Parte 2:

¿Cómo Nacen los Gastos y los

Tributos?

1
 Desarrollo de la Parte 2:
1. Introducción
2. Teoría de la Elección Pública
3. Teoría de la Agencia
4. Estudio de algunas implicancias prácticas

2
 Introducción - 1
• El estudio del Cómo Nacen lo abordaremos
desde la óptica que nos brinda la Teoría de
la Elección Pública y la Teoría de la
Agencia.
• La T.E.P. aplica a los procesos de decisión
colectiva los fundamentos e instrumentos
que la economía a desarrollado para el
análisis del comportamiento individual a
nivel de relaciones voluntarias como las que
se producen a nivel de mercado.
3
 Introducción - 2
• La Teoría de la Agencia, apunta a describir
los fenómenos que se producen cuando
existen relaciones del tipo que se producen
entre “los principales y los agentes”. Esta es
una teoría que la economía tomó prestada
de la administración de empresas.

4
Teoría de la Elección Pública (TEP) - 1
Fundamentos
Teoría de la Constitución
Regla mayoritaria

5
 TEP: Fundamentos - 2
Se asume una concepción de la colectividad puramente
individualista, típica del modelo de las democracias
occidentales. Esto implica que:
“La acción colectiva es vista como la acción de los
individuos cuando optan por cumplir determinados
objetivos colectivamente en vez de individualmente, y el
Estado se ve nada mas que como el conjunto de los
procesos, la máquina que permite que tal acción
colectiva tenga lugar. Este enfoque sitúa al Estado en
algo que es construido por hombres, un instrumento. En
consecuencia, él está, por naturaleza sujeto a cambios,
y es perfeccionable” (Buchanan “el cálculo del
consenso” pag.39).
6
 TEP: Fundamentos - 3

Siendo este el enfoque de partida, cabe

destacar que enfoques no se someten a
análisis y de hecho que enfoques se
están descartando.
1) Los enfoques orgánicos del estado.
2) Los enfoques de clase dominante.

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 TEP: Fundamentos - 4
1) Los enfoques orgánicos del estado.
En esta concepción, la colectividad se transforma en un
individuo y el analista solo necesita analizar el modelo o
escala de valores subyacente (función de utilidad), que
motiva la acción independiente del Estado. Esto implica
rechazar la existencia de una “voluntad general”.
2) Los enfoques de clase dominante.
Esto no quiere decir que no se acepte que los individuos
pueden querer dominar el Estado para beneficio propio, o
de su grupo. Simplemente se dice que el Estado no es el
instrumento exclusivo de una clase dominante, y que su
gobierno está sujeto a reglas de gobierno democráticas-
republicanas.

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 TEP: Fundamentos - 5
Básicamente se postula que el objeto inicial del Estado y
de los individuos libres que lo constituyen es el de
beneficiarse mutuamente de la existencia del estado,
no como elemento de opresión respecto de sus
semejantes, sino como instrumento para superar los
problemas que requieren acción colectiva.
En definitiva se verá que esos mismos individuos
establecerán limitaciones en los textos constitucionales
para evitar la dominación.
Por ende, el modo de evaluar si un determinado modelo de
Constitución mejora o no el bienestar, no sé hará
basado en una hipotética Función de Utilidad Social,
sino en funciones de utilidad individual, para lo cual se
exigirá, como garantía de que la mejora alcanza a la
sociedad en su conjunto la aplicación de la regla de la
unanimidad. 9
 TEP: Teoría de la Constitución - 6

En este aspecto se analizará que elementos se tendrán en

cuenta por parte de los individuos al momento de
incluir en la órbita del gobierno ciertas actividades.
Asimismo para aquellas actividades que se incluyan se
determina la forma de las instituciones encargadas de
regularlas.

Si para cada tipo de actividades identificamos los costos

de realizarlas de modo individual, voluntario o
colectivo, la lógica del cálculo individual indica que el
individuo preferirá que la actividad colectiva se
desarrolle en aquellas actividades donde el valor
esperado de su coste resulte menor que el desarrollo
individual o voluntario de las mismas. 10
 TEP: Teoría de la Constitución - 7

Definimos como Cj el valor presente de los costes esperados que se

generan al individuo “j” por las decisiones colectivas cuando Na
es el número de individuos requeridos para la toma de decisiones
en un grupo integrado con un total de N individuos respecto de
una determinada acción colectiva.

Entonces su
representación Cj

gráfica será:

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Na N
 TEP: Teoría de la Constitución - 8

Definimos como Dj el valor presente de los costes esperados por el

individuo “j” ocurridos mientras se conforma la mayoría Na
requerida para la toma de decsiones de carácter colectivo.

Entonces su
representación
gráfica será:
Dj

12
Na N
 TEP: Teoría de la Constitución - 9

Si se superponen ambas curvas y se agregan verticalmente, cada

individuo minimizará los costes que el enfrentará en un punto
como “m”.

Tendremos que

Dj + Cj
Cj
Dj m

13
N óptimo N
 TEP: Teoría de la Constitución - 10

Ahora bien, cada uno de los individuos j, analizado un tema en

particular, preferirá que la decisión sea tomada por una mayoría
Mj/N.

Tendremos que

Dj + Cj
Cj
Dj m

14
. Mj N
 TEP: Teoría de la Constitución - 11

A continuación el tema central pasa a ser:

¿Cómo un conjunto de N individuos, acuerda una cierta regla
constitucional para un tema determinado, cuando para cada uno
de esos temas su preferencia individual les señala una mayoría
requerida Mj/N que puede diferir de un individuo a otro?

Al respecto cabe hacer cuatro acotaciones:

1) Para normas muy sensibles cada individuo exigirá un mayor quórum,

que tiende a la unanimidad
2) Para normas comunes se satisface con Mj/N
3) Respecto de 2) el individuo desconoce que rol le tocará, si el de
mayoría o de minoría (Rawls velo de ignorancia), lo cual facilita el
acuerdo
4) En la práctica así funciona el proceso de creación de sociedades
comerciales y de instituciones

15
 TEP: Teoría de la Constitución - 12

De este modo, y en los supuestos antes mencionados, se

puede afirmar que es posible la decisión por unanimidad en
el acuerdo constitucional. A modo de ejemplos prácticos
debe pensarse en como la gente decide iniciar un nuevo
negocio, e incorporarse a una determinada sociedad
comercial (SA o SRL) o civil. La relación en ese momento
suele ser mas amigable que en las posteriores instancias
que se vivirán.

Asimismo, los recién llegados (quienes nacen a posteriori)

“heredan” un conjunto de reglas constitucionales que no
votaron y por ende que les puede no gustar. Para ellos aún
queda la opción de adherir a ese contrato o ,en un país
libre, de votar caminando e irse a otro país con un
conjunto de reglas mas afín a sus gustos.
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 TEP: Regla de la Mayoría - 13
Tres votantes Juan María Ana
1ª opción A C B
2ª opción B B C
3ª opción C A A

Si se elige entre A y B gana B

y entre B y C gana B, por ende la preferida es B

Si en cambio, se elige entre B y C, entonces gana B

y entre B y A gana B, y nuevamente B es la preferida

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 TEP: Regla de la Mayoría - 14

Tres votantes Juan María Ana

1ª opción A C B
2ª opción B A C
3ª opción C B A

Si se elige entre Ay B gana A. y si luego se elige entre A

y C gana C. Finalmente la preferida es C.
Pero si hubiéramos empezado con A vs C ganaba C y
entre C Vs B gana B !!!,

18
 TEP: Regla de la Mayoría - 15
Lo cual muestra el poder de controlar la agenda debido
al fenómeno de la ciclicidad, cuando no existen
preferencias unimodales (teorema de Arrow).

En el caso anterior María que fue la única que cambio

sus preferencias paso de tener una preferencia
unimodal a una bimodal.

¿Cuando suele presentarse este tipo de preferencias?:

1) Cuando existen sustitutos privados de bienes
públicos
2) Cuando estamos ante opciones multidimensionales

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TEP: Regla de la Mayoría - 16
Partido A B C

I 1000 1000 1000

II 1200 1200 600

III 800 1300 700

IV 900 900 900

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 TEP: Regla de la Mayoría - 17
Teorema del Votante Medio

Cuando estamos ante un problema de decidir en un

tema unidimensional, la elección la gana el votante
medio, si es que no se verifica el “intercambio de
votos”.

Presupuesto de Educación:

Porcentajes de gasto deseados en Educación

A= 4,5% B= 4,1% C= 3,2%
Número de Senadores
A= 15 B=2 C= 14
21
 TEP: Regla de la Mayoría - 18
Intercambio de Votos

En una votación sobre un tema determinado, no

existe posibilidad de intercambio de votos y el caso
típico son los plebiscitos, en especial debido a la
imposibilidad de negociación existente entre los
votantes (costo muy alto) y la inexistencia de temas
para negociar en la consulta plebiscitaria.

Cuando se tratan 2 o mas temas unidimensionales,

los votantes pueden intercambiar votos, y de ese
modo mostrar la intensidad de sus preferencias.

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 Teoría de la Agencia - 1
• Jensen y Meckling, pioneros en este enfoque, conciben
la organización como un artificio legal, que sirve como
nexo contractual entre los individuos.
• Si todos los agentes involucrados en la producción de
un bien tuviesen que establecer relaciones contractuales
entre sí, los costes derivados superarían las ventajas
procedentes de la especialización.
• La existencia de la empresa está justificada, pues, por la
reducción de los conflictos de los intereses derivados de
estas relaciones denominadas de agencia y definidas
como contratos en las que una parte, el agente, se
compromete a realizar algo para la otra, el principal,
quien, además, delega cierta autoridad decisoria en el
agente.

23
 Teoría de la Agencia - 2
• En las grandes compañías, la figura del
propietario desapareció cuando fue sustituido
por miles o millones de accionistas.
• Sin embargo, en esas mismas empresas, ganan
terreno en poder los directores de las mismas y
sus gerentes. El problema de la agencia
comienza a ser analizado cuando se enfrenta el
problema de cómo asegurar a esos accionistas
(con altísimos costos de coordinación), que el
comportamiento de sus directores y gerentes va
a ser el adecuado a sus intereses.
24
 Teoría de la Agencia - 3
Si se considera al Estado como una gran empresa
productora de Bienes y Servicios públicos
tenemos le mismo tipo de problema, que en
este caso se plantea entre los ciudadanos y el
Gobierno.
Finalmente, el Gobierno enfrenta problemas de
naturaleza similar cuando se enfrenta a la
Burocracia. Como asegurarse que los
funcionarios públicos le van a hacer caso
cuando en realidad, el gobierno es mas
transitorio que la mayoría de los funcionarios y
dispone de menos información.

25
 Teoría de la Agencia - 4
Niskanen: Gobierno Vs Burocracia
El burócrata maximizador de presupuesto.
Una vez que el gobierno junto al Parlamento han decidido
que bienes brindar y en que cantidades, los mismos
pueden ser suministrados por el sector privado o
producidas por el propio sector público (los burócratas).
La característica fundamental de esta última modalidad
de producción es que es ajena la mercado. Lo mas
habitual es que la burocracia suministre niveles de
actividad a partir de los cuales hay que inferir que hay
cantidades efectivas de productos: “hay mas policías en
la calle (ESTA ES LA ACTIVIDAD), esto implica hay mas
seguridad (ESTE ES EL PRODUCTO)”.

26
 Teoría de la Agencia - 5
El presupuesto se refiere a las actividades que desarrolla
una determinada unidad ejecutora, aunque el público
esta interesado mas que nada en el producto. La razón
de esta asimetría es que resulta mas sencillo contar
policías que medir la “seguridad”.
Dado que habitualmente la remuneración de la burocracia
no esta correlacionada con la eficiencia de su gestión,
Niskanen sostiene que el burócrata persigue las
siguientes metas: salario, retribuciones accesorias al
cargo, reputación pública, poder, intermediación,
producción de la unidad administrativa, etc.
Todas ellas normalmente están correlacionadas con la
dimensión del presupuesto.
27
 Teoría de la Agencia - 6
Migue, Belanger y Liebenstein, continuando con Niskanen
proponen que:
Sea Y los beneficios que percibe la sociedad de la actividad
pública.
Sea X los beneficios que obtiene la burocracia de la
actividad pública.
El supuesto clave es que una vez alcanzado cierto punto, Y
disminuye con el aumento de X.
El segundo supuesto es que tanto X como Y suministran
utilidades positivas para gobierno y burocracia.
En estas hipótesis, se puede plantear la siguiente gráfica:

28
 Teoría de la Agencia - 7
. B
Y
Beneficio público

A
Y

X
29
Beneficio de la burocracia
 Teoría de la Agencia - 8
En el gráfico anterior se puede ver que ya
sea que la curva XX indique las
preferencias del gobierno como de la
burocracia entonces eso indica que se
producirá en un punto subóptimo, debido
a que el punto A se encuentra a la
derecha del punto B.

30
 V. Estudio de algunas implicancias
prácticas
• En esta parte se presentan 4 modelos que
explican ciertas interrelaciones entre el
gasto y los ingresos, y como influyen ellos
los procesos de toma de decisiones.
1.- Modelo de Gastos Generales Vs
Impuestos Generales: explica porque en
ciertas hipótesis hay una tendencia a un
mayor nivel de gasto.

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 V. Estudio de algunas implicancias
prácticas
2.- Modelo de Pagos Transferibles, explica que
mecanismos pueden hacer mas eficiente la
inversión pública.
3.- El Modelo de Gastos financiados con
Impuestos Específicos Vs Gastos financiados
con Impuestos Generales, explica porque
ciertos gastos tienden a tener formas de
financiamiento específicas, y como el
procedimiento de decisión determina perfiles
distintos de gastos
4.- Beneficios Concentrados Vs Costos Difusos
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 V.1 Estudio… A B C
K0 100 100 100
• (1) Modelo de Gastos IG -10 -10 -10
Generales (GG) o de Gasto 15 15 0
Impuestos Generales Neto 105 105 90
(IG).
• Como es obvio, en el
K0 100 100 100
caso de GG como no
hay costo para A y B, Imp. 0 0 -30
van a votar gastos hasta GG 10 10 10
que UMgGasto=0, y => Neto 110 110 80
un mayor Gasto,
33
 A B C
V.2 Estudio… Inversión 1 1 1
Valor A. Neto 30 15 0
• (2) Modelo de Pagos
Transferibles
• En la medida que se Inv.óptima Si Si No
permitan los pagos Elección A+ B+ 45
transferibles, el
A+ 30 C+
intercambio de votos da
resultados más 15 B+ C+
eficientes. Cualquiera
sea la coalición se hará
el proyecto A y B A= Represa Salto Grande
B= Puente de la Barra
C= Muelle en Trinidad
34
 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
(3) El Modelo de Gastos financiados con
Impuestos Específicos Vs Gastos
financiados con Impuestos Generales. Sean
G y S 2 bienes públicos. Sean IA, IB, e IC tres
contornos de indiferencia de los partidos A, B y
C. Sean EA, EB y EC los tres puntos de máxima
utilidad de los partidos A, B y C. Cuanto mas
cercano IA a EA, mas bienestar brinda. Primero
se analizará el voto por separado respecto de S
y G. Luego la decisión conjunta y su
financiamiento con Rentas Generales.
35
 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
S EA

SC EC

EB

GB G
Como se puede apreciar, en este sistema de
decisiones separadas, dominarán los votantes
del medio, y la solución será (SC, GB) la cual
será financiada con los respectivos impuestos
específicos. 36
 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
En el caso de los gastos financiados con
rentas generales, la decisión es así:
A
De las 3 ratios de gasto entre S
C
S y G, la que gana es A, es la del
B votante del medio. El círculo
EA
verde se hace tangente a OA
EC mas cerca del origen que B o A.
SK
EB Y el círculo celeste, tiene su
EB
máximo EA, mas lejos del
origen que C y B. Es por ello
que el votante del medio ahora
es B. El resultado (SK, GK) es
distinto del resultado (SC, GB).
GK G
37
 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
1 Comparativo de Imp. Específicos
1.1 Si B se vuelve mas gastador en G, esto
implica que (S1,G2) > o = (S1,G1).
1.2 Si A,ByC se vuelven mas gastadores, esto
implica que (S2,G2) > (S1,G1).

2 Comparativo de Imp. Generales

2.1 Si B se vuelve mas gastador en G, esto NO
implica que (S2,G2) > (S1,G1).
2.2 Si A,ByC se vuelven mas gastadores, esto NO
implica que (S2,G2) > (S1,G1).
38
 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
• Cuando se produce 2.1? La respuesta se
puede ver si nos imaginamos un círculo
amarillo mas grande que el dibujado en la
página 14, pero que siga siendo tangente
en el mismo punto.
• Cuando se produce 2.2? La respuesta la
dio Browning en 1975 (aún no he accedido a ese paper).

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 V.3 Estudio de algunas implicancias
prácticas
• Conclusiónes 1: (SC,GB) =/= SK,GK) y el primero
mucho mas estable que el segundo.
• Conclusiones 2: En el sistema de Rentas Generales, la
propia operativa se presta a un intercambio de votos
dado que por ejemplo A y B tienen intersecciones de IA
e IB mas grandes que le generan mayor bienestar que la
solución (SK,GK)
• Conclusiones 3: dado que en la alternativa de RRGG, se
dificulta la percepción del individuo entre el gasto y el
beneficio, en esta hipótesis es mas probable que
aparezcan gastos que solo generan beneficios muy
sectoriales.
• El Solís, el Sodre, la Filarmónica Vs
• Primaria, Municipios, BPS

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 V.4 Estudio de algunas implicancias
prácticas
(4) Beneficios Concentrados Versus
Costos Difusos.

• Este es uno de los males que mas

generalmente afecta la eficiencia de la
recaudación y del gasto en la órbita de la
actividad pública. El Imesi del Azúcar
• Cuando el Lobby es del sector público,
este es un caso de Teoría de la agencia.
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