IOPA.

Unidad 2

Luiz Carlos Bresser Pereira Estado, aparelho do estado e sociedade civil Escola
Nacional de Administraçao Pública (ENAP) / Ministerio da Administraçao
Federal e Reforma do Estado (MARE), Brasilia, Outubro 1995 (Traducido)

Consigna general: asegurar la comprensión de los conceptos particulares como Estado,

aparato estatal, sociedad civil, élites, burocracia y tecnoburocracia, gobierno, clase
dominante, autonomía relativa del Estado, su esencia y articulaciones.
¿Qué significa que el Estado es una estructura política y organizacional?

En este texto clásico, Engels resume el origen del Estado y al mismo tiempo lo
conceptualiza a partir de un punto de vista histórico: se trata de un poder, o
sea, de una estructura organizacional y política que emerge de la progresiva
complejización de la sociedad y de su división en clases, destinada a mantener
el orden dentro de la sociedad y, por lo tanto, a mantener el sistema de clases
vigente.
“El Estado es una parte de la sociedad, es una estructura política y organizacional que
se superpone a la sociedad, al mismo tiempo que forma parte de ella. Cuando
determinado sistema social pasa a producir un excedente, la sociedad se divide en
clases, y la clase dominante que surge necesita de ciertas condiciones políticas
para apropiarse de dicho excedente.

La institucionalización de un Estado-nación soberano y, como parte de éste, de un

Estado, son el resultado de esa necesidad. A partir de ese momento, esa sociedad asume
el carácter de país soberano, constituido por una sociedad civil y por el Estado”.

“En este contexto, el Estado-nación o país es la entidad política soberana constituida por una población que habita un cierto territorio.
Esta población, en la medida en que está formada por ciudadanos con derechos teóricamente iguales, se constituye en un pueblo, que
sirve de base para la existencia del Estado-nación.
Por otro lado, en ese país es posible distinguir una sociedad civil y un Estado. La
sociedad civil está constituida por las clases sociales y los grupos que tienen un
acceso diferenciado al poder político efectivo, en tanto que el Estado es la
estructura organizacional y política, fruto de un contrato social o de un
pacto político que garantiza legitimidad al gobierno”.

Alternativamente, y adoptando una perspectiva lógico deductiva en lugar de una histórica, es posible afirmar que el Estado es el resultado
político-institucional de un contrato social a través del cual los hombres ceden una parte de su libertad a ese Estado, para que el mismo pueda
mantener el orden o garantizar los derechos de propiedad y la ejecución de los contratos. En esta visión contractualista, el Estado no es el
producto histórico de la evolución y complejización de la sociedad, sino la consecuencia lógica de una necesidad de orden.
¿Cómo definiría al Estado?

“Podemos pensar el Estado como la cosa pública (res pública), o sea como la propiedad
colectiva de todos los ciudadanos. El Estado es, teóricamente, el espacio de la
propiedad pública; en la práctica, sólo lo será si la democracia asegura dicho
espacio.

En sociedades pre-democráticas el Estado era por definición privado, estaba al servicio de la clase o del grupo poderoso que controlaba el Estado,
y a través de éstos se apropiaba del excedente social. En este sentido, el avance de la democracia es la historia de la des-privatización
del Estado.
Flujo y Stock

El Estado tiene un patrimonio y un flujo de recursos financieros originado en los

impuestos. La suma de estos dos activos constituye la cosa pública.

En verdad, el concepto de cosa pública es más amplio que el concepto de Estado, porque
incluye lo público no estatal.

La cosa pública es la propiedad de todos y para todos. Cuando la propiedad pública está subordinada al aparato de Estado, la misma es estatal.
Pero también hay otras formas de propiedad pública, toda una serie de formas de propiedad que pueden ser definidas como públicas no
estatales.
Diferencia entre público y estatal

Son públicas, porque están orientadas hacia el interés público, porque son
propiedad de todos los ciudadanos, pero no son estatales porque no forman parte
del aparato de Estado.

Sin embargo, es importante, porque el Estado democrático moderno nace cuando la

cosa pública se distingue claramente de la cosa del príncipe (de res principis),
surgiendo así un desafío fundamental para todas las democracias, como es la defensa
de la cosa pública contra la corrupción, contra el nepotismo, y contra todas las
formas de privatización o de obtención de ventajas especiales desde el Estado”.
¿cuáles son los actores legitimados para actuar en la estructura estatal?

Y, en cualquiera de las dos, el Estado es una estructura política, un poder

organizado, que permite a la clase económicamente dominante volverse también
políticamente dirigente, y así garantizar para sí la apropiación del excedente. Son sus
elementos constitutivos:
a) un gobierno formado por miembros de la elite política, que tienden a ser
reclutados junto con la clase dominante;
b) una burocracia o tecno-burocracia pública, o sea, un cuerpo de
funcionarios jerárquicamente organizados que se ocupan de la administración;
c) una fuerza policial y militar que se destina no solamente a defender al país
contra el enemigo externo, sino también a asegurar la obediencia de las leyes y así
mantener el orden interno. Por otro lado, como propone Weber, esa organización
política detenta el monopolio de la violencia institucionalizada; o sea, tiene el poder
de establecer un sistema legal y tributario y de instituir una moneda nacional. Así,
además del gobierno, la burocracia y la fuerza pública, que constituyen el
aparato de Estado, el Estado está adicionalmente constituido por
d) un ordenamiento jurídico impositivo que sobrepasa, que va más allá del aparato de
Estado, y se ejerce sobre toda la sociedad.
¿Qué supone que el estado tenga el monopolio de la violencia institucionalizada?

Por otro lado, como propone Weber, esa organización política detenta el
monopolio de la violencia institucionalizada; o sea, tiene el poder de establecer
un sistema legal y tributario y de instituir una moneda nacional.
¿Cuáles son los límites “físicos” del poder del Estado?

Así, el Estado es una organización burocrática o aparato que se diferencia

esencialmente de las demás organizaciones porque es la única que dispone de un
poder extroverso (en portugués), un poder que va más allá, un poder político
que sobrepasa sus propios límites organizacionales.

En tanto, las organizaciones burocráticas poseen normas que las regulan

internamente, el Estado está adicionalmente constituido por un gran conjunto de
leyes que regulan toda la sociedad. Al detentar ese poder, el Estado pasa a ser
algo más que el simple aparato de Estado.
Este aparato, regulado por el derecho administrativo, y dividido en tres poderes,
legislativo, ejecutivo y judicial, es una organización burocrática. El poder del Estado
se ejerce sobre un territorio y una población, los que no son propiamente
elementos constitutivos del Estado, pero si del Estado-nación.
En síntesis, el Estado es la única organización dotada de un poder que va
más allá de sus límites organizacionales.

Es el aparato con capacidades de legislar y tributar sobre población de un determinado

territorio. La elite gubernamental, la burocracia y las fuerzas militar y policial,
constituyen el aparato de Estado.

El Estado, sin embargo es más que su aparato porque incluye todo el sistema
constitucional legal que regula la población existente en el territorio bajo su
jurisdicción. Esta población, a su vez, asume el carácter de pueblo al pasar a ser
poseedora del derecho de ciudadanía, y se organiza entonces como sociedad
civil. Sociedad civil y Estado constituyen el Estado-nación.
Estado-nación

El Estado, sin embargo es más que su aparato porque incluye todo el sistema
constitucional legal que regula la población existente en el territorio bajo
su jurisdicción.

Esta población, a su vez, asume el carácter de pueblo al pasar a ser poseedora del
derecho de ciudadanía, y se organiza entonces como sociedad civil. Sociedad
civil y Estado constituyen el Estado-nación.
¿Qué es la sociedad civil?

En el capitalismo contemporáneo, como en cualquier otro sistema de clases, el poder

político deriva de la sociedad civil. En la sociedad civil, el pueblo, constituido por los
ciudadanos, se organiza formal e informalmente de las formas más variadas, tales como
clases sociales, fracciones de clase, grupos de interés, asociaciones.

De esta forma, puede afirmarse que la sociedad civil es el pueblo organizado y

ponderado de acuerdo con los diferentes pesos políticos de que disponen los
grupos sociales en que los ciudadanos están insertos.

Otra forma de definir sociedad civil sería la siguiente: es la sociedad organizada por el mercado; o, que la sociedad civil es el propio
mercado. Este tipo de definición es interesante, pero lleva a confusión. En verdad, la sociedad civil incorpora la vida familiar, que es
regulada por el Estado a través del derecho civil, y por la vida productiva o económica, que es regulada por los mercados y por el Estado.
Como lo enseña Bobbio (1985:33) negativamente, por sociedad civil se entiende la
esfera de las relaciones sociales no reguladas por el Estado. La sociedad civil
engloba todas las relaciones sociales que están al margen del Estado pero que
ejercen algún tipo de influencia sobre él.
Esto lleva a algunos autores a atribuir gran importancia a esta dicotomía Estado-sociedad
civil, y a imaginar que las sociedades pueden ser clasificadas de acuerdo con el
predominio de uno o de otra.

Esta oposición tiene un cierto interés, en la medida en que establece la distinción

entre dos sistemas de poder: el sistema de poder centralizado y estructurado,
representado por el Estado, y el sistema de poder, difuso pero real, de la
sociedad civil, que se encuentra en las empresas, las asociaciones y sindicatos, en
las organizaciones religiosas y las familias.

El puente formal entre la sociedad civil y el Estado está representado, en las sociedades modernas, por los procedimientos democrático-
electorales y por la existencia del parlamento y los partidos políticos.
El Estado es, entonces, un sistema de poder organizado, que se relaciona
dialécticamente con otro sistema de poder -la sociedad civil- cuyo poder es difuso
pero efectivo.

La sociedad civil puede ser entendida como la forma a través de la cual las clases
dominantes se organizan fuera del Estado, para controlarlo y ponerlo a su servicio.
Sociedad civil y población

La sociedad civil no debe ser confundida, sin embargo, con la población o con el
pueblo.

El pueblo puede ser considerado como el conjunto de los ciudadanos detentores

de los mismos derechos; la sociedad civil está constituida por los ciudadanos
organizados y clasificados según el poder de los grupos o asociaciones a que
pertenecen.
La sociedad civil ejerce su poder sobre el Estado.

En las democracias modernas el poder del Estado deriva, teóricamente, del

pueblo, pero ésto solamente es verdad cuando la propia sociedad civil es
democrática, o sea, cuando está crecientemente identificada con el pueblo.

Hay periodos en los que se torna difícil distinguir el Estado de la sociedad civil,
tal es la predominancia del primero; en otros periodos, la sociedad civil se
destaca nítidamente del Estado y divide con él el poder.
¿Por qué el Estado es relativamente autónomo de la clase dominante?

El Estado es relativamente autónomo no porque la esfera política sea

relativamente independiente de la esfera económica, sino porque la tecno-
burocracia es una clase situada dentro del aparato del Estado, que no solamente
influye de afuera hacia adentro al Estado -de la misma forma que la burguesía y la
clase trabajadora lo hacen como miembros que son de las tres clases de la sociedad
civil- sino que también ejerce una influencia interna, en el seno del propio
aparato estatal.
Como observa Przeworski, «El Estado es autónomo cuando los administradores
estatales disponen de capacidad institucional para escoger sus propios objetivos y
para realizarlos en favor de intereses conflictivos».

Y agrega: «La autonomía es un instrumento útil de análisis cuando indica una entre
diversas situaciones históricas posibles.

Este concepto de autonomía -autonomía relativa del aparato burocrático del Estado en relación a la sociedad- no debe ser confundido,
como observa el autor, con la idea de un Estado autónomo, capaz de realizar sus propios objetivos e implementar sus políticas.
En este caso, lo que tenemos, en verdad, es un Estado fuerte, saludable desde el
punto de vista fiscal, que dispone de crédito público, y cuenta con un gobierno
dotado del efectivo poder de gobernar, en la medida en que posee legitimidad; o
sea, cuenta con sólido apoyo en la sociedad.

*Un Estado relativamente autónomo en tanto controlado por una burocracia fuerte puede ser, en realidad, un Estado débil, porque, al
encontrarse fiscalmente debilitado y en crisis de gobernabilidad, se revelará incapaz de implementar sus políticas.
**Una clase dominante sólo abdica formalmente de intervenir cuando sus intereses están efectivamente siendo asegurados.
El Estado contemporáneo debería ser visto como una organización, un aparato que
está bajo la influencia de tres tipos de agentes sociales:

1. la alta tecno-burocracia operando en su interior;

2. las clases o élites dirigentes formadas por los grandes empresarios, los
intelectuales de todos los tipos y por los políticos y líderes corporativos, y
finalmente;

3. la sociedad civil como un todo, que engloba los dos primeros pero es más amplia
que los mismos
¿Cómo se explica la acción del Estado? ¿Qué factores sintetiza?

En consecuencia, la acción del Estado no es solamente la expresión de la voluntad

de las clases dominantes ni es el resultado de la autonomía de la burocracia
pública. En contrapartida, tampoco es la manifestación de intereses
generales.

Al contrario, esa acción es el resultado contradictorio y siempre en cambio de las

coaliciones de clase que se forman en la sociedad civil y de la autonomía relativa
del estado, garantizada por su burocracia interna.

*Los burócratas pretenderán siempre ser los depositarios de la racionalidad administrativa y, como la clase trabajadora y la clase
capitalista, hablarán siempre a través de los políticos que los representan, en nombre de los intereses generales de la nación, aunque
muchos muy frecuentemente estén en realidad defendiendo intereses particulares.
En las democracias modernas, la base de la sociedad civil se amplía con el
crecimiento -aunque claramente subordinado- de la participación de los
trabajadores y el aparato del Estado también se expande.

La tecno-burocracia surge como clase en las grandes organizaciones privadas y

también en el interior del aparato del Estado. A medida que eso ocurre, el Estado
tiende a ganar autonomía relativa respecto de la sociedad civil.

Esa, sin embargo, no es una tendencia que pueda prevalecer en el largo plazo, en la medida en que existe en ella un elemento autoritario
incompatible con los valores democráticos prevalecientes en el mundo contemporáneo.
Democracia sustantiva

El Estado tendrá un régimen democrático si el gobierno que lo dirija, además de

poseer legitimidad, o sea el apoyo de la sociedad civil, estuviera sometido a
reglas procedimentales que definen la democracia, particularmente la libertad
de expresión y la existencia de elecciones libres.

El régimen político, en tanto, será más o menos democrático dependiendo del tipo
de sociedad civil al que está ligado. Si la sociedad civil fuera amplia,
diversificada y razonablemente igualitaria, la democracia será sustantiva.
Democracia meramente formal

En contrapartida, si se tratara de una sociedad civil autoritaria, en la cual las

diferencias de clase son enormes y los valores democráticos débiles, la democracia
tenderá a ser meramente formal.

Una sociedad, para ser democrática, precisa no solamente de instituciones

estatales democráticas -particularmente de una constitución y de todo un sistema legal
que garantice los procedimientos democráticos- sino también de una sociedad civil en la
que las contradicciones existentes, aunque reales, no sean insuperables.
Finalmente, la existencia de elecciones libres en el marco de un sistema legal sólido, es
la forma institucional por excelencia que los Estados-nación modernos
encontraron para resolver los conflictos y garantizar a los gobiernos la
legitimidad y la gobernabilidad necesarias para la administración del Estado.
El Estado jamás es una entidad neutra, abstracta, como la presentan tanto la ideología
liberal como la tecno burocrática. Su acción es siempre el resultado de la
representación de intereses en conflicto.

Esos intereses se agregan de diferentes maneras, formando bloques históricos que

se modifican conforme los intereses de clase se alteran en función de las transformaciones
del contexto económico.
La legitimidad de un gobierno depende del apoyo que le otorga la sociedad civil.
No es lo mismo que garantizar la representatividad para todo el pueblo. Si un gobierno
tiene el apoyo de la sociedad civil, puede ser legítimo sin ser democrático.

A medida que la sociedad se torna democrática, la sociedad civil amplía sus bases
y pasa a incluir a la clase media y eventualmente a los trabajadores. Cuanto
más próximos estén entre sí la sociedad civil y el pueblo, mientras más igualitarios
sean los derechos políticos de los ciudadanos, más democrática será la sociedad
civil.
Este razonamiento asume que es la sociedad civil la que controla al Estado. Sin
embargo, puede haber situaciones en que el Estado controla la sociedad civil. En este
caso el gobierno, por definición, no poseerá legitimidad.

Un régimen político será autoritario en el caso en que la sociedad civil no sea ella misma
democrática, o cuando el Estado controla la sociedad civil.

En el primer caso, habrá un régimen autoritario legitimado por la sociedad

civil, y en el segundo un régimen autoritario desprovisto de legitimidad, en el
que un grupo asumió el poder político sin el correspondiente poder civil. Este
último tipo de régimen será, por definición, eminentemente inestable.
Conceptos clave

• Estado,
• aparato estatal,
• sociedad civil,
• élites,
• burocracia y
• tecnoburocracia,
• gobierno,
• clase dominante,
• autonomía relativa del Estado, su esencia y articulaciones.