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HACIENDA PBLICA DE LOS

PAISES EN VIAS DE
DESARROLLO
Vito Tanzi. Edicin Ministerio de Economa
y Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid 1.996.

EL PAPEL DE LA POLITICA FISCAL EN


LOS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO

Objetivos de la Poltica Fiscal.


El trmino Poltica Fiscal suele aplicarse a la utilizacin de
instrumentos fiscales capaces de influir en la marcha del
sistema econmico para maximizar el bienestar
econmico. Aunque es evidente que la maximizacin de
este bienestar constituye el fin ltimo de la accin
econmica estatal, el trmino es demasiado vago para ser
el centro de atencin de medidas polticas concretas. Por
esta razn, los polticos a menudo centran su atencin en
objetivos ms concretos, en la creencia de que existe una
relacin directa entre las variaciones de dichos objetivos y
los cambios en el bienestar econmico.
Las acciones de las autoridades fiscales se pueden
clasificar en cuatro apartados:

LA ASIGNACIN es la funcin en la que se ha puesto


el nfasis durante ms tiempo. Desde la poca de
Adam Smith, y tal vez incluso antes, se ha
reconocido que una sociedad organizada exige la
produccin de ciertos bienes y servicios cuyo
consumo colectivo o social hace no rentable su
fabricacin para el sector privado. Estos bienes
modernamente llamados bienes pblicos son
fundamentales para la continuidad de la vida
organizada e incluyen cuestiones tales como la
defensa, la ley y el orden pblico y la justicia. La
provisin de los recursos necesarios para ofrecer
estos bienes y servicios fue la primera justificacin
de la tributacin.

LA REDISTRIBUCIN es la manipulacin intencionada de la


distribucin especfica de la renta que resulta del libre
funcionamiento de la economa. A diferencia de la asignacin,
la redistribucin de la renta no es fundamental para que
exista una sociedad organizada pero esto no significa que no
sea una funcin legtima del sector pblico.
Para los pases en vas de desarrollo, no obstante, se podra
argumentar que la redistribucin debera estar vinculada a la
misin del sector pblico de promover el desarrollo. Aunque
tanto en estos pases como en los llamados pases
desarrollados, se puede presentar la redistribucin como un
fin en s mismo, parece ms til relacionar el objetivo de la
redistribucin con el del crecimiento. Podra ser razonable
incluso subordinar la redistribucin al crecimiento puesto que,
a los niveles de renta que prevalecen actualmente en la
mayor parte de los pases en vas de desarrollo, solo podran
conseguirse mejoras absolutas marginales en el nivel de vida
de la poblacin mediante la redistribucin de la renta. Solo
con el crecimiento pueden estas masas superar su atraso
econmico.

El argumento que se esgrime al afirmar que el


crecimiento es ms importante que la equidad no
significa, desde luego, que se ha de preferir una
distribucin de la renta relativamente ms desigual.
Se puede afirmar, por ejemplo, que en algunos casos una
distribucin ms equitativa de la renta significar un
mercado ms amplio para los productos obtenidos por la
industria local, lo que ser particularmente deseable si un
mercado de dimensiones ms amplias lleva a un mayor
uso de la capacidad industrial infrautilizada y de los
obreros desempleados. No cuesta demasiado trabajo
pensar en otros muchos casos en los que una distribucin
ms equitativa de la renta tendra consecuencias
econmicas beneficiosas. Por ejemplo, una posible
elevacin del consumo de las clases de rentas ms bajas,
gracias a una distribucin ms equitativa de la renta,
podra incrementar la productividad y sus incentivos.

LA ESTABILIZACIN es el objetivo ms comnmente


asociado con la poltica fiscal y refleja un papel
relativamente reciente del Estado (sector pblico). Es
normalmente el objetivo ms importante a corto plazo y el
que ha recibido mayor atencin en los pases desarrollados.
Para muchos economistas, la estabilidad y la poltica fiscal
son sinnimos y se considera que la poltica fiscal es la
consecuencia lgica de la revolucin keynesiana.
En los pases desarrollados, el objetivo econmico ms
importante del Estado es mantener el nivel real de renta
nacional cercano al potencial. El producto potencial puede
determinarse con cierto grado de exactitud y su realizacin
implica un nivel relativamente pequeo de paro estructural
o friccional y una estabilidad sustancial de los precios. As,
por poltica de estabilizacin se entiende la manipulacin
de la demanda agregada con objeto de conseguir, al mismo
tiempo, el pleno empleo y la estabilidad de los precios.

En los pases en vas de desarrollo, sin embargo, la situacin no es


tan sencilla y la estabilidad como objetivo pierde la naturaleza
simple y bien definida que muestra en los pases desarrollados ya
que no es fcil definir el concepto de renta potencial porque un
porcentaje sustancial de la mano de obra est subempleada, por
no decir claramente desempleada y porque por razones
tecnolgicas, no hay una clara correspondencia entre el pleno
empleo del factor trabajo y del capital.
La funcin de promover EL CRECIMIENTO la que en caso de los
pases en vas de desarrollo y en la actualidad, probablemente
resulta la ms importante. Los pases desarrollados no tienen que
preocuparse excesivamente del crecimiento. Para ellos, la
estabilidad y la equidad son metas ms a tener en cuenta. En
cambio en los pases en vas de desarrollo, en los que las rentas
per cpita son generalmente ms bajas, el crecimiento debe
constituir el objetivo primordial.
Si el crecimiento es el objetivo primordial de la accin del
Estado, entonces los instrumentos de la tributacin y del gasto
pblico deberan ser utilizados para conseguir una aceleracin de
la tasa de crecimiento.

El crecimiento ha sido considerado el fin principal y, en muchos casos,


el nico objetivo de la poltica econmica de los pases en vas de
desarrollo durante gran parte del periodo que sigui a la segunda
guerra mundial.
En ese entonces, el inters por el crecimiento se enfatiza al disponerse
de estadsticas comparadas sobre rentas per cpita de la mayora de los
pases en vas de desarrollo, que mostraban claramente el gran abismo
existente entre los niveles de vida de esos pases y los de los pases
industrializados.
As tambin, se atribuye, como el factor todopoderoso y estratgico en
el proceso de crecimiento, a la inversin del capital fsico agregado en
infraestructura y lograr mejoramiento en la capacidad productiva
instalada, debiendo el Estado jugar un importante papel en la
formacin de ese capital.
Los planes indicativos de desarrollo resultaron profundamente influidos
por esta lnea de pensamiento y el clculo de los coeficientes
capital/producto para lo cual, en materia hacendstica, de adopt el
procedimiento de dividir el gato pblico total en gasto corriente y gasto
de capital, elogindose estos ltimos.
Los estudios tributarios trataban de la estructura y el nivel impositivo
con los que se consegua maximizar la formacin de capital.

EL PAPEL DEL SECTOR PBLICO EN EL


DESARROLLO ECONOMICO.

La finalidad primordial de la poltica tributaria y presupuestaria de


los pases en vas de desarrollo ha de ser la aceleracin del
desarrollo econmico. El sistema fiscal debe transferir recursos
desde el sector privado al pblico y tambin orientar en lo posible,
el consumo y la inversin privados en unas direcciones que
beneficien al crecimiento de la economa. As, el sector pblico
tendr capacidad para llevar a cabo las funciones intrnsecas,
como defensa, orden pblico, administracin, justicia, etc., como
tambin las relacionadas con el desarrollo o la redistribucin de la
renta.
Objeto de gran atencin han sido los gastos pblicos para la
creacin de infraestructuras econmicas y sociales mediante
programas de inversiones para la construccin de carreteras,
presas, ferrocarriles, centrales elctricas, etc., lo que se da en
llamar aumento de la capacidad productiva instalada. Y
ltimamente ha adquirido mucha atencin, los gastos en educacin
y en sanidad por la importancia que tiene el capital humano.

Es obvio que la productividad de la inversin pblica est


estrechamente ligada al nivel y a la calidad de la inversin
del sector privado. El efecto sobre la productividad de la
inversin privada es lo que hace que la inversin pblica sea
deseable. El Estado debe tratar de mantener la presin fiscal
a un nivel en el que se produzca un supervit disponible para
el sector privado e incluso para las empresas pblicas.
El estmulo de la inversin privada suele ser el resultado del
mantenimiento de la estabilidad poltica y de un ambiente
que promueva la reinversin interna del ahorro mediante
incentivos fiscales y crediticios a las empresas que necesitan
un apoyo inicial. Es probable que los incentivos crediticios
sean ms importantes que los fiscales, sobre todo en la
creacin de nuevas empresas y por tanto, en los pases en
vas de desarrollo, es de gran importancia la creacin y
fortalecimiento de un mercado de capitales que funcione
bien.

POLTICA FISCAL DE ESTABILIZACIN.

Ya se ha dicho que las medidas fiscales arbitradas por los sectores


pblicos para influir en el funcionamiento de la economa, se
denomina tradicionalmente, Poltica Fiscal, cuyo objetivo
fundamental puede ser la correccin de los desequilibrios
temporales o el estmulo del crecimiento econmico o la
redistribucin de la renta con la aplicacin de lneas de polticas a
corto o a largo plazo.
En realidad, la mayor parte de las medidas a corto plazo tienen
efecto a largo plazo. Los cambios en el nivel de tributacin y/o en
el gasto pblico con lo que se determina el nivel de demanda
agregada es un ejemplo de poltica fiscal a corto plazo.
Las medidas fiscales con objetivos a largo plazo incluyen
incentivos fiscales para el desarrollo de ciertas industrias,
reestructuracin del sistema tributario con el objeto de influir en
el crecimiento mediante un aumento de la oferta de ahorro e
incluso para el estmulo de la demanda de ciertas clases de bienes
producidos en el pas.

Debemos de coincidir que la Poltica Fiscal a corto plazo en


los pases en vas de desarrollo no se ha utilizado
explcitamente y cuando se ha hecho, sus resultados han sido
decepcionantes. Las perturbaciones que rompen el equilibrio
de los pases en vas de desarrollo son distintas de las que lo
hacen en los pases industrializados. Las causas son
diferentes, como fluctuaciones de la inversin privada,
variacin del valor de las exportaciones, estrangulamiento
externo, disminucin de la produccin agrcola.

Supongamos, para esta discusin, que las condiciones


objetivas o estructurales de la economa son las mismas en
los pases desarrollados que en los pases en vas de
desarrollo y busquemos las caractersticas que los
instrumentos de la Poltica Fiscal deben poseer para que esta
ltima tenga posibilidades de xito. La poltica de
estabilizacin puede instrumentarse mediante cambios en
los gastos pblicos o en los ingresos impositivos o en ambos.

Desde un punto de vista social, es preferible una variacin de


los ingresos impositivos a una variacin de gastos ya que el
estado debera mantener el nivel y la estructura de los gastos
que se suponen ptimos pero de hecho los Estados han
modificado ambos elementos.
Muchas razones explican por qu no se ha utilizado ms
ampliamente el instrumento fiscal en los pases en vas de
desarrollo.
Una, la presin tributaria, que cuanto ms elevada sea, mayor
ser el impacto del sistema tributario en la economa. Si la
presin fiscal es pequea, un determinado incremento
porcentual en la totalidad de los impuestos no afectar a la
economa de la misma forma que cuando la presin fiscal es
elevada.

Por ejemplo: si la presin fiscal de un pas es del 30% del


PNB, una variacin del 10% de la totalidad de los tributos
equivaldr al 3% del PNB; si la presin fiscal es slo el 10%
del PNB, un 10% de aumento de los impuestos ser tan slo
el 1% del PNB.
Como resulta difcil en el corto plazo modificar la presin
fiscal, es entonces obvio que un pas con una elevada presin
fiscal podr, ceteris paribus, utilizar la poltica fiscal ms
eficazmente que otro con una presin fiscal pequea. Pero
adems, otra condicin necesaria es la existencia de un
sector pblico centralizado para la recaudacin de los
ingresos fiscales, as como para la realizacin del gasto
pblico.
La razn que explica la importancia del sector pblico
centralizado radica en que puede tener una capacidad de
control sobre la economa. La descentralizacin del sector
pblico normalmente aumenta las dificultades que surgen al
tratar de utilizar la poltica fiscal y tambin disminuye su
efectividad.

Este factor es particularmente importante cuando las


administraciones locales y las empresas autnomas
persiguen sus propios programas sin preocupacin
alguna por la poltica seguida a nivel nacional
situacin sta que frecuentemente ha sido la causa de
crisis fiscales en algunos pases de Latinoamrica. En
ciertos casos, las administraciones locales y las
empresas autnomas aumentaban sus gastos justo
cuando el sector pblico central estaba tratando de
reducirlos. En otros casos, el sector pblico central era
incapaz de inducir al resto del sector pblico a
aumentar (o a disminuir) los impuestos en consonancia
con l. La cuestin es que slo el sector pblico
central puede tener en consideracin el bienestar de
todo el pas al tomar sus decisiones polticas; las dems
administraciones no tendrn inters alguno en
considerar otras reas distintas que las propias.

Los obstculos para un uso eficaz de la poltica fiscal pueden


derivarse asimismo de una falta de concentracin de los
ingresos fiscales en el sector pblico central. La poltica
fiscal ms efectivas suele darse en aquellos pases en los que
un nmero reducido de impuestos aportan la mayor parte de
los ingresos pblicos. En la mayora de los pases
industrializados, dos o tres tributos suponen ms de la mitad
de las rentas pblicas.
Una de las caractersticas de la mayor parte de los sistemas
fiscales de los pases en vas de desarrollo es el gran nmero
de tributos existentes, lo que complica su administracin,
confunde a los contribuyentes y facilita o incluso invita a la
evasin fiscal.
Una poltica fiscal eficaz requiere que el sector pblico
pueda calcular que cambios en los ingresos impositivos son
exigidos para corregir el desequilibrio y qu cambios en la
estructura nominal o legal del sistema tributario ocasionarn
el incremento o decremento deseado de la recaudacin.

Comentarios finales.
La poltica fiscal puede desempear un papel
significativo en el desarrollo econmico de
los pases relativamente atrasados, puede
generar medios para crear las
infraestructuras sociales y econmicas
bsicas para el crecimiento, puede ser
utilizada como un agente del mercado de
capitales y puede ser utilizada para
estabilizar la economa.