Economia Brasileira

Aula 8
Reforma, Endividamento Externo e o
Milagre Econmico
(1964-1973)

HERMANN, Jennifer,
in GIAMBIAGI, F.; VILLELA, A.; CASTRO, L. B. de; HERMANN,
J. (Org.). Economia Brasileira Contempornea (1945-2004).
Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

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No fotografia; pintura!
Pintor iraniano. Trata-se, realmente, de excelente pintura realista, que as guerras e censuras no nos deixam ver. O pintor iraniano Iman Maleki,
gnio do realismo, ganhou o prmio William Bouguereau e o "Chairman's Choise" no II Concurso Internacional de Art Renewal Center. Muitos o
consideram o melhor pintor de arte realista do mundo. Seus desenhos competem com as cmeras digitais de 10 megapixels", afirmam os
especialistas!
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O perodo 1964-73 abrigou trs mandatos de presidentes militares:

do marechal Humberto Castello Branco (1964-66), do general Arthur
da Costa e Silva (1967-69) e general Emlio Garrastazu Mdici
(1969-73).
A homogeneidade poltica do perodo foi sustentada por um regime
de exceo, institudo no pas pelo golpe militar que deps o ento
presidente Joo Goulart em 31 de maro de 1964. Castello Branco
assumiu o governo em 15 de abril do mesmo ano, com um mandato que
se extinguiria em 20 de janeiro de 1967. Em julho de 1964, a Emenda
Constitucional no. 9 prorrogou o mandato de Castello Branco at 15
de maro de 1967. Nessa data, assumiu o governo o general Costa e
Silva, cujo mandato foi interrompido em agosto de 1969, por
problemas de sade. Assumiu, ento, o general Mdici, que se
manteve no cargo at 15 de maro de 1974, quando foi substitudo
por outro militar, o general Ernesto Geisel.

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O modelo de poltica econmica traado no governo Castello Branco

fora formulado pelo ministro do Planejamento, Roberto de O.
Campos, e ministro da Fazenda, Octvio G. de Bulhes, ambos
economistas de perfil ortodoxo.
Os dois foram empossados em abril de 1964 e permaneceram nos
cargos at o final da gesto de Castello Branco.
No que tange ao desempenho da economia, os anos 1964-73 abrigam
duas fases distintas. A primeira, de 1964 a 1967, caracterizou-se
como uma fase de ajuste conjuntural e estrutural da economia,
visando ao enfrentamento do processo inflacionrio, do desequilbrio
externo e do quadro de estagnao econmica do incio do perodo.
Um plano de estabilizao de preos de inspirao ortodoxa o Plano
de Ao Econmica do Governo (Paeg) e de importantes reformas
estruturais do sistema financeiro, da estrutura tributria e do
mercado de trabalho - constituram o pano de fundo da ao
econmica do governo militar que se instalava no Brasil.

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O Paeg (1964-66): Diagnstico e Estratgia de Estabilizao

Ao longo de 1963 e at o incio de 1964, a economia brasileira operou

em verdadeiro estado de estagflao estagnao da atividade
econmica, acompanhada de aumento da inflao. Aps um
crescimento real mdio de 8,8% ao ano no perodo 1957-62, o PIB
brasileiro cresceu apenas 0,6% em 1963, enquanto a inflao (medida
pelo IGP) elevou-se da mdia de 32,5% ao ano naqueles anos para
79,9% em 1963. Esse era o cenrio a ser enfrentado pela poltica
econmica no incio do governo Castello Branco.
As metas do Paeg para a inflao indicavam uma estratgia
assumidamente gradualista. O Plano no se props a eliminar o
processo inflacionrio em curto espao de tempo, mas apenas a
atenu-lo ao longo de trs anos, admitindo ainda uma inflao de dois
dgitos (10%) no terceiro ano. A opo pelo gradualismo foi
justificada no Plano com base no argumento de que havia a) a
necessidade de uma inflao corretiva e b) de evitar-se uma grave
crise de estabilizao.
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Quadro 3.1
Metas Monetrias e Fiscais do Paeg Taxas Nominais de Variao
Indicador Metas
1964 1965 1966
Receita da Unio * 15% 58%
Despesa da Unio * -27% 42%
Dficit da Unio -62% 3%
M1 e crdito privado 70% 30% 15%
Inflao 70% 25% 10%
Fonte: Elaborao prpria do autor, com base em dados de Simonsen (1970), pgs. 28-34.
* Variaes da receita e despesa do governo em 1964 medidas em relao ao oramento preexistente para o mesmo ano
e, em 1965, em relao ao reprogramado para 1964.

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A inflao
corretiva A acelerao da inflao , em geral,
acompanhada de um processo de
desajuste de preos relativos, sendo
particularmente penalizados aqueles
preos fixados em contratos de longo
prazo (um ano ou mais), como salrios,
aluguis, tarifas pblicas e, em regimes
de cmbio administrado, como o que vigia
no Brasil poca, tambm a taxa de
cmbio. Esse desajuste , em si, uma
fonte realimentadora da inflao, porque
gera um conflito distributivo causador de
contnuas demandas por correes de
preos defasados.

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A crise de
estabiliza O argumento era de que a magnitude
o dos cortes fiscais e monetrios
necessrios para reduzir rapidamente
a inflao, a partir do nvel elevado em
que se encontrava no incio de 1964
(144% anualizada), provocaria uma
grave recesso da atividade econmica,
o que no era politicamente
recomendvel quela altura. Os
militares assumiram o poder em 1964
com um discurso que atribua ao
governo militar a misso de salvar o
pas do caos econmico e poltico em
que se encontrava.

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As reformas estruturais do perodo de 1964-67

Uma importante mudana foi introduzida no mercado de

trabalho em 1964, mantendo-se em vigor ainda na dcada de
2000. Trata-se da criao do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio FGTS, que substituiu o regime de estabilidade de
emprego, ento vigente, entendido como um entrave
institucional ao aumento do emprego e, por conseguinte, ao
crescimento econmico.

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As reformas estruturais do perodo de 1964-67

(continuao)

A Reforma Tributria

Os objetivos explcitos da reforma tributria eram o aumento

da arrecadao do governo (via aumento da carga tributria da
economia) e a racionalizao do sistema tributrio. Nesse
sentido, pretendia-se reduzir os custos operacionais da
arrecadao eliminando impostos de pouca relevncia financeira,
e definir uma estrutura tributria capaz de incentivar o
crescimento econmico. Para tanto, as principais medidas
implementadas foram:

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Extino dos Criao do Fundo de
Instituio da impostos do Participao dos Estados
arrecadao de selo (federal), e Municpios (FPEM), por
impostos por sobre meio do qual parte dos
meio da rede profisses e impostos arrecadados no
bancria diverses nvel federal (no qual se
pblicas concentrou a
(municipais) arrecadao) era
Substituio do imposto repassada s demais
estadual sobre vendas, Criao do ISS esferas de governo.
incidente sobre o (Imposto sobre
faturamento das Servios), a ser
Ampliao da base de
empresas, pelo ICM arrecadado
incidncia do imposto
(Imposto sobre pelos municpios
sobre a renda de
Circulao de
pessoas fsicas
Mercadorias), incidente
apenas sobre o valor
adicionado a cada etapa Criao de uma srie de mecanismos
de comercializao do de iseno e incentivos a atividades
produto consideradas prioritrias pelo
governo poca basicamente,
aplicaes financeiras, para estimular
a poupana, e investimentos (em
capital fixo) em regies e setores
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A Reforma Financeira

At meados da dcada de 1960, o sistema financeiro brasileiro (SFB)

constitua-se, basicamente, de quatro tipos de instituies: bancos
comerciais privados e financeiras, que atuavam na proviso de capital
de giro para as empresas; caixas econmicas federais e estaduais,
atuando no crdito imobilirio e bancos pblicos (Banco do Brasil e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE), nicos que
atuavam na intermediao a prazos mais longos. Instituies no-
bancrias, embora existissem, tinham papel secundrio no mercado
financeiro do Brasil pr-1964. As reformas de 1964-67 tiveram por
objetivo explcito complementar o SFB, constituindo um segmento
privado de longo prazo no Brasil.

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Tipo de Instituio
Conselho Monetrio Nacional
(CMN)
Banco Central do Brasil (Bacen)
Banco do Brasil (BB)
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE)
Bancos de Desenvolvimento (BD)
regionais e estaduais
Bancos Comerciais
Bancos de Investimento
Sociedades de Crdito,
Financiamento e Investimento
Sistema Financeiro da Habitao
(SFH)
Corretoras e Distribuidoras de
Valores
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Quadro 3.2
O SFB aps as Reformas de 1964-1967
rea de Atuao
Criado em 1964, em substituio Superintendncia da Moeda e do Crdito
(Sumoc), com funo normativa e reguladora do sistema financeiro.
Criado em 1964, como executor das polticas monetria e financeira do
governo.
Banco comercial e agente financeiro do governo, especialmente em linhas de
crdito de mdio e longo prazos, para exportaes e agricultura.
Criado em 1952 para atuar no financiamento seletivo de longo prazo para a
indstria e infraestrutura.
Atuao semelhante do BNDE, mas em mbito regional/estadual.
Crdito de curto e mdio prazos (capital de giro)
Regulamentados em 1966, para atuarem no segmento de crdito de longo
prazo e no mercado primrio de aes (operaes de subscrio)
Instituies no-bancrias, conhecidas como Financeiras, voltadas ao
financiamento direto ao consumidor (curto e mdio prazos)
Criado em 1964, tendo o Banco Nacional da Habitao (BNH) como
instituio central e composto ainda pela Caixa Econmica Federal (CEF),
caixas econmicas estaduais, sociedades de crdito imobilirio e
associaes de poupana e emprstimo (APE).
Mercados primrio e secundrio de aes
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A opo pelo gradualismo no combate inflao exigia a criao de

mecanismos de proteo do retorno real dos ativos, bem como de
incentivo demanda, durante o perodo de transio para a baixa inflao.

Para os ttulos pblicos foi Para os ativos privados de renda fixa

criada, em julho de 1964, a
ORTN (Obrigaes
Reajustveis do Tesouro
Nacional), que instituiu a
correo monetria da dvida
pblica, com base na inflao
ocorrida ao longo de cada
perodo de pagamento de
juros.
(ttulos e emprstimos), a Lei do Mercado
de Capitais (1965) e Resolues
posteriores do Bacen autorizaram a
emisso de diversos tipos de
instrumentos financeiros com correo
monetria.

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A opo pelo gradualismo no combate inflao exigia a criao de

mecanismos de proteo do retorno real dos ativos, bem como de
incentivo demanda, durante o perodo de transio para a baixa inflao.
(continuao)

No tocante aos ativos de renda

varivel (aes), foram concedidas
redues ou isenes de imposto
de renda para as empresas
emissoras de aes e para os
poupadores
Para os bancos pblicos foram
ainda criados novos mecanismos
de captao de longo prazo, a
partir de fundos especiais,
formados por recursos das
prprias autoridades monetrias
ou por poupana compulsria.

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Outro aspecto importante das reformas de 1964-66 foi a ampliao
do grau de abertura da economia ao capital externo, de risco
(investimentos diretos) e, principalmente, de emprstimos. Os
principais expedientes criados para atrair esses recursos foram os
seguintes:
Resoluo 63, do Bacen, que
regulamentou a captao de
Regulamentao de emprstimos externos pelos
alguns tpicos da Lei bancos nacionais para
no. 4.131 (de 1962), de repasse s empresas
forma a permitir a domsticas.
captao direta de
recursos externos por
empresas privadas
nacionais. Mudana na legislao sobre
investimentos estrangeiros no pas,
de modo a facilitar as remessas de
lucros ao exterior o objetivo era
tornar o mercado brasileiro mais
competitivo na captao de
investimentos diretos.

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Tabela 3.1
Indicadores Fiscais no Brasil 1963-1973
(mdias por perodo - % do PIB)
Perodo Despesa Primria Carga Saldo
Governo Federal 1 Estados Municpios Total Tribu- Primrio
tria2
Consumo FBCF Total

1963 8,4 3,6 12,0 7,4 1,7 21,1 16,1 -5,0

1964-67 7,9 4,3 12,1 7,8 1,8 21,7 19,4 -2,3
1968-73 9,1 4,3 13,4 7,7 2,6 23,7 25,1 1,4
Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web site:www.ibge.gov.br. Acessado em 20/02/2004
1 Consumo do governo federal inclui subsdios e transferncias ao setor privado

2 Refere-se a Unio, Estados e Municpios

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Tabela 3.2
Economia Brasileira: Sntese de Indicadores Macroeconmicos 1964-1973
(mdias anuais por perodo)
Indicador 1964-67 1968-73
Crescimento do PIB (% a.a.) 4,2 11,1
Inflao (IGP dez-dez, % a.a.) 45,5 19,1
FBCF (%PIB a preos correntes) 15,5 19,5
Taxa crescimento exportaes bens (US$ correntes, % a.a.) 4,1 24,6
Taxa crescimento importaes bens (US$ correntes, % a.a.) 2,7 27,5
Balana comercial (US$ milhes) 412 0
Saldo em conta corrente (US$ milhes) 15 -1.198
Dvida externa lquida/Exportao de bens 2,0 1,8
Fonte: Elaborao prpria do autor, com base em dados do Apndice Estatstico ao final do livro.

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A economia
brasileira no
perodo 1964-
67
As presses inflacionrias de demanda e de
custos, diagnosticadas no Paeg, foram
efetivamente combatidas com polticas
monetria, fiscal e salarial restritivas.
Contudo, o sucesso do Plano foi parcialmente
comprometido pelos aumentos atribudos a
outros custos bsicos impostos, tarifas
pblicas, cmbio e juros (este ltimo, devido
ao aperto monetrio) e pela criao da
correo monetria para ativos e contratos em
geral.

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O perodo de 1968-73
Recuperao e
Milagre

Em 1968, a economia brasileira inaugurou uma fase de

crescimento vigoroso, que se estendeu at 1973.
Nesse perodo, o PIB cresceu a uma taxa mdia da
ordem de 11% ao ano, liderado pelo setor de bens de
consumo durvel e, em menor escala, pelo de bens de
capital. A taxa de investimento, que ficou estagnada,
em torno de 15% do PIB no perodo de 1964-67, subiu
para 19% em 1968 e encerrou o perodo do milagre
em pouco mais de 20%. O crescimento do perodo de
1968-73 retomou e complementou o processo de
difuso da produo e consumo de bens durveis,
iniciado com o Plano de Metas.

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Taxa de crescimento da ordem de 11% ao ano
por seis anos consecutivos j mereceriam a
designao de milagre econmico. A faanha da
economia brasileira nesse perodo foi ainda mais
surpreendente porque tal ritmo de crescimento
foi acompanhado de queda da inflao (embora
moderada) e de sensvel melhora do BP, que
registrou supervits crescentes ao longo do
perodo. O termo milagre se justifica ainda
mais nesse caso em razo de duas relaes
macroeconmicas bastante conhecidas: (1) a
relao direta entre crescimento ou inflao (ou
inversa entre desemprego e inflao, no
original), retratada na Curva de Phillips; e (2) a
relao inversa entre crescimento econmico e
saldo do BP, retratada em diversos modelos de
macroeconomia aberta, que ressaltam o dilema
da poltica econmica entre o equilbrio interno
(rumo ao pleno emprego) e externo.

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A Curva de Phillips (CP), originalmente (1958),

estabelece uma relao inversa entre a taxa de
desemprego e a taxa de variao dos salrios
nominais numa mesma economia. Lembrando que
os salrios so um importante item dos custos de
produo e que estes afetam, diretamente, o
comportamento dos preos, economistas
keynesianos criaram uma nova verso da CP (nos
anos 60), que se popularizou como a CP, na qual
a taxa de desemprego inversamente
relacionada inflao: a reduo da taxa de
desemprego provaria aumento da taxa de
inflao. O trade off [uma situao em que h
conflito de escolha] entre emprego e inflao
explicado pela tendncia ao aumento dos custos
(no s atravs dos salrios, mas tambm das
matrias-primas), medida que a economia se
aproxima do pleno emprego.

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Inflao

Esta
Curva de
Phillips

Emprego

Desemprego

Esta a
generalizao
Deflao do conceito
econmico

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Para compensar os possveis efeitos da expanso monetria sobre a

inflao, foram institudos controles de preos, atravs de um rgo
criado exclusivamente para este fim a Conep (Comisso Nacional de
Estabilizao de Preos), mais tarde substituda pela CIP (Comisso
Interministerial de Preos). A Conep passou a tabelar no apenas
preos pblicos (tarifas, cmbio e juros do crdito pblico), mas tambm
uma srie de preos privados basicamente insumos industriais. Os
juros cobrados pelos bancos comerciais foram tambm tabelados pelo
Bacen.
Em meados de 1968 foi lanado o Plano Estratgico de Desenvolvimento
(PED), cujas prioridades eram
a) A estabilizao gradual dos preos, mas sem a fixao de metas
explcitas de inflao;
b) O fortalecimento da empresa privada, visando a retomada dos
investimentos;
c) A consolidao da infraestrutura, a cargo do governo;
d) A ampliao do mercado interno, visando a sustentao da demanda
de bens de consumo, especialmente dos durveis.

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A poltica
econmica e a
economia
durante o No particular aspecto relacionado ao trade off da
milagre Curva de Phillips, quatro fatores atuaram para
conter a tendncia ao aumento da inflao:
a) A capacidade ociosa da economia, herdada do
perodo de fraco crescimento (1962-67);
b) O controle direto do governo sobre os preos
industriais e juros;
c) a poltica salarial em vigor que, em geral, resultou
em queda dos salrios reais, e
d) a poltica agrcola implementada, que contribuiu
para expandir a produo e evitar presses
inflacionrias no setor, atravs de financiamentos
pblicos subsidiados e de isenes fiscais para a
compra de fertilizantes e tratores.

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A poltica
econmica e a
economia
durante o
milagre Quanto ao dilema entre crescimento
(continuao) e equilbrio externo, a soluo do
problema foi facilitada por uma
combinao de condies favorveis:
a) a disponibilidade de liquidez a
juros baixos no mercado externo,
aliada j mencionada boa vontade
dos EUA para com o Brasil; b) a
posio favorvel dos termos de
troca, diante do aumento dos preos
das commodities exportveis, e c) a
expanso do comrcio mundial.

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Comentrios Finais: o Perodo de 1964-73 e a Herana para

o Governo Geisel
O ano de 1964 um marco na histria poltica e econmica brasileira,
inaugurando um longo perodo de governos militares, que se estendeu at os
primeiros meses de 1985. Este captulo examinou o desempenho da economia
brasileira na primeira dcada do regime militar. Ao longo desse perodo, os
objetivos da poltica econmica foram os mesmos: combate inflao, promoo
do crescimento econmicos e melhora das contas externas, por meio do
aumento das exportaes e da substituio de importaes.
Embalada pelo PED, a economia brasileira iniciou, em 1968, uma fase de
crescimento vigoroso, que se estendeu e se acelerou at 1973. O milagre
realizado nesse perodo foi a combinao desse crescimento com a reduo das
taxas de inflao e com a total eliminao dos dficits do balano de
pagamentos alis, convertidos em supervits.. Essa faanha foi tornada
possvel por dois grupos de fatores: de um lado, atuaram algumas condies
econmicas e polticas favorveis e, de outro, a habilidade do governo no
aproveitamento das oportunidade que essa conjuntura oferecia.

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Os dois fatores: condies econmicas e polticas favorveis e a

habilidade no aproveitamento das oportunidades.

No primeiro grupo, deve-se mencionar: 1. a existncia de

capacidade ociosa na economia, fruto da debilidade econmica da
fase anterior; 2. o quadro de ampla liquidez no mercado
internacional; 3. o regime autoritrio vigente, que facilitava a
implementao das polticas do governo; 4. a simpatia americana
pelo regime.
No segundo grupo, via a) adoo do controle de preos (inclusive
salrios); b) na poltica de juros tabelados (em nveis baixos); c) na
poltica de crawling peg [ligao rastejante] para o cmbio (baseada
em minidesvalorizaes cambiais, de acordo com a inflao), que
evitou movimentos bruscos da taxa de cmbio real, estimulando as
exportaes e, indiretamente, o nvel de atividade econmica e, d)
na poltica deliberada de captao de recursos externos.
Esses foram, em suma, os alicerces do milagre econmico
brasileiro.
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A herana que o perodo de 1964-73 transmitiu ao Governo

Geisel (1974-79) foi um misto de vantagens e problemas. As
vantagens bvias foram a inflao muito mais baixa, na casa dos
15% em 1973, ante 80% em 1963, a reorganizao da estrutura
fiscal e financeira e a recuperao do BP. Uma vantagem no
muito evidente poca, mas que se tornou clara a partir de
1974, foi o prprio ritmo acelerado de crescimento do perodo
do milagre, que, em certa medida, condicionou a ousada opo
de poltica econmica do governo Geisel, guiada pelo objetivo de
manuteno do crescimento, apesar das dificuldades externas
do perodo. Os grandes problemas foram a correo monetria,
com seus efeitos perversos sobre a dinmica dos preos, e o
aumento da dependncia externa do pas, em dois setores:
industrial (bens de capital, petrleo e seus derivados) e
financeiro, este como reflexo da poltica de endividamento.
Essas condies mostrariam seus desafios e riscos a partir do
primeiro choque dos preos do petrleo em fins de 1973.

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Aula 9
Auge, Declnio do Modelo de Crescimento
com Endividamento: o II PND e a Crise da
Dvida Externa
(1974-1984)
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