TOCASCA 2019-I PLANIFICACIÓN Consiste en un proceso racional de toma de decisiones, orientado a intervenir sobre una situación determinada para modificar su evolución hacia el futuro. Implica: a) una reflección sobre los aspectos sociales, económicos, territoriales y ambientales del sistema al que se aplica, b) una reflexión sobre la forma en que se ha evolucionado en el pasado c) una reflexión sobre su evolución previsible hacia el futuro PLANIFICACIÓN A partir de dicha reflexión se debe: - decidir si conviene intervenir para orientar su evolución - la forma de intervenir, en caso afirmativo
Tal intervención persigue metas específicas
en un contexto de recursos escasos cuya utilización óptima se pretende. PLANIFICACIÓN
Conceptualmente, planificar no es una
actividad privativa de los poderes públicos, ni de las grandes empresas u organizaciones, sino algo inherente a la actividad humana en general y al individuo en particular, el cual, es capaz de diagnosticar su situación actual, a la luz de la evolución histórica y de las previsiones de cambio, de identificar sus aspiraciones y objetivos y de decidir su comportamiento para alcanzarlos. JUSTIFICACIÓN La planificación por parte de los poderes públicos se justifica como forma de resolver los conflictos actuales y prevenir los potenciales. Como forma de reorientar la evolución del sistema en beneficio del interés público, garantizando los derechos de los más débiles, independiente de la capacidad de intervención del más fuerte. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
La planificación opera a través de cuatro
instrumentos fundamentales: - políticas - planes - programas - proyectos Estos se elaboran con tantos estilos, enfoques y contenidos como tipos de planificación existen INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
Se aplican, por tanto, a todos los campos de
decisión, con diferente nivel en lo espacial, con diferente contenido en lo temático, diferente referencia temporal y diferente alcance en sus diagnósticos y determinaciones, pero todos ellos se desarrollan en cuatro fases típicas: - análisis y diagnostico de la situación actual - definición de una imagen objetivo a conseguir a largo plazo - identificación de las medidas para avanzar hacia tal imagen - gestión o aplicación de tales medidas JERARQUÍA DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN:
Cada uno de ellos puede tener sentido en sí
mismo, y funcionalidad propia, pero se asume que existe entre ellos una relación jerárquica que sugiere un desarrollo en cascada: así las políticas se materializan a través de los planes, programas y proyectos Pero también pueden surgir de la iniciativa y ocurrencia de cualquier agente socioeconómico, de forma independiente, sin que exista el nivel que le precede en la supuesta cascada. LAS POLÍTICAS Las políticas definen la acción estratégica de cualquier organización, gobierno, empresa, etc., al máximo nivel, en un campo determinado, y se aplican a través de normas, actos administrativos, presupuestos, etc., generalmente enmarcados en planes. Las políticas definen la forma en que la organización desea desarrollar la actividad o actividades en los campos para los que tiene competencia y capacidad. LOS PLANES Los planes son documentos complejos que refieren, en lo territorial, a una superficie extensa y en lo temático a uno, varios, o todos los aspectos que conforman la realidad de dicho ámbito Contemplan, por tanto, múltiples objetivos y proponen numerosas y diversas medidas para avanzar en la dirección marcada por ellos. Frecuentemente se asocia la idea de plan a la previsión de un conjunto de obras y actividades relacionadas entre si, que se realizan de forma coordinada y ordenada en el tiempo, y se desarrollan en un área concreta. LOS PLANES
Pero además de las obras y actividades que
implican inversión, es decir “lo que se va a hacer”, debe atender a lo que “no se debe hacer” en su ámbito, lo que comporta la regulación de los usos del suelo, de los aprovechamientos, de los comportamientos y de los actos administrativos en su ámbito. Además, un plan debe preveer la forma en que debe ser gestionado. LOS PLANES Por ello, los planes se hacen operativos a través de diversos instrumentos complementarios: normas reguladoras, otros planes, programas, proyectos y otras medidas concretas de muy diversa naturaleza. Los planes pueden estar previstos en la legislación como instrumentos de una política determinada o plantearse a “la medida” para atender a una problemática o potencialidad concreta en un ámbito concreto, en este caso su materialización y efectividad requiere el conscenso de los agentes socioeconómicos implicados, quienes deben comprometerse a respetar las determinaciones del plan. LOS PLANES La elaboración de los diferentes tipos de planes, a pesar de las notables diferencias en cuanto al estilo, contenido y determinaciones, consiste en: - conocer e interpretar (diagnostico) el sistema sobre el que opera - definir unos objetivos específicos en función del diagnóstico realizado - elaborar una imagen a la que tender a largo plazo - proponer medidas para avanzar hacia ella - definir las formas de gestión para aplicarlas LOS PLANES Uno de los elementos fundamentales del diagnóstico es la identificación de conflictos entre los intereses de los diferentes agentes sociales El nudo gordiano de la virtualidad de un plan consiste, precisamente, en darles una solución concertada, lo que determina los dos elementos fundamentales de todo plan: - La elaboración técnica basada en criterios más o menos objetivos - La concertación con y entre los agentes para llegar a un compromiso LOS PLANES
Se trata, por consiguiente, de documentos
complejos que afectan a territorios más o menos extensos, que enmarcan a los programas y a los proyectos, además de las medidas de otra índole como normas reguladoras del uso del suelo, aprovechamientos, comportamientos y actos administrativos, así como, la forma de gestión. LOS PROGRAMAS Un programa se refiere a la relación entre actividades a realizar y el tiempo: momento y plazo en que se deben realizar Por ello, los programas se suelen asociar a diagramas de tareas/tiempo (de Grant o de barras) y generalmente, aplicados a materializar un plan Los programas identifican una agrupación operativa de las propuestas de un plan con especificación, aunque en ocasiones no se haga, del momento y del plazo de tiempo en que deben ser ejecutadas LOS PROGRAMAS Por ejemplo: un plan de desarrollo local se puede dividir en un programa de mejora de vías, un programa de reforestación, un programa de infraestructura y actividades turísticas, etc., los cuales, a su vez, se pueden desagregar en sub programas y éstos en proyectos. Por consiguiente, los programas se pueden entender como un conjunto coherente de proyectos y otras medidas que afectan a un territorio concreto y pretenden un objetivo concreto a alcanzar en un plazo dado; están, por tanto, cohesionados por un tema específico y por una relación temporal. LOS PROYECTOS En la secuencia plan, programa, proyecto, este último instrumento es el que tiene un mayor grado de concreción En general, se refiere a una unidad de inversión cuya localización puede ser puntual, lineal o areal, pero siempre referida a un lugar concreto y a un aspecto también concreto, que se desarrolla en un plazo concreto y por un presupuesto concreto. El proyecto se puede entender como un instrumento a través del cual se desarrolla y ejecuta el plan. LOS PROYECTOS Los planes y los programas, se diferencian de los proyectos en: - la extensión del ámbito al que afectan - en la variedad y complejidad de la problemática que tratan - en el nivel de detalle o escala a la que trabajan, mucho menor en el plan que en el proyecto. LOS PROYECTOS
Mientras el proyecto es una unidad de
inversión, los programas contienen numerosos proyectos, todos ellos dentro de una misma línea de acción, orientada a un mismo objetivo. Los planes se componen, a su vez, de programas, proyectos, líneas de acción y otras muchas medidas de carácter normativo. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS La amplitud del concepto de planificación y la variedad de los ámbitos espacial y temático a los que se aplica, permite sistematizar una tipología tan extensa como la que se muestra: Según el ámbito espacial a que afecte, pueden ser: nacional, regional o local La planificación nacional es fundamentalmente económica, corresponde a la administración pública que la ejerce a través de los presupuestos generales del estado y se refiere a las magnitudes macroeconómicas agregadas (tasa de crecimiento, saldo de la balanza de pagos, precios, salarios, etc.) y sus relaciones. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS
La planificación regional se refiere a ámbitos
geográficos o territoriales intermedios entre el nacional y local. Históricamente se ha orientado fundamentalmente a la economía, actualmente se le atribuye un contenido integral. La planificación local afecta a la prosperidad de un municipio, fomentando las actividades endógenas, su organización en un sistema coherente y su integración en el contexto comarcal o regional que lo enmarca. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS
Según el horizonte temporal, la planificación
puede ser a corto: hasta 2 - 4 años, medio: hasta 5 – 10 años o largo plazo: más de 10 años. La cifras tienen solo carácter indicativo, y varían en el tiempo acomodándose a la velocidad de la dinámica social. Atendiendo al contenido, la planificación puede ser integral o sectorial, según contemple todos los elementos y procesos del espacio al que se refiere o se concentre en un sector. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS Puede considerarse planificación sectorial a la siguiente: - La planificación económica, que atiende a la estructura económica del ámbito a que se refiere y a la prosperidad material de los ciudadanos. - La planificación de los sectores económicos: agricultura, industria, turismo, energía, transporte, pesca, caza, etc. - La planificación social pone énfasis en las relaciones sociales y en la dotación de equipamientos y servicios públicos. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS
- La planificación ambiental de un territorio: así
puede denominarse a la que se practica a través de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales; los Planes rectores de Uso y Gestión referidos a espacios naturales protegidos, los Planes Especiales del Medio Físico contemplados en la ley del suelo, etc. - La planificación de los recursos naturales, se refiere al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales: suelo, flora o fauna silvestre, paisaje, ecosistemas, etc. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS - La planificación de infraestructuras ambientales: relativas a emisiones o efluentes gaseosos, vertidos o efluentes líquidos y residuos o efluentes sólidos, que se orientan a la minimización, tratamiento, eliminación, reciclado, reutilización o todo ello a la vez en un sector o territorio concreto. - La planificación del tratamientos de espacios degradados, como por ejemplo los afectados por minería a cielo abierto, por las obras públicas, los espacios periurbanos, los alterados por agricultura intensiva, las infraestructuras abandonadas, los suelos contaminados o erosionados. HETEROGENEIDAD DE LOS PLANES Y PROGRAMAS
La planificación de la gestión ambiental, que se
refiere a la implantación y seguimiento de un sistema normalizado de gestión ambiental en un centro de actividad determinado, que se orienta a la mejora continua y transparente de su comportamiento ambiental. La planificación del desarrollo sostenible persigue mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en la triple dimensión que forma este concepto: económica, social y ecológica o ambiental. ESTILO DE LA PLANIFICACIÓN DE UN PAÍS
De arriba abajo: cuando se inicia en el nivel
superior de un país para extender sus determinaciones en cascada hacia los niveles territoriales inferiores; este sistema implica un cierto dirigismo por parte de los niveles decisorios superiores. De abajo hacia arriba: Parte del nivel local para compatibilizar sus objetivos y propuestas con el nivel regional y nacional. Su aplicación exige unas mínimas directrices desde arriba, orientadas a coordinar y compatibilizar la visión desde abajo. METODOLOGÍA GENERAL PARA ELABORAR UN PLAN La elaboración de un plan pasa por tres fases características: diagnóstico, planificación y gestión, las cuales no se realizan en forma secuencial, sino, iterativa. Con carácter precedente al desarrollo de las tres fases citadas, la elaboración del plan se inicia con la consideración de un marco referencial general constituido por cuatro elementos fundamentales: - Las directrices de rango superior o requerimientos procedentes de las decisiones adoptadas por los niveles jerárquicos con competencias en ámbitos geográficos de mayor tamaño y entidad. METODOLOGÍA GENERAL PARA ELABORAR UN PLAN
- Las aspiraciones y expectativas de los niveles
inferiores de decisión que corresponden a ámbitos geográficos inscritos en el ámbito afectado por el plan. - La planificación concurrente, es decir, otros planes previstos en el mismo espacio geográfico del plan en elaboración. - Las actividades existentes en su entorno. Primera fase: Diagnóstico
Comprende tres tareas:
Delimitación geográfica del ámbito espacial al que se refiere el plan a partir de criterios de homogeneidad, funcionalidad de competencias administrativas, del área de extensión de problemas, sus causas y sus efectos, o de las potencialidades. Recojo y elaboración de la información necesaria y suficiente (relevante) para comprender la estructura y funcionamiento del sistema objeto de estudio. Primera fase: Diagnóstico
Diagnóstico: Interpretación de la realidad actual a
la luz de su evolución histórica y de las tendencias previsibles de cambio. El diagnóstico se concreta y concluye detectando los problemas y las potencialidades del ámbito espacial y temático, al que se refiera el plan. Segunda fase: Planificación
Comprende las siguientes tareas:
Definición de un conjunto de objetivos, estructurado, jerarquizado, compatibilizado y racionalizado, al que tender al corto, medio y largo plazo. El conjunto de objetivos debe atender tanto a la resolución de los problemas actuales como a prever las potencialidades; así como, a aprovechar las oportunidades de todo tipo para mejorar la calidad de vida de la población. Segunda fase: Planificación
Diseño de una imagen objetivo o escenario de
futuro espacialmente representado, que recogerá la mayor parte de los objetivos, aunque pueden quedar fuera aquellos que no admiten representación cartográfica. Conviene generar varios escenarios alternativos para seleccionar después uno de ellos; en todo caso tres paradigmáticos: el tendencial, el óptimo y el de compromiso que sería el adoptado. Segunda fase: Planificación Identificación de las medidas para avanzar hacia los objetivos planteados. Las medidas son de tres tipos: de regulación, de intervención y de gestión, y configuran un “conjunto coherente” que define y concreta la estrategia del plan para avanzar hacia el sistema de objetivos. Como en el caso anterior conviene generar varias alternativas, entendiendo por tal un conjunto coherente y compatibilizado de propuestas y medidas para la consecución del conjunto de objetivos. Segunda fase: Planificación
La identificación del conjunto de medidas se
facilita procediendo en dos etapas: - primero se identifican mediante una lluvia de ideas, u otras formas de impulsar la creatividad, una serie amplia de medidas potenciales. - después se forman las alternativas seleccionadas y a partir de ellas, los “conjuntos coherentes” antes mencionados. Tercera fase: Gestión
Diseño de un ente gestor específico para el plan,
o, asignación de la responsabilidad gestora a una entidad ya existente. En ambos casos se trata de definir una organización capaz de conducir la materialización del plan de forma ágil y eficaz. Sistema de gestión: se refiere al funcionamiento del ente gestor, expresado en términos de flujos de decisiones, flujos de información y normas de funcionamiento. Tercera fase: Gestión
Programa de puesta en marcha: diagrama de
flujos y cronogramas (diagrama de barras) que define la forma en que se suceden las intervenciones en el tiempo, así como, instrucciones para iniciar y materializar las propuestas. Programa de seguimiento y control: indicadores, controles e instrucciones para seguir la ejecución de las medidas y comprobar en que grado las realizaciones se aproximan o alejan de lo previsto. Tercera fase: Gestión
Definición de señales de alerta que denuncien las
separaciones inaceptables de lo previsto y las medidas a adoptar en tal caso, según u proceso de adaptación continua. Criterios sobre las causas y supuestos que que hagan necesaria la revisión del plan y procedimiento a seguir para ello. Tercera fase: Gestión
Evaluación ex post, es decir una vez
materializado el plan o una parte sustantiva de él. Presupuesto para la gestión. GRACIAS POR SU ATENCIÓN