Instituto de Investigacin

y Capacitacin Municipal
Instituto de Investigacin
y Capacitacin Municipal
Proceso peruano de
Descentralizacin
Definiciones conceptuales
Desconcentracin: Proceso de transferencia territorial de
gestin, recursos y medios, sin poder de decisin
Descentralizacin: Proceso de devolver poderes polticos,
econmicos y administrativos Gobierno local y regional

Tipos de Descentralizacin
Poltica: Aut. Locales definen polticas pblicas regionales
Administrativa: Servicios Locales Financiados (Delegacin)
Fiscal: Generacin local de financiamiento
Econmica: De mercado (privatizacin de servicios) ideal?

Formas de Descentralizacin
Proceso exgeno: regalo de arriba hacia abajo
Procesos endgeno: demanda de abajo haba arriba
Regionalizacin y Descentralizacin
1824 Asambleas Legislativas Departamentales
1828 Instalacin sin funcionar
1849 Prefectos, subprefectos y gobernadores (Dep. Prov. Dist)
1873 Cuarta ley de Municipalidades (Gob. Civil Prado)
1890 Descentralizacin Fiscal Departamental
1919 Cons. Departamentales Concejos municipales
1919 Asociaciones de Municipalidades (Legua)
1932 Comisin Villarn: Ley de Descentr. Administr. N 7809
1933 Constitucin Poltica (En riesgo de unidad Nacional)
1946 Ley de eleccin municipal No se aplic
1948 Juntas Departamentales de Obras Pblicas
1950 Corporaciones Departamentales
Regionalizacin y Descentralizacin
1963 FBT Elecciones Municipales
1970 Gob. Dict. Organismos Departamentales de Desarrollo
1979 Nueva Constitucin Poltica
1980 Elecciones Municipales LOM (Descentr.)
1980 Corporaciones Departamentales de Desarrollo (Desc.)
1989 Plan Nac. Regionalizacin 12 Gobiernos Regionales
1993 Constitucin Poltica: Dptos Reg. Autonoma y CTAR
2002 LDB / LOGR / LOM / CND
2003 Gobiernos Regionales en Departamentos
2005 Iniciativas de creacin de Macro Regiones
2007 Recentralizacin por Modernizacin del Estado
2012 Recentralizacin Presup. / Adm. Fondos Concursables, &
Definiciones conceptuales
La cuestin:

Por qu han fracasado los procesos de

descentralizacin en doscientos aos?

Insuficiencia de ingresos fiscales

Baja presin tributaria menos recursos para distribuir y
Para financiar mejores servicios (P. Nrdicos)
La torta es muy chica

No se tienen ideas ni conceptos claros sobre:

Por qu Cmo Cundo cuanto Descentralizar?
Ausencia de conceptos y existencia de mitos
Conceptos y mitos de
la Descentralizacin
Mito N 1: Regionalizacin y territorio

Regiones: base del ordenamiento territorial

La construccin de nuevas y ms grandes regiones debe generar
bases para un nuevo equilibrio en la distribucin espacial del poder y
permitir mejores condiciones para el desarrollo territorial.

La integracin de los actuales departamentos en nuevas regiones es

uno de los rasgos centrales de la reforma descentralista

Iniciativa de Francosie Hollande: La reforma de las Reformas

Reducir de 22 regiones 11 regiones
Menos regiones ms recursos (Ahorro de 10,000 millones)
Por la reduccin de burocracia y concentracin de Servicios

Para la gestin de servicios es la Mancomunidad !

Mito N 2: Descentralizacin / Regionalizacin

Hay que regionalizar para descentralizar

Hay relacin entre descentralizacin y regionalizacin?
Son simultneos, cul proceso debe darse primero?
Es posible regionalizar sin descentralizar?
Es posible descentralizar sin regionalizar?
Referencias de otros pases

Poblacin en el territorio (hab./ Km2)

Poblacin Extensin Densidad Rgimen de

Pases
(Habitantes) (Km2) (Hab/km2) Gobierno

Alemania 81840,000 357,021.00 229.23 000 Federal

Francia 65700,000 674,843.00 97.36 000 Unitario
Espaa 44080,000 505,992.00 87.12 000 Unitario
Ecuador 15354,000 283,561.00 54.15 000 Unitario
Colombia 45239,079 1141,748.00 39.62 000 Unitario
Per 30475,000 1285,215.00 23.71 000 Unitario
Chile 16634,603 756,102.00 22.00 000 Unitario
Bolivia 10100,000 1098,254.00 9.21 000 Unitario
Mito N 3: Sobre las regiones

Departamentos: son mbitos inadecuados

Deben modificarse los lmites de los departamentos en funcin
de las cuencas geogrficas.
Deben fusionarse varios departamentos para que exista como
mximo tres o cuatro regiones
Deben sumarse al menos dos departamentos, para crear
territorios ms adecuados (Constitucin Poltica 2005)
Referencias de otros pases
Extensin de las regiones (Km2/regin)
Poblacin por regiones (Hab/regin)

Poblacin Extensin Cant. Territ/Reg. Pob/Regin

Pases
(Habitantes) (Km2) Reg. (Km2/Reg) (Hab./ regin)

Alemania 81840,000 357,021 0 16 00 22,314 00 5115,000 00

Francia 65700,000 674,843 0 22 00 30,675 00 2986,364 00
Espaa 44080,000 505,992 0 19 00 26,631 00 2320,000 00
Ecuador 15354,000 283,561 0 24 00 11,815 00 639,750 00
Colombia 45239,079 1141,748 0 33 00 34,598 00 1370,881 00
Per 30475,000 1285,215 0 25 00 51,409 00 1219,000 00
Chile 16634,603 756,102 0 15 00 50,407 00 1108,974 00
Bolivia 10100,000 1098,254 0 9 00 122,028 00 1122,222 00
Mito N 4: Sobre las municipalidades

En el Per hay demasiadas municipalidades

Es necesario reducir el nmero de municipalidades
Las mancomunidades tienen como fin reducir el nmero de
municipalidades
Las municipalidades de centros poblados no deben manejar
fondos
Referencias de otros pases
Extensin de los municipioa (Km2/municipio)
Poblacin por Municipio (Hab/municipio)

Poblacin Extensin Nm. de . Ext/Mun . Pob.

Pases
(Hab.) (Km2) municip. (Km2/Mun.) (Hab/Mun.)

Alemania 81840,000 357,021 0 11,943 0 29.89 0 6,852.55 0

Francia 65700,000 674,843 0 36,682 0 18.40 0 1,791.07 0
Espaa 44080,000 505,992 0 8,500 0 59.53 0 5,185.88 0
Ecuador 15354,000 283,561 0 1,721 0 164.77 0 8,921.56 0
Colombia 45239,079 1141,748 0 1,123 0 1,016.69 0 40,284.13 0
Per 30475,000 1285,215 0 1,838 0 699.25 0 16,580.52 0
Chile 16634,603 756,102 0 346 0 2,185.27 0 48,076.89 0
Bolivia 10100,000 1098,254 0 339 0 3,239.69 0 29,793.51 0
Mito N 4: Sobre las capacidades locales

Gobiernos regionales y municipalidades no

son competentes en la gestin del desarrollo
En provincias no hay capacidades suficientes
No pueden invertir los recursos
No saben formular proyectos de inversin
No se adaptan al proceso de Modernizacin del Estado
 Asignacin presupuestal 2012-2017

Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles)

mbito de Presupuesto Pblico Anual 2012 - 2017

Gobierno 2012 2013 2014 2015 2016 2017

65,019.0 72,693.0 83,238.0 95,387.0 104,317.0 105,570.0

Nacional
68.1 67.0 70.0 73.0 75.3 74.1
14,743.0 17,575.0 18,752.0 19,423.0 19,315.0 21,763.0
Regional
15.4 16.2 15.8 14.9 13.9 15.3
15,772.0 18,150.0 16,944.0 15,811.0 14,859.0 15,139.0
Local
16.5 16.7 14.2 12.1 10.7 10.6
95,535.0 108,419.0 118,934.0 130,621.0 138,491.0 142,472.0
Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Diario Oficial El Peruano. Normas Legales
Elaboracin: PROMCAD - INICAM
 Asignacin y ejecucin presupuestal 2012-2015
Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles)

mbito de AO 2012 mbito de AO 2013

Gobierno PIA 2012 PIM 2012 % Gobierno PIA 2013 PIM 2013 %

Nacional 64,972.9 67,259.2 3.5 89.3 Nacional 72,635.0 74,257.3 2.2 91.8

Regional 14,789.3 31,507.0 113.0 87.8 Regional 17,633.7 25,331.0 43.7 90.2

Local 15,772.5 23,614.0 49.7 70.7 Local 18,150.2 34,088.4 87.8 72.4

Total 95,534.6 122,380.2 28.1 84.2 Total 108,418.9 133,676.7 23.3 86.6

mbito de AO 2014 mbito de AO 2015

Gobierno PIA 2014 PIM 2014 % Gobierno PIA 2015 PIM 2015 %

Nacional 83,195.6 85,912.5 3.3 92.9 Nacional 95,372.7 96,739.0 1.4 92.4

Regional 18,795.1 26,745.7 42.3 90.5 Regional 19,437.6 27,224.8 40.1 91.0

Local 16,943.6 32,147.6 89.7 77.4 Local 15,811.0 28,925.1 82.9 73.6

Total 118,934.3 144,805.7 21.8 89.0 Total 130,621.3 152,888.9 17.0 88.6
Fuente: Consulta de Ejecucin del Gasto al 31 de agosto del 2016 - MEF
Elaboracin: PROMCAD - INICAM
Mito N 6: Descentralizacin y corrupcin

El proceso de descentralizacin favorece

las acciones de corrupcin

La descentralizacin no permite un buen control

Darles ms presupuesto es para que roben ms
No importa que robe, mientras haga obras
No te preocupes, la plata viene sola
No se puede cambiar la percepcin de la noche a la maana
Descentralizacin
Fiscal
Ingresos Pblicos No Financieros
20 , 0

19 , 0

18 , 0 Grfico 1.1
17 , 0
Ingresos del sector pblico no
16 , 0
financiero: 1993-2003
15 , 0
(Como porcentaje del PBI)
14 , 0

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Grfico 1.2
Gastos del Sector pblico no
financiero: 1993-2003

(Como porcentaje del PBI)

(*) Consideraciones para una descentralizacin fiscal: Pautas para la experiencia peruana Luis Carranza Ugarte y David Tuesta Crdenas 2004
Fuente BCRP 2003
Descentralizacin Fiscal 1

Es incremento del presupuesto local?

El gobierno nacional incremento los montos de las inversiones en
provincias a travs de programas y proyectos sectoriales
Sectores transfieren a los gobiernos regionales y municipalidades
los saldos presupuestales no ejecutados
La descentralizacin presupuestal restar eficacia a la inversin
pblica y ralentiza la atencin de las necesidades

(*) Jos Larios (ARD), Betty Alvarado (Banco Mundial) y Elena Conterno (PRODES) Descentralizacin Fiscal 2004
Descentralizacin Fiscal 2

Cambio de rgimen econmico que implica:

Asignar impuestos y responsabilidades por mbitos de gobierno
Distribuir, la divisin de tareas en la administracin de tributos
Definir frmulas para las transferencias intergubernamentales
Establecer normas para regular el endeudamiento subnacional
Descentralizacin Fiscal 3

Delegacin de atribuciones fiscales

La transferencia de recursos y atribuciones debe estar aparejada
del fortalecimiento de capacidades de gestin sostenibles.
Las caractersticas de los municipios determina una tipologa de
municipalidades segn las capacidades y potencial local
Para administrar tributos hay que desarrollar la competitividad
del territorio: i) energa; ii) comunicaciones; iii) tecnologa U.G.
Capacidad de condensacin local de excedentes econmicos por
ventajas comparativas y competitivas (Watts)
Descentralizacin Fiscal 4

Cmo se organizar el Estado para asumir

sus funciones con la sociedad. Definir:

Aspecto Fiscal:
Nivel de gobierno determina la base y tasa de cada impuesto,
Nivel de gobierno asume la responsabilidad de la prestacin
Cmo se equilibran los desbalances horizontales entre regiones

Aspecto Administrativo:
Cmo traducen las instituciones nacionales y locales las polticas
Cmo se asignan los recursos en distintos mbitos de gobierno
Aspecto poltico:
Nivel de autonoma de gestin de los gobiernos subnacionales.
Canales de comunicacin y participacin ciudadana.
Descentralizacin Fiscal 5

Asignacin de recursos tributarios

Principios generales:
Eficiencia econmica y administrativa de la recaudacin
Viabilidad financiera, para asumir atencin de necesidades locales

Criterios de equilibrio:
Factores de produccin mviles Gobierno Nacional
(renta personal y empresarial, comercio internacional)

Factores de produccin inmviles Gobiernos Locales

(produccin agrcola y propiedad inmueble, KuKaKu Seiri)
Descentralizacin Fiscal 6

Caractersticas de impuestos subnacionales

Mvil: Capacidad de mudarse del contribuyente para evadir el pago

Apropiado: Desde el punto de vista poltico
Robusto: Buen generador de recursos financieros
Estable: Previsibles y permanentes frente a las fluctuaciones
Exportable: Capacidad de endosar el pago a otras jurisdicciones
Visible: Percepcin del coste del impuesto y la calidad del servicio
Progresivo: Tasas dictadas por ley si son progresivas o regresivas
Poltico: Juicio de valor social sobre relacin impuestos vs servicios
Administracin: Facilidad, eficiencia y efectividad de administrar
Descentralizacin Fiscal 7

Cualidades vs eficiencia tributaria

Cualidades Impuestos
del tributo Predial A las rentas A las Ventas Especficos A Empresas
Mvil + - - - -
Apropiado - + - + ?
Robusto - + + + +
Estable + +/- - + -
Exportable +/- + + + -
Visible + + + ? -
Progresivo + - ? ?+ -
Poltico - + ? +
Administracin ? ? +
"+" = "Buen" Impuesto; "-" = "Mal" Impuesto; "+/-" = "Buen" Impuesto si la carga tributaria cae
exclusivamente en residentes locales y "Malo" si la carga tributaria recae sobre residentes de otras
localidades; "?" = Depende de condiciones locales
Descentralizacin Fiscal 8

Son viables los gobiernos subnacionales?

Factores que inciden en la descentralizacin fiscal:

Culturales: La funcin del Estado, clientelismo vs eficiencia
Polticos: Los recursos pblicos como medios de control poltico.
Tcnicos: La especialidad y el centralismo como solucin
Gestin: Los sistemas administrativos (Tecnocracia)
Sociales: Alianzas Pblico-Privadas, Obras por impuestos, Mercado
Procesos: Diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin
Territorios: Los municipios y las capacidades de las municipalidades
El centralismo
sobre el territorio
 Impactos del centralismo en el pas
Distribucin de la poblacin Urbana-Rural en el Per entre 1940 y 2014
72.6
70.1
64.4 65.2
59.2

52.6
47.4
40.5
35.4 34.8
29.9
27.4

1940 1961 1972 1981 1993 2014

Poblacin Rural
Poblacin Urbana

Fuente: INEI Censos de Poblacin / Estimaciones Marco Antonio Plaza Vidaurre / Conceptos Bsicos y Estadsticas de la Pobreza en el Per / Proyeccin propia: 2014
 Impactos del centralismo en el pas

Pobreza y PBI/C Evolucin entre los aos 1985 y 2014

150,000 60
140,000

ndice de Pobreza (%)

130,000 55
(Soles de 1994)
PBI per cpita

120,000
110,000 50
100,000
90,000 45
80,000 85,000 (PBI/c)
70,000 40
41.6 % (Pobreza)
60,000
35
50,000
40,000 30
85 91 94 97 00 06 11 14

PBI per cpita

ndice de Pobreza

Fuente BCRP, INEI (1985,1997-2006) Cunto (1991, 1994) / Proyeccin propia 2014
 Impactos del centralismo en el pas
Pobreza geogrfica - Evolucin entre los aos 1985 y 2014
(en porcentajes de la poblacin)

Regin 1985 1991 1994 1997 2000 2006 2011 2014

Promedio Nacional 41.6 55.1 53.4 42.7 48.4 44.5 36.2 30.6
Lima Metropolitana 27.4 47.6 42.4 25.0 38.5 24.2 22.8 21.6
Costa Urbana 44.2 54.5 51.9 27.4 35.8 29.9 26.7 25.2
Costa Rural 50.0 n.a. 63.4 51.5 50.6 49.9 39.8 32.6
Sierra Urbana 36.4 52.7 51.6 37.9 32.6 40.2 33.5 32.8
Sierra Rural 49.2 72.6 64.7 72.5 73.1 76.5 68.9 64.7
Selva Urbana 48.2 n.a 43.0 36.6 37.2 49.9 43.8 40.8
Selva Rural 68.0 n.a. 64.0 55.1 73.0 62.3 54.5 51.5
Fuente INEI (1985, 1997-2006; Cunto (Eniev 1991 y 1994) / Proyeccin propia: 2014
 Capacidad ejecutiva en los gobiernos

Ejecucin del PIM por mbitos de gobierno

(Monto nominal del Presupuesto en millones de soles)
PIM 2012 PIM 2013 PIM 2014 PIM 2015
mbito de
Gobierno PIM 2012 % PIM 2013 % PIM 2014 % PIM 2015 %

Nacional 7,196.7 10.7 7,945.5 8.2 9,192.6 7.1 10,351.1 7.6

Regional 3,843.9 12.2 2,710.4 9.8 2,861.8 9.5 2,913.1 9.0

Local 6,918.9 29.3 3,647.5 27.6 3,439.8 22.6 3,095.0 26.4

TOTAL 19,336.1 15.8 14,303.4 13.4 15,494.2 11.0 16,359.1 11.4

Nac./Reg. 1.1 2.9 3.2 3.6

Nac./Loc. 1.0 2.2 2.7 3.3

Fuente: Diario Oficial El Peruano. Normas Legales

Elaboracin: PROMCAD - INICAM
Proceso de Centralizacin Fiscal

mbito de Presupuesto Pblico Anual 2012 - 2017

Gobierno 2012 2013 2014 2015 2016 2017

65,019.0 72,693.0 83,238.0 95,387.0 104,317.0 105,570.0

Nacional
68.1 67.0 70.0 73.0 75.3 74.1

14,743.0 17,575.0 18,752.0 19,423.0 19,315.0 21,763.0

Regional
15.4 16.2 15.8 14.9 13.9 15.3

15,772.0 18,150.0 16,944.0 15,811.0 14,859.0 15,139.0

Local
16.5 16.7 14.2 12.1 10.7 10.6

95,535.0 108,419.0 118,934.0 130,621.0 138,491.0 142,472.0

Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Diario Oficial El Peruano. Normas Legales

Elaboracin: PROMCAD - INICAM
 Secretaria de gestin Pblica / PCM:
Ejemplo
Poltica de
Nacional de modernizacin del
Modernizacin de la Gestin Estado
Pblica al 2021
(D.S.N 004-2013-PCM)

Ejes Entes sectoriales rectores

transversales
(cinco pilares)
Pilar 1: Pilar 2: Pilar 3: Pilar 4: Pilar 5:
Gobierno
Abierto
Polticas Presupuesto Gestin por Servicio Civil Sistema de
Pblicas, para Procesos, Meritocrtico informacin,
Planes resultados simplificacin seguimiento,
Gobierno
Electrnico Estratgicos y administrativ monitoreo,
Operativos ay evaluacin y
organizacin gestin del
institucional conocimiento
Gobierno
Institucional

Gestin del Cambio:

Procesos culturales
 Impactos del centralismo en el pas
Heterogeneidad de la distribucin de la poblacin en los Municipios

47.1%

40.2%

26.7% 26.3%

20.0%
15.4% 16.1%

3.6%
2.0% 2.6%

Fuente: INEI. Elaboracin propia

Sobre la Modernizacin del Estado Peruano

Per tiene uno de los estados ms disfuncionales

de Amrica Latina
Se insiste con sistemas complejos que aletargan al Estado y que
contradicen los principios de la Gestin Pblica por Resultados
Steven Levitsky
(Prof. Harvard. Una paradoja peruana, 2012)

No es la sociedad la que debe adecuarse al Estado,

es el Estado el que debe adecuarse a la sociedad
Marco Tulio Cicern
(Jurista, filsofo y poltico romano 55 a.C.)
 Metas del pas de cara al bicentenario

La descentralizacin
Ser el logro ms importante del pas, para la conmemoracin del
bicentenario:
Ao 2021 Presupuesto municipal 21% (ODS/ODCE)
Ao 2021 Probreza en la sierra rural 21% (Alc. Product.)
Ao 2021 Contaminacin Ambiental 21% (Sup. Bosques)
Ao 2021 Buena atencin de la salud 21 millones

La descentralizacin es el camino ms corto al desarrollo

 www.inicam.org.pe
augarte@inicam.org.pe

Hay hermanos,
muchsimo qu hacer
Csar Vallejo