El marco conceptual

Las polticas pblicas Ives Meny Jean-

Claude Thoenig
Captulo III
Una poltica pblica es el resultado de la actividad
de una autoridad investida de poder pblico y de
legitimidad gubernamental.
Usos del trmino poltica
Fenmenos de lucha por el
poder.
Concurrencia entre partidos,
categoras sociales, personas
para ocupar cargos de
autoridad.
Un marco de orientacin para
la accin, un programa o una
perspectiva de actividad.
Conjunto de intervenciones
que elige hacer o no en un
campo especfico p. e. poltica
econmica.
Poltica pblica

actos y no actos comprometidos de una
autoridad pblica frente a un problema o
en un sector relevante de su competencia.
Politics Policy
Qu es una poltica
pblica?

Un programa de accin gubernamental en un
sector de la sociedad o en un espacio
geogrfico.

Caractersticas

-Un contenido -Un programa -Una orientacin normativa

-Un factor de coercin -Una competencia social
Un contenido

La actividad pblica se identifica bajo la forma de una
sustancia, de un contenido. Se movilizan recursos para
generar resultados o productos (Outcomes) son los que los
analistas examina como un problema de investigacin para
la accin.

Un programa

Actos articulados en torno a ejes especficos que forman un
denominador comn:
-sector de intervencin -problema tratado constancia del
decisor pblico en sus opciones e intenciones
-especificados en las leyes y procedimientos institucionales -
programas de gobierno
Una orientacin normativa

Se presupone que la actividad pblica es el resultado de la
expresin de finalidades y de preferencias que el decisor no
puede dejar de asumir, de las que es responsable.
Los actos se traducen en orientaciones que satisfacen intereses,
son portadores de ciertos valores y tienden hacia objetivos
especficos.

Un factor de coercin

El actor gubernamental posee una legitimidad que es la de la
autoridad legal. La autoridad de la que est investido se impone a
la colectividad.
Una competencia social

El analista debe identificar al grupo o instituciones que componen
el campo de la accin gubernamental considerada. No se reduce
slo al enfoque jurdico se puede considerar tambin que un
administrado es todo individuo cuya situacin est afectada por la
accin pblica.

Qu es una autoridad pblica?

Una autoridad se considera pblica si ejerce funciones
de gobierno sobre administrados y territorios definidos,
especialmente, como depositaria de la legitimidad
estatal, dotada de potestades polticas.

Sin embargo en el sector pblico existe toda una gama
de instituciones, de organismos que forman una zona
gris, ni claramente pblica, ni claramente privada,
conocidas como desmembramiento del Estado (sector
parapblico).

Donde el lmite del mbito pblico no se claro, la ciencia
econmica ofrece un criterio de respuesta ms claro:

Una autoridad pblica es un organismo que concede y
administra los bienes colectivos.

Bienes colectivos

el aire, el agua, la educacin

no es divisible
no puede ser racionado de forma selectiva por los
mecanismos del mercado y de los precios
est disponible, cualquier consumidor potencial puede recibir
una parte igual

Dnde comienza y dnde acaba una poltica
pblica?

Una poltica pblica se compone de todo aquello que los
actores gubernamentales deciden o no hacer (Dye, 1975).

Programa

Si no existe una concepcin jurdica, administrativa y
presupuestaria de lo que es un programa el analista
deber construir a partir de los elementos que disponga.
Aqu una poltica pblica se presenta como una
abstraccin cuya identidad y contenido se trata de
reconstruir por agregacin sucesiva a partir de elementos
empricos dispersos en los textos, en los presupuestos, en
los organigramas.
Una orientacin normativa

Las polticas pblicas reflejan la actividad de una autoridad
gubernamental pero no puede ser agregada cualquier actividad,
sea cual sea. En este sentido es til distinguir dos facetas de
actividad gubernamental:

la gestin interna

la gestin de las polticas pblicas

La produccin de la autoridad pblica tiene una doble funcin:
los productos que ofrece deben provocar efectos o impactos.

Toda intervencin pblica concreta engendra una alteracin del
estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno
o varios efectos o impactos.
Los efectos o los impactos presentan cierto nmero de
particularidades:

enunciados de manera cualitativa y normativa
en trminos generales y abstractos

La relacin entre los productos de la actividad y los efectos de
estos productos no es necesariamente directa, lineal o mecnica.

El anlisis de las polticas pblicas es una tentativa meteorolgica
para lograr un mejor dominio de esta segunda funcin de produccin,
para conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por la
autoridad pblica no engendran los efectos previstos y, si es preciso,
reducir estas desviaciones o disfunciones.

El anlisis de las polticas pblicas se nutre de la identificacin de los
efectos reales generados por las actividades administrativas que no
son los efectos esperados al comienzo:

-efectos disfuncionales -efectos perjudiciales -efectos inducidos.

Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes:

porque no eran las adecuadas
porque eran insuficientes
porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores de la
poltica no era el adecuado para el xito del impacto que se
pretenda
o porque las circunstancias del momento no eran las previstas.
Los polticas pblicas generan impactos de diversos rdenes, entre los cuales
algunos pueden tener consecuencias sobre otras polticas pblicas. De ah la
necesidad de no aislar artificialmente el campo del anlisis del contexto ms
general de la accin gubernamental.

El analista no se debe detener slo en los indicadores de resultados
cuantitativos sino que debe tomar en cuenta los indicadores cualitativos para
no correr el riesgo de adoptar una visin etnocntrica, propia del decisor,
confundiendo los indicadores de productos con los de efectos, la actividad de
la autoridad pblica con las transformaciones sociales externas.
El cambio social

Para todo analista, toda poltica pblica encubre una teora del cambio
social.

Teora significa que una relacin de causa a efecto est contenida en las
disposiciones que rigen y fundamentan la accin pblica considerada.

Se identifica a travs de: los objetivos, los contenidos y los instrumentos
de accin de que la autoridad gubernamental se dota para generar los
efectos o impactos sobre el tejido social.

Identificar esta teora es una tarea esencial del anlisis

La teora est muy a menudo implcita, se esconde en la simple lectura
de un texto legal o de un acto por el cual la autoridad pblica ha decidido
actuar formalmente. Los dichos y los hechos en cuanto a la identificacin
de la teora de cambio social pueden ser distintos por lo cual hay que
confrontarlos con un estudio del tejido social real sobre el que se
desarrollar la accin.
La identificacin de fenmenos normativos, creencias y
representaciones en materia de funcionamiento de la sociedad y
del cambio social inscritas en cada poltica pblica, puede
efectuarse sistemticamente, analizando sus postulados implcitos
y explcitos, de acuerdo con los siguientes parmetros:
Los objetivos perseguidos por la poltica pblica considerada.
Los sujetos afectados por la poltica pblica.
Los ejecutores a quienes se confa la aplicacin de las medidas
gubernamentales.
Los tipos de polticas pblicas.
Clasificacin de las polticas pblicas

Existen clasificaciones posibles para las polticas pblicas p.e. de
acuerdo con criterios formales o institucionales: polticas
nacionales, locales. En funcin de los grupos de sujetos sobre los
que actan. No existe una gran tipologa que resuelva todas las
situaciones, as que utilizaremos la que sea ms adecuada a
nuestros propsitos.

Las tipologas ms corrientemente utilizadas son las que
clasifican la accin pblica en funcin de la teora del cambio
social que la estructura.
Poltica reglamentaria

Es una accin pblica que consiste en dictar normas autoritarias que
afectan el comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohbe.

Poltica distributiva

Accin mediante la cual el poder pblico concede una autorizacin a casos
particulares especialmente designados.

Poltica redistributiva

Consiste en que el poder pblico dicta criterios que dan acceso a ventajas,
y este acceso no se otorga a casos o sujetos designados especialmente,
sino a clase de casos o de sujetos. p.e. la seguridad social.

Poltica constitutiva

La accin pblica define las reglas sobre las normas o acerca del poder.
p.e. revisando la Constitucin de un pas.
El analista parte de la concepcin de que el sujeto es utilitarista y egocntrico.
Esto se traduce de tres maneras en las percepciones y los comportamientos del
pblico:

Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios
El corto plazo importa ms que el mediano plazo
Los costos y los beneficios que afectan a pequeos grupos se imponen a los
costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones.
El sistema de accin

Una regla del anlisis es considerar una poltica pblica como un
sistema de accin pblica. De esta forma se subrayan la forma
de operar de una autoridad gubernamental, la forma de abordar y
tratar una sustancia o un contenido especfico. Se necesitan 3
conceptos para realizar correctamente esta tarea:

El sistema de actores: La autoridad gubernamental, los
ejecutores, los sujetos.

El de la actividad: Conjunto de actos y no actos de la autoridad.

El del proceso: Continuidad o innovacin de la accin.
En definitiva, el problema del analista es la manera de
descomponer su objeto de estudio en elementos
empricos ms finos sin por ello perder de vista el
conjunto del paisaje.

Claves analticas de Jones (1970):

La identificacin de un problema
La formulacin de soluciones
La toma de decisin
La ejecucin del programa
La terminacin de la accin