UNIVERSIDAD AUTONOMA DE CHIHUAHUA MAESTRIA EN FISCAL

PODER TRIBUTARIO DE LA FEDERACION Y LOS

ESTADOS

CONCURRENCIA IMPOSITIVA

DOBLE TRIBUTACION

Martes 22 de Enero de 2002

INTRODUCCION

Nos toca desarrollar un tema de gran actualidad, e inters. En estos das todos hemos sido testigos a travs del bombardeo de los medios de comunicacin del proceso que se sigui para la elaboracin y promulgacin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Tambin con toda seguridad hemos odo trminos como: Nuevo Federalismo Fiscal, Nueva Hacienda Pblica Distributiva, Reforma Fiscal.

Todos fuimos testigos de la manera en que poco ortodoxa fueron aprobados nuevos impuestos:
Impuesto Federal a la Venta de Bienes y Servicios Suntuarios. (Artculo 8. Transitorio de la Ley de Ingresos).
Impuesto Sustitutivo de Crdito al Salario. (artculo Tercero Transitorio de la Ley del impuesto sobre La Renta).

Tambin hemos sido testigos de la facultad conferida a los Estados para establecer Nuevos Impuestos, sin que por ello se consideren incumplidos los convenios celebrados con la S.H.C.P., ni del artculo 41 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado:
Impuesto local a la utilidad empresariales y profesionales. de actividades

Impuesto Local a la enajenacin de bienes, prestacin de servicios y permitir el uso o goce temporal de bienes.

Analizando estos hechos, podemos, comprender muy claramente el significado de la Competencia o Poder Tributario, Concurrencia y Doble o Mltiple Tributacin. De la Soberana de la Federacin y de los Estados dimana la facultad o Poder para establecer los impuestos necesarios para cubrir los gastos pblicos propios de su objeto.

Pero cules son las competencias para ejercer esa facultad, cules fuentes puede usar La Federacin, El Estado y el Municipio?
Qu sucede cuando una fuente es gravada por varias Entidades, o cuando una misma fuente es gravada por una misma entidad dos veces? Qu sucedi con estos nuevos impuestos, que estn originando?

 Estos nuevos son Constitucionales?

Con estos Nuevos Impuestos no se esta retrocediendo en lo logrado en la Coordinacin fiscal? Esto es una verdadera Reforma Fiscal? Esto es el llamado Nuevo Federalismo Fiscal?

Fundamentos legales en materia hacendaria

FEDERAL ESTATAL MPAL

Ley de Ingresos

ART.74,IV

ART.64,VI

ART.64,VIII

Presupuesto de egresos

ART.74,IV

ART.64,VI

Cuenta Publica

ART.74,IV

ART.64 VII

ART.64 VIII

Fundamentos legales sobre la competencia tributaria

FEDERAL Ilimitado y concurrente Exclusivo Exclusivo Concurrentes y limitados Exclusivo ART.73,VII ART.73,XXIX ARTS.117,118 ART.40 ESTATAL MPAL

ART.115

CONCEPTOS
1.-COMPETENCIA:

En sentido jurdico se refiere a la idoneidad atribuida a un rgano de autoridad para conocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos jurdicos. (Diccionario Jurdico Mexicano) Idoneidad reconocida a un rgano de autoridad para dar vida a determinados actos jurdicos. (Diccionario de Derecho, Rafael de Pina).
2.-DOBLE TRIBUTACIN: La doble tributacin se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o mas impuestos establecidos por una misma entidad o cuando concurren dos o mas entidades federativas.

MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS CONTRIBUCIONES

En los artculos 39, 40 y 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se establece que nuestro pas est organizado en estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos entre s, a travs de un pacto federal segn los principios establecidos en la carta magna; que consisten en una repblica representativa, democrtica y federal, cuya soberana reside esencial y originariamente en el pueblo, quien otorga todo poder pblico.

Ahora bien, el pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos y de los poderes estatales, en lo que toca a sus regmenes interiores, los que se rigen en los trminos de lo establecido en la Constitucin Federal y en las constituciones particulares de cada uno de los Estados que integran la Federacin, mismas que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
El federalismo en Mxico encuentra su ms remoto antecedente con las Cortes de Cdiz, con las Diputaciones Provinciales. El Sistema de Repblica Federal cristaliza el 12 de Junio de 1823, cuando el Congreso Constituyente emiti un voto a favor de dicha forma de organizacin. De esta manera, la primera Constitucin de 1824, establece dos tipos de rdenes de Gobierno: el de la Federacin y el de los Estados; crendose los tres poderes de la Unin y sus respectivas competencias.

Por lo que respecta a la materia fiscal, la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, en sus Artculos 31 y 73, concede facultades tributarias para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto y poder cumplir con el ejercicio de sus funciones, tanto al Gobierno Federal como a los Estados. Asimismo, establece la obligacin a todos los mexicanos de contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Esto es, la potestad tributaria la ejerce quien tiene facultad para legislar; en Mxico, nicamente el Gobierno Federal y las Entidades Federativas poseen tal facultad; los municipios requieren de la aprobacin del Congreso del Estado para que sus contribuciones tengan vigencia.

La distribucin del poder tributario en la Constitucin Federal se estructura a travs de 3 premisas fundamentales:
1.

Concurrencia contributiva de la Federacin y de los Estados en la mayora de las fuentes de ingresos (Artculos 73 Fraccin VII y 124) Limitaciones de la facultad impositiva de los Estados, mediante las reservas expresas y concretas de determinadas materias a la Federacin (Artculo 73 Fracciones X y XXIX) y Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Artculos 117 Fracciones IV, V, VI y VII y 118 Fraccin I).

2.

3.

De las 3 premisas anteriores para la distribucin del poder tributario entre los tres niveles de gobierno, puede inferirse que en la mayora de las fuentes de ingresos existe la concurrencia tributaria ilimitada, por lo que tanto los Estados como la Federacin pueden recurrir a tales fuentes.
Mientras en el Artculo 73 Fraccin VII de la Carta Magna se establece que dentro de las facultades que tiene el Congreso de la Unin est la de imponer las contribuciones que sean necesarias p a r a cubrir el p r e s u p u e s t o, en el A rtculo 124 del mismo ordenamiento, se indica que las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

De acuerdo a lo anterior, la concurrencia impositiva se encuentra permitida, puesto que solamente las fuentes tributarias otorgadas al Gobierno Federal por la Constitucin, reservadas en forma exclusiva para la Federacin o prohibidas expresamente a las Entidades, no pueden ser materia de imposicin de gravmenes por parte de los Estados o Municipios.
Expresado en otros trminos, los diferentes rganos de gobierno no pueden concurrir con gravmenes en fuentes de ingresos que se encuentren reservadas expresamente para alguno de los diferentes mbitos de gobierno, pero tienen la libertad constitucional para poder establecer gravmenes en todas aquellas materias que no se encuentran reservadas a un mbito de gobierno, en forma exclusiva.

Aunque, como hemos visto, la concurrencia tributaria es constitucionalmente vlida en muchas materias, se ha considerado como una condicin no deseable, ya que representara un esquema de difcil cumplimiento para los contribuyentes al tener que acudir ante las autoridades fiscales de los tres rdenes de Gobierno para cumplir con su obligacin tributaria; eleva las cargas para el contribuyente, aumenta los impuestos sobre una misma actividad econmica, genera mayores costos administrativos y produce distorsiones en la asignacin de los recursos productivos.

Con la finalidad de evitar los mltiples problemas que presenta tal situacin, se requiere de una coordinacin tributaria en materia fiscal entre las diferentes autoridades involucradas. Como ventajas de la coordinacin en materia fiscal, pueden citarse las siguientes :
Se unifica la carga tributaria para los contribuyentes. Se da cumplimiento al principio de comodidad para el pago de contribuciones. Permite que los Estados y municipios participen en todas las contribuciones federales. Evita la competencia fiscal entre las Entidades Federativas. Preserva el aprovechamiento ptimo de las fuentes tributarias. Evita la concurrencia impositiva.

Como desventajas principales coordinacin fiscal, se destacan:

Una

de

un

esquema

de

nula intervencin de los Gobiernos Locales en la toma de decisiones relativas a la imposicin, modificacin o supresin de las contribuciones federales. Una excesiva dependencia econmica de los Estados y Municipios respectos a los recursos federales. Limitada presencia fiscal de las autoridades federales. Limitacin para los Congresos Locales que slo pueden establecer reducidos gravmenes.

La problemtica que hoy por hoy sufren los gobiernos estatales se acenta en una falta de capacidad financiera para hacer frente a la demanda creciente de obras y servicios pblicos; una excesiva dependencia econmica del Gobierno Federal que en promedio nacional asciende a ms del 90%; la incertidumbre financiera, el depender de la aprobacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como la toma de decisiones en el Gobierno Federal sin el consenso de los Estados en relacin a obligaciones derivadas de gasto transferido e ingresos coordinados. Desde hace varios aos se ha discutido en distintos foros sobre la evolucin y perspectivas del Federalismo, como tema relacionado con la organizacin del sector pblico y como la bsqueda del nivel administrativo ms apropiado para cumplir de manera eficiente el suministro de bienes pblicos y responder al problema de asignacin ptima en materia de impuestos locales y federales, su distribucin y el esquema de transferencias interestatales.

El concepto de Federalismo es ms que un mecanismo de descentralizacin, es la necesidad de una reforma de gobierno, a travs de transmitir, ceder, delegar o compartir responsabilidades entre el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales y Municipales. Federalismo es mucho ms que el sentido restringido de transferencia de responsabilidades del centro a las localidades.

DOBLE TRIBUTACION Carencia de reglas especificas entre la Federacion, las Entidades Federativas y los Municipios. Dos o mas sujetos activos establecen dos o mas contribuciones sobre el mismo ingreso gravable.

DOBLE TRIBUTACION

Falta de consistencia de las fuentes de ingresos tributarios

Un solo sujeto activo impone dos o mas gravamenes sobre identico ingreso

Distincion entre fuente y objeto:

Fuente: Representa una actividad economica que se manifiesta a traves de diferentes facetas: produccion, distribucion o comercializacion y consumo. Objeto: Constituye el ingreso, rendimiento o utilidad especificamente gravados por el legislador fiscal.

Fuente: Susceptible de ser gravada en lo general o por facetas. Es decir, dos o mas tributos pueden incidir sobre las diversas facetas (produccion, comercializacion y consumo) que integran una actividad economica. Por ello, cada faceta se convierte en objeto del tributo respectivo sin caer en la doble imposicion, porque se estan gravando situaciones o circunstancias diferentes unas de otras.

Objeto:
Equivale al ingreso gravable. Se puede decir que: Estamos en presencia de doble imposicion cuando una entidad publica establece mas de un impuesto sobre el mismo objeto (ingreso gravable).

La doble tributacion se presenta cuando:

Un

mismo sujeto activo establece mas de un gravamen sobre el mismo objeto.

Dos

o mas sujetos activos establecen mas de un tributo sobre el mismo objeto

Dos

o mas sujetos activos establecen dos o mas gravamenes cada uno de ellos sobre el mismo objeto.

Causas de la doble tributacion:

El

legislador grava intencionalmente fuentes de ingresos altamente redituables.

La

fraccion XXIX del Art 73o. Constitucional hace mencion de las fuentes de riqueza que solo pueden ser gravadas por la Federacion. (vedadas a Estados y Municipios) Fraccion VII, Art 73o. Constitucional dice que la Federacion puede decretar contribuciones sobre fuentes distintas de las mencionadas en la fracc XXIX para cubrir su presupuesto. Al no estar prohibidas a los fiscos estatales y municipales se convierten en campo propicio para la doble tributacion.

Doble tributacion

Fenomeno juridico y economico negativo

Obliga a particulares a contribuir en exceso de sus verdaderas capacidades

Desalienta la realizacion de actividades productivas

El problema ha tratado de resolverse a traves de la llamada: Coordinacion Fiscal. Tiende a la creacion de impuestos federales unicos, de cuyos rendimientos se concede una participacion % a entidades y municipios.

La doble tributacion es esencialmente antieconomica

El exceso de gravamenes solo ahuyenta el desarrollo de las actividades productivas las cuales, dejaran de realizarse si el cumulo tributario no permite obtener un margen de utilidad razonable.

La acumulacion de impuestos.
Es la nociva practica de acumular impuestos sobre impuestos para gravar doblemente determinados actos de consumo.

Principalmente se presenta en dos servicios: El telefono La energia electrica

Telefono: Consumo + Impuesto sobre servicio telefonico Se carga el IVA

Energia electrica: Consumo + Impuesto sobre consumo de energia electrica

Se carga el IVA

DOBLE TRIBUTACION
Cuando una misma entidad impositiva (Federacin, Estado o Municipio) establece dos o ms gravmenes sobre una misma fuente del impuesto. Cuando concurren en una misma fuente dos Estados soberanos. Cuando en los Estados Federales gravan la misma fuente la Federacin y los Estados que la integran. Cuando concurren en el gravamen los Estados miembros de la Federacin y los Municipios que los integran.

LA DOBLE IMPOSICIN INTERNACIONAL.

Ocurre cuando dos estados soberanos gravan una misma fuente. Esto sucede, por ejemplo, cuando una persona que obtiene rentas de fuentes ubicadas en Mxico se encuentra domiciliada en el extranjero.

Tratndose de la sujecin personal, la doble imposicin se presenta en los siguientes casos: Doble nacionalidad del sujeto Domicilio del sujeto en dos pases a la vez Residencia del causante en dos pases a la vez Domicilio o residencia en un pas distinto al de la nacionalidad Domicilio en un pas y residencia en otro

Esta persona esta sujeta al impuesto sobre la renta en Mxico, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta en vigor, y, al mismo tiempo, y por la misma renta puede estar sujeta al impuesto sobre la renta del pas extranjero en el que reside. Tambin puede haber doble imposicin tratndose de sociedades que tienen ramificaciones en diversos pases, pues si cada uno de ellos grava el total de las rentas percibidas por dicha sociedad, habr tantos impuestos acumulados como pases hayan establecido el gravamen.

La doble imposicin en estos casos se deriva de las siguientes causas: Razones de equidad Razones derivadas del inters en incrementar la irradiacin econmica del pas Razones fundadas en el deseo de atraer los capitales o empresas extranjeras Razones fundadas en la voluntad de estimular en general las relaciones econmicas en el plano internacional.

Los procedimientos empleados para resolver el problema de la doble imposicin pueden agruparse en dos grandes categoras

1. Procedimiento unilateral por medio del cual un Estado en ejercicio de su soberana dicta las medidas legislativas necesarias para evitar la doble imposicin. 2. Procedimiento bilateral o plurilateral que consiste en que dos o ms Estados celebren convenios tendientes a evitar la doble imposicin, llamados tambin, modelos de doble tributacin.

El marco jurdico en el que se desenvuelven los convenios se divide en interno y externo; es interno cuando slo se deben observar las disposiciones legales territoriales de los Estados Contratantes, sin necesidad de medir su efecto ante otras autoridades o bien, ante otras polticas impositivas extranjeras. El marco jurdico externo es aquel que toma en consideracin que los acuerdos bilaterales a los que llegan las partes contratantes se cumplan, dentro de un mbito universal y en el que claro esta, participan estos Estados Contratantes.

Elementos de los Convenios Tributarios Sujetos. Objeto Tasa Base

Sujetos:

Los sujetos activos por lo tanto son las autoridades fiscales de cada uno de los pases que convinieron en el acto para evitar la doble tributacin y estas autoridades las debemos calificar como activas.
Los sujetos pasivos residentes, podrn ser tanto personas fsicas como personas jurdicas y al detentar esta caracterstica, se vern beneficiados en sus actuaciones en el Estado en el que obtienen un ingreso, siempre y cuando sean a su vez considerados residentes del extranjero.

Objeto: El objeto de los Convenios tributarios se debe dividir en tres grandes aspectos y conforme al orden de importancia que cada uno de ellos merece:
1. 2.

3.

Control sobre el ingreso universal. Equilibrio de las tasas impositivas de retencin. Equidad tributaria.

Base Impositiva:
Los convenios tributarios hacen referencia en forma nica a los ingresos que en base al acuerdo celebrado entre los Estados Contratantes, se encuentran o no tutelados dentro de su estructura. Son ingresos tutelados, aquellos a los que el Convenio tributario se refiere en una forma precisa e individual ya sea en el sentido de permitir al Estado Contratante que aplique una tasa de retencin por los ingresos generados por el residente en el extranjero o no efectuar retencin alguna. En el caso de los artculos que hacen referencia a los ingresos tutelados sin reflejar una tasa, la pretensin se encamina a establecer cual de los Estados Contratantes tiene derecho a la recaudacin y por lo tanto el otro Estado Contratante tendr la obligacin de otorgar un crdito por el impuesto pagado por el residente extranjero. Por lo que corresponde a los ingresos no tutelados, tenemos que son aquellos que no se encuentran contemplados en una forma precisa e individual en los artculos del Convenio. Estos ingresos tienen una referencia genrica en el apartado que corresponde a Otras Rentas.

Tasa:

En la estructura de los convenios tributarios, slo en algunos de sus artculos se establecen tasas de retencin por los ingresos generados. Estas tasas por lo regular se expresan a travs de un porcentaje que se aplica sobre el importe bruto del beneficio econmico generado en el Estado Contratante y en el cual quin lo obtiene se considera como residente del extranjero.

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