Modernizacin e

Innovacin en la Gestin
Ricardo Sebastin Piana
Fernando M. Amosa

Instituto Provincial de la Administracin Publica (IPAP) | www.ipap.gba.gob.ar

 OBJETIVO GENERAL DEL CURSO

Identificar los distintos paradigmas de

modernizacin del Estado y de la Administracin
Pblica que se han aplicado al contexto
latinoamericano desde los aos 90 a la fecha y
poder proponer, en base al conocimiento de
buenas prcticas, polticas de innovacin en la
gestin pblica.

3
 OBJETIVOS ESPECFICOS DEL CURSO

Discernir las diferencias entre reforma administrativa y reforma del

Estado

Comprender las bases del modelo burocrtico-weberiano y su

contexto.

Analizar los nuevos paradigmas de gestin administrativa: el

modelo gerencialista.

Comprender los alcances y lmites de la reforma del Estado en

Amrica Latina y en el mundo desarrollado.

Examinar las propuestas de reforma administrativa en los pases

en desarrollo, poniendo especial nfasis en el caso argentino. 4
 RESULTADOS ESPERADOS

Discernir las distintas corrientes modernizadoras,

las problemticas implcitas y los desafos y
oportunidades que cada una de ellas presenta
para una Administracin Pblica orientada al
ciudadano.

5
 UNIDAD 1: Reforma en el contexto de la crisis del Estado

El modelo de estado y su contexto: el Estado de Bienestar hasta la

crisis petrolera (1945-1973).

La transicin al modelo de estado mnimo o liberal en el mundo

desarrollado: los ejemplos de Gran Bretaa y los Estados Unidos
(1978-1989). Estado ms econmico o Estado ms eficiente?

La distincin entre reforma del Estado y reforma Administrativa.

6
 UNIDAD 2: Los modelos de modernizacin

Del modelo burocrtico-weberiano al gerencialista.

Reforma del Estado de primera generacin y de segunda

generacin. Diferentes perspectivas.

Polticas de gobierno electrnico.

El paradigma del Gobierno Abierto.

Qu hay de nuevo?

7
 UNIDAD 3: Innovacin

Las cartas iberoamericanas del CLAD.

Polticas de reforma administrativa en la Provincia de

Buenos Aires.

Identificacin, anlisis y crtica.

8
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Abordamos el tema Estado desde el enfoque neoinstitucionalista, esto es teniendo en cuenta las
instituciones y comprendindolas como reglas de juego que incentivan ciertos
comportamientos sociales y desalientan a otros.
La institucin clave de la sociedad moderna es el Estado, con la progresiva importancia que ha
adquirido en su gnesis, ya sea por su tamao o caractersticas, en todas las sociedades del mundo.

Es claro que ante todo estamos ante una estructura institucional generadora de reglas. Por esto es
que se diferencia de otras instituciones porque se reserva el derecho exclusivo de cambiar o fijar
las reglas que rigen la organizacin del sistema en su conjunto y de sus partes componentes:
Es la nica organizacin con capacidad para secularizar y universalizar las reglas que genera, y los
individuos que forman parte de l estn obligados a acatarlas. Sin embargo esas reglas que configuran
el orden legal son el fruto de un acuerdo o pacto entre el estado y la sociedad ( Przeworski, 1990) y
quedan consagradas en el contrato social, o constitucin, lo cual constituye una condicin
indispensable para la gobernabilidad y legitimidad de un sistema.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

El Estado puede caracterizarse como una forma particular de ordenamiento poltico en base al cual se
estructuran las relaciones sociales y econmicas, y es generalmente aceptado que surgi, al menos tal
como lo conocemos, en Europa a partir del Siglo XIII, y ha sido extendido por los hombres a casi todo
el planeta.

El Gobierno, es el conjunto de personas que conducen el Estado y ejercen el poder poltico en una
sociedad determinada. La formacin de un poder de gobierno existe desde pocas histricas muy
anteriores a la existencia del Estado Moderno, tal es el caso de las ciudades estado, los feudos, que
eran formas de organizaciones previas al advenimiento del estado modernos, aunque ya exista un
poder de gobierno.

Las dos caractersticas que lo hacen una institucin singular son:

El monopolio legtimo de los poderes coercitivos, del que carecen las dems instituciones.
La capacidad de secularizacin, cuya principal manifestacin es que los ciudadanos en lo individual
o social no pueden dejar de pertenecer a l.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.
A la hora de definir el Estado se nos presenta inmediatamente la definicin del Estado Moderno de Max
Weber ( 1864 1920), siendo esta una de las ms aceptadas en el campo de las ciencias sociales:

[El estado es] una asociacin de dominacin de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha
tratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima como instrumento de dominio, y rene a dicho
objeto los medios materiales de explotacin en manos de sus dirigentes, pero habiendo expropiado para ello
a todos los funcionarios estamentales que anteriormente disponan de aquellos por derecho propio y
sustituyndolos con sus propias jerarquas supremas.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Elementos de la definicin (Anlisis):

Asociacin poltica de dominacin que reclama el monopolio legitimo de la coaccin sobre

un territorio delimitado: El mismo Weber se encarg de aclarar que la violencia no es,
naturalmente, ni el medio normal ni el nico del que el Estado se vale, pero s es su medio
especifico. O Donell (1985) ha sealado que el Estado no es una instancia de dominacin sino
tambin de coordinacin de las decisiones colectivas y el agente de los objetivos que trascienden
la dimensin individual, los de la comunidad y su conjunto. El tema cobra importancia en la accin
administrativa con lo que se conoce como Poder de Polica. La funcin de polica es, sin duda,
una de las primeras que ha realizado el Estado, o el gobierno del Estado, para asegurar su
existencia en el orden interno, pues respecto de la defensa exterior la funcin correlativa la
ha tenido el ejrcito. El poder de polica ha existido siempre en el Estado, cualquiera haya sido su
naturaleza jurdica y la ndole de sus funciones en punto a la realizacin de los fines sociales. As
ha tenido un carcter amplio de poltica interior (concepcin originaria de la polica como gobierno),
y luego ha sido una institucin esencialmente administrativa, primero de administracin jurdica del
Estado, y luego de administracin social (R. Bielsa). Esta funcin actualmente tiene como objetivo
equilibrar las libertades y prerrogativas individuales con las colectivas.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Elementos de la definicin (Anlisis):

Existencia de una estructura organizacional que concentra los medios materiales de

explotacin mediante un cuerpo de funcionarios: Es lo que se llama poder infraestructural
(Mann -1991) y es el que le otorga autonoma. Consiste en la capacidad del Estado para penetrar
la sociedad e implementar efectivamente las decisiones polticas en todo el territorio sobre el que
ejerce la dominacin. El Estado ejerce su poder a travs de un sistema administrativo, jurdico,
tributario y burocrtico y coercitivo que le permite garantir la dominacin en un territorio
especifico. Esta estructura organizacional se encuentra en permanente redefinicin. Los cambios
que presenta esta estructura a lo largo del tiempo son la caracterstica ms manifiesta del
proceso de expansin de las funciones del estado en su intento por abordar nuevas
problemticas sociales: El origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones
estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va
planteando el desarrollo contradictorio de la Sociedad (Oszlak 2007). As la respuesta ms usual
que brinda el estado ante el surgimiento de una nueva problemtica social es la reconfiguracin
de su estructura organizacional y la apropiacin de recursos que permitan abordarla.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Elementos de la definicin (Anlisis):

En la definicin de Weber se habla del estado como asociacin de dominacin cuyo medio
especifico, aunque no el nico, es el monopolio de la coaccin sobre un territorio delimitado en
base a la concentracin de los medios materiales en manos del conjunto de funcionarios
encargados de su administracin. Cuando se refiere a que no es el nico medio, admite que en
el estado moderno esta dominacin se sustenta en el derecho racional que en su pensamiento
asoci con el derecho romano hoy es el derecho constitucional y administrativo que se han
encontrado formidables desarrollos-, y seal que guan el accionar del cuerpo burocrtico
administrativo. Destac como caracteres de este conjunto de normas la impersonalidad y
objetividad, y su origen legal. En el pensamiento de Weber, el esfuerzo se centro en distinguir
esta dominacin de la tradicional (basada en la costumbre, y las tradiciones que indicaban
quin era autoridad) y la carismtica ( fundada en ciertas cualidades personales y la
confianza). La existencia de este conjunto de normas tiene la bondad de favorecer: 1) la
sistematizacin de procesos hacia dentro del Estado y 2) la utilizacin de criterios
arbitrarios en las acciones del estado.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Valoracin final:
En el pensamiento weberiano el tipo ms puro de dominacin racional es la legal:
En otro tipo de dominacin si los funcionarios son dueos de los medios de administracin se da
un estado de clases del tipo patrimonial.
A diferencia de las dominaciones de otro tipo, en el estado moderno se produce una separacin
total del cuerpo administrativo de dichos medios, es decir una separacin completa del patrimonio
pblico y el patrimonio privado. Esto es: el soldado no es dueo del tanque, ni el empleado de la
mquina de escribir, ni el presidente de la casa de gobierno. Cabe destacar que esta distincin
tan enraizada en pases desarrollados ha sido dificultosa de comprender en los pases que
sufrieron golpes de estado caractersticos de la dcada del 60 y 70, en tanto estos fenmenos
implicaban la apropiacin por parte de las burocracias de los medios materiales de
administracin.
El concepto moderno de Estado represent un pasaje decisivo desde la idea de un gobernante
que conserva su estado, a la nocin de un orden legal y constitucional independiente, que el
gobernante tiene la obligacin de conservar ( Alford y Friedlan, 1991)
La existencia de un cuadro administrativo burocrtico que gua sus acciones en base a normas
promulgadas por el Estado ( lo cual implica un conocimiento tcnico especifico) y que no es
propiedad de los medios materiales de administracin ni de sus cargos.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

El cuerpo burocrtico profesional est conformado por una estructura jerrquica que define
competencias para cada cargo y a los cuales es posible acceder en base a la calificacin
profesional y ascender en base al merito y la antigedad. A la vez es remunerada de acuerdo al
rango dentro de la estructura jerrquica.
La administracin burocrtica pura, o sea, la administracin burocrtica monocrtica atenida al
expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma ms racional de ejercerse una dominacin
(Weber).
El cuerpo burocrtico profesional del estado ha sido tradicionalmente distinguido del de los
polticos. Mientras que la burocracia era vista en el modelo tradicional de la administracin pblica
como el cuerpo del estado abocado a cuestiones administrativas y de implementacin de
programas, los polticos eran vistos como los encargados de tomar decisiones vinculadas al
diseo de polticas. Hay que aclarar que esta separacin es bastante artificial, porque si bien no
se les reconoce a las burocracias y sus burcratas- una capacidad formal para tomar
decisiones, es comprobable su injerencia que tienen los administradores pblicos, tanto de los
rangos ms tcnicos como quienes se encuentran en ventanilla, es decir implementando los
programas y/o en contacto directo con los ciudadanos. Esto ltimo porque tienen como recursos
propios para incidir sobre las decisiones polticas amplios conocimientos de las tcnicas y
procedimientos administrativos.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Como derivacin de la distincin , podemos destacar:

Las polticas Pblicas no son el resultado de un mero proceso tcnico sino de un proceso de
construccin poltica en el que salen a la luz relaciones de poder entre los distintos actores que
pretenden influir en el ciclo de la poltica pblica. por ejemplo, la etapa de definicin del problema
ha sido frecuentemente sealada por la literatura como aquella en la que las relaciones de poder
desempean un rol central en la competencia por influir en la agenda de los decisores pblicos
( Subirats, 1989).
El inters por el estudio de las polticas pblicas tuvo su auge en los aos 70, cuando se empez a
extender la conviccin de que el Estado es mejor descripto por las polticas que adopta ( es decir,
por lo que hace) antes que por las normas que supuestamente lo definen.
El anlisis de las polticas pblicas se ha centrado en el estudio del ciclo de formacin de las
mismas.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

El anlisis de las polticas pblicas se ha centrado en el estudio del ciclo de formacin de las mismas.
Si bien este ciclo sirve como herramienta analtica, es til para diferenciar las etapas por las que pasa
una poltica aunque no siempre siguen este orden ni necesariamente se dan-:
I. Definicin del problema: Esta hace referencia a las aristas que son resaltadas de la cuestin
que se va a abordar.
II. Diseo: Alude a la definicin de objetivos y en un curso de accin que sea coherente con la
hiptesis planteada.
III. Implementacin: Constituye todas las acciones relacionadas para lograr los objetivos definidos
en el diseo, y la evaluacin es el momento en el que es posible analizar si se han logrado los
objetivos y se lo ha hecho de manera eficiente.
IV. Evaluacin: Es el momento en el que es posible analizar si se han logrado los objetivos y si se lo
ha hecho de manera eficiente.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Las burocracias brindan algunas ventajas comparativas en relacin a los funcionarios polticos. Se
presentan como apolticas al menos distanciadas de las estructuras partidarias-, tienen una
mayor permanencia, pertenencia y estabilidad con el Estado. Por ltimo los niveles ms llanos de
burocracia tambin tienen una importancia decisiva en el diseo de la poltica sobre todo en la
etapa de implementacin, y segn el caso de evaluacin-. Esto sucede porque en definitiva son
quienes tienen real conocimiento de las condiciones en que las polticas son implementadas.

El cuerpo administrativo es un elemento central (y el ms visible) del estado moderno. Pero no lo

es todo, de all que O Donell afirma: Es un error asimilar el estado al aparato estatal, o al sector
pblico, o al conjunto de burocracias pblicas. No cabe duda de que ellas forman parte del estado,
pero no son el estado en su totalidad. El Estado tambin es, y no menos fundamentalmente, un
conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ltima instancia lo respalda con
una garanta coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de estas relaciones se
formalizan en un sistema legal surgido del Estado y respaldado por l. El sistema legal es una
dimensin constitutiva del estado y del orden que este establece y garantiza en cierto territorio.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

O Donell (2002) identifica tres dimensiones en su definicin de Estado:

1.La primera implica que el Estado es un conjunto de burocracias a las cuales se le asigna
formalmente funciones guiadas por el inters general.

2.La segunda se refiere al Estado como sistema legal, es decir como conjunto de reglas y normas
jurdicas que ordenan y garantizan las relaciones sociales.

3.En tercer lugar pretende ser un foco de identidad colectiva para los habitantes del territorio.

A la vez podemos predicar que para la operatividad de cada dimensin debe existir correspondencia
con las categoras de eficacia, efectividad y credibilidad, as.

a) Al elemento conjunto de burocracias debe tener Eficacia.

b) Al elemento sistema legal debe tener Efectividad.
c) Al elemento foco de identidad colectiva debe contar con Credibilidad
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Conjugando las dimensiones:

Un Estado como Es eficaz si cumple con las
conjunto de responsabilidades que
burocracias. le han sido asignadas
legalmente.
Un Estado como Es efectivo si Logra aplicarse en la
sistema legal. prctica a diversas
relaciones sociales y a
vastas regiones.
Un Estado en tanto Es creble si La mayora de la
foco de identidad poblacin considera
colectiva. verdadera/verosmil su
pretensin de ser un
Estado para la Nacin.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

La Burocracia como elemento del Estado.

Un concepto sistmico de Estado:

El Estado es un sistema conjunto de partes intercomunicadas de manera recproca, mutua, y

permanente- en relacin recproca, mutua y permanente con el ambiente social nacional, cuya funcin
es recibir las demanda extra e intrasistemicas y transformarlas en respuestas eficaces que incluyen
la imposicin coercitiva de conductas con vistas a la obtencin y mantenimiento del equilibrio
inestable entre el sistema y el ambiente dentro del sistema mismo ( Mario H. Resnik, 2014)

El sistema Estado tiene una definicin compleja, en el sentido que su comprensin requiere como
mnimo un orden jurdico y una organizacin en interaccin y comunicativa sistmica.
Si se acepta que el Estado, desde una perspectiva sistmica es tanto orden jurdico como
organizacin y que se encuentra histricamente condicionado, entonces el concepto de burocracia
tambin se convierte en un elemento definitorio del sistema estatal.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Aproximacin a una concepcin sistmica:

 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

El sistema poltico acta mediante la realizacin de un proceso de conversin de demandas y

apoyos en decisiones y acciones. Si el sistema se ve incapacitado para adoptar decisiones, o
estas no son aceptadas por la sociedad, no podr persistir y ser sustituido por otro.
Las demandas y apoyos son los inputs que van de la sociedad al sistema poltico, en tanto que las
decisiones que emanan del sistema poltico son los outpus. Algunas adaptaciones de la teora
base de Easton incluyen la categora Outcomes (en nuestro grafico tenemos eso bajo el rotulo
lazo de retroalimentacin) para ocuparse de los efectos de las polticas gubernamentales en la
sociedad donde son implementadas. En este sentido el sistema poltico implica un proceso de
retroalimentacin (termino tomado de la ciberntica) basado en la conversin de demandas en
tanto recibe las demandas de la sociedad y responde a ellas a travs de decisiones.
La debilidad que presenta este enfoque es que no es posible saber a travs de que
mecanismos las demandas son seleccionadas y se transforman en productos, por lo que se
dice que el sistema poltico es una black box (caja negra), pues poco se sabe acerca del
proceso de toma de decisiones ni del rgimen e instituciones implicados en el mismo.
Estos son temas de los cuales se ocupar el enfoque neo institucionalista.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.
Cuando las demandas superan la capacidad de respuesta de la caja negra, se producen la crisis y
los colapsos polticos. Se puede producir un cambio de estado del sistema, consistente en cambios
de las variables esenciales del sistema que no afectan el modo caracterstico de funcionamiento
del mismo. Ejemplo: pueden cambiar el contenido o frecuencia, o el nmero de las demandas , o el
nivel de apoyo (difuso o especifico), o las autoridades, sin que el sistema cambie la pauta
caracterstica de su funcionamiento.
Tambin puede darse el supuesto de cambio de rgimen o de tipo de sistema, consistente en
modificaciones del modo caracterstico de actuacin del sistema, ac se producen alteraciones
fundamentales en los valores objetivos y estructuras de autoridad del sistema. Ejemplo cuando se
pasa de un sistema autoritario a uno democrtico o viceversa. (cambio de autoridades polticas).
Tambin existe la posibilidad de una variacin en la comunidad poltica, cuando esta se rompe
siendo sustituida por dos o mas comunidades nuevas , o la pretensin de nuevas formas de
participacin por parte de asociaciones intermedias que ejercen presin sobre el sistema.
Por ultimo una destruccin o fallo en la persistencia del sistema, cuando este sea incapaz de
tomar decisiones o stas no son aceptada por la mayor parte de los miembros de la sociedad. En
este supuesto , la sociedad se descompone en una guerra de todos contra todos que puede
conducir al estado de emergencia o emergencia posterior de uno o varios sistemas polticos
nuevos, o la absorcin de la antigua sociedad por otra.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Para concluir en lo que respecta a la estabilidad de los sistemas polticos ms estables son aquellos
donde se produce un fenmeno que se denomina persistencia en el cambio: frente a las
modificaciones del entorno se producen tantas adaptaciones como sean necesarias; si esto no
sucediera la crisis seria inminente.
UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

En la teora del Estado es escasa la importancia que

se le presta a la burocracia estatal. Pero esta
situacin cambia ni bien se advierte un cambio de
enfoque dirigido hacia el Estado y el Mundo de la
Poltica como un sistema. As el Derecho
Administrativo como ciencia y autores como Herman
Heller empiezan a darle significacin al elemento del
Estado que es constitutivo y esencial del mismo.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Durante la segunda mitad del siglo XIX y del XX el mundo occidental fue el escenario de un desarrollo
del sistema capitalista que borr las fronteras en aras del desarrollo empresarial. El transporte, las
finanzas, los combustibles, en especial el petrleo, los alimentos, el armamento, se convirtieron en
materia de transacciones internacionales. En este camino evolutivo, a finales de la dcada del sesenta
del siglo XX, los Estados nacionales comenzaron a ser desafiados en su complejidad y alcance y
tamao de las empresas multinacionales. Algunas de ellas como General Motors, generaron productos
y ganancias que excedan el producto bruto de muchos pases.

En esos tiempos los Estados nacionales se alineaban a la lucha ideolgica del mundo bipolar, sea con
EEUU o con la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, en dos bloques que protagonizaban la
Guerra Fra. Existi tambin una tercera parte involucrada en la contienda: La China continental.
En aquellos aos Europa se reconstrua de la destruccin causada por la Segunda Guerra Mundial
(1939 -1945). A fines de la dcada del sesenta se preanunciaba la agrupacin de los Estados
Europeos mayores dentro de una comunidad supranacional, que posteriormente se constituy en la
Comunidad Econmica Europea.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.
En este entramado de poderes econmicos y polticos tambin desempearon un papel importante
las empresas multinacionales. Estas empeadas en tomar el control de las decisiones ms
significativas de los Estados estos oscilando entre someterse o resistirse a las decisiones de las
mega empresas.
Las empresas multinacionales no han cesado de crecer, algo que a los Estados no le fue
indiferente ya que han sufrido embates ideolgicos y concretos, todos tendientes a reducir el
espacio decisorio de los rganos pblicos y ensanchar el de las empresas, habitualmente llamadas
el mercado.
Crece el anhelo de las corporaciones por ejercer el control sobre las burocracias estatales y por
supuesto, sobre quienes ocupan los cargos polticos de esos sistemas estatales. En los estados
industriales avanzados, se da una intervinculacin profunda entre las burocracias estatales y
las de empresas privadas. Esa interrelacin avanza hasta convertirse en muchos casos en
simbiosis, en un proceso alentado por las grandes contrataciones de los Estados con firmas
de control y gestin privados. El punto de mayor sinceramiento de esta situacin lo encontramos
en la adquisicin de los elementos blicos, reparemos en que una parte importante de las
innovaciones tecnolgicas se generan como respuesta al armamentismo de los Estados. Basta
pensar en los microprocesadores que actualmente nos acompaan en los artefactos de
comunicacin que son de uso comn en nuestras sociedades. Este subsistema dentro del sistema
estatal norteamericano se llam Complejo militar- industrial.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

El subsistema burocracia es un paradigma de la organizacin, pero no consiste solo en eso sino

que es una forma de vida, una manifestacin de los estratos ms profundos de la personalidad: el
culto por el orden, la puntillosidad, el culto del detalle en detrimento de las ideas generales y los
procesos globales, el afn por la limpieza y el culto de lo predecible, es algo circunstancial y
variable al punto que en la historia humana asumi cierta cuota de sadismo: el papel de la
burocracia en el nacionalsocialismo para la planificacin y ejecucin del holocausto dirigido a las
minoras que habitaban el territorio del tercer Reich y los Estados Europeos que se sometieron a
esa voluntad entre 1939 y 1945. Asimismo las acciones del Estado Argentino desde 1975 no
podran haberse llevado a cabo sin un sistema burocrtico centrado en las fuerzas armadas y de
seguridad.
Con todo esto cabe sealar que existen complejas relaciones entre las acciones burocrticas y las
decisiones polticas que concluyen siendo instrucciones sobre el sistema burocrtico.
Cuando consideramos el trmino organizacin (como burocracia) se advierte que se trata de un
concepto transistmico, es decir que excede al sistema estatal en sus tres funciones (legislativa,
judicial y ejecutiva). En conclusin su transistematicidad hace que el trmino resulte predicable a
aspectos de todos los subsistemas que se encuentren en interaccin o intercomunicacin dentro
del sistema poltico-estatal.
UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.
Estos subsistemas burocrticos pueden cumplir por lo menos dos papeles, o adoptar dos actitudes:

1. Ponerse al servicio de las finalidades originarias que dieron motivo a la formacin del subsistema al
que sirven.
2. Poner la organizacin al servicio de finalidades individuales o grupales que no coinciden con
aquellas finalidades o propsitos.
Cuando organizaciones fundadas para satisfacer necesidades ntidamente expresadas comienzan a
satisfacer necesidades de sus integrantes burocrticos se suele hablar de la perversidad de las
instituciones. Ejemplos: hospitales que contribuyen a enfermar en desmedro, de sus finalidades
asistenciales, establecimientos que se fundan para atender la salud mental que hacen crnicos a los
internos, las instituciones penales que se transforman de organizaciones destinadas a la
resocializacin de los reclusos para transformarse en organizaciones que perfeccionan a los
condenados en la profesin delictiva o los denigran humanamente, los agentes pblicos que no
practican en los procedimientos administrativos los principios de celeridad y economa en el trmite
para alargar los procedimientos generando etapas y tiempos muertos innecesarios para sobrejustificar
su presencia u obtener rentabilidad por la extensin del trabajo con compensaciones.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

Un grado ms extremo de la perversidad lo podemos ver cuando integrantes de subsistemas

burocrticos crean normas reglamentarias y se convierten en jueces de su cumplimiento. Para
ello organizan subsistemas extra-estatales que permiten responder a las exigencias que ellos mismos
han creado. Una reaccin general del Estado para esos casos ha consistido en dictar normas
generales que persiguen evitar conflictos de intereses. En el caso de Argentina se ha dictado la ley de
tica pblica y se han organizado oficinas que tienen a su cargo la persecucin de esas conductas,
tales como la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas o la Llamada Oficina Anticorrupcin.
La primera orgnicamente depende de la Procuracin General de la Nacin, y la segunda acta bajo
la rbita del Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos)

El subsistema burocrtico, fuera de las desviaciones mencionadas, cumple una funcin equilibradora
del sistema poltico, sea cuando reciben las rdenes y las transmiten a quienes se encargan de su
efectivo cumplimiento sea cuando las ejecutan en modo directo. Con todo, resulta un conducto de
comunicacin del sistema estatal, un canal direccional. Por intermedio de acciones producidas en el
subsistema burocrtico, la sociedad toma conocimiento de que una demanda o un reclamo ha sido
recibida y procesada por el sistema poltico.
 UNIDAD 1. INTRODUCCIN CONCEPTOS BSICOS:
Sobre el concepto de Estado. El Estado y el Neo institucionalismo.

La burocracia es funcional en ms o en menos- para el mantenimiento de sistema poltico, de

acuerdo con la eficacia con la que cumpla el papel de canal de comunicacin dentro de aqul y del
sistema y su ambiente.

El subsistema burocrtico no es slo un canal de transmisin de rdenes del nivel poltico superior a
los elementos que constituyen la burocracia y ejecutor de las acciones contenidas en esos mensajes,
sino que adems se debe encontrar en las condiciones de transmitir comunicaciones hacia el
nivel de autoridades polticas. Si no cumple co esa funcin comunicativa, puede convertirse en un
obstculo importante para la obtencin del mantenimiento y equilibrio del sistema.
 UNIDAD 1: INTRODUCCIN. CONCEPTOS BSICOS

Las tres generaciones del Estado.

funciones ordenadoras: gendarme, represor y

organizador;
desarrollo: empresario, subsidiador y
promotor;
equidad social: benefactor, empleador y
protector de derechos.

34
 UNIDAD 1: INTRODUCCIN. CONCEPTOS BSICOS

Transformaciones del Estado

profunda metamorfosis en su rol frente a la

sociedad, en su organizacin interna, en el perfil
de su dotacin y en la composicin de su
presupuesto.
transformaciones fundamentales en sus
vinculaciones fiscales, funcionales y de poder con
las instancias estatales subnacionales, con el
mercado, con las organizaciones sociales y con
actores del contexto internacional.

35
 MODELO LIBERAL

Entre comienzos del siglo XIX y la primera guerra mundial (1914

1918).

Antecedentes en la Gloriosa Revolucin de 1688 en Gran Bretaa, la

Revolucin Norteamericana de 1776 (una doble revolucin, en verdad,
independentista y republicana) y la Revolucin Francesa de 1789, que
inauguran las tres grandes corrientes del pensamiento liberal.

Tesis central: los derechos naturales, del individuo, derechos que todo
individuo tiene por naturaleza y por ley, precisamente porque son
originarios y no adquiridos, todo individuo puede hacer valer contra el
Estado recurriendo incluso al remedio extremo de la desobediencia civil y
de la resistencia. Bobbio, Estado, gobierno y sociedad (1989)

Todas las acciones fueron en funcin del mercado, en el que los agentes
privados, por normas y principios propios, son los responsables de la
ejecucin de las polticas econmicas y sociales relacionadas.

36
 LIMITACIONES DEL MODELO LIBERAL

El Estado liberal deja al libre trabajador prcticamente indefenso frente a las

exigencias impersonales del mercado y expuesto a todos los golpes de las
fluctuaciones econmicas. Es por ello que las primeras reformas estuvieron orientadas
en torno a las problemticas laborales: seguros obligatorios, leyes sobre proteccin
del trabajo, salarios mnimos, expansin de los servicios sanitarios y educativos a la
clase trabajadora, el reconocimiento de los sindicatos, etc.

a) la quiebra del modelo liberal-racionalista,

b) el progreso de la industria y de la estratificacin social,
c) el movimiento reformista socialdemcrata,
d) el socialismo cristiano,
e) el advenimiento de la Constitucin de Weimar,
f) los grandes sindicatos industriales,
g) la necesidad de contrarrestar el marxismo,
h) la crisis de 1929.

37
 ESTADO DE BIENESTAR

Desde la segunda dcada del siglo XX, fue una completa extensin de las estructuras,
instituciones, funciones y responsabilidades, principalmente econmicas, del Estado.

El Estado de bienestar, intervencionista, rechaza la idea de la autosuficiencia de la

regulacin del mercado; busc propiciar la actividad econmica a travs de la adaptacin
de los sectores econmicos y la accin directa. Se propuso una accin ms dinmica e
intervencionista del Estado en varios sectores importantes no afectados por el modelo
liberal clsico: no slo protege las fuerzas del mercado y la libertad de iniciativa, sino
tambin busca mejorar la calidad de vida de la poblacin y crear otros medios de
participacin social y de acceso, tanto en el plano econmico como poltico.

Uno de estos modelos de intervencionismo estatal fue el conocido New Deal (1933-1939).
Como consecuencia, EE.UU. se encontr con la creacin de un nmero significativo de
nuevas agencias reguladoras, a fin de recuperar su economa. Esta amplia reforma,
gener un nuevo modelo de accin del Estado en la economa que se basa en dos
preocupaciones fundamentales: la creacin de rganos ajenos al debate poltico;
informacin suficiente en los mercados organizndolos de una manera compatible con los
intereses generales y el respeto de los consumidores. 38
 ESTADO DE BIENESTAR

El Estado contemporneo comenz a intervenir en la economa, principalmente a travs

de dos mecanismos: la obra pblica y el poder de polica

- expansin progresiva de los servicios pblicos como la escuela, la casa, la asistencia mdica;
- introduccin de un sistema fiscal basado en el principio de la tasacin progresiva;
- institucionalizacin de una disciplina del trabajo orgnica dirigida a tutelar los derechos de los obreros y a
mitigar su condicin de inferioridad frente a los empleadores;
- redistribucin de la riqueza para garantizar a todos los ciudadanos un rdito mnimo;
- erogacin a todos los trabajadores ancianos de una pensin para asegurar un rdito de seguridad an
despus de la cesacin de la relacin de trabajo;
- persecucin del objetivo del pleno empleo con el fin de garantizar a todos los ciudadanos un trabajo, y por lo
tanto una fuente de rdito.

Consecuencias: gener demandas de participacin poltica en las clases marginadas y gener

compromisos para aliviar los antagonismos sociales y organizar mejor la problemtica derivada de un
crecimiento demogrfico combinado con un crecimiento urbano desenfrenado.

39
 CRTICAS AL ESTADO DE BIENESTAR
El modelo se fue profundizando y termin no solo interviniendo en los mecanismos del mercado sino
tambin en las relaciones sociales en aspectos irrelevantes.
Ya en la mitad final de los aos 1970 y principios de 1980, el modelo del Estado del Bienestar
comienza a disminuir: no satisfaca las numerosas tareas y actividades que se haba propuesto; el
gasto relacionado con la seguridad social, la educacin, la salud y los dems servicios que dicho
modelo se haba autoimpuesto, se haba disparado.
Para la teora econmica de la Escuela de Chicago, los fracasos del gobierno coexisten con las
deficiencias del mercado, sobrepujndolos, llegando a la conclusin de que la reglamentacin slo
pretende proteger los intereses de la industria regulada en un crculo vicioso, no promoviendo el
bienestar.
La fuerte carga fiscal y normativa producira un desincentivo para la inversin o bien, en muchos
casos, una sobrecarga de demanda econmica y una sobrecarga en la demanda poltica, lo que
tendera a tornar al sistema como ingobernable: los sistemas de seguro de desempleo y seguros
sociales no estaban pensados gran escala ni para que se tomaran como medio de vida.

40
 NEOLIBERALISMO

Nuevamente el eje gir sobre las funciones del Estado: el lema fue retomar los lmites
de actuacin del Estado, entregando los beneficios de la iniciativa a los privados y
retrayendo sus funciones a las ya tradicionalmente conocidas: seguridad y orden.

Para "justificar" una nueva concepcin liberal del Estado, era necesario, generar
nuevas estructuras de seguridad y viabilidad econmica, en un marco jurdico e
institucional.

La idea central es que los sectores y actividades econmicas llevadas a cabo hasta
ahora por el Estado, en virtud del monopolio estatal o no, volviesen a ser,
preferentemente, dirigidas exclusivamente por iniciativa privada, de acuerdo con las
reglas del mercado.

Los contratos de concesin, permisos, autorizaciones, y regmenes especiales

y privatizacin de los monopolios estatales pasaron a formar parte de esta
nueva realidad.

41
 Crisis del modelo o del Estado?

El Estado no aparece capaz de controlar los flujos de recursos de capitales ni los industriales; los
Estados-nacin tradicionales se han convertido ahora en unidades de negocio artificiosas, o
directamente inviables en una economa global.

Todo aquello que suene a representacin electoral, a actividades de partido o a militancia

poltica registra una cierta atmsfera de descalificacin implcita o explcita. La desconfianza
ciudadana recae especficamente sobre las instituciones representativas y los partidos
polticos, ncleos centrales del modelo de la democracia moderna.

Un nmero creciente de ciudadanos se desentiende de la democracia realmente existente, en

diferentes grados y niveles de aborrecimiento.

acostumbrado a vivir en democracia, el ciudadano opta por eludir el cumplimiento de una

buena parte de sus deberes y deja de sentir la necesidad de usar los derechos polticos
conquistados.

Bobbio promesas incumplidas: formalismo, distanciamiento, burocracia, opacidad y asimetra

conspiran contra la necesidad de una democracia eficaz y eficiente y propician los movimientos
autoritarios que prometen y a veces logran resultados a corto plazo.
42
 Crisis del modelo o del Estado?

Vivimos una poca de cambios o estamos

viviendo un cambio de poca?
Basta con caracterizarlo como algo nuevo
cuando la modernidad, desde la Ilustracin, se
ha caracterizado como el constante desarrollo
consciente hacia lo nuevo?
O bien estamos viviendo, como sostienen
otros, una retirada al conformismo
(Castoriadis, 2008)?

43
Crisis del modelo o del Estado?

44
 Convergencia de factores que potencian el modelo

El triunfo del american way of life y el derrumbe

del muro de Berln fueron simultneos al avance
de la digitalizacin y a la reduccin de todos los
soportes de transmisin de informacin a la vara
patrn del bit y de la era digital. (Piscitelli,
1995:117) .
Hay tres focos que determinaran un nuevo
universalismo: primero, decretar la muerte de las
ideologas, de la poltica y del siglo precedente;
segundo, la legitimidad sobre la existencia de
mtodos objetivos para explorar el futuro, el que
ser de los servicios tcnicos y profesionales;
tercero, la westernizacin del mundo con sus
valores, presupuestos econmicos y
racionalismo(s); (Mattelart, Armand, 2002).
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 CONSECUENCIAS

Fortalecimiento de estructuras paralelas, como las

ONGs, que defendiendo intereses sectoriales, hacen poltica
aunque en su discurso manifiesten lo contrario. Sin
articulacin de intereses, el mbito pblico pierde espacio y
se vaca de contenido.
Democracia Delegativa. Presentan caractersticas formales
similares a las democracias liberales pero que en la prctica
son frgiles e institucionalmente dbiles.
A pesar de que el 64% en Amrica Latina est de acuerdo
con que "la democracia es el nico sistema con el que el pas
puede llegar a ser un pas desarrollado", el 52% sostena que
no le importara que un gobierno no democrtico llegara al
poder, si pudiera resolver los problemas econmicos; un
69% opinaba que ms que partidos polticos y congreso lo
que nos hace falta es un lder decidido que se ponga a
resolver los problemas: y hoy, la satisfaccin con la
democracia (37%) es inferior al desempeo de los gobiernos
(52%) (Latinobarmetro) .
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 Reforma del Estado/Reforma de la administracin
Gobierno y administracin, ambos como estructuras sociales formales,
racionalmente organizadas comparten ciertas notas caractersticas.

Histricamente se ha intentado separar las funciones polticas y administrativas.

La visin clsica supona la existencia de dos lgicas dentro del Estado, una
visin poltica (disea las polticas pblicas y sus prioridades) y otra visin tcnica
(la administracin la ejecuta tcnicamente).

Se sostena que mientras que la administracin es actividad reglada por el

derecho, el gobierno es actividad libre. Sin embargo, el constitucionalismo
propugna, justamente, la limitacin de la discrecionalidad de la decisin poltica
basado en la necesidad de evitar la decisin arbitraria, libre.

Pero en toda organizacin administrativa subyace una determinada concepcin

poltica porque que esa pretendida relacin jerrquica entre las esferas polticas y
administrativas es difusa. Adems, el nacimiento del Estado moderno es
inseparable del nacimiento de una estructura burocrtica capaz de administrar sus
recursos.

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MATUS: gobierno

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 PREGUNTAS

qu tipo de instituciones son las ms adecuadas

para garantizar la vigencia del orden poltico?
Cmo se gobiernan mejor las democracias
latinoamericanas?
Cul es el equilibrio actual y deseable entre la
urgencia de la decisin y la necesidad de la
deliberacin democrticas? cun gobernables
pueden ser stas? .

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