Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
социальный контроль коррупции PDF
социальный контроль коррупции PDF
№ 4
162
ные коррупционные отношения, имеющие преступный характер.
Мы говорим о контроле коррупции (борьба с последствиями) и
контроле коррупционных отношений (профилактика коррупции).
Анализ современных моделей контроля показывает, что в странах,
где реализуется непосредственный социальный контроль корруп-
ционных отношений, уровень коррупции ниже, что и будет пока-
зано в данной статье.
Несмотря на то что сейчас Германия занимает лишь 15-е место
в рейтинге, составленном Transparency International (международная
организация в сфере мониторинга и контроля коррупции), и имеет
ИВК (индекс восприятия коррупции), равный 7,91, тем не менее
проблема коррупции является для нее актуальной. Однако налицо
ряд положительных изменений и способность противостоять рас-
пространению коррупции. Отличительной чертой коррупции в Гер-
мании является то, что она редко встречается в низкодоходных от-
раслях экономики — стране свойственна “большая коррупция”.
Исторически в Германии не уделялось внимания такой проблеме,
как коррупция, и только с конца 1990-х гг. термин “коррупция”
вошел в научный оборот, а власти Германии стали осознавать, что
коррупция является реально существующей проблемой. До 1990-х гг.
в научной литературе коррупция упоминалась только в связи с за-
рубежными странами.
Сейчас индекс контроля коррупции в Германии составляет 1,802.
Это означает, что антикоррупционные меры, принимаемые властя-
ми этой страны, являются эффективными. (Индекс контроля кор-
рупции, разработанный Д. Кауфманом, измеряет степень, с кото-
рой государство контролирует коррупцию, и ранжируется от −2,5
до 2,5. Чем выше индекс, тем выше контроль коррупции, в то вре-
мя как меньшее значение индекса означает низкий уровень кон-
троля коррупции3.)
Германия является членом Европейской группы по борьбе с кор-
рупцией, и на национальном уровне в последние годы в ней были
успешно внедрены ряд законодательных и административных ме-
роприятий по предупреждению и ограничению коррупции. Цель
этих мер состояла в предотвращении коррупции наиболее эффек-
тивным образом, особенно в областях, уязвимых к коррупции, —
в строительном секторе, сфере лицензирования, назначения и взи-
мания сборов, присуждения грантов4.
1 По данным Transparency International.
2 По данным World Bank.
3 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: aggregate and indi-
vidual governance indicators for 1996–2007 // Policy Research Working Paper Series.
2008. N 4654. P. 1–105.
4 Evaluation report on Germany adopted by GRECO at its 8th plenary meeting.
1995. N 2. P. 2.
6 Preventing corruption — promoting transparency: what is German development
9 Там же.
165
На этом фоне в качестве центральной выступает задача обуче-
ния антикоррупционным мерам: чиновники Германии постигают
правила внутреннего распорядка и профилактические меры каждо-
го конкретного государственного учреждения. Также организуется
система тренингов, которые направлены на повышение осведом-
ленности сотрудников относительно рисков возникновения кор-
рупции, а также правил их поведения в коррупционной ситуации.
Академия при объединении немецких чиновников10 в Бонне
разработала систему обучения чиновников, которая включает в себя
четыре модуля: “Определение, причины и результаты коррупции”,
“Правовые аспекты борьбы с коррупцией”, “Организационные
аспекты борьбы с коррупцией”, “Конфликты интересов”. Данные
модули передают основную информацию о коррупции и формируют
соответствующее отношение к ней. Обучающие меры включают как
познавательный, так и эмоциональный элементы, раскрывают при-
чины и феноменологию коррупции, а также ее негативное влияние
на государство и общество в целом, социальный статус органов.
Среди агентов социального контроля коррупционных отношений
в Германии можно выделить полицию, общественную прокуратуру,
суды. Важнейшим элементом в этой системе является система об-
щественных прокуроров, независимых от суда в своих обязанностях
и действиях. Как и суды, общественные прокуроры должны рас-
сматривать доказательства ситуации со всех сторон. Также прокурор
имеет право прекратить процесс и ограничить расследование по
причинам неэффективности процедуры. Должность общественных
прокуроров создана во многих учреждениях. Например, в Берлине
существует департамент, в который входят восемь общественных
прокуроров, в Мюнхене — одиннадцать. Общественный прокурор
может исключить участников торгов из тендера в конкурсе на полу-
чение государственных контрактов, если очевидно, что они совер-
шили серьезный проступок, который заставляет сомневаться в них
и не доверять им.
Для того чтобы вывести формулу модели социального контроля
коррупционных отношений в Германии, следует обратить внима-
ние на определение системы коррупционных отношений. В не-
мецкой научной литературе оперируют следующим понятием кор-
рупционных отношений11. Итак, коррупционные отношения — это
всегда процесс обмена между двумя людьми (или, реже, группа-
ми): взяткодатель (A), который имеет экономические ресурсы в своем
распоряжении, и должностное лицо (лицо, которое пытаются под-
купить или склонить к совершению преступления, (B), который
10 Там же.
11 Alemann U. Op. cit. P. 2.
166
также имеет ряд ресурсов. Лицо А дает взятку лицу B, чтобы под-
купить последнего или склонить его к совершению преступления.
У В есть средства власти и он может назначить порядок концессии
или принять другое решение.
Немецкий закон также оговаривает, что взяткодатель (А) и лицо,
которое пытаются подкупить или склонить к совершению преступ-
ления (В), должны быть осведомлены о том, что совершают неправо-
мерные поступки. Только тогда акт обмена считается взяточниче-
ством. Таким образом, бывший федеральный министр финансов
Ламбсдорф был оправдан по обвинению в подкупе. Он принял по-
жертвования для своей политической партии, хотя это было незакон-
но. Суду он сказал, что не подозревал, что получает деньги незакон-
но, и, следовательно, требование “намерения получения взятки”
не было выполнено12.
Осуществление социального контроля зависит от социальных
функций или дисфункций коррупции. Их в Германии рассматри-
вают с позиций следующих школ13:
– этноцентрической: коррупция показывает девиации от запад-
ных стандартов;
– функционализма: коррупция способствует мобильности, из-
менениям и стабильности;
– социологии организаций: коррупция рассматривается как па-
дение нравов и моральных норм.
Специалисты Германии выделяют несколько уровней, на кото-
рых осуществляется социальный контроль14.
Во-первых, уровень государственного управления (законода-
тельный уровень). На данном уровне разработаны рекомендации
по противодействию коррупции в сфере законодательной и испол-
нительной власти: введен общенациональный центральный реестр
данных о коррупции, принят закон о свободе информации в феде-
ральных землях и правительстве, принят запрет на подкуп депутатов
и осуществляется его соблюдение, а также запрет для государствен-
ных служащих на переход без соответствующего пятилетнего пере-
рыва с госслужбы в штат коммерческой компании, с которой они
тесно сотрудничали, занимая официальный пост.
Во-вторых, уровень средств массовой информации. На данном
уровне СМИ выступают мощным фактором социального контроля
посредством трансляции актуальной информации о произволе чи-
новников и прочих нарушениях закона.
В-третьих, уровень государственного управления, на котором про-
исходит назначение независимых омбудсменов и юристов, создание
12 Ibid. P. 5.
13 Ibid. P. 8.
14 Evaluation Report on Germany…
167
интегрированных следственных подразделений в целях повышения
эффективности деятельности правоохранительных органов.
Немецкое правительство пришло к выводу, что для эффективной
реализации социального контроля коррупции правоохранительные
органы должны иметь соответствующий квалифицированный пер-
сонал. С этой целью была создана должность специальных проку-
роров, о которых говорилось выше.
Чтобы воссоздать модель социального контроля коррупцион-
ных отношений в Германии, необходимо подчеркнуть следующее.
В данной стране коррупционные отношения понимаются как от-
ношения обмена, в которые скрыто и нелегально вступает чинов-
ник, воспроизводя тем самым определенное поведение.
Границей перехода коррупционных отношений в коррупцию яв-
ляется нарушение в управлении: если система перестает управлять-
ся эффективно или происходят сбои, то с этого момента начинается
коррупция. Отсюда следует, что подход к контролю коррупционных
отношений является функциональным и определяется как контроль
нарушений функционирования системы, а также предотвращение
нарушения ее функционирования. Поскольку акцент делается на
поведении чиновника (в основе — бихевиористский и функцио-
нальный подходы к пониманию коррупции), следовательно клю-
чевым элементом является социальный контроль коррупционных
отношений общественными и административными мерами. Важно
отметить, что осуществляется комплексный контроль как физиче-
ских, так и юридических лиц наряду с органами государственной
власти.
Модель социального контроля коррупционных отношений в Гер-
мании можно назвать и охарактеризовать как “персонально-лич-
ностную” модель, в которой акцентируется внимание на контроле
поведения конкретного чиновника и которая включает в себя ад-
министративный контроль — формулирование кодекса поведения,
соблюдение норм, система обучения чиновников, подбор кадров.
При этом служба внутреннего аудита осуществляет контроль по-
дарков и контроль занятости чиновника вне учреждения и после
службы. К общественному контролю относятся меры стимулиро-
вания честности чиновников, они реализуются службой обще-
ственных прокуроров и посредством “горячих линий”.
По индексу восприятия коррупции, составленному Transparency
International, Соединенные Штаты Америки оцениваются как
одно из государств, ведущих наиболее успешную борьбу с корруп-
цией (имеют ИВК, равный 70, и занимают 19 место из 172 возмож-
ных15). По уровню контроля коррупции США имеют показатель,
169
между общественным и частным, например, могут сигнализировать
о серьезных недостатках ключевых институтов, важных изменениях
в политике или о глубоких социальных разногласиях по поводу
надлежащих изменений в государстве.
В США существует системный подход к контролю коррупции.
В первую очередь системный характер носит антикоррупционное
законодательство, которое состоит из правовых актов, регламен-
тирующих лоббистскую, банковскую и биржевую деятельности.
Уровень коррупции в США значительно ниже в этих областях, а
коррупционные отношения имеют свою специфику.
Система социального контроля коррупционных отношений в
США включает в себя как непосредственно контроль коррупции,
так и профилактику коррупции в системе государственной службы
(контроль коррупционных отношений).
Основным элементом, с которого началось построение системы
контроля коррупции, стал принятый в 1958 г. Кодекс этики прави-
тельственной службы. Развивая Кодекс, Конгресс США в 1962 г.
принял официальные нормы поведения выборных должностных
лиц, а в 1978 г. начал реформу Закона об этике, в результате кото-
рой были существенно изменены нормы, регулирующие этику по-
ведения должностных лиц, кроме того, они были распространены
на все ветви федеральной власти — законодательную, исполни-
тельную и судебную.
К компонентам социального контроля коррупционных отно-
шений относятся единые для всех ветвей власти правила, ограни-
чивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц
и организаций. Например, сотрудники Сената, а также сами сена-
торы не имеют права получать подарки от кого бы то ни было,
кроме родственников, общей стоимостью более 100 долларов в год.
Регламентируются стоимость подарков, полученных из иных ис-
точников, а также подарки в форме поездок (их длительность
ограничивается определенным числом дней). Особое внимание
уделяется подаркам и наградам, полученным от представителей
иностранных государств.
Другой важной мерой социального контроля является деклара-
ция всех финансовых расходов и доходов за год: заработной платы,
дивидендов, процентов по вкладам, доходов от движимого и не-
движимого имущества, гонораров и т.д.
В процессе контроля коррупционных отношений особое внима-
ние уделяется ситуациям конфликта интересов. Законодательство
США21 устанавливает, что должностное лицо не должно прини-
мать участия в разрешении дела, в котором участвует его супруг,
170
несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация,
в которой он служит как должностное лицо, директор, член правле-
ния совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или
организация, с которой он состоит в договорных отношениях или
имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства.
Контроль коррупции в США является эффективным также
благодаря тому, что государственные служащие не обладают имму-
нитетом, который позволял бы им избегать наказания за коррупцию
или вовлечение в коррупционные отношения. Любое должностное
лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уго-
ловной ответственности, хотя и в особом порядке и после отстра-
нения от должности.
Агентами социального контроля коррупционных отношений яв-
ляются генеральные инспекторы (inspectors general), работающие
почти в каждом агентстве, а также институт независимого проку-
рора (independent counsel), который занимается делами высших
должностных лиц страны.
Контроль коррупции осуществляют несколько государствен-
ных органов, деятельность которых координируется обвинителем.
С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а
с другой — мешает процессам монополизации в этой сфере, созда-
ет конкуренцию между органами правоохраны. США не придер-
живаются рекомендации международных институтов о формиро-
вании единого органа, обеспечивающего контроль коррупционных
отношений. Демократическая традиция некоторых штатов США
предполагает выборность Генерального атторнея штата, который
осуществляет функцию обвинения по уголовным делам от имени
населения штата.
Ключевое значение для контроля коррупции имеет прозрачность
деятельности государственных и муниципальных органов. В США
нет государственных средств массовой информации. Это позволяет
СМИ выступать одним из главных агентов, контролирующих кор-
рупционные отношения.
В целом общественное мнение США обладает весомым автори-
тетом и выступает механизмом социального контроля коррупци-
онной деятельности чиновников. Например, граждане составляют
частные рейтинги коррумпированности чиновников, судей, кото-
рые впоследствии стимулируют чиновников поддерживать или вос-
станавливать свой авторитет.
Исходя из полученных данных модель социального контроля
коррупционных отношений в США можно охарактеризовать как
“коллективно-ценностную”.
Коррупционные отношения в данной модели понимаются как
коллективное состояние, а не поведение конкретного лица. Ак-
171
цент ставится на поведении, в основе которого лежит ценностный
аспект. Границей перехода коррупционных отношений в корруп-
цию является ситуация пренебрежения социальными ценностями
и преследование сугубо личного интереса. Коррупция в данном
случае определяется как система злоупотребления общественным
доверием в целях личной выгоды. В основе понимания коррупции
также лежат интеракционистский подход и принцип отнесения
к ценностям. Под социальным контролем американцы понимают
контроль девиаций с точки зрения их отклонения от ценностей.
Таким образом, в США существует подход к контролю коррупции
с учетом отнесения к ценностям: если поведение или однократное
действие чиновника идет вразрез с ценностями (социальными, об-
щественными), то оно расценивается как отклоняющееся и должно
контролироваться. Среди мер социального контроля коррупцион-
ных отношений доминируют меры административного контроля.
Система социального контроля коррупционных отношений в
США включает в себя комиссию за соблюдением ценностей и пра-
вил поведения (комитет по этике, кодекс этики), независимых про-
куроров, генеральных инспекторов (которые контролируют декла-
рацию доходов, ограничение дополнительно дохода, подарки),
проверку на полиграфе, контроль занятости чиновника после ухода
с государственной службы, контроль конфликтов интересов.
Сингапур является наименее коррумпированной страной в Ази-
атском регионе. По уровню ИВК, составленному Transparency Inter-
national, Сингапур занимает 5 место из 18722, а по уровню контроля
коррупции эта страна имеет один из самых высоких показателей,
равный 2,2023. Обретя в 1965 г. независимость, Сингапур столкнулся
с большой проблемой — коррупцией, которую страна была вынуж-
дена оперативно решать. Дефицит бюджета не позволял проводить
дорогостоящую антикоррупционную кампанию, однако власти
осознавали жизненную необходимость установления контроля
коррупции ради национального выживания: контроль коррупции
стал стратегическим направлением государственного управления.
В Сингапуре коррупцию определяют как прошение, получение
или согласие на получение, предоставление, обещание или пред-
ложение любых вознаграждений в качестве стимула для человека
совершать или не совершать действие с коррупционными наме-
рениями24.
22
По данным Transparency International.
23
По данным World Bank.
24 Официальный сайт бюро по расследованию коррупционной деятельности
174
Таким образом, новая всесторонняя правительственная страте-
гия, базирующаяся на логике контроля коррупции как попытке
искоренить коррупцию, должна быть сформулирована так, чтобы
минимизировать/устранить как стимулы, так и возможности корруп-
ции, которые делают коррупционное поведение непреодолимым.
Эффективность данных мер обеспечивается исполнением общих
антикоррупционных законов, которым беспристрастно следует не-
зависимое антикоррупционное агентство29.
Модель контроля коррупционных отношений в Сингапуре мож-
но охарактеризовать как модель “культуры прозрачности”, которая
совмещает два уровня контроля: жесткий правовой контроль (стро-
гие законы) и контроль со стороны единого независимого органа.
Модель контроля коррупционных отношений включает в себя
следующие компоненты: контроль при подборе персонала (власти
сами воспитывают будущие кадры), конфискация имущества как
мера наказания, принцип меритократии, минимизация условий,
стимулирующих коррупционные отношения, независимый контро-
лирующий орган, взаимный контроль. В целом система социального
контроля включает в себя строгий правовой контроль и функцио-
нирование единого независимого органа по контролю коррупции.
В Сингапуре практически не проводятся методологические раз-
личия между коррупцией и коррупционными отношениями, по-
этому можно сказать, что контролировать данную систему власти
начинают с момента любого взаимодействия чиновника и гражда-
нина. Таким образом, подход к контролю коррупции понимается
как контроль коррупционно опасных взаимодействий с целью
предупреждения возникновения коррупции, а также контроль ка-
чества работы чиновников.
Сопутствующими факторами эффективной системы контроля
коррупционных отношений выступают открытость власти, система
прозрачности отношений между чиновниками и населением, высо-
кий уровень контроля этики государственных служащих, выстро-
енная система рациональной бюрократии и сильный администра-
тивный контроль.
Анализ рассмотренных выше систем противодействия коррупции
показал, что во всех трех странах акцент делается на социальном
контроле коррупционных отношений с целью предотвращения их
трансформации в систему коррупции. Таким образом, эффективной
является системная профилактика коррупции, что доказывает опыт
ряда зарубежных стран.