Вы находитесь на странице: 1из 15

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2013.

№ 4

ПРОБА ПЕРА. СЛОВО МОЛОДОМУ УЧЕНОМУ


Я.А. Ардельянова, асп. кафедры истории и теории социологии социологи-
ческого факультета МГУ имени М.В. Ломоносова*

ЭФФЕКТИВНЫЕ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ


КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ПРИМЕРЕ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В статье рассматриваются успешно реализуемые меры социального кон-


троля коррупционных отношений на примере трех стран: США, Германии и
Сингапура. С учетом существующих теоретико-методологических подходов
к контролю коррупции выводятся модели социального контроля в данных
странах.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные отношения, социальный кон-
троль коррупционных отношений.
The article considers the successfully implemented measures of social control of
corrupt relations on the example of three countries: USA, Germany and Singapore.
Given the current theoretical and methodological approaches to the control of
corruption model of social control are derived in these countries.
Key words: corruption, corrupt relations, social control of corrupt relations.

Построение эффективной системы социального контроля кор-


рупции требует изучения опыта успешно реализуемых моделей в
других странах мира. В данной статье мы рассмотрим теоретико-
методологические подходы к пониманию коррупции, а также меры
социального контроля коррупции, эффективно реализуемые в раз-
ных странах. Анализ существующих подходов к контролю корруп-
ции позволит вывести ряд моделей. Будут рассмотрены модели со-
циального контроля коррупции, используемые в США, Германии
и Сингапуре, поскольку именно в этих странах одни из самых вы-
соких индексов контроля коррупции, а также степени распростра-
нения коррупции. Стоит отметить, что при рассмотрении моделей
социального контроля мы будем опираться на определение соци-
ального контроля коррупционных отношений как совокупности
социальных норм, а также санкций, обеспечивающих стабильность
общественного порядка с целью предотвращения трансформации
коррупционных отношений в коррупцию. При этом будем основы-
ваться на методологическом разграничении коррупции и корруп-
ционных отношений. Под коррупционными отношениями будем
понимать властные отношения, носящие корыстный и противо-
правный характер, а под коррупцией — институционализирован-
∗ Ардельянова Яна Андреевна, e-mail: ardyana@yandex.ru

162
ные коррупционные отношения, имеющие преступный характер.
Мы говорим о контроле коррупции (борьба с последствиями) и
контроле коррупционных отношений (профилактика коррупции).
Анализ современных моделей контроля показывает, что в странах,
где реализуется непосредственный социальный контроль корруп-
ционных отношений, уровень коррупции ниже, что и будет пока-
зано в данной статье.
Несмотря на то что сейчас Германия занимает лишь 15-е место
в рейтинге, составленном Transparency International (международная
организация в сфере мониторинга и контроля коррупции), и имеет
ИВК (индекс восприятия коррупции), равный 7,91, тем не менее
проблема коррупции является для нее актуальной. Однако налицо
ряд положительных изменений и способность противостоять рас-
пространению коррупции. Отличительной чертой коррупции в Гер-
мании является то, что она редко встречается в низкодоходных от-
раслях экономики — стране свойственна “большая коррупция”.
Исторически в Германии не уделялось внимания такой проблеме,
как коррупция, и только с конца 1990-х гг. термин “коррупция”
вошел в научный оборот, а власти Германии стали осознавать, что
коррупция является реально существующей проблемой. До 1990-х гг.
в научной литературе коррупция упоминалась только в связи с за-
рубежными странами.
Сейчас индекс контроля коррупции в Германии составляет 1,802.
Это означает, что антикоррупционные меры, принимаемые властя-
ми этой страны, являются эффективными. (Индекс контроля кор-
рупции, разработанный Д. Кауфманом, измеряет степень, с кото-
рой государство контролирует коррупцию, и ранжируется от −2,5
до 2,5. Чем выше индекс, тем выше контроль коррупции, в то вре-
мя как меньшее значение индекса означает низкий уровень кон-
троля коррупции3.)
Германия является членом Европейской группы по борьбе с кор-
рупцией, и на национальном уровне в последние годы в ней были
успешно внедрены ряд законодательных и административных ме-
роприятий по предупреждению и ограничению коррупции. Цель
этих мер состояла в предотвращении коррупции наиболее эффек-
тивным образом, особенно в областях, уязвимых к коррупции, —
в строительном секторе, сфере лицензирования, назначения и взи-
мания сборов, присуждения грантов4.
1 По данным Transparency International.
2 По данным World Bank.
3 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: aggregate and indi-

vidual governance indicators for 1996–2007 // Policy Research Working Paper Series.
2008. N 4654. P. 1–105.
4 Evaluation report on Germany adopted by GRECO at its 8th plenary meeting.

Strasbourg, 4–8 March 2002 // Public Greco Evaluation. 2001. I Rep. P. 8.


163
В Германии приняты следующие подходы к определению кор-
рупции. Согласно первому подходу, коррупция — это поведение,
которое нарушает и подрывает нормы системы политического по-
рядка, который считается необходимым для поддержания политиче-
ской демократии5, а также поведение людей, на которых возложены
государственные или частные обязанности и которые злоупотребля-
ют своими служебными полномочиями, чтобы получить незаконные
преимущества6. Согласно второму подходу, коррупция определяется
как злоупотребления государственной должностью, политическим
влиянием или положением в сфере торговли или промышленности7.
Согласно же третьему подходу, коррупция понимается как предостав-
ление преимуществ третьему лицу, осуществляемое с целью получе-
ния какой-либо выгоды должностным лицом или третьим лицом8.
Сегодня в Германии для решения проблем коррупции исполь-
зуется системный подход, который сочетает в себе все три выше-
перечисленных подхода. Коррупционные отношения выделяются
уже в рамках коррупции, а социальный контроль коррупционных
отношений является новым направлением в борьбе с коррупцией,
которое отражает стремление не только к эффективности, но и
к прозрачности и подотчетности работы государственного сектора.
В Германии к основным компонентам социального контроля
коррупционных отношений относят ряд антикоррупционных орга-
низаций. Создаются службы внутреннего аудита, которые осуще-
ствляют анализ рисков на постоянной основе. В функции внутрен-
него аудита входит управленческий контроль над организационной
структурой, а также осуществление аудиторских проверок. Также
одной из задач внутреннего аудита является предотвращение кор-
рупции. На основе анализа риска разрабатываются концепции
предотвращения коррупции и в случае необходимости предприни-
маются соответствующие превентивные меры, а также вводятся
определенные механизмы контроля.
Ключевым фактором социального контроля индивидуального
уровня коррупционных отношений является отслеживание заня-
тости вне учреждения. Эксперты считают, что занятость работни-
ков вне органа власти не только оказывает негативное влияние на
готовность сотрудников к работе и на их мотивацию, но и стано-
вится источником распространения коррупции. В данном контексте
5 Alemann U. Corruption in Germany // The Debate in Politics and Political Science.

1995. N 2. P. 2.
6 Preventing corruption — promoting transparency: what is German development

policy doing? URL: http://www.bmz.de/en/publications/topics/good_governance/Flyer-


Korruption.pdf (дата обращения: 05.05.2013). P. 3.
7 Evaluation Report on Germany… P. 3.
8 См.: Ригер Х.-И. Предотвращение — ключевой фактор в борьбе с коррупцией.

URL: http://sapa.sib.ru›Podrazd/riger.doc 2010 (дата обращения: 15.12.2012).


164
в качестве важного инструмента социального контроля могут вы-
ступать коммерческие средства массовой информации. Они игра-
ют большую роль в процессе предотвращении коррупции, так как
дают критическую оценку и выполняют аудит дополнительной ра-
боты сотрудников государственных учреждений.
Кроме того, детально прорабатывается проблема получения
вознаграждений и подарков. Разработаны правила и инструкции,
регулирующие получение вознаграждений и подарков чиновниками
и являющиеся важнейшим направлением контроля коррупцион-
ных отношений, разграничивая разрешенные действия и действия
с преступной подоплекой.
В немецкой системе контроля коррупционных отношений по-
стоянно осуществляется регулирование спонсорской помощи. По-
литика по отношению к спонсорам четко сформулирована, и при
этом постоянно происходит пересмотр служебного регламента на
предмет его соответствия мерам контроля коррупции.
Специальные меры контроля коррупционных отношений раз-
рабатываются индивидуально для различных подразделений, отде-
лов и сфер деятельности, которые считаются особенно уязвимыми
к коррупции. При этом данные меры реализуются совместно с об-
щими мерами.
Анализ мер социального контроля коррупционных отношений,
направленных на предотвращение коррупции и реализуемых в Гер-
мании, показал, что общепринятыми и эффективными являются
следующие действия: качественный отбор персонала в соответ-
ствии с будущей занимаемой должностью (при этом учитывается
образовательное, моральное соответствие), применение принципа
“четырех глаз” (в соответствии с которым на официальных процеду-
рах переговоров необходимо присутствие нескольких сотрудников,
не имеющих отношения к текущей работе), постоянная ротация
персонала и контроль разделения и исполнения им функций.
В системе социального контроля коррупционных отношений
в Германии можно выделить следующие уровни9 — это предупре-
дительные меры: 1) первой группы — интеграция и кооперация;
2) второй группы — прозрачность и подотчетность; 3) третьей груп-
пы — уменьшение рисков и возможностей; 4) четвертой группы —
контроль.
Социальный контроль коррупционных отношений в Германии
также заключается в стимулировании честности и нравственности,
надлежащего государственного управления, справедливости и за-
конности.

9 Там же.
165
На этом фоне в качестве центральной выступает задача обуче-
ния антикоррупционным мерам: чиновники Германии постигают
правила внутреннего распорядка и профилактические меры каждо-
го конкретного государственного учреждения. Также организуется
система тренингов, которые направлены на повышение осведом-
ленности сотрудников относительно рисков возникновения кор-
рупции, а также правил их поведения в коррупционной ситуации.
Академия при объединении немецких чиновников10 в Бонне
разработала систему обучения чиновников, которая включает в себя
четыре модуля: “Определение, причины и результаты коррупции”,
“Правовые аспекты борьбы с коррупцией”, “Организационные
аспекты борьбы с коррупцией”, “Конфликты интересов”. Данные
модули передают основную информацию о коррупции и формируют
соответствующее отношение к ней. Обучающие меры включают как
познавательный, так и эмоциональный элементы, раскрывают при-
чины и феноменологию коррупции, а также ее негативное влияние
на государство и общество в целом, социальный статус органов.
Среди агентов социального контроля коррупционных отношений
в Германии можно выделить полицию, общественную прокуратуру,
суды. Важнейшим элементом в этой системе является система об-
щественных прокуроров, независимых от суда в своих обязанностях
и действиях. Как и суды, общественные прокуроры должны рас-
сматривать доказательства ситуации со всех сторон. Также прокурор
имеет право прекратить процесс и ограничить расследование по
причинам неэффективности процедуры. Должность общественных
прокуроров создана во многих учреждениях. Например, в Берлине
существует департамент, в который входят восемь общественных
прокуроров, в Мюнхене — одиннадцать. Общественный прокурор
может исключить участников торгов из тендера в конкурсе на полу-
чение государственных контрактов, если очевидно, что они совер-
шили серьезный проступок, который заставляет сомневаться в них
и не доверять им.
Для того чтобы вывести формулу модели социального контроля
коррупционных отношений в Германии, следует обратить внима-
ние на определение системы коррупционных отношений. В не-
мецкой научной литературе оперируют следующим понятием кор-
рупционных отношений11. Итак, коррупционные отношения — это
всегда процесс обмена между двумя людьми (или, реже, группа-
ми): взяткодатель (A), который имеет экономические ресурсы в своем
распоряжении, и должностное лицо (лицо, которое пытаются под-
купить или склонить к совершению преступления, (B), который

10 Там же.
11 Alemann U. Op. cit. P. 2.
166
также имеет ряд ресурсов. Лицо А дает взятку лицу B, чтобы под-
купить последнего или склонить его к совершению преступления.
У В есть средства власти и он может назначить порядок концессии
или принять другое решение.
Немецкий закон также оговаривает, что взяткодатель (А) и лицо,
которое пытаются подкупить или склонить к совершению преступ-
ления (В), должны быть осведомлены о том, что совершают неправо-
мерные поступки. Только тогда акт обмена считается взяточниче-
ством. Таким образом, бывший федеральный министр финансов
Ламбсдорф был оправдан по обвинению в подкупе. Он принял по-
жертвования для своей политической партии, хотя это было незакон-
но. Суду он сказал, что не подозревал, что получает деньги незакон-
но, и, следовательно, требование “намерения получения взятки”
не было выполнено12.
Осуществление социального контроля зависит от социальных
функций или дисфункций коррупции. Их в Германии рассматри-
вают с позиций следующих школ13:
– этноцентрической: коррупция показывает девиации от запад-
ных стандартов;
– функционализма: коррупция способствует мобильности, из-
менениям и стабильности;
– социологии организаций: коррупция рассматривается как па-
дение нравов и моральных норм.
Специалисты Германии выделяют несколько уровней, на кото-
рых осуществляется социальный контроль14.
Во-первых, уровень государственного управления (законода-
тельный уровень). На данном уровне разработаны рекомендации
по противодействию коррупции в сфере законодательной и испол-
нительной власти: введен общенациональный центральный реестр
данных о коррупции, принят закон о свободе информации в феде-
ральных землях и правительстве, принят запрет на подкуп депутатов
и осуществляется его соблюдение, а также запрет для государствен-
ных служащих на переход без соответствующего пятилетнего пере-
рыва с госслужбы в штат коммерческой компании, с которой они
тесно сотрудничали, занимая официальный пост.
Во-вторых, уровень средств массовой информации. На данном
уровне СМИ выступают мощным фактором социального контроля
посредством трансляции актуальной информации о произволе чи-
новников и прочих нарушениях закона.
В-третьих, уровень государственного управления, на котором про-
исходит назначение независимых омбудсменов и юристов, создание

12 Ibid. P. 5.
13 Ibid. P. 8.
14 Evaluation Report on Germany…

167
интегрированных следственных подразделений в целях повышения
эффективности деятельности правоохранительных органов.
Немецкое правительство пришло к выводу, что для эффективной
реализации социального контроля коррупции правоохранительные
органы должны иметь соответствующий квалифицированный пер-
сонал. С этой целью была создана должность специальных проку-
роров, о которых говорилось выше.
Чтобы воссоздать модель социального контроля коррупцион-
ных отношений в Германии, необходимо подчеркнуть следующее.
В данной стране коррупционные отношения понимаются как от-
ношения обмена, в которые скрыто и нелегально вступает чинов-
ник, воспроизводя тем самым определенное поведение.
Границей перехода коррупционных отношений в коррупцию яв-
ляется нарушение в управлении: если система перестает управлять-
ся эффективно или происходят сбои, то с этого момента начинается
коррупция. Отсюда следует, что подход к контролю коррупционных
отношений является функциональным и определяется как контроль
нарушений функционирования системы, а также предотвращение
нарушения ее функционирования. Поскольку акцент делается на
поведении чиновника (в основе — бихевиористский и функцио-
нальный подходы к пониманию коррупции), следовательно клю-
чевым элементом является социальный контроль коррупционных
отношений общественными и административными мерами. Важно
отметить, что осуществляется комплексный контроль как физиче-
ских, так и юридических лиц наряду с органами государственной
власти.
Модель социального контроля коррупционных отношений в Гер-
мании можно назвать и охарактеризовать как “персонально-лич-
ностную” модель, в которой акцентируется внимание на контроле
поведения конкретного чиновника и которая включает в себя ад-
министративный контроль — формулирование кодекса поведения,
соблюдение норм, система обучения чиновников, подбор кадров.
При этом служба внутреннего аудита осуществляет контроль по-
дарков и контроль занятости чиновника вне учреждения и после
службы. К общественному контролю относятся меры стимулиро-
вания честности чиновников, они реализуются службой обще-
ственных прокуроров и посредством “горячих линий”.
По индексу восприятия коррупции, составленному Transparency
International, Соединенные Штаты Америки оцениваются как
одно из государств, ведущих наиболее успешную борьбу с корруп-
цией (имеют ИВК, равный 70, и занимают 19 место из 172 возмож-
ных15). По уровню контроля коррупции США имеют показатель,

15 По данным Transparency International.


168
равный 1,4416, который означает относительно высокий уровень
контроля коррупции. Такие высокие показатели обеспечиваются
американской системой бюрократии, судами и нормативно-пра-
вовой базой, которые, как правило, функционируют надежно.
В американской научной литературе отмечается, что, определяя
коррупцию, неуместно использовать позиции доверия, таким об-
разом, коррупция характеризуется как глубоко нормативное и по-
литическое по своей сути явление17.
Коррупционные отношения выводятся за рамки преступлений
отдельных физических лиц и определяются как коллективное со-
стояние, когда часть системы руководства и порядка утрачивает
способность руководить лояльно18.
Американцы полагают, что когда подрывается доверие, попира-
ются законы, лояльность и ценности, связывающие руководителей
с подчиненными, все общество оказывается подвержено корруп-
ции. Это может показаться странным, если учесть, что государство
в США оценивается с либеральных позиций, а именно как арена,
на которой люди/ группы преследуют свои собственные интересы,
а коллективное благополучие является побочным продуктом их
корыстного выбора, а не самостоятельной ценностью. При таком
подходе исследователи коррупции подчеркивают важность социаль-
ных и демократических ценностей в деле контроля коррупционных
отношений19.
В американских исследованиях подчеркивается, что коррупция
начинается с того момента, когда общественным доверием зло-
употребляют в целях личной выгоды. Поэтому все реформы госу-
дарственной службы направлены на то, чтобы правительство и ад-
министрация были изолированы от частных интересов и политики
в целом. Подход к исследованию коррупции как коллективного
состояния бытия, а также акцент на лояльности системе, основан-
ной на верности и честной игре, и концепция общего блага могут
быть весьма актуальными.
М. Джонстон определяет коррупцию как злоупотребление обще-
ственным ролями или ресурсами ради личной выгоды20, но подчер-
кивает, что такие понятия, как “злоупотребление”, “общественный”,
“частный” и даже “польза”, являются спорными, изменчивыми,
ценностно ориентированными. Спорные или смещенные границы

16По данным World Bank.


17 Johnston M. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cambridge;
N.Y., 2005. P. 150.
18 Dobel J. The corruption of a state // American Political Science Review. 1978.

Vol. 72. N 3. P. 958–973.


19 Johnston M. Op. cit. P. 229.
20 Ibid. P. 333.

169
между общественным и частным, например, могут сигнализировать
о серьезных недостатках ключевых институтов, важных изменениях
в политике или о глубоких социальных разногласиях по поводу
надлежащих изменений в государстве.
В США существует системный подход к контролю коррупции.
В первую очередь системный характер носит антикоррупционное
законодательство, которое состоит из правовых актов, регламен-
тирующих лоббистскую, банковскую и биржевую деятельности.
Уровень коррупции в США значительно ниже в этих областях, а
коррупционные отношения имеют свою специфику.
Система социального контроля коррупционных отношений в
США включает в себя как непосредственно контроль коррупции,
так и профилактику коррупции в системе государственной службы
(контроль коррупционных отношений).
Основным элементом, с которого началось построение системы
контроля коррупции, стал принятый в 1958 г. Кодекс этики прави-
тельственной службы. Развивая Кодекс, Конгресс США в 1962 г.
принял официальные нормы поведения выборных должностных
лиц, а в 1978 г. начал реформу Закона об этике, в результате кото-
рой были существенно изменены нормы, регулирующие этику по-
ведения должностных лиц, кроме того, они были распространены
на все ветви федеральной власти — законодательную, исполни-
тельную и судебную.
К компонентам социального контроля коррупционных отно-
шений относятся единые для всех ветвей власти правила, ограни-
чивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц
и организаций. Например, сотрудники Сената, а также сами сена-
торы не имеют права получать подарки от кого бы то ни было,
кроме родственников, общей стоимостью более 100 долларов в год.
Регламентируются стоимость подарков, полученных из иных ис-
точников, а также подарки в форме поездок (их длительность
ограничивается определенным числом дней). Особое внимание
уделяется подаркам и наградам, полученным от представителей
иностранных государств.
Другой важной мерой социального контроля является деклара-
ция всех финансовых расходов и доходов за год: заработной платы,
дивидендов, процентов по вкладам, доходов от движимого и не-
движимого имущества, гонораров и т.д.
В процессе контроля коррупционных отношений особое внима-
ние уделяется ситуациям конфликта интересов. Законодательство
США21 устанавливает, что должностное лицо не должно прини-
мать участия в разрешении дела, в котором участвует его супруг,

21 URL: http://www.law.cornell.edu/uscode/text/18/208 (дата обращения: 10.04.2013).

170
несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация,
в которой он служит как должностное лицо, директор, член правле-
ния совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или
организация, с которой он состоит в договорных отношениях или
имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства.
Контроль коррупции в США является эффективным также
благодаря тому, что государственные служащие не обладают имму-
нитетом, который позволял бы им избегать наказания за коррупцию
или вовлечение в коррупционные отношения. Любое должностное
лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уго-
ловной ответственности, хотя и в особом порядке и после отстра-
нения от должности.
Агентами социального контроля коррупционных отношений яв-
ляются генеральные инспекторы (inspectors general), работающие
почти в каждом агентстве, а также институт независимого проку-
рора (independent counsel), который занимается делами высших
должностных лиц страны.
Контроль коррупции осуществляют несколько государствен-
ных органов, деятельность которых координируется обвинителем.
С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а
с другой — мешает процессам монополизации в этой сфере, созда-
ет конкуренцию между органами правоохраны. США не придер-
живаются рекомендации международных институтов о формиро-
вании единого органа, обеспечивающего контроль коррупционных
отношений. Демократическая традиция некоторых штатов США
предполагает выборность Генерального атторнея штата, который
осуществляет функцию обвинения по уголовным делам от имени
населения штата.
Ключевое значение для контроля коррупции имеет прозрачность
деятельности государственных и муниципальных органов. В США
нет государственных средств массовой информации. Это позволяет
СМИ выступать одним из главных агентов, контролирующих кор-
рупционные отношения.
В целом общественное мнение США обладает весомым автори-
тетом и выступает механизмом социального контроля коррупци-
онной деятельности чиновников. Например, граждане составляют
частные рейтинги коррумпированности чиновников, судей, кото-
рые впоследствии стимулируют чиновников поддерживать или вос-
станавливать свой авторитет.
Исходя из полученных данных модель социального контроля
коррупционных отношений в США можно охарактеризовать как
“коллективно-ценностную”.
Коррупционные отношения в данной модели понимаются как
коллективное состояние, а не поведение конкретного лица. Ак-
171
цент ставится на поведении, в основе которого лежит ценностный
аспект. Границей перехода коррупционных отношений в корруп-
цию является ситуация пренебрежения социальными ценностями
и преследование сугубо личного интереса. Коррупция в данном
случае определяется как система злоупотребления общественным
доверием в целях личной выгоды. В основе понимания коррупции
также лежат интеракционистский подход и принцип отнесения
к ценностям. Под социальным контролем американцы понимают
контроль девиаций с точки зрения их отклонения от ценностей.
Таким образом, в США существует подход к контролю коррупции
с учетом отнесения к ценностям: если поведение или однократное
действие чиновника идет вразрез с ценностями (социальными, об-
щественными), то оно расценивается как отклоняющееся и должно
контролироваться. Среди мер социального контроля коррупцион-
ных отношений доминируют меры административного контроля.
Система социального контроля коррупционных отношений в
США включает в себя комиссию за соблюдением ценностей и пра-
вил поведения (комитет по этике, кодекс этики), независимых про-
куроров, генеральных инспекторов (которые контролируют декла-
рацию доходов, ограничение дополнительно дохода, подарки),
проверку на полиграфе, контроль занятости чиновника после ухода
с государственной службы, контроль конфликтов интересов.
Сингапур является наименее коррумпированной страной в Ази-
атском регионе. По уровню ИВК, составленному Transparency Inter-
national, Сингапур занимает 5 место из 18722, а по уровню контроля
коррупции эта страна имеет один из самых высоких показателей,
равный 2,2023. Обретя в 1965 г. независимость, Сингапур столкнулся
с большой проблемой — коррупцией, которую страна была вынуж-
дена оперативно решать. Дефицит бюджета не позволял проводить
дорогостоящую антикоррупционную кампанию, однако власти
осознавали жизненную необходимость установления контроля
коррупции ради национального выживания: контроль коррупции
стал стратегическим направлением государственного управления.
В Сингапуре коррупцию определяют как прошение, получение
или согласие на получение, предоставление, обещание или пред-
ложение любых вознаграждений в качестве стимула для человека
совершать или не совершать действие с коррупционными наме-
рениями24.
22
По данным Transparency International.
23
По данным World Bank.
24 Официальный сайт бюро по расследованию коррупционной деятельности

Сингапура. URL: http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/default.aspx?pgID=26#2 (дата


обращения: 09.03.2013).
172
Отправной точкой в системе контроля коррупции является Акт
о предотвращении коррупции (PCA — Prevention of corruption act).
Акт позволяет расследовать коррупцию как в общественном, так и
в частном секторах экономики и иметь дело как с получателем
взяток, так и с тем, кто их дает. Акт подразумевает наличие пре-
зумпции коррупции в случае, если государственный чиновник
уличен в коррупционном преступлении: в суде чиновник обязан
объяснить суду законность полученных им вознаграждений, если
у него это не получится, то он будет считаться виновным в получе-
нии денег коррупционным путем. Данный акт преследует две цели —
нейтрализовать коррупционноемкие статьи и ужесточить наказание
за взяточничество.
Агентом социального контроля коррупционных отношений яв-
ляется специально созданное Бюро по борьбе с коррупцией (Cor-
rupt practices investigation bureau — CPIB), директор которого на-
прямую подчиняется премьер-министру страны. Бюро состоит из
трех отделов — оперативного (или операционного, в него входит
в том числе разведывательное управление, занимающееся сбором
и обработкой информации), информационного и административ-
ного. CPIB исполняет три функции25: 1) принятие и расследование
жалоб, касающихся коррупции в общественном и частном секто-
ре, 2) расследование злоупотребления доверием и должностных
преступлений государственных чиновников, 3) изучение практики
и процедуры государственной службы с целью минимизировать
возможности для коррупционных отношений.
Большим достижением процесса реализации Акта о предотвра-
щении коррупции стало то, что он дал четкое определение всех ви-
дов коррупции, под которыми понимаются коррупционные возна-
граждения. Взяточники не могли больше уходить от наказания,
получая благодарности в форме подарков. Также этот закон дал
большие полномочия CPBI и увеличил тюремные сроки за взяточ-
ничество. Главное в работе Бюро то, что оно ведет отбор кандида-
тов на высокие государственные должности, организует тендеры
на государственные заказы. В число мер наказания за коррупцию
была включена также конфискация имущества.
После ряда первоначальных жестких мер власти перешли ко
второму этапу борьбы с коррупцией. С 1980-х гг. правительство
Сингапура стало уделять пристальное внимание подбору кадров.
Заработную плату чиновников значительно повысили, что перво-
начально не встретило одобрения общества, но премьер-министр
25 Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore: what can be learned? // Journal

of Сontingencies and Сrisis Management. 2001. March. Vol. 9. N 1. P. 34.


173
смог публично обосновать необходимость этой меры26. Цель дан-
ных мер состояла в том числе и в том, чтобы повысить авторитет
профессии чиновника. Ради достижения успеха в деятельности
Бюро установило контакт с гражданским населением с целью по-
вышения уровня его правовой культуры, а также для получения
его поддержки. Например, в интернете Бюро создало специаль-
ный портал, на котором аккумулируется актуальная информация
по расследованию коррупционных преступлений, а также содер-
жится большое количество материалов по коррупционным отно-
шениям. Еще одним направлением деятельности Бюро является
предупреждение коррупции. Сотрудники Бюро изучают работу
опасных с точки зрения коррупции департаментов и прочих госу-
дарственных органов с целью выявления слабых мест, а затем на-
правляют руководителям рекомендации по устранению этих недо-
статков. Кроме того, проводятся регулярные лекции и семинары
для государственных служащих по вопросам, касающимся скрытых
аспектов коррупции и методов их преодоления.
В Сингапуре принят принцип меритократии, который подразу-
мевает, что посты чиновников занимают самые способные, про-
грессивно мыслящие и умные граждане. За подбор сотрудников,
обладающих вышеназванными качествами, и отвечает Агентство
по борьбе с коррупцией. Еще на стадии школьного образования
ведется отбор лучших учеников, самым способным помогают по-
лучить высшее образование, пройти лучшие стажировки мира и,
таким образом, на выходе государство получает отличные кадры
для работы в органах власти.
Сингапурские исследователи исходной точкой системы кон-
троля коррупции считают политическую волю. Таким образом,
структура контроля коррупции состоит из четырех основополага-
ющих компонентов27: 1) эффективные антикоррупционные акты
(законы), 2) эффективное антикоррупционное агентство, 3) эффек-
тивные судебные решения или наказания, 4) эффективное госу-
дарственное администрирование.
По мнению азиатских исследователей, коррупция имеет две при-
чины — побуждение (стимул) и возможности для коррупционного
поведения. Главная идея контроля коррупции заключается в стрем-
лении минимизировать или вовсе исключить условия, создающие
как стимул, так и возможность склонения личности к участию
в коррупционных отношениях28.
26 Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian countries // Public

Management Review. 2002. Vol. 4. Is. 1. P. 15.


27 Koh Teck Hin. Corruption control in Singapore. URL:http://www.unafei.or.jp/eng-

lish/pdf/RS_No83/No83_17VE_Koh1.pdf (дата обращения: 05.04.2013).


28 Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore… P. 32.

174
Таким образом, новая всесторонняя правительственная страте-
гия, базирующаяся на логике контроля коррупции как попытке
искоренить коррупцию, должна быть сформулирована так, чтобы
минимизировать/устранить как стимулы, так и возможности корруп-
ции, которые делают коррупционное поведение непреодолимым.
Эффективность данных мер обеспечивается исполнением общих
антикоррупционных законов, которым беспристрастно следует не-
зависимое антикоррупционное агентство29.
Модель контроля коррупционных отношений в Сингапуре мож-
но охарактеризовать как модель “культуры прозрачности”, которая
совмещает два уровня контроля: жесткий правовой контроль (стро-
гие законы) и контроль со стороны единого независимого органа.
Модель контроля коррупционных отношений включает в себя
следующие компоненты: контроль при подборе персонала (власти
сами воспитывают будущие кадры), конфискация имущества как
мера наказания, принцип меритократии, минимизация условий,
стимулирующих коррупционные отношения, независимый контро-
лирующий орган, взаимный контроль. В целом система социального
контроля включает в себя строгий правовой контроль и функцио-
нирование единого независимого органа по контролю коррупции.
В Сингапуре практически не проводятся методологические раз-
личия между коррупцией и коррупционными отношениями, по-
этому можно сказать, что контролировать данную систему власти
начинают с момента любого взаимодействия чиновника и гражда-
нина. Таким образом, подход к контролю коррупции понимается
как контроль коррупционно опасных взаимодействий с целью
предупреждения возникновения коррупции, а также контроль ка-
чества работы чиновников.
Сопутствующими факторами эффективной системы контроля
коррупционных отношений выступают открытость власти, система
прозрачности отношений между чиновниками и населением, высо-
кий уровень контроля этики государственных служащих, выстро-
енная система рациональной бюрократии и сильный администра-
тивный контроль.
Анализ рассмотренных выше систем противодействия коррупции
показал, что во всех трех странах акцент делается на социальном
контроле коррупционных отношений с целью предотвращения их
трансформации в систему коррупции. Таким образом, эффективной
является системная профилактика коррупции, что доказывает опыт
ряда зарубежных стран.

29 Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian Countries. P. 5.


175
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Ригер Х.-И. Предотвращение — ключевой фактор в борьбе с коррупцией.
URL: http://sapa.sib.ru›Podrazd/riger.doc 2010 (дата обращения: 15.12.2012).
Alemann U. Corruption in Germany // The Debate in Politics and Political
Science. 1995. N 2.
Dobel J. The corruption of a state // American Political Science Review.
1978. Vol. 72. N 3.
Evaluation report on Germany adopted by GRECO at its 8th plenary
meeting. Strasbourg, 4–8 March 2002 // Public Greco Evaluation. 2001. I Rep.
http://app.cpib.gov.sg
http://www.law.cornell.edu/uscode/text/18/208 (дата обращения; 10.04.2013).
http://www.transparency.org
http://www.worldbank.org
Johnston M. Corruption control in the United States: law, values, and the
political foundations of reform // International Review of Administrative
Sciences. 2011. Vol. 78. N 2.
Johnston M. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cam-
bridge; N.Y., 2005.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: aggregate
and individual governance indicators for 1996–2007 // Policy Research Working
Paper Series. 2008. N 4654.
Koh Teck Hin. Corruption control in Singapore. URL: http://www.unafei.or.
jp/english/pdf/RS_No83/No83_17VE_Koh1.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
Preventing corruption — promoting transparency: what is German develop-
ment policy doing? URL: http://www.bmz.de/en/publications/topics/good_
governance/FlyerKorruption.pdf (дата обращения: 05.05.2013).
Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore: what can be learned? //
Journal of Сontingencies and Сrisis Management. 2001. March. Vol. 9. N 1.
Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian countries // Public
Management Review. 2002. Vol. 4. Is. 1.

Оценить