ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

 
У.А. МУСЕИБОВ
 
Мусеибов Ульви Абдулаевич, преподаватель Московского института
государственного управления и права, кандидат юридических наук.
 
В статье анализируются виды и содержание процессуальных функций и полномочий
прокурора в уголовном судопроизводстве, формулируются предложения по
совершенствованию правового регулирования его процессуальных полномочий.
 
Ключевые слова: прокурор, уголовное судопроизводство, обвинение, уголовное
преследование, процессуальное руководство.
 
PROCEDURAL POWERS AND AUTHORITY OF A PUBLIC PROSECUTOR
U.A. Museibov
 
Museibov Ulvi A., Lecturer of the Moscow Institute of Public Administration and Law,
Candidate of Legal Sciences.
 
The article analyzes the types and content of procedural functions and powers of the
prosecutor in criminal proceedings, formulated proposals for improving the legal regulation of its
procedural powers.
 
Key words: prosecutor, criminal proceedings, the prosecution, prosecution, procedural
management.
 
Процессуальные функции прокурора в концентрированном виде закреплены в его
правовом определении, сформулированном в ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального
кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), согласно которому прокурор является
должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК
РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного
судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и
органов предварительного следствия.
Полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу в
систематизированном виде перечислены в ч. 2 и 2.1 ст. 37 УПК РФ. Согласно п. 31 ст. 5
УПК РФ прокурором признаются Генеральный прокурор Российской Федерации и
подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов
прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные
соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред.
от 03.07.2016) "О прокуратуре Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон
"О прокуратуре") прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет иные
функции, установленные федеральными законами. Осуществление надзора за
исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, а также уголовного преследования в соответствии
с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством
Российской Федерации, отнесено ч. 2 ст. 1 данного Федерального закона к основным
направлениям деятельности прокуратуры. При этом при осуществлении надзора за
исполнением законов органы прокуратуры, в соответствии с ч. 2 ст. 21 и ч. 2 ст. 26
указанного Федерального закона, не подменяют иных государственных органов. Проверки
исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры
информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
 
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие, а также по осуществлению им функции уголовного преследования
устанавливаются в соответствии со ст. 30 и ч. 2 ст. 35 Федерального закона "О
прокуратуре" уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и
другими федеральными законами. Исключение составляют только положения ч. 2 ст. 35
данного Закона о том, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор
выступает в качестве государственного обвинителя.
В п. 22 ст. 5 УПК РФ термин "обвинение" определяется как "утверждение о
совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое
в порядке, установленном настоящим Кодексом". Функция обвинения включает, таким
образом, формулирование, предъявление, доказывание и поддержание обвинения.
Уголовное преследование определяется в п. 55 ст. 5 УПК РФ как процессуальная
деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого,
обвиняемого в совершении преступления.
Поддержание от имени государства обвинения в суде по уголовному делу является
основной формой уголовного преследования, полномочием осуществления которой
прокурор наделен в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре" и уголовно-
процессуальным законодательством. Полномочием непосредственного осуществления на
досудебных стадиях уголовного судопроизводства уголовного преследования в форме
выдвижения и обоснования подозрения в совершении преступления либо в форме
выдвижения (формулирования), предъявления и доказывания обвинения прокурор не
наделен ни уголовно-процессуальным, ни иным федеральным законом. Осуществление
прокурором функции уголовного преследования начинается с момента принятия им
решения о возможности и необходимости выдвижения против конкретного лица
государственного обвинения и поддержания этого обвинения от имени государства в суде
по материалам уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным заключением,
обвинительным актом или обвинительным постановлением, и выражается в утверждении
обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления,
вручения его копии обвиняемому и направлении уголовного дела в суд в порядке,
предусмотренном ст. 221 - 222, 226, 226.8 УПК РФ. Функцию уголовного преследования
прокурор осуществляет и при принятии им всех иных предусмотренных ст. 221, 222, 226,
226.8 УПК РФ видов решений по поступившему к нему уголовному делу с
обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным
постановлением. Прокурор осуществляет функцию уголовного преследования также при
решении им вопроса о даче согласия дознавателю на прекращение уголовного
преследования либо прекращении уголовного дела по подозрению или обвинению
конкретного лица в совершении преступления в порядке, предусмотренном ст. 25, 28 и
28.1 УПК РФ.
Прокурор до момента поступления к нему уголовного дела с обвинительным
заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением либо с
постановлением дознавателя о прекращении уголовного преследования или уголовного
дела в отношении конкретного лица непосредственно функцию уголовного
преследования, таким образом, не осуществляет. Такого же мнения придерживаются и
некоторые другие авторы <2>. Исключение составляют только случаи реализации им
предусмотренного ч. 5 ст. 21 УПК РФ своего полномочия после возбуждения уголовного
дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о
сотрудничестве, а также предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ своего полномочия
выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в
следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном
преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства,
которые некоторые авторы также относят к числу средств осуществления прокурором
функции уголовного преследования.
--------------------------------
<2> Тетюев С.В., Буглаева Е.А. О новых полномочиях прокурора в досудебном
производстве // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 41.
 
В досудебном производстве функцию уголовного преследования прокурор
осуществляет в основном опосредованно - путем процессуального руководства уголовным
преследованием, осуществляемым дознавателем. При этом его функция уголовного
преследования трансформируется в функцию руководства предварительным
расследованием. В литературе это признают даже те авторы, которые придерживаются
точки зрения о непосредственном выполнении прокурором функции уголовного
преследования в досудебном производстве <3>.
--------------------------------
<3> Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным
делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 63 - 64.
 
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный
закон "О прокуратуре Российской Федерации" <4> полномочия прокурора по
процессуальному руководству уголовно-процессуальной деятельностью следователя были
переданы руководителю следственного органа. В то же время перечень полномочий
прокурора по процессуальному руководству уголовно-процессуальной деятельностью
дознавателя как был предусмотрен в УПК РФ в достаточно обширном виде с момента его
принятия, так и продолжает оставаться таковым до настоящего времени и даже несколько
расширился. В данный перечень не было внесено изменений и Федеральными законами от
6 июня 2007 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации" <5> и от 30 декабря 2015 г. N 440-ФЗ "О внесении изменений в
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий
начальника органа дознания и дознавателя" <6>, которыми полномочиями по руководству
деятельностью подчиненных дознавателей были наделены соответственно начальник
подразделения дознания и начальник органа дознания.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
<5> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2833.
<6> СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. I). Ст. 60.
 
Процессуальные полномочия прокурора по руководству уголовным преследованием,
осуществляемым дознавателем, и полномочия начальника органа дознания и начальника
подразделения дознания по своей сущности, а отдельные и по содержанию являются в
значительной части идентичными и представляют собой полномочия по процессуальному
руководству деятельностью дознавателя. Анализ содержания полномочий прокурора в
досудебном производстве, предусмотренных в ч. 2, 2.1 ст. 37 УПК РФ и в других нормах
уголовно-процессуального закона, показывает, что в значительной своей части они не
связаны с осуществлением прокурором непосредственно функции уголовного
преследования либо функции прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание, а являются только средствами процессуального руководства
дознанием, в том числе уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем.
Надзор за соблюдением установленного порядка проведения расследования и
руководство уголовным преследованием являются различными видами уголовно-
процессуальной деятельности и не могут выполняться одним и тем же лицом
одновременно, с использованием одних и тех же полномочий и без ущерба их друг другу,
поскольку имеют различную правовую природу и разные непосредственные цели. Первый
из них направлен на обеспечение законности, второй - на изобличение, обвинение
конкретного лица в совершении конкретного преступления. В связи с этим должны быть
разными и полномочия по осуществлению надзора и по руководству уголовным
преследованием.
Совмещение целей уголовного преследования и надзора за законностью, как
справедливо отмечалось в литературе, "ведет к внутреннему противоречию, поскольку
законность неизбежно ограничивает достижение цели уголовного преследования лишь
определенными средствами, учитывающими и интересы стороны защиты, и потому, ставя
цель добиться наказания виновного, прокурор в случаях, предусмотренных законом,
должен ограничивать ее достижение в интересах законности средствами надзора и это
противоречие особенно остро проявляет себя при возложении на прокурора руководства
предварительным расследованием, когда он отвечает за его эффективность, которая в
первую очередь определяется успехом уголовного преследования и при этом на практике
надзорная цель неизбежно отходит на второй план, уступая первенство интересам
уголовного преследования" <7>.
--------------------------------
<7> Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному
кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009. С. 124.
 
Механизм реализации прокурором функции уголовного преследования в досудебном
производстве, за исключением окончания производства по уголовному делу, законом не
предусмотрен. Поэтому включение прокурора наряду с дознавателем и следователем в
число должностных лиц, обязанных осуществлять деятельность по установлению события
преступления и изобличению подозреваемого, обвиняемого, является лишь
декларативным положением закона. В связи с этим слово "прокурор" следует исключить
из текста ч. 2 ст. 21 УПК РФ.
Процессуальные полномочия прокурора закреплены не только в ч. 2 и 2.1 ст. 37 УПК
РФ, но и во многих других нормах уголовно-процессуального закона, в том числе в
нормах, регламентирующих порядок возбуждения уголовного дела, производства
следственных действий, применения мер процессуального принуждения, рассмотрения
отводов, ходатайств и жалоб, рассмотрения уголовного дела в судах различных
инстанций, международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства. При
этом прокурор наделен законом значительным объемом полномочий по руководству
уголовно-процессуальной деятельностью дознавателя, которыми начальник
подразделения дознания и начальник органа дознания не обладают. Таковыми являются
его полномочия: продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о
преступлении до 30 суток; давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела
частного и частно-публичного обвинения; продлевать сроки дознания; принимать
решения о соединении уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя;
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; рассматривать
жалобы на действия и решения дознавателя; отстранять дознавателя от дальнейшего
производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-
процессуального закона; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом
ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве
иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.
В то же время функция руководства предварительным расследованием и иными видами
уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия
не предусмотрена законом в перечне функций прокурора в уголовном судопроизводстве.
Полномочия по процессуальному руководству предварительным следствием
предоставлены законом в настоящее время одному должностному лицу - руководителю
следственного органа, а дознанием - трем должностным лицам: начальнику подразделения
дознания, начальнику органа дознания и прокурору. Тем самым расследование уголовных
дел о преступлениях небольшой и средней тяжести обеспечено законом большими
гарантиями достижения целей досудебного судопроизводства, чем расследование тяжких
и особо тяжких преступлений. Такое правовое регулирование нельзя признать
оптимальным и чем-либо оправданным.
Принцип разделения полномочий по осуществлению прокурорского надзора и
процессуальному руководству предварительным расследованием, реализованный законом
в настоящее время только в отношении деятельности органов предварительного
следствия, необходимо в связи с указанными обстоятельствами реализовать в законе и по
отношению к уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и дознавателя.
Проявившую уже себя в уголовно-процессуальном законодательстве тенденцию,
выражающуюся в возложении законом дополнительной ответственности за законность и
обоснованность действий и решений должностных лиц того или иного органа
расследования на руководителей этих органов, следует признать положительной. В русле
данной тенденции процессуальные отношения между дознавателем и прокурором должны
быть опосредованы процессуальными отношениями прокурора с начальником органа
дознания точно так же, как отношения между следователем и прокурором опосредованы
отношениями прокурора с руководителем следственного органа. Необходимость такого
правового регулирования диктуется в том числе интересами повышения культуры
правоотношений, складывающихся между участвующими в уголовном процессе
должностными лицами, представляющими различные государственные органы, а также
между ними и иными участвующими в уголовном процессе органами и лицами. Всю
полноту ответственности за действия и решения подчиненных должностных лиц должен
нести руководитель органа расследования.
Все полномочия прокурора по руководству уголовно-процессуальной деятельностью
дознавателя, за исключением полномочия продлевать сроки дознания и давать согласие
дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под
стражей, необходимо исключить из перечня его полномочий как выходящие за пределы
его уголовно-процессуальных функций, определенных законом, и наделить ими
начальника органа дознания по аналогии с полномочиями руководителя следственного
органа, а отдельными из них, в частности полномочием принимать решения о соединении
уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, также и начальника
подразделения дознания.
Наделение законом прокурора полномочиями по надзору за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия и по
осуществлению им функции уголовного преследования не исключает наделения
начальника органа дознания и руководителя следственного органа некоторыми
аналогичными по содержанию полномочиями, находящимися в пределах их функций
контроля за законностью и обоснованностью процессуальных решений соответственно
дознавателя и следователя и непосредственного осуществления уголовного
преследования.
Процессуальный режим осуществления прокурором своих функций должен быть
единым в отношении должностных лиц всех органов предварительного расследования. В
связи с этим полномочия прокурора, являющиеся средствами реализации его функций
уголовного преследования и надзора, которые он вправе осуществлять в соответствии с
законом в отношении только дознавателя, а именно полномочия: отменять незаконные
или необоснованные постановления дознавателя, давать согласие дознавателю на
прекращение уголовного дела по подозрению или обвинению в совершении преступления
конкретного лица и утверждать постановления дознавателя о прекращении производства
по уголовному делу, следует предусмотреть в законе и в отношении аналогичных
постановлений и решений следователя. Одновременно надзорное полномочие прокурора
истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или
руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или
прекращении уголовного дела и принимать по ним решение следует распространить и на
решения дознавателя и органа дознания.
В целях реализации указанных выше предложений необходимо внести изменения и
дополнения в ст. 40.1 УПК РФ, посвященную правовой регламентации полномочий
начальника подразделения дознания, и в ст. 40.2 УПК РФ, в которой определены
процессуальные полномочия начальника органа дознания. Необходимо также внести
соответствующие изменения и дополнения в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в которой закреплены
полномочия прокурора, в том числе следующие: п. 3 дополнить словами "давать при этом
следователю, дознавателю письменные указания о направлении расследования,
производстве процессуальных действий"; п. 4, 9, 10, а в п. 5 слова "либо о производстве
иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения" -
исключить; п. 5.1 дополнить после слов "руководителя следственного органа" словами ", а
также дознавателя или органа дознания"; п. 6 дополнить перед словами "органа дознания"
словами "следователя,"; п. 11 и 12 дополнить словами "при наличии обстоятельств,
указанных в статьях 61, 152 и 153 настоящего Кодекса"; п. 13 дополнить после слова
"дознавателя" словом "следователя".
Одновременно с этим следует внести в УПК РФ и иные изменения и дополнения, в
том числе следующие: в ст. 5, п. 41.1, дополнить перед словами "руководителя
следственного органа" словами "прокурора,"; в ст. 20, в ч. 4, слово "прокурора" заменить
словами "начальника органа дознания"; в ст. 21, в ч. 2, слово "прокурор" исключить; в ст.
25, в ч. 1 и 2, ст. 28 и в ч. 1 и 3 ст. 28.1 слова "с согласия руководителя следственного
органа" исключить; в ст. 39, в ч. 1, п. 11, дополнить перед словом "возвращать" словами
"утверждать обвинительное заключение,"; в ст. 67, ч. 1, дополнить после слов
"Руководитель следственного органа," словами "решение об отводе дознавателя
принимает начальник органа дознания,", исключив слова "и дознавателя"; в ст. 147, в ч. 4,
слово "прокурора" заменить словами "начальника органа дознания"; в ст. 165, в ч. 1, слово
"прокурора" заменить словами "начальника органа дознания"; в ст. 211, ч. 1.1, дополнить
после слов "признав постановление" словами "органа дознания, дознавателя,", а после
слов "незамедлительно направляет" - словами "начальнику органа дознания или"; в ст.
220, ч. 3, дополнить словами "и утверждается руководителем следственного органа".
 
Литература
 
1. Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным
делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 63 - 64.
2. Тетюев С.В., Буглаева Е.А. О новых полномочиях прокурора в досудебном
производстве // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 40 - 43.
3. Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному
кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 5-е изд.,
перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 992 с.
 
 
------------------------------------------------------------------
Мусеибов У.А. Процессуальные функции и полномочия прокурора // Российский
следователь. 2016. N 21. С. 6 - 10.