ADMINISTRAO PBLICA - GESTOR

Alex Fontenele
Aulas 01 e 02 Mar/Abr 2009
 Instrutor

Alessandro Alex Fontenele

Engenheiro Civil formado pela UFC

Bacharel em Direito (UnB/UFC)
Mestrado em Engenharia de Produo pela COPPE/UFRJ
Mestrado em Administrao de Empresas pelo COPPEAD/UFRJ
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela
ENAP/DF (1999 e 2006)
Ps Graduado em Direito Pblico e Controle Externo pela UnB/DF
MBA em Gesto de Energia CEFET/RJ

Ex-executivo da Cia de Cigarros Souza Cruz

Ex- Analista do BACEN
Ex- Gestor
Analista de Controle Externo do TCU
 ADMINISTRAO PBLICA PROGRAMA DE
PS-GRADUAO

Professor: Alessandro Fontenele

1. Origem do Estado e da Administrao pblica modernos: teorias voltadas
para formao espontnea ou natural do Estado e para a formao contratual
do Estado.
2. Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico: modelo
patrimonialista, o modelo burocrtico (Weber) e o modelo gerencial.
3. Evoluo da administrao pblica no Brasil: Reformas de Estado no Brasil
Recente: Repblica Velha (1889-1930);.Reforma burocrtica (1936); Perodo
militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 (1967); Programa Nacional de
Desburocratizao; .Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).
4. A redefinio do papel do Estado: Reforma do Servio Civil (mrito,
flexibilidade e responsabilizao) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho
do Estado de 1995.
 ADMINISTRAO PBLICA PROGRAMA
DE PS-GRADUAO
5. Caracterizao das organizaes: tipos de estruturas organizacionais,
aspectos comportamentais (motivao, clima e cultura).
6. Modernas Ferramentas de Administrao: benchmarking, qualidade total,
reengenharia e planejamento estratgico.
7. Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo
Federal, institudo pelo Decreto n 1.171, de 22/06/94.
8. Exerccios Objetivos e Subjetivos
Avaliao
 Ponto 1: Formao do Estado

Estado uma instituio organizada polticamente, socialmente e, tambm,

juridicamente, ocupando um territrio definido, normalmente onde a lei mxima
uma Constituio escrita, e dirigida por um governo que possui soberania
reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano
sintetizado pela mxima: Governo, Povo e Territrio.

Uma outra faceta do Estado, essa menos conhecida, mas to importante

quanto a outra, que o Estado o responsvel pela organizao e pelo
controle social, pois detm, segundo Max Weber, o monoplio legtimo do
uso da fora (da coero, claro que dentro dos limites da legalidade).
 Formao do Estado

H duas correntes tericas que tentam explicar a origem do Estado: os no-

contratualistas e o contratualistas.
Para os no contratulistas, a origem do Estado pode ser familiar ou
patriarcal. Essa corrente se inpira em Aristteles. Para ele, o homem um
animal poltico que vive em grupo e naturalmente social. A prpria famlia j
uma espcie de sociedade (sociedade domstica), onde j surge uma
autoridade, a quem cabe estabelecer as regras.
tambm no contratulista a teoria que atribui a origem do Estado a atos de
fora. Essa teoria baseia-se na imposio de regras de um grupo por meio da
coero fsica. a "lei do mais forte" tpica do estado de natureza.
Finalmente, h a origem derivada de causas econmicas, que atribiui as
origens do Estado dominao por meio da acumulao primitiva de
excedentes de produo e na apropriao. Est normalmente associada
teoria marxista.
 Formao do Estado

As terorias contratulistas, normalmente atribudas a Thomas Hobbes e John

Locke, explicitam em comum a interpretao individualista, dado o contrato ser
um ato firmado entre indivduos conscientes e deliberados que abrem mo em
parte ou em todo de seu arbtrio para que outrem o exera.
Esse o exerccio estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas
e seguidas de forma heternoma e externa pelos indivduos sob a sua tutela.
A evoluo do Estado compreende, segundo a diviso mais aceita em cincia
poltica, cinco fases distintas:
o Estado Antigo,
Estado Grego,
Estado Romano,
Estado Medieval e o
Estado Moderno.
 1. Estado Antigo

Tambm designado oriental ou teocrtico, significando as formas de Estado mais

recuadas no tempo. Normalmente se originou de Grandes Imprios que se formaram no
Oriente, desde 3.000 antes da era Crist, at o sculo V da era crist, quando o imprio
romano desmoronou ante a invaso dos brbaros, dando incio Idade Mdia.
As caractersticas distintivas deste tipo de Estado so: a) sua natureza unitria; b)
religiosidade.
O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, no admitindo qualquer diviso
interior.
Eram formados e mantidos pela fora das armas, e os povos viviam em constantes
guerras. Disso decorre duas importantes observaes:
1) que os imprios no tinham base fsica definida: seus territrios ora aumentavam
em decorrncia de conquistas, ora diminuam, em decorrncia de derrotas militares;
2) no eram Estados nacionais, pois reuniam povos de diferentes raas, conquistados
e escravizados.
A monarquia absoluta era a nica forma de governo conhecida, e o poder exercido em
nome dos deuses tutelares do povo.
 2. Estado Grego

Esse Estado, apontado como a fonte da democracia, curiosamente nunca

chegou a ser um Estado Democrtico, pelo menos na acepo do direito
pblico moderno. Em Atenas, por exemplo, de uma populao de cerca de
meio milho de habitantes, cerca de 60% eram escravos (sem direitos
polticos) e 20 mil eram estrangeiros (tambm no dotados de direitos
polticos). Alm do fato de que as mulherres no tinham os mesmos direitos
dos homens gregos, os cidados daquele Estado.
A principal caracterstica do Estado Grego era a separao entre a religio e a
poltica. Outra caracterstica importante eram as cidades-Estado ou polis, com
poder poltico circunscrito aos limites territoriais da comunidade urbana.
Os atenienses entendiam que a verdade do Estado consistia na boa opinio. A
Repblica, de Plato, por isso considerada ideal, o Estado justo, que realiza
a unidade possvel e est nas mos dos filsofos. Segundo o ideal platnico,
incumbe aos sbios reinar, aos guerreiros proteger e s classes obreiras
obedecer. E s no Estado que o homem pode atingir sua perfeio e realizar a
plena satisfao de seu destino.
 3. Estado Romano

3. Estado Romano
O Estado romano tinha, em sua organizao, uma base familiar. Os elementos
das gens deveriam ser obrigatoriamente ligados s famlias e, ainda que ex-
escravos ou estrangeiros, tinham de obter uma ligao a uma famlia para
poder, como membro da gens, participar da sociedade romana.
A reunio de gens formava uma cria. A reunio de cria, formava uma tribo.
A reunio da tribo formava a civitas, primitivo Estado romano.
No Estado romano, o homem gozava de relativa liberdade em face do poder
estatal, no sendo obrigado, praticamente, a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude de lei. O Estado romano era famoso pela evoluo do
seu direito, o que tornou o Imprio extremamente poderoso e um Estado
organizada, no qual a vontade nacional era a fonte legtima do Direito.
 4. Estado Medieval

Com a queda do imprio romano, deu-se a decadncia do Estado na Europa Ocidental

e a ascenso do feudalismo. Da velha Roma, somente o direito romano sobreviveu,
ainda que restrito aos mosteiros catlicos.
O Estado medieval, essencialmente fragmentrio, no conhecia o conceito de
personalidade jurdica do Estado, e, assim, todas as situaes eram encaradas e
solucionadas como relaes de ordem individual, no plano do direito natural. No Estado
Medieval firma-se a supremacia da lei, sendo os usos e os costumes fontes principais
do Direito, juntamente com as regras do Direito Natural. O Direito Natural a prpria lei
eterna, imutvel, que Deus inseriu na consicncia de todos, tendo como preceito basilar
que o homem no deve fazer aos outros o que no quer que lhe faam.
O senhor feudal era o proprietrio exclusivo de terras, sendo todos os seus habitantes
seus sditos. Exercia o senhor feudal, atribuies de chefe de Estado, ao arrecadar
tributos, administrar a justia e expedir ordens e regulamentos.
exatamente essa fragmentao do poder exercido pelo Imperador e uma infinidade de
poderes menores dos senhores feudais, que levaram a uma multiplicidade de ordens
jurdicas e uma instabilidade poltica, econmica e social, gerando uma intensa
necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe da criao do Estado
Moderno.
 5. Estado Moderno

As deficincias da sociedade poltica medieval determinaram as caractersticas

fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do
Estado romano fez despertar a conscincia para a busca da unidade, que
afinal se concretizaria com a afirmao de um poder soberano, no sentido de
supremo, o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitao territorial.
A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido prximo ao
moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade poltica organizada, o
que implica a existncia de uma autoridade prpria e de regras definidas para
a convivncia de seus membros.
O pensamento poltico de Maquiavel rompe com o tradicionalismo e seculariza
o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a independncia estatal em relao
religio.
 Estado Moderno

O Estado Moderno serve de base Cincia Poltica. Esta uma consequncia

da prpria modernizao da sociedade que comea no sculo XVI e culmina
com a Revoluo Industrial.
Este processo tem um elemento central, a tecnologia. Esta modernizao
possibilita igualmente uma maior mobilidade social. A sociedade moderna
caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da produtividade, pela mobilidade
da populao e pelo aparecimento de novos grupos sociais.
a poca da ascenso da Burguesia. Outra novidade do Estado Moderno a
nova forma de legitimao de poder.
Antes quem legitimava o poder era um Deus Absoluto, mas quem vai se tornar
o novo elemento legitimador o Povo. Assim, surgem novas Instituies como
os Parlamentos, onde o povo se faz representar.
 Estado Moderno

Este Estado Moderno no nasceu de uma s vez, mas foi o resultado e um

longo processo de mais e trs sculos.
A fase mais antiga a Monarquia. A Monarquia acompanha o
desenvolvimento do Estado Moderno e vai, pelo processo de burocratizao,
lanar a primeira forma de Estado Moderno. O primeiro monarca a governar
um Estado centralizado e burocratizado, que atendia as caractersticas de um
Esatado moderno foi D. Joo II, Rei de Portugal. O Estado monrquico
absolutista vai acabar, na Inglaterra e na Frana, com as duas revolues
burguesas: a revoluo gloriosa de 1689 e a revoluo francesa de 1789,
respectivamente.
A segunda fase do Estado Moderno o Estado Liberal, consequncia directa
das Revolues burguesas na Frana e na Inglaterra. Este Estado
representativo e oligrquico, mas potenciou, entre outras coisas, ao
aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela separao de poderes.
No sculo XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar globalmente o
Mundo graas ao processo chamado Imperialismo.
 Estado Moderno

A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal, depois

de diversas revoltas das camadas mais populares contra a explorao
burguesa, que surge nos finais do sculo XIX. O Estado liberal perde a sua
capacidade para responder s exigncias sociais. Surgem assim as ideologias
extremistas de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo).
A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrtico Liberal,
consequncia da grande crise econmica e social de 1929. A resposta crise
passou pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adoptando para
a administrao do Estado medidas de cariz social, derivadas do pensamento
de John Maynard Keynes.
Ponto 2: Do modelo racional-legal ao paradigma
psburocrtico.
Unidade I: Da Burocracia Administrao Pblica
Gerencial

A BUROCRACIA CLSSICA:
origens, definio, caractersticas, principais problemas
e sua reformulao atual
Fonte Primria: Notas de Aula do Professor Fernando Luiz Abrucio ENAP
2006
 A Burocracia Clssica

1) Origens:
O termo burocracia muitas vezes usado como correlato de grandes mquinas
administrativas que existiram em Imprios antigos (como o chins) ou ento para
descrever a estrutura organizacional da Igreja Catlica, na Idade Mdia.

Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua

conotao moderna.
 A Burocracia Clssica

No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se

relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais:

1) A criao do Estado-nao e seu desenvolvimento

2) A idia de administrao pblica, que resultado da

criao de um espao estatal onde o pblico
separado do privado.
 A Burocracia Clssica

Primeira definio de Administrao Pblica: Revoluo

Francesa o funcionrio da coroa passa a ser funcionrio
do pblico (Superao do Patrimonialismo)

Para entender o surgimento da burocracia necessrio

primeiro descrever as bases iniciais do Estado nao
moderno.
 A Burocracia Clssica

De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a

criao dos seguintes elementos:

Delimitao de um territrio com fronteiras bem definidas;

2. Legitimidade do poder poltico: absolutismo e

surgimento da burguesia;

3. Centralizao poltica;

4- Constituio de uma estrutura administrativa mnima

(exrcito, tributos e os primrdios da burocracia).
 A Burocracia Clssica

Principal caracterstica administrativa: o modelo

patrimonialista contra este modelo que em boa medida
a administrao burocrtica ser constituda.

Definio do modelo patrimonialista:

No h separao ntida entre o espao pblico e o
privado;
Forma de constituio de lealdade poltica entre o Estado
absoluto e os grupos privados mais fortes
(predominantemente aristocrticos)
 A Burocracia Clssica

O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder

pblico caso francs.

No entanto, os primeiros passos de expanso do espao liberal-democrtico, por

meio de eleies, embora bem restritas, no acabaram por completo com o
patrimonialismo.

Em muitos casos, houve a criao de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo

objetivo era retribuir com cargos pblicos aos apoios recebidos na eleio. Isso
ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.
 A Burocracia Clssica

Causas que levaram formao da administrao pblica

burocrtica:
H pelo menos trs grandes causas, complementares e
no concorrentes

a) Processo de racionalizao capitalista (Weber).

Mediante este processo, todas as organizaes
complexas, privadas e pblicas, devem profissionalizar
sua gesto, padronizar os mtodos administrativos e
buscar maior eficcia em suas aes, em termos de
estrutura hierrquica e qualificao prvia dos
funcionrios (formao escolar). Argumento tcnico e
funcionalista.
 A Burocracia Clssica

b) Expanso e complexificao do papel do Estado

Primeiramente, exrcito regular e tributao eficiente.
Depois, direitos de propriedade, proteo legal (rules of
law)
Ao longo do tempo, houve expanso para outras
atividades regulatrias e investimento em infra-estrutura.
Nos pases em desenvolvimento e mesmo nos casos de
modernizao conservadora (Alemanha), o Estado como
vetor do desenvolvimento dependeu da constituio de
uma burocracia meritocrtica. Argumento da Economia
Poltica.
 A Burocracia Clssica

c) Ampliao da liberal-democracia e a criao de

polticas pblicas para garantir direitos sociais
De forma tensa e conflituosa, o liberalismo transformou-
se em liberal democracia com a ampliao do sufrgio. A
luta por direitos se ampliou e levou criao, paulatina,
de polticas sociais, que demandavam de uma burocracia
profissional e meritocrtica para realizar esta nova tarefa
Esta luta por democratizao e ampliao dos direitos
tambm resultou em medidas para tornar mais igualitrio
o acesso aos cargos pblicos.
Em suma, a criao da burocracia esteve no centro dos
conflitos da montagem da liberal democracia at a sua
transformao mais adiante em democracia. Argumento
da Cincia poltica.
 Modelo Burocrtico Weberiano

O modelo de administrao pblica burocrtica muitas vezes citado

como modelo burocrtico weberiano, pois foi o socilogo Max Weber o
primeiro a descrever uma estrutura burocrtica em sua forma tpica ideal
(descrio das principais caractersticas).

No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relao

burocracia: considerava que ela era imprescindvel para a racionalizao
das atividades estatais, algo que a classe poltica no conseguiria fazer
sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso,
sempre props um controle poltico sobre ela.

Ademais, no h um nico modelo de administrao burocrtica.

H diferenas de origem, implementao e mesmo de sentido entre pases
e regies
 Burocracia: O Tipo Ideal

Caractersticas do Tipo Ideal de Burocracia e Suas Disfunes

1 O Tipo Ideal de Burocracia

O estudo sistemtico da burocracia foi feito por Max Weber, que concebeu e
descreveu o que se conhece como a burocracia ideal. Algumas
caractersticas da burocracia ideal descrita por Weber j existiam em muitas
organizaes, sculos atrs.

Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem

s organizaes por meio de uma hierarquia integrada de atividades
especializadas, definidas por regras sistemticas.

Longe de serem inflexveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer

meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionrio definiria
precisamente sua atividade e a relao com outras atividades. Burocratas
eram os gerentes habilidosos que faziam as organizaes funcionar.
 Burocracia

Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes

caractersticas:

1. diviso de trabalho - as atividades so desmembradas em tarefas simples, de tal modo

que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organizao, poderia se tornar especializado
num tempo mnimo; a especializao faz o trabalho humano intercambivel, o que contribui
grandemente para a eficincia organizacional. Cada posio tem claramente definidas as
responsabilidades e a delegao de autoridade competentes:

2. hierarquia de autoridade - posies ou empregados so organizados de modo a formar a

hierarquia (cadeia de comando) na qual a organizao est estruturada; cada posio na
hierarquia organizacional contm responsabilidade e deveres especficos, bem como
privilgios;
 Burocracia

3. racionalidade - todos os membros da organizao so selecionados com base na

qualificao tcnica para um desempenho adequado; as promoes ocorrem por
desempenho e capacitao tcnica (mrito): um esforo consciente feito para adequar o
desempenho do trabalho s qualificaes do funcionrio e/ou candidato,
independentemente das caractersticas de raa, sexo, religio ou classe social deste. O
critrio guia deveria ser simplesmente o grau de adequao do potencial do empregado em
termos de educao, treinamento, conhecimento e habilidade, para desempenhar a
atividade numa organizao;

4. regras e padres - as decises gerenciais so guiadas por regras, disciplina e controles,

relacionados conduta dos deveres oficiais. aplicados de forma impessoal tanto aos
empregados da organizao como aos clientes, fora dela;
 Burocracia

5. compromisso profissional - os administradores trabalham por salrios fixos e no so os donos dos

negcios que administram; os gerentes so treinados para as atividades administrativas visando a melhor
qualificao para o alcance da eficincia organizacional e para o controle da atividades dos empregados
neste mesmo sentido; Critrios de proteo e ascenso definidos de antemo, em contraposio ao
arbtrio pessoal; Predominncia do controle legal como critrio de avaliao da ao administrativa (due
process);

6. registros escritos - com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e com o propsito de

alcanar uniformidade de ao, as burocracias mantm registros, elaborados para detalhamento das
transaes da organizao;

7. impessoalidade - as regras e os procedimentos so aplicados de modo uniforme e imparcial; todos os

funcionrios so avaliados de acordo com regras objetivas, de tal modo que no se permita ao superior
consideraes pessoais ou emocionais para "colorir" as avaliaes.
 Burocracia

8. Seleo meritocrtica do corpo de funcionrios, a partir de critrios de seleo e

promoo baseados em competncias definidas pela especializao profissional;
9. A eficcia como princpio norteador da racionalidade, isto , a criao de meios
para atingir certos resultados definidos como produtos tangveis, com pouca
preocupao sobre os custos, a otimizao, a democratizao e o impacto da ao
governamental (efetividade);
10. Rgida diviso entre polticos e burocratas embora o prprio Weber propusesse
o controle dos primeiros em relao aos segundos, no obstante ele manteve a
separao entre os que tm o saber tcnico e os que tm a legitimidade poltica.
 Burocracia: Vantagens

Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus

criadores iniciais, estariam:
A racionalizao da ao administrativa, numa era de expanso do
Estado;

Uma definio precisa de cargos e processos operacionais e a

delimitao clara dos limites e responsabilidades de cada funo;

A continuidade da administrao, estabelecendo mais claramente a

diferena entre Estado e Governo;

E, sobretudo, a erradicao dos princpios patrimoniais de poder.

 O estudo de Peter Evans & Rauch
Em anlise sobre oitenta pases, estudo de Peter Evans & Rauch mostrou
que a substituio de um modelo patrimonial pela criao de uma
burocracia profissional foi uma condio no suficiente porm necessria
para o desenvolvimento dos pases no sculo XX.
Na verdade, possvel dizer que sem uma administrao pblica baseada
no mrito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

Sem entrar ainda nas crticas mais recentes burocracia, muitos autores
do sculo XX perceberam que poderiam surgir disfunes vinculadas
intrinsecamente ao modelo.
Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na
Amrica Latina, Hlio Jaguaribe (dcada de 50), Bresser Pereira (dcadas
de 60 e 70) e Maurcio Tragtenberg (dcadas de 70 e 80)
 O MODELO IDEAL DA BUROCRACIA DE WEBER

Gestores so
profissionais, no
Aplicao uniforme a proprietrios Pessoas so selecionadas
todos as pessoas das com base nas suas
mesma regras e normas aptides tcnicas
Orientaro para
a Carreira

Impessoalidade Seleo
Formal

Princpios da
Burocracia

Diviso do Autoridade
Trabalho Hierrquica
Elevada
Formalizao
Organizaes
Funes so subdivididas hierrquicas, com uma
em tarefas simples, cadeia de comando clara
rotineiras e bem-definidas
Sistema de regras e
padres escritos de todos
procedimentos operativos
 Problemas Endgenos da Burocracia

Entre os problemas endgenos da burocracia, poderamos citar

1) O mito tecnocrata e a viso negativa em relao aos polticos e a falta
de accountability;
2) criao de espaos de poder definidos por aqueles que controlam a
produo das regras, que concentrariam para si as informaes e as decises
referentes interpretao dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros
cartrios: A complexificao da atividade poltica: o nascimento dos
policy-makers
3) O fortalecimento do formalismo
4) O apego exagerado a regulamentos, meios dominando os fins: o
processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que
exclusivamente, legalidade e no aos resultados das polticas.
5) O controle da delegao pelos entes polticos torna-se mais difcil
 Problemas Endgenos da Burocracia

6) Uma evoluo em prol do insulamento. A Burocracia e o interesse

pblico: os caadores de renda e o corporativismo;

7) Os problemas de desempenho: Procedimentos versus resultados

8) A complexificao dos Es da Administrao Pblica (economia,

eficcia, eficincia, efetividade, eqidade e tica)
A crise da Burocracia e a crise do Estado

A crise atual da burocracia vinculada a seus problemas

endgenos, mas deriva principalmente dos novos desafios
colocados pelo mundo contemporneo, desde pelo menos a
dcada de 1970.
Tais desafios relacionam-se crise do Estado, s mudanas
sociais e tecnolgicas do mundo contemporneo e
democratizao. Tudo isso leva necessidade de
reconstruo do modelo de administrao pblica, sob o
alicerce do lado mais positivo do modelo burocrtico, que a
profissionalizao do servio civil.
 A crise da Burocracia e a crise do Estado

Primeiro fator: Crise do Estado

paradoxo: nunca o Estado foi to necessrio e to frgil para resolver os
dilemas coletivos. Isto resultado de dois aspectos:
Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econmica mundial da dcada
de 1970 (as duas crises do petrleo) e das suas conseqncias nos anos 1980. Aps
ter crescido por dcadas, principalmente no perodo seguinte ao ps-guerra, a maior
parte dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. Alm disso, a presso
por novos gastos derivados das mudanas sociais originadas aps a Segunda Guerra
Mundial (como a elevao da expectativa de vida e aumento da participao da mulher
no mercado de trabalho, com o conseqente aumento das despesas previdencirias)
tem dificultado o financiamento dos dficits governamentais;
Internacionalizao e enfraquecimento do poder estatal:a globalizao do
capital e a interdependncia dos mercados financeiros tornaram o Estado mais
frgil perante o capital internacional; por exemplo a circulao de capital entre
as grandes economias, que at a dcada de 1980 respondia por menos de
25% do PIB destes pases, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.
 A crise da Burocracia e a crise do Estado

Segundo Fator: As transformaes tecnolgicas e produtivas, que

exigem um Estado mais gil e eficiente;
Terceiro Fator: mudanas sociais e culturais, como o envelhecimento da
populao, a maior insero das mulheres no mercado de trabalho,
aumento da escolaridade mdia, a urbanizao, entre as principais,
aumentaram as demandas por direitos e novas polticas estatais, com
melhor qualidade na proviso;
Quarto Fator: Democratizao e ampliao da esfera pblica,
aumentando o nmero de atores sociais importantes e criando novas
formas de controle e participao na esfera pblica (por exemplo: o papel
do Terceiro Setor, a descentralizao etc.)
A NOVA GESTO PBLICA (NGP): Administrao
Pblica Gerencial

O modelo burocrtico, afora os seus problemas endgenos,

no consegue responder a estes novos desafios. A
administrao pblica atual precisa responder a estes novos
imperativos, aumentando a eficincia, a efetividade e a
accountability pblica.

Dessa concluso, nasceu a Nova Gesto Pblica, cujas

caractersticas principais so, resumidamente, as seguintes:
 Administrao Pblica Gerencial

A) Profissionalizao da alta burocracia: o ponto de

partida da Nova Gesto Pblica. Para isso, deve-se constituir
um ncleo estatal estratgico, fundamental na formulao,
superviso e regulao das polticas, e formado por uma elite
burocrtica tecnicamente preparada e motivada. Esta elite
burocrtica ter tambm que desenvolver a capacidade de
negociao e responsabilizao perante o sistema poltico.
b) Transparncia: A administrao pblica deve ser
transparente e seus administradores, responsabilizados
democraticamente perante a sociedade. Isto porque a
profissionalizao da burocracia no a torna completamente
imune corrupo, fenmeno mundial que tem aumentado
demasiadamente na Amrica Latina.
 Administrao Pblica Gerencial

c) Descentralizao: Descentralizar a execuo dos servios pblicos

tarefa essencial no caminho da modernizao gerencial do Estado latino-
americano. Primordialmente, as funes que podem ser realizadas pelos
governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser
descentralizadas. Esta medida busca no somente ganhos de eficincia e
efetividade, mas tambm aumentar a fiscalizao e o controle social dos
cidados sobre as polticas pblicas
d) Desconcentrao: Nas atividades exclusivas de Estado que
permanecerem a cargo do Governo Central, a administrao deve ser
baseada na desconcentrao organizacional. Os rgos centrais devem
delegar a execuo das funes para agncias descentralizadas ou para
organizaes pblicas no estatais. Dessa maneira, orienta-se a
administrao pblica pelo controle dos resultados obtidos pelas agncias
autnomas ou organizaes sociais (exemplo: Holanda)
 Administrao Pblica Gerencial

e) Gesto por resultados: A Nova Administrao Pblica (New Public

Management) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao
invs do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia
o modelo burocrtico weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as
normas e procedimentos estatais tero de receber ainda um destaque
especial, em razo da fragilidade histrica do Estado de direito.

f) Novas formas de controle

A maior autonomia gerencial das agncias e de seus gestores deve ser
complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o
primordialmente burocrtico, que buscava aferir se todos os procedimentos
tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os
ganhos de eficincia e efetividade das polticas. Combinao de quatro
tipos de controle.
 Administrao Pblica Gerencial

Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de

desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de
gesto.

Controle contbil de custos: que estar preocupado no somente com a

checagem dos gastos realizados, mas tambm com a descoberta de
formas mais econmicas e eficientes de fazer as polticas pblicas

Controle por competio administrada (ou por quase-mercados): nos

quais as diversas agncias buscam oferecer o melhor servio pblico aos
usurios

Controle social: por meio do qual os cidados avaliaro os servios

pblicos ou participaram de sua gesto.
 Administrao Pblica Gerencial

g) Orientao para o cidado-usurio

Outra caracterstica importante da Nova Gesto Pblica a orientao da
prestao dos servios para o cidado-usurio. Trata-se de uma revoluo
na administrao pblica, j que o antigo modelo burocrtico weberiano
era auto-referenciado, isto , voltado mais para a afirmao do poder do
Estado e da burocracia estatal do que para responder s demandas dos
cidados.

h) Accountability (responsabilizao)
Finalmente, fundamental modificar o papel da burocracia em relao
democratizao do Poder pblico. Segundo os princpios da Reforma
Gerencial, preciso aumentar o grau de responsabilizao do servidor
pblico em trs aspectos:
 Administrao Pblica Gerencial

1. Perante a sociedade, tornando a administrao pblica

mais transparente, voltada para a prestao de contas. Neste
sentido, preciso treinar os funcionrios pblicos para que
comecem a tratar os cidados como consumidores cujos
direitos devem ser respeitados. Alm disso, a burocracia ter
que enxergar o usurio do servio como um possvel aliado na
busca para resolver os problemas
2. Perante os polticos eleitos nos termos da democracia
representativa, sejam do governo sejam da oposio;
3. Perante os representantes formais e informais da sociedade
que estejam atuando junto esfera pblica no-estatal
 A Nova Gesto Pblica

O modelo gerencial tornou-se realidade nos dias de hoje pois atravs da definio
clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da
mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e de
comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais.

Foi na Inglaterra e nos EUA de Thatcher e Reagan que a administrao gerencial ou

managerialism mais prosperou. Em funo disso, foi rpida a identificao dessas
prticas com o neoliberalismo

Na Gr-Bretanha a administrao gerencial tinha trs tipos ideais, que podiam ser
distinguidos em Managerialism puro, Consumerism e Public Service Orientation
PSO
 A Nova Gesto Pblica

1. Managerialism ou gerencialismo puro, tinha como eixo central o conceito de

produtividade e sua utilizao visava buscar a diminuio e otimizao dos gastos
pblicos em uma era de escassez, em um contexto que tinha como ponto central
busca da eficincia, com clara definio das responsabilidades dos funcionrios, dos
objetivos organizacionais e maior conscincia acerca do valor dos recursos pblicos.
2. Consumerism podendo ser traduzido como satisfao dos consumidores
introduzia a perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a satisfao
do consumidor, atravs de medidas que visavam tornar o poder pblico mais leve,
gil e competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes de
atendimento, como incentivo competio entre organizaes pblicas e adoo de
um novo modelo contratual.
 A Nova Gesto Pblica

3. Public Service Orientation PSO tendo uma tica de servio orientado para o
pblico, um conceito que levanta novas questes e pe em xeque antigos valores,
no estando, ainda, com seu arcabouo terico fechado. Tem como uma de suas idias-
chave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/equidade. Embora
contenha crticas ao managerialism e ao consumerism, a PSO no descarta as idias
desenvolvidas no seu mbito.
Ao invs de se constituir em uma doutrina rgida e fechada, a NGP tem apresentado um
grande poder de transformao, incorporando as crticas sua prtica, e assim
modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais do que isso: as atuais
transformaes apontam para uma pluralidade de concepes organizacionais que
ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que no existe um paradigma global capaz
de respondera todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrtico
weberiano.
Pode-se, mesmo assim, notar uma certa tendncia evolucionista, que vai do
managerialism ao PSO.
Ponto 3: Evoluo da administrao pblica
no Brasil
 Administrao Pblica Brasileira
As Reformas de Vargas

Fontes: Francisco Gaetani Notas de Aula ENAP 2006

 O Estado Brasileiro em 1930

Ausncia do Estado Nacional

Ausncia de instituies nacionais

Comando poltico das oligarquias estaduais

Ausncia de alternncia no poder

Prtica do clientelismo em todos nveis

Fragilidade das Foras Armadas frente s foras pblicas

estaduais (RS, MG, SP)
 O Governo Provisrio
As primeiras iniciativas modernizantes

O problema do funcionalismo: A questo do Mrito

A Comisso de Compras e Materiais

O aparelhamento das Foras Armadas

A Problemtica Previdenciria

A ascenso do Corporativismo
 Os antecedentes das reformas

A questo dos salrios das Foras Armadas

A Comisso Mista (Executivo-Legislativo)

Destaque: Simes Lopes

 Objetivos da Reforma de 1937

A situao de instabilidade poltica de Vargas nos perodos de 1930/1934 e

1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente,
conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma
administrao burocrtica. Mas, em muitos aspectos, o Pas ainda era o de
antes de 1930.
Era necessrio dar um salto que pudesse levar a:

organizao de um servio pblico nacional, com a realizao

dos primeiros concursos pblicos;

necessria acomodao mrito & clientelismo;

necessidade de um equacionamento da questo pessoal e do

seu impacto oramentrio e financeiro.CRISE DO CAF
 As Reformas

Uma comisso funcionando no Palcio: A Comisso Federal

do Servio Pblico (PR)

A inspirao norte-americana

A Lei de Classificao de Cargos e Salrios

As Comisses de Eficincia
 Problemas e Influncias nas Reformas

A contnua criao de novos rgos para cada novo

problema: A influncia intelectual do departamentalismo

O impasse com a rea econmica (Fazenda)

INFLUNCIAS

Administrao Cientfica
A Burocracia Weberiana
 A Reforma de 1937

Uma soluo centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo

A sobre-centralizao inesperada: as funes legislativas e
processuais do extinto Congresso
Mais rgos e mais complexidade
A hiper-centralizao na Presidncia: pessoal, compras, normas e
Oramento

A difcil estruturao da rea oramentria no mbito de um crise

fiscal

Consolidao de uma agenda da administrao pblica e dos

processos de planejamento e oramento
 A Reforma de 1937 - Balano

A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criao de um Estado

Nacional, que fosse dotado de dotado de um servio pblico meritocrtico,
compatvel com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um
processo d centralizao.

A reforma de fato logrou a constituio da arquitetura administrativa do Estado

brasileiro, com uma iniciante organizao burocrtica.

O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande perodo de autoritarismo

e centralizao, levou o servio pblico brasileiro a ter forte caracterstica de
formalismo excessivo, notando-se tambm a persistncia do clientelismo e do
patrimonialismo caractersticos da Repblica velha.
Administrao Pblica Brasileira
1937-1963 As reformas abortadas
 O processo de redemocratizao

Com a redemocratizao, perdeu-se algo do trabalho de Simes Lopes. O

momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que
as reformas da poca de Varas acabaram abortadas, muito embora no
tivesse havido um desmonte da administrao pblica.

A perda de momentum

Enfraquecimento mas no desmonte

A criao da Fundao Getlio Vargas

O ciclo dos institutos previdencirios

A associao do mrito e da modernizao com o governo

autoritrio
 As reformas do incio dos anos 50

As novas formas de organizao do Estado via empresas

estatais

O Estatuto de Funcionalismo Pblico de 1952

A reforma administrativa abortada de 1953

A criao da Fundao Getlio Vargas em So Paulo

A criao do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

Os programas de formao em parceria com Universidades

Norte-Americanas
 As reformas da segunda dcada dos anos 50

O Prestgio da ADM Indireta

A COSB e Hlio Beltro: A questo da simplificao

A CEPA e Simes Lopes

A gestao do domnio do planejamento

O Plano de Metas

Os Grupos Executivos

O protagonismo do BNDES

A recorrncia do clientelismo
 O Breve Governo Joo Goulart

O Plano Trienal de Celso Furtado

O Ministrio Extraordinrio da Administrao

Mas h a politizao da reforma

Foco em estruturas

O aprofundamento do clientelismo
A administrao pblica Antes da Revoluo
de 1964
A hiper-centralizao no topo do executivo

A rigidez e inadequao das estruturas

O fracasso do projeto modernizador

A fragmentao da Administrao Direta
A resilincia do clientelismo
A politizao da administrao

A mudana inconclusa para Braslia

Administrao Pblica Brasileira
1964-1969 A modernizao sem consenso
 A reforma prioritria de Castelo Branco
Os primeiros momentos

Com os Governos militares, notadamente na dcada de 60, grande

nfase foi dada ao Planejamento e estruturao da administrao
pblica. No houve, no entanto, consenso entre os condutores da
reformas da administrao pblica: Teixeira Dias, Hlio Beltro e,
ainda, Simes Lopes.

A criao do Ministrio Extraordinrio do Planejamento e

Coordenao Geral

A convergncia entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre

este e seu auxiliar Teixeira Dias)

A prioridade dada reforma administrativa pede um novo projeto,

mais ambicioso e abrangente
 COMESTRA

Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comisso especial (Comestra) para

cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestgio, pois seu
presidente no era o ministro-extraordinrio para a Reforma Administrativa,
mas sim o ministro-extraordinrio para o Planejamento e Coordenao, Roberto
Campos. A Comisso tratou de rever todas as propostas existentes para a rea
desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em
tramitao no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um
anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.
Embora a constituio tivesse sido promulgada um ms antes, Castello Branco
baseou-se, ainda, nos poderes extraordinrios conferidos pelo Ato Institucional
no 4, de 7/12/66, para edit-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos,
sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Nmero 2,
Abr-Jun 1998)
 COMESTRA

Os Melhores e Mais Brilhantes: Simes Lopes, Hlio Beltro, Carlos Medeiros,

Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das
Foras Armadas
Trs vises em conflito:
Simes Lopes Centralidade do DASP
Hlio Beltro Descentralizao e delegao
Campos/Dias Instrumentalizao

33 reunies, cinco verses e crescentes impasses

 A Viso Prevalente (ASESTRA)

Pode-se afirmar que houve uma prevalncia das teses de Campos e Dias,
tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltro vai para a
iniciativa privada. Nota-se a grande preocupao em prestigiar os tcnicos
em detrimento dos polticos, situao facilitada pela ditadura.
Campos e Dias sempre tiveram a preocupao de interao entre
planejamento e administrao, com o prestgio a um embrionrio ncleo
duro de tomadores de deciso e de formuladores de planos. Os principais
pontos da proposta podem ser sintetizados como:
A institucionalizao do planejamento

A institucionalizao do oramento programa, com cuidado com a dimenso

financeira

Descentralizao e delegao horizontais e verticais

A redefinio do papel do DASP (servio pblico da administrao direta)

 ASESTRA

Campos retoma a reforma e cria ASESTRA

O dilogo com os americanos, franceses e ingleses

O desenho de um embrionrio ncleo duro

A preocupao com uma composio entre indicados

politicamente e os quadros de carreira

A permanente preocupao com a interao entre

planejamento e administrao
 Os principais pontos da proposta

A institucionalizao do planejamento

A institucionalizao do oramento programa

A dimenso financeira

Descentralizao e delegao horizontais e verticais

A desenhada simbiose de dois policy domains: administrao e

planejamento

A reformulao da funo controle

A redefinio do papel do DASP (servio pblico da administrao

direta)
 A reformulao do controle

A diviso do controle interno do controle externo

A criao do controle interno

A resistncia do TCU

O fim do controle ex-ante

 A Entrada de Costa e Silva

A incorporao das propostas de Beltro

O alinhamento de Beltro com Costa e Silva

O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200

O antagonismo de Beltro com Roberto Campos

A viso de Beltro sobre a Administrao Pblica

A ascenso da viso tecnocrtica economicista

A persistncia do DASP
 Curiosidades (Reforma de 64-67)

A prioridade dada reforma

A reforma no Ministrio da Fazenda com o apoio da FGV

A resilincia do DASP

O paradoxal papel de Beltro

A viso estratgica de Campos e Teixeira Dias

A atualidade da proposta de ento

O dilogo com a comunidade internacional

 A Reforma de 1967 - Balano

A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condies para crescer, j que outros
pases j haviam conseguido conjugar o binmio Administrao & desenvolvimento,
conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era
a prevalncia da administrao cientfica.
Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administrao
federal, criando as condies necessrias para a emergncia do Estado
Desenvolvimentista.

A reforma investiu fortemente na criao das condies para a descentralizao da

Administrao Direta, passando muitas das funes desempenhadas pelo Estado para
sociedades de economia mista e autarquias, mas tambm desconcentrando atribuies
para os Estados Membros e mesmo para municpios.

O esvaziamento do ncleo do estado e a expanso descontrolada da administrao

indireta, no entanto, foram algumas das consequncias negativas da Reforma militar.
Administrao Pblica Brasileira
1970-1984 A modernizao sem consenso
 Mdici/Geisel/Figueiredo

A ascenso do planejamento

O declnio e as subordinao e da esfera da administrao pblica

esfera econmica

O crescimento da administrao indireta

O descontrole da expanso da administrao indireta

A viso de modernizao do regime autoritrio e a questo da

corrupo
A impossibilidade de accountability em regime fechado

O esvaziamento da administrao direta

O atrofiamento da comunidade de administrao pblica (vis a vis o

clmax no final dos anos 60)
 A questo do mrito

O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocrticas na

administrao direta: A consolidao da dicotomia direta & indireta

As diferentes formas de tratamento da questo do mrito na

administrao indireta

O desinteresse acadmico pela administrao direta

A ascenso e consolidao da tecnocracia desenvolvimentista em

enclaves: Ilhas de excelncia, autonomia e insulamento burocrtico

A falta de estatsticas e de instrumental terico para analisar,

destrinchar e compreender a problemtica do mrito
A Volta de Hlio Beltro (Final do Governo de
Figueiredo)
Beltro se incorpora ao Ministrio da Abertura: Um ministro a
servio da populao

Uma fora tarefa a cargo da desburocratizao

A conexo direta com o cidado e com o empresariado

O apoio do Presidente e a localizao na Presidncia

Simplificao como tarefa permanente e Confiana como

premissa da administrao

Beltro antecipou vrios elementos da Nova Gesto Pblica,

tanto em 67-69 quanto quem 79-82
Fim do Regime Militar: Administrao Direta
era um quadro desolador
Ausncia de estatsticas

Proliferao de quadros e regimes

Desinformao generalizada

Descontrole e corrupo

Absoluta predominncia dos quadros indicados politicamente, mesmo que

tcnicos

Obsolescncia do DASP

Descolamento do debate internacional

Administrao Pblica Brasileira
1985-1989 A Reforma da Re-democratizao
 Tancredo Neves Presidente

Beltro ingressa na Comisso de Transio, possivelmente seria criado

um ministrio da descentralizao

Blindar e proteger a PETROBRAS

Aluizio Alves se integra equipe de Tancredo

Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney

Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP

DASP transformado em Ministrio Extraordinrio da Administrao

Pblica
 Sarney Presidente

Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos

Aproximao Aluizio Alves e Joo Sayad

Criao do Grupo de Trabalho da Reforma

Criao de Sub-Grupos Temticos

Participao de acadmicos, especialistas, Arantes,

Vicente Paula Mendes (FJP) e outros
 Sarney

Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministrio

Extraordinrio da Administrao Pblica. O Governo Sarney tentou
fortalecer a administrao direta, mantendo a descentralizao e a
delegao, mantendo tambm a dicotomia entre administrao direta e
indireta.

So criados neste perodo a STN, a ENAP, a SEPLAN PR. Tambm so

criadas importantes carreiras do Servio Pblico brasileiro, como as de
Gestor, AFC e APO. Iniciam-se tambm aqui os estudos e projetos para
Planos de Carreira e para o Regime Jurdico nico - RJU.
 A Administrao Pblica e a
Redemocratizao
Com redemocratizao, antigos debates, antes ocultos na
ditadura militar voltam tona:
Polticos x Tcnicos
Democracia x Corrupo x accountability
A revanche dos outros poderes
O contgio da questo previdenciria
A extenso do regime estatutrio
O fim das fundaes pblicas
Mrito versus populismo
 A Administrao Pblica e a
Redemocratizao - Balano
A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transio democrtica, de
Crise fiscal do Estado e de Hiperinflao e num Estado inchado, ingovernvel,
no accountable, permeado por interesses polticos e corporativos.

Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do

Estado de Direito Democrtico, promovendo a redemocratizao do
funcionamento da administrao pblica.

A redemocratizao do funcionamento da administrao pblica de fato

ocorreu, mas custa do enrigecimento excessivo, das regras de transio
desastrosas e do retorno do formalismo.
Administrao Pblica Brasileira
1990 1994 Desmanche & Truncamento
 Collor de Mello

A retrica anti-Marajs

A criao da Secretaria de Administrao Federal ligada diretamente ao

Presidente

Downsizing sem planejamento

O ministrio da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)

Desestruturao, descontinuidade e desorganizao da memria

administrativa

A retirada do Plano de Carreiras

A marcha inexorvel do RJU - aprovao por consenso em dezembro

90
 A descontinuidade das reformas

A ausncia de concursos

A regenerao interrompida (APO, AFC, EPPGG)

A problemtica re-integrao dos colocados em

disponibilidade
 O Governo Itamar

A recriao da SAF e o breve experimento da Gesto

Erundina/Cahim

A re-incorporao dos colocados em disponibilidade

A recomposio salarial

A Lei 8666

Os impactos da estabilizao macro-econmica:

o fim das mgicas com salrios
a clarificao das contas da Previdncia
Administrao Pblica Brasileira
1995-1999 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
 Os Primeiros Passos

A criao do Ministrio da Administrao e Reforma do

Estado

O discurso de posse: a preocupao com o terceiro

setor, flexibilidade, eficincia e mrito

A ascenso da reforma do Estado agenda das

Reformas Constitucionais

A opo pela estratgia de constitucionalizao, no de

limpeza da Constituio
 O desenho da Reforma Bresser

O contato com o debate internacional

A opo pelo dilogo com os britnicos

A opo cega pela Nova Gesto Pblica

O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro

O Plano Diretor da Reforma do Estado

Estatsticas e transparncia

A retomada parcimoniosa de alguns concursos

O Plano Diretor da Reforma do Aparato do
Estado
A delimitao da reforma ao aparato estatal

A comparao com o mercado de trabalho do setor privado

A publicao de dados sobre os trs poderes

O conceito de atividades tpicas do Estado

O conceito de pblico mas no estatal

Agncias Executivas e Organizaes Sociais

A viso linear da evoluo da administrao pblica:

patrimonialismo, burocracia, gerencialismo
 A Reforma Bresser - Balano

A reforma ocorreu num ambiente de consolidao democrtica e de

Estabilizao macro-econmica. Foi fortemente inspirada na Nova Gesto
Pblica, em voga no Reino Unido.
A reforma visava combater a paralisia e desestruturao da administrao
pblica. Flexibilizando a administrao pblica de modo a torn-la mais
eficiente, principalmente com a criao de novos arranjos organizacionais e
trabalhistas na Administrao Federal.
A problemtica implementao dos novos arranjos organizacionais,
principalmente as agncias executivas e as organizaes sociais foram pontos
negativos dessa importante reforma.
Reformas de Gesto Pblica no Brasil Moderno
Esquemas e Resumo
 Tipo de Reforma x Regime Poltico

Ciclo Autoritrio Ciclo Democrtico

Reforma Burocrtica 1937 1988

Reforma Gerencial 1967 1998

 O que explica as mudanas

Novas idias
Novo contexto social e econmico
Sclerosis (falncia) de velhas estruturas
Redefinio de como os interesses interagem
A ao de empreendedores de polticas pblicas
 As Reformas dos anos 30

Contexto econmico e Brasil rural Sociedade oligrquica Estado

social fragmentado Baixa complexidade
Idias Reforma oramentria e do servio pblico norte-
americano

Sclerosis Eroso das bases de poder oligrquicas

exacerbao do clientelismo - disfuncionalidade

Interesses Classes mdias setores industriais militares

Empreendedores Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes

 As reformas de 1967-Castelo Branco

Contexto econmico e Polarizao poltica crise econmica

social industrializao e urbanizao desequilibradas

Idias Administrao & desenvolvimento PPBS UK,

US e Frana

Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administrao

federal

Interesses Classes mdias tecnocracia militares

empresariado moderno

Empreendedores Jos Nazareth Teixeira Dias

Roberto Campos e Hlio Beltro
 A reforma do Estado da Redemocratizao
(1988)
Contexto econmico e social Transio democrtica Crise fiscal do
EstadoHiperinflao

Idias Progressive Public Administration Frana

Sclerosis Um Estado inchado, ingovernvel, no

accountable

Interesses Administrativistas - Polticos Outros Poderes

Corporativos

Empreendedores Assemblia Constituinte

Aluisio Alves
Gileno Marcelino
 A Reforma Gerencial
de Bresser Pereira
Contexto econmico e Consolidao democrtica Estabilizao macro-
social econmica Consenso de Washington

Idias Nova Gesto Pblica Reino Unido

Sclerosis Paralisia e desestruturao da administrao

pblica 1988-1994

Interesses Equipe econmica Governadores

Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira

 O objetivo da reforma

Reforma Viso do problema

1937 Criao de um Estado Nacional dotado de um servio pblico

meritocrtico

1967 Criao das condies necessrias para a emergncia do

Estado Desenvolvimentista

1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de

Direito Democrtico

1998 Flexibilizar a administrao pblica de modo a torn-la mais

eficiente
 As conquistas de cada reforma
Reforma Os pontos positivos

1937 A constituio da arquitetura administrativa do Estado brasileiro

1967 A criao das condies para a descentralizao da

Administrao Direta

1988 A redemocratizao do funcionamento da administrao pblica

1998 A criao de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na

Administrao Federal
 Os principais problemas das reformas
Reforma Os problemas derivados

1937 Autoritarismo e centralizao Formalismo excessivo Persistncia do

clientelismo

1967 O esvaziamento do ncleo do estado Isomorfismo organizacional - A

expanso descontrolada da adm. indireta

1988 O enrigecimento excessivo e isonmico - As regras de transio

desastrosas O retorno do formalismo O desbalanceamento dos
poderes
1998 A problemtica implementao dos novos arranjos organizacionais -
Sustentabilidade
 Ponto 4: A Reforma de Bresser:
mrito, flexibilidade e responsabilizao
1. A crise do Estado Brasileiro

Na viso de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado

sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida
contempornea e o grau de interveno que deve ter na economia.

Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve incio nos anos 70, mas s
nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da
desacelerao econmica nos pases desenvolvidos e dos graves
desequilbrios na Amrica Latina e no Leste Europeu era a prpria
crise do Estado, que no soubera processar de forma adequada a
sobrecarga de demandas a ele dirigidas.
 A Reforma de Bresser

A Administrao Pblica Burocrtica surge na segunda metade do sculo

XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu
desenvolvimento
a profissionalizao,
a idia de carreira,
a hierarquia funcional,
a impessoalidade,
o formalismo,
O poder racional-legal.
Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores
pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre
necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo na admisso
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
 A Reforma de Bresser

A Administrao Pblica Gerencial emerge na segunda

metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso
das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao
desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia
mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os
problemas associados adoo do modelo anterior.
A eficincia da administrao pblica - a necessidade de
reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o
cidado como beneficirio - torna-se ento essencial.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na
prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de
uma cultura gerencial nas organizaes.
 A Reforma de Bresser

A administrao pblica gerencial constitui um avano e at

um certo ponto um rompimento com a administrao pblica
burocrtica.
Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus
princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial
est apoiada na anterior, da qual conserva, embora
flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como
a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia
de um sistema estruturado e universal de remunerao, as
carreiras, a avaliao constante de desempenho, o
treinamento sistemtico.
 A Reforma de Bresser

A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se

nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa
profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio
fundamental.
Na administrao pblica gerencial h uma busca para que haja
(1) a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever
atingir em sua unidade,
(2) a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para
que possa atingir os objetivos contratados, e
(3) o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.

Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior

participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e
deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
 A Reforma de Bresser

3. O diagnstico e a soluo: Responder

(1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas
delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da Unio para os
estados ou para os municpios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor
pblico no-estatal? Ou ento para o setor privado?
(2) Por outro lado, dadas as novas funes, antes reguladoras que executoras,
deveria o Estado criar novas instituies?
(3) Para exercer as suas funes o Estado necessitaria do contingente de
funcionrios existente? A qualidade e a motivao dos servidores eram
satisfatrias? Dispunha-se de uma poltica de recursos humanos adequada?
(4) As organizaes pblicas operavam com qualidade e eficincia? Seus servios
estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidado, entendido
como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do prprio
Estado?
 A Reforma de Bresser (Mostrar esse slide)

No esforo de diagnstico da administrao pblica brasileira centrou-se a

ateno, de um lado, nas condies do mercado de trabalho e na poltica
de recursos humanos, e, de outro, na distino de trs dimenses dos
problemas:
(1) a dimenso institucional-legal, relacionada aos obstculos de ordem
legal para o alcance de uma maior eficincia do aparelho do Estado;
(2) a dimenso cultural, definida pela coexistncia de valores
patrimonialistas e principalmente burocrticos com os novos valores
gerenciais e modernos na administrao pblica brasileira; e
(3) a dimenso gerencial, associada s prticas administrativas.
As trs dimenses estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover
de imediato a mudana da cultura administrativa e reformar a dimenso-
gesto do Estado, enquanto se providenciava a mudana do sistema legal,
que seria feita via emenda constitucional.
 A Reforma de Bresser

4. Mrito, Flexibilizao e Responsabilizao

Bresser admitia que a cultura burocrtica havia superado,
embora no destrudo, o patrimonialismo. Mas ele tambm
afirmava que o modelo burocrtico implantado no pas
somava aos defeitos inerentes administrao pblica
burocrtica com a carncia de mecanismos auto-
reguladores e era refratria s inovaes.
Sua capacidade de resposta aos novos e constantes
estmulos era limitada, fato que a tornava arcaica e
ineficiente.
 A Reforma de Bresser

O mecanismo por excelncia de motivao, na administrao pblica

burocrtica, o da promoo por mrito em carreiras formalmente
estabelecidas.
Atravs desse mecanismo, em que o tempo, alm dos cursos, a avaliao
de desempenho e os exames so essenciais, o administrador ascende
lentamente na sua profisso. Mas, dada a dinmica do desenvolvimento
tecnolgico das sociedades contemporneas, esse sistema de carreira foi
se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores
no esto dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem
cargos de direo.
Por outro lado, a instabilidade do sistema poltico e administrativo
brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O
sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi
crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso.
 A Reforma de Bresser

Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivao dos

servidores pblicos brasileiros, relacionado-a com a misso do servidor,
reconhecendo o mrito daqueles que melhor desempenho apresentam.
Para o servidor pblico mais fcil definir esse sentido do que para o
empregado privado, j que a atividade do Estado est diretamente voltada
para o interesse pblico, enquanto que a atividade privada s o est
indiretamente, atravs do controle via mercado.

Entretanto, em momentos de crise e de transio, o papel do Estado e do

servidor pblico ficam confusos. A idia burocrtica de um Estado voltado
para si mesmo est claramente superada, mas no foi possvel ainda
implantar na administrao pblica brasileira uma cultura de atendimento
ao cidado-cliente. A meritocracia na administrao pblica brasileira est
apenas comeando.
 A Reforma de Bresser

Mas a implantao de uma meritocracia na Administrao Pblica brasileira no viria

desacompanhada da flexibilizao de nossas pesadas estruturas, herana da
burocracia. Ele indicou que a modernizao da gesto se faria atravs da implantao
de laboratrios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do
Estado, visando iniciar o processo de transformao em agncias autnomas, ou seja,
em agncias voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla
autonomia de gesto.

Primeiramente seria implementada uma ao de avaliao institucional, com o objetivo

de identificar a finalidade de cada rgo da administrao pblica no sentido de
promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria
elaborada uma sistemtica de avaliao, a partir da construo de indicadores de
desempenho, para mensurar os graus de consecuo dos objetivos pretendidos.

Em paralelo, seriam implementadas aes na rea de recursos humanos, que

permitissem o aperfeioamento das capacidades gerenciais e tcnicas do setor pblico,
atravs de recrutamento de pessoal estratgico, a partir de concursos e processos
seletivos pblicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de
atualizao dos quadros do aparelho do Estado.
 A Reforma de Bresser

O conjunto de aes na rea de recursos humanos tem por

objetivo, a valorizao do servidor pblico eficiente, atravs do
reconhecimento por parte do cidado de seu trabalho e, da
conseqente mudana de imagem perante a sociedade,
envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e
responsabilizao, diminuindo controles formalistas e
incentivando a adoo de uma poltica que seja conseqente
tanto com o bom desempenho quanto com o mau
desempenho.
 A Reforma de Bresser

5. Crticas Reforma Bresser

A despeito de sua reconhecida importncia, a reforma Bresser no deixou de ser alvo
de pesadas crticas. A maior delas foi a de que a Administrao Pblica Gerencial
no conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendncias autoritrias
da gesto pblica brasileira.

Bresser imaginava a existncia de diversos controles democrticos para garantir a

cooperao desinteressada dos burocratas pblicos, mas esses controles sugeridos
no se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao
controle pela sociedade.

Alm disso, acusam a reforma pela fragmentao do Aparelho de Estado, pois os novos
formatos organizacionais sugeridos (agncias executivas e reguladoras e o terceiro
setor) pela reforma no substituram os antigos (autarquias, fundaes pblicas),
havendo uma convivncia de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das
agncias executivas e das organizaes sociais, que no alcanou a extenso
esperada por Bresser.
 A Reforma de Bresser

Uma outra srie de crticas refere-se elitizao do modelo proposto por

Bresser, j que no houve efetivamente uma participao popular na reforma,
que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decises estratgicas
so tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrtico) que se situa
fora do controle poltico e do escrutnio pblico, gerando o isolamento dos
decisores, ou seja, a administrao pblica continua sustentando a
centralizao do poder e o idealismo tecnocrtico (autoritarismo e
neopatrimonialismo).

O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrtico e valoriza mais

as carreiras ligadas ao ncleo estratgico em detrimento aos servidores
pblicos que prestam servios diretamente ao cidado, revivendo outras
pocas em que a administrao direta era desprestigiada.
Empreendedorismo Governamental: O Estado
Regulador
O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado
envolvia mltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal, que
devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar
polticas pblicas.

O programa de privatizaes e desestatizaes, com parcerias

entre entes pblicos e privados ou com a passagem via
contratos administrativos de atividades para a iniciativa
privada, refletia a conscientizao da gravidade da crise fiscal e
da correlata limitao da capacidade do Estado de promover
poupana forada atravs das empresas estatais.
 O Estado Regulador

Bresser tambm acreditava que, atravs de um programa de

publicizao, haveria a transferncia para o setor pblico no-
estatal a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos
de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado
e sociedade para seu financiamento e controle.

Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou

prestador direto de servios, mantendo-se entretanto no papel de
regulador e provedor ou promotor destes servios.
 O Estado Regulador

Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funes de regulao

e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a progressiva
descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes
executivas no campo da prestao de servios sociais e de infra-estrutura.

Paralelamente, enfatizada a importncia de uma flexibilizao da ao pblica,

propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gesto Pblica, que
visam dar ao administrador pblico mais autonomia gerencial, numa tentativa de
tomar a administrao pblica mais parecida com a administrao de empresas:
o chamado movimento de "agencificao", que no Brasil tem sua face mais
visvel na independncia das agncias reguladoras.
 O Estado Regulador

A reforma regulatria no Estado brasileiro extremamente complexa por casa

de nosso sistema federativo. As agncias reguladoras multiplicam-se em
diferentes unidades da federao, no apenas como resultado da reforma de
desestatizao que abrange estados e municpios, mas tambm visando
responder s titularidades que a prpria Constituio define quanto aos
servios pblicos, que podem ser prestados pela Unio, pelos Estados e mesmo
pelos municpios.

Mas a transformao do Estado brasileiro em um Estado regulador foi

prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econmicos em
detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo,
consolidao da governana e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse
sentido, importante frisar que muitas privatizaes foram feitas antes mesmo
de agncias estarem operando.
 O Estado Regulador

Alm disso, a extino do Ministrio da Administrao e Reforma

do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de
implementao de conjuntos de projetos contidos no Plano
Diretor de Bresser e a fora poltica que o Programa Nacional de
Desestatizao ganhou depois disso, tambm contriburam para a
imperfeio do Estado Regulador brasileiro.
 Servios Pblicos e Reforma Bresser

Os Setores do Estado
No Aparelho do Estado possvel distinguir quatro
setores:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em
sentido lato. o setor que define as leis e as polticas
pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor
onde as decises estratgicas so tomadas.
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao
Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da
Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsveis pelo planejamento e
formulao das polticas pblicas.
 Servios Pblicos e Reforma Bresser

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so

prestados servios que s o Estado pode realizar. So
servios em que se exerce o poder extroverso do Estado -
o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos
impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio
de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas
sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de
sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o
subsdio educao bsica, o servio de emisso de
passaportes, etc.
 Servios Pblicos e Reforma Bresser

SERVIOS NO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor

onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizaes pblicas no-estatais e privadas. As
instituies desse setor no possuem o poder de
Estado.Este, entretanto, est presente porque os servios
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educao e da sade, ou porque possuem economias
externas relevantes, na medida que produzem ganhos
que no podem ser apropriados por esses servios
atravs do mercado.
As economias produzidas imediatamente se espalham
para o resto da sociedade, no podendo ser lucrativas.
So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais,
os centros de pesquisa e os museus.
 Servios Pblicos e Reforma Bresser

PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO.

Corresponde rea de atuao das empresas.
caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque so atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via
mercado no possvel, tornando-se necessrio no
casode privatizao, a regulamentao rgida.
Servios Pblicos e Reforma Bresser