Presidencia de la República

Secretaría General
Secretaría Técnica de Planificación
Secretaría de la Función Pública
Secretaría de la Mujer
Ministerio de Hacienda
 Objetivos del
diagnóstico nacional
• Análisis crítico, de base técnico-jurídica sobre la actual estructura y
funcionamiento del PE.
• Identificación de la base legal de los OEE que defina la existencia de
sistematicidad y lógica en la misma.
• Identificación de superposiciones, duplicaciones en las
competencias, atribuciones y funciones de los OEE.
• Identificación de vacíos de institucionalidad de acuerdo a los
mandatos de la Constitución Nacional.
• Relevamiento de sugerencias y de aspectos institucionales
problemáticos identificados por la sociedad
Información que sustenta el
diagnóstico nacional
preliminar
• Normativa que define la existencia y el funcionamiento de los
OEE (Leyes y/o Decretos- Anexo 7).
• Iniciativas Legislativas y Consultorías sobre reforma del Estado
(Anexo 9).
• Talleres participativos realizados entre los meses de
setiembre y octubre de 2010.
Proceso participativo realizado
Sector Invitados Participantes Fecha de
realización
del evento
Gremios 18 gremios 11 gremios 1/sept. 2010
empresariales y
cooperativos

Academia y 29 gremios 21 gremios 3/sept. 2010

Gremios de
Profesionales
Asociaciones 17 organizaciones 9 organizaciones 6/sept. 2010
Civiles y ONGs
AdministraciónGobernaciones del país, CSJ, TSJE, Corte Suprema de Justicia, TSJE, Realizado
Central y Dir. Nac. de Registro del Automotor, Dir. Nac. de Registro del 20/sept.
Gobiernos Defensoría General, CGR, BCP, Automotor, Defensoría General
Departamental AJUDEPA, OPACI, C. de Senadores, C. de del Pueblo, Contraloría General
es y Diputados, Dirección Nacional de de la República, BCP, AJUDEPA,
Municipales Registros Públicos, Ministerio Público, OPACI y las gobernaciones de
Consejo de la Magistratura, Jurado de Misiones, Alto Paraguay, Itapúa
Enjuiciamiento de Magistrados, AJUMPA y Cordillera

Partidos Frente Guasú, PLRA, PPQ, UNACE, ANR. Frente Guasú, PLRA, PPQ, Realizado en
Políticos UNACE. forma parcial
8/sept.
Los principales hallazgos
1. Reformas parciales sin un marco
sistémico
• Durante los años 90 se registraron reformas parciales que se
tradujeron en la creación de nuevos órganos del Poder Ejecutivo,
particularmente Secretarías dependientes de la Presidencia.

• La actual estructura del PE es producto de la acumulación histórica de

diversos proyectos y reformas parciales, ninguna de carácter global.

• Las iniciativas obedecieron en gran medida al influjo de las

conferencias cumbres de las Naciones Unidas, llevadas a cabo entre
1991 y 2000, centradas en una serie de temas específicos conforme a
una agenda común de los estados miembros :Infancia (1990), Medio
Ambiente y Desarrollo (Cumbre de Río, 1992), Derechos Humanos
(1993), Población y Desarrollo (1994), Mujer (1995), Desarrollo Social
(1995), Asentamientos Humanos (HABITAT II, 1996), Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo (2000), entre otras.
 Instituciones creadas a partir de
1989
Periodos Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno
Legislativ Rodrígue Wasmosy Cubas/Go Duarte Lugo
os z nzález Frutos
Macchi

Entidades 6 (seis) 4 (cuatro) 10 (diez) 6 (seis) 4 (cuatro)

creadas DIBEN, SAS, SFP, SEAM, INDERT, SICOM,
DINAC, CONATEL, SNNA, IPA, SEN, SENAVITAT
SENAD, SEPRELAD, ERSAN, SND, SNC, ,
CONAVI, SENATUR DINATRAN, INFONA DINACOPA,
SMPR, SETAMA, IPTA
SDRRC ESSAP,
COPACO,
INCOOP,
DNCP
2. Organización de apoyo al PE sin
normativa unificada
• Al Poder Ejecutivo le está encomendada la tarea de “dirigir la
administración general del país” (artículo 238, numeral 1 CN).

• La organización que apoya al Ejecutivo, de hecho, está constituida por los

Ministerios, las Secretarías y las entidades adscriptas a la Presidencia (Secretaría
general, Gabinete Civil, Militar, Social).

• La CN establece“la dirección y la gestión de los negocios públicos están confiadas

a los ministros del Poder Ejecutivo, cuyo número y funciones están determinados
por la ley” (artículo 240, CN) y establece que “los Ministros son los jefes de la
administración de sus respectivas carteras, en las cuales, bajo la dirección del
Presidente de la República, promueven y ejecutan la política relativa a las
materias de su competencia” (artículo 242 CN).
• La Constitución no hace mención explícita a las Secretarías ejecutivas,
ni a otras dependencias internas de la Presidencia de la República

• No existe una Ley general que determine el número y funciones de los

Ministerios. Desde hace varias décadas funcionan 10 (diez) ministerios.
De 1991 a 1999 se sumó además el Ministerio de Integración que fue
creado y posteriormente suprimido por leyes respectivas.

• De los 10 Ministerios hoy conocidos, 5 (cinco) fueron creados por leyes

(MIC, MH, MAG, MOPC y MRE, 1 (uno) está mencionado en una ley -la
Ley General de Educación- (MEC) y 4 (cuatro) basan su existencia en
decretos (MSP, MI, MJT, MDN)

• De las 13 Secretarías Ejecutivas, 11 (once) han sido creadas por leyes

(STP, SENAD, SMPR, SENATUR, SNNA, SEPRELAD, SFP, SDRRC, SNC,
SEN, SND) y 2 (dos) por decretos (SAS y SICOM).
• La Constitución no hace mención explícita a las Secretarías ejecutivas,
ni a otras dependencias internas de la Presidencia de la República

• No existe una Ley general que determine el número y funciones de los

Ministerios. Desde hace varias décadas funcionan 10 (diez) ministerios.
De 1991 a 1999 se sumó además el Ministerio de Integración que fue
creado y posteriormente suprimido por leyes respectivas.

• De los 10 Ministerios hoy conocidos, 5 (cinco) fueron creados por leyes

(MIC, MH, MAG, MOPC y MRE, 1 (uno) está mencionado en una ley -la
Ley General de Educación- (MEC) y 4 (cuatro) basan su existencia en
decretos (MSP, MI, MJT, MDN)

• De las 13 Secretarías Ejecutivas, 11 (once) han sido creadas por leyes

(STP, SENAD, SMPR, SENATUR, SNNA, SEPRELAD, SFP, SDRRC, SNC,
SEN, SND) y 2 (dos) por decretos (SAS y SICOM).
• 3. El Consejo de Ministros ni la
Vicepresidencia están
reglamentados
• El Congreso nacional, podría en el marco de esta iniciativa, abordar la
regulación normativa de algunos aspectos que considerase necesarios
para un mejor funcionamiento del Consejo de Ministros, y respecto ala
Vicepresidencia de la República (art. 239 y concordantes CN), siempre
de acuerdo a las previsiones constitucionales.
• Existe en primer trámite parlamentario (actualmente en comisiones
del Senado) un proyecto de ley presentado por los Senadores Miguel
Abdón Saguier y Alfredo Gustavo Stroessner, para la mejor
especificidad de las tareas y roles de la Vicepresidencia.
 4. Ámbitos de coordinación
carentes de sistematicidad
• El Presidente de la República despacha los asuntos pertinentes, directamente
con cada Jefe/a de cartera ministerial, o con cada Jefe/a de Secretaría
Ejecutiva.
• Los espacios o instancias de coordinación entre ministerios y/o secretarías
ejecutivas se realizan, básicamente, en cuatro ámbitos institucionalizados, con
participación del Presidente:
– el Consejo de Ministros,
– el Gabinete Social,
– el Consejo Presidencial de modernización de la Administración Pública (CPMAP), y
– el Consejo de Defensa Nacional.
• Existen otros órganos colegiados que son auxiliares de la gestión
del P. Ejecutivo, pero no dependen directamente del Presidente de
la República, según expresa la normativa vigente, aun cuando el
mismo participa con frecuencia de sus sesiones. Así, por ejemplo:
– el Equipo económico nacional, presidido por el Ministro de Hacienda e integrado
por otros 3 ministros y el Presidente del BCP.
– el Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología (CONACYT), cuyo presidente será
designado por el Presidente de la República de una terna de candidatos
propuesta de entre los miembros del Consejo.
– el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), presidido por el
Representante del P. Ejecutivo.
– el Consejo de Empresas Públicas. Tampoco lo integra el Presidente Decreto Nº
162 del 25.08.2008
• Los espacios o consejos citados responden a motivos específicos.
• No incluyen a todos los Ministerios y/o Secretarías ejecutivas, sino
sólo a las que guardan relación con los respectivos asuntos
específicos.
• No existe una instancia preestablecida que reúna a todos los
responsables de las unidades gubernamentales, ni tampoco que
contemple a los directivos de otros entes públicos que guardan
relación con la tarea gubernativa del Poder Ejecutivo (como
podrían ser los entes descentralizados).
• Si bien se producen tareas de coordinación interinstitucionales,
estas no resultan ser sistémicas, ni están basadas en reglas
legales preestablecidas, más bien responden a necesidades
coyunturales o a impulsos desde la Jefatura del Gabinete Civil, o
desde el propio Presidente de la República.
• De esta comprobación, surge la conveniencia de estudiar la
creación de ámbitos o espacios más amplios de coordinación
orgánica de las políticas públicas.
5. La Presidencia de la República: dependencias
próximas regidas por múltiples decretos que tornan
confuso su funcionamiento
 
• El Decreto No. 7208 de 28/09/90 “por el cual se organizan los servicios de la Presidencia de la República”
afecta al Gabinete Militar, el Gabinete Civil y la Secretaría Privada. Este decreto, fue modificado parcialmente
en varias ocasiones.

• El Gabinete Militar es de antigua creación (Decreto 4000 del 09/06/44). Está a cargo del Jefe del Gabinete
militar quien, en virtud a la normativa (Decreto 7208/90), debe dirigir y coordinar las funciones del Gabinete
militar con el fin de asistir al Presidente en el desempeño de sus atribuciones en dicho campo, así como
redactar y expedir documentos de carácter militar del Presidente y atender a la guardia presidencial así como
a la seguridad inmediata del Palacio de Gobierno y de la residencia presidencial.

• El Gabinete Civil está dirigido por el Secretario General de la Presidencia quien, a la vez, es el Jefe del
Gabinete Civil, coordinador del Gabinete Social y Secretario del Consejo de Ministros.
 
• El Gabinete Social, creado en el año 2003 y compuesto por ministros y secretarios ejecutivos de la
Presidencia y otros altos funcionarios del Estado (ej. los directores generales paraguayos de los entes
binacionales Itaipú y Yacyretá), se rige por el Dcto. 1899/10. Está presidido por el Presidente de la
República. Cuenta con un Equipo Ejecutivo integrado por un número reducido de ministros/as y
secretarios/as de entre los citados, y con una Unidad técnica. La coordinación de este gabinete recae
en el Secretario General de la Presidencia de la República.

• La Secretaría Privada de la Presidencia de la República es la oficina de apoyo directo encargada de la

correspondencia, la agenda de actividades, los viajes del Presidente, entre otras labores, y está
regulada por el Decreto 7208/90 (artículos 17 y 18).

• La Auditoria del Poder Ejecutivo es un órgano interno de control que está regulado por el Decreto
13245/01 y por la ley 1535/99 de administración financiera del Estado, artículos 59 y 62 de dicha ley.
Su rol es de control interno, pues no debe olvidarse que con rango constitucional está la Contraloría
General de la República (artículos 281 al 284 CN) como órgano autónomo responsable del control de
la actividad económica y financiera de todos los entes públicos. Esta Contraloría, en sus antiguos
orígenes, previos a 1992, fue la contraloría financiera de la presidencia de la República y luego tomó
autonomía en virtud a la Constitución de 1992
 

• En relación con estos órganos de la Presidencia de la República, se

debe evaluar si es conveniente incluirlos en una ley de regulación o si,
simplemente, deberían ser organizados por decreto.

• En principio, parece evidente que la Presidencia debería mantener un

margen amplio decisión directa para la reforma y adecuación de estos
órganos de apoyo interno, conforme a las necesidades directas e
inmediatas, para lo cual el decreto es la vía adecuada.

• Por otro lado, dada la amplitud de funciones asignadas a algunas de

estas dependencias, no debería desecharse la posibilidad de reformar
su estructura actual y elevar su rango a nivel ministerial para un mejor
cumplimiento de las funciones de coordinación, enlace o control que
actualmente se le encomiendan.
6. Multiplicación de entes autónomos y
autárquicos con denominaciones
diversas y sin lógica aparente
• En 10 años la Administración descentralizada se multiplicó, en lo
que refiere al número de entes autónomos y autárquicos: de 07
en el año 2000, han pasado a 13 en el 2003 y a 19 en el 2010,
mientras para el año próximo llegará a 21.

• Se demuestra así el rápido aumento de entidades creadas y

que salen de la órbita de la administración central. De sostenerse
esta tendencia de incremento, en poco tiempo más se tendrá una
gran cantidad de entidades con cierta autonomía. Convendría
analizar la conveniencia o pertinencia de esta multiplicación.
• Estas entidades autónomas tienen vínculo con el Poder Ejecutivo, en virtud
al mandato legal de las respectivas cartas o leyes orgánicas.

• Las denominaciones de estos organismos son diversas, lo cual genera

bastante confusión. Algunos son Institutos, otros Direcciones, otros
Secretarías, otros Servicios, etc. Las mismas se podrían agrupar en siete (7)
tipos que en poco ayudan, pues muchas veces sólo sirven para confundir.
Por ejemplo, los que llevan el nombre de Secretarías y son entes
autónomos, aún cuando el nombre de Secretarías se ha divulgado como
entidades dependientes directamente del P. Ejecutivo, como es el caso de
SEAM, SETAMA, SENAVITAT. O bien, el caso de las que reciben el nombre
de “Direcciones”, que es una de las maneras más utilizadas de
departamentalización de las organizaciones públicas dependientes de otros
órganos superiores (y por tanto sin autonomía), como los Ministerios o Vice
ministerios.

• De los textos legales que sustentan la existencia de estos entes, no surge

cuál sería la diferenciación o caracterización de cada una de estas
denominaciones ni sus consecuencias.
Institutos Direcciones Secreta

INTN DIBEN SEAM

INDERT DNA SETAM
INDI DNCP SENAV
7. Las funciones: escasas duplicaciones
y sobreabundancia de normas que
generan confusión
 Con el propósito de analizar las principales funciones
normativas del Ejecutivo por áreas o temas, se ha
elaborado una matriz con un listado, no exhaustivo,
que incluye 48 categorías temáticas y 4 columnas
referidas a igual número de procesos de gestión de
las políticas pública:

1)planificación o diseño estratégico,

2)regulación o capacidad normativa,
3)implementación o ejecución y
4)control, monitoreo o evaluación.
• De la matriz se desprende lo siguiente:
– la mayor parte de las normas legales se refieren a la etapa de
implementación o ejecución de las políticas, mientras que las previsiones
legales sobre planificación, regulación o control, son menores.
– los casos de superposición normativa de funciones, no son tantos, como
inicialmente se presumía. Una interpretación normativa integradora
debería permitir una correcta determinación de la competencia respectiva.
– Hay proliferación de leyes existentes que generan inflación y/o
contaminación legislativa, por la variada terminología utilizada.
– Hay “avasallamiento” de competencias y/o absorción de funciones
atribuidas legalmente a otras autoridades o entidades públicas.
 

• Algunos temas con buena cobertura normativa, en la percepción están

insuficientemente atendidas o cubiertas (Ej. Política macro económica,
Transporte público, Planificación estratégica nacional, etc.).
Posiblemente las funciones o atribuciones conferidas (competencias
dispuestas) en las normas legales son se cumplen o ejecutan de manera
deficitaria.
• Existe un alto grado de desconocimiento de las normas que rigen a los
Organismos y Entidades Estatales.
• Las normas orgánicas analizadas prevén escasísimos espacios o
mecanismos para la participación ciudadana. No existen mecanismos
sistemáticos, periódicos, ni siquiera para consulta de temas de gran
incidencia o importancia social. Faltan mecanismos o canales de
vinculación institucional con la sociedad civil.
• Las leyes prevén instancias o herramientas de evaluación de la gestión
de los organismos y sus autoridades, una situación que ha sido
señalada por diferentes actores sociales en el proceso de consulta y
participación llevado a cabo por el proyecto.
8.
 
Mandatos constitucionales
escasamente
•
•
atendidos
Población y calidad de vida (art. 6 CN).
Ambiente saludable (arts. 7 y 8 CN).
• Adultos mayores, sistema de jubilaciones, protección social (arts. 57, 68/70, 95, 103, y 130 CN).
• Personas con discapacidades (art. 58 CN).
• Juventud (art. 56 CN).
• Pueblos indígenas (art. 62/67 CN).
• Personas privadas de libertad (art. 20/21 CN).
• Migrantes, emigrados y repatriados (art. 41, CN).
• Equidad de género, igualdad, (art. 46/48 CN).
• Gestión de desastres, defensa civil (art. 38 CN).
• Reforma Agraria, migración interna, asentamientos campesinos (art. 115 CN).
• Defensa del acervo/patrimonio cultural (art. 38, art. 81 CN).
• Defensa del consumidor (art. 38 CN).
• Estudiantes universitarios (art. 79 CN).
• Trabajo y pleno empleo (art. 86/87 CN).
• Política económica y planificación del desarrollo (art. 176/177 CN).
• Organización y desarrollo territorial (art. 156 y sgtes. CN).
Algunas conclusiones y
recomendaciones que surgen del
diagnóstico
• La actual estructura del PE surge de la creación y acumulación histórica de órganos
administrativos, regulaciones parciales y modificación de normativas, ocurridas a lo largo
de lapsos que sobrepasan el período de vigencia de la actual Constitución Nacional. Ello ha
provocado un mosaico de normas e instituciones que, sin la debida articulación y armonía
interna, carecen de lógica y terminologías comunes, responden a necesidades de
momentos diferentes y a objetivos dispares.

• Se debe racionalizar la nomenclatura y los rangos jurídicos de creación y funcionamiento

de los órganos del Poder Ejecutivo. Se observa que la mitad de los Ministerios existentes y
la mayoría de las Secretarias de Estado fueron creadas por ley, mientras la otra mitad y
unas pocas Secretarías se rigen por decretos. La normativa debe regularizar y otorgar
uniformidad a las denominaciones y rangos y dotarle de especificidad y diferenciación a
los roles institucionales, asegurando que los ámbitos de las políticas públicas se
encuentren prescritas con sus funciones generales y respectivas dependencias.
Algunas conclusiones y
recomendaciones que surgen del
diagnóstico
• Las dependencias más próximas a la Presidencia están básicamente organizadas por
decretos y no cuentan con una adecuada articulación entre sí. Resulta pertinente
analizar la posibilidad de reforzar jurídicamente la coordinación entre dichas
dependencias: una modalidad sería un decreto de reorganización de la estructura de
dichas dependencias; y otra, elevar a rango ministerial un órgano de coordinación de
todas ellas (lo cual implicaría incluirla en la legislación orgánica respectiva).

• Existe una multiplicidad de órganos administrativos. En el caso de los entes autónomos

y autárquicos se han multiplicado rápidamente en los últimos 10 años, pasando de 7 a
21 entidades con diversas denominaciones y diferentes canales de vinculación con el
Poder Ejecutivo y adoleciendo de una insuficiente articulación interna. Por tanto, se
hace necesario imponer una revisión de los vínculos actuales de los Entes
descentralizados con los Ministerios, a fin de reafirmar los apropiados y corregir los que
correspondan, mediante nuevas líneas de vínculos e instancias de coordinación.
Algunas conclusiones y
recomendaciones que surgen del
 

diagnóstico
• La ley-marco debe establecer preceptos básicos de funcionamiento de instituciones clave,
de orden constitucional, como la Vicepresidencia de la República y el Consejo de Ministros.
El funcionamiento de este último, como máxima instancia de coordinación de las políticas
públicas, debe tener su principio orientador en la Ley Orgánica de Ministerios. Además, la
función coordinadora debe extenderse intra y extra institucionalmente, a los restantes
órganos del Poder Ejecutivo, a fin de racionalizar la toma de decisiones y su ejecución
interinstitucional, evitando tanto los vacíos como las duplicaciones.

• En su normativa marco, la reestructuración del Poder Ejecutivo debe prever también los
mecanismos indispensables de participación ciudadana para canalizar y responder a sus
consultas y demandas sobre la aplicación de las políticas públicas, garantizando la
democratización efectiva y la transparencia de los órganos del servicio público.
Algunas conclusiones que se
desprenden del diagnóstico
 

• El análisis ha permitido constatar la existencia de derechos

constitucionales y compromisos emergentes de convenios
internacionales asumidos por el país, no materializados
debidamente en la estructura y gestión administrativa del
Ejecutivo. Esta situación debe ser revisada y reparada con la
creación o el fortalecimiento de los órganos respectivos, y la
apropiada distribución de competencias.
Hoja de ruta
 Plan de
trabajo

Nov Dic’10 Mar’1 Mayo Junio Dic.’11 2012

‘10 1

Diagnósti
co Propuesta/
PRODUCT

comparati DIAGNOSTI PROPUEST s

vo CO BASE AS concertada ANTE-
internacio PRELIMINA /s de PROYECT
nal de RES Innovación O DE LEY
Diagnósti
reformas
OS

co Estructural
nacional del P.E.