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La Organizacin Administrativa

Introduccin
Organizacin del Poder Ejecutivo.
Inicialmente el Estado no era sujeto de
derecho.
Luego se sostuvo que el Estado tenia una
doble personalidad.
Se reconoce que el Estado acta en el campo
del Derecho Publico y Privado.
Personificacin del Estado (ventajas)
Relacin entre el Estado y los particulares.
Responsabilidad del Estado.
Obligaciones del Estado con el patrimonio estatal.
Organizacin interna del Estado.

Cdigo Civil Art.32: todos los entes susceptibles de adquirir


derechos, o contraer obligaciones, que no son personas de
existencia visible son personas de existencia ideal o personas
jurdicas

Las personas jurdicas pueden ser de carcter publico o privado.


Tienen carcter publico: 1) el Estado Nacional
Actualmente el CCC de la Nacin seala que las
personas son fsicas o jurdicas.
Son personas jurdicas todos los entes a los
cuales el ordenamiento jurdico les confiere
aptitud para adquirir derechos y contraer
obligaciones para el cumplimiento de su objeto y
los fines de su creacin(art.141).
Las personas jurdicas son publicas o
privadas(art.145)
Las personas jurdicas publicas son: el Estado
nacional.
Como el estado manifiesta su voluntad y se
relaciones con terceros?
Como imputamos las acciones u omisiones de
los agentes o funcionarios al Estado, como
trasladamos la responsabilidad?
El Derecho Privado intenta dar respuestas a estas
preguntas a travs de las tesis de la
representacin y del mandato.
Sin embargo estas tesis no explican los actos
ilegtimos, dado que exceden el marco de la
representacin o mandato.
Luego se reemplaza el concepto de
representacin o mandato por el criterio del
principal y dependiente del art.1113 del CC
CSJN: (Caso Devoto de 1933 y Ferrocarril
Oeste 1938) no solo reconoci la
responsabilidad del Estado, sino que adems
su responsabilidad por las conductas ilcitas de
sus dependientes, se aplico en el caso la teora
del principal y el dependiente.
Nace la teora del rgano- no existen diferencias
entre personas fsicas y jurdicas- ambas se
superponen y entremezclan sus voluntades por
decisin del legislador, en el caso la ley ha creado
una ficcin, quien toma la decisin es el rgano.
La Corte reconoci la teora del rgano desde el
caso Vadell (1985) en adelante.
El rgano resulta en el caso un elemento
fundamental de la organizacin estatal quien
debe contar con competencia.
Las competencias estatales
Es la suma de potestades que surge del
ordenamiento jurdico, esto es, la aptitud de los
poderes pblicos para obrar y cumplir as con sus
fines.
Art.19 C.N. establece una mbito de libertad para
los personas, sin embargo respecto del Estado
rige el principio inverso.
Criterio en el Estado Democrtico de Derecho:
El Estado no puede obrar.
Puede hacerlo en el caso que la ley lo autorice (ley en
sentido amplio)
Ley 19549: la competencia de los rganos
administrativos ser la que resulte, segn los
casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su
consecuencia, el ejercicio de las
competencias es obligatorio e improrrogable
(art.3)
Competencias expresas:
Son permisiones que nacen del propio texto
normativo.

Competencias implcitas:
Son las que surgen del bloque de legalidad sin
que se las mencione de manera directa. Ello se
encuentra reconocido por la CSJN caso Font
1962 y Pelaez 1995
Cules son las competencias implcitas?
Son las necesarias para ejercer las facultades
expresas.
Son las que resultan necesarias y convenientes
(tiles/oportunas)
Se deducen de modo racional en trminos
sistemticos o finalista de las normas.
Teora de la especialidad
Origen el Derecho Frances.
F.Linares: sostiene que luego de definido el objeto, fin o
especialidad como limite externo, el principio que debe regir sus
conductas es la libertad dentro de ese marco conceptual.
Todo esta permitido al Estado siempre que se vincule con el
objeto o el fin, salvo que este prohibido.
Esta concepcin resulta riesgosa.
Esta tesis fue reconocida por el legislador, en el caso de las
normas de creacin de los entes reguladores de servicios
pblicos.
Este criterio fue aplicado por la Corte en el caso Angel Estrada
de 2005
Las clausulas generales del apoderamiento:
En estos casos no se trata del reconocimiento de
potestades en trminos especficos por las leyes,
sino clausulas generales que reconocen un cumulo
de potestades.
Deben estar previstas expresamente en la ley y
deben justificarse.
El mayor inconveniente es definir el estndar que
deben cumplir las clausulas.
Cmo sabemos si el rgano es competente para
el ejercicio de una facultad determinada?
Primero: se debe buscar y describir las facultades
expresas que surgen de manera literal del texto.
Segundo: si la competencia no surge de modo
expreso, cabria preguntarse cuales son las facultades
que de modo lgico del texto normativo.
Tercero: es necesario que ese poder implcito sea
razonable, y adems necesario en el marco de las
facultades expresas.
Tipos de competencia
Materia
Territorio
Tiempo
Grado
Es jurdicamente relevante por las
consecuencias, as el rgimen de nulidades del
acto administrativo es diferente conforme a que
tipo de competencia se refiera.
Art.14 Ley Nro.19549: el acto administrativo es nulo de
nulidad absoluta e insanable si fue emitido mediando
incompetencia en razn de la materia, el territorio, el
tiempo o el grado, salvo en este ultimo supuesto si la
delegacin o sustitucin estuvieren permitidas.
El art.19 agrega que el acto administrativo anulable
puede ser saneado mediante ratificacin por el rgano
superior cuando el acto hubiera sido dictado con
incompetencia en razn del grado y siempre que la
avocacin, delegacin o sustitucin fuesen
procedentes.
Los conflictos de competencias
Puede generarse a partir de que ambos organos se
creen competente o bien ninguno de ellos lo es.
Ley Nro.19549 el Ministro resuelve los siguientes
conflictos:
Entre los rganos que dependen de el.
Entre entes que acten en el mbito de su competencia.
Entre rganos y entes que acten en la esfera de su
competencia.
El Presidente resuelve los conflictos entre los Ministros , y los
rganos o entes que acten en el mbito de los distintos
ministerios.
El procedimiento se encuentra regulado en el art.5 de la ley
Nro.19549.
Breve distincin entre las personas jurdicas publicas y
privadas. Diferencias entre las personas jurdicas
publicas estatales y no estatales
Las personas pueden ser fsicas o jurdicas.
Las personas jurdicas pueden ser de carcter publicas
(Nacin, Provincias, Municipios, entes autrquicos, estados
extranjeros, la Iglesia Catlica) o privadas ( simple
asociaciones, fundaciones, mutuales, cooperativas,
consorcio de propiedad horizontal) la enumeracin no es
taxativa.
Criterios para distinguir entre personas jurdicas publicas o
privadas: origen (por ley o decisiones de sus miembros),
finalidad de carcter publico (inmediato o mediato);
prerrogativas estatales, prestacin de servicios pblicos,
formas solemnes, control estatal, origen de sus recursos.
Las personas publicas se constituyen bajo formas jurdicas
de Derecho Publico, ejercen poderes pblicos y se rigen por
el derecho administrativo.
Pero el Estado en algunos casos constituyo personas bajo
formas privadas y regidas por el Derecho Privado
(empresas y sociedades del Estado).
Luego el Estado reconoci el ejercicio de poderes pblicos a
personas no estatales (Colegios Profesionales o
concesionarios de servicios pblicos)
Ni el Cdigo Civil y Comercial ni el Derecho Administrativo
establecen criterios para la distincin de estas categoras.
En todo caso se debe atender a su finalidad y normas de
funcionamiento.
La necesidad de establecer estas diferencias tiene importancia por
el rgimen aplicable.
Criterios segn Carlos F. Balbin: creacin por acto estatal, el fin
publico, potestades estatales, control del Estado y el uso de
recursos pblicos.
Las personas publicas pueden ser estatales o no estatales, teniendo
en cuenta su insercin en la estructura estatal (composicin, control
y fuente de financiamiento) Ejemplos: Iglesia Catlica, Colegio
Profesionales, Cajas de Previsin y Obras Sociales.
La persona publica estatal se rige por el Derecho Publico, sin
embargo la persona publica no estatal, en principio se rige por el
Derecho Privado, este no es un criterio nico, debe analizarse caso
por caso.
Los modelos de organizacin estatal
El Estado como organizacin burocrtica nace en
el siglo XV, pero se consolidad durante el siglo
XIX.
Incorporo a su organizacin dos ideas bsicas:
jerarqua y divisin del trabajo.
El rgimen centralizado, luego fue matizado con
entes autrquicos o descentralizados.
En criterio bsico para distinguir el sistema
centralizado del descentralizado es el grado de
autonoma con el poder central-Presidente-
El elemento distintivo en este caso aparece cuando la ley le
reconoce personalidad jurdica a la organizacin que de esta forma
deja de ser centralizado por convertirse en descentralizado.
Los modelos serian: 1) jerrquico y vertical, y 2) horizontal y
autnomo.
Nuestro sistema: C.N. crea tres rganos: 1) Presidente, 2) Jefe de
Gabinete, 3) Ministros. Luego se prev el dictado de una ley de
ministerios.
Principio de jerarqua: 1) el Presidente es Jefe supremo de la
nacin, Jefe de Gobierno y responsable poltico de la
Administracin general del pas, 2) el Jefe de Gabinete tiene a su
cargo la Administracin General del pas, 3) los Ministros no pueden
por si solo tomar resoluciones.
Principio de divisin del trabajo: se funda en la
divisin de competencias entre los rganos
conforme art.99, 100 y 103 C.N.
Entes descentralizados: los que regulan
servicios pblicos, Banco Central y
Universidades.
Nuestro modelo es mixto.
El desarrollo del modelo. Las
estructuras estatales.
Se debe distinguir entre estructuras estatales
y tcnicas de distribucin de competencias.
Se debe distinguir entre rgano y ente, el
primero no tiene personalidad jurdica propia
y el segundo si lo tiene.
El estado centralizado esta constituido por
rganos estatales (ministerios, secretarias,
subsecretarias, direcciones) y el estado
descentralizado por entes (AFIP).
A lo expuesto debemos agregar otras
organizaciones a travs de las cuales el estado
cumple funciones industriales y comerciales
(empresas del Estado, sociedades de
economa mixta).
En nuestro sistema no existe una legislacin
general que regule los entes autrquicos sino
que la regulacin se da en cada caso.
rganos estatales
Es un centro de imputacin de competencias.
No tienen personalidad jurdica pero si cierto grado de
subjetividad, puede establecer relaciones.
Los rganos se articulan entre si a travs del criterio
jerrquico.
El superior dirige, ordena y controla al inferior.
Supone identidad de materia.
El superior tiene competencia para dictar
instrucciones, dar ordenes, coordinar funciones,
controlar, aplicar sanciones, avocarse, revocar, resolver
conflictos.
Sin embargo existen limites sobre este poder, cuando
al inferior se le otorga competencias exclusivas por
especialidad. rganos con facultades de
asesoramiento, de seleccin, con especialidad tcnica
o cientfica, en este caso el rgano superior solo dirige
pero no pude predeterminar el contenido del inferior.
Entre rganos con funciones diferentes el modo de
relacin es la cooperacin, excluye el poder de mando.
Tambin se prev tcnicas de coordinacin, tiene a
evitar la duplicidad de esfuerzo y recursos.
Es el Congreso quien resuelve la organizacin
del Estado, y quien asigna presupuesto.
Los agentes pblicos son designados por el
Jefe de Gabinete o bien por el Presidente en el
caso que as lo establezca la C.N.
Los Entes estatales
Son un centro de imputacin de competencias, con
personalidad propia e inserto en las estructuras del Estado.
Esta organizacin se funda en los principios de divisin del
trabajo y pluralismo de mando.
De acuerdo a los fines se pueden distinguir:
Entes descentralizados autrquicos (fines estatales
especficos y directos)
Entes estatales no autrquicos (fines industriales o
comerciales) Ejemplo Empresas y Sociedades del Estado.
El rgimen aplicable en el primer caso-entes autrquicos- es
derecho publico- en el segundo, derecho publico y privado.
Relaciones entre Administracin Central y el
ente, no es estrictamente jerrquico, sino de
control, y se denomina tutela administrativa.
Facultades de la Administracin Central sobre
el ente:
Designacin de agentes.
Directivas generales.
Controlar los actos.
Intervenir el ente en casos extremos.
No existe un marco jurdico comn para todos
los entes, cada entre posee una regulacin.
Elementos comunes a los entes:
Personalidad jurdica
Asignacin legal de recursos
Patrimonio estatal
Gobierno, conduccin y administracin propia.
Control estatal
Los entes se pueden clasificar en:
Autrquicos
No autrquicos
Autnomos

Autarqua: facultad de administrase por si mismo.


Autonoma: facultad de darse su propia norma, y en
algunos casos elegir autoridades.
Quien crea los entes es el Congreso, de
acuerdo a los siguientes fundamentos:
Art.75 C.N.
Tiene poder de polica: arts.14 y 28.
Aprueba la ley de presupuesto.
Ley 25.565

Sin embargo los antecedentes muestran que


tambin el PE ha creado entes descentralizados.
Tcnicas de distribucin de competencias.
La desconcentracin y la descentralizacin.
Principio de divisin del trabajo: distribuir funciones, se
utilizan dos tcnicas:
Desconcentracin
Descentralizacin

Desconcentracin: tcnica para distribuir funciones entre los


rganos que integran el Estado Central.
Descentralizacin: instrumento de traslado de competencias
en entes estatales que componen el estado
descentralizado.
Caractersticas de la desconcentracin:
Fuente una norma de alcance general (Constitucin, Ley o
Reglamento)
El traslado lo resuelve el convencional, el legislador, el
poder ejecutivo, pero no el rgano.
Es un instrumento de traslado de titularidad y no solo de
ejercicio.
Es un conjunto o bloque y no competencias especificas.
Es permanente no transitorio.
Es posible dejar sin efecto el traslado por derogacin o
modificacin de la norma de carcter general.
La descentralizacin participa de las
caractersticas mencionadas, pero le agrega
que reconoce personalidad jurdica.
Las tcnicas de distribucin de
competencias. La delegacin y la avocacin
Se trata de tcnicas de distribucin de competencia
mas reducida que las anteriores, y es el propio
rgano que las realiza conforme a la ley que las
autoriza, pero tienen un alcance mas restringido.

Delegacin: transferencia de competencia, del


rgano superior al inferior, en forma transitoria, se
traslada el ejercicio de la competencia pero no la
titularidad, a travs de un acto de alcance particular.
El rgano delegante puede reasumir las
competencias en cualquier momento.
La ley Nro.19549, admite la delegacin con carcter
excepcional. Decreto Reglamentario art.2.
Es posible tambin describir tres figuras similares:
delegacin de firma- se sustituye la firma de un
rgano por otro-, sustitucin-reemplazo de una
persona por otra- y encomiendas de gestin- se
traslada la ejecucin-
Avocacin: se traslada la competencia del inferior al
superior.
El superior se arroga competencias que pertenecen
al inferior.
La ley Nro.19549, admite la avocacin, a menos que
una norma expresa disponga lo contrario. El Decreto
Reglamentario dispone que la avocacin no procede
si una norma hubiere atribuido competencia
exclusiva al inferior.
El Presidente de la nacin tiene a su cargo,
luego de la reforma de 1994, la Jefatura del
Gobierno y la responsabilidad poltica de la
administracin general del pas, que se
encuentra a cargo del Jefe de Gabinete.
Se suele diferenciar entre Gobierno y
Administracin.
Gobierno: definir polticas publicas-planificacion-
Administracin: ejecucin de esas polticas.
Jefatura de Gobierno: exclusiva del Presidente.
Jefatura de la Administracin: competencia
compartida con el Jefe de Gabinete.
Reforma de 1994 incorpora Jefe de Gabinete, con el
fin de limitar las potestades del presidente, fortalecer
al Congreso y al Poder Judicial, y crear un mecanismo
capaz de resolver las crisis gubernamentales.
Es nombrado por el Presidente y removido por este y
por el Congreso (por el voto de la mayora absoluta
de cada una de las cmaras)
Funciones del Jefe de Gabinete:
Administrativas: ejercer la administracin general del pas,
recaudar rentas y ejecutar el presupuesto, preparar y
convocar a las reuniones de gabinete, nombrar a los
agentes estatales, dictar actos en ejercicio de sus
funciones.
Funciones legislativas: expedir reglamentos en el ejercicio
de facultades propias o las que delegue el Presidente,
remitir proyecto de ley de ministerios y presupuesto,
refrendar decretos reglamentarios, delegados, de
necesidad y urgencia y vetos parciales.
Funciones institucionales: concurrir al Congreso y dar
explicaciones, presentar informes y la memoria anual
ante el Congreso, ejercer otras facultades que le
delegue el Presidente.
La relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete,
opina Balbn, es de coordinacin, no obstante
conforme al Decreto 977/95 el Presidente es el
superior jerrquico del Jefe de Gabinete.
Los ministros son nombrados por el
Presidente y removidos por el y el Congreso
por juicio poltico.
Tienen a su cargo refrendar los actos del
Presidente y son responsable de los actos que
legalizan en forma individual y solidaria con
otros ministros, pueden resolver los asuntos
administrativos y rgimen econmico de sus
ministerios.
Segn Balbin, el Jefe de Gabinete tiene una
jerarqua superior al resto de los ministros,
pues ejerce la jefatura de la administracin del
pas, y responsable poltico ante el Congreso.
Sin embargo conforme al Decreto Nro.977/95
es considerado igual que cualquier otro
ministro.
La incorporacin de los entes
autnomos
Forma de Estado: federal, estado central y estados
locales descentralizados, y entes autnomos.
Reforma de 1994: incorporo entes reguladores-
art.42-, Universidades-art.75 inc.19-, Auditoria
General dependiente del Congreso pero con
autonoma funcional-art.85-, Defensor del Pueblo-
art.86-, Ministerio Publico-art.120-, Ciudad
Autnoma de Bs.As.-art.129-, Municipios-art.123- y
Bco. Central-
La creacin de los entes autnomos tuvo
como objetivo fortalecer al Congreso, por
tanto son autnomos del PE.
El carcter de la autonoma se relacin con la
especializacin y la participacin.
El constituyente utiliza la palabra
autonoma, autonoma funcional y
autonoma y autarqua
Caracteres de los entes autnomos:
Poder reglamentario en relacin a la materia asignada por
el constituyente, ello no ocurre lo mismo con el ente
creado por ley pues en ese caso la ley lo debe autorizar de
manera expresa y el Presidente consentir esta
competencia.
Procedimiento de designacin y remocin de sus
miembros, deben guardar relacin con la idoneidad.
Control, a cargo de rganos fiscalizadores externos del
Estado AGN-
Rgimen de financiamiento: son los del Tesoro
y otros de carcter propio.
Capacidad de autogestin y direccin de su
personal: capacidad para gestionar y
administrar sus recursos materiales y
humanos.
Entes autnomos:
Territoriales: Provincias, Municipios, CABA.
Institucionales: Universidad.

Provincias: art.5 y 122 C.N. Limites: art.121, 126, 31C.N.


Tratados Interprovinciales, Convenios Internacionales.
Poderes compartidos: medio ambiente-art.41C.N.-
Poderes concurrentes: art.75 inc.18
Poderes prohibidos: art.126