REPUBLICA DE COLOMBIA

Descentralizacin y Financiamiento del

desarrollo Local en Colombia

Nstor Mario Urrea

Subdirector Tcnico-DAF. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Quito, Julio de 2002

 Colombia. Un modelo de Estado
Unitario Complejo

Colombia es un Estado social de derecho,

organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general
(Artculo 1 de la Constitucin poltica).
 Colombia ha llegado a ser uno de los pases
ms descentralizados de Amrica Latina.
MUNICIPIOS DEPARTAMENTOS
7,0
6,3 6,3 6,2
5,8 4,7
6,0 4,3
Gastos totales
4,2
% Participacin en el PIB

5,0
4,2 4,3 3,6
3,7 3,4
4,0 3,5 Gastos totales
3,2 3,0
2,8 2,9
3,0 2,5
2,0 2,0 2,1 2,7
1,7 2,2 2,3
2,0 1,5 1,5
2,0
2,1 Ingresos Propios
1,2 2,2 1,9 1,9
1,0 1,0 1,1
1,0
Ingresos propios 1,7
1,3 1,3 1,3
0,0 1,1 1,1
1,2 1,0 1,0 1,0
0,9
1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

0,8
0,7
1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999
En los 90s su gasto pas del 5.4% al 11,2 % del PIB.
Las finanzas de las E.T. Se han convertido en
fuente de desestabilizacin macroeconmica.

El modelo tiende a separar las

responsabilidades de ingreso de las de gasto.

En 1990 los ingresos propios contribuan con

el 41% del gasto territorial. En 1999 stos
apenas aportaron 25%.
 Fuentes de Financiacin de las Entidades
Territoriales. La Teora

B. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO

NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS

DISTRIBUCION X ?
ESTABILIZACION X
ASIGNACION X X X
 Asignacin de fuentes de financiacin
Por tipo de gasto
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
TIPO DE GASTO Impuestos Cargos a Transferencias
Crditos
Locales los usuarios nacionales
1. Servicios urbanos generales
1.1. Administracin general P S (A)
1.2. Parques y recreacin P P (A)
1.3. Bomberos P (A)
2. Servicios Locales
2.1. Educacin P S P (A)
2.2. Salud P S P (A)
2.3. Bienestar S P
3. Servicios Pblicos
3.1.Acueducto S P A
3.2. Alcantarillado S P A
3.3. Drenajes P P A
 FUENTES DE FINANCIAMIENTO
TIPO DE GASTO Impuestos Cargos a Transferencias
Crditos
Locales los usuarios nacionales
3.4. Recoleccin y tratamiento
P P (A)
de basuras
3.5. Energa P A
3.6. Telfonos P A
3.7. Plaza de Mercado o centros
S P (A)
de abasto
3.8. Vivienda S P A
3.9. Desarrollo Urbano P A
4. Transporte
4.1.Red vial P P A
4.2. Transporte Pblico S P P A
P: Fuente Primaria S: Fuente Secundaria A: Apropiado para gastos de inversin de grandes proyectos (A):
Apropiado para gastos de inversin, pero puede representar una pequea proporcin del gasto total
Fuente: Jorge Armando Rodrguezo con base en Bahl y Linn, 1992
 El papel de los recursos
propios en el financiamiento
de los gobiernos locales y
regionales en Colombia
Las transferencias y los ingresos tribuatarios
financian la mayor parte del gasto local
 Asignacin impositiva en Colombia.

Modalidad de carcter mixto:

El nivel nacional se reserva las bases ms amplias.

El Congreso define los elementos sustantivos.

Los gobiernos seccionales, especialmente los

locales, tienen facultad amplia para definir las
tarifas y administrar los impuestos.

Los gobiernos departamentales tienen los

impuestos menos adecuados.
 Porcentaje del PIB

0
2
4
6
8
10
12
14
1,3
1.980 0,6 8,3

1.985 0,8 8,5

1,4

1.990 1,2 1,0 10,5

1.991 1,1 11,3

1,0

1.992 1,1 11,7

1,3

1.993 1,2 12,9

1,3

1.994 1,5 12,4

1,1
MUNICIPIOS

1.995 1,5 11,9

1,1

1.996 1,6 12,0

1,0
gobierno (% en PIB)

1.997 1,7 11,7

1,0

1.998 1,5 10,2

NACIN

0,8

1.999 1,5 10,8

Ingresos Tributarios por niveles de

0,9

2.000 1,7 11,1

0,9
DEPARTAMENTOS
 No aument la participacin territorial en
el recudo tributario
90%
82% 79 % 82% 82% 82% 82% 81%
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20% 13%
12% 10% 10% 12% 11% 12%
8% 8% 8% 6% 7% 7%
10% 6%

0%
1990 1995 1998 1999 2000
1980 1985

Fuent e: Clculos DAF, con base en inf ormacin del

CGR NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS
Los municipios pequeos slo explcan el 12% de la
tributacin local
Predial e Industria y comercio explican el
70% de la tributacin del Nivel Municipal
El predial es ms importante en los municipios pobres, y
el de Industria y comercio en los ms grandes.
Participacin% en Ingresos Corrientes de generacin propia

40.00

35.00

30.00
25.00

20.00

15.00

10.00
5.00

0.00
Todos Especial 1 2 3 4 5 6
Categoras

Predial ICA Sobretasa Gas

Dentro de los ingresos no tributarios, los cargos
a los usuarios han ganado participacin.
Los municipios pequeos participan con el 27% de los
ingresos no tributarios
Los recaudos de los principales impuestos
departamentales han cado
Los impuestos al consumo representan el
73% de los recuados departamentales
 Recomendaciones para fortalecer los
ingresos de generacin propia
Colombia no presenta una alta carga tributaria territorial

MUNICIPALES DEPARTAMENTALES PARTICIPACIN TOTAL

ARGENTINA 1.9 2.7 4.6
CHILE 2.2 0.9 3.1
ESPAA 4.1 4.6 8.7
PERU 0.9 0.6 1.5
FRANCIA 5.2 4.9 10.1
MEXICO 2.5 0.9 3.4
COLOMBIA 1.7 0.8 2.5
PROMEDIO 2.6 2.2 4.8
Fuente: D.N.P Direccin de Estudios Econmicos
 Problemas de la tributacin Local

Distancia grande entre tarifas nominales y

efectivas.

Duplicacin de impuestos sobre un mismo hecho

generador.

Vacos Normativos creados por la ley.

Inexistencia de un rgimen de procedimientos

adecuado.

Ausencia de especializacin.
 Problemas de la tributacin del nivel
intermedio.

Impuestos Inelsticos (vicios)

Base Gravables inadecuadas y mviles

Excesiva afectacin desde la ley

Superposicin con impuestos locales

Inexistencia de un rgimen de procedimientos

adecuado.
 Qu hacer en relacin con la
administracin Tributaria?
Fortalecer la especializacin.

Vincular al sector privado en actividades de

administracin.

Generalizar la presentacin de declaraciones y

pago de los impuestos a travs de los bancos.

Cobrar los impuestos con los recibos de servicios

pblicos.
 Expedir y publicar el estatuto tributario.

Implantar el sistema de retenciones del impuesto.

Establecer sistemas de presuncin de ingresos

para ciertas actividades. (bares, discotecas,
parqueaderos).

Suscribir convenios con la Nacin, cmaras de

comercio, etc, que permitan hacer cruces de
cuentas para identificar evasores.
 Sistemas de Transferencias
hacia los gobiernos locales y
regionales en Colombia
 La dependencia de las transferencias es
mayor en los municipios pobres
Transferencias/ Ingresos Totales

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

cat0 cat1 cat2 cat3 cat4 cat5 cat6

Los departamentos tambin se hicieron
ms dependientes de las transferencias
 sistema de transferencias problemas y
soluciones

Problema Solucin

Superposicin de Redefinicin clara de

competencias entre niveles competencias por sectores
y niveles de gobierno.
de gobierno y duplicidad
de funciones con recursos
En Educacin: Centralizar
predeterminados. la administracin del
recurso humano.

En Salud Separar el
aseguramiento
(municipios) de la
prestacin servicios
(departamentos).
 Problema
Transferencia municipal:
Frmulas de reparto rgidas
y complejas en la
transferencia municipal.
Transferencia Departamental:
Predominio del costo histrico
en la frnula de reparto que
no consultaban metas de
servicios ni la gestin en el
uso de los recursos pblicos.
Solucin
El reparto de los recursos
se vincula a costos-
eficiencia, a cobertura de
servicios (educacin y
salud), a la eficiencia
administrativa y fiscal, a la
poblacin y al nivel de
pobreza.
 Financiamiento de obras de
infraestructura Regional y local
en Colombia
Fuentes de Financiamiento de Infraestructura
Transferencias automticas (SGP)

Transferencias con contrapartida (cofinanciacin)

Excedentes financieros del nivel descentralziado

Regalas

Recursos del Crdito: Banca Comercial, Banca de

redescuento

Mercado de Capitales (Bonos, titularizaciones)

Concesiones

Venta de activos
 Los Ingresos de capital crecieron
aceleradamente en los municipios grandes
Concentracin Deuda Interna departamental

Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

Concentracin Deuda Interna Municipal
Medelln
Cali
11%
21% Barranquilla
7%

Cartagena
3%
Ibague
3%
Bogota Resto Manizales
42% 10% 3%

Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

La principal fuente de financiamiento crediticio
es la banca Comercial
Distribucin de crdito por tipo de acreedor 2001

100,0% 81,7%
80,0%
60,0%
40,0%
11,7%
20,0% 2,9% 2,6% 0,4% 0,3% 0,3%
0,0%
Banco Corporacin Bonos Leasing INFIS B. Otro
Redescuento

Fuente : Direccin de Apoyo Fiscal

 En los ltimos aos se fortalecieron las
regulaciones del endeudamiento territorial

A la demanda

A la oferta

Administrativos
 Fuentes alternativas de financiamiento

Emisin de Bonos

Concesiones

Ventas y de Activos

Titularizacin de rentas y de activos.

 El mercado de capitales presenta ventajas y
desventajas
Ventajas

Diversificacin de fuentes de financiamiento;

Mayores plazos y menores costos;
Profundizacin del mercado de capitales local, valoraciones
de riesgo por entidades independientes.

Desventajas

Exigen alta Capacidad tcnica;

Altos niveles de solvencia;
Economas de escala
 Conclusiones
El fortalecimiento de las rentas propias propicia
mejores resultados en desarrollo econmico
y = 0.3265x + 8.2129

60 (9.10) (5.45)

50
Desempeo
Econmico

40
30
20
10
0
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Rentas propias como % de los ingresos totales

T-estadsticos entre parntesis
 En Colombia no se ha consolidado la
autonoma financiera territorial, como lo
prueba la creciente dependencia de las
transferencias y los recursos de crdito en la
financiacin del desarrollo.

Los municipios tienen espacio para mejorar

sus recaudos, pero es urgente una
modernizacin del sistema tributario
territorial, especialmente en materia de
procedimientos y sanciones, antes que en
tarifas.