EVOLUO DA

ADMINISTRAO PBLICA E
REFORMAS
ADMINISTRATIVAS

Renato Lacerda
Administrao Pblica
Braslia, janeiro de 2013

APARELHO DE ESTADO E ESTADO

Aparelho: a administrao pblica em sentido
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado,
em seus trs poderes e trs nveis federativos. O
aparelho do Estado constitudo pelo governo, pela
cpula de dirigentes no mbito de cada Poder, por
um corpo de funcionrios, e pela fora militar.
Estado: mais abrangente que o seu aparelho:
compreende adicionalmente o sistema constitucionallegal, que regula a populao nos limites de um
territrio. O Estado a organizao burocrtica que
tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que
tem o poder de legislar e tributar a populao de um
determinado territrio.

REFORMA DE ESTADO X REFORMA

DO APARELHO DO ESTADO

A reforma do Estado um projeto amplo que diz

respeito s varias reas do governo e, ainda, ao
conjunto da sociedade brasileira. Passa pela redefinio
do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel
direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via
da produo de bens e servios, para fortalecer-se na
funo de promotor e regulador desse desenvolvimento.
A reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais
restrito: est orientada para tornar a administrao
pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania.
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do
contexto da

PATRIMONIALISMO

Forma administrativa caracterstica das sociedades pr-capitalistas e

pr-democrticas que pressupe a incapacidade ou relutncia do
Estado em distinguir seu patrimnio pblico e seus bens privados.
Vigente no Brasil at o fim do sc. XIX, caracterizava-se pelo
nepotismo e corrupo. Os governantes administravam como se seus
fossem os patrimnios pblicos sem prestar contas sociedade.
Os Soberanos eram supervalorizados, assim como seus auxiliares e
servidores que guardavam status de nobreza.
Como caractersticas bsicas, podemos destacar:
1) Administrao Pblica Emprica
2) Extenso do Poder Soberano
3) Servidores com status de nobreza real
4) Cargos pblicos como prebendas
5) Indissociao da res publica da res principis
6) Corrupo e nepostimo (filhotismo, protecionismo, coronelismo)

BUROCRACIA

Preconizada por Max Weber, calcava-se na busca pela

racionalidade, qual seja, adequao dos meios ao fim em busca da
eficincia.
Modelo modelo taylorista/fayoliano/weberiano.
Fortalece a necessidade de uma
meritocrtica.

competncia tcnica

Essa Administrao baseada em forte hierarquia com total

previsibilidade de funcionamento.
Enquanto o mundo j vivenciava a transio para a burocracia desde
a segunda metade do sculo XIX, somente na dcada de 30 o Brasil
teve a sua primeira reforma de Estado.

 Como reforma administrativa, criou-se um rgo especfico em 1936: o DASP

(Departamento Administrativo de Servio Pblico).
A entrada de Vargas acabava com o patrimonialismo e inaugurava o Estado
Administrativo Varguista.
O Estado assume ento um papel decisivo, com interveno pesada no
setor produtivo de bens e servios, o que trouxe a acelerao da
industrializao.
H um gradativo enfraquecimento da burguesia rural que no perodo
patrimonialista imediato era representa pelos coronis da Repblica do Caf
com Leite, ou seja, a transio do Brasil agrrio para o Brasil industrial.

PRIMEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA

O mundo passava por uma forte crise em conseqncia da quebra

da bolsa de New York. A reao imediata da burocracia insurgente foi
centralizar e fechar a economia para desenvolver instituies e
mercados.
A constituio de 1934, mesmo devolvendo direitos aos cidados,
restaurando a autonomia dos Estados e do Legislativo, continuava a
concentrar os recursos e encargos na Unio.
primeiramente houve medidas saneadoras das finanas pblicas e
em um segundo momento, emerge um Estado autoritrio, com
centralizao poltica e econmica.
O Estado Administrativo ultrapassava as funes tradicionais de
regulao social e econmica ao adotar uma postura interventora na
economia, de modo a propiciar o desenvolvimento econmico
nacional.
Criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP
com trs caractersticas bsicas: racionalizao de materiais,
simplificao de procedimentos e padronizao.

SEGUNDA REFORMA ADMINISTRATIVA

Em 1937, a partir do golpe de Estado deflagrado por Getlio Vargas

para manter-se no poder , institui-se o Estado Novo.
poca, foi do DASP, enquanto rgo central, o comando das
reformas que se sucederiam.
Os trs principais objetivos desse rgo podem assim ser
enumerados:
1)reformas centralizadoras e reorganizadoras da Administrao
Publica;
2)definio de polticas para a gesto de pessoal;
3)racionalizao de mtodos, procedimentos e processos
administrativos em geral.
A reforma administrativa pode ser ainda dividida em duas vertentes:
controle da crise econmica e racionalizao burocrtica.
Havia muita nfase nos meios, mas no nos fins.

TERCEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA

Administrao Pblica profissional

No seu conjunto, as caractersticas das reformas acabaram dando
Administrao Pblica uma feio de um sistema fechado.
Quando, em fins de 1945, faltou ao processo reformista o
respaldo do regime autoritrio em que fora concebido e
implantado, o sistema entrou em processo de entropia, do qual
jamais se recuperou totalmente.
Vargas deposto e o DASP reorganizado: perdeu o controle
sobre as atividades de administrao de pessoal a cargo dos
ministrios, tais como nomeaes, transferncias, promoes,
licenas, medidas disciplinares, etc. A Diviso de Material foi
transferida do DASP para o Ministrio da Fazenda.

 Vargas em seu governo democrtico perde prerrogativas em

decorrncia da Constituio de 1946
Comea a ser adotado o concurso pblico para alguns cargos de
nvel superior e por volta de 1951 aprova-se a lei dos funcionrios
pblicos civis da Unio.
O DASP fomentava o treinamento dos servidores para o exerccio
de suas funes. Alm disso, com o seu fortalecimento gradativo e
com papel estratgico, universalizara procedimento na rea de
materiais com padronizao dos materiais permanentes e de
consumo.
Entre 1930 e 1945 amplia-se o ensino pblico, criam-se leis
trabalhistas, o sistema S, o que configurou a primeira tentativa de
instalao do Wellfare State.
Segundo preleciona o mestre Bresser Pereira, o Estado Patrimonial
teve longa durao e o Burocrtico j chegou tarde, sendo atropelado
pela reforma gerencial que o sucederia.

DASP E O TRIP NORMATIZADOR

Em sntese as principais reas objeto da reforma pelo DASP

foram:
A administrao de pessoal: o sistema de mrito, coibiao de
privilgios, e impessoalidade, padronizao
classificatria
e
salarial, autoritarismo acentuado;
A administrao de material: em especial sua simplificao e
padronizao das compras;
O oramento e a administrao oramentria: com a
introduo da concepo do oramento como um plano de
administrao;
A reviso de estruturas e racionalizao de mtodos.

CARACTERSTICAS BSICAS E DISFUNES NESSA FORMA DE

ADMINISTRAR DENTRO DA REALIDADE BRASILEIRA

CARACTERSTICAS

DISFUNES

Combate corrupo e nepotismo Perda da noo Bsica: Servir a

(concurso pblico)
sociedade
Acesso ao Servio Pblico por A garantia do poder do Estado
mrito
transforma-se na prpria razo de
ser do funcionrio.
Profissionalizao,
carreira, Ineficincia e auto-referncia
hierarquia funcional
Funo oramentria e regime Incapacidade de voltar-se para o
jurdico nico dos servidores
servio ao cidado
Normas
e
procedimentos Clientelismo e fisiologismo
universais
Controle rgido e prioritrio dos
processos administrativos.

CONTRIBUIES BUROCRTICAS:

Idias modernizadoras: introduo da noo de eficincia;

O sistema de mrito para ingresso no servio pblico
A concepo do oramento como plano de trabalho;
Institucionalizao do
funcionrios pblicos;

treinamento

aperfeioamento

dos

Reconhecimento da existncia das cincias administrativas e seus

princpios gerais
O processo de subdiviso das funes da administrao federal
entre ministrios tanto quanto possvel unifuncionais: a reviso de
estruturas, efetuada nesse perodo, possibilitou a criao do
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, desdobrado do Ministrio
da Agricultura, Indstria e Comrcio e a criao do Ministrio da
Educao e Sade, desdobrado do Ministrio da Justia e Negcios
Interiores

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL: PRECEDENTES

1956 - COSB Comisso de Simplificao Burocrtica

Objetivos:
Descentralizar servios
Formas de delegao
Responsabilizao, prestao de contas
CEPA (Comisso de Estudos e Projetos Administrativos) Assessorar
o CN em assuntos da Reforma Administrativa
JK Administrao Paralela

Indiferena Adm. Direta

Ampliao e fortalecimento da Adm. Indireta

Plano de Metas (energia, transporte, indstria pesada e alimentao);

Industrializao acelerada;
Capital nacional + estrangeiro
Indstria de bens durveis (foco na indstria automobilstica)
Nova Capital
Conselho de Desenvolvimento com Grupos Executivos: GEIA, DEIC, GEICON
1963 Projeto de Reforma Geral da Administrao Pblica (JANGO)
Comisso Amaral Peixoto
1964 Ditadura: Centralizao poltica.
Ampliao da Administrao Indireta

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Tem como fundamento a concepo tanto de Estado quanto de

sociedade democrtica e pluralista.
Nela, as aes e decises so voltadas para o resultado, tendo em
foco as demandas dos clientes/usurios, com planejamento constante
e execuo descentralizada e transparente.
Procura instituir prticas administrativas suficientemente abertas e
transparentes, de forma a garantir a adequada satisfao do interesse
da sociedade.
Ainda que essa forma de administrar se confunda com as idias da
moderna administrao privada, distinta dela. Enquanto o campo
privado est voltado ao lucro, a Administrao Pblica est explicita e
diretamente voltada ao interesse pblico.
No Brasil, o marco inicial da reforma administrativa se deu na dcada
de 60, com a criao do Decreto-Lei n. 200/1967 e em 1995, no
governo FHC, o Brasil experimentou um amadurecimento das idias
de desburocratizao e diminuio do aparelho pblico.
O modelo gerencial busca o aperfeioamento da mquina
administrativa, auferindo resultados posteriores em detrimento do
controle meramente burocrtico e a priori dos processos. O controle
passa a ser a posteriori.

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL CRONOLOGIA DE EVENTOS E

INSTITUTOS JURDICOS

1967 Decreto-lei 200/1967- Marco inicial da reforma

administrativa gerencial
Fora precedido da COMESTRA - Comisso Especial de Estudos
da Reforma Administrativa - em 1964
Descentralizao s entidades da Adm. Indireta
Planejamento e oramento, desconcentrao, delegao de
competncias e informao no processo decisrio
Sistematizao, coordenao e controle
O Decreto no foi efetivo a ponto de mudar a estrutura burocrticocentral da Administrao Pblica: verificou-se a coexistncia de
ncleos de eficincia e competncia na Administrao Indireta e
formas arcaicas e ineficientes na Administrao Direta ou central.
1970 Criao da Secretaria de Modernizao (SEMOR)
Implantao de novas tcnicas de gesto, em especial a de Recursos
Humanos na Administrao Federal.

1967 Decreto-lei 200/1967 Origem nos estudos da Cosb, CEPA e Comisso Amaral Peixoto
Formao de uma tecnoburocracia da Adm. Indireta
Princpios: planejamento, descentralizao, delegao, controle e coordenao
Estrutura: Expanso da Adm. Indireta, reorganizao da Adm. Direta (16
Ministrios).
Aspectos administrativos internos: regras para aquisio de bens e servios, de
maneira direta ou por contratao.
Administrao de Recursos Humanos: fortalecimento do sistema de mrito e
formulao de novas diretrizes para o encarreiramento.
Entre as consequncias do DL 200, podem ser citados: o clientelismo
(contratao por CLT) e enfraquecimento do ncleo estratgico do Estado (Adm.
Direta)

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67:

planejamento, coordenao,
descentralizao,
delegao
de
competncia e controle

Planejamento: a ao goyemamental
obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmicosocial do Pas e a segurana nacional,
norteando-se segundo planos e programas
(plano geral de governo, programas
gerais. setoriais e regionais, plurianuais;
oramento-programa anual e programao
financeira de desembolso).

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67:

planejamento, coordenao,
descentralizao,
delegao
de
competncia e controle

Coordenao:
as
atividades
da
Administrao Federal e, especialmente, a
execuo dos planos e programas sero
objeto de permanente coordenao, em
todos os nveis.

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67:

planejamento, coordenao,
descentralizao,
delegao
de
competncia e controle

Descentralizao:
a
execuo
das
atividades da Administrao Federal
dever ser amplamente descentralizada em
trs planos principais: dentro da prpria
Administrao Federal, distinguindo-se o
nvel de direo do de execuo; da
Administrao Federal para as unidades
federadas, quando estejam devidamente
aparelhadas e mediante convnio; da
Administrao Federal para a rbita
privada, mediante contrato ou concesses.

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67:

planejamento, coordenao,
descentralizao,
delegao
de
competncia e controle

Delegao de competncia: a delegao

de competncia ser utilizada como
instrumento
de
descentralizao
administrativa, com o objetivo de
assegurar maior rapidez e objetividade s
decises, situando-as na proximidade dos
fatos, pessoas ou problemas a atender.

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67:

planejamento, coordenao,
descentralizao,
delegao
de
competncia e controle

Controle: o controle das atividades da Administrao

Federal dever exercer-se em todos os nveis e com
todos os rgos, compreendendo, particularmente, o
controle, pela chefia competente, da execuo dos
programas e da observncia das normas que governam
a atividade especfica do rgo controlado; o controle,
pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia
das normas gerais que regulam o exerccio das
atividades auxiliares; o controle da aplicao dos
dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio
pelos rgos prprios elo sistema de contabilidade e
auditoria. O trabalho administrativo ser racionalizado
mediante simplificao de processos e supresso de
controles puramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco.

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL CRONOLOGIA DE EVENTOS E

INSTITUTOS JURDICOS

1979-1981 Ministrio da Desburocratizao: Programa Nacional

de Desburocratizao (PRND)
Nova tentativa de reforma
Buscou a revitalizao e agilidade das organizaes
Descentralizao de autoridade
Melhoria e simplificao de processos (eficincia)
Procurava conter o avano da Adm. Descentralizada

1988 Constituio Federal

Aplicou regras burocrticas e rgidas ao ncleo estratgico do

Estado, s Empresas Estatais e aos servios do Estado
Perda da autonomia do Executivo quanto estruturao de rgos
pblicos
Instituiu o Regime Jurdico nico dos servidores da Unio, Estados,
DF e Municpios
Retirou a flexibilidade da Adm. Pblica Indireta ao atribuir s
Autarquias e Fundaes Pblicas normas de funcionamento idnticas
s que regem a Adm. Direta.
Autorizao legislativa quanto criao, extino, transformao de
cargos, de empregos, de funes e de rgos.
Institucionalizao do Controle Externo e Interno.
Isonomia salarial entre os poderes (atualmente revogado).
Estabilidade, proventos integrais de aposentadoria sem respectivo
tempo de contribuio,
Estabilidade para cerca de 400 mil celetista da Adm. Indireta.

DL 200/67

CF/88

Centralizao
poltica
x Descentralizao administrativa x
Descentralizao administrativa
Centralizao poltica

A CF pode ser considerada um retrocesso burocrtico e patrimonialista, uma

vez que atribuiu privilgios aos agentes pblicos ao estatuir o RJU aos
servidores, alm de dar proventos integrais aos aposentados sem correlao
com contribuio ou tempo de servio.
Segundo o PDRAE, as aes rumo Administrao Pblica Gerencial so,
entretanto, paralisadas na transio democrtica de 1985 que, embora
representasse uma grande vitria democrtica, teve como um de seus custos
mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da Administrao
Indireta e das Delegacias dos Ministrios no Estados para os polticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no Pas. De
outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas
foras conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que
favorecera seu crescimento excessivo.

1995 Plano Diretor da Reforma de Estado (PDRAE)

Autonomia do administrador na gesto dos recursos

humanos, materiais e financeiros na obteno dos
objetivos
Controle e cobrana de resultados a posteriori
Competio administrativa no interior do prprio
Estado
Descentralizao e reduo dos nveis hierrquico
nfase no fim e no nos meios, ou seja, foco no
resultado e no no processo
Inspirao em empresas privadas
Cidado como contribuinte e cliente
Fim do Regime Jurdico nico e possibilidade de
processo seletivo pblico para contratao de celetistas,
com manuteno de concurso pblico para servidores
estatutrios (ADIN no. 2135 no STF restabeleceu o RJU
at julgamento final do mrito)

Criao de carreiras de Estado, de planos de carreira

hierarquizados de acordo com natureza e complexidade do
cargo.
Distribuio e escalonamento de cargos e empregos entre
as classes, com promoo na carreira baseada em
avaliao de desempenho e aprovao em cursos
especficos
Limitao rgida dos proventos e penses aos valores
percebidos na ativa e tambm da remunerao dos
servidores, includas as vantagens pessoais, que tem como
teto a remunerao dos ministros do STF
Permeabilidade s participaes privadas e organizaes
da sociedade civil
Criao de novas modalidades de organizao: Agncias
Reguladoras, Agncias Executivas e Organizaes Sociais
A maioria das caractersticas e propostas acima
mencionadas foram aprovadas e implementadas por meio
da EC 19.