Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Ecuador 2011

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria
Sexta edicin 2011

Resultados para Ecuador Grupo FARO
Autores del informe Juan Jos Herrera y Julio Lpez Seguimiento y levantamiento de informacin Jorge Agama y Juan Jos Herrera Revisin y edicin Adriana Viteri y Fernando Juregui Coordinacin regional Diego de la Mora con la colaboracin de Liliana Ruiz Ortega Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. Seguimiento de la encuesta de percepciones Liliana Ruiz Ortega y Oscar Arredondo FUNDAR, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. Asesora metodolgica e integracin de resultados Gloria Labastida, Probabilstica Diseo portada Marco Partida Diseo interior Alejandro Miranda Incentivamos su reproduccin y agradecemos se cite la fuente. 2012 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. 2012 Grupo FARO
www.grupofaro.org Quito, junio 2012
www.fundar.org.mx
ndice
Acrnimos I. Introduccin II. Nota metodolgica III. Anlisis de los resultados 1. Calificacin general transparencia en Ecuador (IGTP) 2. Transparencia en las etapas del presupuesto 3. Transparencia presupuestaria segn variables especficas a. Variables mejor evaluadas (entre el 30 y 40% de menciones positivas) Gobiernos subnacionales Calidad de la informacin presupuestaria Asignacin del presupuesto Control sobre funcionarios federales Ley de Acceso a la Informacin Confianza en la informacin b. Variables con menciones positivas entre el 20 y 30% Informacin sobre deuda federal Fiscalizacin del presupuesto Rendicin de cuentas Impacto del gasto y evaluacin de desempeo Evaluacin de la Contralora Interna Oportunidad de la informacin presupuestaria c. Variables peor evaluadas (entre el 10 y 20% de menciones positivas) Atribuciones y participacin del Legislativo Capacidades del rgano de control externo Cambios en el Presupuesto Participacin ciudadana en el presupuesto IV. Conclusiones y Recomendaciones V. Anexos 1. Metodologa utilizada 2. Cuestionario utilizado 3. Cobertura del cuestionario 5 7 9 13 13 14 15 17 17 18 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 29 31 31 36 39
Acrnimos
BCE BEDE CGE CNT COOTAD COPLAFIP GAD IESS IGTP ILTP INCOP LOTAIP OSC PGE Banco Central del Ecuador Banco del Estado Contralora General del Estado Corporacin Nacional de Telecomunicaciones Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas Gobiernos Autnomos Descentralizados Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social ndice General de Transparencia Presupuestaria ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Instituto Nacional de Contratacin Pblica Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Organizacin de la Sociedad Civil Presupuesto General del Estado
SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SPNF Sector Pblico No Financiero
Con el fin de generar herramientas que permitan entender la importancia de la informacin y la transparencia en la misma, desde 2001 se elabora el ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP). El objetivo general del proyecto es generar el conocimiento relevante para entender y transformar el proceso presupuestario a fin de hacerlo ms transparente y sensible a las necesidades de los ciudadanos y usuarios, colocando el tema de la transparencia presupuestaria en la agenda pblica de la regin. De igual manera, se pretende impulsar la creacin de espacios formales e informales para la participacin ciudadana en etapas clave del proceso presupuestario. Este estudio desarrolla un diagnstico sobre la transparencia presupuestaria en dos mbitos. Primero, las percepciones de los usuarios y expertos de la informacin del presupuesto presentan una perspectiva real sobre la utilidad y el grado de implementacin de las normas legales alrededor de la transparencia y la participacin. Segundo, un anlisis del marco legal que permite identificar vacos en las obligaciones que el gobierno debiera tener con la ciudadana sobre el proceso de toma de decisiones y rendicin de cuentas. Este informe presenta la siguiente estructura: Metodologa: se expone la metodologa del ILTP 2011 y se hace mencin de los cambios con respecto a las ediciones anteriores. Anlisis de los resultados: se presenta los resultados generales del ndice a nivel regional y a nivel de nacional, en tres secciones: calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto (IGTP), calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados y variables especficas sobre la transparencia presupuestaria. Conclusiones y recomendaciones: se presenta un resumen de las principales conclusiones y recomendaciones generadas del estudio a nivel de Ecuador y una reflexin regional. Anexos: contiene los documentos de apoyo, el cuestionario empleado en el estudio y los criterios de seleccin utilizados para definir el censo de expertos.
I. Introduccin
I. Introduccin
II. Nota metodolgica

II. Nota Metodolgica
La metodologa del presente estudio fue diseada originalmente en el ao 2000, dentro de la cual se plantea aplicar una encuesta cada dos aos desde 2001 hasta la actualidad. Durante este perodo, se llevaron a cabo dos revisiones del cuestionario durante los aos 2003 y 2011. En ste ltimo ao, la revisin del cuestionario dio como resultado la reduccin del nmero de preguntas con la finalidad de hacer el estudio ms conciso y focalizado, sin que se pierda la comparabilidad con la serie de tiempo ya existente. A pesar de dichos cambios, el ILTP mantuvo su estructura de tres fases de anlisis1. La metodologa del ILTP consta de tres componentes a partir de los cuales se evala la transparencia presupuestaria: 1) encuesta de percepciones de los expertos, 2) estudio formal/prctico, y 3) gua de vinculacin. A continuacin se detalla brevemente cada uno de los elementos. En el primer anexo del presente estudio se profundiza en cuanto a la metodologa utilizada.
1. Encuesta de percepcin de expertos2

Mide la opinin de los expertos sobre la transparencia con la que se realiza el presupuesto pblico de cada pas involucrado. La poblacin de expertos encuestados incluy cuatro grupos: legisladores que participan en la comisin de presupuesto y cuenta pblica (o su comisin afn en otros pases); acadmicos que tengan conocimientos acerca del tema presupuestario o que hayan publicado artculos acerca de presupuesto, rendicin de cuentas y transparencia presupuestaria, entre otros; periodistas que escriben artculos sobre presupuesto, gasto pblico y temas similares; y miembros de la sociedad civil que utilizan y trabajan temas de presupuesto. Como se seal previamente, para el levantamiento del ao 2011 se depur el cuestionario con el objetivo de agilizar las entrevistas con cada uno de los expertos presupuestarios. Se consolidaron varias de las preguntas y se eliminaron otras para lograr contar con un cuestionario de 45 preguntas en lugar de las 71 con que contaba el cuestionario anterior. De esas 45 preguntas, se utilizan 38 para construir las variables, 4 preguntas con motivo de recabar informacin acerca del grado de conocimiento que se tiene sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario, 1 pregunta que busca informacin acerca de la percepcin sobre el acceso a la informacin pblica, 1 pregunta de verificacin sobre el nivel general de transparencia y una pregunta final, con la que se construye el IGTP.
1 Seccin basada en la metodologa presentada en el documento Informe Regional del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011, disponible en: www.iltpweb.org 2 Respecto a la cantidad de usuarios y expertos que colaboraron en el estudio de percepciones, se puede ver en una tabla resumen presentada en el Anexo 3.
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ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011
2. Estudio formal/prctico
El estudio formal/prctico tiene el propsito de contextualizar los resultados de la encuesta de percepciones del ILTP en cada pas. A travs de este estudio se busca identificar a los principales actores en el ciclo presupuestario, as como sus obligaciones en el proceso. Adicionalmente, el estudio formal incorpora un anlisis tanto del marco legal como de las prcticas informales que rigen las cuatro etapas bsicas del presupuesto: formulacin, discusin aprobacin, ejecucin y fiscalizacin evaluacin. En este sentido, el estudio formal/prctico consta de un cuestionario comn que cuenta con las mismas preguntas para todos los pases con la finalidad de facilitar el anlisis comparativo de los diferentes resultados y coyunturas en la regin. El documento de anlisis legal se vincula con las percepciones de los especialistas a travs de una gua de vinculacin. Tanto el estudio formal/prctico como la gua de vinculacin se pueden consultar en el sitio web del ILTP: www.iltpweb.org.
ndice General de Transparencia Presupuestaria (IGTP)

El IGTP se construye en base a la encuesta de expertos y califica la transparencia presupuestaria en los pases en una escala del 1 al 100, donde 1 significa nada transparente y 100 completamente transparente segn se observa a continuacin.
1
Nada transparente
50
Ni opaco ni transparente
100
Muy transparente
Variables del estudio 1 50 100 Las variables son conjuntos de preguntas agrupadas por temas afines y se reportan como el porcentaje
de menciones (respuestas) positivas o de acuerdo, tanto para variables, como para preguntas Ni acuerdo especficas. Las 16 variables o temas ejes se construyeron a partir de 38 preguntas delMuy Muy cuestionario Nada Nada Ni de opaco para evaluar la transparencia en el procesoni en desacuerdo presupuestario. transparente ni transparente transparente transparente transparente El porcentaje de menciones positivas es la suma de las respuestas de acuerdo total y acuerdo (valores 4 y 5 en el cuestionario) divididas entre el total de respuestas vlidas en la siguiente escala: Respuestas positivas
1
Nada transparente
3
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
4
Respuestas positivas
5
Muy transparente
Etapas presupuestarias
Como se seal previamente, el estudio formal prctico cuenta a la vez con seis preguntas que buscan recabar informacin acerca del grado de conocimiento sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario. Mantienen la misma estructura que el IGTP (escala del 1 al 100) y se aplican para las etapas de formulacin, aprobacin, ejecucin y control fiscalizacin. Las dos preguntas restantes recaban informacin respecto al acceso a la informacin presupuestaria y a la participacin ciudadana en la elaboracin del mismo.
3. Gua de vinculacin
II. Nota Metodolgica
La encuesta de percepciones y el cuestionario prctico se vinculan a travs de una gua, la cual sigue el orden de las preguntas de la encuesta, y tiene como objetivo explicar sus resultados contextualizndolos en la prctica presupuestaria. De esta manera, la gua de vinculacin relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que conforman el estudio formal / prctico.
Resultados para Ecuador
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III. Anlisis de los resultados

Como se seal previamente en la nota metodolgica, la encuesta de percepciones se compone de 45 preguntas las cuales se agruparon de la siguiente manera con la finalidad de analizar por separado la transparencia general en el presupuesto, la transparencia en las fases presupuestarias, y variables especficas de transparencia presupuestaria: 1. Calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto (IGTP). 2. Calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados (4 preguntas). 3. Variables especficas sobre la transparencia en el presupuesto (38 preguntas). En este sentido, se ha mantendr esta estructura de anlisis a lo largo del documento, repasando a continuacin los resultados obtenidos en cada una de estas secciones del cuestionario, con un mayor nfasis en el tercer punto, donde se revisan individualmente los resultados de 16 variables construidas de las 38 preguntas.
1. Calificacin general transparencia en Ecuador (IGTP)

Como se seal previamente, al iniciar el cuestionario se plantea una pregunta que busca recabar informacin acerca de la calificacin general que otorgan los expertos del tema a las condiciones de transparencia en el presupuesto del pas. Con esta pregunta se construye el IGTP, el cual para el caso de Ecuador en el ao 2011, report como calificacin general en escala del 1 al 100, un total de 52, incrementndose en aproximadamente 21% respecto al ao 2009 (se obtuvo 43 de calificacin general) segn se observa en el Grfico 1. El IGTP registrado por Ecuador fue el segundo ms alto de los cinco pases en los que se llev a cabo el estudio, siendo el primero Costa Rica (calificacin 59), tercero Mxico (45), cuarto Guatemala (44), y en ltimo lugar Venezuela (22).
Grfico 1: ndice General de Transparencia Presupuestaria Ecuador* 2003-2011 (Escala de 1 a 100)
60 50 40 30 20 10 0 2003 2007 2009 2011 *Ecuador no form parte de la medicin del ILTP 2005. Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO
52 40 31 43
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Tal como se observa en el Grfico 1, desde el ao 2003 hasta el ao 2011, el IGTP para el caso de Ecuador ha registrado considerables incrementos. En este perodo, el promedio de las calificaciones provenientes de expertos a nivel nacional respecto a la transparencia presupuestaria del pas se increment de 31 en 2003 a 52 en 2011 (68%).
2. Transparencia en las etapas del presupuesto

En Ecuador, el presupuesto pblico, denominado Presupuesto General del Estado (PGE), segn el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPLAFIP), se define como el instrumento para la determinacin y gestin de los ingresos y egresos de todas las entidades que constituyen las diferentes funciones del Estado. No se consideran parte de este presupuesto a los ingresos y egresos pertenecientes a la Seguridad Social, la banca pblica, las empresas pblicas y los gobiernos autnomos descentralizados (artculo 77). El ciclo presupuestario en Ecuador es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades y organismos del sector pblico y comprende las etapas: programacin presupuestaria, formulacin presupuestaria, aprobacin presupuestaria, ejecucin presupuestaria, evaluacin y seguimiento presupuestario y clausura y liquidacin presupuestaria (artculo 96) las cuales se analizan a continuacin.
Programacin presupuestaria
Fase en la que se definen los programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto, con la identificacin de las metas, los recursos necesarios, los impactos o resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos para su ejecucin. El Ministerio de Finanzas es el que establece los lmites mximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos que conforman el Presupuesto General del Estado (artculo 97).
Formulacin presupuestaria
Fase que consiste en la elaboracin de las proformas que expresan los resultados de la programacin presupuestaria, bajo una presentacin estandarizada segn los catlogos y clasificadores presupuestarios, con el objeto de facilitar su exposicin, posibilitar su fcil manejo, su comprensin y permitir la agregacin y consolidacin (artculo 98).
Ejecucin presupuestaria
Fase del ciclo presupuestario que comprende el conjunto de acciones destinadas a la utilizacin ptima del talento humano, y los recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto con el propsito de obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstos en el mismo.
Seguimiento y evaluacin de la ejecucin presupuestaria

Fase que comprende la medicin de los resultados fsicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el anlisis de las variaciones observadas, con la determinacin de sus causas y la recomendacin de medidas correctivas (artculo 119).
Clausura y liquidacin presupuestaria

Los presupuestos anuales del sector pblico se clausuran el 31 de diciembre de cada ao. Despus de esa fecha no se pueden contraer compromisos ni obligaciones, ni realizar acciones u operaciones de ninguna naturaleza, que afecten al presupuesto clausurado.
La encuesta de percepciones, al ser una sola para los 5 pases, consideraba cuatro etapas presupuestarias segn se observa en el grfico 2. Al igual que en la seccin anterior, para las fases presupuestarias se plantearon en el cuestionario preguntas especficas de escala 1 al 100 que buscaban conocer las precepciones de expertos acerca del nivel de transparencia que existe en cada una de las etapas presupuestarias3. Como se observa en el grfico 2, los resultados obtenidos para las etapas presupuestarias son similares, indicando as que las percepciones de los expertos se alinean hacia la existencia durante los ltimos aos de una mayor transparencia presupuestaria en general, y en cada una de sus etapas. De estas ltimas, la etapa de la que las percepciones sugieren existe una menor transparencia con respecto a las dems, es la etapa de fiscalizacin. Grfico 2: Resultados por etapa presupuestaria
ETAPAS Formulacin Aprobacin Ejecucin Fiscalizacin
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO
PUNTAJE SOBRE 100 52 50 52 45

III. Anlisis de los resultados Resultados para Ecuador
3. Transparencia presupuestaria segn variables especficas

Como se mencion previamente en la metodologa, varias preguntas que presentaban similitudes fueron agrupadas con la finalidad de crear 16 variables especficas acerca de la transparencia presupuestaria en Ecuador. Las variables obtenidas son las observadas en el Grfico 3, en el cual se puede apreciar de manera descendente el porcentaje de menciones positivas de cada una de ellas. Con la finalidad de obtener un mejor anlisis, se agrup a las 16 variables segn su calificacin en tres grupos de la siguiente manera: 6 variables las cuales obtuvieron entre el 30 y 40% de menciones positivas; 6 entre el 20 y 30%; y finalmente, 4 variables obtuvieron entre el 10 y 20% de menciones positivas (Ver grfico 3). De las 16 variables, es posible realizar una comparacin temporal (entre los aos 2003 y 2011) tan solo de la mitad debido a los cambios que se han efectuado a la metodologa del cuestionario. Esta comparacin puede observarse en el Grfico 4 el cual muestra la diferencia porcentual de menciones positivas que recibieron las 8 variables entre el estudio realizado en el ao 2003 y el realizado en el 2011. Es decir, en qu porcentaje se han incrementado o disminuido durante este perodo. Los resultados muestran incrementos significativos en la mayora de las variables, principalmente de las variables gobiernos subnacionales, fiscalizacin del presupuesto y calidad de la informacin presupuestaria. Por otro lado, se observa que la variable oportunidad de la informacin presupuestaria fue la nica de las variables comparables que disminuy su porcentaje de menciones positivas respecto a 2003. El incremento en la cantidad de las menciones positivas de las variables observadas en el Grfico 4 puede ser explicado en gran medida por la restructuracin del sistema financiero y presupuestario a
3 La encuesta de percepciones (cuestionario) se puede observar en el anexo 2.
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nivel nacional surgida de cambios puntuales en el marco normativo que rige el sector y principalmente de la promulgacin de la Constitucin de la Repblica4 en 2008, la cual fue el punto de partida para la posterior emisin del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas5, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin6 y la Ley Orgnica del Servicio Pblico7. Grfico 3: Transparencia presupuestaria en Ecuador, percepciones por variable 2011
Gobiernos subnacionales Calidad informacin presupuestaria Asignacin del presupuesto Control sobre funcionarios federales Ley de acceso a la informacin Confianza en la informacin Informacin sobre deuda federal Fiscalizacin del Presupuesto Rendicin de Cuentas Impacto del gasto y evaluacin del desempeo Evaluacin de la Contralora Interna Oportunidad de la informacin presupuestaria Atribuciones y Participacin del Legislativo Capacidades del rgano de Control Externo Cambios del Presupuesto Participacin Ciudadana en el Presupuesto 0% 10% 13% 11% 20% 30% 40% 50% 60% 21% 21% 20% 19% 18% 25% 24% 29% 36% 35% 33% 33% 40% 39%
30% - 40%
20% - 30%
10% - 20%
Grfico 4: Diferencia entre la evaluacin de las variables de los aos 2003 y 2011 (porcentajes)
Gobiernos subnacionales Fiscalizacin del Presupuesto Calidad de la informacin presupuestaria Rendicin de Cuentas Participacin ciudadana en el presupuesto Confianza en la informacin Capacidades del rgano de control externo Oportunidad de la informacin presupuestaria -5% -1% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 1% 7% 8% 12% 16% 21% 23%
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO 4 Registro Oficial 449 de 20 de octubre de 2008. 5 Registro Of icial Suplemento 306, del 22 de oc tubre de 2010. 6 Registro Of icial Suplemento 303 del 19 de oc tubre de 2010. 7 Registro Of icial Suplemento 294 del 6 de oc tubre de 2010.
a. Variables mejor evaluadas (entre el 30 y 40% de menciones positivas)

Las variables que recibieron las calificaciones ms altas en el ao 2011 fueron: con el 40% de respuestas positivas la variable gobiernos subnacionales, 39% la variable calidad de la informacin presupuestaria, 36% la variable asignacin del presupuesto, 35% la variable control sobre funciones federales, y finalmente con el 33% de respuestas positivas las variables confianza en la informacin y ley de acceso a la Informacin. Respecto a la comparabilidad histrica, se cuenta con informacin de las variables confianza en la informacin, calidad de la informacin presupuestaria y gobiernos subnacionales, por lo que es posible su comparacin histrica para determinar la evolucin de las percepciones de expertos respecto a ellas segn se muestra en el Grfico 5. Grfico 5: Evolucin de las menciones positivas de las variables mejor evaluadas comparables
45% 40% 35% 30% III. Anlisis de los resultados 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Confianza en la informacin Calidad de la informacin presupuestaria Gobiernos subnacionales 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2002
Gobiernos subnacionales
Variable que busca evaluar por un lado si los recursos se asignan por el gobierno central a los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) segn criterios pblicos, y por otro lado, la claridad que existe en la divisin de responsabilidades presupuestarias entre el gobierno central y los GAD. Como se observa en el Grfico 3, esta fue la variable que mayor cantidad de menciones positivas obtuvo en las encuestas, presentando en el ao 2011 el 40% de menciones positivas por parte de expertos, siendo 6% mayor con respecto al ao 2009 (tabla 1). Adems, se aprecia en el Grfico 5 la evolucin de esta variable desde el inicio del clculo del ILTP, reportando un incremento sostenido de percepciones positivas desde el ao 2003. Tabla 1: Componentes de la variable: Gobiernos subnacionales 2003
Gobiernos subnacionales Los recursos que el gobierno central asigna a los gobiernos autnomos descentralizados se asignan segn criterios pblicos. Existe un claro entendimiento de la divisin de las responsabilidades presupuestarias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.
2007
22% 23% 21%
2009
34% 27% 40%
2011
40% 51% 29%
17% 20% 14%
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El notable incremento en las percepciones de expertos hacia la variable gobiernos subnacionales se da en un marco en el cual, con la expedicin de la Constitucin de la Repblica, se denomina una nueva forma de administracin local, los Gobiernos Autnomos Descentralizados (es decir los de juntas parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales (artculo 238 de la Constitucin), estableciendo su organizacin territorial (artculo 242 - 250), su organizacin administrativa (artculos 251 259), su rgimen de competencias (artculos 260 269) y la proveniencia de sus recursos econmicos (artculos 270 - 274). En est ltima seccin, se establece la proveniencia y distribucin de los recursos econmicos de los GAD. En el mbito de la organizacin econmica y estructural de los GAD, el COPLAFIP, desde su expedicin en 2010, establece los lineamientos presupuestarios y financieros de los GAD, adems de los lineamientos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa8, y, con el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), expedido igual en 2010, establece la organizacin poltico-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio, el rgimen de los diferentes niveles de GAD y los regmenes especiales, con el fin de garantizar su autonoma poltica, administrativa y financiera. Todo este nuevo marco legal analizado, norma actualmente a los gobiernos subnacionales y sus recursos, lo que causa que exista un mayor entendimiento del manejo presupuestario de los mismos, lo que se ve traducido en la el resultado de la encuesta.
Calidad de la informacin presupuestaria

Esta variable busca medir el nivel de detalle y desagregacin que tiene la informacin presupuestaria que se presenta en el pas, con la finalidad de que los usuarios puedan establecer anlisis integrales partiendo de la misma. Para 2011, la variable obtuvo el 39% de menciones positivas correspondientes a las percepciones de los expertos, esto es, 16 puntos porcentuales ms que en el ao 2009, cuando las menciones positivas fueron del 23% (tabla 2). Se observa adems en el grfico 5, que en los estudios realizados en los aos 2003, 2007 y 2009, las percepciones arrojaron menciones positivas en un 25% en promedio, incrementndose estas notablemente para el ao 2011. Tabla 2: Componentes de la variable: Calidad de la informacin presupuestaria
2003 Calidad de la Informacin presupuestaria La informacin presupuestal es presentada con desagregaciones que permiten un anlisis detallado. La informacin presupuestal incluye agregaciones que permiten un anlisis integral.
2007 27% 28% 26%
2009 23% 22% 24%
2011 39% 40% 38%
23% 16% 29%
El resultado obtenido de las encuestas en el ao 2011 (39%), se debe principalmente a que los expertos reconocen el avance que ha existido en la manera de presentar la informacin presupuestaria, la cual est a cargo del Ministerio de Finanzas. Esto se puede explicar principalmente a que el COPLAFIP establece lineamientos acerca de la obligatoriedad y manera de presentar la informacin financiera y presupuestaria. Su artculo 5 establece como uno de los principales principios de las finanzas pblicas a nivel nacional a la transparencia y acceso a la informacin que generen los sistemas de planificacin y de finanzas pblicas, la cual debe ser de libre acceso (artculo 5, numeral 4). Asimismo, el captulo I del
8 Conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten la interaccin de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificacin del desarrollo en todos los niveles de gobierno.
ttulo III del COPLAFIP ratifica la garanta por parte del Estado a la ciudadana del libre acceso a toda la informacin presupuestaria y financiera que generan las entidades pblicas (artculo 174), la cual debe presentarse en un sistema oficial de informacin y amplia difusin que adems debe servir de base para el control de la Funcin Legislativa, as como de la ciudadana, debe incluir en detalle los trminos y condiciones financieras de toda operacin de endeudamiento pblico, la novacin de endeudamientos existentes y la recompra de deuda pblica (artculo 175). Este nuevo marco de las finanzas pblicas, complementado con marcos previamente existentes como la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica9 (LOTAIP), adems de un rediseo institucional del Ministerio de Finanzas, acompaado de una mayor demanda de informacin por parte de la sociedad civil, ha establecido la ruta para una mejor presentacin de la informacin presupuestaria y financiera que tenga un detalle que permita establecer anlisis integrales y poder dar seguimiento a la misma.
Asignacin del presupuesto

Busca conocer las percepciones de expertos presupuestarios acerca de la vinculacin que existe entre las polticas de largo plazo que se plantea el gobierno de turno, y el presupuesto del Estado; es decir, si se toman en cuenta las primeras para la elaboracin del PGE. Por otro lado, esta variable busca conocer las percepciones de expertos acerca de la manera en que se contabilizan los ingresos y egresos en el PGE, especficamente de las omisiones que existen. De la sistematizacin de las encuestas levantadas durante el ao 2011, se obtuvo que las percepciones de los expertos arrojaron un 36% de menciones positivas respecto a la variable asignacin del presupuesto, con un 43% de menciones positivas en la pregunta acerca de la vinculacin de la realizacin del PGE y las polticas de largo plazo y un 30% en la pregunta que se refiere a la omisin de ciertos recursos de la contabilidad del PGE segn se observa en la tabla 3. Tabla 3: Componentes de la variable: Asignacin del presupuesto
2011 Asignacin del Presupuesto Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las polticas de largo plazo establecidas en la planificacin nacional. Existen recursos que no se contabilizan como ingresos o egresos en el presupuesto.
36% 43% 30%
Gran parte de la calificacin positiva que obtuvo la variable, se debi especficamente a la pregunta de la vinculacin del PGE con las polticas de largo plazo de la planificacin nacional. El nivel de respuestas positivas de esta ltima se debe a que la elaboracin del PGE en Ecuador se la realiza tomando en cuenta la Programacin Presupuestaria Cuatrianual adems de los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (ambos abarcan un perodo de 4 aos). En esta lnea, es importante reconocer que el artculo 87 del COPLAFIP establece que la programacin fiscal del Sector Pblico no Financiero (SPNF) debe ser plurianual y anual y adems debe servir como marco obligatorio para la formulacin y ejecucin del PGE y la Programacin Presupuestaria Cuatrianual, y referencial para otros presupuestos del sector pblico. Adems, es sobre la base de la programacin cuatrianual que se establecen los lmites mximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos que conforman el PGE. De igual manera, la Constitucin de la Repblica establece en su artculo 294 que la proforma presupuestaria anual y la programacin presupuestaria cuatrianual deben adecuarse a la Constitucin y al Plan Nacional de Desarrollo.
9 Registro Oficial Suplemento 337 de 18 de mayo de 2004.
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Control sobre funcionarios federales

Esta variable busca recabar informacin acerca de la percepcin de expertos presupuestarios acerca del control que existe sobre los funcionarios del sector pblico, especficamente referente al acceso a la informacin salarial de los mismos y a la transparencia de los procedimientos que se siguen para realizar compras pblicas. La variable en general, tiene un promedio de 35% de menciones positivas. Tabla 4: Componentes de la variable Control sobre funcionarios federales 2011
Control sobre Funcionarios Federales Se pueden conocer con exactitud los salarios de los funcionarios(as) nacionales10. Todas las compras pblicas se realizan a travs de mecanismos transparentes.
35% 43% 28%
Como se observa en la tabla 4, la pregunta acerca de la transparencia del acceso a la informacin salarial recibi el 43% de menciones positivas de los expertos, siendo una de las mejor calificadas del estudio. La LOTAIP establece en su artculo 7, literal c, que todas las instituciones del Estado estn obligadas a difundir a travs de su sitio web, as como de los medios necesarios a disposicin del pblico, la informacin acerca de la remuneracin mensual por puesto y todo ingreso adicional, incluso el sistema de compensacin, segn lo establezcan las disposiciones correspondientes. En cumplimiento de esta ley, las instituciones pblicas a nivel nacional publican informacin acerca de los salarios de sus funcionarios pblicos y en ciertos casos, ciertas instituciones publican informacin acerca de otros ingresos adicionales de los funcionarios. Por lo antes mencionado, la pregunta reporta un alto nivel de respuestas positivas, pudiendo estas ser ms altas, si la informacin salarial que se reporta fuera ms detallada. Por otro lado, la pregunta respecto a la transparencia del sistema de compras pblicas recibi tan solo el 28% de menciones positivas, siendo un valor bajo si se considera que el Ecuador cuenta con un Instituto Nacional de Contratacin Pblica (INCOP), un Sistema Nacional de Compras Pblicas11 y una Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica12, los cuales tienen como principal objetivo armonizar a todas las instancias, organismos e instituciones en los mbitos de planificacin, programacin, presupuesto, control, administracin y ejecucin de las adquisiciones de bienes y servicios as como en la ejecucin de obras pblicas que se realicen con recursos pblicos con la finalidad de combatir la corrupcin y lograr una mayor transparencia.
Ley de Acceso a la Informacin

Esta variable se incorpor por primera vez en el cuestionario del ao 2011. Busca conocer las percepciones de los expertos presupuestarios acerca de la utilidad de la Ley de Acceso de Informacin de cada pas segn sea el caso, en torno a la obtencin de informacin financiera que no es publicada. Tabla 5: Componentes de la variable: Ley de Acceso a la Informacin
2011 Ley de Acceso a la Informacin La ley de Acceso a la Informacin es til para obtener informacin de finanzas pblicas que no est publicada
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO 10 La remuneracin incluye el salario y todas las prestaciones tales como bonos, seguros mdicos, uso de autos, gastos personales y dietas. 11 Registro Oficial 66 de 18 de abril de 2007. 12 Registro Oficial Suplemento 395 del 4 de agosto de 2008.
33% 33%
Como se observa en la tabla 5, la variable consta de una sola pregunta la cual obtuvo el 33% de menciones positivas. Como se ha mencionado en preguntas previas, el Ecuador cuenta con una Ley de acceso a la informacin (LOTAIP) la cual busca garantizar y normar el ejercicio del derecho de las personas al acceso a la informacin pblica. Esta ley se aplica en la actualidad, pese a lo cual, el 33% de expertos respondieron positivamente a que la ley es de utilidad para la obtencin de cierto tipo de informacin de finanzas pblicas que no est publicada.
Confianza en la informacin
Variable que busca recabar informacin acerca de la percepcin de expertos sobre su confianza hacia la informacin por un lado de proyecciones de ingresos presupuestarios, y por otro lado, de la veracidad de las estadsticas que se generan de las instituciones pblicas. Para el ao 2011, la variable recibi el 33% de menciones positivas, porcentaje similar al del ao 2007, pero superior al recibido en el ao 2009, como se puede apreciar en el grfico 5 y en la tabla 6. Tabla 6: Componentes de la variable: Confianza en la informacin
2003 Confianza en la informacin Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables. En general las instituciones que generan estadsticas nacionales producen datos verdicos.
2007 33% 22% 44%
2009 23% 24% 22%
2011 33%
26% 18% 35%
26% 41%
La tabla 6 muestra la proveniencia del 33% de menciones positivas de la variable, la cual se compone del promedio entre las percepciones respecto a la confianza hacia las proyecciones de los ingresos en el presupuesto, que obtuvo el 26% de menciones positivas, y a las percepciones respecto a la veracidad de las estadsticas generadas por las instituciones pblicas, que obtuvo el 41% de menciones positivas. La diferencia de los resultados de ambas preguntas, se debe a una mayor confianza hacia la informacin presupuestaria reportada por instituciones como el Banco Central del Ecuador (BCE), la Asamblea Nacional y principalmente el Ministerio de Finanzas.
b. Variables con menciones positivas entre el 20 y 30%

Las variables que recibieron del 20 al 30% de menciones positivas de los expertos en el ao 2011 fueron: con el 29% de respuestas positivas la variable informacin sobre deuda federal, 25% la variable Grfico 6: Evolucin de las variables comparables con menciones positivas entre el 20 y 30%
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Oportunidad de la informacin presupuestaria
Rendicin de cuentas
Fiscalizacin del presupuesto
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO Resultados para Ecuador
21
22
fiscalizacin del presupuesto, 24% la variable rendicin de cuentas, 21% las variables impacto del gasto y evaluacin del desempeo y evaluacin de la contralora interna, y finalmente con el 20% de respuestas positivas la variable oportunidad de la informacin presupuestaria. Las variables que cuentan con datos histricos y, por lo tanto son comparables son: oportunidad de la informacin presupuestaria, rendicin de cuentas y fiscalizacin del presupuesto, cuyo comportamiento se puede apreciar en el grfico 6.
Informacin sobre deuda federal

La variable se refiere por un lado a la existencia y disponibilidad de informacin referente a las deudas y pasivos que mantiene el gobierno central, y por otro lado, a la disponibilidad de informacin respecto al destino que se les da a estas deudas. En el ao 2011, las percepciones de expertos en el tema presupuestario arrojaron un 29% de menciones positivas de la presente variable, segn se observa en la siguiente tabla. Tabla 7: Componentes de la variable: Informacin sobre deuda fiscal
2011 Informacin sobre deuda federal Toda obligacin futura o pasivo del gobierno central se hacen pblicos Se presenta informacin suficiente para conocer el destino de la deuda.
29% 30% 27%
Como se observa en la tabla 7, la variable est compuesta por dos preguntas, ambas con similares porcentajes de menciones positivas, lo que demuestra que los expertos en temas presupuestarios coinciden en que pese a que existe y se difunde cierta informacin referente a la deuda pblica y privada del gobierno central, todava resta que exista y se reporte una informacin ms detallada.
Fiscalizacin del presupuesto

Esta variable busca recabar informacin acerca de las percepciones de expertos presupuestarios referente a la fiscalizacin del presupuesto, especficamente a la fiscalizacin de los recursos de empresas estatales y organismos descentralizados, del gasto en defensa y de la deuda. La variable obtuvo el 25% de menciones positivas en el ao 2011, incrementndose en siete puntos porcentuales respecto a 2009 y en 20 puntos si se lo compara con el ao 2003, como se puede observar en el grfico 6 y en la tabla 8. Tabla 8: Componentes de la variable fiscalizacin del presupuesto
2003 Fiscalizacin del Presupuesto Los recursos ejercidos por las empresas paraestatales son fiscalizados. Los recursos ejercidos por organismos descentralizados son fiscalizados. El gasto nacional para defensa es fiscalizado. Se presenta informacin exhaustiva sobre la fiscalizacin de la deuda.
2007 11% 15% 12% 7%
2009 18% 18% 20% 17%
2011 25% 31% 33% 13% 22%
5% 3% 10% 2%
Como se aprecia en la tabla 8, la variable analizada est compuesta por cuatro preguntas, de las cuales recibieron un mayor porcentaje de menciones positivas ambas que se refieren a la fiscalizacin de recursos de empresas estatales (como Petroecuador y Corporacin Nacional de Telecomunicaciones) y de organismos descentralizados (como el IESS o el BEDE). Por otro lado, recibi el 22% de menciones positivas la pregunta referente al reporte de informacin acerca de la fiscalizacin que se realiza a la
deuda. Finalmente, obtuvo la menor cantidad de menciones positivas la pregunta que se refera a la fiscalizacin del gasto en nacional defensa puesto que los valores detallados de este rubro son poco conocidos y difundidos en Ecuador.
Rendicin de cuentas
Esta variable se refiere por un lado al reporte de informacin del gasto presupuestario en organismos descentralizados o empresas estatales y, por otro lado, a la inclusin en el presupuesto de las principales iniciativas de polticas financiadas por el mismo. El ao 2011 esta variable recibi el 24% de menciones positivas por parte de los expertos, 8% ms que el estudio realizado en el ao 2009 como se aprecia en la tabla 9. En el grfico 6 se observa adems el comportamiento histrico de esta variable, el cual present un promedio del 14% durante los estudios previos incrementndose notablemente para el ao 2011. Tabla 9: Componentes de la variable Rendicin de cuentas
Rendicin de Cuentas Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen informacin exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal (como IESS, BNF, EP Petroecuador o CNT etc.) Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de polticas que se financian por medio del presupuesto.
2003 12% 2% 22%
2007 15% 6% 23%
2009 16% 9% 22%
2011 24% 19%

28%
Como se observa en la tabla 9, los expertos en presupuestos tienen una mejor percepcin con respecto la publicacin de las iniciativas de polticas en los documentos adjuntos al presupuesto general ya que reportaron un 28% de menciones positivas a esta pregunta. Por otro lado, presentan un nivel menor de percepcin positiva hacia el reporte de informacin exhaustiva referente al gasto en organismos descentralizados y empresas estatales (19%), respuesta que se da ya que en Ecuador el PGE no incluye a las entidades descentralizadas ni a las empresas estatales por lo que no publica informacin de las mismas13.
Impacto del gasto y evaluacin de desempeo

Esta variable se compone de cuatro preguntas que en conjunto buscan recabar informacin acerca de las percepciones de expertos sobre la informacin con que cuenta el legislativo previo a la aprobacin del presupuesto. Adems, la variable indaga acerca de la continuidad con la que publica el Ejecutivo informacin para evaluar el cumplimiento de sus programas as como los informes que rinde acerca del impacto de su gasto, incluyendo la difusin de indicadores de este ltimo como se observa en la tabla 10. La variable recibi el 21% de percepciones positivas en el ao 2011, siendo 7% mayor respecto al ao 2009. Tabla 10: Componentes de la variable Impacto del gasto y evaluacin de desempeo
Impacto del gasto y evaluacin del desempeo El poder legislativo tiene informacin suficiente para considerar la evaluacin y desempeo de los programas en la aprobacin del presupuesto. El ejecutivo publica peridicamente informacin para evaluar el cumplimiento de las metas de sus programas. Al terminar el ejercicio del presupuesto, el ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto. El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO 13 Para mayor informacin acerca de la composicin del Presupuesto General del Estado revisar el recuadro nmero 3 dentro de: Lpez Pea, J. y Herrera Mera, J. J. (2012). Un giro en la gestin petrolera, monitoreo 2009 2010. Lupa Fiscal No. 3. Quito: Grupo FARO. Resultados para Ecuador
2007 8% 23% 5% 2% 2%
2009 14% 27% 3% 12% 13%
2011 21% 17% 29% 18% 22%
23
24
Como se observa en la tabla 10, las preguntas por las que se compone la variable han demostrado un notable incremento respecto a su porcentaje de menciones positivas en aos pasados. Preguntas como las que indagan acerca de la publicacin peridica por parte del ejecutivo de informacin para evaluar el cumplimiento de las metas de sus programas, o las que se refieren a la informacin referente al impacto del gasto en el presupuesto obtuvieron en el estudio del ao 2007 porcentajes promedio aproximados del 10%, demostrando as que las percepciones de los expertos respecto a estos temas han mejorado notablemente.
Evaluacin de la Contralora Interna

Esta variable busca conocer las percepciones de expertos acerca del rol fiscalizador de la Contralora General del Estado (CGE) y de la confianza que existe hacia este organismo. Como se observa en la tabla 11, las menciones positivas que recibi esta variable en el ao 2011 fueron del 21%, casi duplicndose respecto al ao 2009. Tabla 11: Componentes de la variable Evaluacin de la Contralora Interna
2009 Evaluacin de la Contralora Interna La contralora interna es confiable. Las recomendaciones de la contralora interna han contribuido a combatir la corrupcin.
2011 21% 25% 18%
11% 12% 9%
Pese al incremento presentado por parte de las menciones positivas de los expertos, el porcentaje de menciones positivas de la pregunta es bajo si se toma en cuenta que es la entidad encargada del control y la fiscalizacin del PGE.
Oportunidad de la informacin presupuestaria

Busca informacin de las percepciones de expertos acerca del grado de oportunidad que tiene la publicacin de informacin presupuestaria en cada una de sus etapas. Segn el comportamiento histrico de esta variable, el ao 2009 fue el de menor porcentaje de menciones positivas, incrementndose para el ao 2011 a 20% (tabla 12 y grfico 6). Tabla 12: Componentes de la variable Oportunidad de la informacin presupuestaria
2003 Oportunidad de la informacin presupuestaria Grado de oportunidad en que se hace pblica la informacin del presupuesto durante la fase de formulacin Grado de oportunidad en que se hace pblica la informacin del presupuesto durante la fase de discusin-aprobacin Grado de oportunidad en que se hace pblica la informacin del presupuesto durante la fase de ejecucin Grado de oportunidad en que se hace pblica la informacin del presupuesto durante la fase de fiscalizacin
2007 12% 15% 17% 12% 5%
2009 8% 4% 12% 8% 7%
2011 20% 13% 21% 22% 22%
21% 17% 25%
Como se observa en la tabla 12, los expertos coincidieron con un 22% en promedio de menciones positivas en las preguntas referentes al grado de oportunidad de la informacin presupuestaria que se hace pblica durante las etapas de discusin aprobacin, ejecucin y fiscalizacin. Para la etapa de formulacin, esta pregunta obtuvo tan solo el 13% de menciones positivas.
c. Variables peor evaluadas (entre el 10 y 20% de menciones positivas)

Las variables que recibieron el menor porcentaje de menciones positivas durante el ao 2011 fueron: con el 19% de respuestas positivas la variable atribuciones y participacin del legislativo, 18% la variable capacidades del rgano de control externo, 13% la variable cambios en el presupuesto, y finalmente con el 11% la variable participacin ciudadana en el presupuesto. De stas, se cuenta con informacin histrica tan solo de las variables participacin ciudadana en el presupuesto y capacidades del rgano de control externo, por lo que es posible su comparacin con los estudios pasados para determinar la evolucin de las percepciones de expertos respecto a ellas segn se muestra en el grfico 7. Grfico 7: Evolucin de las menciones positivas de las variables peor evaluadas comparables
20% 18% 14% 12% 10% 8% 6% III. Anlisis de los resultados 4% 2% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Participacin ciudadana en el Presupuesto
Capacidades del rgano de Control Externo
Atribuciones y participacin del Legislativo

Esta variable se compone de tres preguntas las cuales buscan conocer la percepcin de expertos acerca del rol de la Asamblea Nacional (legislatura) para lo cual indaga en el tipo de debate que existe en la Asamblea previo a la aprobacin del PGE y adems en la informacin y apoyo tcnico con que cuentan los asamblestas (legisladores) para llevar este debate. Como se observa en la tabla 13, esta variable obtuvo en el ao 2011 el 19% de variables positivas. Tabla 13: Componentes de la variable Atribuciones y participacin del Legislativo
Atribuciones y Participacin del Legislativo Existe un debate significativo en la legislatura sobre la propuesta presupuestaria del ejecutivo. Los legisladores cuentan con informacin suficiente necesaria para la aprobacin del presupuesto. Los legisladores cuentan con asistencia tcnica y acceso a conocimiento especializado sobre finanzas pblicas durante la aprobacin del presupuesto.
2011 19% 12% 24% 23%
Se observa adems en la tabla 13, que las percepciones de expertos reportan un bajo porcentaje de menciones positivas (12%) respecto al debate que se da en la Asamblea previo a la aprobacin de la proforma presupuestaria enviada por el ejecutivo14. Este porcentaje puede ser resultado del corto tiempo que contempla la ley para que la proforma presupuestaria sea revisada por la comisin correspondiente.
14 El artculo 295 de la Constitucin del Ecuador establece que el ejecutivo debe enviar a la Asamblea la proforma del Presupuesto General del Estado sesenta das antes del inicio del ao fiscal, es decir cada primero de noviembre del ao fiscal en curso. Resultados para Ecuador
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Asimismo, la ley contempla que exista un solo debate en el pleno respecto a las observaciones a la proforma, y no un debate exhaustivo como se plantea en la pregunta15. Por otro lado, las percepciones de los expertos respecto a las dos preguntas restantes reportaron un 24% de menciones positivas en promedio, es decir, pese a que no existe un debate exhaustivo en la Asamblea, los expertos consideran que los legisladores cuentan con la informacin y asistencia tcnica aceptable previa a la aprobacin de la proforma presupuestaria.
Capacidades del rgano de control externo

Esta variable estudia y evala las funciones y atribuciones de la Contralora General del Estado (CGE), y la confianza que existe hacia este organismo. Como se puede apreciar en la tabla 14, la variable recibi un 18% de menciones positivas en el ao 2011, y adems se puede observar que no ha sufrido variaciones significativas respecto a los estudios realizados en aos anteriores (grfico 7). Tabla 14: Componentes de la variable Capacidades del rgano de control externo
Capacidades del rgano de Control Externo La contralora externa es confiable. Las recomendaciones de la contralora externa han contribuido a combatir la corrupcin. La contralora externa tiene la capacidad para fiscalizar el gasto federal.
2003 17% 12% 7% 33%
2007 18% 12% 9% 34%
2009 17% 7% 16% 28%
2011 18% 17% 20% 18%
Tanto en la Constitucin del Ecuador, como en el COPLAFIP, se establece que el Ministerio de Finanzas podr solicitar a la CGE la realizacin de auditoras y exmenes especiales a las entidades y organismos del sector pblico que administren o perciban recursos financieros pblicos. Cabe destacar adems que dentro de las normas dictadas en la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado no se especifica la publicacin de los informes de auditora. A pesar de esto, en la pgina web oficial de la CGE estn disponibles al pblico solamente los informes de auditoras aprobados. Por otro lado, en la normativa sobre la funcin de la CGE, se establece que la Contralora informar anualmente a la Asamblea y a la Presidencia de la Repblica sobre sus labores de control. Sin embargo, no se especifica a travs de que mecanismos. Pese a lo sealado previamente, las percepciones de los expertos reportan un bajo nivel de menciones positivas respecto tanto a la confianza hacia la CGE (17%), a su contribucin para reducir la corrupcin (20%), y a su capacidad de fiscalizar el gasto nacional (18%).
Cambios en el Presupuesto
Esta variable mide dos componentes: la participacin del poder legislativo en cambios al presupuesto y la informacin con la que se cuenta acerca de los cambios que se realizan al presupuesto aprobado. Como se observa en la tabla 13, esta variable fue la segunda peor evaluada por los expertos obteniendo el 13% de menciones positivas.
15 Segn el artculo 103 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, se establece que el Presidente de la Asamblea Nacional enviar la Proforma Presupuestaria a la comisin correspondiente, para que en el plazo de diez das presente un informe, que se pondr a consideracin del pleno, quien en un solo debate y con la mayora absoluta de sus miembros deber aprobarla u observarla, en el plazo de treinta das desde su recepcin.
Tabla 15: Componentes de la variable Cambios en el presupuesto

Cambios del Presupuesto Participacin del poder legislativo en cambios al presupuesto durante el ejercicio. Se cuenta con informacin suficiente sobre las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado durante el ejercicio presupuestal y sus justificaciones.
2011 13% 9% 16%
Pese a que la ley establece la participacin del legislativo en cambios del presupuesto16, los expertos tan solo brindaron el 9% de menciones positivas a la pregunta acerca de la participacin de la Asamblea en modificaciones presupuestarias. Por otro lado, obtuvo un 16% de menciones positivas la pregunta acerca del reporte de informacin concerniente a las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado. Es decir, si bien los expertos creen que la Asamblea no tiene una mayor participacin en los cambios presupuestarios, creen en una mayor proporcin que estos cambios presupuestarios si son reportados para el conocimiento general.
Participacin ciudadana en el presupuesto

Esta variable se compone de una sola pregunta la cual busca conocer la percepcin de los expertos en temas presupuestarios acerca de los mecanismos que existen para incorporar la opinin de la poblacin previa la construccin del presupuesto general. Como se observa en la tabla 16, pese a que esta variable ha reportado un mayor nmero de menciones positivas respecto a los estudios realizados en aos anteriores (grfico 7), fue la variable peor calificada de todas en el estudio del ao 2011. Este incremento de las menciones positivas de la variable respecto a estudios pasados puede ser una consecuencia de que los artculos 85 y 95 de la Constitucin de la Repblica y los artculos 5, 8 y 13 del COPLAFIP, los cuales reconocen que debe existir una planificacin participativa que incluya a la ciudadana17. Pese a que se cuenta con la disposicin de ambos marcos normativos, no se ha podido evidenciar hasta la actualidad mecanismos que incorporen las opiniones de la ciudadana en la realizacin del PGE. Tabla 16: Componentes de la variable Participacin ciudadana en el presupuesto
2003 Participacin Ciudadana en el Presupuesto Existen mecanismos que permiten incorporar la opinin de la poblacin en el presupuesto.
Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 FUNDAR Elaboracin: Grupo FARO III. Anlisis de los resultados
2007 5% 5%
2009 10% 10%
2011 11% 11%
3% 3%
16 El artculo 104 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa establece que para cualquier incremento de gasto (reasignacin) que realice el ejecutivo, debe contar con la aprobacin de la Asamblea Nacional. Adems, se complementa en el artculo 118 del COPLAFIP que las modificaciones del Presupuesto General pueden ser de hasta el 15% y que la Comisin del Rgimen Econmico y Tributario tendr conocimiento de estas modificaciones en el plazo de 90 das de terminado cada semestre. 17 El artculo 13 del COPLAFIP establece que el Gobierno Central establecer los mecanismos de participacin ciudadana que se requieran para la formulacin de planes y polticas. Resultados para Ecuador
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IV. Conclusiones y recomendaciones

Desde su aprobacin en 2008, la Constitucin de la Repblica estableci un modelo de organizacin territorial, regmenes de competencias y consecucin de recursos econmicos, adems de fijar las lneas de gestin del Presupuesto General del Estado (PGE). Sin embargo, estos mandatos se estn instrumentalizando desde la aprobacin del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPLAFIP) y el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD) en octubre de 2010. El COPLAFIP, presenta avances y retos para las finanzas pblicas. En efecto, introduce el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas que incluye a los organismos y dependencias de las funciones del Estado (Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social) y a las entidades del rgimen autnomo descentralizado (gobiernos sub-nacionales). Asimismo, esta norma tiene aplicabilidad referencial en la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, control, evaluacin y liquidacin de los presupuestos de los organismos mencionados. Particularmente, el COOTAD define todos los procesos asociados a cada fase del ciclo presupuestario en los gobiernos sub-nacionales. En este contexto de reformas, este perodo se ha caracterizado por la instrumentalizacin de estos mandatos que han servido en parte para ordenar el sistema de planificacin y presupuesto en el pas. Esto se ve reflejado en los resultados obtenidos en el ILTP en Ecuador para el ao 2011. El IGTP para Ecuador se ubic en un promedio de 52, cifra que muestra una mejora cuantitativa de 21 puntos porcentuales respecto a su ltima medicin; estos avances se ven reflejados en las variables mejor puntuadas que incluyen una mejor divisin de responsabilidades presupuestarias entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales, la calidad de la informacin presupuestaria y la confianza en la informacin presupuestaria. En este mismo sentido, las variables menos puntuadas del ILTP 2011, reflejan los retos pendientes que el Ecuador debe afrontar. Estos se refieren principalmente a la participacin ciudadana en el proceso presupuestario y a las atribuciones, capacidades y participacin del rgano legislativo y el rgano de control externo (CGE) en el proceso presupuestario. Por un lado, la ausencia de mecanismos que permitan incorporar la opinin de la poblacin en el proceso presupuestario ha sido un asunto con poca asistencia desde hace ya varios aos atrs. Por otro lado, la inexistencia de un debate significativo sobre la propuesta presupuestaria y la insuficiente informacin para el mismo, hacen que el proceso de aprobacin del PGE no goce de una credibilidad notoria. Adems, la reducida informacin sobre las modificaciones al PGE aprobado y sobre las auditoras y fiscalizacin del gasto, conllevan a que se tenga la percepcin de poca transparencia y reducida capacidad de control externo en las finanzas pblicas. En cuanto a la transparencia y oportunidad de la informacin presupuestaria, sus calificaciones reflejan niveles de cumplimiento bajos. Hecho que contrastado con la oportunidad que representa contar con la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LOTAIP), denota que se estn haciendo esfuerzos para cumplir con esta normativa. As, la disponibilidad de informacin en el sitio web de las instituciones pblicas rectoras del proceso presupuestario (Ministerio de Finanzas, Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo) es un gran avance y, en los ltimos aos, la periodicidad y variedad de informacin ha mejorado. Sin embargo, esta informacin aun presenta deficiencias en cuanto a su actualizacin, a la presencia de indicadores que permitan una evaluacin de desempeo y monitoreo de la calidad del gasto, y sobre todo la divulgacin a la poblacin, pues aun tiene una carga tcnica y poco comprensible para la gran mayora de los ciudadanos. Finalmente, sobre el acceso a la informacin y la rendicin de cuentas se encontr que estas dependen de los procesos y actores involucrados en cada etapa del ciclo presupuestario. Si bien, los marcos normativos estn siendo implementados y an resta tiempo para que pueda evaluarse su efectividad en mejorar las prcticas de rendicin de cuentas y acceso a la informacin. Estos resultados conllevan a reflexionar sobre la transparencia y acceso a la informacin como una medida para exigir mejores prcticas en las finanzas pblicas y coherencia entre la planificacin, la ejecucin y sobre todo el impacto de programas y proyectos financiados con recursos pblicos.
IV. Conclusiones y recomendaciones
V. Anexos
1. Metodologa utilizada
La metodologa de este estudio fue diseada en el ao 2000. La encuesta se aplica desde 2001 cada dos aos. En 2003 se hicieron cambios importantes al instrumento o cuestionario y desde entonces se mantiene sin cambios sustanciales, lo que permite la comparacin de resultados desde entonces. En el ao 2011 se realiz una revisin importante del cuestionario en donde se redujo el nmero de preguntas para hacer el estudio ms conciso y focalizado, manteniendo la mayor comparabilidad posible con la serie de tiempo ya existente. El ILTP consta de tres componentes:
1. Encuesta de expertos
La encuesta mide las percepciones sobre la transparencia presupuestaria, es decir, mide la opinin de los expertos sobre la transparencia con la que se realiza el presupuesto pblico de cada pas involucrado. Como el tamao de la poblacin es reducido, el estudio se dise como un censo de toda la poblacin de expertos. Esto implica que no se trabaja sobre una muestra, sino sobre la totalidad de la poblacin objetivo.
Poblacin Objetivo
Dado que los temas del presupuesto y la transparencia de sus prcticas son poco conocidos, se defini como poblacin objetivo a los expertos en cuestiones presupuestarias y usuarios de la informacin presupuestaria. Se definieron en particular, cuatro grupos de expertos. Estos grupos o sub-poblaciones son pequeos en todos los pases y no existe un listado nico para identificarlas. Por ello, la primera etapa de este proyecto consisti en la elaboracin de un listado de expertos por pas con base en criterios comunes de seleccin. Los grupos de expertos y los criterios para elaborar su censo fueron: Legisladores: Slo los representantes populares que participan en la comisin de presupuesto (diputados y/o senadores)18. Medios de comunicacin: Los periodistas que escriben sobre presupuesto en peridicos y revistas de cobertura nacional. Acadmicos o investigadores: Los expertos que estudian el tema y/o han publicado sobre presupuesto. Se buscaron a partir de los censos de institutos de investigacin y/o educacin superior. Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC): Las OSC que trabajan sobre temas de presupuesto, rendicin de cuentas, transparencia, corrupcin y monitoreo de recursos gubernamentales. Estos listados son elaborados y actualizados por las organizaciones de cada pas en cada edicin del ITPL. Se establecieron procedimientos (criterios de elaboracin y fuentes de informacin) que
18 Para el caso de Costa Rica, se consult tambin a funcionarios de la Contralora General de la Repblica, ya que este organismo, junto con el congreso, esta involucrado en la aprobacin del presupuesto de ese pas.
V. Anexos
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permitieron lograr uniformidad entre los pases participantes y que, al ser los mismos utilizados desde 2003, permiten dar continuidad a este estudio.
Criterios de seleccin de la poblacin

Los criterios de seleccin son los siguientes: Tabla 17: Criterios de seleccin de la poblacin de expertos
POBLACIN
Congresistas (diputados y/o senadores)
CRITERIOS DE SELECCIN
Se seleccionar a los congresistas de la Comisin de Presupuesto
Investigadores o acadmicos que Especialistas de las universidades y centros de educacin superior que hayan publicado sobre el trabajen con el tema tema presupuestario o de finanzas pblicas en los ltimos cinco aos. presupuestario Organizaciones cuyos miembros hicieron declaraciones en diarios nacionales durante un mes de discusin presupuestaria durante los ltimos dos aos. Las declaraciones pueden ser sobre el presupuesto, rendicin de cuentas, transparencia, corrupcin y monitoreo de recursos de programas gubernamentales; y cuyas expresiones fueron captadas y reproducidas por la prensa. OSC que trabajan temas de presupuesto, rendicin de cuentas, transparencia, corrupcin y monitoreo de recursos de programas gubernamentales en directorios pertinentes. Estos grupos deben contemplar entre su misin, objetivos, principios o programas el estudio o la incidencia en el presupuesto. Organizaciones gremiales y sindicatos. Consejos de planificacin y defensoras Incluye a periodistas, articulistas, columnistas y editorialistas que aborden el tema presupuestario en los diarios y revistas de acuerdo a los siguientes criterios de seleccin: Se incluirn todas las revistas y peridicos con cobertura nacional (se entiende por cobertura nacional las publicaciones peridicas que se distribuyan en, al menos, tres de las principales ciudades) o regional, que incluyan una seccin de economa o finanzas; incluidas las revistas de negocios y de distribucin por suscripcin; sin restricciones de periodicidad (semanales, quincenales, mensuales, etc.) Se excluirn las revistas de grupos u organizaciones gremiales o sectoriales (sindicatos, empresarios, abogados, etc.). Medios de comunicacin (peridicos y revistas) As, los criterios son: Los diarios: Acceso al pblico en general: deben ser accesibles en puestos de peridicos de por lo menos 3 ciudades del pas, o bien diarios regionales de reconocida importancia. Caracterstica: deben incluir una seccin de economa o deben ser de importancia en la formacin de opinin pblica. Las revistas: Acceso al pblico en general: deben ser accesibles en puestos de peridicos de por lo menos 3 ciudades del pas. Caracterstica: deben incluir una seccin de economa o deben ser de importancia en la formacin de opinin pblica. Periodicidad: deben publicarse por lo menos cada 15 das (quincenales o semanarios).
Organizaciones de la sociedad civil
Levantamiento de la Encuesta
El trabajo de levantamiento de encuestas es realizado por las organizaciones de cada pas y generalmente se realiza entre abril y de septiembre; sin embargo estas fechas pueden cambiar. Para obtener respuestas a la encuesta de percepciones, se utilizan simultneamente varios mtodos de recoleccin de datos (encuesta multimodal): entrevista auto-administrada va fax o correo, telefnica y/o cara a cara a travs de un entrevistador. La mayor parte de las respuestas se han obtenido por mtodos auto-administrados. Para el ao 2011 el cuestionario presenta una duracin promedio de 10 a 15 minutos.
Normalmente la calidad de los datos de los censos se mide con un indicador: la cobertura de la poblacin. Sin embargo, la medicin de cobertura no permite hacer comparaciones de calidad entre poblaciones de pases diferentes como en el caso de esta encuesta donde participan varios pases. Una vez finalizada la recoleccin de encuestas completadas, stas se mandan a procesar a Mxico. Los datos se capturan, codifican y procesan por la compaa probabilstica a fin de mantener criterios y la calidad uniforme y mantener consistencia a lo largo del proceso.
Cuestionario19
Para realizar la encuesta ndice de Transparencia Presupuestal se conserva la base del cuestionario que se aplic desde 2003. Para 2011 se realiz una revisin del cuestionario en donde se recort un nmero importante de preguntas para contar con un cuestionario ms focalizado y fcil de contestar. Entre los criterios para la evaluacin del cuestionario se prioriz mantener la mayor comparabilidad posible con aos anteriores. El cuestionario contiene alrededor de 51 preguntas que se repiten en todos los pases, y se agrupan en tres categoras: 1. Calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto. Estas calificaciones se midieron en una escala de 1 a 100. y se preguntan dos veces, una al inicio del cuestionario y otra al final para ver si el contenido del cuestionario afecta la calificacin de transparencia. En general el cambio ha sido muy pequeo. 2. Calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados (formulacin, aprobacin, ejecucin, fiscalizacin, participacin ciudadana y de acceso a la informacin). 3. Preguntas especficas sobre la transparencia en el presupuesto. Estas preguntas se construyeron como escalas Likert en un rango de 1 a 5, para medir acuerdo y grado o nivel de acuerdo al mismo tiempo. Se trata de preguntas muy especficas que demandan conocimiento sobre el proceso presupuestario. La primera seccin del cuestionario contiene informacin demogrfica del encuestado, como su ocupacin y su nivel de conocimiento sobre el tema. Esta seccin se compone de cinco preguntas. La segunda seccin se compone de cinco preguntas e indaga sobre el nivel de transparencia presupuestaria en general. La seccin contiene preguntas sobre la transparencia de pasivos y compromisos futuros (deuda en su definicin ms amplia), la confiabilidad de las estadsticas nacionales, y sobre el enriquecimiento inexplicable de funcionarios pblicos. De la tercera a la sexta seccin, se realizan preguntas sobre el nivel de transparencia en el proceso presupuestario: formulacin, aprobacin, ejecucin y control-fiscalizacin. Esta seccin se compone la mayor parte del cuestionario, consistiendo de 40 preguntas. La seccin sobre formulacin realiza preguntas sobre la transparencia y confiabilidad de los supuestos y predicciones macroeconmicas sobre la cual se basa el presupuesto; cmo y sobre qu bases se asigna el presupuesto. Por ltimo, esta seccin concluye con preguntas sobre el panorama que presenta el presupuesto y el nivel general de transparencia de esta etapa. La seccin de aprobacin del presupuesto consiste de cinco preguntas que indagan sobre si el poder legislativo cuenta con suficiente informacin para aprobar el presupuesto y si existe un debate significativo sobre la propuesta presupuestaria y cunta informacin presupuestaria obtiene el legislativo sobre evaluacin y desempeo de los programas a la hora de aprobar el presupuesto. Por ltimo, se pregunta cun transparente es la etapa de aprobacin del presupuesto. La seccin de ejecucin consiste de cinco preguntas que indagan sobre si se presenta informacin suficiente sobre modificaciones al presupuesto; si el gobierno nacional y los gobiernos sub-nacionales
19 El cuestionario se encuentra en el anexo 2 de este documento. Resultados para Ecuador
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V. Anexos
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conocen y entienden cuales son sus responsabilidades en la ejecucin del gasto; y sobre si las compras pblicas se realizan a travs de mecanismos transparentes. La seccin tambin pregunta sobre las atribuciones y el nivel de participacin del ejecutivo a la hora de aprobar modificaciones sustanciales al presupuesto por el ejecutivo. Cmo en las etapas anteriores, la seccin concluye preguntando cun importante es la etapa de ejecucin en cuanto a la transparencia presupuestaria. La ltima seccin sobre al ciclo presupuestario trata sobre la etapa de control y fiscalizacin. Esta seccin consiste de 11 preguntas en las cuales se pregunta sobre la contralora interna, su efectividad y el nivel de transparencia de las recomendaciones de esta institucin. La seccin concluye con preguntas sobre la contralora externa, su confiabilidad y efectividad, si este rgano le da seguimiento a sus recomendaciones y su capacidad para fiscalizar el presupuesto federal. En la sptima seccin se realiza preguntas sobre el acceso a informacin y la ley de acceso de informacin de cada pas. Esta seccin consiste de 11 preguntas sobre el acceso a informacin, cuan desagregado que permite el anlisis detallado del presupuesto; si se presentan resmenes del presupuesto que permite un anlisis integral; si el ejecutivo publica informacin sobre el impacto del gasto y el logro de metas de programas; y existe informacin exhaustiva de los organismos descentralizados. Las ltimas preguntan indagan acerca de la comparabilidad de datos y oportunidad de informacin y sobre la utilidad de la ley de acceso a la informacin para acceder a informacin presupuestaria. El tema de participacin ciudadana se trata en la seccin ocho; aqu se realiza una pregunta sobre la existencia de mecanismos para incorpora de la opinin pblica en distintas etapas del ciclo presupuestario.
Calificaciones
Ponderacin: Para mantener la estructura de la poblacin que responde igual entre pases y a travs del tiempo, se ponderan las respuestas de forma que el grupo de legisladores represente 10% del total de las respuestas en todos los pases. Manejo de la respuesta No Sabe: Dado que la respuesta del cuestionario demanda mucho conocimiento y que la respuesta de no sabe por s sola es informativa (indica desconocimiento de cierto tema entre los expertos), se hicieron dos manejos especiales de la categora: uno fue en las instrucciones al entrevistado donde se hizo nfasis constantemente en la opcin de respuesta no sabe. De hecho, en el diseo del cuestionario la categora no sabe siempre apareci como la primera opcin de respuesta. El otro fue el manejo de la categora en los reportes de resultados. En este caso, el no sabe se toma como una categora de respuesta vlida, a diferencia de la no respuesta. Construccin de Variables: Las variables son grupos de preguntas que indagan en aspectos particulares de la transparencia. Se construyeron 16 variables a partir de 38 preguntas especficas. Las variables y el nmero de preguntas que las integran se detallan a continuacin: Tabla 18: Variables del ILTP
Variables
Participacin ciudadana en el presupuesto Atribuciones y participacin del legislativo en el presupuesto Confianza en la informacin Cambios del presupuesto Asignacin del presupuesto Fiscalizacin del presupuesto Evaluacin de la contralora interna Capacidades de los rganos de control externo Rendicin de cuentas Control sobre funcionarios federales
Atributos
1 3 2 2 2 4 2 3 2 2
Gobiernos subnacionales Informacin sobre deuda federal Impacto del gasto y evaluacin del desempeo Calidad de la informacin presupuestaria Oportunidad de la informacin del presupuesto Ley de acceso a la informacin
2 2 4 2 4 1
TOTAL
38
Resultados reportados: Calificaciones (1 a 100): Los resultados se reportan con dos unidades o escalas. Por un lado, el ndice o la calificacin general es el promedio obtenido en la encuesta de expertos usando una escala de 1 a 100. Resultados reportados (porcentaje de respuestas positivas tambin en base 100): Por otro lado, se reporta el porcentaje de respuestas positivas o de acuerdo para variables y preguntas especficas. Este porcentaje es la suma de respuestas de acuerdo total y acuerdo (valores 4 y 5) entre el total de respuestas vlidas en la siguiente escala:
1 Nada
transparente
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
4
Respuestas positivas
Muy transparente
Los resultados o respuestas positivas de variables son la suma de todas las respuestas positivas de las preguntas que corresponden a una variable dividido entre el total de las respuestas obtenidas para las preguntas que corresponden a esa variable. Por ejemplo: La variable Fiscalizacin del presupuesto = Suma de 5 preguntas ( i=5 ) Calificaciones positivas para la variable Fiscalizacin del presupuesto
Suma del total de respuestas de de las 5 preguntas que integran la variable
2. Estudio formal/prctico
Con el propsito de contextualizar los resultados provistos por la encuesta de percepciones y emitir recomendaciones fundamentadas, se incluye como parte de la metodologa un estudio que permite analizar el contexto legal y formal y las condiciones reales que circunscriben al sistema presupuestario de cada pas. Este estudio se basa en una gua que fue contestada por un experto en cada pas y tiene las siguientes caractersticas: 1. Presenta las herramientas necesarias para conocer las condiciones institucionales, normativas y prcticas del proceso presupuestario de los pases. 2. En segundo lugar, permite identificar a los principales actores del proceso presupuestario y conocer su papel formal en el mismo. 3. Finalmente, presenta un marco sistemtico de estudio que identifica los trazos determinantes (variables independientes) del proceso presupuestario, con lo que se facilita la comparacin internacional. La gua formal tiene dos lneas centrales de anlisis: el proceso presupuestario y la informacin presupuestaria. Es indispensable conocer la forma cmo se lleva a cabo el proceso de presupuestacin, as como las reglas y procedimientos que lo conforman para contextualizar los resultados de la encuesta de percepciones. De igual manera un requisito indispensable para garantizar la transparencia presupuestaria
35
V. Anexos
Suma de las calificaciones positivas de las 5 preguntas que integran la variable
36
es la existencia de mecanismos institucionales que aseguren el acceso informacin ntegra y de calidad de las actividades gubernamentales, tanto al poder legislativo como a la sociedad civil. La gua se divide en dos secciones, la primera seccin busca describir el marco legal en materia de presupuestos donde se requiere completar informacin sobre los actores involucrados en cada una de las etapas del proceso presupuestario y sobre la institucin nacional de estadstica, sus funciones y atribuciones y las leyes vigentes sobre la material. La segunda seccin es una serie de preguntas que indagan acerca de la transparencia en diversos aspectos con el objeto de analizar la transparencia presupuestaria formal. En estas preguntas se recaba informacin acerca de si existe o no una obligacin legal al igual que si se observa en la prctica esta obligacin legal. Al igual que el cuestionario de percepciones las preguntas de la gua formal siguen el proceso presupuestario. Lneas de anlisis
Formulacin Discusin Aprobacin Ejecucin Control Fiscalizacin - Evaluacin Acceso a la Informacin Documentos presupuestarios TOTAL
Preguntas
13 14 11 18 8 17 81
3. Gua de vinculacin
La encuesta de percepciones y el cuestionario prctico se vinculan a travs de una gua. Esta gua sigue el orden de las preguntas de la encuesta y tiene el objetivo de explicar sus resultados contextualizndolos en la prctica presupuestaria. De esta manera, la gua de vinculacin relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que conforman el estudio formal/prctico.
2. Cuestionario utilizado
NDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL ENTREVISTAS ECUADOR
Folio |__|__|__|__|101 F / M
Introduccin
Bienvenido al cuestionario sobre transparencia en el presupuesto pblico. Su respuesta es muy importante para nosotros(as) y le garantizamos absoluta confidencialidad, ya que nuestra informacin slo se presenta de forma agregada en anlisis estadstico y nunca revelamos respuestas individuales. Usted es uno de los pocos expertos que pueden ayudar a encontrar las reas para hacer los presupuestos pblicos ms transparentes. El ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestal (ILTP) se realiza cada dos aos desde 2001 gracias a la opinin y el conocimiento de expertos como usted que recogemos a travs de este cuestionario. Si usted nos ha hecho favor de colaborar con este proyecto otros aos, le agradecemos mucho su tiempo y lo molestamos nuevamente. La opinin de usted es indispensable para obtener datos confiables. La poblacin de expertos en la materia es muy pequea en la regin. Para la edicin 2009 se identificaron 1,189 expertos y usuarios del presupuesto nacional en 12 pases, para el caso de Ecuador se identificaron 98 expertos. La valiosa colaboracin de los expertos en aos anteriores nos ha permitido llevar los elementos de la transparencia presupuestaria a la discusin pblica y han tenido efectos tan valiosos como generar conocimiento y discusin alrededor del estos temas. Por ejemplo, en Ecuador se ha discutido la transparencia en el procedo de ventas anticipadas de petrleo que alimentan el Presupuesto General del Estado. Esta encuesta es parte de un proyecto de 8 instituciones educativas y civiles en 6 pases latinoamericanos: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Venezuela. En Ecuador lo elabora Grupo FARO. Si lo desea, ponemos a su disposicin los documentos de aos anteriores en: http://www.ILTPWEB.ORG Algunas aclaraciones para ayudarnos en su respuesta al cuestionario: En todas las preguntas buscamos conocer su propia percepcin de lo que pasa, sin importar lo que otros opinan ni lo que debe ser. No buscamos medir conocimiento. Si hay alguna pregunta que no conozca la respuesta, por favor utilice el cdigo no s. Estas respuestas son identificadas con la opcin 8. NS en las preguntas de acuerdo o 888. NS en las preguntas calificadas de 1 al 100. Cuando responda las preguntas recuerde que slo nos referimos al Presupuesto General del Estado en Ecuador, es decir, el gasto que efecta el gobierno central, gobiernos autnomos descentralizados y otros organismos del Estado. Para comparar resultados en el tiempo debemos mantener la mayor parte del cuestionario igual a otros aos y esperamos que no le haga el proceso tedioso. Por favor responda con su percepcin sobre lo que sucede EN ESTE MOMENTO.
I. Demogrficos
1. Escolaridad: por favor marque el ltimo ao que estudi (una sola respuesta) 1. NO ESTUDI/NADA 7. PREPARATORIA COMPLETA 2. PRIMARIA INCOMPLETA 8. LICENCIATURA INCOMPLETA 3. PRIMARIA COMPLETA 9. LICENCIATURA COMPLETA 4. SECUNDARIA INCOMPLETA 10. MAESTRIA/DIPLOMADO 5. SECUNDARIA COMPLETA 11. DOCTORADO 6. PREPARATORIA INCOMPLETA 3. Cul es principal ocupacin? ( una sola respuesta) 1. Representante popular (Diputado) 2. Empleado(a) 3. Ama(o) de casa 4. Trabaja por su cuenta 5. Desempleado(a) por el momento 6. Estudiante 7. Jubilado(a) o pensionado(a) 8. Otra (especifique)___________________________ 2. En qu ao naci usted? 1 9 I___I___I
4. En dnde presta sus servicios actualmente? (una o varias respuestas) 1. Universidad o Instituto de educacin superior 2. Diario, peridico o revista 3. Cmara de Diputados 4. Organizacin ciudadana 5. Otro (especifique)___________________________
5. Por favor indique qu tanto conoce las prcticas del proceso presupuestal en su pas (durante la formulacin, la aprobacin, la ejecucin y el control o fiscalizacin) en una escala de 1 a 5, donde 1 significa nada y 5 significa mucho (una sola respuesta). 1. NADA 2 3 4 5. MUCHO 8. NS
II. General
Usaremos la palabra transparencia para referirnos a la existencia de un marco normativo y prcticas claras en el proceso presupuestal, al acceso del pblico a la informacin y a los mecanismos formales de participacin durante este proceso. 6. En una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presupuestarias no son ni opacas ni transparentes Cmo califica usted las condiciones de transparencia en el presupuesto de su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la escala (una sola respuesta). I___I___I___I CALIFICACIN 888.NS
1. Nada transparente 50. Ni opaco, ni transparente 100. Muy transparente
7. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5 donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo. Recuerde que como siempre nos referimos al Presupuestos General del Estado en Ecuador (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Toda obligacin futura o pasivo del gobierno central se hacen pblicos. 1 2 3 4 5 8 2. En general las instituciones que generan estadsticas nacionales producen datos verdicos. 3. Se pueden conocer con exactitud la remuneracin de los funcionarios(as) nacionales. La remuneracin incluye el salario y todas las prestaciones tales como bonos, seguros mdicos, uso de autos, gastos personales y dietas. 4. Se presenta informacin suficiente para conocer el destino de la deuda.
1 2 3 4 5 8
1 1
2 2
3 3
4 4
5 5
8 8
III. Formulacin
Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de formulacin del presupuesto. Como siempre, slo nos referimos al gasto del gobierno central en Ecuador. 8. Por favor indquenos qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables. 1 2 3 4 5 8 2. Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de polticas que se financian por medio del presupuesto. 3. Los recursos que el gobierno central asigna a los gobiernos autnomos descentralizados se asignan segn criterios pblicos. 4. Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las polticas de largo plazo establecidas en la planificacin nacional. 5. Existen recursos que no se contabilizan como ingresos o egresos en el presupuesto.
1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 8 8 8 8
9. Ahora por favor dganos, en su opinin, cun transparente es la etapa de formulacin del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I CALIFICACIN 888.NS Resultados para Ecuador
37
V. Anexos
38
IV. Aprobacin
Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de aprobacin del presupuesto, esto es, el momento en que el presupuesto se discute y es aprobado por el poder legislativo. 10. Por favor indquenos qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo total 1. Los legisladores cuentan con informacin suficiente necesaria para la aprobacin del presupuesto. 2. Existe un debate significativo en la legislatura sobre la propuesta presupuestaria del ejecutivo. 3. El poder legislativo tiene informacin suficiente para considerar la evaluacin y desempeo de los programas en la aprobacin del presupuesto. 4. Los legisladores cuentan con asistencia tcnica y acceso a conocimiento especializado sobre finanzas pblicas durante la aprobacin del presupuesto.
1 1 2 2
3.Ni de acuerdo ni en desacuerdo

3 3 4 4
5.Acuerdo total
5 5
8.NS
6 8
11. Ahora por favor dganos, en su opinin, cun transparente es la etapa de aprobacin del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I CALIFICACIN 888.NS
V. Ejecucin
Ahora quisiramos hacerle algunas preguntas sobre el perodo de ejecucin, esto es, cuando el presupuesto o gasto se ejecuta. 12. Por favor indquenos qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Se cuenta con informacin suficiente sobre las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado durante el ejercicio presupuestal y sus 1 2 3 4 5 8 justificaciones. 2. Existe un claro entendimiento de la divisin de las responsabilidades presupuestarias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. 3. Todas las compras pblicas se realizan a travs de mecanismos transparentes. 4. En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante su ejercicio el poder legislativo participa activamente en la discusin y aprobacin de los cambios del presupuesto en curso.
1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 8 8
13. Ahora por favor dganos, en su opinin, cun transparente es la etapa de ejecucin del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I CALIFICACIN 888.NS
VI. Control - Fiscalizacin

Ahora queremos hacerle algunas preguntas sobre el perodo de fiscalizacin, esto es, el control y auditoria del gasto una vez que ha sido ejercido. 14. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo total 1. Los recursos ejercidos por las empresas paraestatales como EP Petroecuador o CNT son fiscalizados. 2. Los recursos ejercidos por todos los dems organismos descentralizados como IESS, BEDE, BNF, etctera son fiscalizados. 3. El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto. 4. El gasto nacional para defensa se fiscaliza. 5. Se presenta informacin exhaustiva sobre la fiscalizacin de la deuda.
1 1 1 1 1 2 2 2 2 2
3.Ni de acuerdo ni en desacuerdo

3 3 3 3 3 4 4 4 4 4
5.Acuerdo total
5 5 5 5 5
8.NS
8 8 8 8 8
15. Ahora vamos a referirnos a la contralora interna del poder ejecutivo, es decir, la Secretaria de Transparencia y Gestin Pblica. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. La contralora interna o Secretara de Transparencia y Gestin es confiable. 1 2 3 4 5 8 2. Las recomendaciones de la contralora interna han contribuido a combatir la corrupcin.
1 2 3 4 5 8
16. Ahora vamos a referirnos a la contralora externa del poder ejecutivo, es decir, la Contralora General del Estado. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. La contralora externa es confiable. 1 2 3 4 5 8 2. Las recomendaciones de la contralora externa han contribuido a combatir la corrupcin. 3. La contralora externa tiene la capacidad para fiscalizar el gasto del gobierno central.
1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 8 8
17. Ahora por favor dganos, en su opinin, cun transparente es la etapa de fiscalizacin del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I CALIFICACIN 888.NS
VII. Acceso a la informacin

Ahora le haremos algunas preguntas sobre la informacin del presupuesto a disposicin del pblico y cun fcil es acceder esta informacin. 18. Por favor indquenos qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo
La informacin presupuestal se presenta con desagregaciones que permiten un anlisis detallado. La informacin presupuestal se presenta con agregaciones resmenes que permiten un anlisis integral. Al terminar el ejercicio del presupuesto, el poder ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto. Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen informacin exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal (como IESS, BNF, EP Petroecuador o CNT etc.). El ejecutivo publica peridicamente la informacin necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas. La Ley orgnica de transparencia y acceso a la informacin pblica es til para obtener informacin de finanzas pblicas que no est publicada. 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 5 5 5 5 5 5 8 8 8 8 8 8
19. Con qu grado de oportunidad se hace pblica la informacin del presupuesto durante cada una de las fases del proceso? (una sola respuesta) No se hace pblica
1. Formulacin 2. Discusin-aprobacin 3. Ejecucin 4. Fiscalizacin 0 0 0 0
1. No es nada oportuna
1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4
5. Es muy oportuna
5 5 5 5
8. NS
8 8 8 8
20. En su opinin, califique el acceso real a la informacin pblica en su pas en una escala de 1 a 100 donde 1 es no hay acceso y 100 es hay acceso pleno a la informacin pblica. I___I___I___I CALIFICACIN 888. NS
VIII. Participacin ciudadana

V. Anexos
Ahora quisiramos preguntarle sobre la participacin de la poblacin en el proceso presupuestario. Nos referimos a cualquier forma de participacin diferente de la representacin del legislativo tales como participacin directa o a travs de organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, o cualquier otro tipo de organizacin social. 21. Por favor indquenos qu tan de acuerdo est con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo
1. Existen mecanismos que permiten incorporar la opinin de la poblacin en el presupuesto. 1 2 3 4 5 8
22. La palabra transparencia se refiere a la existencia de un marco normativo y prcticas claras en el proceso presupuestal, al acceso del pblico a la informacin y a los mecanismos formales de participacin durante este proceso. Ahora le repetimos la pregunta general, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presupuestarias no son ni opacas ni transparentes Cmo califica usted las condiciones de transparencia en el presupuesto de su pas en general? Puede utilizar cualquier nmero en la escala (una sola respuesta). I___I___I___I CALIFICACIN 888. NS
1. Nada transparente 50. Ni opaco, ni transparente 100. Muy transparente
3. Cobertura del cuestionario

Resumen de la cobertura del cuestionario al censo de usuarios y expertos del presupuesto ILTP 2011
Poblacin objetivo Acadmicos Legisladores Periodistas y Columnistas Organizaciones de la Sociedad Civil Total encuestados Personas en censo Costa Rica 43% 44% 47% 57% 61% 79 Ecuador 67% 46% 35% 60% 53% 138 Guatemala 88% 71% 64% 77% 71% 75 Mxico 49% 62% 61% 62% 59% 180 Venezuela 62% 33% 46% 70% 51% 90
Fuente: Fundar y Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales, CIEN. Informe Regional del ILTP 2011
39

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Ecuador 2011

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ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

Sexta edicin 2011

www.grupofaro.org Quito, junio 2012

SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SPNF Sector Pblico No Financiero

II. Nota metodolgica

1. Encuesta de percepcin de expertos2

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

ndice General de Transparencia Presupuestaria (IGTP)

Resultados para Ecuador

III. Anlisis de los resultados

1. Calificacin general transparencia en Ecuador (IGTP)

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

2. Transparencia en las etapas del presupuesto

Seguimiento y evaluacin de la ejecucin presupuestaria

Clausura y liquidacin presupuestaria

PUNTAJE SOBRE 100 52 50 52 45

3. Transparencia presupuestaria segn variables especficas

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

a. Variables mejor evaluadas (entre el 30 y 40% de menciones positivas)

17% 20% 14%

Resultados para Ecuador

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Calidad de la informacin presupuestaria

2007 27% 28% 26%

2009 23% 22% 24%

2011 39% 40% 38%

23% 16% 29%

Asignacin del presupuesto

36% 43% 30%

Resultados para Ecuador

III. Anlisis de los resultados

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Control sobre funcionarios federales

35% 43% 28%

Ley de Acceso a la Informacin

2007 33% 22% 44%

2009 23% 24% 22%

26% 18% 35%

b. Variables con menciones positivas entre el 20 y 30%

Oportunidad de la informacin presupuestaria

Fiscalizacin del presupuesto

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Informacin sobre deuda federal

29% 30% 27%

Fiscalizacin del presupuesto

2007 11% 15% 12% 7%

2009 18% 18% 20% 17%

2011 25% 31% 33% 13% 22%

2003 12% 2% 22%

2007 15% 6% 23%

2009 16% 9% 22%

2011 24% 19%

Impacto del gasto y evaluacin de desempeo

2009 14% 27% 3% 12% 13%

2011 21% 17% 29% 18% 22%

ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Evaluacin de la Contralora Interna

2011 21% 25% 18%

Oportunidad de la informacin presupuestaria

2007 12% 15% 17% 12% 5%

2011 20% 13% 21% 22% 22%

21% 17% 25%

c. Variables peor evaluadas (entre el 10 y 20% de menciones positivas)

Participacin ciudadana en el Presupuesto