DR.

RAFAEL GONZLEZ HERNNDEZ

Una organizacin es la forma estructurada de regular, en un grupo de personas, las relaciones de poder, entendidas stas como la habilidad de hacer prevalecer, en este modelo de relacin social, la propia voluntad contra las resistencias de sus miembros para que, mediante una cierta confluencia de intereses, conseguir el fin institucional.

Segn David Easton: Es la asignacin de valores de una sociedad por la va de la autoridad.

Obviamente, esa autoridad y su naturaleza es resultado del juego de poder especfico de cada sociedad.
Easton David (1966) The Political System. An Inquire into the State of Political Science. Alfred A. Knopf. Pp. 129-134

Varias de las sociedades primitivas desarrollaron medios para gobernar las tribus u otras agrupaciones, su caracterstica principal fue que el sistema de organizacin se centraba en la autoridad personal, jefe, rey o emperador. Hay muchos ejemplos de otros ordenamientos sociales, estos ltimos tambin se basaban en la costumbre, la religin, la leyenda o la magia. Los griegos concibieron la poltica de una manera autnoma. Hubo gobernantes como los faraones y los reyes incas que construyeron sistemas administrativos detallados, rgidos y autocrticos.

El Estado moderno bsicamente emerge del debilitamiento de la sociedad feudal, cuando empieza a darse la escasez de la tierra para la agricultura, debido al crecimiento de la poblacin, por la limitacin que se produce de la expansin interna y externa, el lento pero constante desarrollo de la tecnologa en la produccin y los transportes, el incremento en la divisin del trabajo y sobre todo al debilitamiento de la economa primitiva.

I.
II. III. IV. V. VI. VII.

El carcter segmentado de la autoridad poltica que estaba limitado a pequeas unidades del sistema de la vida social. La falta de disposicin poltica y de orden que demanda cierta permeabilidad al cambio social para resolver los nuevos problemas. La invencin de las armas de fuego que revolucion la tcnica de la guerra y socav la funcin social de la nobleza. El invento de la imprenta, la cual posibilit la rpida propagacin de las ideas. La formacin de una administracin profesional. El aumento gradual de los flujos monetarios. La intervencin legislativa para ordenar las costumbres

La gnesis y estructuracin del Estado va conformndose desde que el individuo concibe a la sociedad como la totalidad orgnica propia, como un sistema de relaciones naturales. Donde la sociedad posee y persigue un fin que trasciende los fines individuales, y todos deben subordinarse a su voluntad. As surge el bien comn que tiene como caractersticas: que es indivisible, es integral y se sobrepone al individuo, lo cual finalmente deriva en la formacin del Estado.

[ ]puede afirmarse que el Estado surge a partir del renacimiento en la llamada Edad Moderna, cuando desaparece el pleno feudalismo poltico y comienza un incipiente desarrollo de la burguesa y del capitalismo comercial y financiero. De acuerdo con esta posicin, el origen de las administraciones pblicas actuales habra que situarlo en la poca del surgimiento de las monarquas absolutas.
Baena de Alczar M (1988) Curso de ciencia de la Administracin. Tecnos. Madrid

El uso moderno del trmino Estado en Europa es originario del Renacimiento. A partir de la raz latina se convirti en Estat en el antiguo francs, y luego en Staat en alemn, tat en francs y State en ingls. La palabra inglesa estate (propiedad) presenta una etimologa similar. A ambos trminos les es comn el factor tierra o territorio, y ambos derivan de un sistema feudal en el cual las formas de posesin de la tierra eran fundamentales para la estructura poltica.

Seala que en los usos y costumbres primitivas la ausencia de la idea tpicamente moderna de Estado como forma de poder pblico separada tanto de gobernante como de los gobernados y de la suprema autoridad poltica dentro de los lmites de un territorio determinado. Donde el elemento decisivo reside precisamente en ese aparato poltico independiente y diferente del gobernante, quien est realmente obligado a mantenerlo. Es sta la concepcin central del Estado moderno. Se trata en ltima instancia, de una abstraccin capaz de existir a perpetuidad, pero que en la prctica requiere que la ponga en operacin, un gobierno que, aunque pueda cambiar, goce de autoridad.

Skinner Quentin (1979) The Foundations of Modern Political Thought. Vol 2 Cambrigde University Press. Cambridge.

El Estado es una asociacin poltica, unitaria y absoluta, adems de rgano soberano de la sociedad, que permanece detrs del gobierno y es el creador de la libertad y de los derechos.

Administrar significa dirigir y armonizar el patrimonio de todas y cada una de las funciones institucionales mediante unos criterios selectivos de eficacia y eficiencia tcnicas, as como la obtencin de sus objetivos con los mximos beneficios; si se lleva a cabo de una forma activa, flexible, creativa, de optimizacin, no hablamos de gestionar, sino de administrar en sentido estricto.

En cualquier organizacin hay que destacar el papel de la funcin administrativa consistente, en sntesis:
Guiar a la organizacin hacia la misin;

Obtener informacin externa e interna;

Planear la estrategia, los programas y las polticas; Organizar y crear la estructura necesaria, Dirigirla, motivarla y estimularla para crear bienes y

servicios y, Alcanzar el fin o propsito institucional.

Esta definicin se concreta en unos pocos verbos de accin: ordenar, que quiere decir diseminar informacin especfica y orientarla a un determinado fin y actuar, crear y estructurar esa informacin para controlar el resultado y que ste retroalimente, a su vez, las polticas, los programas y las estrategias.

El actual enfoque de la funcin gerencial pblica se basa en la informacin para la toma de decisiones. En la perspectiva estratgica de la gestin; en la bsqueda de la relacin entre sta y la organizacin, en su mxima flexibilidad, y en la teora de la contingencia, evitando las disfunciones de las burocracias y utilizando el movimiento sociotcnico en aquello en que le sea til.

La organizacin se comporta como un sistema dentro de un entorno que la nutre; contiene en s misma un conjunto de procesos tendientes a obtener unos fines y unos objetivos institucionales concretos. Este esquema se reproduce dentro de la propia organizacin tantas veces como subsistemas podamos identificar; cada uno con sus propias caractersticas: los proveedores, los clientes internos e incluso los clientes externos son todos ellos subsistemas relacionados con un objetivo comn. El esquema siguiente ilustra lo anterior.

Universo o entorno Oportunidades, demandas

Sistema: lmites, interficies

Control

Objetivo

Entrada
Recursos Informacin

Salida

Proceso

Producto Resultado Servicios

Entropa, desgaste

Homeostasia

Retroalimentacin

La organizacin (del Estado) por tanto tendra que proporcionar desde los primeros aos, vas de acceso a una buena parte de los recursos cientficos, tcnicos y prcticos que los establecimientos o dependencias de gobierno precisan para as alcanzar niveles progresivamente ms altos de efectividad en la prestacin que hacen de servicios pblicos, por cuanto que las mayores reservas de productividad se hallan, inexploradas en buena medida, en lo organizacional.

Aunque lograr un buen aprovechamiento y una adecuada utilizacin de tales reservas de factores productivos no puede acometerse, sin un cambio radical en las funciones y actividades que se vienen desarrollando en nuestra organizacin poltica, en los programas de formacin y actualizacin de quienes precisan de este campo cientfico para desempear funciones de direccin y gestin, y en las actuaciones con las que, cotidianamente se gobiernan las entidades pblicas.

La disciplina que nos ocupa ha devenido, en efecto, en una suerte de exgesis legislativa, circunstancia que ha inducido una creciente burocratizacin y, por consiguiente, ineficiencia en el desempeo de los puestos de direccin, saturados de tareas administrativas muy alejadas de la actividad central de las organizaciones gubernamentales: la relacin Estado-ciudadano. Debemos saber que una buena parte de las teoras sobre las que se construye la organizacin del Estado aceptan:

a)

b)

Que la persona en una situacin laboral es un ser cuyas competencias y capacidad de esfuerzo deben ser puestos en produccin con la mxima eficiencia por quienes tienen la responsabilidad de dirigir. Que los que asumen funciones de direccin, y a los efectos establecidos en el inciso anterior, deben ser formados en el uso de las tecnologas que les permitan realizar una efectiva planificacin, evaluacin e incentivacin de la actividad de sus subordinados.

a)

b)

Que tales tecnologas son instrumentos de normalizacin, por lo que han de hacer posible la predictibilidad de la conducta humana, teniendo por referente las efectivas y saludables organizaciones como contrapunto de las que son inefectivas y, por consiguiente, enfermizas. Que la gestin de las personas (o mejor, de los recursos intelectuales y esfuerzo), la gobiermentalidad (gobierno de las mentes), exige de procedimientos disciplinarios (en la terminologa de Foucault) que hagan posible:

 La localizacin de las personas en un espacio

determinado. La distribucin personalizada de las tareas. La jerarquizacin de los integrantes de la organizacin.

e)

f)

Que se capitalice el tiempo para lo cual las tareas deben situarse en una cadena temporal de ejecucin, en la que cada una de ellas tenga un tiempo ptimo estimado de realizacin. Que se hagan visibles los miembros de la organizacin, a travs de sistemas de acceso a sus cuerpos (rganos de inspeccin, por ejemplo), y de un diseo organizacional que tenga algo de panopticum. Entendiendo como panptica a la organizacin construida de modo que se pueda ver todo su interior desde un solo punto.

El papel de quien gobierna no debe ser, pues, el de suplantar las estructuras cognitivas, la capacidad de pensamiento y la crtica, las convicciones o los recursos para la innovacin y el cambio de quienes, formalmente, son sus subordinados, ya que tales cualidades y condiciones son, sin duda, el mayor activo de la organizacin, si alcanzan a ser incorporadas a sus procesos de decisin estratgica, mediante la prctica de que todos contribuyan a plantearse en cada situacin y frente a cada alternativa, el cmo, el por qu, y el para qu de lo que se pretende hacer.

Lo pragmtico de la gobernabilidad son los resultados conseguidos. Especficamente la calidad de los mismos. Frente a lo instantneo y lo casustico, la gobernabilidad alude a la eficacia en los mtodos de gobierno, al funcionamiento de las instituciones pblicas del pas y al sentido de oportunidad que se aprovecha de resultados no ptimos sino eficaces. La eficacia es la combinacin de resultados intermedios y resultados finalistas.

En Mxico existe una brecha considerable entre las expectativas que gener la extensin del rgimen democrtico y la satisfaccin con los resultados. Segn Latinobarmetro, en 2002 el 57% de la poblacin consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, slo el 33% se senta satisfecho con su funcionamiento. Esto es, lo que la gente quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran esta forma de gobierno.

As, el crecimiento del comercio internacional y de la inversin extrajera directa reflejan una internacionalizacin relativamente exitosa de importantes sectores de la economa. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflacin han sido ms o menos exitosos. Pero pese a estos avances, los ritmos de crecimiento econmico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza siguen creciendo.

En resumen, la democracia es mucho ms que rgimen democrtico, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control mutuo de los poderes, la responsabilidad de las mayoras y los derechos de las minoras que caracterizan a las democracias. Democracia es la extensin del concepto de la igualdad poltica y, por ende, de los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadana civil, poltica y social.

Este concepto fuerte de democracia se identifica, as, como una visin moderna y amplia de la ciudadana, que va ms all de los derechos polticos. Identifica, en particular, a la ciudadana como la extensin efectiva de los derechos humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, que garantizan la autonoma individual frente al poder del Estado y la participacin en las decisiones pblicas, y la de los derechos econmicos, sociales y culturales que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin.

Esta visin paralela de democracia y de ciudadana resalta, asimismo, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos, que han sido, por lo dems, el producto de un largo proceso histrico. Si bien los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales se rigen por estatutos jurdicos diversos en cuanto a su carcter, exigibilidad y mecanismos de proteccin, todos forman parte de los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internacionales.

El reconocimiento de la igualdad jurdica de las personas es quizs el avance ms trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capitalismo moderno, que exiga reconocer a quienes transan en el mercado como iguales ante la ley. En el pensamiento econmico, este concepto ha tenido un renacimiento contemporneo en la literatura institucionalista, que ha hecho hincapi en el buen funcionamiento de los sistemas jurdicos, incluida la igualdad ante la ley, as como el respeto hacia los derechos de propiedad, como elementos esenciales en la reduccin de los costos de transaccin y, por ende, del buen funcionamiento de los mercados.

La igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efecto, el mrito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida en que la sociedad no ofreci oportunidades adecuadas a un amplio contingente de poblacin en etapas tempranas de su vida, produjo prdidas que son en gran medida irreparables, por ejemplo, la desnutricin temprana.

Garantizar el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violacin de los derechos civiles y polticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cumplimiento del derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia entra de lleno en el terreno econmico, ya que se trata de la generacin de una masa de recursos suficientes y de su adecuada asignacin.

La sola declaracin poltica de reconocimiento de estos derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentacin debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como veremos con el Pacto fiscal imperante en cada sociedad, para as evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconmicos que afecten, por otras vas, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger.

Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos econmicos y sociales, lo mximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar en estas reas, considerando su nivel de desarrollo.

Al afirmar lo anterior es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes. Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la produccin (en la medida de las capacidades) y/o a la reproduccin, cumplir las obligaciones tributarias y participar en la esfera pblica.

El desarrollo integral busca explotar las sinergias entre los distintos aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la bsqueda de estos mltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va ms all de la bsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: Esta visin integral del desarrollo va ms all de la complementariedad entre las polticas sociales, econmicas, ambientales y el ordenamiento democrtico, entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadana: debe interpretarse como el sentido mismo del desarrollo (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. (2000). Equidad, Desarrollo y Ciudadana. Bogot. CEPAL Alfaomega Vol I p.41.

Lo anterior significa fundamentalmente que el sistema econmico debe estar subordinado a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporneas, este principio puede verse como una respuesta a las fuerzas centrfugas que caracterizan actualmente al mbito privado.

En muchos pases en desarrollo como Mxico (e industrializados), la poblacin viene perdiendo el sentido de pertenencia a la sociedad, de identificacin con propsitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Estas tendencias ponen, por tanto, de manifiesto la importancia de fomentar esos lazos, con el fin de crear sociedad, es decir, una conciencia ms difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del conjunto de la organizacin social. En este sentido, los derechos humanos, en su doble dimensin, configuran un verdadero marco tico para las polticas econmicas y sociales y el ordenamiento poltico.

La tendencia al fortalecimiento del mercado en el mundo moderno, sigue mostrando variedades en las mezclas entre Estado y mercado, as como las formas de accionar del Estado. Existen, por ejemplo, pases que destinan al gasto social entre 4 y el 6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan ms del 20%. Existen modelos de privatizacin radical de empresas estatales y otros donde este proceso ha sido muy limitado.

El desarrollo institucional posee al menos dos caractersticas esenciales: aun si las funciones bsicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adaptan es variable; y una de las explicaciones bsicas de ello es que todo desarrollo institucional implica un proceso activo de aprendizaje. En otros trminos, implica que el desarrollo institucional (capital institucional), as como la construccin de mecanismos de cohesin social (capital social) y la formacin de capital humano y capacidad tecnolgica (capital intelectual), son procesos esencialmente endgenos.

Es interesante resaltar que la idea segn la cual el desarrollo institucional y la cohesin social son procesos esencialmente endgenos ha sido reconocida, en las concepciones ms recientes de la cooperacin para el desarrollo, en las que se hace hincapi en que su eficacia depende del sentido de pertenencia (ownership) de las polticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisito esencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las polticas de los organismos internacionales.

El conocimiento humano, por objetivo que sea, est fuertemente influido por la perspectiva desde el cual se hace. El lugar social define la eleccin de los temas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, intervine en los acentos. Si esto es verdad en cualquier parte de la tierra, lo es ms en Mxico, porque se trata de una sociedad profundamente segmentada. Adems los profesionales generalmente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo.

El avance en la democracia y el establecimiento de reglas macroeconmicas claras y fuertes no deben verse como antagnicos, sino como complementarios. La razn ms importante es que, para que la poltica pblica sea eficaz y sostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas por las autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido una de las principales causas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseo de la poltica, en los ltimos treinta aos.

Las recesiones provocan una desorganizacin de los servicios gubernamentales, una prdida permanente del capital humano de los desempleados o subempleados, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en trminos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando se reintegran al mundo laboral; una rpida elevacin del desempleo y la pobreza. Adems. las crisis generan desercin escolar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus estudios.

La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias para lograr las metas de desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribucin del ingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabilidad econmica de corto plazo, la agenda de polticas tendr un horizonte temporal ms largo. En cambio, durante los episodios de recesin, desempleo, inflacin creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende a desparecer, y la recuperacin del control macroeconmico se convierte en el nico y ms urgente objetivo de la poltica econmica.