Implementacin

Dr. Alex Ricardo Caldera Ortega

Generalidades
O Identificada con la Administracin

Pblica
O Disciplinariamente
O Separacin entre poltica y

administracin (W. Wilson)

O Con la prctica
O De la racionalidad jerrquica y

centralizada del Estado, a la

apertura a los mercados y hacia la
comparticin de responsabilidades

Con la prctica de la AP
Cambios dentro del marco de las reformas de
modernizacin o Nueva Gestin Pblica
O El Consenso de Washington (macroprocesos)
O Disciplina presupuestaria de los gobiernos. 2.

Reorientar el gasto gubernamental a reas de

educacin y salud 3. Reforma fiscal o tributaria, con
bases amplias de contribuyentes e impuestos
moderados. 4. Desregulacin financiera y tasas de
inters libres de acuerdo al mercado. 5. Tipo de cambio
competitivo, regido por el mercado. 6. Comercio libre
entre naciones. 7. Apertura a inversiones extranjeras
directas. 8. Privatizacin de empresas pblicas. 9.
Desregulacin de los mercados. 10. Seguridad de los
derechos de propiedad.

La reinvencin del gobierno

Remar menos y dirigir ms (Microporcesos)
O 1.- Gobierno catalizador; 2.- gobierno
propiedad de la comunidad; 3.- Gobierno
competitivo; 4.- Gobierno inspirado en
objetivos; 5.- Gobierno dirigido a los
resultados; 6.- Gobierno inspirado en el
cliente (ciudadano); 7.- El gobierno
empresarial (ganar no gastar); 8.- El
gobierno previsor (no deudor); 9.- El
gobierno descentralizado; 10.- El gobierno
orientado al mercado.
Osborne & Gaebler

Los modelos
O Top-down
O Bottom-up
O Hbridos

Top Down
O Se enfatiza la decisin creadora de la

tecnocracia gubernamental y sus diseadores

con capacidad de generar programas y polticas
que se implementan por derrame causal
O Jerarquizacin, control, supervisin
O Visin racionalista ideal capaz de generar
decisiones casi perfectas, organizar la mejor
forma de llevarlas a cabo y preveer su precisa
ejecucin y posibles obstculos, para evitarlos,
hasta producir los resultados esperados sobre la
poblacin objetivo y la problemtica que inspir
la accin gubernamental

Fortalezas (Top Down)

O Tiene mayor contrastacin emprica

y mayor desarrollo terico

O Numerosos estudios han confirmado
la importancia que este enfoque le
da a la estructuracin legal del
proceso de implementacin.

Debilidades (Top Down)

O Sobre-enfatiza el centro o el arriba

descuidando los implementadores directos

O Que se enfocan en los forjadores de las
polticas olvidando otros actores del proceso
de implementacin
O Este enfoque es de difcil aplicacin cuando
no hay una poltica escrita, una ley o una
agencia predominante
O Tiende a subestimar las estrategias de los
burcratas de rango bajo y de los grupos
objetivo de las polticas

Bottom-up
O Lo importante y determinante sucede abajo, los

protagonistas de la instrumentacin estn en la

ventanilla de las oficinas gubernamentales o en la calle
con la gente, entregando los servicios pblicos y
materializando las polticas
O La idea de mapeo regresivo.
O La propuesta de Hjern empezara con el reconocimiento
de las redes de actores que intervienen en la entrega de
servicios, sus capacidades, estrategias, interrelaciones y
contactos, y a partir de la reconstruccin de esa red de
contactos devolverse hacia arriba en la identificacin
de los actores involucrados en los distintos niveles
intergubernamentales en todo el proceso de
implementacin

Fortalezas (Bottom-up)
O Tiene una metodologa intertemtica explcita y replicable para
O

identificar redes de polticas

Al no partir de programas gubernamentales sino de la
percepcin de problemas segn los actores y sus estrategias
tiene la capacidad de dimensionar los distintos programas
gubernamentales para resolver los problemas percibidos en
relacin con otras organizaciones o el mercado
Al no estar limitados por el alcance de los objetivos (el caso del
top-down) el enfoque permite mayor libertad para observar
todo tipo de consecuencias colaterales de los distintos
programas gubernamentales
Tiene la capacidad de tratar con un rea de poltica o de
problema que incluye una multitud de programas pblico o
privados, sin la predominancia de ninguno.
Permite a sus partidarios una mejor capacidad de observar la
interaccin estratgica de los actores a travs del tiempo

Debilidades (Bottom-Up)
O Puede sobreenfatizar el poder de la

periferia o el abajo para determinar

o frustrar al centro o el arriba
O Partir de los implementadores actuales
desconociendo los esfuerzos anteriores
en la misma lnea
O No parte de una teora explcita de los
factores que condicionan y afectan el
tema de inters, no son claros sus
supuestos implcitos

Enfoques hbrido
O Mixed-Scanning o exploracin

combinada.

Algunas consideraciones metodolgicas

para la incidencia en el proceso de
implementacin de polticas pblicas

Diagnstico estratgico organizacional

El diagnstico consiste en un anlisis de las fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA) de la organizacin pblica municipal.
El diagnstico parte de un estudio del contexto en el que se mueve la
organizacin pblica y su accin de gobierno particular, ya que es
evidente la influencia de ese contexto poltico, social y econmico en
que se desenvuelve esa accin pblica, lo cual imprime el sello
particular de complejidad que todo gerente pblico debe tener en
cuenta.
El diagnstico interno de la configuracin y clima organizacional es el ms
importante, pues, se parte de la idea, que para mejorar la capacidad
del actor gubernamental, es necesario estar consciente de las propias
debilidades o fortalezas que al interior de la propia estructura
gubernamental se tienen y sobre las cuales se tiene mayor ingerencia y
posibilidad de transformacin institucional.

14

Diagnstico estratgico organizacional

El resultado del diagnstico es un documento (policy paper) que contiene el diagnstico
estratgico de manera detallada y sinttica, en el que se abunda sobre la descripcin
detallada de los centros estratgicos de funcionamiento interno y de sus posibles
puntos crticos, de los cuales se deriva una serie de recomendaciones para el
fortalecimiento de la capacidad institucional en el cumplimiento de los objetivos de la
organizacin gubernamental municipal.
El diagnstico es un ejercicio analtico que se hace sobre la organizacin misma, cubriendo
aspectos de la estructura organizacional, funcionamiento y capacidad institucional. El
diagnstico se divide adems en los siguientes anlisis particulares:

Anlisis Externo (oportunidades/amenazas)

Anlisis Interno (fuerzas/debilidades)

Anlisis de la Configuracin Organizacional

Anlisis de la misin, estrategias, objetivos y metas

Anlisis de los centros estratgicos y del proceso decisorio (anlisis de la

eficiencia, eficacia y legitimidad)

Evaluacin del desempeo

15

Elementos a considerar ex-ante

Es necesario el tratamiento diferenciado y la consideracin de:

1)

2)

El tratamiento distinto entre:

a.

reas administrativas (Conjunto de instancias dependientes del

ejecutivo local, tales como secretaras, direcciones y departamentos).

b.

reas Polticas (La esfera del presidente Municipal y los regidores en

tanto miembros del Cabildo)

La Influencia del contexto poltico-institucional.

a.

Demogrfico y geogrfico.

b.

Perfil socioeconmico.

c.

Perfil poltico.

d.

Perfil cultural.

e.

Relaciones Intergubernamentales.
16

(Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

Anlisis de la influencia institucional externa

Es el complejo conjunto de actores institucionales (gubernamentales o no),

externos al gobierno municipal que disponen de recursos, atienden demandas
ciudadanas y se relacionan con su accin.
La relacin poltica entre ellos para hacia con el gobierno, puede ser:
Favorable.
Entorpecedora.
Sustitutiva.
Estos actores no son en s evaluados, slo son tomadas en cuenta en cuanto
a su papel en el desempeo de la accin gubernamental.

Instituciones del
Gobierno
Federal

Instituciones del
Gobierno Estatal
Esfera Admva.

Gobierno Local
Esfera Poltica.

17

(Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

Anlisis de la Configuracin
Organizacional

Tipos de organizaciones
O A) Estructura Simple: la coordinacin la lleva la cspide

estratgica mediante supervisin directa. Mnimo de personal y de

lnea media.
B) Burocracia Mecnica: coordinacin a travs de la
estandarizacin del trabajo lo que hace que sea creada toda la
estructura administrativa.
C) Burocracia Profesional: coordinacin a travs del
conocimiento de los empleados, por lo que se necesitan
profesionales altamente entrenados en el centro operativo y
considerable personal de apoyo. La estructura y lnea media no soy
muy elaborados.
D) Estructura Divisionalizada: coordinacin se lleva a cabo
mediante la estandarizacin de productos de distintas unidades de
produccin. La lnea media de cada una de estas unidades o
divisiones tiene gran autonoma.
E) Adhocracia: organizaciones mas complejas, en que se requiere
la combinacin de trabajos a trabes de equipos y coordinados
mediante el compromiso comn. Tienden a desaparecer la lnea y
el personal de apoyo ( staff ).

Diagnstico de la eficiencia
Como prerequisito de sobrevivencia, como mtodo de anlisis en la
relacin insumo/producto, orientando la implementacin de
programas al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen.
Se requiere visualizar el manejo de los distintos tipos de recursos
(financieros, humanos, tcnicos, materiales) en las diferentes
actividades (administracin interna, prestacin de servicios,
programas especficos), y relacionarlos con los diversos tipos de
productos que se estn generando (servicios ofrecidos, usuarios
atendidos, trmites realizados, recursos liberados, etc.)
Es importante distinguir los tipos de productos sean stos de consumo
interno o dirigidos a la poblacin que produce la administracin
municipal. Teniendo claro esto se procede a detectar los costos por
cada uno de ellos, as como el beneficio administrativo, social o
econmico que cada uno genera.
20

Anlisis de la Eficacia
rea

Indicadores

Accin
Institucional
Externa

Puntaje

Capacitacin del personal

Si existe.
No existe.

1
0

Planes, programas, normatividad.

Si hay.
No hay.

1
0

Mecanismos de evaluacin.

Si hay.
No hay.

1
0

Capacitacin del persona de apoyo.

Si existe.
No existe.

1
0

Planes, programas, normatividad.

Si hay.
No hay.

1
0

Mecanismos de evaluacin.

Si hay.
No hay.

1
0

Del Gobierno Federal.

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

Del Gobierno Estatal.

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

De Organismos Polticos y Sociales

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

Administrativa

Poltica

Valores

21

Tipos de centros de la estructura organizacional en el anlisis de la eficiencia:

Costos
Puntos especficos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o
incluso puestos) en los que se centra una cantidad importante de
consumo de recursos de cualquier tipo.

Inversin
Puntos especficos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o
incluso puestos) desde los que se toman decisiones de asignacin de los
recursos monetarios no para mantener los actuales niveles de prestacin
de los servicios, sino para programas especficos que buscan expandir
dicha capacidad.

Captacin y provisin de recursos

Puntos especficos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o
incluso puestos) en los que se generan los recursos y se distribuyen.
La identificacin de dichos centros, las redes de vinculacin de los mismos, los tipos de
productos finales procesados, son el conjunto de elementos que nos permitirn
conocer mejor la instalacin por las que pasan las corrientes de energa de recursos,
lo que nos permitir encontrar ms fcilmente donde tiende a fallar el flujo de recursos
o de efienciancia.
Es necesaria la incorporacin de anlisis de gestin de todo los tipos de recursos (Vase los 22
indicadores para el diagnstico de eficiencia de servicios pblicos ( Cabrero, 1999: 4547).
Se tarta bsicamente de un anlisis cuantitativo de la relacin insumo/producto de cada de
cada centro o de la estructura organizacional de la que est partiendo el anlisis.

Diagnstico de la eficacia
Como mtodo de visualizacin clara de los logros e impactos que se
quieren generar, como mecanismo de monitoreo y seguimiento de
los efectos parciales que un programa o poltica van generando
para introducir los ajustes y correcciones oportunamente.
El anlisis de la eficacia requiere no slo del anlisis de indicadores de
carcter cuantitativo sino cualitativa dado el estudio de las
caractersticas de la estructura gubernamental y de los sistemas
de relaciones institucional en funcin de establecer si facilitan o
no el logro de objetivos de programas y acciones del gobierno.
Este anlisis se orienta a la evaluacin al flujo de los procesos
decisorios, las instancias participantes, los mecanismos de ajusto
oportuno, readaptacin, resolucin de conflictos en la fase de la
operacin de programas, etc.

23

Anlisis de la Eficiencia
rea
Administrativa

Poltica

Accin
Institucional
Externa

Indicadores

Valores

Puntaje

Se hace explcito calculo de costoefectividad o beneficio.

Si se hace.
No se hace.

1
0

Se elige la opcin ms favorable.

Segn los clculos.

Segn otros criterios.

1
0

Se evalan el cumplimiento de los

programas, planes y acciones.

Si se evala.
No se evala.

1
0

Se hace explcito calculo de costoefectividad o beneficio.

Si se hace.
No se hace.

1
0

Se elige la opcin ms favorable.

Segn los clculos.

Segn otros criterios.

1
0

Se evalan el cumplimiento de los

programas, planes y acciones.

Si se evala.
No se evala.

1
0

Del Gobierno Federal.

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

Del Gobierno Estatal.

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

De Organismos Polticos y Sociales

Favorece.
Entorpece.
Sustituye.
Ninguna.

24

Tipos de centros de la estructura organizacional en el anlisis de la eficacia

De responsabilidad
Puntos especficos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o
incluso puestos), que concentran informacin y recursos para la toma de
decisiones de la cual van a depender los logros del programa o sistema de
gestin que se analiza.

De coordinacin
Puntos especficos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o
incluso puestos), en los que se establecen las prioridades operativas de los
programas, ele eslabonamiento de las reas que participan, y la integracin
de habilidades tcnicas, profesionales y personales, para el logro de los
objetivos precisos.

Centros de control y supervisin

Puntos especficos en la estructura organizacional en los que se lleva a cabo la
labor de combate a la corrupcin.

Centros de monitoreo y direccionamiento

Son las instancias en las que se delibera sobre los avances de programas, sus
desviaciones, sus ajustes necesarios, y se decide sobre el rediseo o
reorientacin.

25

Tipos de centros de la estructura organizacional en el anlisis de la eficacia

La identificacin de estos centros permitir mantener un observacin permanente
sobre ellos con el fin de detectar los nudos crticos en la comunicacin, o los
desfases en el trabajo cooperativo, o la ausencia de direccin en las diversas
actividades, programas y polticas que desarrolla el gobierno municipal.
CRITERIOS PARA EL DIAGNSTICO DE EFICACIA DE LA ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Tramo vertical (nmero de niveles jerrquicos en la administracin municipal)

Tramo horizontal (nmero de departamentos u oficinas por direccin o secretaria)
Grado de formalizacin interna (nmero de documentos y trmites a efectuar entre reas de la
administracin municipal)
Grado de formalizacin externa (nmero de documentos y trmites que se exigen por usuarios, por
servicio)
Grado de centralizacin de las decisiones (relaciones entre nivel jerrquico y funciones decisorias, anlisis
de dispersin de ncleos decisorios)
Grado de rigidez/flexibilidad en la estructura (propensin a los papeles cambiantes, al funcionamiento por
proyectos, a la fuerza de los centros de coordinacin y los de direccionamiento)
Tipo de mecanismos de control (normativo o de gestin)
Tipos de mecanismos de cogestin con agentes no gubernamentales (de tipo formal, creados caso por
caso, o sistemas permanentes de cogestin)

26

Algunos indicadores para el anlisis de la eficiencia

Indicador

Parmetro de evaluacin

1.
2.
3.
4.
5.

1.
2.
3.
4.
5.

6.
7.
8.

Funcionarios pblicos/empleados totales

Funcionarios pblicos/personal administrativo
Personal administrativo/empleados totales
Empleados totales/unidades administrativas
Demandas atendidas/total de demandas de la
ciudadana
Servicios pblicos prestados/servicios atribuidos
por la ley
Servicios nuevos/servicios totales
Funciones por unidad administrativa

9. Objetivos alcanzados/objetivos planeados

10. Metas alcanzadas/metas programadas
11. Presupuesto ejercido/presupuesto asignado
12. Objetivos logrados/recursos utilizados (por rea
de gestin)
13. Avance programtico/recursos presupuestales
14. Gasto corriente/unidades administrativas
15. Gasto corriente/total de empleados

Relacin de distribucin por niveles

Relacin de distribucin por niveles
Relacin de distribucin por niveles
Relacin de distribucin por reas de trabajo
A mayores demandas atendidas mayor grado
eficacia
6. A mayores servicios asumidos mayor grado
eficacia
7. Relacin de servicios adicionales
8. Unidades administrativas con mayores cargas
trabajo
9. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento
10. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento
11. Porcentaje de incremento o decremento
presupuesto original (eficiencia)
12. Anlisis de insumo-producto (eficiencia)

de
de
de

al

13. Porcentaje de cobertura de objetivos en relacin

con recursos utilizados
14. Costos por unidad administrativa
15. Costos por empleado

27

Diagnstico de los niveles de legitimidad

El estudio de la legitimidad est relacionado con el anlisis de la
aceptacin, apoyo y credibilidad que un gobierno municipal tiene en el
desempeo de sus tareas.
Los centros neurlgicos que hay que identificar aqu, son los centros de
interaccin gobierno-ciudadano, los centros de comunicacin social,
los de promocin de redes de participacin, y los de negociacin y
manejo de conflictos.
Diferentes puntos de la estructura y funcionamiento del gobierno
municipal se convierten en este tipo de centros que juegan en conjunto
la funcin de interlocucin, amortiguacin y generacin de
consensos.

28

Tipos de centros de la estructura organizacional en el anlisis de la legitimidad

De interaccin gobierno-ciudadano.
Cualquier punto de la estructura del gobierno municipal que est sujeto a interaccin directa
entre funcionarios o empleados de la administracin con ciudadanos.

De comunicacin social
Cualquier punto de la estructura de gobierno que lleva algn tipo de sistema de
comunicacin, promocin, o informacin a la ciudadana y a los medios de
comunicacin.

De promocin de redes de participacin

Cualquier punto de la estructura gubernamental municipal en el que se incorpora, articula o
induce, la participacin de los ciudadanos a ttulo individual, o la de organizaciones no
gubernamentales, civiles, religiosas, o de otro tipo.

De negociacin y control de conflictos

Cualquier punto de la estructura gubernamental municipal que intervienen en procesos de
deliberacin, discusin, o construccin de acuerdos, con otros niveles de gobierno o
con agentes no gubernamentales.
29

Diagnstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA EL DIAGNSTICO DE LOS NIVELES DE LEGITIMIDAD DE
UN GOBIERNO MUNICIPAL
1.

reas responsables de la comunicacin social (nmero y tipo de mensajes que se

trasmiten a la poblacin y nmero y tipo de mensajes que se reciben de la poblacin)

2.

reas responsables de promover la participacin social (nmero y tipo de mecanismos de

participacin existentes: Consejos, comits, patronatos, asociaciones, o cualquier otro)

3.

Mecanismos institucionales y reglamentos existentes para normar la participacin social

4.

Frecuencia y tipo de sondeos de opinin ciudadana que se realizan

5.

Existencia de centros de queja y de atencin ciudadana por dependencia municipales

6.

Mecanismos existentes para la resolucin de conflictos y tendencias a generar consensos

7.

Agenda de conflictos crticos que no se han resuelto

8.

Imagen sobre niveles de corrupcin (sondeos de opinin al respecto, nmero de casos

detectados, acciones que se han venido tomando)

30

Diagnstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA LA EVALUACIN DE LA DISPOSICIN DE UN GOBIERNO
MUNICIPAL A LA RESPONSABILIDAD, A LA ATENCIN DE DEMANDAS Y A LA
PARTICIPACIN (Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

1. Existencia de mecanismos destinados al acceso a la informacin hacia y desde

los ciudadanos sobre sus acciones
2. Existencia de mecanismos destinados a controlar la moralidad de los
funcionarios
3. Existencia de mecanismos destinados a aplicar penalidades administrativas a
las acciones deshonestas
4. Existencia de mecanismos destinados a asegurar el cumplimiento de las
normas y apego a las leyes
5. Existencia de mecanismos institucionalizados de recepcin y reconocimiento de
demandas
6. Las ONG opinan que se producen estudios de factibilidad sobre demandas
7. Las ONG opinan que se satisfacen las demandas cuando stas son factibles
8. Las ONG opinan que existen mecanismos de consulta y control de decisiones
gubernamentales
9. Las formas de consulta son institucionalizadas

31

Diagnstico de los niveles de legitimidad

Tipos de Participacin Ciudadana
Participacin Institucionalizada: es aquella que est reglamentada para
que la ciudadana participe en los procesos decisorias del gobierno local.
Participacin Autnoma: Es aquella en la que la ciudadana participa a
travs de algn tipo de asociacin no gubernamental y que, por lo tanto, no es
organizada ni controlada desde el gobierno.
Participacin clientelstica: es aquella en la que la autoridad y los
individuos o grupos se relacionan a travs de un intercambio de favores y de
cosas.

32

Construccin de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Propuestas basadas en Hiptesis (construccin de

argumentos explicativos de la situacin de la
organizacin)
Las hiptesis se deben arriesgar a la interpretacin.
El principal fin de la propuesta es cmo romper con las
inercias y qu estrategias de innovacin se debern
seguir.
Los escenarios consisten en proyectar situaciones futuras
que puedan combinar tanto fortalezas, y debilidades
internas, con oportunidades o amenazas del ambiente
en el que se desenvuelve la accin gubernamental
concreta.
33

Construccin de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Escenario pesimista
Combina algunas amenazas del entorno con alguna de las
debilidades propias del entorno municipal.
Escenario optimista
Combina las oportunidades del ambiente con las fortalezas de la
gestin municipal.
Escenario que convine las posibilidades
Es una mezcla de ambas posibilidades, procurando acercarse a
un escenario ms probable.

34

Esquema sinttico para la elaboracin de un diagnstico estratgico

Diagnstico
Externo

Variables
econmicas
Variables polticas
Variables sociales
Marco Legal

Amenazas

Diagnstico
Estratgico

Oportunidades
Diagnstico
Interno

Diagnstico
de eficiencia

Diagnstico
de eficacia

Diagnstico
de legitimidad

Centros de:
Costos
Inversin
Captacin

Escenario 1
Pesimista
Estrategia
emergente

Debilidades

Escenario 2
Optimista
Estrategia emergente

Centros de:
Responsabilidad
Coordinacin
Control y
Supervisin
Monitoreo y
direccionamiento

Centros de:
Interaccin
Gobierno-ciudadano
Comunicacin
Social
Promocin de redes
de participacin
Negociacin y
manejo de conflictos

Fortalezas

Escenario 3
mezcla (ms real)
Estrategia emergente

35