REPUBLICA DE COLOMBIA

Descentralizacin y Financiamiento del

desarrollo Local en Colombia
Nstor Mario Urrea
Subdirector Tcnico-DAF. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Quito, Julio de 2002

Colombia. Un modelo de Estado

Unitario Complejo
Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus
entidades
territoriales,
democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que
la integran y en la prevalencia del inters
general (Artculo 1 de la Constitucin
poltica).

Colombia ha llegado a ser uno de los

pases ms descentralizados de Amrica
Latina.
DEPARTAMENTOS

MUNICIPIOS
7,0

6,3

4,2
3,7

3,4

3,5

2,2

Ingresos propios
1.999

1.998

1.997

1.996

1.995

1.994

1.993

1.992

1.991

0,0

1.990

2,7
1,9

2,0

1,9

2,2

2,3

Ingresos Propios

2,1

1,7
1,2
0,7

En los 90s su gasto pas del 5.4% al 11,2 % del PIB.

1.999

1,2

2,1

1.998

1,1

1,5

2,0

3,6

3,0

1.996

1,0

1,0

1,5

2,0

1.995

2,0

1,7

1.992

2,9

1.991

2,5

2,8

Gastos totales

3,2

1.997

4,3

1.994

4,0

4,3

1.993

4,2

4,7

1.990

% Participacin en el PIB

Gastos totales

5,0

1,0

6,2
5,8

6,0

3,0

6,3

Las finanzas de las E.T. Se han convertido

en fuente de desestabilizacin
macroeconmica.
El modelo tiende a separar las
responsabilidades de ingreso de las de
gasto.

En 1990 los ingresos propios contribuan

con el 41% del gasto territorial. En 1999
stos apenas aportaron 25%.

Fuentes de Financiacin de las

Entidades Territoriales. La Teora

B. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO

NACION
DISTRIBUCION
ESTABILIZACION
ASIGNACION

X
X
X

DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS
?
X

Asignacin de fuentes de financiacin

Por tipo de gasto
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
TIPO DE GASTO
1. Servicios urbanos generales
1.1. Administracin general
1.2. Parques y recreacin
1.3. Bomberos
2. Servicios Locales
2.1. Educacin
2.2. Salud
2.3. Bienestar
3. Servicios Pblicos
3.1.Acueducto
3.2. Alcantarillado
3.3. Drenajes

Impuestos Cargos a Transferencias

Crditos
Locales los usuarios nacionales
P
P
P

(A)
(A)
(A)

P
P
P

(A)
(A)

P
P
S

S
S

S
S
P

P
P
P

A
A
A

P: Fuente Primaria S: Fuente Secundaria A: Apropiado para gastos de inversin de

grandes proyectos (A): Apropiado para gastos de inversin, pero puede representar una
pequea proporcin del gasto total
Fuente: Jorge Armando Rodrguezo con base en Bahl y Linn, 1992

El papel de los recursos

propios en el
financiamiento de los
gobiernos locales y
regionales en Colombia

Las transferencias y los ingresos

tribuatarios financian la mayor parte del
gasto local

Asignacin impositiva en Colombia.

Modalidad de carcter mixto:
El nivel nacional se reserva las bases ms
amplias.
El Congreso define los elementos
sustantivos.
Los gobiernos seccionales, especialmente
los locales, tienen facultad amplia para
definir las tarifas y administrar los
impuestos.

1 ,4

0 ,8

2 .0 0 0

1 .9 9 9

0 ,9

0 ,9

0 ,8

1 ,0

1 ,0

1 ,1

1 ,1

1 ,7

1 ,5

1 ,5

1 ,7

1 ,6

1 ,5

1 ,5

1 ,2

1 ,1

1 .9 9 8

1 .9 9 7

1 .9 9 6

1 .9 9 5

1 .9 9 4

1 ,3

1 ,3

1 ,0

1 ,1

1 2 ,0

1 1 ,9

1 1,7

1 1,1

1 0 ,8

1 0 ,2

1 2 ,9
1 2 ,4

1 1 ,7

1 1 ,3

1 0 ,5

12

1 .9 9 3

1 .9 9 2

1 .9 9 1

8 ,5

8 ,3

10

1 .9 9 0 1 ,2 1 ,0

1 .9 8 5

0 ,6

1 ,3

1 .9 8 0

P o rce n taje d e l P IB

Ingresos Tributarios por niveles de

gobierno (% en PIB)

14

NACIN

MUNICIPIOS
DEPARTAMENTOS

No aument la participacin territorial en

el recudo tributario
90%

82%

82%

79 %

80%

82%

82%

82%

81%

70%
60%
50%
40%
30%
20%

13%

12%

8%

6%

10%
0%
1980

1985

Fuente: Clculos DAF, con base en informacin del

CGR

10%

8%

1990

NACION

8%

1995

10%

12%
6%

1998

DEPARTAMENTOS

11%

7%

1999

12%
7%

2000

MUNICIPIOS

Los municipios pequeos slo explcan el 12% de

la tributacin local

Predial e Industria y comercio

explican el 70% de la tributacin del
Nivel Municipal

El predial es ms importante en los municipios

pobres, y el de Industria y comercio en los ms
grandes.
Participacin% en Ingresos Corrientes de generacin propia

40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
Todos

Especial

Categoras

Predial

ICA

Sobretasa Gas

Dentro de los ingresos no tributarios, los

cargos a los usuarios han ganado
participacin.

Los municipios pequeos participan con el 27%

de los ingresos no tributarios

Los recaudos de los principales

impuestos departamentales han cado

Los impuestos al consumo

representan el 73% de los recuados
departamentales

Recomendaciones para fortalecer los

ingresos de generacin propia
Colombia no presenta una alta carga tributaria
territorial
MUNICIPALES DEPARTAMENTALES PARTICIPACIN TOTAL
ARGENTINA
1.9
2.7
4.6
CHILE
2.2
0.9
3.1
ESPAA
4.1
4.6
8.7
PERU
0.9
0.6
1.5
FRANCIA
5.2
4.9
10.1
MEXICO
2.5
0.9
3.4
COLOMBIA
1.7
0.8
2.5
PROMEDIO
2.6
2.2
4.8
Fuente: D.N.P Direccin de Estudios Econmicos

Problemas de la tributacin Local

Distancia grande entre tarifas nominales y
efectivas.
Duplicacin de impuestos sobre un mismo
hecho generador.
Vacos Normativos creados por la ley.
Inexistencia de un rgimen de procedimientos
adecuado.
Ausencia de especializacin.

Problemas de la tributacin del nivel

intermedio.
Impuestos Inelsticos (vicios)
Base Gravables inadecuadas y mviles
Excesiva afectacin desde la ley
Superposicin con impuestos locales
Inexistencia de un rgimen de
procedimientos adecuado.

Qu hacer en relacin con la

administracin Tributaria?
Fortalecer la especializacin.
Vincular al sector privado en actividades de
administracin.
Generalizar
la
presentacin
de
declaraciones y pago de los impuestos a
travs de los bancos.
Cobrar los impuestos con los recibos de
servicios pblicos.

 Expedir y publicar el estatuto tributario.

Implantar

el

sistema

de

retenciones

del

impuesto.
Establecer sistemas de presuncin de ingresos
para ciertas actividades. (bares, discotecas,
parqueaderos).
Suscribir convenios con la Nacin, cmaras de
comercio, etc, que permitan hacer cruces de
cuentas para identificar evasores.

Sistemas de Transferencias
hacia los gobiernos locales
y regionales en Colombia

La dependencia de las
transferencias es mayor en los
municipios pobres
Transferencias/ Ingresos Totales
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
cat0

cat1

cat2

cat3

cat4

cat5

cat6

Los departamentos tambin se

hicieron ms dependientes de las
transferencias

sistema de transferencias problemas

y soluciones
Problema
Superposicin
de
competencias
entre
niveles de gobierno y
duplicidad de funciones
con
recursos
predeterminados.

Solucin
Redefinicin
clara
de
competencias por sectores
y niveles de gobierno.
En Educacin: Centralizar
la
administracin
del
recurso humano.
En
Salud
Separar
el
aseguramiento
(municipios)
de
la
prestacin
servicios
(departamentos).

Problema

Solucin

Transferencia municipal:
Frmulas de reparto rgidas
y
complejas
en
la
transferencia municipal.
Transferencia Departamental:
Predominio
del
costo
histrico en la frnula de
reparto que no consultaban
metas de servicios ni la
gestin en el uso de los
recursos pblicos.

El
reparto
de
los
recursos se vincula a
costos-eficiencia,
a
cobertura de servicios
(educacin y salud), a
la
eficiencia
administrativa y fiscal,
a la poblacin y al nivel
de pobreza.

Financiamiento de obras de
infraestructura Regional y
local en Colombia

Fuentes de Financiamiento de
Infraestructura
Transferencias automticas (SGP)
Transferencias con contrapartida (cofinanciacin)
Excedentes financieros del nivel descentralziado
Regalas
Recursos del Crdito: Banca Comercial, Banca de
redescuento
Mercado de Capitales (Bonos, titularizaciones)
Concesiones
Venta de activos

Los Ingresos de capital crecieron

aceleradamente en los municipios
grandes

Concentracin Deuda Interna

departamental
Resto de
Deptos.
39%

Valle del
Cauca
24%

Antioquia
13%
Atlntico
4%
Cundinamarca
9%
Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

Santander
11%

Concentracin Deuda Interna Municipal

Cali
21%

Medelln
11%

Barranquilla
7%
Cartagena
3%
Ibague
3%

Bogota
42%
Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

Resto
10%

Manizales
3%

La principal fuente de financiamiento

crediticio es la banca Comercial
Distribucin de crdito por tipo de acreedor 2001
100,0%

81,7%

80,0%
60,0%
40,0%

11,7%

20,0%

2,9%

2,6%

0,4%

0,3%

0,3%

Bonos

Leasing

INFIS

B.

Otro

0,0%
Banco

Corporacin

Redescuento

Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

En los ltimos aos se fortalecieron

las regulaciones del endeudamiento
territorial
A la demanda
A la oferta
Administrativos

Fuentes alternativas de
financiamiento
Emisin de Bonos
Concesiones
Ventas y de Activos
Titularizacin de rentas y de activos.

El mercado de capitales presenta

ventajas y desventajas
Ventajas
Diversificacin de fuentes de financiamiento;
Mayores plazos y menores costos;
Profundizacin
del mercado de capitales local,
valoraciones de riesgo por entidades independientes.

Desventajas
Exigen alta Capacidad tcnica;
Altos niveles de solvencia;
Economas de escala

Conclusiones
El fortalecimiento de las rentas propias propicia
mejores resultados en desarrollo econmico
y = 0.3265x + 8.2129
(9.10) (5.45)

60

Econmico

Desempeo

50
40
30
20
10
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

100
90

Rentas propias como % de los ingresos totales

T-estadsticos entre parntesis

 En Colombia no se ha consolidado la
autonoma financiera territorial, como lo
prueba la creciente dependencia de las
transferencias y los recursos de crdito
en la financiacin del desarrollo.
Los municipios tienen espacio para
mejorar sus recaudos, pero es urgente
una
modernizacin
del
sistema
tributario territorial, especialmente en
materia de procedimientos y sanciones,
antes que en tarifas.