Конституционное Право России. В 2т. Т.2.-Авакьян С.а - 2014 -912с

Московский государственный университет им. М. В.
Ломоносова
Юридический факультет
С. А. Авакьян
Конституционное
право России
Учебный курс
Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебного пособия для студентов вузов,
обучающихся по направлению и специальности
«Юриспруденция»
5 е издание, переработанное и дополненное
В двух томах
Том 2
НОРМА
ИНФРА М
Москва, 2014
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67. 400(2Рос)я73
А18
Сведения об авторе Оглавление

Сурен Адибекович Авакьян, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный Раздел V. Государственное устройство
профессор МГУ им. М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой кон* Российской Федерации
ституционного и муниципального права юридического факультета Глава 19. Общая характеристика государственного устройства ............17
МГУ им. М. В. Ломоносова.
§ 1. Понятие государственного устройства .................................18
Рецензенты:
§ 2. Специфика форм государственного устройства ..................20
Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор;
1. Унитарное государство .....................................................20
В. А. Лебедев, доктор юридических наук, профессор.
2. Федеративное государство ................................................21
3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства
и федерации ......................................................................25
Авакьян С. А. § 3. Вопросы централизации и децентрализации
А18 Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо* в связи с государственным устройством ..............................32
бие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 5*е изд., перераб. и доп. — М. :
Норма : ИНФРА*М, 2014. § 4. Конфедерация .......................................................................35
ISBN 978*5*91768*483*3 (Норма) § 5. Проблема суверенитета государства .....................................39
ISBN 978*5*16*00 (ИНФРА*М)
Глава 20. Краткая история государственного устройства России ..........44
Т. 2. — 912 с.
ISBN 978*5*91768*485*7 (Норма) § 1. Дореволюционный период (Российская Империя) ............45
ISBN 978*5*16*00 (ИНФРА*М)
§ 2. Подходы к форме государственного устройства России
В книге освещаются вопросы российского конституционного права, ста* в XIX — начале XX в. ............................................................47
новления и развития конституционно*правовых институтов, анализируются
проблемы формирования конституционно*правовых основ политического раз* § 3. Создание РСФСР ..................................................................52
вития России.
Во втором томе издания рассмотрены вопросы государственного устройст* § 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР
ва, избирательной системы, государственной власти и местного самоуправле* в составе СССР .....................................................................62
ния в Российской Федерации.
Для студентов, обучающихся в магистратуре, а также для студентов, обу* § 5. Реформы 1989—1993 гг. .........................................................67
чающихся по программам бакалавриата и специалитета, аспирантов, препода*
вателей юридических вузов и всех, кто интересуется различными аспектами
российского конституционализма. Глава 21. Конституционно'правовой статус Российской Федерации
УДК 342(470+571)(075.8)
в современных условиях ................................................................74
ББК 67. 400(2Рос)я73 § 1. Общие положения .................................................................75
© Авакьян С. А., 2010 1. О нормативно*правовой основе Российской Федерации 75
© Авакьян С. А., 2014, с изменениями 2. Виды субъектов Российской Федерации .........................77
6 Оглавление Оглавление 7
3. Вопросы наименований субъектов § 7. Формы взаимодействия Российской Федерации

Российской Федерации ....................................................79 и ее субъектов ......................................................................133
4. Последовательность перечисления субъектов 1. Влияние субъектов Российской Федерации
в Конституции Российской Федерации ..........................81 на федеральные дела .......................................................133
5. Критерии образования нового субъекта 2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов 137
Российской Федерации ....................................................82
6. Порядок образования нового субъекта § 8. Административно*территориальное устройство
Российской Федерации ....................................................85 субъектов Российской Федерации .....................................145
§ 9. Конституционно*правовые основы национальной
§ 2. Принципы федеративного устройства .................................90
и региональной политики в Российской Федерации ........153
1. Построение Российской Федерации на сочетании
1. Конституционно*правовые основы национальной
национально*территориального и территориального
политики .........................................................................154
начал ..................................................................................91
2. Конституционно*правовые основы региональной
2. Принцип государственной целостности .........................94
политики .........................................................................165
3. Принцип равноправия и самоопределения народов
в Российской Федерации .................................................95
Раздел VI. Избирательная система
4. Принцип равноправия субъектов
Российской Федерации
Российской Федерации ..................................................100
5. Принцип разграничения предметов ведения Глава 22. Понятие, нормативно'правовая основа и принципы
и полномочий между Российской Федерацией избирательной системы Российской Федерации .........................169
и ее субъектами ...............................................................102
§ 1. Общие понятия. Нормативно*правовая основа ................170
6. Принцип единства системы государственной власти
в Российской Федерации ...............................................104 1. Понятия «избирательное право» и «избирательная
система» ...........................................................................170
§ 3. Основные характеристики Российской Федерации 2. Нормативно*правовая основа выборов .........................173
как федеративного государства ..........................................106
§ 2. Принципы избирательной системы ...................................177
§ 4. Статус субъектов Российской Федерации ..........................110
1. Принцип всеобщего избирательного права ...................177
1. Общие положения ...........................................................111 2. Принцип равного избирательного права .......................192
2. Особенности отдельных видов субъектов 3. Принцип прямого избирательного права ......................192
Российской Федерации ..................................................115 4. Принцип тайного голосования ......................................194
§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации ...............118 5. Принцип свободы выборов и добровольного участия
в них граждан ..................................................................194
§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов ......124 6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной
1. Вопросы исключительного федерального ведения .......125 избирательных систем при выборах депутатов .............195
2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации 7. Принцип состязательности ............................................205
и ее субъектов ..................................................................126 8. Принцип сочетания государственного финансирования
3. Вопросы собственного ведения субъектов избирательной кампании с возможностями
Российской Федерации ..................................................130 использования негосударственных средств ..................207
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий 9. Принцип проведения выборов избирательными
Российской Федерации и ее субъектов .........................131 комиссиями .....................................................................213
Глава 23. Проведение выборов ............................................................213 § 12. Повторное голосование и повторные выборы.
Дополнительные выборы ...................................................308
§ 1. Назначение выборов ...........................................................214
§ 2. Избирательные округа ........................................................217 § 13. Гарантии законности выборов ..........................................310
§ 3. Избирательные участки ......................................................219
Раздел VII. Президент Российской Федерации
§ 4. Списки избирателей ............................................................220
§ 5. Избирательные комиссии ...................................................223 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации .......317
1. Виды, порядок формирования и основные полномочия § 1. Причины введения поста Президента ................................317
избирательных комиссий ...............................................224
2. Организация деятельности избирательных комиссий ...237 § 2. Статус Президента РСФСР при учреждении этого поста 324
3. Статус членов избирательных комиссий .......................239 § 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991—1993 гг. 328
4. Расформирование избирательных комиссий ................244
§ 4. Проблема поста вице*президента Российской Федерации 333
§ 6. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов ..................246
1. Общие положения ...........................................................247 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г. 338
2. Самовыдвижение ............................................................251
3. Выдвижение кандидатов избирательным объединением § 1. Основы статуса Президента Российской Федерации ........338
по одномандатным избирательным округам .................255 § 2. Компетенция Президента Российской Федерации ...........342
4. Выдвижение федерального (территориального)
списка кандидатов ..........................................................256 1. Полномочия по созданию и формированию
государственных органов,
5. Сбор подписей ................................................................262
назначению должностных лиц ........................................342
§ 7. Регистрация кандидатов, списков кандидатов ..................269 2. Полномочия в области руководства внутренней
§ 8. Гарантии и ограничения для кандидатов ...........................273 политикой страны и взаимоотношений с другими
§ 9. Информация о выборах. Предвыборная агитация ............276 государственными органами ..........................................351
1. Общие условия ................................................................277 3. Полномочия в области внешней политики ...................362
2. Предвыборная агитация .................................................279 4. Полномочия в области обеспечения безопасности
§ 10. Голосование .......................................................................285 и обороны государства, стабильности общественного
порядка в стране .............................................................365
1. Помещение для голосования ..........................................285
2. Открепительное удостоверение ......................................287 5. Полномочия в области обеспечения
3. Избирательный бюллетень .............................................287 конституционного статуса личности .............................374
4. Порядок голосования .....................................................290 6. Полномочия по организации своей деятельности ........376
5. Наблюдатели ...................................................................294 § 3. Акты Президента Российской Федерации .........................377
§ 11. Подсчет голосов, определение итогов голосования
§ 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
и результатов выборов ........................................................296
и прекращение его полномочий ........................................382
1. Общие правила ................................................................296
2. Особенности определения результатов выборов 1. Неприкосновенность ......................................................383
депутатов Государственной Думы ..................................300 2. Отставка ...........................................................................384
3. Особенности определения результатов выборов 3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья .....386
Президента Российской Федерации ..............................306 4. Отрешение от должности ...............................................387
5. Исполнение Председателем Правительства 4. Решение вопроса о возможности использования

Российской Федерации обязанностей Вооруженных Сил Российской Федерации
Президента Российской Федерации ..............................388 за пределами территории Российской Федерации .......465
6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации 391 5. Назначение выборов Президента Российской Федерации 466
§ 5. Органы при Президенте Российской Федерации. 6. Отрешение Президента Российской Федерации
Администрация Президента Российской Федерации .......394 от должности ...................................................................467
7. Назначение на должность судей
1. Общие положения ...........................................................394
Конституционного Суда и Верховного Суда
2. Советы и комиссии при Президенте Российской
Федерации .......................................................................395
3. Администрация Президента Российской Федерации ...417 8. Назначение на должность и освобождение от должности
Генерального прокурора Российской Федерации
и его заместителей ..........................................................471
Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России
9. Назначение на должность и освобождение
Глава 26. Современная модель парламента от должности заместителя Председателя
и особенности формирования народного представительства Счетной палаты Российской Федерации
в России .......................................................................................428 и половины состава ее аудиторов ..................................473
§ 1. Положение парламента в системе 10. Право Совета Федерации на участие
государственных органов ....................................................430 в законотворческой деятельности ................................475
11. Право Совета Федерации на участие
§ 2. Принцип постоянной деятельности ...................................431 в парламентском расследовании ..................................476
§ 3. Проблема природы и функций 12. Вопросы внешней политики и межпарламентского
парламентско*представительных учреждений ..................437 сотрудничества, международная деятельность ............477
13. Согласование с Советом Федерации назначения
§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования,
и отзыва дипломатических представителей .................478
взаимоотношений палат парламента .................................443
14. Обращение Совета Федерации в Конституционный Суд
1. Внутренняя структура и формирование парламента ....443 Российской Федерации .................................................479
2. Взаимоотношения палат парламента .............................452
15. Назначение Советом Федерации на должность
3. Вопросы будущего формирования палат парламента ...455 и освобождение от должности членов
4. Проблема длительности полномочий парламента Центральной избирательной комиссии
и их досрочного прекращения .......................................458 Российской Федерации .................................................480
Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания § 2. Полномочия Государственной Думы ..................................481
Российской Федерации и порядок их осуществления .................461
1. Дача согласия Президенту Российской Федерации
§ 1. Полномочия Совета Федерации .........................................461 на назначение Председателя Правительства
1. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации ..................................................481
Российской Федерации ..................................................461 2. Решение Государственной Думой вопроса
2. Утверждение указа Президента Российской Федерации о доверии Правительству Российской Федерации .......483
о введении военного положения ....................................462 3. Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете
3. Утверждение указа Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации
о введении чрезвычайного положения ..........................464 о результатах его деятельности .......................................485
4. Рассмотрение вопросов, связанных § 2. Государственная Дума .........................................................552

с взаимоотношениями Государственной Думы
1. Регламент Государственной Думы .................................552
и Центрального банка Российской Федерации
(Банка России) ................................................................486 2. Председатель Государственной Думы
5. Назначение Государственной Думой на должность и его заместители ............................................................553
и освобождение от должности Председателя 3. Совет Государственной Думы ........................................558
Счетной палаты Российской Федерации 4. Фракции ..........................................................................562
и половины состава ее аудиторов. 5. Комитеты и комиссии Государственной Думы .............567
Рассмотрение вопросов, связанных 6. Порядок работы Государственной Думы .......................574
с взаимоотношениями Думы и Счетной палаты ...........489
6. Назначение Государственной Думой на должность Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании ...........601
и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации ..............491 § 1. Виды законов Российской Федерации.
7. Объявление Государственной Думой амнистии ...........493 Понятие законодательного процесса .................................601
8. Выдвижение Государственной Думой обвинения 1. Виды законов Российской Федерации ..........................601
против Президента Российской Федерации
2. Понятие законодательного процесса и его стадий
для его отрешения от должности ...................................493
в Федеральном Собрании ...............................................603
9. Принятие Государственной Думой
федеральных законов ......................................................497 3. Субъекты права законодательной инициативы .............605
10. Бюджетные полномочия Государственной Думы .......498 § 2. Основные этапы законодательного процесса ....................609
11. Право Государственной Думы на участие
в парламентском расследовании ....................................500 1. Содержание и реализация права законодательной
12. Внешнеполитическая сфера .........................................501 инициативы .....................................................................609
13. Обращение Государственной Думы 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению
в Конституционный Суд Российской Федерации ........505 в Государственной Думе .................................................613
14. Назначение Государственной Думой на должность 3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе 616
и освобождение от должности членов 4. Второе чтение законопроекта в Государственной Думе 621
Центральной избирательной комиссии
5. Третье чтение законопроекта в Государственной Думе 628
6. Рассмотрение закона Советом Федерации ....................629
Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат 7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении
Федерального Собрания ..............................................................506 федеральных законов Советом Федерации ...................635
§ 1. Совет Федерации .................................................................507 8. Подписание и обнародование закона Президентом
1. Регламент Совета Федерации как основной документ
по вопросам его организации и деятельности ...............507 9. Отклонение федерального закона Президентом
2. Председатель Совета Федерации и его заместители .....510 Российской Федерации (вето Президента). Повторное
3. Совет палаты ...................................................................516 рассмотрение палатами отклоненного закона ..............642
4. Комитеты Совета Федерации .........................................518 10. Принятие федеральных конституционных законов ....646
5. Совещательные органы ..................................................527 11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений
6. Порядок работы Совета Федерации ..............................530 Конституции Российской Федерации и внесении
7. Обеспечение деятельности Совета Федерации .............547 в нее поправок ...............................................................647
Глава 30. Конституционно'правовой статус члена Совета Федерации Раздел Х. Конституционные основы статуса судебной власти
и депутата Государственной Думы ...............................................650 и прокуратуры в Российской Федерации
§ 1. Основы конституционно*правового статуса Глава 33. Конституционные основы судебной власти
парламентария ....................................................................651 Российской Федерации ...............................................................705
§ 2. Основные полномочия и гарантии деятельности членов § 1. Конституционно*правовая природа и сущность
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ...657 судебной власти ..................................................................706
1. Полномочия и гарантии в связи с деятельностью § 2. Конституционно*правовые основы судебной системы
в палатах и регионах .......................................................657
Российской Федерации ......................................................708
2. Парламентский иммунитет членов Совета Федерации
и депутатов Государственной Думы ...............................658 § 3. Конституционные начала и виды судопроизводства
3. Социальные гарантии .....................................................660 в Российской Федерации ....................................................713
4. Помощники члена Совета Федерации, депутата § 4. Основы статуса судей в Российской Федерации ...............717
Государственной Думы ...................................................666
Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры
Раздел IX. Конституционные основы в Российской Федерации .............................................................723
организации и деятельности федеральных органов § 1. Конституционно*правовая природа и назначение
исполнительной власти прокуратуры и прокурорского надзора ..............................723
Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов § 2. Система органов прокуратуры ............................................729
государственной власти Российской Федерации .........................669
§ 1. К вопросу о понятиях ..........................................................670 Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации
§ 2. Система федеральных органов исполнительной власти ...671 Глава 35. Сущность конституционного контроля и особенности
его создания в России ..................................................................731
Глава 32. Правительство Российской Федерации ...............................678
§ 1. На пути к введению института конституционного контроля 732
§ 1. Конституционно*правовые основы статуса Правительства § 2. Комитет конституционного надзора СССР .......................736
Российской Федерации и его место в системе органов
государственной власти ......................................................679 § 3. Создание Конституционного Суда РСФСР ......................738
§ 2. Состав Правительства Российской Федерации Глава 36. Конституционный Суд Российской Федерации
и порядок его формирования .............................................688 на современном этапе ..................................................................743
§ 3. Полномочия и акты Правительства § 1. Нормативно*правовые основы деятельности
Российской Федерации ......................................................693 Конституционного Суда Российской Федерации .............744
§ 4. Организация деятельности Правительства § 2. Полномочия Конституционного Суда Российской
Российской Федерации ........................................................695 Федерации и вопросы их реализации ................................747
§ 5. Обеспечение деятельности 1. Дела о соответствии Конституции Российской
Правительства Российской Федерации .............................699 Федерации определенных видов юридических актов ...748
2. Разрешение споров о компетенции ...............................751 3. Общие процедурные правила рассмотрения дел

3. Проверка конституционности закона, примененного в Конституционном Суде Российской Федерации .......778
или подлежащего применению в конкретном деле ......753 § 6. Решения Конституционного Суда Российской Федерации:
4. Толкование Конституции Российской Федерации .......755 виды, принятие, юридическая сила ...................................783
5. Заключение о соблюдении установленного порядка
1. Виды решений Конституционного Суда
выдвижения обвинения Президента Российской
Федерации .......................................................................757
2. Принятие решений Конституционным Судом
6. Решение о соответствии Конституции Российской
Федерации инициативы проведения референдума
3. Юридическая сила решений Конституционного Суда
7. Осуществление права законодательной инициативы ...758
8. Направление посланий Федеральному Собранию Раздел XII. Органы государственной власти
Российской Федерации ..................................................758 субъектов Российской Федерации
9. Иные полномочия Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................758 Глава 37. Становление системы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации ...............................................792
§ 3. Порядок назначения на должность и статус судьи
Конституционного Суда Российской Федерации .............759 § 1. Краткая история формирования системы
местных органов власти в России ......................................793
1. Требования к кандидату на должность судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........759 1. Дореволюционное местное государственное управление 793
2. Порядок назначения на должность судьи 2. Советский период ...........................................................794
Конституционного Суда Российской Федерации .........761 3. Реформы России 1990*х годов ........................................796
3. Занятия и действия, не совместимые с должностью § 2. Современная система органов государственной власти
судьи Конституционного Суда Российской Федерации 762 субъектов Российской Федерации, ее нормативно*
4. Срок полномочий судей Конституционного Суда правовые основы, общие требования к организации
Российской Федерации ..................................................763 и деятельности ....................................................................802
5. Гарантии статуса и деятельности судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........764 Глава 38. Законодательные (представительные) органы
6. Прекращение полномочий судьи государственной власти субъектов Российской Федерации ........809
Конституционного Суда Российской Федерации ........767 § 1. Общие начала статуса, виды и структура законодательных
(представительных) органов государственной власти
§ 4. Структура и организация деятельности
субъектов Российской Федерации .....................................810
Конституционного Суда Российской Федерации .............769
1. Общие положения ...........................................................810
§ 5. Общие правила производства в Конституционном Суде 2. Наименование законодательного (представительного)
Российской Федерации ......................................................773 органа власти субъекта Российской Федерации ...........812
1. Принципы конституционного судопроизводства .........774 3. Депутаты законодательного (представительного)
2. Обращение в Конституционный Суд органа власти субъекта Российской Федерации:
Российской Федерации ..................................................775 численность и основы статуса ........................................813
4. Структура представительных органов власти субъектов Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления
Российской Федерации ..................................................817 в Российской Федерации
5. Срок полномочий депутатов Глава 41. Краткий обзор становления и развития
представительного органа власти местного самоуправления в Российской Федерации ...................849
субъекта Российской Федерации.
Количество депутатов, работающих § 1. Местное самоуправление: общие подходы
к концепции и пониманию ................................................849
на постоянной основе .....................................................817
§ 2. Местное государственное управление, земское
§ 2. Основные полномочия законодательного и городское самоуправление в дореволюционной России 851
(представительного) органа власти субъекта
Российской Федерации ......................................................820 § 3. Организация местной власти в советский период .............855
§ 4. Переход к системе местного самоуправления ...................858
§ 3. Внутренняя организация и деятельность
представительных органов субъектов Глава 42. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
Российской Федерации ......................................................823 по Конституции Российской Федерации 1993 г.
и Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации
Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов местного самоуправления в Российской Федерации» ..................863
Российской Федерации ...............................................................828 § 1. Сущность и основы организации местного самоуправления
на современном этапе .........................................................865
§ 1. Общие положения ...............................................................829
1. Понятие местного самоуправления ...............................865
§ 2. Высшее должностное лицо субъекта 2. Взаимоотношения местного самоуправления
Российской Федерации ......................................................830 и государства ...................................................................867
3. Территориальная организация
1. Основы статуса. Наименование должности ..................830 местного самоуправления ..............................................870
2. Порядок замещения должности .....................................833
§ 2. Компетенция муниципальных образований ......................873
3. Основные функции, направления деятельности,
полномочия и акты высшего должностного лица § 3. Формы непосредственного осуществления населением
субъекта Российской Федерации ...................................837 местного самоуправления и участия в его осуществлении 883
§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления ...892
§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа
1. Представительный орган муниципального образования 893
государственной власти субъекта
2. Глава муниципального образования ..............................897
Российской Федерации .......................................................840
3. Местная администрация .................................................900
4. Контрольно*счетный орган муниципального
Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов образования .....................................................................902
Российской Федерации ...............................................................842 5. Избирательная комиссия муниципального образования 903
§ 1. Основы статуса и компетенция конституционных § 5. Экономическая основа местного самоуправления ............903
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........843 § 6. Межмуниципальное сотрудничество .................................908
§ 2. Состав и организация деятельности конституционных § 7. Ответственность органов и должностных лиц
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........847 местного самоуправления ...................................................910
Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 21
Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М.,
1978; Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетического по*
строения теории права и государства. Юрьев, 1912.
Раздел V § 1. Понятие государственного устройства

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО Под государственным устройством понимаются внутренняя струк
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тура государства, его статус в целом, положение отдельных частей го
сударства, их взаимоотношения. Государственное устройство можно
Глава 19. Общая характеристика рассматривать в статике (т. е. в плане конституционно*правового
государственного устройства закрепления) и в динамике (как практику государственного строи*
тельства).
Литература
Понятие «государственное устройство» является самым давним и
Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические самым традиционным при характеристике внутренней структуры го*
проблемы. М., 1997; Быстрова Д. А. Территория в конституционном сударств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем мно*
праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Гра гие ученые спорят об их преимуществах и недостатках — для получе*
чев Н. И. Государственное устройство и суверенитет в современном ния более обширной информации читатель может обратиться к реко*
мире: вопросы теории и практики: дис. ... д*ра юрид. наук. Волгоград, мендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить
2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М.,
внимание на такие моменты.
1948; Жилин А. А. Теория союзного государства. Разбор главнейших
направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его Поскольку речь идет о внутреннем устройстве государства, о деле*
юридической конструкции. Киев, 1912; Златопольский Д. Л. Государ* нии его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться по*
ственное устройство СССР. М., 1960; Левин И. Д. Суверенитет. М., нятием «территориальная организация государства». Вносится и такое
1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Лексин И. В. О понятии терри* предложение: раз уж при решении вопросов территориального деле*
ториального устройства государства в конституционно*правовой нау* ния приходится учитывать всевозможные политические факторы,
ке // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Ким Ю. В. а создаваемые территориальные единицы непременно становятся
Федеративный режим. М., 2007; Он же. Федеративная государствен* субъектами конституционно*правовых, т. е. политических, отноше*
ность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико*методологи* ний, то лучше использовать понятие «политикотерриториальная ор
ческие вопросы): дис. ... д*ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Основы тео*
ганизация государства» либо, наоборот, «территориальнополитиче
рии и практики федерализма: пособие для студентов высших учебных
заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на рус. яз.); Пастухова Н. Б. Госу* ская организация государства».
дарственный суверенитет: история и современность. М., 2013; По Существует две основные формы государственного устройства —
пов Р. В. Конфедерация государств: история и современность: дис. ... унитарное государство и федеративное государство. Унитарное госу
канд. юрид. наук. М., 2008; Троицкая А. А. Федерация и региональное дарство — это простое государство, оно состоит из административно*
государство: где проходит граница // Сравнительное конституционное территориальных единиц (область, провинция, губерния и т. п.); фе
обозрение. 2009. № 6; Сравнительное конституционное право. М., деративное государство — сложное государство, которое состоит из
1996; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Хабрие входящих в него государств, либо государств, национально*террито*
ва Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравни* риальных (автономных) и территориальных (территориально*госу*
тельно*правовое исследование. М., 2010; Чертков А. Н. Правовое регу*
дарственных) образований.
лирование территориального устройства России: концепция и про*
гноз: автореф. дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В. Е. Если государство федеративное, понятие его внутреннего (госу*
Современное федеративное государство. М., 1997; Шевцов В. С. Феде* дарственного) устройства зачастую связывают именно с фактором
рализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I—II. М., федерации. Наиболее яркий пример — Россия. В Конституции 1993 г.
2008; Он же. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. гл. 3 называется «Федеративное устройство». Федеративная структура
22 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 23
государства может отражаться и в его наименовании — Российская Составным элементом понятия «государственное устройство» мо*
Федерация, Федеративная Республика Германия и т. д. гут быть конституционно*правовые основы государственной нацио
В науке конституционного (государственного) права нередко свя* нальной политики и государственной региональной политики.
зывают федерацию как форму государственного устройства с нацио* С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как
нальным фактором — многонациональным составом населения. Дейст* назвать данный раздел учебного курса конституционного права Рос*
вительно, государство может быть олицетворением союза различных сии. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и ис*
наций, представленного федеративной формой государственного уст* чезают, а государство — если оно продолжает существовать — имеет
ройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государст* свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, чтоP охва*
венно*правовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в тывается понятием «государственное устройство Российской Федера*
многонациональном государстве вместо понятия «государственное ции». Представляется, что к составным элементам государственного
устройство» может использоваться понятие «национально*государст* устройства следует отнести:
венное устройство» (например, разд. III Конституции СССР 1977 г. — роль федерации как формы государственного устройства Рос*
назывался «Национально*государственное устройство СССР»). сии; принципы федеративного устройства России;
Однако федеративная форма государственного устройства не обя* — характеристику Российской Федерации как федеративного го*
зательно должна быть связана с многонациональным составом насе* сударства;
ления. В ряде федераций национальный фактор не существует, а фе* — виды и статус субъектов РФ;
деративная организация государства означает лишь меру самостоя — проблему использования автономии как формы государствен*
тельности и самоуправления субъектов федерации. ного устройства;
Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на ад* — вопросы ведения (компетенции) Российской Федерации и ее
министративно*территориальные единицы может отражать категория субъектов;
«административно*территориальное устройство» (или «администра* — взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской
тивно*территориальное деление»). А чтобы отразить в конституции Федерации и ее субъектов;
роль самого унитарного государства, тем более его национальную по* — административно*территориальное устройство субъектов РФ;
литику, используется также понятие «государственное (или нацио* — конституционно*правовые основы национальной политики и
нально*государственное) устройство». Тогда оба понятия сочетаются региональной политики в Российской Федерации.
в названии соответствующей части конституции государства. По та* При рассмотрении государственного устройства есть и важные об*
кому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся са* щие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практиче*
ми по себе унитарными государствами, например, разд. III Конститу* скую территориальную организацию России.
ции Украинской ССР 1978 г. назывался «Национально*государствен*
ное и административно*территориальное устройство Украинской
ССР». § 2. Специфика форм государственного устройства
Однако, если государство является федеративным, нельзя исполь* Итак, формами государственного устройства являются унитарное
зовать для характеристики в целом государства, его структуры поня* государство и федерация.
тие «административно*территориальное устройство». Дело в том, что
тогда его субъекты надо трактовать как административно*территори* 1. Унитарное государство
альные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в фе*
деративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Феде Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государст*
рации надо говорить о ее «государственном (федеративном — в данном во, которое состоит из административно*территориальных единиц
случае это равнозначно) устройстве», а понятие «административно (область, провинция, губерния и т. п.). Эти единицы не имеют при*
территориальное устройство» использовать по отношению к субъек знаков государства или государственного образования, хотя и могут
там РФ. обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жиз*
ни соответствующей территории. В наименовании административно* социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совмест*
территориальной единицы отражаются чаще всего географический ного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на фе*
фактор, название главного города соответствующей территории. дерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят
Если в унитарном государстве есть компактно проживающие на* свою самостоятельность.
циональные группы населения, не относящиеся к титульной нации Во*вторых, создание федерации может диктоваться факторами
(т. е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут соз* внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя
дать свои автономные образования — национально*территориальные увереннее на международной арене.
единицы (т. е. это отдельные территории и в их названии, как прави* В*третьих, федерация может быть формой компромисса, посредст*
ло, отражается имя данной национальной группы). вом которого в данном объединении удерживаются территории, тяго*
Таким образом, унитарные государства могут состоять только из теющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным
административнотерриториальных единиц либо же наряду с ними и из (или навязанным) им распределением функций центра и мест.
национальнотерриториальных (автономных) образований (может быть Еще раз подчеркнем: федерация — это новое государство со всеми
и так, когда автономные образования входят не напрямую в унитарное вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характери*
государство, а в состав административно*территориальных единиц). зуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к
В унитарном государстве, как правило, существует высокая сте* федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в со*
пень централизации управления и нормативного правового регулиро* стоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие
вания общественных отношений (см. об этом ниже). дела, а создание федерации является как бы дополнительным средст*
вом. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов
2. Федеративное государство и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип
субсидиарности чаще всего трактуется именно как «разгрузка» феде*
Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государ* рации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль фе*
ство, которое состоит из входящих в него государств, либо государств, дерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении не*
национально*территориальных (автономных) и территориальных скольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понима*
(территориально*государственных) образований. Федерация не конг* ние субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как
ломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в
с более сложной системой отношений между центром и отдельными помощь, в дополнение к ней (федерации), т. е. во вспомогательном
субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его плане, действуют субъекты федерации.
названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные Думается, в реальности создание федеративного государства резко
Штаты Америки являются федеративными государствами. То же сле* меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя «личность»,
дует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально име* свой «портрет». Оно становится не просто участником многих поли*
нуется «Российская Федерация». В федеративном государстве поня* тических и социально*экономических отношений, но координирую*
тие государственного устройства охватывает статус как федерации в щим и направляющим центром, формируя общегосударственную
целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетен* внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры
цию) и взаимоотношения. внешней политики, на международной арене другие государства те*
Если говорить о целях создания федеративного объединения, их мо* перь будут иметь дело с федерацией, а с ее субъектами — с учетом на*
жет быть несколько, причем они рассматриваются нами как по от* личия федеративного объединения. Федеративное государство — это
дельности, так и в переплетении. лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо тол*
Во*первых, образование федерации может быть обусловлено надеж* ковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь
дами на лучшую организацию управления соответствующей (объеди* своим субъектам, она — по большому счету — призвана во многом
ненной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошед* облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов
шие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, должна означать их готовность всегда поддерживать федерацию, в
рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации Применительно к федерациям возможны классификации по раз*
(например, в укреплении обороноспособности государства, в содей* личным признакам.
ствии воинским частям на своей территории, в организации призыва 1. По видам субъектов могут быть федерации:
в армию и т. д.), а также «разгрузить» федерацию от менее значимых — все субъекты которых формально являются государствами;
дел. — имеющие смешанный состав субъектов — государства (респуб*
Главные критерии отнесения государства к числу федеративных: лики), национально*государственные (автономные) образования,
а) формально*официальный — государство называется федера* территориально*государственные (территориальные) образования.
цией; 2. По порядку образования различают:
б) статусный: федеративное государство предполагает, что его час* — объединение ранее официально независимых государств в но*
ти получают статус субъектов федерации и более высокую меру само* вое, федеративное государство — типичным примером является обра*
стоятельности, нежели части унитарного государства. зование Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые
Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у не* республики — РСФСР, Закавказская Социалистическая Федератив*
зависимого государства. Это выражается в следующем: ная Советская Республика (ЗСФСР, в нее входили Азербайджанская
— независимое государство, вошедшее в состав федерации, отка* ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР), Украинская ССР и Бело*
зывается от самостоятельности на международной арене, которой до русская ССР; этот вариант в науке называют образованием федера*
этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом ции «снизу»;
международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в
— преобразование ранее унитарного государства в федеративное,
ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внешне*
например Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 г. офици*
экономических связях — при координирующей роли федерального
ально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена
центра;
федеративным государством; этот вариант в науке называют образо*
— на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества;
ванием федерации «сверху».
субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же
3. По правовой основе федерации могут быть:
при координирующей роли федерации;
— входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, пере* — договорные, основой которых является договор об образовании
дает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие толь* либо об объединении;
ко в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права — конституционные, их основой является конституция федера*
собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к ко* тивного государства.
торым собственником далее будут или федерация, или субъект феде* Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть до*
рации; говорно*конституционная или конституционно*договорная федера*
— становясь частью федерации, государство передает федерации ции. Очередность слов в данном случае может иметь важное значе*
свои права на армию, вооруженные силы. ние, т. е. в договорно*конституционной федерации предполагается
Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в пер* более высокое значение договора, в конституционно*договорной ра*
воначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, территория нее заключенный договор о федеративном объединении с принятием
лишается своей независимости навсегда, никакого права на выход не конституции включается либо в нее, либо в основном законе объяв*
предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход ляется о подчиненном значении договора.
все*таки закрепляется, однако скорее как общая возможность, по* 4. По статусу субъектов выделяют федерации:
скольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъ* — симметричные — в них субъекты имеют равное правовое поло*
ект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его — это не жение;
важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, — асимметричные — в основном статус субъектов сходен, однако
а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно* есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и
повстанческий путь возвращения к государственной независимости. возможностей в отношениях с федеральным центром.
5. По разграничению предметов ведения и полномочий федерации и пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее про*
субъектов используются такие модели: явление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно*пра*
— первая модель: юридически закрепляется (достаточно большой) вовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и
объем предметов ведения и полномочий центра; все оставшееся при* его субъектов — это еще и вопросы политики.
надлежит субъектам; Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конститу*
— вторая модель: как бы наоборот, т. е. называется исчерпывающе ционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитар*
объем предметов ведения и полномочий субъектов, остальное нахо* ных государствах, повышающие меру самостоятельности админист*
дится в ведении федерации, правда, это, как правило, ключевые ративно*территориальных частей и приближающие их отношения с
предметы ведения и полномочия. центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сего*
В приведенных вариантах используется так называемый остаточ* дня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полно*
ный принцип: у меня почти все, у тебя — что осталось. Не следует ду* мочий, передача их от центра частям государства; преобразование
мать, будто одна сторона обделяет другую — наиболее важные для фе* унитарных государств в федеративные; распад федеративных госу*
дерации или субъекта предметы ведения и полномочия при этом обо* дарств и образование на их бывших территориях чаще унитарных го*
значаются; сударств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются феде*
— третья модель: в законодательстве четко определяются предме* рациями.
ты ведения и полномочия каждой из сторон; В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитар*
— четвертая модель: есть предметы ведения только федерации, в ного государства от федеративного.
рамках которых полномочия принадлежат исключительно федера* 1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих госу*
ции; есть предметы совместного ведения, внутри которых свои пол* дарственно*правовыми признаками.
номочия имеют и федерация, и субъекты; все оставшееся за предела* Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государ*
ми названных двух групп относится к предметам ведения и полномо* ства. Это могут быть также государства, например штаты в США, Ин*
чиям только субъектов. Четвертая модель применяется в Российской дии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Россий*
Федерации. ской Федерации (по Конституции РФ это государства). Субъектами
федерации могут быть и национально*территориальные образования
3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства (например, автономная область и автономные округа в Российской
и федерации Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и тер*
риториальные единицы, например края, области, города федерально*
Унитарное государство делится на административно*территори* го значения в Российской Федерации. Однако с превращением на*
альные единицы, а управление государством организовано по прин* ционально*территориальных (автономных) и территориальных еди*
ципу централизации ведущих полномочий государственной власти и соз ниц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают
дания управляющей вертикали. Это, конечно, самый общий подход. характер соответственно национально*государственных и территори*
Практика различных унитарных государств свидетельствует о различ* ально*государственных образований. Порой в литературе их называ*
ной степени концентрации функций государственной власти в руках ют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет
центральных государственных органов, о передаче полномочий власти многие черты отношений внутри федеративного государства, о кото*
государственным органам, создаваемым в административно*террито* рых пойдет речь ниже.
риальных единицах высшего уровня, а также органам местного само* 2. В унитарном государстве статус административно*территори*
управления более низких территориальных единиц (в одной части эти альных единиц определяется актами центральной власти.
органы осуществляют полученные сверху государственные полномо* В федеративном государстве общие основы статуса субъектов фе*
чия, в другой — свои полномочия негосударственного характера). дерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако на*
Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъек ряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных осново*
тов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много полагающих актов) субъект федерации вправе в собственной консти*
туции, уставе или ином документе определить более детально свои сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему
статус, внутреннюю организацию и компетенцию. налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам адми*
3. В унитарном государстве не только организация государствен* нистративно*территориальных единиц. Центр определяет также па*
ной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о раметры и многие конкретные позиции бюджетов административно*
включении всех уровней управления в единую общегосударственную территориальных единиц высшего уровня.
администрацию. При этом определяется не только система, но и пол* В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции
номочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации
и децентрализации функций и полномочий может быть различной. есть несколько более широкие права по установлению собственных
Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитарным го* налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и
сударством, когда все концентрируется в руках центральных органов доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов.
в целом или преимущественно органов исполнительной власти. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расхо*
В федерации центр может установить общие основы организации дов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках соб*
государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама ственной инициативы.
эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов 6. В унитарном государстве в административно*территориальных
федеративного государства хотя и осуществляют государственную единицах наряду с органами, избранными населением (представи*
власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных тельная власть, глава исполнительной власти — он может избираться
интересов, однако не являются звеньями общегосударственной адми* населением или представительным органом территории), есть назна*
нистрации, не связаны отношениями административного подчинения чаемый государством (президентом, правительством, министерством
с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной осно* внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, пре*
ве. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения фект и др.), на которого возлагаются надзорно*контрольные и коор*
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со* динационно*согласовательно*объединительные задачи. Это долж*
вместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной ностное лицо сообщает о готовящихся и принятых решениях по наи*
власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую более принципиальным вопросам территориального развития, по
систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не важным бюджетно*финансовым проектам и т. п.
делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, про* Во многих федеративных государствах подобного специального
сто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач. представителя федеральной администрации в субъектах не имеется.
4. В унитарном государстве административно*территориальные О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать фе*
единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за деральному центру, в особенности когда нужна поддержка федерации
рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует та* начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено.
кого понятия, как компетенция административно*территориальной В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению феде*
единицы, а полномочиями наделяются ее соответствующие органы. рального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов.
В федеративном государстве используются различные варианты Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, которые
разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при выступают связующим звеном между федерацией и штатами. В Рос*
любом из них компетенция субъекта федерации существует как кон* сийской Федерации сначала был предусмотрен институт полномоч*
ституционно*правовая категория. Федерация может предопределить, ных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделе*
какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие, если оно ния страны на семь федеральных округов (2000 г.) в каждый округ
является принципиально важным. Однако часто федерация отдает на назначены полномочный представитель Президента, а в субъекты —
усмотрение самого субъекта определение его органа, которому пору* федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчи*
чается реализация полномочия. няющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого
5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы контроля за деятельностью представительной и исполнительной вла*
налогов и бюджета. Административно*территориальные единицы в сти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Пра*
вительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление каждого штата). Помимо выборов, могут использоваться и другие пу*
вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к заме* ти формирования органа представительства субъектов на федераль*
не прямых выборов населением высшего должностного лица субъек* ном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты — Бундесрата —
та РФ наделением его данными полномочиями решением органа за* назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в
конодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президен* 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два
том РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федера*
восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе ции стали по должности председатель законодательного собрания и
кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлено прави* глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель
ло о том, что указанное лицо избирается на должность решением за* избирается органом законодательной власти, второй назначается гла*
конодательного органа, в согласовании кандидатуры также принима* вой исполнительной власти субъекта.
ет участие Президент РФ). Правда, во многих унитарных государствах также создаются верх*
Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федераль* ние палаты как органы территориального (регионального) представи*
ных органов исполнительной власти на территории отдельных либо тельства.
нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федера* В федеративных государствах используются и другие средства
ции соответствующие подразделения выполняют свои функции само* влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: об*
стоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъек* ращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в пар*
тов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального ламент, с законодательной инициативой, к главе государства с поста*
округа координирует полномочный представитель Президента РФ, новкой какой*то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.;
но без права вмешательства в оперативные функции соответствую* создание федеральных совещаний (конференций) руководителей со*
щих органов. ответствующих органов субъектов (например, в России под руковод*
7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства ством Президента РФ функционирует Государственный совет РФ, в
административно*территориальных единиц (если только речь не идет который по должности входят главы исполнительной власти всех
о максимальной децентрализации унитарного государства, прибли* субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет за*
жающей его к федеративному государству). Органы представительной конодателей, состоящий из глав законодательной власти субъек*
и исполнительной власти административно*территориальной едини* тов РФ). В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть
цы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в преде* представительства субъектов на федеральном уровне.
лах, установленных центром. 9. Границы административно*территориальных единиц в унитар*
Субъекты федеративного государства имеют право не только на ном государстве определяются и изменяются центром, при этом мо*
свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т. е. вправе жет выявляться мнение населения и органов соответствующих терри*
принимать не просто нормативные решения, но и законы, постанов* торий.
ления органов законодательной (представительной) власти, указы В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают
президентов, губернаторов. принципом верховенства в отношении своей территории, т. е. ее
8. В унитарных государствах население административно*террито* нельзя изменить без их согласия или участия.
риальных единиц избирает депутатов в общегосударственный пар* 10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приоста*
ламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во новление действия актов органов представительной и исполнитель*
многих унитарных государствах специального представительства от ной власти административно*территориальных единиц, которые он
административно*территориальных единиц в парламенте нет. Парла* находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов,
мент является однопалатным органом. являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).
В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъ*
Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов ектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его ак*
федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от та. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесооб*
разным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу § 3. Вопросы централизации и децентрализации в связи
конституционности или законности акта субъекта передается в кон* с государственным устройством
ституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации.
Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или закон* На практике есть унитарные государства с высокой степенью са*
ность акта органа федерации в федеральных судах. мостоятельности административно*территориальных единиц и феде*
11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается ративные государства, тяготеющие к централизации.
недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление Некоторые исследователи пользуются категорией децентрализо
деятельности и даже роспуск органов представительной власти адми* ванное государство, понимая под ним государство, в котором произ*
нистративно*территориальной единицы, смещение с должности гла* ведена в сильной степени передача полномочий от центра частям
вы исполнительной власти. При необходимости может быть введено государства (децентрализация). Категория децентрализованного го*
чрезвычайное положение на территории административно*террито* сударства является весьма условной, поскольку создание государст*
риальной единицы, создана временная администрация. ва — это всегда выделение таких дел, которыми должен управлять
В большинстве федеративных государств центральная власть не центр, это централизация руководства. Иначе говоря, централиза*
может приостанавливать деятельность и распускать органы законода* ция — синоним государства, его неотъемлемый атрибут.
тельной (представительной) власти субъекта, смещать с должности Концентрация управления на общегосударственном уровне дейст*
главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если вительно может быть очень большой, а частям государства остаются
он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден незначительные функции. Это может быть характерно как для уни*
от должности). тарных государств, так и для федераций и делается путем конституци*
Но федеративные государства тоже вынуждены идти на опреде* онно*правового закрепления возможностей центра. Но нередко кон*
ленные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, центрация руководства в руках центра имеет место не столько юриди*
Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие феде* чески, сколько фактически, что выражается в политическом режиме,
рального закона о роспуске органа законодательной власти субъек* реальных инициативах руководства федеративного государства и т. п.
та РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом Например, в период существования СССР союзный центр и по Кон*
данного органа федерального законодательства либо прав граждан, ституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактически настоль*
а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Те* ко все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентра*
перь Президент сам может принять решение о роспуске органа зако* лизме. В науке даже возникло понятие «унитарная федерация», ис*
нодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в пользуемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим
акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению федерациям (например, ФРГ, США).
Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо из* Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число
менению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо. полномочий, а остальные отдает своим регионам, но эти оставленные
Как правило, федеративные государства предусматривают средст* за собой возможности государства могут быть ключевыми для управ*
ва так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайно* ления страной. Например, в период СССР существовали общесоюз*
го положения, президентского правления; наведение порядка с ис* ные и союзно*республиканские министерства. Первые руководили
пользованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попы* отраслями, находившимися в ведении СССР, вторые — отраслями,
ток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по находившимися в ведении как СССР, так и союзных республик. Но
просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они мо* подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших
гут быть направлены и против органов власти субъекта, если они са* тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в
ми являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных подчинении министерств СССР. Наряду с Госпланом СССР каждая
вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения союзная республика имела свой госплан. Но основные позиции эко*
насилия и создания угрозы жизни многих людей. номического развития формировались, конечно, в союзном органе.
Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под ведомства по делам данных территорий, а также специальное мини*
давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, что* стерство в британском кабинете. Как правило, права шире у единиц,
бы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские обладающих политической автономией. Государство отдает в их са*
тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактиче* мостоятельное ведение местные дела, законодательство, требуя при
ское ослабление государственного центра. Иногда даже возникает уг* этом соблюдения общегосударственных интересов.
роза распада государства. Однако нередко государство сохраняется В федеративных государствах степень децентрализации зависит от
благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание об* конкретной страны и ее условий. Например, применительно к США
щегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все можно говорить о высокой степени децентрализации законодательст*
это можно видеть в практике Российской Федерации 1990*х гг. ва и управления многими сферами. Однако в целом вряд ли можно
Категория децентрализованного государства может применяться в говорить о США как о децентрализованном государстве, на практике
характеристике и унитарных, и федеративных государств. и в сознании населения скорее это единое и высокоцентрализованное
Унитарное государство чаще подходит под данную категорию, ес* государство. То же самое можно сказать о таких федерациях, как
ли: 1) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу ФРГ, Канада, Бразилия и др.
административно*территориальных единиц высшего уровня; 2) имеет Опыт показывает, что высокой меры децентрализации требуют
территориальные единицы с автономным статусом или национально* субъекты федераций, образованные с учетом национального призна*
территориальные автономные единицы. ка. Однако при этом сложно видеть ту черту, за которой начинается
Например, к первой группе можно отнести Италию. Ее Конститу* переход от децентрализации к разрушению государства. Наглядный
ция в пределах основных принципов, установленных законами госу* тому пример — СССР. Федерация здесь в немалой степени сохраня*
дарства, и при условии непротиворечия национальным интересам и лась благодаря силе, даже можно сказать авторитарности (причем от*
интересам других областей предоставляет областям право на издание нюдь не в худшем смысле слова) союзного центра. Когда же союзные
законодательных норм по 18 позициям, по другим вопросам, указан* республики, входившие в состав СССР, стали требовать передачи се*
ным конституционными законами, а также для проведения в жизнь бе более широкого круга дел, это положило начало распаду Союза.
общегосударственных законов. Это, в частности, административные В некоторых федеративных государствах децентрализация выгля*
функции, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хо* дит как асимметрия федерации, т. е. притязания отдельных субъектов
зяйство, внутренняя организация и др. Однако децентрализованные на особый статус. Причем в одних странах (например, штаты Индии)
сферы не являются предметами исключительного ведения областей, асимметрия конституционно закреплена и выражается в наделении
а относятся к совместному ведению государства и областей, поэтому отдельных субъектов специфическими правами, которых нет у других
основополагающие нормы все*таки исходят от государства. Уставы субъектов. В других федерациях, например в Российской Федерации,
(статуты) областей утверждаются актами центрального парламента. при наличии в Конституции государства нормы о равноправии субъ*
Ко второй группе можно отнести унитарные государства, в кото* ектов (ст. 5) на практике до последнего времени заключались догово*
рых есть особый статус территорий, политическая или администра* ры между центром и отдельными субъектами, которые расширяли
тивная автономия. Это, например, Северная Ирландия, Шотландия и права последних по сравнению с другими субъектами Федерации. Это
Уэльс в Великобритании, Корсика во Франции, четыре националь* вело к притязанию на заключение подобных договоров других субъ*
ных и 13 исторических областей в Испании, Сицилия и еще четыре ектов Федерации. Многие политики и ученые в России обоснованно
области в Италии, автономные районы, национальные округа, авто* видели в этом направлении развития Федерации угрозу существова*
номные уезды в Китае и др. Права у соответствующих единиц различ* нию единого централизованного государства. Сегодня эта практика
ные. Например, в некоторых национальных областях Испании есть более упорядочена, а большинство ранее заключенных договоров по
особенности в гражданском праве, административном и судебном взаимному согласию центра и мест признаны выполнившими свою
процессах, своя полиция и др. Но уставы автономных сообществ Ис* миссию и утратившими силу.
пании утверждаются актами парламента государства. В Северной Ир* Ряд унитарных и федеративных государств использует различные
ландии есть свое законодательство, в Шотландии и Уэльсе — местные организационные средства защиты прав национальных меньшинств,
характеризуемые как национально*культурная автономия, иногда с — во*вторых, М. С. Горбачев и его сторонники, пытаясь сохра*
элементами политического характера. Например, в Финляндии име* нить Союз ССР в 1990—1991 гг. и разрабатывая Союзный договор,
ются Шведская народная ассамблея, Саамский парламент. В Россий* который взамен Договора 1922 г. должен был сохранить и укрепить
ской Федерации приняты Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. СССР, в последних вариантах этого документа фактически превра*
«О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской щали союзное государство в конфедерацию — оно лишь формально
Федерации», а также Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на* оставалось единым государством, а на деле превращалось в междуна*
ционально*культурной автономии», позволяющий лицам соответст* родно*правовое объединение союзных республик, подтверждая это
вующей национальной принадлежности — в случае их проживания за даже своим новым названием — ССГ (Союз Суверенных Государств);
пределами национально*государственных формирований или вообще в данном случае можно говорить об обратном процессе — переходе от
отсутствия последних — создавать национально*культурные общест* федерации к конфедерации.
венные объединения (общества). Конечно, вряд ли в этом случае Чем различаются конфедерация и федерация?
можно говорить о какой*либо децентрализации государства. 1. Основой конфедерации является международно*правовой до*
говор. Основой федерации может быть на первом этапе (при ее созда*
§ 4. Конфедерация нии) договор, имеющий характер и международно*правового, и госу*
дарственно*правового акта (например, Договор об образовании
Конституционному праву и международному праву известно по*
СССР 1922 г.). Однако в дальнейшем он уступает место конституции
нятие «конфедерация». Объединение государств в конфедеративный
государства (в некоторых случаях он может быть инкорпорирован в
союз не ведет к созданию нового государства; это международно
конституцию — к примеру, указанный Договор 1922 г. был включен с
правовое объединение. Поэтому словосочетание «конфедеративное го*
сударство» просто не имеет права на существование. существенными модификациями в Конституцию СССР 1924 г.).
Разумеется, конфедерация может быть первым шагом на пути к При преобразовании унитарного государства в федерацию соот*
более тесному единству, тогда на смену конфедерации приходит фе* ветствующие изменения вносятся в конституцию государства или
деративное государство (так, конфедерацией считают США на пер* принимается специальный закон о федерации (федеративном устрой*
вом этапе их образования, и первый документ именовался «Статьи стве). Как показывает опыт Российской Федерации, по настоянию
конфедерации» (1777 г.); была сначала конфедерацией Швейцария, ряда субъектов в 1992 г. были приняты договоры центра и субъектов о
затем она стала федерацией, сохранив прежнее название «Швейцар* разграничении предметов ведения и полномочий между их органами
ская Конфедерация»). Однако известны и такие факты, когда конфе* государственной власти, в совокупности именуемые Федеративным
дерации существовали недолго, к более тесному единству не привели договором. Этот Договор был объявлен неотъемлемой частью дейст*
и распадались. Исследователи приводят, в частности, такие примеры: вовавшей на тот момент Конституции РФ и инкорпорирован в ее со*
Объединенная Арабская Республика (Египет, Сирия, 1958—1961 гг.); держание. Однако новая Конституция РФ 1993 г. не содержит отдель*
Союз Африканских Государств (Мали, Гвинея, Гана, 1960—1962 гг.); ного текста Федеративного договора, а имеет много норм и специаль*
Сенегамбия (Сенегал, Гамбия, 1982—1989 гг.) и др. ную главу о федеративном устройстве Российской Федерации.
В плане исторического развития нашего государства вопрос о кон* 2. Федерация имеет федеральные государственные органы: главу
федерации интересен следующим: государства, парламент, правительство, федеральные министерства и
— во*первых, некоторые исследователи считают: когда на терри* ведомства, федеральные суды. В конфедерации может быть образован
тории бывшей Российской империи образовались независимые рес* координационный орган — объединенный совет, состоящий из пред*
публики и в них победила советская власть, отношения между совет* ставителей исполнительной власти и (или) представительной власти
скими республиками в период 1919—1922 гг. были конфедеративны* государств*членов. Могут быть созданы органы типа парламента,
ми, а затем на смену им пришло создание Союза ССР, т. е. здесь правительства, суда конфедерации. Однако у таких органов нет права
можно говорить о переходе от конфедерации к федерации (мы кос* директивных решений, скорее они обладают координационно*объе*
немся данного вопроса далее); динительными и согласовательными функциями.
3. Федерация имеет законодательство. Более того, вводится прин* ведении государств*членов, хотя могут предпринимать совместные
цип приоритета федерального законодательства перед законодатель* меры и создавать координационные структуры.
ством субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации. 6. У федерации формируется своя налогово*финансовая и бюджет*
В конфедерации нет единого законодательства. Координационные ная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориен*
органы, если это будет установлено договором о создании союза, мо* тиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной поли*
гут принимать нормативные акты по вопросам конфедерации. Но та* тики и линии расходов (на развитие промышленности, социальные
кие акты нуждаются в подтверждении и проводятся в жизнь реше* нужды, оборону и т. д.). Федерация вводит единую налоговую систе*
ниями органов государств*членов. Кроме того, они обладают правом му, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и которые
так называемой нуллификации, т. е. могут признать для себя недейст* разрешено устанавливать субъектам федерации, организует единую
вующими (отклонить) акты объединенного совета. службу сбора налогов и налогового контроля. В конфедерации каждое
4. Федерация имеет единую территорию. После объединения в фе* государство сохраняет собственные бюджетную и налоговую системы.
дерацию территории субъектов становятся частями единой террито* Средства для финансирования выполнения задач конфедеративного
рии. Суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. объединения выделяются в виде взносов государствами*членами.
Действует принцип так называемого территориального верховенства. 7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и
Никто не вправе извне без ведома федерации изменить ее террито* оперативного управления, задачи создания единой экономики госу*
рию. Более того, отдельный субъект хотя и сохраняет верховенство дарства, единого экономического пространства, промышленного раз*
над собственной территорией, но не может самостоятельно изменить вития различных видов собственности, в том числе государственной
ее границы ни внутри государства (по договоренности с иными субъ* (включая и федеральную). Конфедерация исходит из тех форм эконо*
ектами), ни по согласованию с другими государствами без участия мики и собственности, которые есть в каждом из государств*членов.
федерации. В конфедерации единой территории союза (с принципом Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть
его верховенства) не образуется, т. е. территория конфедерации скла* именно создание единого экономического пространства. Если она
дывается из самостоятельных территорий государств*членов. Решать будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объедине*
территориальные вопросы или участвовать в их решении конфедера* ние скорее уступит место федеративному союзу.
ция не может. 8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (ат*
5. Федерация после ее образования создает единые армию (воору* рибуты): столицу, герб, флаг, гимн. В конфедерации этого нет, хотя
женные силы), правоохранительные органы и структуры государст* договором о ее создании определяется местонахождение соответст*
венной безопасности. Своих вооруженных армейских подразделений вующих координационных органов.
субъекты федерации уже не имеют. Правоохранительные органы и Следует отметить, что конфедераций в современном мире не су*
службы безопасности функционируют в виде единой вертикали, со* ществует. Но есть другие международно*правовые союзы государств,
ответствующие подразделения могут создаваться или как органы близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют со
субъектов, или как функционирующие в рамках территории субъекта, обществами — британское Содружество, Европейский Союз, Содру*
но подчиненные только федеральному центру подразделения. В кон* жество Независимых Государств (далее — СНГ).
федерации вооруженные силы государств*членов остаются самостоя* Ряд аспектов реальных отношений между государствами*членами
тельными. Конечно, может быть объявлено о создании армии конфе* делает сообщества более тесными объединениями, чем просто меж*
дерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответст* дународно*правовые союзы. Например, в Европейском Союзе введе*
вующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут ны: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в
создаваться воинские формирования конфедерации путем включения государствах*членах, единая валюта, обязательность решений орга*
в них подразделений отдельных государств — с их согласия и с сохра* нов Союза на территории государств*членов (европейское право),
нением общей подчиненности данному государству. Может быть соз* свободное передвижение граждан по территориям государств и др.
дано единое командование таких армий по решению государств*чле* На повестке дня — принятие конституции Европейского Союза. По*
нов. Правоохранительные органы и службы безопасности остаются в этому в исследованиях объединению даются разные оценки — меж*
дународно*правовое объединение, конфедерация, федеративное го* № 19; Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он
сударство. же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии).
СНГ пока остается международно*правовым объединением. Од* М., 1978.
нако Союз Беларуси и России с ликвидацией границ и таможенных Проблема государственного суверенитета так или иначе частично
барьеров, введением единого гражданства, во многом единого статуса затрагивалась нами ранее. Напомним, что в общих чертах суверенитет
граждан, единой валюты, принятием Конституции Союзного госу* государства — это имманентно (внутренне) присущее ему свойство.
дарства — это, возможно, перспектива перехода от международно* Оно выражается в таких характеристиках, как верховенство, единство,
правового объединения, каким пока объявлен Союз, к федеративно* самостоятельность и независимость государства и государственной
му союзу двух государств, а возможно, и других республик СНГ, кото* власти. Верховенство означает, что только народ или полномочные
рые захотят к ним присоединиться. Однако при подобном развитии государственные органы отражают (закрепляют) в конституции и
событий Россия и Беларусь, а также другие присоединившиеся госу* иных нормативных правовых актах весь строй общественных отноше*
дарства неизбежно становятся субъектами федерации со всеми выте* ний и внутригосударственную организацию. Единство заключается в
кающими последствиями, включая положение на международной том, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает
арене, приоритет федерального законодательства, единые государст* одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Само
венные органы Союза, единые вооруженные силы и т. д. стоятельность и независимость государства и государственной власти
проявляются в их действиях, самостоятельных и не зависимых как от
§ 5. Проблема суверенитета государства политических организаций в данной стране, так и от иностранных го*
сударств и международных организаций. Разумеется, влияние на го*
Литература сударственную власть при реализации ее функций оказывается и
Алехина Н. В. К вопросу о государственном суверенитете Российской внутри страны, и извне, это естественно, но их замена внутренними,
Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10; зарубежными или международными структурами невозможна. Суве*
Горюнов В. В. Суверенитет Российской Федерации: сущность, содер* ренитет государства распространяется на все его внутренние и внеш*
жание, гарантии: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Ерек ние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию го*
линцева Е. В. Проблемы определения суверенитета в России // Кон* сударства. Конституционные основы суверенитета Российской Феде*
ституционное и муниципальное право. 2010. № 5; Она же. Суверени* рации отражены в ее Конституции.
тет и демократия как конституционные ценности современной С позиций теории конституционного права наиболее важные ас*
России: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012; Грачев Н. И. Госу*
пекты проблемы государственного суверенитета связаны с возникно*
дарственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы
теории и практики: дис. ... д*ра юрид. наук. Волгоград, 2009; Дорогин В.
вением (происхождением) суверенитета государства, возможностью
Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Левин И. Д. или невозможностью наряду с суверенитетом всего государства суве*
Суверенитет. М., 1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Клюев П. А. ренитета у частей государства.
Проблемы суверенитета в сложных государственных образованиях: Самая простая трактовка происхождения суверенитета государства
дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007; Крылов Б. С. Государственный су* обусловлена фактором возникновения самого государства. Нет госу*
веренитет: современные проблемы // Конституционное и муници* дарства — нет суверенитета, появилось государство — возник и госу*
пальное право. 2008. № 6; Порфирьев А. И. Национальный суверенитет дарственный суверенитет. В этом плане очевидно, что из рассмотрен*
в российском федерализме: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Романо ных выше форм государственного единства государственным сувере*
ва Л. М. Институционально*правовые формы суверенитета в условиях
нитетом обладают унитарные и федеративные государства, но его нет
эволюции национального государства. Ростов н/Д, 2009; Она же. На*
циональный суверенитет в условиях глобализации: институциональ*
у конфедерации — как у любого международно*правового союза го*
но*правовой анализ: дис. ... д*ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009; Суд сударств, суверенитетом обладают члены конфедерации.
ницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Шарифов М. Ш., Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его
Шарифов Ш. М. Сравнение форм суверенитета: конституционно*пра* административно*территориальные части не могут обладать государ*
вовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2009. ственным суверенитетом.
Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом ли федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут само*
обладает лишь сама федерация. Правда, политики и ученые могут го* стоятельными членами международного сообщества.
ворить о наличии государственного суверенитета у субъектов федера* Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предпола*
ции, особенно если эти субъекты — государства; порой суверенитет гает разный статус как субъектов, так и федерации.
субъектов даже провозглашается в конституциях. Но все*таки делает* Так, все варианты, при которых суверенитет федерации включает
ся это скорее с политическими целями, в определенной мере сувере* в себя как сумму суверенитеты субъектов («б»—«г»), не позволяют ей
нитет субъектов — удобная иллюзия, все равно при этом подразуме* быть сильным государством и ставят федерацию практически в зави*
вается верховенство суверенитета федеративного государства в целом. симость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполагают
И все*таки относительно происхождения суверенитета федератив* восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как
ного государства на разных этапах развития науки теории государства конгломерата субъектов.
и конституционного права выстраивались разные модели. Обобщен* Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты
но они таковы: имеют ограниченный суверенитет (вариант «в»), а тем более полный
а) до образования такого государства суверенитетом обладают уч* суверенитет (вариант «д»), в нашей стране имели хождение в совет*
редители федерации, с образованием федеративного государства оно ское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть говори*
автоматически приобретает суверенитет как неотъемлемое свойство, ла об ограниченном суверенитете союзных республик, в период по*
а учредители утрачивают суверенитет; явления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суве*
б) с образованием федеративного государства учредители переда* ренитета союзных республик. В качестве официоза они были
ют ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного госу* рассчитаны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали
дарства является не самостоятельной категорией, а суммой суверени* полную координацию федерацией действий союзных республик, в
тетов учредителей; том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право со*
в) с образованием федеративного государства учредители переда* юзных республик на выход из Союза ССР. Практические отношения
ют ему только часть своего суверенитета, другую часть оставляют в в СССР строились на жестком централизме, самостоятельность рес*
своем распоряжении, поэтому суверенитет федеративного государст* публик была весьма относительна, а идеи суверенитета — пропаган*
ва является суммой, слагаемой из переданных ему частей суверените* дистскими. Как только начался разлад внутри федеративного союза,
тов государств*учредителей, наряду с которым сохраняется и ограни* идея суверенитета субъектов и право на выход стали работать на раз*
ченный суверенитет субъектов федерации; вал федерации.
г) модификация вариантов «б» и «в»: с образованием федеративно* С точки зрения прочности федерации и ее долгого («вечного») су*
го государства появляется его суверенитет, который складывается из ществования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием фе*
двух частей: первая часть — свой суверенитет; вторая часть — сумма, дерации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а ут
слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), переданных рачивают его, и единственно федерация обладает государственным су
учредителями (это, мол, и объясняет, что федеративное государство веренитетом. России пришлось решать данную проблему, и она
выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой моди* однозначно записала в своей Конституции (ст. 4), что государствен*
фикации субъекты отказываются либо от всего своего суверенитета, ным суверенитетом обладает только Российское государство в целом.
либо от его части; Однако есть момент, который заслуживает специального внима*
д) с образованием федеративного государства у него появляется ния, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с при*
государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют родой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое
свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осущест* и внутриполитическое проявление. Само собой разумеется, государ*
влении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом; ство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнепо*
е) с образованием федеративного государства у него появляется литическим суверенитетом. Оно также имеет право на воплощение
свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъекте феде*
так называемого потенциального суверенитета, он восстановится, ес* рации, надо констатировать: если какое*то территориальное образо*
46 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 47
вание становится субъектом федерации, его природа существенно ме* тивных отношениях1. Другими словами: в федеративном государстве
няется. Во внешнеполитических делах субъект либо перестает вообще надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им
участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при коор* плохо, они будут стремиться к выходу из федерации, и в этом случае
динирующей роли федерации и не решает ключевых проблем между* их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если
народных отношений, обороноспособности и безопасности страны. они станут субъектами международного права). Следовательно, феде*
Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с рации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя
федерацией. И в тех делах, которые ему переданы, субъект самостоя* комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их
телен, более того, федерация должна либо вообще сюда не вмеши* потенциальный суверенитет перейдет в новое качество.
ваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. По*
скольку самостоятельность — одна из сторон суверенитета, возможен
тезис о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих
Глава 20. Краткая история государственного устройства
внутренних делах. Некоторые зарубежные федерации (например,
России
Мексика) используют для характеристики субъектов (штатов) слова о
том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни. Литература
Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Российской
Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории
Федерации, это способствовало бы большему взаимопониманию России: в 4 кн. М., 1992, 1993; Автономия, федерация и национальный
между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как республи* вопрос / под ред. В. И. Гессена. СПб., 1906; Грибовский В. М. Государст*
ки. Не надо только для субъектов использовать выражение «государ* венное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912;
ственный суверенитет», достаточно говорить просто о «суверените* Гурвич Г. С. Принцип автономизма и федерализма в советской систе*
те», о «суверенности», подразумевая ту самую самостоятельность в ме. М., 1924; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном
осуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта, о праве. М., 1948; Златопольский Д. Л. Государственное устройство
которой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с фе* СССР. М., 1960; Он же. СССР — федеративное государство. М., 1967;
дерацией и при ее координирующей роли. Он же. Разрушение СССР (размышление о проблеме). М., 1998; Исто*
рия национально*государственного строительства в СССР. Т. I: На*
И несколько слов о потенциальном суверенитете. И. В. Сталин го* ционально*государственное строительство в переходный период от
ворил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.), капитализма к социализму. 1917—1936; Т. II: Национально*государст*
что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в венное строительство в период социализма и строительства коммуниз*
составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на вы* ма. 1937—1978. М., 1979; Кириченко М. Г. СССР: национально*госу*
ход из СССР, при реализации которого они стали бы независимыми дарственное устройство (конституционные основы). М., 1982; Кисли
государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный сувере* цын И. М. Вопросы теории и практики федеративного строительства
нитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя методо* Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф. Областная автономия и един*
логически это необоснованно: ограниченный суверенитет все*таки ство России. М., 1905; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917; Кор
кмасова К. Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д,
должен наличествовать, в то время как потенциальный суверенитет —
1970; Она же. Национально*государственное устройство СССР. Рос*
подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребывания в тов н/Д, 1984; Кремнев П. П. Распад СССР: международно*правовые
федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследствии выска* проблемы. М., 2005; Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и
зывания Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные практика). М., 1977; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалисти*
республики обладают полным государственным суверенитетом в со* ческой федерации. М., 1948; Палиенко Н. И. Конфедерация, федера*
ставе Союза ССР. ция и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин С. М. Принцип
В наши дни А. А. Ливеровский предлагает по отношению к субъ* федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станке
ектам РФ использовать категорию «потенциальный суверенитет» и вич З. А. Историко*правовые аспекты распада СССР: дис. ... д*ра
видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные историче* 1 См.: Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства России.
ские события, поддерживается бесконфликтность во внутрифедера* СПб., 2002. С. 86.
юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., лин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская, Семиречен*
1958; Чертков А. Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федера* ская), Московское.
лизма в России // Журнал российского права. 2000. № 2, 3; Чистя Генерал*губернаторы были выше по рангу и имели право доклада
ков О. И. Взаимоотношения советских республик до образования
непосредственно царю. Главы административных единиц, входивших
СССР. М., 1955; Он же. Национально*государственное строительство
в РСФСР в годы Гражданской войны (1918—1920). М., 1964; Он же.
в состав генерал*губернаторств, могли сноситься с центром только
Становление Российской Федерации (1917—1922). М., 1966; 2*е изд., через генерал*губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если
репринт. М., 2003; Шумков Д. В. Государственный суверенитет России: мероприятия центра касались единиц, входивших в состав генерал*
история и современность. СПб., 2002. губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись минист*
ру внутренних дел.
§ 1. Дореволюционный период (Российская Империя) Отношение к специфике национальных районов при конструиро*
вании территориальных единиц не было однозначным в царской Рос*
Царская Россия была унитарным государством, претерпевающим сии.
различные административные реформы. Их подробное рассмотре* Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории
ние — предмет истории отечественного государства и права. В нашем Украины, Белоруссии, Прибалтики были поделены по генерал*губер*
кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго центра* наторствам и внутри их по губерниям без какого*либо учета нацио*
лизованная и бюрократизированная губернская система управления, нальных особенностей.
вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для Польша в 1815 г. получила дарованную российским императором
ряда национальных районов страны. Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже
В 1708 г. при Петре I было учреждено восемь губерний. В 1775 г. парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особо*
указом Екатерины II «Учреждения для управления губерний» образо* го наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальней*
вано 23 губернии, а к концу ее правления их стало 50. В XX в. в пред* шем, надо полагать, не без учета польских выступлений против Рос*
революционный период число губерний составляло 78. сии, самоуправление было свернуто, а с 1874 г. учреждается Варшав*
Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единствен* ское генерал*губернаторство во главе с генерал*губернатором вместо
ной единицей административно*территориального деления России. наместника, состоящее из 10 губерний.
Однако вскоре она отступила от этого плана, и в 1781 г. губернии Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал*гу*
группируются по наместничествам или генерал*губернаторствам. бернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы
Впоследствии основная масса губерний не стала входить в гене* управления, воглавлявшиеся генерал*губернатором, парламент, само*
рал*губернаторства или наместничества и управлялась по так назы* стоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был
ваемому общему учреждению, т. е. непосредственно центральной и специальный центральный орган управления по делам княжества.
властью — таковых в начале ХХ в. было 49. Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан
Генерал*губернаторства или наместничества используются для Кавказский край, аналогичный генерал*губернаторству. В него вхо*
управления преимущественно окраинными территориями (исключе* дили Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская,
нием было Московское генерал*губернаторство), в их состав включа* Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черномор*
ются как губернии, так и другие административно*территориальные ская, области Дагестанская, Карсская, округ Закатальский. Управле*
единицы (области, округа). ние краем поручалось царским указом наместнику, который имел
В начале ХХ в. существовало семь генерал*губернаторств: Варшав* права и гражданского управления, и главнокомандующего войсками,
ское (10 губерний на территории бывшего Царства Польского), Ви* расположенными в пределах края, и войскового атамана кавказских
ленское (губернии Виленская, Ковенская, Гродненская), Киевское казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестан*
(губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркут* ский край, состоявший из трех областей (Сыр*Дарьинская, Ферган*
ское (губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамур* ская, Самаркандская) и равнозначный генерал*губернаторству. Во
ское (области Забайкальская, Амурская, Приморская, остров Саха* главе края стоял генерал*губернатор, находившийся «под высшим за*
ведованием» военного министра. В делах местного управления и суда Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости
на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппози*
В свою очередь, при подготовке и принятии общегосударственных ционные, и лояльные к власти политики чаще всего выступали про*
решений запрашивалось мнение царской местной администрации. тив федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации
Таким образом, в административно*территориальном устройстве управления государством, при которой национальные области могут
царской России используются такие единицы, как генерал*губерна* обособиться от центра, и это приведет к развалу страны.
торства, края, губернии, области, округ, остров (Сахалин). Имелись и Сошлемся на высказывание П. И. Пестеля — одного из знаменитых
четыре города (Санкт*Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь*Ени* декабристов. В «Русской правде» — его проекте усовершенствования
кале), выделенные из состава губерний и образующие так называе* государственного устройства России говорится: «Что же в особенности
мые градоначальства, подчиненные центральной власти (по совре* касается до России, то дабы в полной мере удостовериться до какой сте*
менной терминологии — города центрального подчинения). В офи* пени федеративное образование Государства было бы для нее пагубно,
циальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное
единиц, образованных по национальному признаку, но националь* Государство составлено. Области его не только различными Учрежде*
ный фактор и местные условия учитывались при организации мест* ниями управляются, не только различными Гражданскими Законами
ного управления, а также при подготовке центральных государствен* судятся, но совсем различные языки говорят совсем различные Веры
ных решений и нормативных актов. исповедуют, жители оных различные происхождения имеют, к различ*
ным Державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнород*
§ 2. Подходы к форме государственного устройства России ность еще более усилить чрез федеративное образование Государства,
в XIX — начале XX в. то легко предвидеть можно, что сии разнородные Области скоро от Ко*
ренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только
Касательно формы государственного устройства России возника*
свое Могущество, Величие и Силу, но даже может быть и бытие свое
ли два вопроса: во*первых, чему отдать предпочтение — монархиче*
между большими или Главными Государствами. Она тогда испытает
ской или республиканской форме правления, а во*вторых, нацио*
все Бедствия и весь неизъяснимый вред нанесенные Древней России
нальный вопрос, поскольку в это время Россия уже была многона*
Удельною Системою, которая также ни что иное была, как род федера*
циональным государством.
тивного Устройства Государства. И потому если какое*нибудь другое
Те, кто видел Россию монархией, конечно, связывали государст*
Государство может еще сомневаться во вреде федеративного Устройст*
венное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было
ва, то Россия уже никак сего сомнения разделять не может: она горьки*
представить в то время монархическое государство федеративным.
Правда, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правле* ми опытами и долголетними бедствиями жестоко заплатила за сию
ния монархиями — причем как с наследственным монархом (Бель* ошибку в прежнем ее Государственном Образовании. А по сему, соеди*
гия, где внутренняя организация государства и положение субъектов няя все сии Обстоятельства в общее соображение постановляется Ко*
все*таки больше напоминает республику), так и с монархом, избирае* ренным Законом Российского Государства, что всякая мысль о федера*
мым монархами частей государства (Объединенные Арабские Эмира* тивном для него Устройстве отвергается совершенно яко пагубнейший
ты, Малайзия). Но все же это исключение, большинство федера* вред и величайшее Зло. Избегать надлежит всего того, что посредствен*
ций — республики. но или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к
В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь таковому Устройству Государства вести бы могло»1.
вопрос о пределах самостоятельности территорий. В России, бывшей Это мнение, высказанное в первой трети XIX в., перекликается с
до начала ХХ в. абсолютной монархией, на местах были представите* тем, что произошло при использовании федеративной формы госу*
ли царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была само* дарственного устройства в России ХХ в.
стоятельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как 1 Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы
поручение представлять центральную власть на местах. XVIII—XX веков: хрестоматия / сост. А. П. Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 114.
Вероятно, разговор о федерации в России был бы возможен, если нако надо рассматривать в комплексе причины предпочтения унитар*
бы прежде был решен принципиальный вопрос об отказе от монар* ного государства федеративному в России. Попытаемся сформулиро*
хии в пользу демократической республики. Однако и переход России вать эти причины по логике того времени (обращаем на это внимание
к республике сам по себе не означал предпочтения федеративной читателя).
формы государственного устройства. Были высказывания и в пользу Во*первых, совершенно очевидно, что федерация предполагает
федерации, например у других декабристов. И все*таки в основном и определенную деконцентрацию власти, передачу ее на места. Если в
оппозиционные социал*демократические партии, возникшие в Рос* России побеждает демократическая или социалистическая револю*
сии в конце XIX — начале ХХ в., и многие легально возникшие в ция, то создается новое государство. По мнению умеренных демокра*
ХХ в. буржуазные политические партии были за республику с сохра* тов, это демократическая республика, по мнению большевиков, со*
нением унитарного государственного устройства. циалистическое государство трудящихся, т. е. беднейших слоев насе*
Правда, для России обычно предметом обсуждения была государ* ления. Политическая суть государства в данном случае не основное,
ственная федерация как форма решения национального вопроса. главное — у нового государства будут грандиозные задачи в интересах
Другой вариант организации федеративного государства, где федера* народа. И решать такие задачи легче в условиях унитарной формы и
цию следует рассматривать в качестве формы связи единого государ* сильного центра.
ства с самостоятельностью субъектов, их самоуправлением (наиболее Во*вторых, федеративная структура государства может вызвать ряд
типичный пример — США), т. е. без связи с национальным вопро* нежелательных последствий для управления страной, общения лю*
сом, для России не был актуальным. дей, их психологии и самосознания.
Например, вслед за французом П. Ж. Прудоном известный рус* Так, унитарная форма предполагает общегосударственное управле*
ский революционер и мыслитель М. А. Бакунин был сторонником ние решением задач, возникающих у демократического (социалисти*
федерации как союза самоуправляющихся единиц: индивиды объеди* ческого) государства. В федерации неизбежны элементы националь*
няются в коммуны, коммуны — в провинции, провинции — в нации, но*территориальной обособленности. Это особенно подкрепляется
нации — в Соединенные Штаты Европы, а затем — всего мира1. Выс* чрезмерным ростом национального самосознания. Национальная
ший уровень союза самоуправляющихся единиц заменяет собой госу* гордость перерастает в самовозвышение. Развивается национализм,
дарство. Однако эта идея федеративной организации не стала попу* им начинают пользоваться местные лидеры, тем более из националь*
лярной. ной буржуазии и интеллигенции. Население фактически становится
Практически все, кто касался федерации, непременно связывали их заложником, замыкается в своих узконациональных интересах, они
проблему с многонациональным составом населения России и виде* ставятся выше общегосударственных. Возникают упреки центру по
ли пути ее решения в рамках не федерации, а унитарной формы госу* поводу невнимания, недостаточного внимания к субъекту. Начинает*
дарственного устройства. В том числе за унитарное государство и ся то, что сегодня характеризуют словами «тянуть одеяло на себя».
против государственной федерации в России выступали до 1917 г. со* В конце концов это ведет к ослаблению, а то и разрушению централи*
циал*демократы — большевики, т. е. те, кто затем пришел к государ* зованного государства.
ственной власти в России и провозгласил в ней федеративную форму В*третьих, развитие капитализма в России сломало национальные
государства. Спрашивается, почему все были против федерации и за экономические перегородки, возник общегосударственный рынок
унитарное государство? (сегодня сказали бы — единое экономическое пространство). Унитар*
Можно ли видеть главную причину в том, что неизбежно возникал ное государство способствует тому, чтобы это и далее сохранялось.
вопрос о субъектах такой федерации, и особенно о том, какое место Федеративная структура может вызвать препятствия развитию едино*
займут в ней Великороссия и русские как государствообразующий го общегосударственного рынка производства.
фактор в Российской Империи? Эту причину нельзя исключать, од* Таким образом, унитарное государство в России после демократи*
1 См.: Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М. А.
ческой (социалистической) революции продолжило бы слом нацио*
Избр. соч.: в 4 т. Т. 1. Лондон, 1915. С. 89. Приводится по: Златопольский Д. Л. СССР — нальных перегородок, укрепляло бы связи граждан (трудящихся) раз*
федеративное государство. М., 1967. С. 15. ных национальностей, развивало бы общегосударственный экономи*
ческий рынок, обеспечивало более быстрый переход от отсталых, жизни, культурой, создает, если того хочет, свою национально*терри*
местами патриархальных отношений к современным формам жизни ториальную (областную) автономию как национально*государствен*
и общения людей на всей территории России. ную форму разрешения своего национального вопроса. Эта нацио*
В*четвертых, социал*демократы — большевики помышляли о все* нально*территориальная (национально*государственная) единица
мирной социалистической революции, о создании всемирного госу* входит в состав единого, унитарного государства и претендует на учет
дарства рабочих и крестьян. И, конечно, о каком*то их делении по им своих интересов, а также имеет разные возможности представлять
национальному признаку не следовало вести речь. эти интересы на общегосударственном уровне.
Это не означало, что у партий не было своих программ и предло* Большевики против замены национально*территориальной авто*
жений по формам решения национального вопроса в России. Особый номии национально*культурной автономией, при которой люди, от*
интерес представляет программа, сформулированная В. И. Лениным. носящие себя к соответствующей национальности независимо от мес*
Каждая нация имеет право на самоопределение, вплоть до отделения та их проживания, записываются в названную автономию и создают
и образования самостоятельного государства. Причем В. И. Ленин свой орган самоуправления в масштабах государства. Такая автоно*
предлагал довольно демократичный механизм решения вопроса о са* мия, объединяя людей по признаку национальной принадлежности,
моопределении. В своих «Тезисах по национальному вопросу» (1913) языка, культуры, грозила бы стать средством их обособления от граж*
он говорит, что признание социал*демократами права всех нацио* дан, проживающих рядом и относящихся к иным национальностям.
нальностей на самоопределение предполагает требование об отделе* Другие политические силы и партии также исходили из того, что в
нии «исключительно на основе всеобщего, прямого, равного и тайно* национальных районах России после ее превращения в демократиче*
го голосования населения данной территории»1. В другой работе — скую республику надо отказаться от органов власти центра на местах
«О праве наций на самоопределение» (1914) предполагается решение и создавать свои органы. Собственно, без этой идеи нельзя было рас*
этого вопроса не центральным парламентом, а только парламентом считывать на поддержку населения данных районов.
(сеймом, референдумом и т. п.) отделяющейся области2. Таким обра*
зом, в голосовании участвуют либо все граждане, проживающие на § 3. Создание РСФСР
данной территории, либо представляющий их всех парламент, но ни*
В богатом на политические события и кризисном 1917 г. особенно
как не одни люди соответствующей национальной принадлежности
надо выделить такие судьбоносные моменты: отречение царя от вла*
(этот тезис не излишне помнить и в наши дни, когда некоторые на*
сти; реальная ликвидация монархической формы правления; разви*
ционалисты считают, что на территориях своего проживания корен*
тие демократической республики, официальное провозглашение Рос*
ные народы обладают абсолютным правом решать все проблемы, не
сии Республикой 1 сентября 1917 г.; сильное ослабление центральной
считаясь с гражданами других национальностей, издавна проживаю*
государственной власти. На этом фоне в национальных районах нача*
щими на той же территории).
лись процессы создания национальных государств и провозглашения
Однако большевики не проповедуют отделение. Они против федера* их независимости.
ции и считают, что национальный вопрос может быть решен при со* Инициаторами этих процессов были национальная интеллиген*
хранении единого централизованного Российского государства, в ция, исходившая как из благородных мотивов, так и своих амбиций
рамках которого каждой нации обеспечивается право на самоопреде* на занятие руководящих постов и сохранение имен в национальной
ление созданием национальнотерриториальной автономии. истории, а также национальная буржуазия, у которой к сказанному
Суть такой автономии связана с обоими словами, входящими в еще добавлялось желание поставить «местное» государство на службу
данное понятие, т. е. группа людей, относящихся к одной нации или своим капиталам. Оказалось, что идеи национальной независимости,
народности, имеющая историческую территорию своего компактного национальной гордости, национального самосознания довольно лег*
проживания, связанная общим языком, самобытностью, укладом ко покоряют всех, в том числе многих местных рабочих и крестьян,
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 23. С. 315. для которых идея «своего» государства была выше идеи «интернацио*
2 Там же. Т. 25. С. 315. нального братства».
В результате к осени 1917 г. национальные государства*республи* прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всерос*
ки были провозглашены на многих так называемых национальных сийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депу*
окраинах России. Например, в апреле 1917 г. образуется Центральная татов 31 (18) января 1918 г., записано: «Советская Российская Респуб*
рада — постоянный государственный орган Украины, в августе лика учреждается на основе свободного союза свободных наций как
1917 г. — Белорусская рада. В ноябре 1917 г. буржуазно*демократиче* федерация советских национальных республик»1. В отдельной резо*
ские партии приходят к власти в Армении, Грузии, Финляндии и др. люции «О федеральных учреждениях Российской Республики» гово*
Создаваемые здесь правительства и государства желали быть незави* рится: «Российская Советская Социалистическая Республика учреж*
симыми от России и объявляли о своей независимости. От прежней дается на основе добровольного союза народов России как федерация
Российской Империи реально оставалась лишь Великороссия. советских республик этих народов»2.
Видя развал Российского государства, центробежные тенденции и Представители партии большевиков возглавили на местах борьбу
создание буржуазных республик в национальных районах, В. И. Ле* за установление там советской власти, против местных национали*
нин не только говорит о том, что повсеместно надо добиваться побе* стов и национальной буржуазии. Но и там, где такая борьба оканчи*
ды советской формы государственного правления, восстановления валась успехом, вновь создаваемые органы советской власти (по ана*
государственного единства, но интенсивно размышляет о формах логии с центром — съезды Советов) провозглашали образование хотя
связи центра и мест. В своих высказываниях начиная с апреля 1917 г. и советских, но независимых республик. Большевики не могли от*
он, ранее определенно выступавший против федерации, уже исполь* влечься от того, что одним из ключевых пунктов их программы по на*
зует формулировки «создание общего государства», «объединение в циональному вопросу было право наций на самоопределение —
союз», «братский союз». В речи на I Всероссийском съезде Советов в вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.
июне 1917 г. он провозгласил: «Пусть Россия будет союзом свободных И раз уж развитие пошло по пути образования независимых госу*
республик»1. Но об оформлении союза в федеративную форму госу* дарств, надо было считаться с этим фактом и с учетом его искать пути
дарственного устройства еще не заявляется. связей национальных районов и центра. Довольно четко сказал об
После прихода большевиков к власти в октябре 1917 г. предприни* этом в своих мемуарах известный партийный и государственный дея*
маются усилия по восстановлению государственного единства на тер* тель советской эпохи А. И. Микоян, начинавший революционную
ритории бывшей царской России. Естественно, вопрос о форме этого деятельность в Азербайджане: «Мы, бакинцы, на основе опыта рабо*
союза остается ключевым. От более отвлеченных слов о «союзе» ты в Азербайджане, пришли к выводу, что привлечь на сторону Со*
В. И. Ленин переходит к идее государственной федерации. В написан* ветской власти широкие рабочие массы, крестьянство, демократиче*
ном В. И. Лениным «Манифесте к украинскому народу с ультиматив* скую интеллигенцию невозможно, если мы будем отрицать необходи*
ными требованиями к Украинской раде», опубликованном 6 (19) де* мость национального Азербайджанского государства. Мы выступили
кабря 1917 г. в виде объявления «О признании Советом Народных за признание Азербайджана как национального государства с тем,
Комиссаров народной Украинской Республики и о предъявленном чтобы он стал государством советским, находящимся в тесной связи и
Центральной раде ультиматуме ввиду ее контрреволюционной дея* дружественных отношениях с Советской Россией»3.
тельности» говорится, что Совет Народных Комиссаров (далее — Итак, центр не собираелся смириться с уходом новых республик из
СНК) признает народную Украинскую Республику, ее право совер* Российского государства, но и новые республики, также советские, не
шенно отделиться от России или вступить в переговоры с Российской помышляли своего существования без России. Это их принципиально
Республикой о федеративных и тому подобных взаимоотношениях отличало от провозглашенных в 1917 г. на соответствующих террито*
между ними2. риях буржуазных республик, которые хотели быть независимыми от
Идея федерации официально провозглашается и закрепляется в России. И поскольку независимые государства создаются, надо при*
конституционно*правовых документах в январе 1918 г. В Декларации
1 См.: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб.
1
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 32. С. 286. документов. С. 70—72.
2 См.: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб. 2 Там же. С. 72—73.
документов. М., 1973. С. 53. 3 Микоян А. Из воспоминаний о Серго Орджоникидзе // Юность. 1966. № 10. С. 11.
знавать их независимость и одновременно думать об образовании но* Казалось бы, учреждается федерация, состоящая из республик. Но
вого союза с этими государствами. в резолюции III съезда Советов «О федеральных учреждениях...» гово*
Поэтому начиная с конца 1917 г. принимается серия документов рится, что «способ участия советских республик, отдельных областей
советской власти о признании независимости соответствующих рес* в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бы*
публик. В одних случаях признается независимость буржуазной рес* том и национальным составом, равно как и разграничение сферы дея*
публики в надежде на победу там советской власти, чего все же не тельности федеральных и областных учреждений Российской Респуб*
произошло (Финляндия), в других — признается независимость про* лики, определяется немедленно по образовании областных советских
возглашенных советских республик, где впоследствии все же не уда* республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комите*
лось сохранить советскую власть (Эстляндская Советская Республи* том и Центральными Исполнительными Комитетами этих респуб*
ка, Советская Республика Латвия, Литовская Советская Республика). лик». Неясно, упоминание о республиках и об областях подразумевает
Наконец, это и признание независимости советских республик, с ко* разные виды субъектов федерации или это лишь разные слова.
торыми впоследствии сложилось более тесное единство (Украина, Чуть далее читаем: «Все местные дела решаются исключительно
Белоруссия, закавказские республики). местными Советами. За высшими Советами признается право регу*
Но каким будет новый союз республик, сложно было ответить. лирования отношений между низшими Советами и решение возни*
В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа не слу* кающих между ними разногласий. Центральная Советская власть
чайно говорилось: «Вместе с тем, стремясь создать действительно обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет
свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть
прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Со* возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в
ветов ограничивается установлением коренных начал федерации Совет общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть
ских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей».
нации принять самостоятельно решение на своем собственном пол* Вступившие в федерацию области — это те же республики или что*то
номочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях другое? Вопрос отнюдь не праздный.
участвовать в федеральном Правительстве и в остальных советских В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция. Первым
учреждениях (выделено мной. — С. А.)»1. разделом в нее включается Декларация прав трудящегося и эксплуати*
Содержание документов 1918 г. позволяет сказать, что главным руемого народа. В ней, как и ранее, провозглашается, что Российская
вопросом стало лишь провозглашение самой федерации. Но трудно Советская Республика «учреждается на основе свободного союза сво*
понять, какого рода федерация намечалась. По логике того времени бодных наций как федерация советских национальных республик». Но
прежде всего подразумевался союз русской нации, представленный в ст. 11 Конституции РСФСР читаем: «Советы областей, отличающих*
Великороссией, и иных наций вне ее. Однако и нации внутри России ся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в ав*
также заявляли о своем самоопределении. Следовательно, не исклю* тономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких
чалась и более широкая федеративная организация, охватывающая могущих быть образованными областных объединений, стоят област*
союз всех наций на территории бывшей России (т. е. русских и других ные съезды Советов и их исполнительные органы». И далее: «Эти авто*
наций, проживающих и вне, и внутри Великороссии). номные областные союзы входят на началах федерации в Российскую
В будущем отношения с другими республиками и отношения Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
внутри РСФСР стали принципиальными для определения судеб и во* Эти формулировки не добавляли ясности в вопросе о том, кто бу*
обще отечественного государственного устройства и для выбора вари* дет входить в состав РСФСР. Возможно, дело не только в отделении
антов федерации. от Великороссии бывших национальных окраин. На территории са*
Но в 1918 г. идет пока общий разговор о путях объединения, оче* мой Великороссии также образуются различные республики, комму*
видно, прежде всего из*за элементарной неясности, что предпочесть. ны, иные образования. Одни не симпатизировали советской власти,
1 Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб. до* по мнению историков, имели характер белых режимов. Но другие*то
кументов. С. 71—72. провозглашали себя советскими. И, надо полагать, центральной со*
ветской власти приходилось думать о том, как найти с ними общий Второй путь — сближение РСФСР с республиками, где в ходе
язык. До принятия Конституции РСФСР такого рода образований борьбы с буржуазно*националистическими режимами была провоз*
было провозглашено не так уж мало — советская социалистическая глашена советская власть, которая одержала верх по мере успехов
республика Тавриды, Донская советская республика, Кубанская и да* Красной Армии в ходе Гражданской войны и борьбы с иностранными
лее Кубано*Черноморская советская республика, Ставропольская со* интервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения,
ветская республика, Терская советская республика и др.1 Для таких Грузия. Шаги на пути объединения отражаются во многих докумен*
образований вполне подходили конституционные формулировки то* тах того времени.
го этапа если не о «национальном составе», то об «особом быте». В резолюции I съезда компартии (большевиков) Украины (5—
Правда, впоследствии центральная власть не сохранила территори* 12 июля 1918 г.) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией»
альные республики в РСФСР, они были ликвидированы по мере объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Рос*
укрепления советской власти, а определяющим стал национальнотер сией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирова*
риториальный фактор. на в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за
Последующие события показали, что государственное строитель* революционное объединение Украины с Россией на началах проле*
ство пошло двумя путями. тарского централизма в пределах Российской Советской Социали*
Первый путь — создание автономных национально*территориаль* стической Республики1. В Декларации Временного рабоче*крестьян*
ных образований в составе РСФСР. В 1918 г. первой создается Турке* ского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об
станская АССР, в 1919 г. образованы Башкирская АССР, Крымская объединении Украинской Советской Республики с Советской Росси*
ССР, в 1920 г. — Татарская АССР, Карельская Трудовая Коммуна ей на началах социалистической федерации, правда, «формы которой
(с 1923 г. — Карельская АССР), Автономная Чувашская область (с апре* будут установлены полномочными представителями на Всеукраин*
ля 1925 г. — Чувашская АССР), Кара*Киргизская (с 1925 г. — Казах* ском съезде Советов»2. I Белорусский съезд Советов принимает
ская) АССР, Калмыцкая автономная область (с 1935 г. — Калмыцкая 3 февраля 1919 г. Декларацию «Об установлении тесной федератив*
АССР), Марийская автономная область (с 1936 г. — Марийская АССР), ной связи между советской Белоруссией и РСФСР», согласно кото*
Вотская (Удмуртская) автономная область (с 1934 г. — Удмуртская рой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне не*
АССР). В 1921 г. образованы Горская АССР, Дагестанская АССР, Коми зависимых советских республик обеспечит торжество рабочих и кре*
(Зырянская) автономная область (с 1936 г. — Коми АССР), из Горской стьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром3.
АССР выделяется Автономная область кабардинского народа. В 1922 г. 1 июня 1919 г. принимается Декрет Всероссийского Центрального
создаются Якутская АССР, Карачаево*Черкесская автономная область, Исполнительного Комитета (далее — ВЦИК) «Об объединении со*
Ойротская (с 1948 г. — Горно*Алтайская) автономная область и др. ветских республик». В нем на основе предложений ряда республик
Подробное освещение развития автономии в РСФСР является (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с об*
предметом самостоятельного исследования. Однако приходится от* щим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве при*
метить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не знания независимости, свободы и самоопределения трудящихся
нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного уст масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное
ройства собственно Российского государства: или это унитарное госу* объединение: 1) военной организации и военного командования;
дарство с автономией национальных областей (дореволюционный 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и
план большевиков по решению национального вопроса), или причуд*
хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объедине*
ливая модель федерации, субъектами которой становятся автономные
ние должно быть проведено путем соглашения с центральными ис*
единицы, но одновременно государство является унитарным для на*
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. М., 1957.
селенных русскими административно*территориальных единиц?
С. 161.
1 См.: Дайнес В. Слава Богу, Россия тогда не распалась // Аргументы и факты. 1993. 2 Там же. С. 183.
№ 25. С. 6. 3 Там же. С. 186.
полнительными комитетами и советами народных комиссаров рес* Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа (не указано,
публик1. какого) мест во ВЦИК РСФСР1.
В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно*Революци* Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на фор*
онный Комитет Азербайджана предлагает Советской России вступить мы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но весьма
в братский союз для совместной борьбы с мировым империализмом2. яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят
30 сентября 1920 г. заключается договор о военно*экономическом в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независи*
союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений меж* мыми советскими республиками, другие говорят об уже существую*
ду правительствами республик, по которым происходило объедине* щих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенден*
ние органов и сфер обеих республик в части военной организации, ции к интеграции независимых республик в состав РСФСР, четвертые
финансов, связи, внешней торговли и др.3 — по аналогии с Декретом полагают, что скорее можно говорить о международноправовых отно
от 1 июня 1919 г. шениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их инте*
В постановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. грации в РСФСР.
«О государственных отношениях между УССР и РСФСР» выражается Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается
уверенность в том, что к Федерации Советских Республик России и непосредственно федерации, то уже в данный период просматрива*
Украины присоединятся новые союзники и образуют Великую Меж* лись разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на до*
дународную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК кумент правящей партии — принятую X съездом РКП(б) (8—16 марта
РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, избранных на 1921 г.) резолюцию «Об очередных задачах партии в национальном
данном съезде4. 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает постановление о вопросе».
включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК5. 29 декабря
В ней говорится: «Федерация советских республик, основанная на
1920 г. заключается союзный рабоче*крестьянский договор между
общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей
РСФСР и УССР, по которому республики вступают между собой в
формой государственного союза, которая дает возможность: а) обес*
военный и хозяйственный союз. Ряд народных комиссариатов явля*
печить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик,
ются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют сво*
так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культу*
их уполномоченных в СНК УССР6. Аналогичные договоры заключа*
ры и экономического состояния различных наций и народностей,
ются между РСФСР и ССР Белоруссии 16 января 1921 г.7, между
стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять
РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.8, причем они предусматривают
тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и
не только объединение органов, но и участие в руководстве и контро*
братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или
ле через представителей республик во всероссийских съездах Советов
иначе свою судьбу с федерацией». И далее: «Опыт России с примене*
и ВЦИК.
нием различных видов федерации, с переходом от федерации, основанной
В декабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армян*
на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Даге*
ской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к соз*
данию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте стан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независи*
1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всерос* мыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допуще
сийском съезде Советов принимается решение о предоставлении нием промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белорус*
сия), — целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 208.
2
федерации, как общей формы государственного союза советских рес*
Там же. С. 232.
3 Там же. С. 240—246.
публик (выделено мной. — С. А.)»2.
4 Там же. С. 235. Сказанное означало, что федерации в России было окончательно
5 Там же. С. 235. отдано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно
6 Там же. С. 259—260.
7 Там же. С. 265—266. 1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 312—313.
8 Там же. С. 299—300. 2 Там же. С. 276.
обратим внимание еще на одно обстоятельство. В Программе партии ции в рамках унитарного государства? Дело в том, что в 1917 г. и по*
большевиков, принятой на VIII съезде партии (18—23 марта 1919 г.), го* следующие годы тяга к национальному самосознанию и националь*
ворится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству ной государственности на окраинах России оказалась чрезвычайно
партия выставляет федеративное объединение государств, организо* сильной. Сначала этим воспользовались силы национальной буржуа*
ванных по советскому типу1. Надо ли понимать так, что федерация в зии и интеллигенции, провозгласив в соответствующих районах соз*
России — временный стратегический шаг, а потом страна вновь полу* дание национальных государств. Затем на местах была установлена
чит унитарную форму организации? Вряд ли. Подразумевалась бывшая советская власть — опять же в виде независимых советских респуб*
в то время популярной идея всемирной советской республики. И об лик*государств. В. И. Ленин понимал, что отказ от независимости
этом четко сказано в резолюции X партийного съезда: «Добровольный чреват недовольством населения некоторых республик. Предлагать в
характер федерации обязательно должен быть сохранен и впредь, ибо этой ситуации автономизацию, т. е. их вхождение в РСФСР в качест*
только такая федерация может стать переходной формой к тому высше* ве ее автономных частей, было бы политическим просчетом. Ленин
му единству трудящихся всех стран в едином мировом хозяйстве, необ* выступил за то, чтобы советские республики — РСФСР, Украина, Бе*
ходимость которого становится все более и более осязательной»2. лоруссия и ЗСФСР образовали новый союз, войдя в него на равных
Только в 1922 г., когда на территории всех республик однозначно основаниях, — Союз Советских Социалистических Республик.
утвердилась советская власть, стал особо актуальным вопрос об Ленинская идея одержала победу. Создание СССР провозгласил
укреплении политического, экономического и военного союза рес* I съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. Съезд принял Деклара*
публик. цию об образовании Союза Советских Социалистических Республик
и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Рес*
§ 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР в составе СССР публик.
Таким образом, победил вариант федерации — СССР как союз
В этот период встал вопрос и о государственно*правовой форме РСФСР и республик, находившихся вне пределов РСФСР. Созданные
объединения РСФСР и иных, официально независимых, советских внутри РСФСР автономные образования юридически не участвовали
республик. в создании Союза ССР. Они остались частями одного субъекта новой
Один возможный путь объединения: новым республикам отка* федерации — РСФСР.
заться от независимости и войти в состав РСФСР в качестве ее авто* Декларация имеет сильно политизированный характер. Она гово*
номных единиц — тех самых автономных областных союзов, о кото* рит о причинах образования Союза: с одной стороны, объединение
рых говорила Конституция 1918 г. Этот план, известный в истории республик помогло отбить нападение «империалистов всего мира»,
как план «автономизации», поддерживал и И. В. Сталин, и его сто* обеспечить свое существование, перейти к восстановлению народно*
ронники в руководстве партии и государства. В документах X съезда го хозяйства; с другой стороны, неустойчивость международного по*
компартии создание автономных единиц внутри РСФСР расценива* ложения, опасность новых нападений делают неизбежным создание
ется как один из путей развития федерации. Данный план переклика* единого фронта социалистических республик. Кроме того, в Деклара*
ется с планом по национальному вопросу, который был у большеви* ции отмечается, что само строение советской власти, интернацио*
ков до Октябрьской революции, т. е. унитарное государство с автоно* нальной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы со*
мией областей. ветских республик на путь объединения в одну социалистическую се*
По существу, Сталин предлагал идею воссоздания под именем фе* мью. Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения
дерации реально унитарного государства с автономией областей. советских республик в одно союзное государство, способное обеспе*
Против этого выступил В. И. Ленин. Спрашивается, почему, если он чить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преус*
сам ранее выступал за план решения национального вопроса в виде пеяние, и свободу национального развития народов.
автономного (территориального) образования соответствующей на* Итак, создание СССР оформляло политический, хозяйственный и
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 202. военный союз советских республик, они с этого момента становились
2 Там же. С. 277. союзными республиками, входящими в СССР.
Вместе с тем в Декларации подчеркивалось, что Союз является доб* закончились победой центра. Полномочия Союза были существенно
ровольным объединением равноправных народов. За каждой респуб* расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом
ликой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз стало и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР — теперь
открыт всем социалистическим советским республикам, как сущест* он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Консти*
вующим, так и тем, которые возникнут в будущем. Новое государство туция СССР была утверждена ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и затем
послужит верным оплотом борьбы против мирового капитализма, и II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.
это будет новым решительным шагом по пути объединения трудящих* СССР существовал с 1922 по 1991 г. Число союзных республик
ся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику. возросло. По Конституции СССР 1936 г. их было 11, на момент рас*
Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза пада СССР — 15.
ССР и органы Союза. Верховным органом власти Союза объявлялся Все это время РСФСР развивается как одна из союзных республик
съезд Советов СССР, а в периоды между съездами — Центральный в Союзе ССР. В западной историографии того периода РСФСР не*
Исполнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являв* редко отождествляют с Союзом ССР, по отношению к Союзу исполь*
шийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями зуют наименование «Россия». На самом деле это не так. Российской
ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре Федерации сознательно отводилась роль одной из республик. Причем
председателя ЦИК союзных республик. Договор учреждал Прави* экономически РСФСР была сильнее других республик и играла пер*
тельство СССР — Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК востепенную роль в создании экономического потенциала и бюджета
и объявлявшийся исполнительным органом ЦИК, определял состав Союза. Другие республики подтягивали к более высокому уровню,
СНК. Задачи обеспечения законности возлагались на Верховный суд оставляя в местном распоряжении полученные там доходы и предос*
при ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на Объединен* тавляя дотации из союзного бюджета, на что РСФСР не приходилось
ное государственное политическое управление (ОГПУ). Договор так* рассчитывать. В политическом и правовом отношениях РСФСР за*
же определял состав СНК союзных республик, говорил о праве рес* частую была не на равном положении с другими республиками. На*
публик на свои бюджеты — но их доходные и расходные части уста* пример, руководящая коммунистическая партия во всех республиках
навливались ЦИК СССР. Вводилось единое союзное гражданство. имела свои центральные комитеты, у РСФСР своего ЦК не было,
Союзные республики имели свои конституции. По Договору за каж* лишь на некоторое время (да и то небольшое) при Н. С. Хрущеве бы*
дой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из ло создано оргбюро ЦК КПСС по РСФСР. Союзно*республикан*
Союза. ским ведомствам СССР должны были корреспондировать аналогич*
По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет ные органы союзных республик; но по ряду сфер в РСФСР соответст*
единого мнения. Одни исследователи считают его международно* вующих подразделений не создавалось (например, не всегда у
правовым договором, другие — внутригосударственным. Полагаем, РСФСР были свои министерства внутренних дел, юстиции, комитет
что есть основания для отнесения обеих характеристик к этому До* государственной безопасности). У России не было своей академии
говору. Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были ис* наук, необходимые задачи на ее территории выполняла Академия на*
пользованы на то, чтобы создать более тесные связи между республи* ук СССР, в то время как у каждой из остальных союзных республик
ками, свойственные для федеративного, т. е. внутригосударственного, была своя академия наук.
объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые го* В современных исследованиях зачастую о РСФСР говорится так,
сударства, а потому договор между ними может считаться междуна* будто бы она развивалась самостоятельно. На самом деле период
родно*правовым. 1922—1991 гг. не может рассматриваться в истории России отдельно
Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза от факта существования СССР.
ССР и Конституции СССР. При этом имели место серьезные дискус* Называясь федеративной республикой, РСФСР в тот период не
сии между представителями центра и отдельных республик, особенно имела признаков федеративного государства.
Украины, о степени централизации и децентрализации функций Во*первых, не был ясен вопрос о том, кто является субъектами
управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии РСФСР, да и самого понятия «субъект РСФСР» не было. Напомним,
что в РСФСР были образованы автономные республики, входившие тральных государственных органов. Как известно, в федеративном го*
напрямую в РСФСР. С учетом различных преобразований по Кон* сударстве закономерным является представительство субъектов в ор*
ституции РСФСР 1978 г. их было 16. Образовывались автономные об* ганах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все признаки
ласти. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не на* такого представительства были перенесены на уровень Союза. Снача*
прямую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определен* ла ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалатными.
ным вопросам прямого обращения к центру. В 1930*е гг. для малых Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депутаты изби*
народностей Севера и Северо*Востока страны были учреждены на* рались на всей территории страны по одномандатным избирательным
циональные округа. В литературе велся спор, являются ли округа ад* округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой
министративно*территориальными единицами либо автономиями. союзной республики 32 депутата, автономной республики — 11, авто*
С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР номной области — 5, автономного округа — 1 депутат. Они избира*
1978 г. в споре была поставлена точка, поскольку национальные ок* лись по избирательным округам, созданным на территории соответ*
руга закреплены в них как автономные округа. Но они не входили на* ствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопалатным ор*
прямую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, ганом, его депутаты избирались по территориальным избирательным
что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два го* округам.
рода республиканского подчинения — Москва и Ленинград. Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но выска*
С учетом такой структуры РСФСР долгие годы шел спор о том, ко* зывалась точка зрения о том, что Россию назвали федеративным госу*
го считать субъектами РСФСР. Разброс мнений довольно широк. дарством, но не придали ей признаков федерации. Поэтому реально
Было предложение видеть субъектами только автономные респуб* Россия — унитарное государство с национальнотерриториальной (обла
лики, поскольку эти политические автономии можно считать госу* стной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не «полити*
дарствами и они напрямую входят в состав РСФСР. ческой крамолой» в советский период, хотя, думается, именно она в
Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные об* большей мере была адекватна реальному положению вещей в РСФСР.
ласти и автономные округа как национально*территориальные обра*
зования (так называемую административную автономию), но они не § 5. Реформы 1989—1993 гг.
входили напрямую в РСФСР.
И конечно же большим вопросом было определение статуса тер* Политические преобразования в ходе перестройки в Советском
ритории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. государстве в 1980—1990*е гг. конечно же нашли отражение и в Рос*
Мало кто помышлял в советское время называть края, области и го* сийской Федерации, причем отразились здесь ярче, чем на уровне
рода республиканского подчинения субъектами РСФСР как федера* Союза. Применительно к государственному устройству процессы бы*
тивного государства. И рождались парадоксальные предложения: ли сложными. Это было обусловлено как внутренними изменениями
— считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в соста*
руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе ве Союза ССР.
родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую Читатель уже информирован о том, что при конституционной ре*
республику наряду с иными субъектами РФ); форме от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы
— рассматривать федерацию в РСФСР скорее как союз народов, власти республики — Съезд народных депутатов РСФСР и Верхов*
чем объединение соответствующих единиц; ный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федера*
— видеть двойственную природу РСФСР — это федерация для на* тивная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых
ционально*автономных образований и унитарное государство для 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей
краев, областей и городов республиканского подчинения как адми* территории РСФСР, а 168 — по национально*территориальным из*
нистративно*территориальных единиц. бирательным округам, образованным на территории составных час*
Во*вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного государ* тей РСФСР. Вводится двухпалатный постоянно действующий пред*
ства признаков выражения федеративной природы в структуре цен ставительный орган власти — Верховный Совет РСФСР. Кроме того,
налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и го* стической Республики. Декларация знаменовала новый этап в разви*
родов республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку тии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР.
уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Со* Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государственном суверенитете,
вета. констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно
Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. ее ст. 76, союзная республика — суверенное советское социалистическое
Это было время так называемой суверенизации — объявления рес* государство. Но, характеризуя Декларацию в разд. II настоящего учеб*
публиками своих государственных суверенитетов, приоритета мест* ного курса, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные поло*
ного законодательства перед союзным и т. п. Российская Федерация жения, хотя и признающие вхождение РСФСР в Союз ССР, но трактую*
также пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с щие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанав*
учетом своей политической и экономической роли. ливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее
Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с су*
Советском государстве охватывают и многие автономные республики веренными правами РСФСР, приостанавливается республикой на сво*
в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали рес* ей территории. В постановлении от 22 июня 1990 г. «О разграничении
публиками «второго сорта», они не стали в свое время учредителями функций управления организациями на территории РСФСР (Основа
СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых нового Союзного договора)» Съезд обозначил свою позицию: лишь не*
прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать пози* сколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредст*
цию автономных республик и пытается использовать ее в своих отно* венного управления организациями, предприятиями и учреждениями,
шениях с союзными республиками. причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР,
Напомним то, о чем уже говорилось в разд. II книги: 10 апреля а Правительства СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся
1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об основах эконо* осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Ос*
мических отношений Союза ССР, союзных и автономных респуб* тальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР с созданием
лик», в котором все полномочия и гарантии по обеспечению эконо* соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть
мической самостоятельности закрепляются для союзных и автоном* функций союзных министерств передается РСФСР (например, Мини*
ных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними стерства иностранных дел).
не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О раз* С этого времени и на последующие полтора года отношения между
граничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федера* РСФСР и СССР напоминают известное выражение «перетягивание ка*
ции». В нем союзные республики определяются как суверенные госу* ната». В 1990—1991 гг. союзное руководство решило подготовить вме*
дарства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные респуб* сто Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт о союзе респуб*
лики характеризуются как государства, «являющиеся субъектами лик — Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора
федерации — Союза ССР». Правда, тут же сказано, что они входят в позиции Союза ССР ослаблялись, и Союз начинал напоминать сначала
состав союзных республик. слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще междуна*
Конструкция «автономная республика — субъект СССР» не ис* родно*правовое объединение с причудливым названием ССГ — Союз
ключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло по* Суверенных Государств. Противостояние союзного центра и РСФСР
лучиться так, что при решении важных вопросов и при противостоя* особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г.
нии РСФСР Союзу ССР голоса ее 16 автономных республик (а они в Б. Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деяте*
совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы пе* лей*мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к
ревес решению, не очень выгодному для РСФСР. развалу СССР не столько ради усиления РСФСР, сколько из своих лич*
В конце мая — июне 1990 г. состоялся I Съезд народных депутатов ных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства.
РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности Как известно, в декабре 1991 г. президенты РСФСР и Украины и
РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государст* Председатель Верховного Совета Белоруссии подписали соглашение
венном суверенитете Российской Советской Федеративной Социали* о ликвидации СССР, ратифицированное Верховными Советами всех
трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря Центр и территории приходят к выводу о необходимости рефор*
1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образова* мирования и нового конституционного оформления федеративной
нии СССР. С этого времени РСФСР становится независимым госу* структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании
дарством, полноценным субъектом международно*правовых отноше* по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Фе*
ний и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря дерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, по*
1991 г. вместо наименования «РСФСР» вводится новое наименование средством которого упорядочить внутренние отношения, а также оп*
государства «Российская Федерация — Россия». ределиться со статусом всех видов единиц, составляющих Россий*
В это время внутренние федеративные отношения в Российской скую Федерацию.
Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов
назвать определенное повышение статуса автономных областей и ав* РСФСР создал Конституционную комиссию, и с этого времени ин*
тономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. тенсивно шла подготовка нового Основного закона РФ. Во всех вари*
снято указание о том, что автономные области входят в состав краев. антах проектов Конституции в качестве субъектов РФ обозначаются
Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напря* не только республики, автономные области и автономные округа (хо*
мую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состо* тя в отношении их идет спор — считать ли их тоже субъектами), но и
явших в краях и областях, пока записывается половинчатая формули* края, области, города федерального значения. Ищут какие*то общие
ровка: округ «находится в составе РСФСР и может входить в край или наименования для субъектов (например, одно время предлагалось в
область» (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автоном* отличие от республик территориальные субъекты называть земля*
ных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР. ми — на германский манер), обсуждают возможность одинакового
Более серьезными являются проблемы положения автономных конституционно*правового статуса всех субъектов либо каких*то пре*
республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули имуществ для республик.
не только союзные республики в СССР, но и автономные республики
На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов
в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о госу*
признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксирова*
дарственном суверенитете. Они хотят усиления своего положения.
ли бы официальное признание территориальных единиц субъектами
И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что*то долж*
Российской Федерации; оговорили бы статус отдельных групп субъ*
на предпринимать для нормализации, а то и «задабривания» респуб*
ектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внут*
лик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова «автоном*
ренних отношениях.
ная республика» заменяются по всему тексту Конституции на слова
«республика в составе РСФСР». Повышение статуса республик ста* В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три
новится притягательным для других субъектов, и прежде всего для ав* договора:
тономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
1991 г. четыре автономные области — Адыгейская, Горно*Алтайская, между федеральными органами государственной власти Российской
Карачаево*Черкесская и Хакасская — преобразуются в республики в Федерации и органами власти суверенных республик в составе Рос*
составе РСФСР. Остается лишь одна автономная область — Еврей* сийской Федерации;
ская, которая напрямую входит в РСФСР. — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
После распада СССР вопросы внутренних отношений в Россий* между федеральными органами государственной власти Российской
ской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, Федерации и органами власти автономной области, автономных ок*
желают усиления своих позиций республики, с другой — не очень до* ругов в составе Российской Федерации;
вольны своим положением края, области, города республиканского — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
значения — они остаются в статусе административно*территориаль* между федеральными органами государственной власти Российской
ных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйственным потен* Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и
циалом и вносят более весомый вклад в экономику России. Санкт*Петербурга Российской Федерации.
В совокупности эти три договора вошли в историю страны и кон* Итак, с момента данной конституционной реформы можно счи*
ституционно*правового регулирования как единый Федеративный до тать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой
говор. являются:
При большом политическом значении документа его конституци* — республики в составе Российской Федерации — национальные (по
онно*правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раз* крайней мере по названию) государства;
дельные договоры, насколько они обязательны для других субъек* — автономная область, автономные округа — национально*терри*
тов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных ториальные (или национально*государственные) образования (на*
договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответст* циональные опять же скорее по названию, поскольку этническое на*
вующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенст* селение составляет мизерный процент от общего числа жителей дан*
во с другими субъектами (например, республики настояли на указа* ных субъектов);
нии в наименовании своего Договора, что они являются «суверенны* — края, области, города федерального значения — территориальные
ми», а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% образования (с объявлением их субъектами РФ — территориально*го*
мест в одной из палат высшего законодательного органа РФ надо сударственными образованиями).
обеспечить представителям республик, автономных областей и авто* Однако конституционно*правовое оформление нового федерализ*
номных округов; края, области и города федерального значения в ма еще не решило главную проблему — положение субъектов в феде*
своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права ративном государстве. А в этом плане субъекты оставались неравны*
принимать законы для осуществления регулирования на соответст* ми. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъек*
вующей территории и т. д.). ты. Республики именовались государствами, их основой были
Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосудар* конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного
ственного строительства, IV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не
1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Феде было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества.
ративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля Закон республики не мог отменить Верховный Совет РФ, а в отноше*
1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, по* нии акта представительного органа иного субъекта это было возмож*
мимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах веде* но. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной вла*
ния Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совмест* сти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъ*
ного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов. ектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся
При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том
и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской рес* этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в
публики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У респуб*
вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся лик было больше мест для представительства на федеральном уровне:
за вычетом республик, автономной области и автономных округов; больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение
б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное
преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую рес* представительство республики при Президенте РФ (у других субъек*
публику. тов — представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении
Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что судебных органов у республик было больше прав — они могли создать
она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообра* свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных
зующей нации не всей Российской Федерации, а лишь части террито* судов избирались верховными советами республик, в то время как су*
рии данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку дьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным
территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним кон* Советом РФ. Прокурор республики назначался на должность по со*
фликтам. К чести органов государственной власти Российской Феде* гласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта
рации, они оставили без внимания соответствующие предложения. такого согласования не требовалось. Наконец, при формировании
76 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 77
бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств. Та* рализма. М., 2006; Она же. Теория и практика федерализма: систем
ким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве. ный подход / науч. ред. Н. М. Добрынин. Новосибирск, 2009; Гошу
Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус ляк В. В. Конституционноправовые основы современного российско
го федерализма. М., 1999; Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель
субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня рес* будущего государственного устройства Российской Федерации. Ново
публик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъ* сибирск, 2003; Он же. Российский федерализм: становление, совре
ектов РФ; б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда менное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005; Он же. Систем
статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить ный подход к федеративному устройству России: проблемы и реше
асимметрию, т. е. неравный статус субъектов. ния // Федерализм. 2011. № 3; Заметина Т. В. Федерализм в системе
Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, за* конституционного строя России. М., 2010; Захаров А. Унитарная феде
игрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. рация. Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008; Златополь
Б. Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с су* ский Д. Л. Российская Федерация: особенности современного разви
тия // Вестник Московского унта. Сер. 11 «Право». 1997. № 5; Он же.
веренитетом, ответил: берите суверенитета столько, сколько сможете
Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Мо
проглотить. Конечно, подразумевалась самостоятельность республик сковского унта. Сер. 11 «Право». 1998. № 2; Золотарева М. В. Федера
в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд ция в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Иванов В. Путин
республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу ский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000—
асимметрии в федеративных отношениях. 2008 годах). М., 2008; Карапетян Л. М. Федеративное государство и
В свою очередь, некоторые субъекты, не являющиеся республика* правовой статус народов. М., 1996; Он же. Федеративное устройство
ми, решили так: если республики имеют более высокий статус — надо Российского государства. М., 2001; Ким Ю. В. Федеративная государ
становиться республиками. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус ственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретикомето
республик получили четыре автономные области. В 1990—1992 гг. дологические вопросы): дис. ... дра юрид. наук. Тюмень, 2009; Коко
тов А. Н. Русская нация и российская государственность. Екатерин
о желании стать республиками объявляют некоторые административ*
бург, 1994; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и
ные области и автономные округа. мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004;
Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства
в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки России. СПб., 2002; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и
новой Конституции РФ. Происходят сложные, а то и противоречивые России. Екатеринбург, 1998; Тенденции развития федерализма в Рос
процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные сийской Федерации (аналитический доклад) / Фонд «ИНДЕМ». М.,
Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Феде* 2002; Умнова И. А. Конституционные основы современного россий
ративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на ского федерализма. М., 1998; Черепанов В. А. Теория российского фе
последнем этапе Федеративный договор исключается. Выравнивается дерализма: учеб. пособие. М., 2005; Чернов С. Н. Конституционнопра
вовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее
и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие
субъектами. СПб., 2004; Чертков А. Н. Правовое регулирование терри
вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются. ториального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. ...
дра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В. Е. Современное федеративное го
сударство. М., 1997; Шевцов В. С. Федерализм в России (История.
Глава 21. Конституционно'правовой статус Проблемы. Перспективы). Т. I—II. М., 2008.
Российской Федерации в современных условиях
Литература § 1. Общие положения
Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; 1. О нормативноправовой основе Российской Федерации
Асимметричность Федерации / под ред. А. А. Захарова. М., 1997; Рос*
сийская государственность: состояние и перспективы развития. М., Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Кон
1995; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская ституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация —
реальность. М., 1998; ГлигичЗолотарева М. В. Правовые основы феде* Россия есть федеративное государство, ее «наименования Российская
Федерация и Россия равнозначны». Федеративному устройству по нившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен доста
священа ст. 5 Конституции, приведем ее полностью: точно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров,
«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочива
городов федерального значения, автономной области, автономных ет использование внутригосударственных договоров как норматив
округов — равноправных субъектов Российской Федерации. ной базы федеративных отношений (см. об этом § 7 данной главы).
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законода Некоторые ученые предлагают издать специальный закон о Феде
тельство. Край, область, город федерального значения, автономная рации, даже некий федеративный кодекс. Целесообразность такого
область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. документа обусловлена его предметом и соотношением с Конститу
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на цией РФ, но скорее всего в нем нет необходимости.
ее государственной целостности, единстве системы государственной
власти, разграничении предметов ведения и полномочий между орга 2. Виды субъектов Российской Федерации
нами государственной власти Российской Федерации и органами го
сударственной власти субъектов Российской Федерации, равнопра По видовой принадлежности в ст. 5 Конституции обозначены
вии и самоопределении народов в Российской Федерации. шесть видов субъектов РФ — республики, края, области, города феде
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государствен рального значения, автономная область, автономные округа.
ной власти все субъекты Российской Федерации между собой равно По родовой принадлежности, как говорилось выше, субъекты РФ
правны». можно подразделить: на государства — это республики; национально
Помимо ст. 1 и 5, в Конституции имеется специальная гл. 3 «Феде территориальные образования — автономная область, автономные ок
ративное устройство». Кроме того, многие статьи других глав Консти руга; территориальные образования — края, области, города федераль
туции также связаны с Федерацией и регулируют общественные отно ного значения.
шения с учетом федеративной структуры государства. Все иные акты в Если республики по Конституции отнесены к числу государств, то
Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ. остальные субъекты можно назвать государственными (государствопо
Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъек добными) образованиями, соответственно автономная область и авто
тов. Конституция допускает использование договорной формы, но не номные округа — национальногосударственными образованиями,
в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулиро а края, области, города федерального значения — территориального
вании разграничения предметов ведения и полномочий органов вла сударственными образованиями.
сти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Федера Характеристика субъектов как государств или государственных об
тивный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание разований обусловлена тем, что они имеют ряд черт, приближающих
Конституции. Более того, согласно ее «Заключительным и переход их к государству, — права на свой основной закон, на законодательст
ным положениям» Федеративный договор действует в той мере, в ко во, на самостоятельное управление своими внутренними делами, на
торой не противоречит Конституции РФ; в случае несоответствия по определенное участие во внешнеполитических и внешнеэкономиче
ложений Федеративного договора положениям Конституции дейст ских отношениях.
вуют положения Конституции РФ. Но названные черты лишь отделяют субъекты Федерации от обыч
Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторон ных административнотерриториальных единиц, возвышают над ни
них договоров о разграничении предметов ведения и полномочий ор ми. Однако эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и
ганов власти Российской Федерации и ее субъектов получила разви республики, равными самому федеративному государству. Ничего не
тие в 1994—1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президен меняет и характеристика отдельных субъектов Федерации как госу
том РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на дарств. Кстати, она используется и в зарубежных странах, например
указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федера «штат» (state) в США в буквальном переводе на русский — «государ
тивных отношений. Однако начиная с 2000 г. по инициативе феде ство», но это скорее дань истории, но никак не восприятие субъекта в
рального центра большинство этих договоров были признаны выпол качестве независимой единицы.
По поводу наименования республик государствами определенно ниже). Некоторые вновь образованные субъекты получили статус
высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня краев вместо прежнего статуса областей.
2000 г.: «Субъект Российской Федерации, не обладающий суверени Соответственно сейчас в составе Российской Федерации 21 рес
тетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным публика, 9 краев (вместо прежних 6), 46 областей (ранее — 49), 2 го
государством». Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия рода федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных ок
«республика (государство)» применительно к установленному ею фе руга (прежде было 10).
деративному устройству не означает признание государственного су В Конституцию РФ вносились новые наименования трех респуб
веренитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь «отражает лик и одного автономного округа (об этом говорилось в разд. II на
определенные особенности их конституционноправового статуса, стоящего учебного курса).
связанные с факторами исторического, национального и иного ха
рактера». 3. Вопросы наименований субъектов Российской Федерации
Перечень субъектов РФ содержится в ст. 65 действующей Консти
туции. При ее принятии в 1993 г. в составе Российской Федерации В формальном плане в наименовании субъектов РФ отражаются
было 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города фе два фактора: географический и национальный. Первый виден в наиме
дерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. нованиях всех территориальных субъектов — краев, областей, городов
Это деление осталось в наследство от советского периода, на послед федерального значения. Второй сказывается в названиях республик,
нем этапе, как уже видел читатель, количество республик в составе автономной области, автономных округов, хотя для отдельных авто
Российской Федерации возросло с 16 до 21, соответственно из пяти номных округов национальный сочетается с географическим принци
автономных областей осталась лишь одна — Еврейская. пом — например, ЯмалоНенецкий, Чукотский автономные округа.
На сегодня в составе Российской Федерации 83 субъекта, умень Труднее найти ответ на вопрос, почему у субъекта именно данное,
шение общего количества произошло за счет того, что один край и а не другое наименование. Например, как объяснить наименование
несколько областей и входящие в их состав автономные округа обра «край»? В России еще в советский период существовало шесть кра
зовали путем объединения новые субъекты РФ. ев — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Став
Как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса, 25 марта ропольский, Хабаровский. Тогда признаком пяти краев считали то,
2004 г. был принят Федеральный конституционный закон об образова что в их составе были автономные области (Адыгейская — в составе
нии нового субъекта РФ — Пермского края в результате объединения Краснодарского края, КарачаевоЧеркесская — в составе Ставро
Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа, далее по польского края, ГорноАлтайская — в составе Алтайского края, Ха
следовали федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г. касская — в составе Красноярского края, Еврейская — в составе Хаба
об образовании нового субъекта РФ — Красноярского края в результа ровского края), а название шестого — Приморского края связывали с
те объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенец его окраинным положением. Как уже говорилось, четыре автономные
кого) и Эвенкийского автономных округов, от 12 июля 2006 г. об обра области стали республиками, Еврейская автономная область тоже со
зовании нового субъекта РФ — Камчатского края в результате объеди стоит непосредственно в Российской Федерации, но соответствую
нения Камчатской области и Корякского автономного округа, от щие единицы продолжают называться краями. В один из них — Крас
30 декабря 2006 г. об образовании нового субъекта РФ — Иркутской об ноярский край — входили Эвенкийский и Таймырский (ДолганоНе
ласти в результате объединения Иркутской области и УстьОрдынско нецкий) автономные округа, теперь их в качестве автономных единиц
го Бурятского автономного округа, от 21 июля 2007 г. об образовании нет. Остальные названные края не имели и не имеют сегодня в своем
нового субъекта РФ — Забайкальского края в результате объединения составе национальнотерриториальных единиц. Однако автономные
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. округа входят также в состав областей. Причем процесс образования
Таким образом, при этом прекратили свое существование шесть новых субъектов РФ посредством объединения областей и автоном
автономных округов — они стали просто округами — административ ных округов ряд единиц пока не затронул — так, попрежнему состоят
нотерриториальными единицами в новых субъектах РФ (см. об этом в Тюменской области ХантыМансийский и ЯмалоНенецкий авто
номные округа, в Архангельской области — Ненецкий автономный стали республиками в составе Российской Федерации, большинство
округ. К тому же многие области имеют теперь окраинное положение. автономных областей преобразовано в республики.
Но ни наличие автономных округов, ни окраинное положение не по Но центр воспротивился попытке Свердловской области в 1993 г.
вели к переименованию соответствующих областей в края. Кстати, стать Уральской Республикой. На этом примере хорошо видно, что
Чукотский автономный округ, ранее входивший в состав Магадан центр был категорически против преобразования в республики тер
ской области, с 1992 г. входит напрямую в Российскую Федерацию, риториальных субъектов и, следовательно, такого варианта их пере
занимает окраинное положение, но тем не менее его переименования именования. Спрашивается, почему? Вероятно, потому, что респуб
также не произошло. лика, будучи по ст. 5 Конституции РФ государством, все равно сохра
Не все однозначно складывается и при образовании новых субъек няет более высокую меру самостоятельности. А центр опасается
тов РФ путем объединения существовавших. Так, при объединении явлений сепаратизма и не хочет создавать для них новую почву.
Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа новому Таким образом, вопрос о наименовании субъекта может быть на
субъекту РФ дали наименование «Пермский край». На базе объедине прямую связан с перспективами государственного устройства России.
ния Камчатской области и Корякского автономного округа родился Если оно станет унитарным и теперешние субъекты РФ станут просто
Камчатский край, Читинская область и Агинский Бурятский авто административнотерриториальными единицами, прежние республи
номный округ объединились в Забайкальский край. Казалось бы, это ки получат новые наименования — например, губерний.
позволяет предположить, что край считается более сложным по со
ставу территориальным образованием. Объединение Красноярского 4. Последовательность перечисления субъектов
края и двух входивших в него автономных округов сохранило преж в Конституции Российской Федерации
нее название «Красноярский край» (это, кстати говоря, довольно
Последовательность расположения субъектов в конституции феде
ясно показало, что территориальные реформы можно считать ликви рации может зависеть: а) от величины населения субъекта — от боль
дацией автономных округов и превращением их в административно шего к меньшему; б) экономического потенциала субъекта — тоже от
территориальные единицы с непонятным «особым» статусом). Но большего к меньшему; в) времени вступления в федерацию — по хро
интересно и то, что объединению Иркутской области и УстьОрдын нологии, а при одновременном вступлении — от численности населе
ского Бурятского автономного округа не дали наименование «край», ния или экономического потенциала; г) алфавитного критерия. Оче
а сохранили прежнее название «Иркутская область». Таким образом, видно, что факторы «а», «б» и «в» в большей или меньшей мере подчер
четких и к тому же официальных критериев для различения краев и кивают неравенство субъектов, а федерации, как правило, объявляют о
областей не было и не имеется. равноправии субъектов. Поэтому наиболее нейтрален последний фак
Нет таких критериев и для образования национальных республик, тор — располагать субъекты в конституционном перечне по алфавиту.
автономных областей, автономных округов. Исторически в 1920е гг. Но подходит ли это для российской Конституции? Почему избра
одни национальные единицы сразу образованы как автономные респуб на именно теперешняя последовательность субъектов в ее ст. 65? Ес
лики, другие вначале были автономными областями, но в последующем ли они по ст. 5 Конституции РФ равноправны, почему в перечне сна
(в советское время) получили статус автономных республик. Преобразо чала идут республики, затем края, области, города федерального зна
вание шло от меньшего к большему: отдельные автономные области ста чения, автономная область, автономные округа?
новились автономными республиками, а автономные республики — со Как нам представляется, теперешний порядок перечисления в
юзными республиками в составе СССР. Обратные процессы были ис Конституции РФ субъектов остался в наследство от того времени, ко
ключением, например Карельская АССР в составе РСФСР в 1940 г. гда национальный принцип построения Российской Федерации был
преобразуется в КарелоФинскую союзную республику в Союзе ССР, связан только с автономными республиками (теперь — республика
а в 1956 г. снова образуется Карельская АССР в составе РСФСР. ми) в ее составе. В тот период края, области, города республиканско
В постсоветское время центр, как уже говорилось, также шел на го подчинения были административнотерриториальными единица
повышение статуса национальных единиц — автономные республики ми и не могли быть равными с республиками. Автономные области и
автономные округа входили в состав соответственно краев и облас сформулировать критерии создания новых союзных республик. И ряд
тей, т. е. были по рангу заведомо ниже не только республик, но и кра автономных республик, располагаясь внутри РСФСР, не прочь был
ев, областей. Как отмечалось ранее, из четырех существующих сейчас стать субъектами СССР исходя из численности населения и хозяйст
автономных округов три остаются в составе областей — Ненецкий в венного потенциала. Причем в 1990 г. они добились соответствующе
Архангельской области, ХантыМансийский и ЯмалоНенецкий — го законодательного решения, и возникла новая «головная боль» —
в Тюменской, а Чукотский автономный округ входит непосредствен республики, входящие только в состав СССР, и республики, входя
но в Российскую Федерацию. щие в СССР и еще в состав союзной республики.
Вопрос о том, можно ли изменить этот порядок, упирается в дру Вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается от
гой — нужно ли это делать? Архаизмы сопровождают всю нашу крытым.
жизнь, и мы научились с этим мириться. Поэтому надо полагать, что Автор этих строк пытался сформулировать критерии создания но
порядок перечисления субъектов в ст. 65 Конституции РФ ни в коей вого субъекта и его непосредственного вхождения в Российскую Фе
мере не означает возвышения одних субъектов над другими, все они дерацию1. С определенными модификациями они могут быть приня
равноправны (ст. 5). ты во внимание и в настоящее время.
Вопервых, должна быть налицо способность территории по эконо
5. Критерии образования нового субъекта Российской Федерации мическим, организационным, а в определенных случаях и по националь
ным факторам быть субъектом Федерации.
Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается
впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ, лежит цели Экономическую состоятельность территории, претендующей на
ком в плоскости политических отношений, а конституционно статус субъекта РФ, надо рассматривать как ее способность иметь
оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процес экономическую достаточность, т. е. обеспечивать себя либо вообще
са признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, без дотации центра, либо с минимумом дотации. Экономический
преобразовать, слить с другим, разделить и т. д. фактор связан и с тем, что территория вносит свой вклад в общегосу
дарственное разделение труда, производит продукцию, потребляемую
В советский период вопрос о критериях создания субъекта федера
ции если порой и рассматривался, то лишь применительно к союзным не только на ее территории, но и за ее пределами, в состоянии вво
республикам. Практически отправной точкой разговора была пози зить и потреблять продукцию других регионов на взаимовыгодной
ция, высказанная И. В. Сталиным при принятии Конституции СССР экономической основе, обеспечивать удовлетворение части потреб
1936 г. Он полагал, что образование новой союзной республики воз ностей общегосударственного рынка рабочих мест.
можно по критериям, позволяющим ей существовать в качестве само Организационный фактор многогранен, связан с управляемостью
стоятельного государства. Она должна, вопервых, иметь достаточно территории и проявляется по крайней мере в следующих позициях:
большое население — не менее одного миллиона человек; вовторых, необходимость обособленного управления данной территорией; спо
обладать необходимым экономическим потенциалом; втретьих, собность территории к самоуправлению, т. е. подготовленность ее на
иметь окраинное положение в Союзе ССР, поскольку лишь в этом селения к созданию органов государственной власти, органов мест
случае можно реализовать право на выход из СССР и на независимое ного самоуправления, а если понадобится, то и к решению вопросов
существование. путем непосредственного волеизъявления — референдума.
Эти критерии спустя десятилетия подвергались критике, тем более Национальный фактор имеет значение для тех районов, где ком
что мировое развитие давало примеры возникновения официально пактно проживают определенные национальные группы, и связан с
независимых государств и членов ООН, не обладавших указанными их желанием посредством обособленной единицы — субъекта РФ —
критериями: и население у некоторых составляло меньше миллиона, выражать также и свои национальные (этнические) интересы. Естест
и экономическая слабость была очевидной, и даже пример нахожде венно, национальный фактор имеет меньшее значение в районах
ния независимого государства внутри территории другого государства 1 См.: Авакьян С. Автономные округа: перспективы конституционноправового
также имеется. Опровергая доводы Сталина, наши ученые не смогли развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 113—117.
проживания национально однородного населения (например, в рус нациями, отдельными их группами; например, сложными являются
скоязычных краях и областях). Национальный фактор не снимает отношения между фламандцами и франкофонами в Бельгии, не все
экономических и организационных аспектов, не является самоцелью, гда дружелюбными являются отношения между баварцами и другими
поскольку национальные интересы можно учитывать как в отдельном группами населения в Германии, есть сложности в индийской феде
субъекте РФ, так и в районах, образованных с учетом национального рации и т. д., но все же федерации помогают в налаживании контак
состава населения в существующих субъектах РФ. тов и предотвращают конфликты. По этому же пути идет и Россий
Вовторых, субъект РФ целесообразно образовывать в случае, если ская Федерация).
есть необходимость в нем с точки зрения разделения властей по верти Втретьих, о новом субъекте РФ речь можно вести и тогда, когда
кали, потребностей соответствующей территории в разнообразных для соответствующей территории на базе ее экономического и управ
связях вне этой территории. ленческого потенциала требуется собственная нормативноправовая
С точки зрения уровня отношений и разделения властей вопрос о база для организации дел и жизни населения, а также для учета при
самостоятельном субъекте РФ должен возникать тогда, когда управ родных, хозяйственных, бытовых и других условий территории.
ление соответствующей территорией в рамках имеющихся субъек
тов РФ неэффективно и себя не оправдывает. Тогда следует создать
6. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации
новый субъект и вывести его на прямые отношения «Российская Фе
дерация — данный субъект». Что при этом меняется? Если одна тер Литература
ритория состоит в другой, то наличествует сильный фактор админи
стративного управления сверху вниз. Образование субъекта РФ и его Александрова Е. В. Конституционноправовые основы изменения со
става субъектов в федеративном государстве: дис. ... канд. юрид. наук.
прямое выведение на связи с Федерацией приводит к возникновению
М., 2011; Бессонова В. В. Конституционноправовые основы объедине
конституционноправовых отношений между ними. Они, эти отно ния субъектов Российской Федерации на примере Читинской области
шения, становятся рангом выше. и Агинского Бурятского автономного округа: дис. ... канд. юрид. наук.
Фактор внешних организационных связей — один из ключевых М., 2009; Брежнев О. В. Особенности судебного конституционного
при создании субъекта РФ. Речь идет о следующем. Если большинст контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской
во вопросов, возникающих на данной территории, благополучно мо Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6 (12);
жет быть разрешено (и разрешается) на уровне субъекта, в который Гафиатулин А. Г. Правовые проблемы назначения и проведения рефе
территория входит, нет необходимости в прямом выходе на уровень рендума по объединению субъектов Российской Федерации // Труды
Российской Федерации. Если же в хозяйственной, социальной и дру Камчатского филиала Дальневосточного гос. унта. Вып. 4. Петропав
ловскКамчатский, 2006; ГлигичЗолотарева М. В. Субъектный состав
гой жизни территории возникает все больше и больше вопросов, ко Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство
торые приходится решать за пределами того субъекта РФ, в который и право. 2006. № 10; Дробышева Е. В. Конституционноправовое регу
территория входит, это неизбежно подталкивает к мысли о создании лирование изменения состава субъектов Российской Федерации:
самостоятельного субъекта. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Коломейцева Т. А. Пробле
При создании нового субъекта порой приходится брать во внима мы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституцион
ние фактор «совместимости», «взаимоуживаемости» территорий и их ное и муниципальное право. 2010. № 6; Кочев В. А., Ромашов П. А. Об
населения. Если между ними нет ничего общего, если они чужды друг образовании новых субъектов Российской Федерации // Проблемы
другу, не могут найти общего языка, а тем более враждуют, наконец, права. Челябинск, 2006. № 3; Кульчевский В. В. Совершенствование
субъектного состава Российской Федерации: конституционноправо
если попросту претендуют на самостоятельное существование с со
вое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010; Лек
хранением самых добрых соседских отношений — надо задуматься син И. В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка
над тем, не лучше ли создать новые субъекты, вывести отношения на изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституци
федеральный уровень (впрочем, опыт зарубежных стран говорит о онное и муниципальное право. 2008. № 8; Суборов М. А. Конституци
том, что структурирование государств как федеративных далеко не онноправовые основы образования новых субъектов Российской Фе
всегда снимает напряженность в отношениях между территориями, дерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Угланова О. А. Образова
ние нового субъекта Российской Федерации: правовая политика и надо ждать соответствующего конституционноправового регулиро
конституционные основы // Правовая политика и правовая жизнь. вания.
Саратов, 2007. № 3; Она же. Конституционное регулирование субъект Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в
ного состава Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Сара состав Российской Федерации или же образования нового субъекта
тов, 2007; Она же. Конституционные основы регулирования субъект на базе существующих урегулированы Федеральным конституцион
ного состава Российской Федерации: теория и практика / под ред. ным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Россий
В. И. Радченко. Саратов, 2009; Чертков А. Н. О порядке принятия в
скую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Россий
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
ской Федерации».
Российской Федерации. Постатейный комментарий к Федеральному
конституционному закону. М., 2006; Чуднов Д. М. Конституционно Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию но
правовое регулирование изменения субъектного состава Российской вого субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. субъектов РФ «в результате присоединения к Российской Федерации
иностранного государства или его части». А образование нового субъ
Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса екта — процедура, предусматривающая изменение состава субъек
о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции тов РФ и не связанная с принятием в Российскую Федерацию ино
«изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, опре странного государства или его части.
деляющую состав Российской Федерации, вносятся на основании фе Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъек
дерального конституционного закона о принятии в Российскую Феде та оформляется конкретными федеральными конституционными за
рацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Феде конами по каждому случаю.
рации, об изменении конституционноправового статуса субъекта Названный Закон гласит, что принятие в Российскую Федерацию
Российской Федерации (выделено мной. — А. С.)». Из этой нормы и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добро
очевидно: вопервых, нужны общие правила насчет порядка решения вольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы
соответствующих вопросов — для этого принимается специальный России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы че
федеральный конституционный закон; вовторых, каждый конкрет ловека и гражданина, а также учитываться сложившиеся историче
ный случай образования нового субъекта также оформляется феде ские, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социаль
ральным конституционным законом, принимаемым на базе норм об ноэкономические возможности.
щего закона. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта
В российском законодательстве более определенными являются иностранного государства или его части осуществляется по взаимному
первый и второй варианты образования нового субъекта РФ — путем согласию Федерации и данного иностранного государства в соответст
принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образо вии с международным (межгосударственным) договором о принятии в
вания нового субъекта на базе существующих субъектов. Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного го
По вопросу о том, является ли изменение конституционноправо сударства или его части, заключенным Российской Федерацией с дан
вого статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности ным иностранным государством. Инициатором принятия как всего
нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе Федерации, с иностранного государства, так и части его территории в Российскую
другой — состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, Федерацию выступает само иностранное государство.
названный в ст. 65 Конституции, вносятся изменения, значит, перед В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового
нами иной «состав» субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, субъекта иностранного государства ему предоставляется статус рес
что непонятно само выражение «изменение конституционноправо публики, если международным договором Российской Федерации и
вого статуса субъекта». Допустим, республика стала областью или на этого государства не предусматривается предоставление новому субъ
оборот — хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равно екту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Фе
правных субъектов РФ, реальный статус субъекта всетаки изменяет дерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства
ся, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. По данному поводу этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, ав
тономной области или автономного округа в соответствии с междуна ственных органов и организаций заинтересованных субъектов на тер
родным договором Российской Федерации и соответствующего госу ритории нового субъекта РФ, а также о формировании органов го
дарства. сударственной власти нового субъекта; г) предложения о действии
Надо сказать, что названный Закон никак не обозначил ситуацию: законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных
как быть, если включаемая в состав Федерации территория и сущест субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагае
вующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один — но мых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов
вый — субъект РФ? Логически следует предположить, что решение по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и
этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдум.
группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ. Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образо
Что касается порядка образования в составе Российской Федера вании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу,
ции нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответст
лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в вующие консультации.
результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового
РФ. Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных
за собой прекращение существования субъектов РФ, территории ко субъектов после проведения соответствующих консультаций с Прези
торых подлежат объединению. дентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтере
Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования сованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской
нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдель Федерации нового субъекта (и только в согласованной формулиров
ные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей тер ке!) выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае
риторий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельно если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересо
го статуса и вхождение в другой субъект в качестве его территории. ванных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявши
Законодатель ориентирует лишь на один путь образования нового мися или результаты референдумов будут признаны недействительны
субъекта РФ. ми, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование
Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов
принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется но вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если во
вый субъект (по терминологии Закона «заинтересованные» субъек прос об образовании в составе Российской Федерации нового субъек
ты РФ). Совместное предложение органов законодательной власти и та всетаки не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из
высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ направля субъектов, инициатива образования в составе Федерации нового субъ
ется Президенту РФ. Оно должно быть обосновано и содержать пред екта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъек
полагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также тами не ранее чем через год.
прогноз социальноэкономических и иных последствий, связанных с Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерально
образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных мате го конституционного закона об образовании в составе Федерации но
риалов одновременно представляются: а) предложения о правопреем вого субъекта. Этот проект может быть внесен, если на референдумах
стве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных заинтересованных субъектов были приняты соответствующие поло
субъектов в отношениях с органами государственной власти Федера жительные решения по вопросу об образовании в составе Федерации
ции, другими субъектами; б) предложения о внесении изменений и нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяю
дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на теку щие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о
щий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтере
проекту федерального бюджета на следующий год, если образование сованных субъектов), а также заключительные и переходные положе
нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных ния, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегу
средств текущего года; в) предложения о функционировании государ лированы следующие вопросы: а) формирование органов государст
венной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений органами государственной власти Федерации и органами государст
в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если об венной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов
разование в составе Российской Федерации нового субъекта предпо страны. И согласно той же ст. 5 субъекты РФ равноправны. С учетом
лагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) право сказанного о структуре и особенностях образования Российской Фе
преемство нового субъекта в отношении собственности заинтересо дерации, а также с учетом положений Основного закона сформулиру
ванных субъектов в отношениях с органами государственной власти ем следующие принципы Российской Федерации.
Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и
международными организациями; г) функционирование территори 1. Построение Российской Федерации на сочетании
альных органов федеральных органов исполнительной власти и феде национальнотерриториального и территориального начал
ральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование
государственных органов и организаций заинтересованных субъектов В период существования СССР, характеризуя принципы совет
на территории нового субъекта; е) действие законов и иных норматив ской федерации, исследователи, как правило, отмечали, что она стро
ных правовых актов заинтересованных субъектов на территории ново ится по национальному признаку. Основания для такого утверждения
го субъекта. были, поскольку субъектами Союза ССР являлись союзные респуб
Федеральное Собрание принимает в установленном порядке феде лики, создаваемые по национальному принципу, и это отражалось в
ральный конституционный закон об образовании нового субъек их наименованиях (Грузинская ССР, Узбекская ССР и т. д.). Но все
та РФ, в котором разрешаются указанные выше вопросы. таки это была федерация, построенная не просто по национальному,
Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? а по национальнотерриториальному признаку. Иначе говоря, лишь
Вопервых, ни в Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказа компактно проживающие на определенной территории нации дохо
но о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъ дили в реализации своего национального суверенитета до создания
екта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории государств и становились субъектами федерации. Так, субъектом
СССР такая норма не была бы излишней. Вовторых, также не обо СССР являлась Армянская ССР, выражавшая интересы тех армян,
значено, что невозможно исключение субъекта из состава Россий которые проживали на ее территории, а отнюдь не всех армян, жив
ской Федерации в качестве меры конституционноправовой ответст ших в СССР, хотя по численности последних было больше, нежели
венности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус армян в Армении.
субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Россий Становясь субъектом СССР, соответствующая республика как го
ской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конститу сударство выражала интересы не только той нации, которая дала имя
ционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят государству, но и всех других граждан, проживающих на данной тер
под «изменение статуса» субъекта. Надо отметить как положительный ритории, т. е. и в этом отношении субъект федерации был организо
факт, что Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ван по территориальному признаку. Здесь уже в основе субъекта был
«О референдуме Российской Федерации» (так же как и его предшест не национальный суверенитет, а народный суверенитет, т. е. граж
венник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всерос дане любых национальностей образовывали единый народ, его инте
сийском референдуме. ресы и власть республика олицетворяла как государство. К примеру,
немалое число узбеков и русских проживало на территории Таджики
стана. Титульная нация — таджики вместе с гражданами и названных,
§ 2. Принципы федеративного устройства
и других национальностей образовывали единое целое — народ Тад
На каких принципах — основополагающих началах — строится жикистана, интересам которого служило данное государство.
Российская Федерация? Как указывалось ранее, в соответствии с На последнем этапе существования СССР, когда борьба за само
Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство России основано стоятельность субъектов обострилась, в ряде союзных республик
на ее государственной целостности, единстве системы государствен представители националистически настроенной властной элиты из
ной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между числа титульной нации хотели записать в конституциях, что респуб
лика является государством данной нации и тем самым как бы отде языковой и территориальный принципы как бы разделены, но на са
лить граждан других национальностей от «своего» государства, иначе мом деле они переплетаются.
говоря — отождествить свою нацию с народом. В некоторых государ Представить себе такую федерацию в России трудно — слишком
ствах — бывших республиках СССР — и сейчас не скрывают своего много возникнет проблем. Допустим, мы решили создавать нацио
намерения сделать людей других национальностей гражданами «вто нальноязыковые сообщества как субъекты РФ. Если свое межтерри
рого сорта». ториальное сообщество образуют, к примеру, татары, из которых
Для сегодняшней Российской Федерации этот вопрос также не аб примерно одна треть проживает в Татарстане, или буряты, имя кото
страктен. В ее составе имеются 21 республика, 1 автономная область, рых сегодня упоминается в названии одной республики и до недавне
4 автономных округа. Это единицы, имеющие национальное начало в го времени двух автономных округов (став административнотерри
своем образовании и названии. Если утверждать, что они построены ториальными единицами во вновь образованных субъектах РФ, окру
по национальному признаку, это может вызвать коегде представле га все равно сохранили слово «Бурятский» в своем названии, т. е. нет
ния об особом статусе нации, давшей имя соответствующему субъек только слова «автономный»), неотвратимо дело дойдет и до создания
ту, о ее приоритетах в органах власти и т. п. Между тем эти единицы русского сообщества. Казалось бы, что здесь плохого? Однако созда
созданы не только по национальному, но и по территориальному ние таких сообществ может привести к разобщению, конкуренции
признаку, т. е. они объединяют всех граждан, проживающих на соот интересов сообществ, к их противостоянию.
ветствующей территории. Безусловно, национальный момент в ряде В общем, идею паннационального единства лучше воплотить в на
отношений учитывается, например, в плане языка, образования, циональнокультурной автономии, а основой федерации оставить на
циональнотерриториальный признак. Причем к национальнокуль
культуры, обычаев и т. п. Однако он не может иметь абсолютного зна
турной автономии надо относиться осторожно — она должна объеди
чения и не дает права считать соответствующий субъект образовани
нять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности,
ем лишь данной нации, иметь большее число депутатов в местном
которые живут за пределами территории компактного проживания
парламенте, главу исполнительной власти субъекта РФ из числа лиц
данного этноса, если эта территориия получила статус республики или
непременно титульной нации и т. д.
национальнотерриториального образования.
О национальнотерриториальном принципе, положенном в основу Новым для России стало введение территориального признака в
структуры Российской Федерации, надо говорить также в связи с федеративное устройство, т. е. считавшиеся ранее административно
фактором, который для России абстрактен, но вообще не упомянуть о территориальными единицами края, области, города федерального
нем было бы неверно. Речь идет об идее сообществ (общин) из граж подчинения стали субъектами РФ. Тем самым прежние администра
дан соответствующей национальности или языка и создании федера тивнотерриториальные единицы не превратились в государства, од
ции как союза этих общин. Такого рода федерация существует, на нако уровень обычных административнотерриториальных единиц
пример, в Бельгии, субъекты которой представлены тремя языковы переросли: у них есть свои полномочия как у субъектов РФ и право
ми сообществами (общинами) — фламандским (голландский язык), теми или иными способами либо участвовать в осуществлении пол
валлонским (французский язык) и немецкоязычным. Занимаются со номочий Российской Федерации, либо воздействовать на этот про
общества преимущественно вопросами национального образования, цесс; они вправе — на базе общефедеральных принципов и при коор
языка и культуры. Однако подавляющая часть граждан соответствую динирующей роли Федерации — формировать и проводить свою
щей языковой группы проживает компактно, и со временем в стране (внутреннюю) политику, строить систему своих органов и организа
всетаки пришлось обозначить границы языковых территорий. Кроме цию местного самоуправления, иметь бюджет и налоги; имеют собст
того, для управления административными делами страна поделена на венное законодательство (ранее они нормативно регулировали опре
три региона, при этом для фламандцев территория языковой общины деленные общественные отношения, но среди их актов не было та
и региона совпадают, немецкоязычная община находится в составе ких, как уставы и законы); спорные вопросы на федеральном уровне
Валлонии, а в качестве третьего региона выступает регион Брюсселя, эти субъекты теперь тоже решают путем согласительных процедур,
где проживают как валлоны, так и фламандцы. В этой федерации органы Федерации не могут отменять их акты, если требуется, обра
щаются в этих целях в Конституционный Суд РФ и другие суды; эти широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны,
субъекты РФ получили право на представительство на федеральном хотя и должны считаться с интересами Федерации и других субъектов.
уровне, на внесение проектов федеральных законов, обращений к Конституция РФ 1993 г. применяет категорию «суверенитет» лишь
Президенту или Правительству РФ, запросов в Конституционный по отношению к Российской Федерации. Суверенитет Российской
Суд РФ. Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), Рос
Как известно, в этих субъектах большинство населения являются сийская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
русскими. Почему же мы тогда говорим о реализации здесь террито своей территории (ч. 3 ст. 4).
риального, а не национальнотерриториального принципа? Не следу Итак, государственная целостность как принцип Российского фе
ет ли утверждать, что каждый из этих субъектов как бы воплощает деративного государства означает:
частицу национального суверенитета русской нации? Дело в том, что — его территория едина и неделима;
суверенитет нации — это обобщенная категория, относящаяся к на — власть органов РФ распространяется на всю территорию страны
ции в целом. В этом плане интересы русских выражает в целом Рос в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации;
сийское государство. А отдельные края, области, города существуют — субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом;
не для воплощения русской идеи, а для рационализации управления. — они не имеют права выхода из Федерации;
Естественно, они учитывают то, что большинство здесь составляют — во внутренних делах и международном общении Россия коор
русские. Однако не абсолютизируют этого; кроме того, не забывают о динирует усилия субъектов, но гарантирует самостоятельность и не
том, что здесь же проживают граждане, относящиеся к другим наци зависимость в осуществлении их собственных полномочий;
ям, и все должны жить в мире. — Россия связана своим субъектным составом, определенным
В республике обобщенной категорией для всех, кто на данной тер Конституцией, и не может его изменить в одностороннем порядке.
ритории проживает, является понятие «народ». Оно охватывает всех
людей, которые здесь проживают, независимо от их национальной 3. Принцип равноправия и самоопределения народов
принадлежности, и республика должна выражать интересы всех. в Российской Федерации
В национальнотерриториальных и территориальных субъектах РФ
все проживающие здесь люди охватываются категорией «население», Этот принцип Федерации отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ,
и она воплощает единство всех граждан независимо от их националь где сказано, что федеративное устройство основано в числе прочего
ной принадлежности. Естественно, так же как республика наряду с на «равноправии и самоопределении народов в Российской Федера
интересами всех лиц воплощает интересы и титульной нации, давшей ции». Принцип этот, скажем прямо, несколько туманен, попробуем в
имя республике, край, область, город федерального значения вопло нем разобраться.
щают интересы русских, которые здесь проживают, а также граждан Категория «народ» в Конституции РФ используется в словосочета
иной национальной принадлежности. ниях «многонациональный народ Российской Федерации» (преамбу
ла, ст. 3) и «народы в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 5).
2. Принцип государственной целостности Понятием «многонациональный народ Российской Федерации»
охватываются все граждане РФ независимо от возраста и националь
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее ной принадлежности. Естественно, возникает вопрос: кого надо счи
государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Суть этого тать, образно говоря, структурной единицей многонационального на
принципа состоит в том, что Россия представляет собой не арифме рода — отдельного индивида или же национальные группы людей?
тическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим сувере Полагаем, что основой многонационального народа являются не на
нитетом и территорией. циональные группы, а именно индивиды различной национальной
В Российской Федерации государственным суверенитетом облада принадлежности (независимо от этой принадлежности). Если счи
ет лишь государство в целом. Суверенитет выражается, помимо про тать, что в многонациональный народ Российской Федерации входят
чего, и в предоставлении государством своим субъектам достаточно национальные группы людей, это неизбежно предполагает предвари
тельное национальное расслоение индивидов. В таком случае нацио тождественно понятию «многонациональный народ России», упот
нальная принадлежность начинает «давить» на индивида. Категория ребленному в Конституции РФ; особенно это стало очевидным на ос
«многонациональный народ» учитывает возможное желание индиви нове Стратегии государственной национальной политики Российской
да принадлежать к той или иной национальной группе, однако пред Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президен
полагает единство индивидов как совокупной основы государствен та РФ от 19 декабря 2012 г. В п. 8 Стратегии записано: «Стратегия но
ности безотносительно к национальной принадлежности. сит комплексный межотраслевой социально ориентированный харак
В словосочетании «народы в Российской Федерации» речь идет не тер, призвана развивать потенциал многонационального народа Россий
о «народах Российской Федерации», а о «народах в Российской Феде ской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов
рации». Следовательно, базой государства являются не отдельные (этнических общностей)». Выделенные мной слова в единстве ис
«народы» (даже в их совокупности и единстве), а единый многона пользуются по всему тексту документа.
циональный народ Российской Федерации. Следовательно, говоря о равноправии и самоопределении народов
В географическом и этнографическом смыслах под народами под в Российской Федерации как о принципе федеративного устройства,
разумеваются живущие в Российской Федерации группы людей, объ надо исходить из следующего.
единенные разными факторами — национальным происхождением, Равноправие народов означает, что Федерация учитывает и обеспе
общностью среды обитания, психологии и т. д. чивает равное положение всех народов, представленных как монона
Но в правовом смысле к категории «народ» надо подходить с пози циональными, так и многонациональными группами людей, их право
ций, устоявшихся в международном сообществе. Характеризуя дан на участие в федеративных отношениях. Независимо от того, являют
ный принцип Российской Федерации, народом следует считать сово ся ли народы «субъектообразующими» или нет, они живут на равном
купность людей, проживающих на определенной территории и яв положении в Российской Федерации.
ляющихся гражданами данного государства. Самоопределение народов надо понимать как их право на самоуправ
Народ может быть представлен лицами одного национального ление, на самостоятельное решение вопросов своей жизни. Помимо
происхождения и языка, т. е. если на данной территории проживают этого, самоопределение народов предполагает и их право определить
люди одной национальной принадлежности, тогда понятия «народ» и свою судьбу в государственноправовом плане. В принципе это может
«нация» совпадают. Отсюда в ряде стран эти понятия используются выражаться в двух видах возможностей: а) создать свое государственное
как однозначные (например, во Франции понятием «нация» обозна образование в виде государства (республики) или автономии; б) отка
чаются все граждане данного государства, хотя по национальному и заться от создания собственного государственного образования. Само
расовому происхождению они могут дифференцироваться, но такой определение народов не предполагает обязательного создания каждым
подход сложился в стране еще в те времена, когда сюда не было ог из них «своего» субъекта РФ. Например, многие народы Дагестана из
ромного наплыва лиц разных цвета кожи и языков). давна довольствуются обычным территориальным делением республи
Если же на территории проживают лица разного национального ки, которое в немалой степени учитывает национальную пестроту насе
происхождения, относящиеся к числу граждан данного государства, ления, не претендуют на свои национальнотерриториальные образо
все они в совокупности также образуют категорию «народ». В этом вания. А интересы народов отражены на государственном уровне
плане данная категория является основой народного суверенитета республики, что и олицетворяет самоопределение народов Дагестана.
как власти народа, т. е. всех людей, живущих на данной территории. В истории национальногосударственного строительства разных
К вопросу о соотношении категорий «народ» и «нация» мы уже об стран право народов на самоопределение чаще всего связывается с
ращались в предшествующих разделах нашего курса. Здесь еще раз созданием своего государства или государствоподобного (автономно
подчеркнем, что в политический и конституционноправовой язык го) образования. И это понятно — ведь создание своей национально
постепенно входит понятие «российская нация». Президент РФ в По государственной или национальнотерриториальной единицы явля
слании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. употребил слово ется не только выразительным средством самоопределения народа, но
сочетание «российская нация», не раскрывая его содержания. Конеч и инструментом его защиты. Однако в принципе о самоопределении
но, возник вопрос: как толковать это понятие? Мы отметили, что оно народа можно говорить и тогда, когда он отказывается от создания по
добной формы и довольствуется признанием его прав на националь Российская Федерация по отношению к самоопределению и праву
ные язык, образование, культуру, обычаи, ремесла и быт. К сожале на выход свои позиции формулирует следующим образом:
нию, без создания национальногосударственной или национально а) признается самоопределение не наций вплоть до отделения и
территориальной формы трудно организовывать соответствующую образования самостоятельного государства, а народов как их право на
деятельность и ее финансирование. И нередко народы, плохо подго выбор своей судьбы внутри Российской Федерации и на самоуправ
товленные к делам управления, всетаки создают (или получают свер ление. Право на выход не предусмотрено Конституцией РФ. В этом
ху) свое национальногосударственное либо национальнотерритори плане позиция России корреспондирует международным докумен
альное образование. А фактически не они управляют своими делами, там, которые также не поддерживают право на самоопределение как
а граждане других национальностей, проживающие на данной терри право на выход из государства, провозглашая обязанность государств
тории (наиболее яркое тому подтверждение — автономные округа в создавать такие условия для развития этнических групп, при которых
Российской Федерации). у них бы отпадала сама необходимость говорить об отделении;
Итак, право на самоопределение по современной концепции и б) самоопределение народа и выбор им какойлибо формы своего
конституционному законодательству России — это право народов устройства в условиях Российской Федерации не может быть лишь
(следовательно, и однонациональных и многонациональных групп делом самого этого народа; все вопросы решаются совместно, причем
граждан) на выбор формы своего бытия в Российской Федерации; на право окончательного решения остается за Федерацией.
самоуправление своей жизнью, делами территории, на которой они Завершая анализ данного принципа нашей Федерации, не будем
компактно проживают. уклоняться от вопроса: как быть, если какойто народ не хочет оста
Конституция не предусматривает самоопределения наций вплоть до ваться в составе России, создавая форму своей самоорганизации? Ве
их отделения, выхода из Российской Федерации с образованием са роятно, сначала надо испробовать все возможные варианты урегули
мостоятельного государства либо вхождением в состав другого госу рования статуса при условии пребывания в Федерации. Если ничего
дарства. не получается, стороны могут подумать о цивилизованном «разводе».
Как известно, в период существования Союза ССР право на выход При этом следует убедиться, что такова воля именно всего народа
было закреплено за союзными республиками с момента образования (а не стоящих у власти правителей), выраженная демократическим
СССР. Его предусмотрели Декларация об образовании СССР 1922 г., путем на референдуме на соответствующей территории с учетом мне
конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. При сильной центральной ния не только титульной нации, но и всех других граждан, постоянно
власти, при единой, централизованной и не разбитой на националь проживающих на данной территории. Далее стороны в течение опре
ные отряды по федеративному принципу правящей компартии осу деленного переходного периода решают все вопросы собственности,
ществить право на выход из Союза ССР было немыслимо. Не случай долгов, гражданства, выезда за пределы соответствующей территории
но тогда и не было никакого регулирования данного вопроса. какогото круга лиц и т. д. По окончании переходного периода быв
И как только стали сильны центробежные тенденции, роль КПСС ший субъект Федерации становится для нее иностранным государст
как единой силы и стержня федерации ослабла, многие республики вом (или частью другого государства).
«вспомнили» о своем праве на выход. Центр был вынужден проявить Понимая сложность этой проблемы, всетаки не надо ее замалчи
активность — появился Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке ре вать. Гуманное решение лучше, чем насильственное сохранение в
шения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». своем составе какогото народа, ведь тогда начинаются повстанче
Как известно, принятие данного Закона не остановило центро ские выступления, войны и т. п. Кстати, мирный вариант (так же, как
бежные процессы. В конечном счете, с одной стороны, ряд союзных и упоминавшаяся ранее категория «потенциального суверенитета»)
республик «явочным порядком» заявил о своем суверенитете и выхо выбивает почву изпод ног националистов и политических авантюри
де из СССР, не задумываясь о необходимости учитывать Закон; с дру стов, которые свои личные амбиции выдают за желания всего народа.
гой стороны, и органы Союза ССР не требовали применения Закона, При мирном варианте именно народ решает сам свою судьбу, а не
более того, принимали решения о признании независимости отдель становится заложником националистических лидеров и движений,
ных республик. спекулирующих на его чувствах.
4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации ношения на иной, особой основе, чем со всеми. Например, если
Конституция РФ допускает договоры о разграничении предметов ве
Этот принцип закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ: дения и полномочий между органами государственной власти Феде
«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, рации и субъектов, такие договоры не могут противоречить Консти
городов федерального значения, автономной области, автономных туции и устанавливать иное, по сравнению с ней, разделение компе
округов — равноправных субъектов Российской Федерации. тенции между Федерацией и конкретным субъектом.
...4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государст В связи с принципом равноправия еще раз обратим внимание на
венной власти все субъекты Российской Федерации между собой рав проблему так называемой асимметричной федерации, о которой час
ноправны». тично говорилось ранее. Она получила хождение как раз тогда, когда
В отличие от предыдущего принципа, где речь шла о равноправии стали складываться конституционноправовые основы нового феде
народов в Российской Федерации, в данном принципе подчеркивает ративного устройства Российской Федерации. Объявляя субъекта
ся равноправие структурных единиц самого федеративного государст ми РФ различные по статусу на тот момент единицы: республики
ва — его субъектов. (государства); автономные (национальногосударственные) образова
Равноправие субъектов РФ имеет два аспекта. ния — автономную область и автономные округа; административно
Вопервых, субъекты РФ равны в правах друг с другом. Несмотря на территориальные единицы — края, области, города федерального
разные наименования, согласно принципу равноправия они имеют значения, Россия вынуждена была определенное время учитывать,
один и тот же объем прав. Это означает, что: а то и сохранять неравное положение субъектов. Вопервых, это обу
— когда субъекты наделяются федеральным законодательством словливалось необходимостью учета более высокого уровня государ
какимито вопросами ведения и полномочиями, они являются оди ственной интеграции и участия в делах Федерации одних субъектов.
наковыми для всех без исключения субъектов; Вовторых, требовалось время для того, чтобы другие субъекты из
— вопросы собственного ведения для всех субъектов предопреде территориальных и национальнотерриториальных единиц подня
ляются фактом их нахождения в составе Федерации, субъект не впра лись на уровень внутрифедеративных отношений.
ве установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность
соответствующие характеру федеративного государства. для федеративного строительства в России стала очевидной достаточ
Разумеется, в рамках дозволенного каждый субъект вправе про но быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высоко
явить свое усмотрение, чтото урегулировать более подробно, в чем го ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Фе
то ограничиться минимумом норм; принцип равноправия в данном дерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами.
плане означает лишь то, что субъект, пока не проявивший своей ак В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной
тивности в регулировании соответствующего вопроса, сможет это федерации. Конечно, субъекты могут быть различными по экономи
сделать позже. К примеру, многие субъекты РФ собственным мигра ческому потенциалу, уровню культуры и т. п. Но юридически они на
ционным законодательством регулируют порядок въезда и пребыва ходятся в одинаковом положении.
ния на их территории. Другие субъекты также могут это сделать. Од
нако никто из субъектов при регулировании вопросов миграции не 5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий
должен нарушать или ограничивать права человека и гражданина. между Российской Федерацией и ее субъектами
Вовторых, равноправие субъектов означает равенство между со
бой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной Этот принцип отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Хотя она гово
власти. С одной стороны, ни у кого нет какихлибо преимуществ на рит о том, что одной из основ федеративного устройства является раз
особое представительство в федеральных органах, на привилегиро граничение предметов ведения и полномочий «между органами го
ванное положение при рассмотрении вопросов, с другой — федераль сударственной власти Российской Федерации и органами государст
ные органы не имеют юридических оснований и не должны фактиче венной власти субъектов Российской Федерации», в целом есть
ски выделять какието субъекты из общей массы и строить с ними от основания подходить к вопросу шире: в Российской Федерации су
ществует разграничение предметов ведения и полномочий не только Вовторых, Конституция дает право субъектам осуществлять «соб
между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами. ственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
К тому же ст. 71—73 Конституции РФ говорят о ведении и о совмест нормативных правовых актов» вне пределов компетенции Федерации
ном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов. (ч. 4 ст. 76).
Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном Втретьих, Конституция требует от субъектов, чтобы их акты соот
государстве является основой рациональной организации общегосу ветствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). «Законы и
дарственного и регионального управления. иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Мы уже отмечали различные варианты разграничения предметов не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответ
ведения и полномочий внутри федерации. Россия избрала такой путь, ствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае проти
при котором определены: а) предметы ведения и полномочия исклю воречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
чительно Федерации; б) предметы совместного ведения Федерации и Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5 ст. 76).
ее субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные пол Вчетвертых, Конституция гарантирует и права субъекта при его
номочия; в) наконец, все остальное относится к числу предметов ве правомерных действиях. «В случае противоречия между федеральным
дения и полномочий самих субъектов. законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Феде
Конституция РФ называет предметы ведения Российской Федера рации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей ста
ции (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъек тьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Фе
тов (ст. 72). Их круг весьма широк, внутри каждого одни полномочия дерации» (ч. 6 ст. 76). Следовательно, если обнаружится противоре
чие между федеральным законом и нормативным актом субъекта,
осуществляет Россия, другие — субъекты. Все, что остается за преде
изданным в рамках компетенции последнего, действует нормативный
лами ст. 71 и 72 Конституции РФ, есть компетенция субъектов. Та
акт субъекта.
ким образом, федеральная Конституция не перечисляет в полном
Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в
объеме предметы ведения и полномочия субъектов, а исходит из
российском федеративном государстве вытекает возможность и Фе
принципа «что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов».
дерации, и субъектов влиять на решения друг друга. Естественно,
Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 Конституции к ведению Федера
речь идет о конституционных способах влияния.
ции, можно в принципе назвать вопросами исключительного ведения
При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе
или исключительной компетенции Российской Федерации. участвовать или (и) влиять на их решение через своих представителей
В свою очередь, вопросы, остающиеся в ведении субъектов, также в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нор
есть основания отнести к их исключительной компетенции, посколь мативных актов, официальное сообщение своего мнения соответст
ку органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов. вующим органам. В некоторых случаях решения на федеральном
Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, напри
содержатся в ст. 76 Конституции РФ. мер после принятия палатами Федерального Собрания закона о по
Вопервых, она дает право Российской Федерации осуществлять правках к гл. 3—8 Конституции РФ он подлежит одобрению органами
федеральное нормативное правовое регулирование общественных от законодательной власти не менее чем двух третей субъектов (ст. 136
ношений. В ч. 1 ст. 76 говорится, что по предметам ведения Россий Конституции РФ).
ской Федерации принимаются федеральные конституционные зако Влияние Федерации на осуществление компетенции субъектов
ны и федеральные законы, «имеющие прямое действие на всей терри также многогранно. Федерация вправе, вопервых, осуществлять пря
тории Российской Федерации». А согласно ч. 2 ст. 76 «по предметам мое регулирование части общественных отношений в сфере предметов
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской совместного ведения, вовторых, принимать в этих сферах рамочные
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответ законы. В совокупности обе группы актов предопределяют главные
ствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по
Российской Федерации». предметам совместного ведения, втретьих, оказывать помощь субъ
ектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принци т. е. для законодательной деятельности должен быть создан предста
пу разграничения отнесены к их ведению, вчетвертых, Федерация вительный орган государственной власти субъекта, исполнительную
призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласо власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Су
ванные свои и их действия. дебная власть в Федерации в целом централизована и является феде
Сегодня в Российской Федерации актуальна проблема такого раз ральной системой, хотя ее отдельные звенья функционируют в рамках
граничения предметов ведения и полномочий между его субъектами, субъектов; субъекты могут создать в качестве своих судебных органов
при котором обеспечивались бы единообразное и демократическое конституционные (уставные) суды, к числу судов субъектов относятся
решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятель и мировые суды. Не могут быть созданы органы, в которых соединя
ность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов. лись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные
функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ.
6. Принцип единства системы государственной власти Втретьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в
в Российской Федерации единообразном порядке, основы которого предопределяются федераль
ным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы насе
Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, лением депутатов, президентов или глав исполнительной власти. Де
что федеративное устройство Российской Федерации основано, в путаты не могут быть назначены Президентом РФ, главой исполни
частности, на единстве системы государственной власти. Исходя из тельной власти субъекта.
этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации Вчетвертых, принцип единства проявляется в основных полномо
и ее субъектов «установление общих принципов организации систе чиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только
мы органов государственной власти и местного самоуправления» представительный орган власти принимает законы, исполнительная
(п. «н»). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов госу власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и соци
дарственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятель альнокультурным строительством на данной территории и т. д.
но «в соответствии с основами конституционного строя Российской Впятых, единство выражается также в главных линиях взаимоот
Федерации и общими принципами организации представительных и ношений между ветвями государственной власти на федеральном
исполнительных органов государственной власти, установленными уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, каждый занимает
федеральным законом». ся своими делами в соответствии с принципом разделения властей.
Принцип единства системы государственной власти имеет не Органы законодательной и исполнительной власти используют сис
сколько проявлений. тему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них
Вопервых, прежде всего речь должна идти о единстве сути орга нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются
нов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. согласительными процедурами либо в судебном порядке.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции «государственную власть в субъек
тах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы го § 3. Основные характеристики Российской Федерации
сударственной власти». И хотя образование этих органов осуществля как федеративного государства
ется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое по
ложение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная Центром всего строя федеративных отношений является Россий
власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделе ская Федерация. Она имеет все признаки государства, причем государ
ния на законодательную, исполнительную и судебную. Следователь ства федеративного.
но, не только федеральные, но и органы государственной власти 1. Российскую Федерацию как государство характеризует наличие
субъектов должны по своей природе и функциям соответствовать од своего Основного закона — Конституции, а также разветвленного за
ной из групп этих органов, обозначенных в ст. 10. конодательства, регулирующего абсолютное большинство общест
Вовторых, органы государственной власти РФ и ее субъектов венных отношений в стране. Для России свойственно действие прин
должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, ципа верховенства (приоритета) федеральных актов. Основы этого
правила заложены в ч. 2 ст. 4 Конституции, говорящей о том, что сама начальном этапе государственного строительства в новой Российской
Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей тер Федерации допускалось гражданство как Федерации, так и республик
ритории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 Конституции устанав в составе Российской Федерации. По Федеральному закону от 31 мая
ливается, что Конституция РФ применяется на всей ее территории, 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено толь
все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Феде ко единое гражданство Российской Федерации. Прием в российское
рации, не должны противоречить Конституции. А в соответствии с гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией
ч. 5 ст. 76 законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ Федерации.
не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопро 4. У Российской Федерации есть своя (т. е. федеральная) система
сам ведения Российской Федерации. государственных органов. В нее входят Президент, Федеральное Собра
2. У Российской Федерации есть своя территория и территориаль ние (парламент), Правительство и иные федеральные органы испол
ное верховенство. Территория РФ включает в себя территории ее субъ нительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные
ектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное про агентства), Конституционный Суд, Верховный Суд, нижестоящие су
странство над ними. Российская Федерация обладает суверенными ды общей и арбитражной юрисдикции, Генеральный прокурор, Цен
правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и тральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам чело
в исключительной экономической зоне Российской Федерации в по века и др.
рядке, определяемом федеральным законом и нормами международ Федеративная природа России как государства воплощается также
ного права (ст. 67 Конституции РФ). в ее объединительных и связующих возможностях в отношении госу
Территориальное верховенство имеет два аспекта: внешний и дарственных органов субъектов РФ.
внутренний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто Вопервых, предоставляя право субъектам РФ на создание своей
извне не может распоряжаться территорией России, проводить ка системы органов государственной власти, Федерация обусловливает
киелибо ее изменения — отделение, присоединение, переустройство эту систему основами конституционного строя Российской Федера
и т. д. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкос ции и общими принципами организации представительных и испол
новенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Внутриполитический аспект нительных органов государственной власти, установленными феде
территориального верховенства заключается в том, что органы субъ ральным законом.
ектов РФ не могут производить изменения территории РФ без ее уча Вовторых, в Конституции устанавливается (ч. 2 ст. 77), что по во
стия. Границы между субъектами РФ могут быть изменены c их вза просам ведения Федерации федеральные органы исполнительной
имного согласия (ч. 3 ст. 67). Изменение границ между субъектами власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют еди
утверждает Совет Федерации. Нельзя установить какието иные внут ную систему исполнительной власти в Российской Федерации.
ренние границы. На территории РФ не допускается установление та Втретьих, Конституция (ст. 78) позволяет федеральным органам
моженных границ, пошлин, сборов и какихлибо иных препятствий исполнительной власти для осуществления своих полномочий созда
для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. вать свои территориальные органы и назначать соответствующих
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соот должностных лиц.
ветствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспече Вчетвертых, конституционно разрешено федеральным органам
ния безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы исполнительной власти и органам исполнительной власти субъек
и культурных ценностей (ст. 74). тов РФ по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществле
3. Для Российской Федерации как федеративного государства ха ние части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78).
рактерны наличие единого гражданства, права приема в гражданство Впятых, Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответ
и решения вопросов, связанных с прекращением гражданства. Конститу ствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной госу
ция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодатель дарственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78).
ную основу гражданства в виде федерального закона. Не повторяя 5. Для Российской Федерации как федеративного государства ха
сказанного в разд. IV настоящего учебного курса, напомним, что на рактерна единая внутренняя и внешняя политика. Она формируется с
участием субъектов РФ и осуществляется органами Федерации. ются Президентом РФ по представлению министра внутренних
У России имеется международное признание и международная право дел РФ.
субъектность, т. е. она участвует в международных отношениях. А это 8. Российская Федерация как государство располагает единой де
означает, что международное сообщество воспринимает Россию с нежнофинансовой системой с едиными денежной единицей, систе
учетом ее федеративной природы и структурного состава. мой налогов, кредитноденежным обращением, Центральным бан
6. Российская Федерация имеет единые Вооруженные Силы, кото ком РФ и т. д. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной
рые подчиняются Верховному Главнокомандующему Вооруженными единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмис
Силами РФ — им является Президент РФ. сия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введе
Практически все федеративные государства мира имеют единую ние и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
армию и не позволяют создание войсковых формирований субъектов Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие
федерации. принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации уста
В истории отечественного федеративного строительства есть про навливаются федеральным законом. Государственные займы выпус
тивоположный пример. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР каются в порядке, определяемом федеральным законом, и размеща
принял Закон о создании войсковых формирований союзных респуб ются на добровольной основе.
9. Для Российской Федерации характерно наличие единой эконо
лик и о преобразовании Народного Комиссариата Обороны (в после
мической системы, построенной на плюрализме форм собственности,
дующем Министерства Вооруженных Сил) из общесоюзного в союз
свободе экономической деятельности и конкуренции.
нореспубликанский орган (т. е. с созданием аналогичных органов в
10. Российскую Федерацию отличает и наличие государственного
республиках). Предполагалось, что эти шаги укрепят единую Крас
языка. Мы обращались к данному вопросу в разд. IV настоящего учеб
ную Армию и вольют в ее ряды новые боевые силы. Однако на деле
ного курса. Напомним, что государственным языком Российской Фе
ничего не получилось. Попытки создать во время войны националь
дерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Консти
ные войсковые соединения быстро показали ущербность этой идеи —
туции РФ). Как федеративное государство Россия вправе регулировать
такие соединения в боевом плане были не лучшими, зато очевидной
вопросы использования языка и языковые отношения применительно ко
стала угроза потери мужского генофонда соответствующих наций,
всей своей территории. Республики вправе устанавливать свои госу
а об этом тоже надо было думать в связи с очевидной перспективой дарственные языки. В органах государственной власти, органах мест
окончания войны и перехода к мирной жизни. После войны тем бо ного самоуправления, государственных учреждениях республик они
лее не было никакой необходимости в национальных войсковых со употребляются наряду с государственным языком Российской Феде
единениях. рации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на
7. Российская Федерация располагает единой системой служб безо сохранение родного языка, создание условий для его изучения и раз
пасности и внутренних дел. В истории отечественного федеративного вития (ст. 68).
строительства органы безопасности всегда создавались применитель 11. Наконец, Российская Федерация обладает всеми необходимы
но к территориальной структуре государства, но имели только верти ми символами (атрибутами) государства — у нее имеются флаг, герб,
кальное подчинение. Такое же положение сохраняется и в наши дни. гимн, столица.
Что касается органов внутренних дел, история государственного Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их
строительства свидетельствует о постоянном «перетягивании каната» описание и порядок официального использования устанавливаются
в управлении ими между регионами и центром. Чередовались перио федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70 Конститу
ды, когда начальники местных органов внутренних дел назначались ции РФ). Сейчас действуют три федеральных конституционных зако
то сверху, то соответствующими Советами народных депутатов (при на: от 25 декабря 2000 г. «О Государственном флаге Российской Феде
чем либо по согласованию, либо с последующим утверждением вы рации», от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гербе Российской
шестоящим руководителем системы внутренних дел). В настоящее Федерации», от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гимне Россий
время руководители органов внутренних дел субъектов РФ назнача ской Федерации».
Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус 1. Общие положения

столицы устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конститу
ции РФ). В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. Статус субъектов РФ характеризуется определенными чертами,
«О статусе столицы Российской Федерации». закрепленными в Конституции РФ.
1. Как уже отмечалось, субьекты РФ равноправны, т. е. имеют рав
ные права и равные обязанности в качестве субъектов Федерации. Все
§ 4. Статус субъектов Российской Федерации они, конечно, имеют разный экономический потенциал, неодинако
Литература во используют те или иные возможности, но это уже другой вопрос.
2. Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федера
Борисова М. М., Дудко И. Г. Конституционноправовой статус субъекта цией и субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: ста
Российской Федерации. М., 2010; Бродский М. Н., Ливеровский А. А. тус республики определяется Конституцией РФ и конституцией рес
Правовой статус и экономическое развитие субъектов Российской Фе
публики (ч. 1); статус края, области, города федерального значения,
дерации. СПб., 2000; Дзидзоев Р. М. Некоторые вопросы федеративной
ответственности субъектов Российской Федерации // Конституцион автономной области, автономного округа определяется Конституци
ное и муниципальное право. 2006. № 11; Лебедев А. Н. Статус субъекта ей РФ и их уставом (ч. 2); статус субъекта РФ может быть изменен по
Российской Федерации (основы концепции, конституционная мо взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответ
дель, практика). М., 1999; Ливеровский А. А. Субъекты Российской Фе ствии с федеральным конституционным законом (ч. 5). В том числе
дерации в системе федеративной конституционной симметрии: дис. ... это относится и к ситуации, когда субъекты хотят объединиться или
дра юрид. наук. СПб., 2003; Мещерякова М. А. Конституционнопра разделиться. Таким образом, субъект РФ не может в одностороннем
вовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации: порядке определять основы своего конституционноправового статуса.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Морозова А. С. Конституционно
3. У каждого субъекта РФ имеется свой основополагающий акт:
правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и
их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: конституция — у республики, устав — у остальных субъектов. Каж
дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Соловьева Е. А. Конституци дый субъект имеет право на свое законодательство. Более того, есть
онноправовой статус субъектов Российской Федерации (проблема гарантии самостоятельности правотворчества субъектов РФ по вопро
асимметрии) / под ред. Ю. И. Скуратова. М., 2007; Субъект Россий сам своего ведения — субъект обязан следовать актам федерального
ской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Фи уровня, принятым по вопросам ведения Российской Федерации, но
липпова Н. А. Представительство субъектов Российской Федерации: акт субъекта, изданный по вопросам его собственного ведения, не
доктринальные основы и особенности конституционноправового ре может быть «перекрыт» федеральным законом.
гулирования: дис. ... дра юрид. наук. Екатеринбург, 2011; Чернов С. Н.
4. У каждого субъекта РФ есть своя территория, а также своеоб
Конституционноправовое регулирование отношений между Россий
ской Федерацией и ее субъектами. М., 2004; Чертков А. Н. Правовое разное территориальное верховенство. Оно состоит в том, что террито
регулирование установления и изменения границ субъектов Россий рию субъекта РФ нельзя изменить без согласия этого субъекта. Гра
ской Федерации как пространственного предела их территорий // ницы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного со
Журнал российского права. 2009. № 9; Он же. Субъект федерации как гласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает
государственнотерриториальная единица // Журнал российского изменение границ между субъектами РФ, но делает это лишь по пред
права. 2011. № 1; Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации. Тради ставлению заинтересованных субъектов и не вправе принимать соот
ции и реалии // Государство и право. 2003. № 7; Штурнев А. Е. Вопро ветствующих решений, если не проявлено их инициативы. Как гово
сы закрепления официальной символики в конституциях (уставах) рилось ранее, внутри Российской Федерации не допускается установ
субъектов Российской Федерации // Конституционное (уставное) ре
гулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравни
ление (в том числе и субъектами РФ) таможенных границ, сборов и
тельноправового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск, 2007; какихлибо иных препятствий для свободного перемещения товаров,
Юсубов Э. С. Модернизация федеративных отношений и субъекты услуг и финансовых средств. Необходимые ограничения перемеще
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. ния товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным
2010. № 8. законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защи
ты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценно ствлять право законодательной инициативы), а также предлагать Пре
стей (ст. 74 Конституции РФ). зиденту РФ кандидатуры на вакантные должности судей Конституци
5. Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной онного Суда РФ. Органы законодательной и исполнительной власти
власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно, однако в со субъектов могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами
ответствии с основами конституционного строя России и общими об оценке конституционности ряда нормативных актов (в том числе
принципами организации представительных и исполнительных орга федеральных законов) и договоров, а также по спорам о компетенции
нов государственной власти, установленными Федеральным законом с органами государственной власти Федерации и других субъектов РФ.
от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодатель Процедура решения определенных вопросов федерального уровня пре
ных (представительных) и исполнительных органов государственной дусматривает участие субъектов РФ. Например, при внесении попра
власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих вок в Конституцию РФ проект закона Федерации о поправке направ
принципах организации органов власти субъектов РФ). Система орга ляется органам законодательной власти субъектов и имеет шансы на
нов государственной власти субъекта РФ представлена органом зако принятие лишь после их одобрения не менее чем двумя третями ука
нодательной (представительной) власти, высшим должностным ли занных органов. Проекты федеральных законов в обязательном по
цом, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, ины рядке направляются Государственной Думой всем субъектам РФ, и
ми органами исполнительной власти субъекта. В ряде субъектов при возражении против акта одной трети субъектов должна быть соз
созданы конституционные или уставные суды. дана согласительная комиссия с их участием.
Что касается статуса субъектов РФ в части государственных орга По ряду федеральных должностей субъекты РФ вправе высказы
нов, то необходимо иметь в виду следующее: вать мнение о кандидатах на эти должности. В частности, на основе
— субъекты не вправе создавать какиелибо чрезвычайные орга ч. 3 ст. 129 Конституции РФ (в ред. 2014 г.) прокуроры субъектов РФ
ны, а также органы, не соответствующие республиканской форме назначаются на должность Президентом РФ по представлению Гене
правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), а также принципу разделения рального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (до этого
властей (ст. 10); прокуроров субъектов РФ назначал Генеральный прокурор РФ, со
— наличие органов государственной власти субъектов не препят гласование также требовалось, как записано в ст. 13 Федерального за
ствует осуществлению федеральной власти на всей территории Рос кона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»,
сии, включая и территории конкретных субъектов, причем субъекты с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми
обязаны содействовать деятельности федеральных органов государст самими субъектами РФ). В Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г.
венной власти. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов ис
6. Положение субъектов РФ характеризуется целым набором их полнительной власти субъектов Российской Федерации и территори
возможностей в федеративных отношениях с Российской Федерацией. альных органов федеральных органов исполнительной власти» уста
Прежде всего, Конституция РФ предусмотрела разделение вопросов ве новлено, что руководитель федерального органа исполнительной вла
дения между Федерацией и субъектами: вопросы исключительного ве сти до решения вопроса о кандидате на должность руководителя
дения Федерации; вопросы совместного ведения Федерации и ее своего территориального органа согласовывает кандидатуру с главой
субъектов; вопросы собственного ведения субъектов. исполнительной власти субъекта РФ (подробнее этот вопрос будет
Есть также представительство субъектов РФ на федеральном уровне рассмотрен ниже).
и возможность постановки ими вопросов перед органами Федерации, ко 7. Субъекты, естественно, имеют право на сотрудничество друг с
торые обязаны отреагировать на подобные обращения. Так, каждый другом. Они могут заключать взаимные договоры, решать текущие во
субъект РФ делегирует двух представителей в Совет Федерации — просы, посылать друг к другу делегации, представителей и т. д.
верхнюю палату Федерального Собрания. Есть представительства рес 8. У субъектов РФ есть право на государственную собственность. Она
публик при Президенте РФ, других субъектов РФ — при Правительст подлежит разграничению между Российской Федерацией и ее субъек
ве РФ. Орган законодательной власти субъекта имеет право вносить тами. Разграничение государственной собственности относится к со
проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т. е. осуще вместному ведению Федерации и ее субъектов. Естественно, что субъ
ект РФ обязан учитывать в решении вопросов государственной собст тей, городов федерального значения, где преимущественно прожива
венности интересы Федерации, он не вправе объявить исключительно ют русские, это понятно, так как государственный язык есть их
своим достоянием землю, иные природные ресурсы и материальные родной язык, то не надо забывать, что в автономных единицах про
объекты по признаку их расположения на территории субъекта. живают компактные национальные группы населения. Но на этот
9. Статус личности в Российской Федерации является единым и не счет Конституция гарантирует всем ее народам право на сохранение
зависит от того, на территории какого субъекта человек проживает. родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3
Причем если по Конституции РФ «защита прав и свобод человека и ст. 68), а также права коренных малочисленных народов в соответст
гражданина» относится к совместному ведению Федерации и ее субъ вии с общепризнанными принципами и нормами международного
ектов, то «регулирование» его статуса — исключительно к ведению права и международными договорами РФ (ст. 69).
Федерации. 13. Все субъекты РФ имеют право на свои символы: герб, флаг,
Это не исключает права субъекта РФ на принятие дополнительных гимн, а также столицу (для республики) или административный
мер по обеспечению статуса личности, по укреплению материального центр (для остальных субъектов).
положения граждан.
На всей территории РФ обеспечивается единый правопорядок, 2. Особенности отдельных видов субъектов
для чего создается единая система правоохранительных органов. Но Российской Федерации
формируются правоохранительные органы преимущественно за счет
граждан России, проживающих на территории соответствующего Как уже отмечалось, в состав Российской Федерации входят рес
субъекта. Субъект призван принимать меры по поддержке правоохра публики, края, области, города федерального значения, автономная
нительных органов, обеспечению их деятельности. область, автономные округа. Хотя по Конституции РФ все они равно
10. Охраной безопасности страны, вооруженной защитой ее тер правны, непринципиальные особенности у отдельных субъектов все
ритории занимается Российская Федерация. Отсюда у субъекта РФ таки есть.
нет права на свои войсковые формирования (армию, внутренние вой Республики. Спецификой республик можно считать то, что они
ска, пограничников и т. п.). Но у субъекта есть обязанность оказывать созданы по национальнотерриториальному признаку, отраженному в
содействие обеспечению безопасности государства. названии большинства субъектов, кроме Дагестана, название которо
11. У субъектов РФ есть право участия в международных и внешнеэко го переводится на русский язык как «страна гор», при этом по пестро
номических отношениях. Поскольку данная сфера относится к совмест те национального состава Дагестан превосходит другие республики.
ному ведению Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), Россия Кроме того, республики по Конституции РФ обозначены как госу
координирует международные и внешнеэкономические связи субъек дарства (ч. 2 ст. 5). Однако мы уже отметили, что в плане суверенитета
тов. Соответствующе вопросы регулирует Федеральный закон от 4 ян и права на внешнеполитические отношения наименование республи
варя 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических ки государством не дает ей особых прав и привилегий.
связей субъектов Российской Федерации». Субъекты обязаны учиты Правда, хотя по Конституции РФ республики юридически равно
вать интересы Федерации в данной сфере, а Российская Федерация — правны с другими субъектами, определенные последствия их особого
интересы субъектов РФ. Дипломатические и консульские учреждения положения можно наблюдать. Это проявляется в следующих моментах:
являются едиными для Федерации, хотя при необходимости в них мо — республики поставлены на первое место в перечне субъек
гут трудиться и представители соответствующих субъектов РФ. тов РФ в ст. 65 Конституции РФ;
12. Субъекты РФ имеют право на применение официального языка. — они имеют в качестве своего главного правового акта конститу
Для республик допускается наличие своего собственного государст цию, а другие субъекты — устав (по сути это не принципиально, тем
венного языка (ст. 68 Конституции РФ). В органах власти и местного более что некоторые субъекты в названии своего главного акта к сло
самоуправления республики он употребляется наряду с государствен ву устав в скобках добавляют «основной закон»);
ным языком Российской Федерации. Для других субъектов РФ нали — конституция республики может быть принята как ее органом
чие государственного языка не предусмотрено. Если для краев, облас законодательной власти, так и на референдуме субъекта, в то время
как устав иного субъекта принимается только его органом законода Дискуссионным был и вопрос, являются ли округа субъектами
тельной власти; РСФСР как федерации, тем более что они не входили напрямую в
— республики имеют право на установление своих государствен РСФСР, а состояли в административнотерриториальной единице —
ных языков, которые употребляются наряду с государственным язы крае, области. Федеративный договор 1992 г., внесший изменения в
ком Российской Федерации; для других субъектов такая категория не Конституцию РСФСР 1978 г., и Конституция РФ 1993 г. четко обо
существует, хотя всем народам гарантируется Конституцией сохране значили, что автономные округа — субъекты РФ.
ние и использование их родных языков. Один автономный округ — Чукотский — был выведен в 1992 г. из
Края, области. Между этими субъектами РФ в настоящее время состава Магаданской области и теперь входит непосредственно в Рос
нет внешней разницы, они созданы и входят в состав Российской Фе сийскую Федерацию. Остальные девять автономных округов продол
дерации по территориальному признаку. жали оставаться в составе края, областей — теперь уже субъектов РФ.
Города федерального значения. Эти города — Москва и СанктПе Появилась даже конструкция так называемых сложносоставных или
тербург — всегда имели особое положение, в советское время их на сложноустроенных субъектов РФ — тех, в которые входят автоном
зывали городами республиканского подчинения. Специфика Москвы ные округа. Как говорилось ранее, в результате образования новых
состоит в том, что она выполняет сразу несколько функций: столица субъектов РФ шесть автономных округов прекратили существование
Российской Федерации, субъект РФ и административный центр Мо в качестве субъектов РФ, эти округа теперь являются административ
сковской области. СанктПетербург является субъектом РФ и в то же нотерриториальными единицами с особым статусом в составе новых
время административным центром Ленинградской области. субъектов РФ. Таким образом, на данное время есть четыре автоном
ных округа, один входит напрямую в состав Российской Федерации,
Автономная область. В настоящее время в России существует лишь
два автономных округа состоят в Тюменской области, один — в Ар
одна автономная область — Еврейская. До 1991 г. имелось пять авто
хангельской области.
номных областей и они входили в края. Далее четыре автономные об
Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ
ласти были преобразованы в республики в составе Российской Феде
(ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и ис
рации, а оставшаяся Еврейская автономная область стала входить не
полнительных органов автономного округа может быть принят феде
посредственно в Федерацию.
ральный закон об автономном округе (пока не принято ни одного та
У автономной области нет какихлибо особенностей в правовом кого закона). Кроме этого, определено, что отношения автономных
положении. Тем не менее они в принципе не исключаются, и как га округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться
рантия согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению зако федеральным законом и договором между органами государственной
нодательных и исполнительных органов автономной области может власти автономного округа и, соответственно, органами государст
быть принят федеральный закон об автономной области. Пока такого венной власти края или области (такие договоры имеются).
акта нет. Тем не менее на практике возникла конституционноправовая
Автономные округа. Этот вид национальнотерриториальных еди коллизия: если край, область и автономный округ являются субъекта
ниц существует с 1930х гг. Тогда они назывались национальными ми РФ, значит, они равны в своем статусе; если же автономный округ
округами. Наименование «автономные округа» впервые нашло отра входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчинен
жение в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. ное положение в отношении края, области. Между органами власти
Автономные округа входили в состав краев и областей. некоторых автономных округов и областей стали возникать трения.
Вокруг природы округов постоянно ведутся споры разного свой Были обращения в Конституционный Суд РФ, но и они не помог
ства. Когда они еще назывались национальными округами, диску ли — Суд предложил субъектам искать пути взаимопонимания и ком
тировался вопрос: это автономные образования или административ промисса, отражать их в договорах об основах взаимоотношений и о
нотерриториальные единицы? Возобладал первый подход, и в Кон сотрудничестве.
ституции СССР 1977 г. эти единицы называются автономными Перспективы разрешения этой коллизии видятся в объединении
округами. соответствующих субъектов в один (формально новый) субъект РФ.
Нельзя исключать и другой вариант разрешения коллизий — вы риториальным единицам. В советский период к административной
ход автономного округа из состава края, области и прямое вхождение автономии относили автономные области и автономные округа.
его в Российскую Федерацию. Правда, хотя и есть пример с Чукот От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновид
ским автономным округом, этот вариант в политических кругах стра ностях отличается так называемая национальнокультурная автоно
ны считается менее перспективным. мия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, про
живающих не компактно, а на территории как всего государства, так
§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это
сообщество людей одного национального происхождения, языка,
Автономия используется в практике государственного строитель созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе,
ства многих стран. Прежде чем говорить о ее судьбе в России, остано культуре.
вимся на общих основных понятиях. Мы уже говорили в гл. 20, что в государственном строительстве
Автономия — это право на самостоятельное решение вопросов своей России после революции 1917 г. нашла применение территориальная
жизни определенной территорией или совокупностью людей. (областная) автономия, и только в ее национальнотерриториальном
Если автономия является способом обеспечения самостоятельно варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, ав
сти территории, это будет территориальная (областная) автономия. тономные области; с 1930х гг. — национальные округа, переимено
Она может быть реализована в двух вариантах: ванные впоследствии в автономные округа.
— автономия может быть национальнотерриториальной, использо Об автономии административнотерриториальных единиц никто
ваться как средство национального самоопределения, когда территория не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактнона
компактного проживания этноса объявляется национальнотеррито учном плане. Лишь в 1960е гг. к этой проблеме обратился П. Г. Се
риальной автономной единицей — автономной республикой, авто менов, который доказывал, что В. И. Ленин под областной автономи
номной областью, автономным округом, национальным районом или ей понимал самостоятельность не только национальнотерриториаль
уездом; ных, но и административнотерриториальных единиц1. Позиция
— понятие автономии может применяться и тогда, когда террито этого автора была весьма критически воспринята в государственно
риальным единицам как частям государства предоставляется более правовой литературе того времени.
широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопро В РСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состоя
сов, ранее находившихся в ведении центральной государственной ад ли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных
министрации. Речь идет о территориальной автономии. Как указыва округов. Автономные республики были политической автономией,
лось ранее в данном разделе настоящего учебного курса, этот способ напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные
областной автономии стали применять ряд унитарных государств в республики были также в Азербайджанской ССР — Нахичеванская;
целях повышения роли своих административнотерриториальных Грузинской ССР — Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР — Кара
частей — Италия, Испания, Великобритания. калпакская). Автономные области и автономные округа характеризо
Применительно к территориальной (областной) автономии ис вались в литературе как административная автономия. Автономные
пользуются также понятия политическая автономия и администра области в РСФСР входили в края, автономные округа — в состав края
тивная автономия. О политической автономии речь идет при созда или области (автономные области были также в составе Азербайджан
нии автономных единиц, приближающихся по своему статусу и пра ской ССР — НагорноКарабахская, Грузинской ССР — ЮгоОсетин
вам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле ская, Таджикской ССР — ГорноБадахшанская, они входили непо
этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР поли средственно в эти союзные республики; автономные округа были
тической автономией считались автономные республики. Админист 1 См.: Семенов П. Г. Проблемы советского национальногосударственного строи
ративная автономия бывает обычно представлена единицами, близ тельства (на материалах Российской Федерации): автореф. дис. ... дра юрид. наук. М.,
кими по положению и объему прав к обычным административнотер 1968.
лишь в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц нального меньшинства на соответствующей территории, на основе их
было выведено на уровень органов Союза ССР, все избирали своих добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения
депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
уровне РСФСР учет интересов автономных республик обеспечивался национальной культуры». «Национальнокультурная автономия яв
включением председателей их правительств в состав Правительства ляется видом общественного объединения. Организационноправовой
РСФСР, наделением автономных областей и автономных округов формой национальнокультурной автономии является общественная
правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР организация». Обратим внимание также на то, что в ст. 4 Закона гово
минуя органы власти края, области, наличием законов РСФСР об рится: «Право на национальнокультурную автономию не является пра
автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, вом на национальнотерриториальное самоопределение» (выделения в
формально называясь федерацией, Россия на деле была унитарным цитатах мои. — С. А.).
государством с национальнотерриториальной (областной) автоно Национальнокультурная автономия имеет право:
мией. — получать поддержку со стороны органов государственной вла
сти и органов местного самоуправления, необходимую для сохране
В государственном строительстве России на новом этапе начиная
ния национальной самобытности, развития национального (родного)
с 1990—1991 гг. проявились принципиально новые моменты. Пере
языка и национальной культуры;
стало существовать понятие «автономные республики», они стали
— обращаться в органы законодательной (представительной) и ис
просто республиками в составе Российской Федерации, их число рас
полнительной власти, органы местного самоуправления, представляя
ширилось. Был повышен статус других автономных единиц, а также
свои национальнокультурные интересы;
территориальных единиц: Россия официально объявлена федераци
— создавать средства массовой информации в порядке, установ
ей, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального
ленном законодательством Российской Федерации, получать и рас
значения, автономной области и автономных округов. Если до этого
пространять информацию на национальном (родном) языке;
можно было хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь
— сохранять и обогащать историческое и культурное наследие,
федерацией, на деле является унитарным государством, теперь пред иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
мета спора более не существует. — следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и
Это в принципе означает, что, хотя два вида субъектов РФ сохра развивать художественные народные промыслы и ремесла;
нили в своем наименовании слово «автономный», данные наимено — создавать образовательные и научные учреждения, учреждения
вания можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с за
территориальной автономии в России не существует, соответствую конодательством Российской Федерации;
щие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориаль — участвовать через своих полномочных представителей в дея
ное самоуправление и участвуют в делах Федерации. тельности международных неправительственных организаций;
Что касается национальнокультурной автономии, она официально — устанавливать и поддерживать без какойлибо дискриминации
признается как конструктивная форма учета интересов представите гуманитарные контакты с гражданами, общественными организация
лей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на ми иностранных государств.
территории России и ее субъектов, с использованием для этого орга Национальнокультурная автономия может быть местной, регио
низационноправовой формы общественных объединений. нальной, федеральной. Хотя в Законе нет четких определений, по его
В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на логике местная национальнокультурная автономия существует на
циональнокультурной автономии». Согласно этому Закону (ст. 1) территории муниципального образования. Местные национально
национальнокультурная автономия в Российской Федерации — «это культурные автономии вправе образовывать региональную нацио
форма национальнокультурного самоопределения, представляющая со нальнокультурную автономию, т. е. в рамках территории одного
бой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к субъекта РФ. Региональные национальнокультурные автономии
определенной этнической общности, находящейся в ситуации нацио двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной
координации своей деятельности. Такие органы не являются межре занный консультативный совет. Таким образом, его «ранг» был не
гиональными национальнокультурными автономиями. Федеральная сколько понижен. Консультативный совет состоит из делегирован
национальнокультурная автономия учреждается не менее чем поло ных на определенный срок представителей каждой федеральной
виной зарегистрированных региональных национальнокультурных национальнокультурной автономии.
автономий. При органах исполнительной власти субъектов РФ могут созда
Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, ваться консультативные советы или иные совещательные органы по
то национальнокультурную автономию создают граждане соответст делам национальнокультурных автономий. Порядок образования,
вующей национальной принадлежности, проживающие за пределами деятельности и ликвидации этих органов определяется органами ис
этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татар полнительной власти субъектов РФ.
стана). В связи с этим Закон гласит, что федеральные, региональные При органах местного самоуправления соответствующих муници
национальнокультурные автономии российских граждан, относящих пальных образований могут создаваться консультативные советы или
себя к определенным этническим общностям, имеющим соответст иные совещательные органы по делам национальнокультурных авто
вующие республику или автономный округ, автономную область, и номий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих орга
органы государственной власти субъектов РФ, могут координировать нов устанавливается нормативными правовыми актами муниципаль
свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и регио ных образований.
нальных программ в области сохранения и развития национальных Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав на
(родных) языков и национальной культуры на основе взаимных со циональнокультурной автономии, осуществляется за счет средств:
глашений и договоров федеральных, региональных национально национальнокультурных автономий, их учреждений и организаций,
культурных автономий и субъектов РФ. частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест
Местная национальнокультурная автономия учреждается на об ных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные феде
щем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной ральные, региональные и местные фонды.
этнической общности и постоянно проживающими на территории Национальнокультурные автономии обладают правом собствен
соответствующего муниципального образования. Учредителями ме ности в соответствии с законодательством России. Федеральные ор
стной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистриро ганы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъек
ванные общественные объединения российских граждан, относящих тов РФ, органы местного самоуправления могут передавать нацио
себя к определенной этнической общности, действующие на террито нальнокультурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и
рии соответствующего муниципального образования. Делегаты мест организациям государственное и муниципальное имущество в собст
ных национальнокультурных автономий на конференции (съезде) венность или аренду в порядке, установленном законодательством
могут учредить региональную национальнокультурную автономию в Федерации и субъектов РФ.
пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально
культурных автономий на съезде могут учредить федеральную нацио
§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов
нальнокультурную автономию.
Местные, региональные и федеральные национальнокультурные Литература
автономии подлежат государственной регистрации органами юсти
ции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством. Безруков А. В. Совместная компетенция и совершенствование взаимо
действия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение.
Сначала в названном Законе (ст. 7) говорилось, что при Прави
2003. № 4; Бережная Т. В. Формы разграничения предметов ведения и
тельстве РФ создается консультативный совет по делам национально полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской
культурных автономий, который является совещательным органом и Федерации (конституционноправовое исследование): дис. ... канд.
действует на общественных началах. В указанной статье в ред. от юрид. наук. Омск, 2006; Васильева Т. Разрешение правовых коллизий
30 ноября 2005 г. установлено, что Правительство РФ определяет фе между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное пра
деральный орган исполнительной власти, при котором создается ука во: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1 (38); Карпечкина М. Ю.
Конституционноправовые основы разграничения компетенции меж 1. Вопросы исключительного федерального ведения
ду Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Нечаева Т. В. Конституционнопра В данную группу входят предметы ведения (сферы), в которых ре
вовые принципы установления компетенции субъектов Российской шения может принимать только Российская Федерация. Органы
Федерации (в рамках предметов совместного ведения) дис. ... канд. субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключи
юрид. наук. М., 2006; Першин Е. В., ГлигичЗолотарева М. В. Актуаль тельного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложе
ные вопросы разграничения компетенции между Российской Федера ния на рассмотрение федеральных органов государственной власти.
цией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть В основном вопросы исключительного федерального ведения
и местное самоуправление. 2008. № 2; Плешивцев И. Н. Остаточная закреплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их
компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно можно разделить на несколько групп.
правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005; Черепа
В области государственного строительства к ведению Российской
нов В. А. Конституционноправовые основы разделения государствен
ной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003;
Федерации относятся принятие и изменение Конституции РФ и фе
Чертков А. Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ве деральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное уст
дения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. ройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав
Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве — виды национальных меньшинств; установление системы федеральных ор
предметов ведения и полномочий, их распределение между федераль ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка
ным центром и субъектами федерации. их организации и деятельности; формирование этих органов; госу
Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государст дарственные награды и почетные звания Российской Федерации; фе
венной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении деральная государственная служба; установление основ и федераль
соответствующих государств и государственных образований и внут ные программы в области государственного строительства и нацио
ри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под нального развития.
полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, го В области экономической, социальной и культурной политики вопро
сударственных образований и их органов по рассмотрению и реше сами ведения Российской Федерации являются: федеральная госу
нию конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предме дарственная собственность и управление ею; установление основ фе
тов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения деральной политики и федеральные программы в области экономи
и полномочия, — компетенция соответственно федерации, ее субъек ческого, экологического, социального и культурного развития;
тов, их органов. установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное,
При образовании и в ходе развития федеративного государства кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (выпуск
приходится определять, чтоT отдается для ведения и решения феде денег), основы ценовой политики; федеральные экономические
ральному центру и его органам, чтоT принадлежит субъектам федера службы, включая федеральные банки; федеральные энергетические
ции. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти проб системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде
лемы являются непростыми. Истории известны и факты весьма слож ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель
ных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом изза ность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны,
того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полно метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;
мочия. наименования географических объектов; официальный статистиче
Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации ский и бухгалтерский учет.
используется такая модель регулирования компетенции Федерации и В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению
субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального Российской Федерации относятся: внешняя политика и международ
ведения, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ные отношения, международные договоры Российской Федерации;
собственного ведения субъектов РФ. вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона
и безопасность; оборонное производство; определение порядка про В области государственного строительства в совместном ведении
дажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого во Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия кон
енного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических ституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
средств и порядок их использования; определение статуса и защита правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам;
государственной границы, территориального моря, воздушного про защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав нацио
странства, исключительной экономической зоны и континентально нальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традици
го шельфа. онного образа жизни малочисленных этнических общностей; уста
В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосу новление общих принципов организации системы органов государст
дия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоуст венной власти и местного самоуправления.
ройство; прокуратура; уголовное, уголовнопроцессуальное и уголов В области экономической, социальной и культурной политики к со
ноисполнительное законодательство; амнистия и помилование; вместному ведению относятся: вопросы владения, пользования зем
гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессу лей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграни
альное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной чение государственной собственности; природопользование; охрана
собственности. окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; осо
бо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и
2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
и ее субъектов физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохране
ния; защита материнства, отцовства и детства; социальная защита,
Если та или иная сфера относится к совместному ведению Россий включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с ка
ской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее компе тастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ливидация их
тентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой последствий; установление общих принципов налогообложения и
стороны есть свои полномочия. сборов в России.
Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом: В области внешних сношений в совместном ведении находятся ко
а) Федерация может конкретно и напрямую (нормами прямого ординация международных и внешнеэкономических связей субъек
действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного тов РФ, выполнение международных договоров РФ. Это означает, что
ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучшем случае могут каждая сторона осуществляет свои полномочия в данной сфере,
лишь повторить их в своем законодательстве без изменений; а возможности координации принадлежат Российской Федерации.
б) Федерация может осуществить так называемое рамочное регу Федеральный закон «О координации международных и внешне
лирование в соответствующих сферах общественных отношений, то экономических связей субъектов Российской Федерации», упоминав
гда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет шийся нами ранее, устанавливает общий порядок координации меж
нормы федерального законодательства, однако не изменяя их прин дународных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит
ципиального смысла. правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъек
Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется тов при установлении и развитии международных и внешнеэкономи
Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином норматив ческих связей.
ном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осу
именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер ществление международных и внешнеэкономических связей только с
как базы для последующего нормативного регулирования в субъек субъектами иностранных федеративных государств, административ
тах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нотерриториальными образованиями иностранных государств,
нормы прямого действия. а также на участие в деятельности международных организаций в
Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удоб рамках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согла
ства восприятия также можно разбить на несколько групп. сия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи
и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 Представительства субъектов РФ на территориях иностранных го
ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями сударств, а равно иностранные представительства на территории субъ
субъектов РФ понимаются осуществляемые в торговоэкономиче екта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на
ской, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культур них не могут быть возложены консульские или дипломатические
ной и в иных областях связи с соответствующими иностранными функции. Работники указанных представительств не пользуются ди
партнерами. пломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства
Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на веде субъектов РФ за пределами России возглавляют российские граждане.
ние переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение В случае возникновения разногласий между органами государст
с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэко венной власти РФ и ее субъектов в отношении рассматриваемых со
номических связей. Согласно ст. 3 указанного Закона органы субъек глашений применяются согласительные процедуры в соответствии с
та РФ заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные Конституцией и законодательством РФ. Если соглашение противоре
органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заклю чит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным
чении соглашения об осуществлении международных и внешнеэко принципам и нормам международного права и международным до
номических связей. Проект соглашения не позднее чем за месяц до говорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо
подписания представляется для согласования в Министерство ино нарушает порядок, установленный Законом об общих принципах ор
странных дел РФ (далее — МИД России), а при необходимости и в ганизации органов власти субъектов РФ, такое соглашение может
другие федеральные органы исполнительной власти. МИД России и быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть
другие федеральные органы исполнительной власти информируют приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответ
орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотре ствующим судом.
ния проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней В области охраны общественного порядка, прав граждан, деятельно
после получения проекта соглашения. В случае возникновения раз сти правоохранительных органов, законодательства к совместному ве
ногласий применяются согласительные процедуры в соответствии с дению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение
законодательством РФ. законности, правопорядка, общественной безопасности; режим по
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэконо граничных зон; административное, административнопроцессуаль
мических связей, заключенные органами государственной власти ное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное зако
субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не нодательства, законодательство о недрах, об охране оружающей среды.
являются международными договорами.
Федеральные органы государственной власти не несут ответствен 3. Вопросы собственного ведения субъектов
ность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда со Российской Федерации
глашения заключены с органами государственной власти иностран
ных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному Вопросы собственного ведения субъектов РФ можно разделить на
соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Прави две группы: вопервых, субъект РФ правомочен осуществлять опреде
тельства. ленные полномочия в сферах совместного ведения — на основе и в
Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении развитие федеральных нормативных актов; вовторых, к собственно
международных и внешнеэкономических связей по согласованию с му ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в
МИД России пользуются правом открывать свои представительства предыдущую группу.
за пределами России. В свою очередь, по согласованию с МИД Рос Таким образом, в отношении полномочий субъектов РФ действует
сии органы субъекта РФ вправе давать разрешение на открытие на правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, от
территории данного субъекта представительств субъектов иностран носится к ведению субъектов РФ. Компетенция субъектов обычно за
ных федеративных государств и административнотерриториальных крепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы
образований иностранных государств. сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охва
тывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и соб — по предметам ведения субъектов РФ — определяются конститу
ственного ведения субъекта. Другие акты закрепляют отдельно пред цией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними
меты совместного ведения Федерации и субъекта, дублируя положе иными нормативными правовыми актами субъекта;
ния ст. 72 Конституции РФ, и предметы ведения и полномочия — предметам совместного ведения — определяются Конституци
субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Фе ей РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полно
дерации и субъекта. мочий и соглашениями;
Обычно к предметам собственного ведения субъектов РФ их кон — предметам ведения Федерации — определяются федеральными
ституциями, уставами отнесены: законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными право
— принятие конституции, устава, законов и иных нормативных выми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями
актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, по
реализацией; зволяет возлагать на органы субъекта РФ не регулирование, а участие
— установление системы органов государственной власти субъек в осуществлении исключительной компетенции Российской Федера
та, порядка их организации и деятельности, формирование этих орга ции).
нов; Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и
— административнотерриториальное устройство субъекта; соглашения, определяющие полномочия органов государственной
— владение, пользование и распоряжение объектами собственно власти субъекта РФ, указы Президента РФ и постановления Прави
сти субъекта и управление объектами федеральной собственности, тельства РФ должны устанавливать права, обязанности и ответствен
переданными субъекту в управление; ность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источ
— разработка, принятие и исполнение социальноэкономических, ники финансирования осуществления соответствующих полномо
культурных, градостроительных и иных программ субъекта; чий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на
— разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта; федеральные органы государственной власти и органы местного са
— учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий моуправления.
субъекта; Полномочия органов государственной власти субъекта по предме
— сотрудничество с другими субъектами РФ; там ведения субъектов РФ осуществляются данными органами само
— другие вопросы собственного ведения субъекта. стоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвен
ций из федерального бюджета).
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по
Российской Федерации и ее субъектов предметам совместного ведения осуществляются данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением
Проблема реального разграничения полномочий Российской Фе субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных пол
дерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в номочий может в порядке и случаях, установленных федеральными
федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются ме законами, дополнительно финансироваться за счет средств федераль
тодом проб и ошибок, что, конечно, не устраивает многие субъекты, ного бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов,
да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
были разработаны весьма важные меры, которые отражены в Законе Названный Закон в п. 2 ст. 263 закрепил перечень полномочий, пе
об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. реданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам
В указанный Федеральный закон 4 июля 2003 г. включена гл. IV1 совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоя
«Общие принципы разграничения полномочий между федеральными тельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций
органами государственной власти и органами государственной власти из федерального бюджета). Сначала Закон отразил 46 таких полномо
субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 261 Закона полномо чий, далее этот перечень расширялся и корректировался, на 2010 г.,
чия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ: по подсчетам автора, он отражал 78, на 2013 г. — 96 полномочий.
По этим полномочиям могут приниматься федеральные законы, в 1. Влияние субъектов Российской Федерации
которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем и на федеральные дела
порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, это дела
ют сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государст Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном
венной власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать
изменен лишь путем внесения изменений в названный Закон. свои интересы при решении любых вопросов органами РФ. Отсюда до
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по пустимы обращения компетентных органов власти субъектов — зако
предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и ус нодательной власти и высшего должностного лица субъекта — к Пре
тановленные иными федеральными законами, осуществляются за зиденту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руко
счет субвенций из федерального бюджета, а также из бюджетов госу водителям федеральных служб и агентств. На обращения даются
дарственных внебюджетных фондов. Федеральные законы должны мотивированные ответы.
определять права и обязанности органов государственной власти Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении феде
субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов госу рального бюджета, в котором отражаются отдельными строками от
дарственной власти при осуществлении соответствующих полномо числения в бюджеты субъектов.
чий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых Если у органов государственной власти субъектов возникают раз
средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствую ногласия с федеральными органами государственной власти, Прези
щих полномочий; определять порядок осуществления федеральными дент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать
органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ со согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В слу
ответствующих полномочий. чае недостижения согласованного решения Президент может пере
дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (предста
§ 7. Формы взаимодействия Российской Федерации
вительным) органам государственной власти субъектов РФ принадле
и ее субъектов
жит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэтому
Взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов воплоща в «портфеле» Государственной Думы постоянно есть законопроекты,
ется как в системе специальных гарантий положения каждой стороны внесенные субъектами. Конституция дает органам законодательной
в федеративных отношениях, так и в постоянных контактах органов власти субъектов право вносить предложения о поправках и пересмотре
власти Федерации и ее субъектов. Термин «взаимодействие», предпо Конституции РФ (ст. 134).
лагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не Интересы субъектов РФ должны учитываться при прохождении всех
случайно, поскольку для федеративных отношений в России харак законопроектов в Государственной Думе. Регламент Думы предусмат
терны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но ривает направление любых поступающих законопроектов всем субъ
и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, ектам РФ с целью сообщить по нему свое мнение Думе.
деятельность ее органов («снизу вверх»). В последнее время приняты меры к обеспечению более полного
Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии учета позиций субъектов РФ в законодательном процессе на феде
на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Фе ральном уровне. Закон об общих принципах организации органов
дерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус Фе власти субъектов РФ 4 июля 2003 г. дополнен ст. 264 «Участие органов
дерации выше. Но тем не менее у субъектов есть юридически закреп государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотре
ленные средства, которые должны способствовать отражению их нии Государственной Думой Федерального Собрания Российской
взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также соб Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного
ственных интересов субъектов на федеральном уровне. ведения». Она гласит, что проекты федеральных законов по предме
Остановимся последовательно на возможностях сначала субъектов там совместного ведения согласовываются с законодательными
и затем самой Федерации. (представительными) и высшими исполнительными органами госу
дарственной власти субъектов РФ. Используется такой порядок: зако представителя избирает орган законодательной власти субъекта, дру
нопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются гого назначает глава исполнительной власти субъекта. Главы испол
в названные субъекты для представления ими в Думу в 30дневный нительной власти всех субъектов входят по должности в состав Госу
срок отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы дарственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от
более чем одной трети субъектов выскажутся против принятия соот 1 сентября 2000 г., — совещательного органа, работающего под руко
ветствующего федерального закона, по решению Государственной водством Президента. Главы законодательной власти входят в так на
Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъ зываемый Совет законодателей — совещательный орган, работающий
екта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ве на федеральном уровне под началом палат федерального парламента.
дения считается положительным в случае, если законодательный Субъекты РФ имеют официальные представительства на федераль
(представительный) и высший исполнительный органы государствен ном уровне. Согласно Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г.
ной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв счи «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти
тается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия в РСФСР» (п. 5) учреждены представительства республик при Прези
проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение орга денте РСФСР. Представительства других субъектов предусмотрены
нов государственной власти субъекта РФ не выражено. Указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. «О представительствах ад
Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не по министраций краев и областей при Правительстве Российской Феде
шел на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Про рации». Представительство обычно возглавляет заместитель главы
екты федеральных законов по предметам совместного ведения, при органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представитель
нятые Думой в первом чтении, направляются в законодательные ства, с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта на феде
(представительные) органы субъектов РФ для представления в Госу ральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными госу
дарственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30днев дарственными органами; с другой — способствовать доведению до
ный срок (на этой стадии законопроекты органам исполнительной органов субъекта РФ федеральных интересов и принятию на местах
власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока необходимых решений.
рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допус В определенной мере субъекты РФ могут участвовать в формирова
кается. нии федеральных органов и назначении федеральных должностных лиц.
Средством гарантирования интересов субъектов РФ является так Как уже отмечалось, что прокуроры субъектов РФ назначаются на
же и право их органов законодательной и исполнительной власти на должность Президентом РФ по представлению Генерального проку
обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать рора РФ, согласованному с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конститу
конституционность федеральных законов, нормативных актов Прези ции РФ). Перед назначением соответствующего лица его кандидатура
дента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, актов проходит согласование как в органе законодательной власти субъекта,
других субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации, так и у высшего должностного лица субъекта. Федеральный конститу
договоров между органами государственной власти Федерации и ее ционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Россий
субъектов, международных договоров РФ, не вступивших в силу. ской Федерации» дает субъекту РФ право внесения Президенту канди
Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть споры о датур на вакантную должность судьи Конституционного Суда РФ. Как
компетенции между органами государственной власти Федерации и мы указывали ранее, с главой исполнительной власти субъекта РФ со
ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов. гласовываются кандидаты на должности руководителей подразделе
Органы законодательной власти субъектов могут быть инициаторами ний федеральных органов исполнительной власти, действующих на
запроса в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ. территории соответствующих субъектов.
Для того чтобы субъекты РФ полнее могли выражать свои интере Более того, главы исполнительной власти субъектов наделены пра
сы, предусмотрено их представительство в федеральных органах. В со вом координации деятельности подразделений федеральных органов
ответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ каждый субъект РФ имеет исполнительной власти, особенно по направлениям, связанным с
двух представителей в Совете Федерации. В настоящее время одного укрепление правопорядка и безопасности на своей территории. Упо
минавшийся ранее Указ Президента РФ «Вопросы взаимодействия и мости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и
координации деятельности органов исполнительной власти субъектов даже при очевидной нуждаемости и проблемности какоголибо субъ
Российской Федерации и территориальных органов федеральных орга екта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени
нов исполнительной власти» наделяет высшее должностное лицо субъ связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства
екта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации субъекта с федеральными органами исполнительной власти.
деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъ Как уже отмечалось, Конституция РФ отнесла к ведению Федера
екта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел РФ ции установление федеральным законом общих принципов организации
(далее — МВД России), Министерства РФ по делам гражданской обо представительных и исполнительных органов государственной власти
роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных субъектов РФ (ч. 1 ст. 77), в соответствии с которыми каждый субъект
бедствий (далее — МЧС России), Министерства юстиции РФ (далее — выстраивает свою систему органов государственной власти.
Минюст России), Федеральной службы исполнения наказаний, Феде Федерация устанавливает общие правила взаимоотношений своих
ральной службы судебных приставов, федеральных министерств и органов власти и органов власти субъектов. Федеральные норматив
иных федеральных органов исполнительной власти, руководство кото ные акты действуют на всей ее территории, значит, и на территории
рыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и феде каждого субъекта. Не требуется актов субъектов РФ о введении в дей
ральных агентств, подведомственных этим министерствам. ствие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты не
которое время назад неправомерно допускали в своих конституциях,
2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не
соответствовали интересам или законодательству субъектов. После
Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъек прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты
тов РФ шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные воз радикальные меры по приведению законодательства субъектов в со
можности субъектов. Как известно, в федеративных отношениях ответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отме
центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать не подобных «прав» субъектов. Естественно, если субъект считает,
о согласовании интересов федерации и субъектов, а также о том, что что федеральный акт противоречит законодательству субъекта по во
бы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше просам его собственного ведения, он может оспорить акт в компе
общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «феде тентном федеральном суде.
ральную дисциплину». Федеральные органы государственной власти осуществляют свои
Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Фе
на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов — дерации и какихлибо ограничений со стороны субъектов РФ. Орга
конституционноправовое регулирование федеративных отношений и ны исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют по
положения субъектов РФ. Этой цели служит прежде всего Конститу вопросам федерального ведения как единая система исполнительной
ция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются феде власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Допускается создание органов
ральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Фе исполнительной власти Федерации на территории субъектов.
дерации и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуще Вопрос о рационализации системы управления территорией Феде
ствления соответствующих полномочий субъектами. рации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в
Важным средством влияния Федерации на субъекты является фе центре внимания федерального центра. Указом Президента РФ от
деральный бюджет. Особенность Российской Федерации состоит в 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Россий
том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источни ской Федерации в федеральном округе» страна поделена на семь фе
ков поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на деральных округов, по Указу от 19 января 2010 г. их стало восемь. На
очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, пере значен полномочный представитель Президента в каждом округе. Ра
даваемых в бюджеты субъектов РФ. Это позволяет как связать обще нее были полномочные представители в субъектах РФ, порой
государственные и региональные интересы, так и «держать» в зависи назначались полномочные представители Президента для группы со
седних субъектов РФ. Теперь в каждый субъект назначается феде К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий
ральный инспектор. Они подчиняются полномочному представителю между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных
Президента РФ в соответствующем федеральном округе. субъектов. Прежде всего этим занимается Президент РФ. Федерация
Федеральные округа и полномочные представители Президента в в лице Конституционного Суда РФ обладает правом оценки консти
этих округах стали как бы связующим звеном между федеральным туционности главных актов субъектов — конституций, уставов, а так
центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более же их актов по вопросам ведения Федерации.
быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления В последнее время развивается практика сотрудничества субъек
некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов тов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке
создаются подразделения ряда федеральных государственных органов проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в
(например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные этом процессе играет Минюст России. Проекты конституций, уста
управления МВД России по соответствующему федеральному округу, вов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных
органы юстиции, налоговые органы и др.). нормативных актов направляются в Минюст России, проходят здесь
Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в экспертизу по части их законности, соответствия федеральному зако
федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. нодательству, а порой и целесообразности принятия.
Вместе с тем полномочный представитель не вправе вмешиваться в В практике федеративного строительства и взаимодействия феде
рации и субъектов определенное значение имеют договоры между фе
деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъ
дерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней
ектов, не может официально высказываться в поддержку какихлибо
федерации в России были заложены Федеративным договором от
кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.
31 марта 1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Кон
Полномочный представитель Президента в федеральном округе не
ституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов
имеет какихлибо административных полномочий. Он поддерживает ведения и полномочий между органами государственной власти Фе
контакты с руководством, а также с общественными объединениями дерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе
субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соот Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже отмечалось,
ветствующих субъектах. Тем не менее многие задачи и возможности практика двусторонних договоров получила особое распространение
полномочного представителя делают его влиятельной фигурой в ре в 1994—1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от
гионе. Так, к его ведению в частности относятся: организация контро договорного регулирования в пользу единства законодательного регу
ля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений лирования.
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, Новеллами от 4 июля 2003 г. в Закон об общих принципах органи
за реализацией федеральных программ в федеральном округе; обеспе зации органов власти субъектов РФ включена ст. 267 «Принципы и по
чение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези рядок заключения договоров о разграничении полномочий», которая
дента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об и является теперь основой двухсторонних договоров органов государ
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, ственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
а также о политическом, социальном и экономическом положении в Предусмотрено, что заключение договоров о разграничении пол
федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих номочий допускается только в случае, если это обусловлено экономи
предложений; обеспечение координации деятельности федеральных ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в
органов исполнительной власти в соответствующем федеральном ок той мере, в которой указанными особенностями определено иное,
руге; согласование кандидатур для назначения на должности феде чем это установлено федеральными законами, разграничение полно
ральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на мочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается пе
иные должности в пределах федерального округа, если назначение на речень полномочий федеральных органов государственной власти и
эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых
или федеральными органами исполнительной власти и т. п. производится иначе, чем это установлено федеральными законами и
законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществле По тексту он разительно отличается от прежних договоров и скорее
ния этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок имеет политическое, чем конституционноправовое значение.
действия договора о разграничении полномочий и порядок продле Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъек
ния данного срока, а также основания и порядок досрочного растор ты РФ, следует затронуть и меры конституционноправовой ответст
жения договора о разграничении полномочий. венности субъектов (некоторые ученые называют ее «федеративной
Проект договора о разграничении полномочий представляется в ответственностью»), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос
законодательный орган субъекта РФ его высшим должностным ли восходит к более широкой проблеме так называемого федерального
цом для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется по вмешательства, т. е. системы мер и санкций, которые может приме
становлением законодательного органа. О результатах рассмотрения нять федеративное государство к своим субъектам при нарушении
проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ. субъектами либо на их территории конституции и законодательства,
Договор о разграничении полномочий подписывается Президен реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда субъекты
том РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Далее Прези бессильны навести порядок либо когда события и природная стихия
дент в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государ требуют помощи центра.
ственную Думу проект федерального закона об утверждении договора Мы уже обращались в разд. I настоящего учебного курса к проб
о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступ леме конституционноправовой ответственности в федеративных от
ления в силу федерального закона об утверждении договора о разгра ношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательст
ничении полномочий, если указанным федеральным законом не ус во Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конститу
тановлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу ционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Он
федерального закона. Срок действия договора о разграничении пол
допускает: полное или частичное приостановление на территории
номочий не может превышать 10 лет.
действия чрезвычайного положения полномочий органов исполни
Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора
тельной власти субъекта и органов местного самоуправления; приос
о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сто
тановление действия правовых актов органов государственной власти
рон или на основании решения суда. Расторжение договора по ини
субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их
циативе одной из сторон возможно в случае установленного вступив
противоречия указу Президента РФ о введении чрезвычайного поло
шим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной
жения; установление ограничений на осуществление отдельных ви
положений договора. Решение федерального суда является основани
дов финансовоэкономической деятельности, включая перемещение
ем для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом
товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности
субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении пол
номочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении политических партий и иных общественных объединений.
договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сто На территории действия чрезвычайного положения указом Прези
рон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступле дента РФ может вводиться особое управление этой территорией по
ния в силу соответствующего судебного решения и подлежит офици средством создания временного специального органа управления ли
альному опубликованию. В этом случае федеральный закон об бо федерального органа управления данной территорией.
утверждении договора о разграничении полномочий признается утра В соответствии с Законом об общих принципах организации орга
тившим силу со дня официального опубликования соответствующего нов власти субъектов РФ (ст. 269) отдельные полномочия органов го
решения о расторжении договора. сударственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на
После появления приведенного выше регулирования был подписан федеральные органы государственной власти и (или) должностных
только один документ — Договор о разграничении предметов ведения лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в
и полномочий между органами государственной власти Российской случаях если:
Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычай
от 26 июня 2007 г., утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. ной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутст
вуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Фе помогли бы увидеть результаты их усилий, в том числе и при исполь
деральным законом; зовании федеральной помощи.
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия ор Определенные шаги в этом направлении были предприняты, хотя
ганов государственной власти субъекта РФ просроченная задолжен нельзя сказать, что они оказали существенную помощь развитию фе
ность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обяза деративных отношений, к тому же вызвали противоречивые оценки.
тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодек В частности, Закон об общих принципах организации органов вла
сом РФ (далее — БК РФ), превышает 30% собственных доходов сти субъектов РФ был дополнен 29 декабря 2006 г. ст. 263.2 «Оценка
бюджета субъекта в последнем отчетном году; эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предо екта Российской Федерации». Сам Закон соответствующие критерии
ставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным ор не установил, а предусмотрел в названной статье: «Перечень показа
ганом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение телей для оценки эффективности деятельности органов исполни
Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых ак тельной власти субъекта Российской Федерации утверждается Пре
тов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение уста зидентом Российской Федерации». Глава исполнительной власти
новлено соответствующим судом. субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически
В случае, указанном в п. «а», решение о возложении соответствую достигнутых и планируемых значениях соответствующих показате
лей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Пре
щих полномочий на федеральные органы государственной власти
зидентом РФ. Нормативными правовыми актами Президента РФ
принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федера
и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за
ции.
счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях
В случае, обозначенном в п. «б», в субъекте РФ на срок до одного
содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших
года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбит
значений показателей.
ражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится
Указом от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельно
временная финансовая администрация в целях восстановления пла сти органов исполнительной власти субъектов Российской Федера
тежеспособности субъекта. ции» Президент РФ утвердил Перечень показателей для ее оценки,
В случае, названном в п. «в», решение о временном осуществле включающий 43 позиции, в том числе объем валового регионального
нии федеральными органами исполнительной власти полномочий, продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением
при реализации которых исполнительным органом государственной бюджетных средств) в расчете на одного человека, реальная средне
власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, прини месячная начисленная заработная плата работников в сравнении с
мается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федераль предыдущим годом, уровень безработицы, смертность населения,
ным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ удельный вес населения, систематически занимающегося физиче
и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствую ской культурой и спортом, обеспеченность спортивными сооруже
щих субвенций. ниями в субъекте РФ, уровень криминогенности (процент от числа
Практика последних лет дает основания для вывода о том, что опрошенных) и др. Характерно, что был и такой показатель, как удов
централизация в федеративных отношениях в России усилилась, хотя летворенность населения деятельностью органов исполнительной
не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось впечатление о преиму власти субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью
щественно административном их содержании. Любые процессы име (процент от числа опрошенных).
ют и субъективные, и объективные причины. Последние в большей Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффектив
мере связаны с тем, что чрезмерная свобода субъектов порой мешает ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос
обеспечению общегосударственных интересов. Вместе с тем, по сийской Федерации» утвержден новый перечень показателей оценки
скольку без помощи Федерации субъектам РФ трудно обойтись, надо такой эффективности, он состоит всего из 12 позиций, впрочем, так
создавать критерии оценки эффективности их деятельности, которые же весьма широких: 1. Ожидаемая продолжительность жизни при ро
ждении; 2. Численность населения; 3. Объем инвестиций в основной оценке результативности деятельности федеральных и региональных
капитал (за исключением бюджетных средств); 4. Оборот продукции органов исполнительной власти. Положение об этой комиссии
(услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микро утверждено постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г.
предприятиями, и индивидуальными предпринимателями; 5. Объем
налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета § 8. Административно(территориальное устройство
субъекта РФ; 6. Уровень безработицы в среднем за год; 7. Реальные субъектов Российской Федерации
располагаемые денежные доходы населения; 8. Удельный вес введен
ной общей площади жилых домов по отношению к общей площади Под административнотерриториальным устройством следует по
жилищного фонда; 9. Доля выпускников государственных (муници нимать деление территории государства, а в федеративном государст
пальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый го ве — его субъектов на части — территориальные единицы, в рамках
сударственный экзамен, в общей численности выпускников государ которых осуществляются определенные государственные функции
ственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), созда
10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних ются государственные органы или органы местного самоуправления.
причин); 11. Оценка населением деятельности органов исполнитель В качестве равнозначного часто используется понятие администра
ной власти субъекта РФ; 12. Доля детей, оставшихся без попечения тивнотерриториальное деление.
родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в при Как говорилось в начале данного раздела, поскольку федеративное
емные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечи государство делится на части — субъекты федерации, по отношению
тельство)), охваченных другими формами семейного устройства (се к федеративному государству в целом используется понятие государ
мейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государст ственное устройство. А для обозначения внутренней территориаль
венных (муниципальных) учреждениях всех типов. ной организации субъектов федерации возможно применение катего
Указом предписано главам исполнительной власти субъектов РФ рии административнотерриториальное устройство.
ежегодно до 1 апреля (ранее — до 1 мая) представлять в Правительст Таким образом, в условиях Российской Федерации понятие «ад
во РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для министративнотерриториальное устройство» применимо в отноше
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти нии субъектов РФ.
субъектов РФ и их планируемых значениях на трехлетний период. Категория «административнотерриториальное устройство» суще
Правительству РФ поручено утвердить в трехмесячный срок: методи ствует давно. Одна часть понятия — «территориальное устройство» —
ку оценки эффективности деятельности органов исполнительной носит всеобщий характер, поскольку государство или его части не
власти субъектов РФ; перечень индивидуальных показателей для пременно делятся на территориальные единицы. Другая часть поня
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти тия — «административное устройство» — при своем возникновении
субъектов РФ, которые дополнительно используются при проведении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти учреждать органы государственной администрации и осуществлять
соответствующего субъекта РФ; порядок предоставления субъек государственное управление (общее, полицейское и т. д.).
там РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содей Прошло время, в рамках территориальных единиц стали созда
ствия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значе вать избираемые населением представительные органы власти, ис
ний показателей по итогам оценки эффективности деятельности ор пользовать институты непосредственной демократии — местные ре
ганов исполнительной власти субъектов РФ. ферендумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной
Правительство обязано представлять Президенту РФ ежегодно, до жизни и т. п. Более того, с распространением идей местного само
1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов испол управления территориальные единицы явились базой для создания
нительной власти субъектов РФ по итогам отчетного года с учетом ди муниципальных, т. е. негосударственных, органов. Но понятие «ад
намики показателей за трехлетний период, предшествующий отчетно министративнотерриториальное устройство» сохранилось. Исполь
му периоду. Еще ранее была создана Правительственная комиссия по зуя его сегодня, надо иметь в виду, что административнотерритори
альное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления это часть территории субъекта, а в конце концов, и часть территории
как государственного (административного) управления, надзорных и всего Российского государства.
судебных государственных функций, так и местного самоуправле Субъекты РФ отражают вопросы административнотерриториаль
ния. ного устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах.
Чаще всего административнотерриториальное устройство являет Причем в одних субъектах используется понятие «административно
ся двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем будут еди территориальное устройство», в других предпочитают говорить про
ницы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ, — обобщен сто о «территориальном» делении.
но говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы являются В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли преж
территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государствен нюю систему административнотерриториального устройства и могли
ной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной иметь такие виды административнотерриториальных единиц:
регистрации и т. п. (условно все их можно именовать административ 1) города республиканского, краевого, областного, окружного зна
ными органами); одновременно на уровне данных территориальных чения — города, входящие непосредственно в республику, край, об
единиц может осуществляться и местное самоуправление. Ко второму ласть, автономную область, автономный округ; эти города могут быть
уровню относятся территориальные единицы, входящие в состав еди двух видов — состоящие из территории в пределах городской черты;
ниц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправле состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоеди
ния. ненных) территорий — это могут быть территории более мелких горо
Понятием «административнотерриториальное устройство» охва дов, поселков и сельских округов;
тываются следующие вопросы: 2) районы в сельской местности;
— система территориальных единиц, порядок их образования и 3) города районного значения — города, входящие в состав сель
упразднения; ских районов;
— отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной ка 4) районы в городах (городские районы);
тегории территориальных единиц; 5) сельские округа (волости, сельсоветы) — административнотер
— установление и изменение границ территориальных единиц; риториальные единицы в сельской местности, включающие от 5—6
— установление центров единиц, включающих в себя несколько до 14—20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией
населенных пунктов; (полями, пастбищами, лесами и т. п.); сельские округа (волости, сель
— наименование и переименование территориальных единиц, от советы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда
дельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении
— регистрация населенных пунктов, учет изменений в админист субъекта РФ;
ративнотерриториальном устройстве. 6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить
Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Феде как в состав сельских районов, так и городов, районов в городах.
рации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местно
РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов админист сти — села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются само
ративнотерриториального устройства РСФСР». Конституция РФ стоятельными административнотерриториальными единицами и
1993 г. не назвала вопросы административнотерриториального уст входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более
ройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъ это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов
ектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не счи
субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возь таются самостоятельными населенными пунктами и приписываются
мет на себя установление общих основ административнотерритори к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пунк
ального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации согласно ты могут быть самостоятельными территориальными единицами. На
ст. 71 Конституции относятся «федеративное устройство и террито пример, станицы — населенные пункты проживания казаков в Рос
рия Российской Федерации». А каждая территориальная единица — товской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. —
в зависимости от численности населения имеют статус таких админи поселение заменяет сегодняшнюю административнотерриториаль
стративнотерриториальных единиц, как города, поселки, сельские ную единицу «сельский округ (волость, сельсовет)».
округа, или же не имеют статуса административнотерриториальных Городское поселение — город или поселок с прилегающей террито
единиц и входят в состав, как правило, сельских округов, сельсоветов. рией (в составе городского поселения также могут находиться сель
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор ские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образова
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» наме ниями), в которых местное самоуправление осуществляется населени
тил введение системы муниципальных образований, предполагаю ем непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
щей в значительной мере новые параметры территориального устрой самоуправления. Следовательно, городское поселение — также муни
ства субъектов РФ. ципальное образование. По существу, понятие «городское поселение»
Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального пришло на смену понятию «город районного значения», поскольку го
деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так: родское поселение входит в состав муниципального района.
— субъект делится на территории муниципальных районов и го Территорию поселений составляют исторически сложившиеся
родских округов; земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего поль
— в состав муниципального района входят сельские и городские зования, территории традиционного природопользования населения
поселения; соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз
— сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; вития поселения; в состав территории поселения входят земли неза
— городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, висимо от форм собственности и целевого назначения.
возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; Закон оговаривает, что в границах сельского поселения могут на
— сельский населенный пункт — первичная территориальная еди ходиться один сельский населенный пункт с численностью населе
ница в сельской местности; ния, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой
— возможно деление крупных городов на районы (городские рай плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные
оны). общей территорией несколько сельских населенных пунктов с чис
Не следует думать, что все перечисленные территориальные еди ленностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с
ницы являются муниципальными образованиями. Согласно назван высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый).
ному Закону местное самоуправление осуществляется в городских и Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс.
сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и человек, как правило, входит в состав городского или сельского посе
на внутригородских территориях городов федерального значения. ления. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности тер
и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями ритории поселения может наделяться сельский населенный пункт с
данного Закона. численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низ
По указанному Федеральному закону в России не должно остаться кой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский
территорий, не входящих в состав муниципальных образований. Об населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо
разно говоря, каждый кусочек территории субъекта РФ должен по жет не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселе
пасть в территорию какогото муниципального образования первич ния, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в
ного уровня — сельского поселения или городского поселения. соответствующем населенном пункте.
Сельское поселение — один или несколько объединенных общей Вторым, если идти «вверх», уровнем муниципальных образований,
территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, ху а значит, и территориальных единиц в субъекте РФ являются муни
торов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление ципальные районы (в сельской местности) и городские округа.
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные Муниципальный район — несколько поселений (сельских и город
и иные органы местного самоуправления. Таким образом, сельское ских) или поселений и так называемых межселенных территорий
поселение — это муниципальное образование. Фактически сельское (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных об
щей территорией. В границах района осуществляется местное само сом — на территориях бывших автономных округов. До принятия со
управление, следовательно, район — муниципальное образование. ответствующих конституционных законов такого понятия вообще не
Его специфика заключается не только в размерах и включении в свой существовало в конституционном праве России. Да и с принятием за
состав сельских и городских поселений, но и в том, что на уровне му конов нельзя сказать, что все прояснилось. К примеру, в Федераль
ниципальных районов могут осуществляться отдельные государст ном конституционном законе, в соответствии с которым образован
венные полномочия, передаваемые органам местного самоуправле Пермский край посредством объединения Пермской области и Ко
ния федеральными законами и законами субъектов Федерации. миПермяцкого округа, установлено, что КомиПермяцкий округ
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав входит в состав Пермского края как административнотерриториаль
муниципального района. Органы местного самоуправления город ная единица края с единой территорией и особым статусом, опреде
ского округа не только решают вопросы местного значения, но могут ляемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые РФ. Как видим, сохранялись прежние территория округа и название,
органам местного самоуправления федеральными законами и закона нет лишь слова «автономный». В дальнейшем возникла идея создать
ми субъектов Федерации. Итак, городской округ как более высокое на данной территории вместо единого округа муниципальные образо
муниципальное образование от городского поселения отличает не вания и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкну
территориальная структура — она может быть у них сходной. Отличие лась на резкое неприятие в округе.
происходит по тому критерию, что городское поселение входит в со В Федеральном конституционном законе об образовании нового
став муниципального района, а городской округ, наоборот, не входит. субъекта РФ — Красноярского края посредством объединения края и
Сначала был и второй критерий — городской округ мог наделяться двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ «в
отдельными государственными полномочиями, а городское поселе границах территорий Таймырского (ДолганоНенецкого) автономно
ние — нет; однако затем новеллами, внесенными в Закон «Об общих го округа и Эвенкийского автономного округа создаются администра
принципах организации местного самоуправления в Российской Фе тивнотерриториальные единицы с особым статусом». Придирчивое
дерации», было разрешено наделять государственными полномочия толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного
ми и городские поселения. вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся преж
Что касается внутригородских районов, названный Закон преду ние названия. Но самое интересное состоит в том, что территории ок
сматривает осуществление местного самоуправления только в рай ругов стали муниципальными образованиями.
онах городов федерального значения — Москве и СанктПетербурге. В законах об образовании новых субъектов РФ для новых админи
В районах других больших городов (а это чаще всего столицы респуб стративнотерриториальных единиц в основном сохранено прежнее
лик и административные центры иных субъектов РФ) будут созда название округа, только без слова «автономный». Особенности адми
ваться администрацией городов только орган(ы) управления рай нистративнотерриториальной единицы с особым статусом — окру
оном, здесь же могут действовать суды, прокуратура и др. га — пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое
Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование
их систему административнотерриториального устройства единицы в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в
более высокого ранга — административных округов. Такие единицы целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном ор
созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Мо гане власти субъекта, возможность специального органа исполнитель
сквы административные округа — территориальные единицы г. Мо ной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов),
сквы, образуемые для административного управления соответствую особый порядок решения вопросов территории и границ округа. Дета
щими территориями. Административный округ включает в себя не ли появятся по мере развития новых субъектов РФ.
сколько районов города. Границы административных округов не Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ря
могут пересекать границ районов. да субъектов РФ говорят о возможности существования территорий
Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример соз со специальным статусом. В принципе это не административнотер
дания административнотерриториальных единиц с особым стату риториальные единицы, а территории, требующие к себе повышен
ного внимания. Например, по Уставу СанктПетербурга это зоны номия в Российской Федерации. М., 2003; Харючи С. Н. Коренные ма
экономического развития, особо охраняемые природные территории, лочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004; Он
территории, имеющие историкокультурное значение, и др. же. Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочис
ленных народов Севера России (конституционноправовое исследова
В Российской Федерации существуют так называемые закрытые ние): дис. ... дра юрид. наук. Тюмень, 2009; Шамба Т. М. Националь
территориальные образования (далее — ЗАТО). По Закону РФ от ная политика и национальногосударственное устройство Российской
14 июля 1992 г. «О закрытом административнотерриториальном об Федерации. М., 2000.
разовании» таковым признается имеющее органы местного само
управления территориальное образование, в пределах которого рас 1. Конституционноправовые основы национальной политики
положены промышленные предприятия по разработке, изготовле
нию, хранению и утилизации оружия массового поражения, Российская Федерация — многонациональное государство. Как
переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные отмечалось ранее, в одних случаях национальный фактор наряду с
объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых уста территориальным учитывается при создании субъектов РФ, в дру
навливается особый режим безопасного функционирования и охраны гих — у этносов нет собственной территориальногосударственной
государственной тайны, включающий специальные условия прожи единицы, но их интересы все равно подлежат учету. Кроме того, меж
вания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает ду нациями и народностями — и с учетом, и вне формы их государст
Президент РФ по предложению Правительства РФ. Органы местного венного бытия — существуют многообразные отношения.
самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, уста Отсюда наше государство — при любой форме его устройства,
новленным федеральным законодательством, с особенностями соот а тем более при наличии федеративной организации — обязано осу
ветствующего образования. ществлять продуманную национальную политику. Говоря обобщен
но, ее суть состоит в создании атмосферы дружбы, мира, сотрудниче
ства и взаимопонимания между всеми этносами (нациями и народно
§ 9. Конституционно(правовые основы национальной
стями), проживающими на территории Федерации, в защите
и региональной политики в Российской Федерации
интересов различных этносов.
Литература Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. была утверждена Кон
цепция государственной национальной политики Российской Феде
Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика рации. Сейчас ей на смену пришла Стратегия государственной на
Российской Федерации. От концепции к реализации. М., 1997; Андри циональной политики Российской Федерации на период до 2025 го
ченко Л. В., Белоусова Е. В. Основы правового статуса национальных
да, она утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г.
меньшинств в Российской Федерации. М., 1995; Андриченко Л. В. Регу
лирование и защита прав национальных меньшинств и коренных ма В документе говорится, что данная Стратегия — это система совре
лочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005; Замети менных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, за
на Т. В. Конституционные основы национальной политики Россий дач и механизмов реализации государственной национальной поли
ской Федерации / под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2006; Она же. тики Российской Федерации.
Конституционные вопросы реализации национальной политики в Стратегия разработана в целях обеспечения интересов государст
субъектах Российской Федерации / под ред. В. Т. Кабышева. Энгельс, ва, общества, человека и гражданина, укрепления государственного
2008; Комментарий к Федеральному закону «О национальнокультур единства и целостности России, сохранения этнокультурной само
ной автономии» / рук. авт. кол. Б. С. Крылов. М., 1997; Кряжков В. А.
бытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и
Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.,
2010; Национальный вопрос и государственное строительство: проб
интересов народов России, обеспечения конституционных прав и
лемы России и опыт зарубежных стран: материалы науч. конф. Моск свобод граждан. Стратегия основывается на принципах построения
ва, 27—28 апреля 2000 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001; Статус демократического федеративного государства, служит основой для
малочисленных народов России. Правовые акты. Кн. 3 / сост. координации деятельности федеральных органов государственной
В. А. Кряжков. М., 2005; Хабриева Т. Я. Национальнокультурная авто власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ
ственных органов и органов местного самоуправления, их взаимодей к) содействие добровольному переселению в Россию соотечест
ствия с институтами гражданского общества при реализации государ венников, проживающих за рубежом, а также обеспечение поддержки
ственной национальной политики Российской Федерации. Стратегия их деятельности по сохранению и развитию родного языка и культу
направлена на активизацию всестороннего сотрудничества народов ры, укреплению связей с Россией;
России, развития их национальных языков и культур. л) обеспечение интеграции в российское общество иностранных
В соответствии со Стратегией (п. 17) целями государственной на граждан и лиц без гражданства, переселившихся в Россию на посто
циональной политики Российской Федерации являются: а) упрочение янное место жительства;
общероссийского гражданского самосознания и духовной общности м) разграничение предметов ведения и полномочий органов госу
многонационального народа Российской Федерации (российской на дарственной власти РФ, органов государственной власти субъек
ции); б) сохранение и развитие этнокультурного многообразия наро тов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной
дов России; в) гармонизация национальных и межнациональных (ме национальной политики России;
жэтнических) отношений; г) обеспечение равенства прав и свобод че н) комплексность решения задач государственной национальной
ловека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, политики Российской Федерации с учетом ее межотраслевого харак
отношения к религии и других обстоятельств; д) успешная социальная тера;
и культурная адаптация и интеграция мигрантов. о) недопустимость создания политических партий по признаку ра
В Стратегии закреплено, что основными принципами государст совой, национальной или религиозной принадлежности;
венной национальной политики РФ являются: п) взаимодействие государственных и муниципальных органов с
а) государственная целостность, национальная безопасность Рос институтами гражданского общества при реализации государствен
сийской Федерации, единство системы государственной власти; ной национальной политики Российской Федерации;
б) равноправие и самоопределение народов Российской Федера р) преемственность исторических традиций солидарности и взаи
ции; мопомощи народов России;
в) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от с) своевременное и мирное разрешение межнациональных (ме
расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и жэтнических) противоречий и конфликтов;
должностного положения, места жительства, отношения к религии, т) пресечение деятельности, направленной на подрыв безопасно
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также сти государства, нарушение межнационального мира и согласия, раз
других обстоятельств; жигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти ли
г) предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по бо вражды.
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или рели Стратегия закрепляет механизмы реализации государственной на
гиозной принадлежности; циональной политики Российской Федерации и подчеркивает, что
д) уважение национального достоинства граждан, предотвращение эффективность реализации данной политики обеспечивается непре
и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религи рывной и согласованной деятельностью государственных органов и
озной розни, ненависти либо вражды; органов местного самоуправления, институтов гражданского общест
е) государственная поддержка и защита культуры и языков наро ва с комплексным использованием политических, правовых, органи
дов Российской Федерации; зационных, социальноэкономических, информационных и иных
ж) взаимное уважение традиций и обычаев народов Российской мер, разработанных в соответствии с настоящей Стратегией.
Федерации; Важно то, что Стратегия входит в систему документов государст
з) обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов венного стратегического планирования (п. 23). Указом Президен
(малочисленных этнических общностей), включая поддержку их эко та РФ от 5 июня 2012 г. образован Совет при Президенте РФ по меж
номического, социального и культурного развития, защиту исконной национальным отношениям и утверждено Положение об этом Сове
среды обитания и традиционного образа жизни; те; Указом от 1 августа 2012 г. образован Совет при Президенте РФ
и) обеспечение прав национальных меньшинств; по реализации приоритетных национальных проектов и демографи
ческой политике. Председателем обоих Советов является Прези Согласно ст. 69 Конституции Российская Федерация гарантирует
дент РФ. права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнан
Правительство РФ разрабатывает план мероприятий по реализа ными принципами и нормами международного права и международ
ции Стратегии, который должен быть учтен при формировании феде ными договорами РФ. Для реализации конституционных положений
рального бюджета. Реализация Стратегии осуществляется Правитель приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав
ством РФ во взаимодействии с федеральными и региональными госу коренных малочисленных народов Российской Федерации», от
дарственными органами. Финансовое обеспечение реализации 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных
Стратегии осуществляется за счет средств федерального и региональ малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий
ных бюджетов. В качестве инструмента реализации Стратегии на фе ской Федерации», иные федеральные нормативные акты. Законода
деральном уровне может рассматриваться государственная програм тельство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы.
ма. На региональном и муниципальном уровнях инструментом реа Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Рос
лизации Стратегии могут стать региональные и муниципальные сийской Федерации» определил, что коренные малочисленные наро
целевые программы. ды Российской Федерации — это народы, проживающие на террито
По решению Президента РФ проблемы реализации государствен риях традиционного расселения своих предков, сохраняющие тради
ной национальной политики Российской Федерации могут рассмат ционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие
риваться на заседаниях Совета Безопасности РФ, Государственного в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя
совета РФ с участием представителей Общественной палаты РФ, со самостоятельными этническими общностями. Единый перечень ко
вещательных и консультативных органов при Президенте РФ. ренных малочисленных народов Российской Федерации утвержда
В соответствии со Стратегией Правительство РФ: а) разрабатывает и ется Правительством РФ по представлению органов государственной
утверждает основные характеристики (индикаторы), позволяющие власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти наро
оценивать состояние межнациональных (межэтнических) отношений ды. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения
в стране, эффективность деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории наро
субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации задач дов, дал Государственному совету этой Республики право определить
государственной национальной политики РФ; б) осуществляет кон количественные и иные особенности ее коренных малочисленных
троль за ходом реализации Стратегии и представляет Президенту РФ народов, а также установить их перечень с последующим включением
ежегодные доклады, составленные с учетом докладов субъектов РФ. его в Единый перечень коренных малочисленных народов Россий
В конституционноправовом плане можно выделить такие направ ской Федерации.
ления государственной национальной политики Российской Федера Под традиционным образом жизни малочисленных народов Феде
ции: ральный закон понимает исторически сложившийся способ жизне
1) обеспечение полного юридического равенства народов страны, обеспечения малочисленных народов, основанный на историческом
в том числе и этнических общностей, недопущение какойлибо их опыте их предков в области природопользования, самобытной социаль
дискриминации; ной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обы
2) создание условий для самоопределения народов, сочетающего чаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов
ся с федеративной организацией всего государства и наличием субъ считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого мало
ектов РФ; численные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятель
3) специальные меры по гарантированию интересов коренных ма ность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.
лочисленных народов; Федеральное законодательство возрождает общины и иные формы
4) защита прав национальных меньшинств. общественного самоуправления малочисленных народов — формы
О первом и втором направлениях достаточно говорилось в преды самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и
дущих частях настоящего учебного курса. Поэтому мы остановимся объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) террито
несколько подробнее на третьем и четвертом направлениях. риальнососедскому принципам, создаваемые в целях защиты их ис
конной среды обитания, сохранения и развития традиционных об низаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе уста
раза жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится кате навливать границы земель традиционного природопользования мало
гория уполномоченных представителей малочисленных народов — численных народов и порядок предоставления указанным народам для
это физические лица или организации, которые в соответствии с за этих целей земель, находящихся в федеральной собственности.
конодательством РФ представляют интересы этих народов. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в реализа
Законодательство предусматривает, что органы государственной ции соответствующих федеральных программ, принимают региональ
власти Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в ные программы социальноэкономического и культурного развития
соответствии с федеральным законодательством и законодательством малочисленных народов, а также использования и охраны земель тра
субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на само диционного природопользования малочисленных народов и других
бытное социальноэкономическое и культурное развитие, защиту их природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий
исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйство ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм соб
вания. Организации всех форм собственности, общественные объ ственности в местах традиционного проживания и хозяйственной дея
единения и физические лица вправе оказывать содействие малочис тельности малочисленных народов. Субъекты РФ регулируют порядок
ленным народам в осуществлении их прав в порядке, определяемом передачи их собственности общинам малочисленных народов и лицам,
федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок отво
Так, федеральные органы государственной власти имеют право да, использования и охраны находящихся в собственности субъек
принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты тов РФ земель традиционного природопользования малочисленных на
о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хо родов. При органах исполнительной власти субъектов могут создавать
зяйствования и промыслов малочисленных народов. Эти органы мо ся на общественных началах советы представителей малочисленных
гут принимать федеральные программы социальноэкономического и народов для защиты прав и законных интересов указанных народов.
культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения Органы местного самоуправления вправе принимать участие в реа
и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, тра лизации названных выше федеральных и региональных программ и в
диционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны осуществлении контроля за использованием материальных и финан
земель и других природных ресурсов. Осуществление указанных про совых средств, выделяемых в соответствии с указанными программа
грамм обеспечивается за счет средств федерального бюджета и вне ми, а также за использованием и охраной земель в местах традицион
бюджетных источников. К реализации указанных программ могут ного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных на
привлекаться органы государственной власти субъектов РФ, органы родов. Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием
местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель,
и финансовых средств, а также уполномоченные представители мало необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия тра
численных народов. диционными промыслами малочисленных народов. Органам местно
Федерация устанавливает порядок создания, реорганизации и лик го самоуправления также дано право устанавливать общие принципы
видации организаций, находящихся в федеральной собственности, в организации и деятельности территориального общественного само
местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности ма управления малочисленных народов в местах их традиционного про
лочисленных народов. По согласованию с органами государственной живания и хозяйственной деятельности.
власти субъектов РФ и уполномоченными представителями малочис Сами малочисленные народы могут:
ленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной — безвозмездно пользоваться в местах традиционного прожива
для малочисленных народов хозяйственной деятельности таких органи ния и хозяйственной деятельности землями различных категорий, не
заций в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельно обходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и
сти малочисленных народов. Федеральные органы решают вопросы занятия традиционными промыслами, и общераспространенными
возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным за
исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью орга конодательством и законодательством субъектов РФ;
— участвовать в осуществлении контроля за использованием зе занятия традиционными промыслами, и общераспространенными

мель различных категорий, необходимых для осуществления тради полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным за
ционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и конодательством и законодательством субъектов РФ;
общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционно — участвовать в формировании и деятельности советов представи
го проживания и хозяйственной деятельности; телей малочисленных народов при органах исполнительной власти
— участвовать в осуществлении контроля за соблюдением феде субъектов РФ и органах местного самоуправления;
ральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей — получать возмещение убытков, причиненных им в результате
природной среды при промышленном использовании земель и при нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов
родных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности,
других объектов в местах традиционного проживания и хозяйствен а также физическими лицами;
ной деятельности малочисленных народов; — пользоваться льготами по землепользованию и природопользо
— получать от органов государственной власти и местного само ванию;
управления, организаций всех форм собственности, международных — быть принятыми в первоочередном порядке на работу по своей
организаций, общественных объединений и физических лиц матери специальности в организации традиционных отраслей хозяйствова
альные и финансовые средства, необходимые для своего социально ния и традиционных промыслов малочисленных народов, создавае
экономического и культурного развития; мые в местах их традиционного проживания и хозяйственной дея
— участвовать через своих уполномоченных представителей в под тельности;
готовке и принятии решений органов власти по вопросам защиты ис — создавать в порядке, установленном гражданским законода
конной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствова тельством, хозяйственные товарищества и общества, производствен
ния и промыслов малочисленных народов; ные и потребительские кооперативы, осуществляющие традиционное
— участвовать в проведении экологических и этнологических экс хозяйствование и занимающиеся промыслами малочисленных наро
пертиз при разработке федеральных и региональных государственных дов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным наро
программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей при дам, при условии, что в создаваемых организациях не менее полови
родной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной ны рабочих мест будет предоставляться лицам, относящимся к мало
деятельности малочисленных народов; численным народам;
— делегировать уполномоченных представителей малочисленных — приобретать в первоочередном порядке в собственность орга
народов в советы представителей малочисленных народов при орга низации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных
нах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного само промыслов малочисленных народов в местах их традиционного про
управления; живания и хозяйственной деятельности;
— получать возмещение убытков, причиненных им в результате — получать социальное обслуживание в порядке, устанавливае
нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов мом законодательством Российской Федерации;
хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, — получать бесплатную медицинскую помощь в государственных
а также физическими лицами; и муниципальных учреждениях здравоохранения.
— получать от государства помощь для реформирования всех Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традици
форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочислен онный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование
ных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования. и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на заме
Ряд прав имеют лица, относящиеся к малочисленным народам, в том ну военной службы альтернативной гражданской службой.
числе: В местах их компактного проживания малочисленные народы
— безвозмездно пользоваться в местах традиционного прожива вправе в соответствии с законами субъектов РФ создавать органы тер
ния и хозяйственной деятельности землями различных категорий, не риториального общественного самоуправления этих народов с учетом
обходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и национальных, исторических и иных традиций.
Кроме того, такие лица вправе создавать на добровольной основе возможно путем создания национальногосударственной единицы
общины малочисленных народов и иные объединения малочисленных наро (республика, автономная область, автономный округ) либо террито
дов в соответствии со своими национальными, историческими и риальной национальной единицы (национальное муниципальное об
культурными традициями в целях социальноэкономического и куль разование, национальный населенный пункт). Кроме того, возможно
турного развития малочисленных народов, защиты их исконной сре использование рассмотренной выше категории «коренной малочис
ды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промы ленный народ». И уж во всяком случае основной закон государства,
слов. его субъекта должен фиксировать соответствующее направление госу
Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Рос дарственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и кон
сийской Федерации» в первоначальной редакции предусматривал, ституции, уставы субъектов РФ. Например, ст. 21 Конституции Рес
что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представи публики Карелия гласит, что в республике «осуществляются меры по
тельства малочисленных народов в законодательных (представитель возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и
ных) органах субъектов Федерации и представительных органах мест финнов, проживающих на ее территории».
ного самоуправления. Однако при изменении Закона в 2004 г. эта С другой стороны, как о национальных меньшинствах речь можно
норма была исключена. вести об общностях людей, проживающих за пределами исторической
Говоря о защите национальных меньшинств, напомним, что соглас территории своей нации. Например, национальными меньшинства
но ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации от ми в России в этом плане будут считаться украинцы, грузины, азер
носится регулирование и защита прав национальных меньшинств, а к байджанцы, армяне и представители других национальностей. Есте
совместному ведению Федерации и ее субъектов — защита прав на
ственно, что как граждане РФ они имеют все права. А главным спосо
циональных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы,
бом учета их специфических языковых, культурных и других
четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока
интересов может быть национальнокультурная автономия. Именно
нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в спе
это отражает уже упоминавшийся нами Федеральный закон «О на
циальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифи
циональнокультурной автономии», в котором она определяется
цирована международная Рамочная конвенция о защите националь
(ст. 1) как форма национальнокультурного самоопределения, пред
ных меньшинств от 1 февраля 1995 г., подписанная от имени Россий
ской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. Однако в этом и ставляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к опре
других международных документах нет четкого определения, что есть деленной этнической общности, находящейся в ситуации национально
национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из осо го меньшинства на соответствующей территории.
бенностей, проявляемых в этнических (надо полагать, что сюда отно В Российской Федерации проблема национальных меньшинств
сятся также быт, образ жизни), культурных, языковых и религиозных приобрела неожиданный ракурс в некоторых субъектах РФ: предста
факторах. вители коренной нации, давшей имя субъекту, не прочь считать, что
Специфика нашей страны позволяет учитывать следующие подхо именно их интересы выражает в первую очередь субъект РФ (мы ка
ды при трактовке категории «национальное меньшинство». сались данного вопроса в разд. III в связи с соотношением народного
С одной стороны, речь можно вести об этнической (национальной и национального суверенитетов), следовательно, остальные граждане
и бытовой), языковой, культурной, возможно, и религиозной общно других национальностей, многие из которых с давних времен прожи
сти людей, которые живут на исторической территории своего обита вают на данной территории и попали в состав субъекта в силу волевых
ния. В свою очередь, их можно условно дифференцировать в двух общегосударственных территориальных решений, представляют со
плоскостях: а) они составляют на своей территории большинство бой национальные меньшинства. Чаще всего это касается русских,
(т. е. «пришлых людей» явно меньше), хотя и являются национальным причем в парадоксальной ситуации, когда по численности они либо
меньшинством в масштабах всего государства; б) они настолько раз существенно превосходят коренную нацию, либо равны ей. Результат
бавлены мигрантами, что стали меньшинством уже на своей террито такого подхода очевиден: именно представители коренной нации
рии, а тем более в пределах страны. Решение проблем этих общностей должны быть на руководящих должностях, составлять большинство
среди депутатов и т. д. А «национальное меньшинство» пусть доволь особенности национальной политики. Тем не менее категория «ре
ствуется гарантиями языка и культуры. гиональная политика» имеет право на самостоятельное существова
Этот подход крайне нежелателен, поскольку группа лиц, относя ние, особенно в условиях создания и функционирования федераль
щихся к основной государствообразующей нации, не может стать на ных округов. Можно видеть такие уровни региональной политики:
циональным меньшинством на какойто части территории своего го — региональная политика Российской Федерации, осуществляе
сударства. К тому же, поскольку территориальные границы были в мая на всей территории страны с учетом отдельных субъектов РФ и
свое время установлены весьма произвольно, они начнут требовать федеральных округов;
передачи территорий своего проживания в соседние русскоязычные — региональная политика Российской Федерации в отдельных фе
субъекты РФ. Есть только один путь: равный учет национального деральных округах;
фактора (язык, культура, обычаи, религия) в отношении всех лиц, — региональная политика Российской Федерации и субъекта РФ
проживающих на территории субъекта; вместе с тем равное участие внутри отдельного субъекта, особенно большого по территории и тем
независимо от национальной принадлежности в управлении делами более имеющего в своем составе другие субъекты (т. е. край, область и
субъекта и каждой части его территории. входящие в их состав автономные округа).
Предметом региональной политики можно считать: обеспечение
2. Конституционноправовые основы региональной политики развития федеративных отношений; содействие экономическому
росту регионов и сотрудничеству субъектов РФ; развитие эффектив
Российская Федерация — огромное государство с разнообразными
ного местного самоуправления.
местными условиями (природногеографическими, экономически
ми, социальными, политическими, религиозными, этнографически Основными целями региональной политики, обозначенными в на
ми, психологическими и др.). Они могут иметь локальный характер и званном Указе, являются:
проявляться в рамках части территории субъекта РФ либо в целом — обеспечение экономических, социальных, правовых и органи
субъекта. Нередко такие особенности свойственны группам субъек зационных основ федерализма, создание единого экономического
тов РФ. пространства;
Отсюда возникло понятие «региональная политика», часто упот — обеспечение единых минимальных социальных стандартов и
ребляемое в официальной терминологии государства, а также в науч равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граж
ных работах. На федеральном уровне понятие «региональная полити дан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономиче
ка» и ее направления были отражены в Указе Президента РФ от ских возможностей регионов;
3 июня 1996 г., которым утверждены Основные положения регио — выравнивание условий социальноэкономического развития
нальной политики в Российской Федерации. регионов;
Под региональной политикой в Российской Федерации в документе — предотвращение загрязнения окружающей среды, а также лик
понимается система целей и задач органов государственной власти по видация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая за
управлению политическим, экономическим и социальным развитием щита регионов;
регионов страны, а также механизм их реализации. — приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стра
Естественно, что потребовалось определение понятия «регион». тегическое значение;
В Указе под регионом понимается часть территории РФ, обладающая — максимальное использование природноклиматических осо
общностью природных, социальноэкономических, национально бенностей регионов;
культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами — становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких Региональная политика предполагает сохранение и укрепление
субъектов РФ. единства и правового пространства Российского государства, а это во
Конечно, при таком подходе региональная политика сочетается с многом зависит от успешного формирования федеративных отноше
политикой в области федеративного строительства, учитывает также ний, организации взаимодействия федеральных органов государст
168 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации
венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации

и органов местного самоуправления.
В экономической сфере региональная политика предполагает: хо*
зяйственный рост каждой территории, развитие межрегиональных
инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.); Р а з д е л VI
оказание государственной поддержки районам экологического бедст*
вия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
миграционными проблемами; разработку и реализацию научно обос* РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
нованной политики в отношении регионов со сложными условиями
хозяйствования, требующими специальных методов регулирования Глава 22. Понятие, нормативно'правовая основа
(районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, пригранич* и принципы избирательной системы Российской Федерации
ные регионы и др.); совершенствование экономического районирова* Литература
ния страны.
В социальной сфере региональные особенности требуют адекватно* Авакьян С. А. Выборы*99 депутатов Государственной Думы: правила и
го отражения при формировании системы мер государственного регу* процедуры. М., 1999; Арановский К. В., Игнатенко В. В., Князев С. Д.
лирования, направленных на создание равных условий для социального Избирательное право России (понятие и основные институты): учеб.
пособие. Владивосток, 2007; Арбатская М. Н. Организация избира*
развития населения всех регионов России и предотвращение возникно*
тельных процедур: современная мировая практика. Иркутск, 2007;
вения очагов социальной напряженности. В частности, Российская Фе* Биктагиров Р. Т. Субъект избирательного права России: конституци*
дерация должна делать все от нее зависящее, чтобы не допускать резких онно*правовое исследование. Казань, 2009; Буравченко И. Л. Консти*
различий в уровне жизни населения так называемых богатых и бедных туционно*правовой статус избирателя в Российской Федерации:
субъектов РФ, проявлять к последним повышенное внимание, оказы* дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Веденеев Ю. А., Навальский С. В. Из*
вать целевую поддержку, в том числе материальную, созданием рабочих бирательное право: роль и место в системе права России // Вестник
мест, обеспечением занятости населения и т. д. Федерация обязана за* ЦИК РФ. 2003. № 2; Веденеев Ю. А., Раудин В. И. Источники избира*
ботиться об экологически обоснованном размещении производитель* тельного права Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2003.
ных сил, экологически безопасном развитии промышленности, сель* № 6; Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве
ского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства. и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997;
Волченко В. Н. Институт пассивного избирательного права при выбо*
В региональной политике предполагается учет и региональных ас*
рах в органы государственной власти в Российской Федерации: дис. ...
пектов национально*этнических отношений. Региональная политика канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003; Выборы во всем мире. Электораль*
в области национально*этнических отношений должна проводиться ная свобода и общественный прогресс. Энциклопедический справоч*
мерами государственно*правового характера, а в духовной сфере ник / сост. А. А. ТанинЛьвов. М., 2001; Герасименко Т. В. Принципы
обеспечивать: уважение прав и свобод человека и гражданина незави* выборов в органы государственной власти и местного самоуправления
симо от его национальности, социального положения и территории в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003;
проживания; равные права народов при любых формах их самоопре* Гетьман Л. С. Избирательные документы в российском избирательном
деления; предотвращение и мирное урегулирование межнациональ* праве: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2010; Головин А. Г. Изби*
ных конфликтов; учет религиозных и конфессиональных особенно* рательное право России: курс лекций. М., 2007; Зиновьев А. В., Поляшо
ва И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспекти*
стей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеда*
вы. СПб., 2003; Избирательное право и избирательный процесс в Рос*
ний, признание важной роли традиционной религии в воспитании сийской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А. А. Вешняков. М.,
чувства уважения и доверия между народами, веротерпимости; под* 2003; Князев С. Д. Современное российское избирательное право. По*
держку миротворческой деятельности духовенства всех вероисповеда* нятие, принципы, источники. Владивосток, 1999; Он же. Очерки тео*
ний, его усилий, направленных на укрепление межнационального со* рии российского избирательного права. Владивосток, 1999; Он же.
гласия и сохранение целостности Российского государства. Российское избирательное право: учебник. Владивосток, 2001; Ком*
170 Раздел VI. Избирательная система Российской Федерации Глава 22. Понятие и принципы избирательной системы РФ 171
ментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Кроме того, возможно использование понятия «избирательное
Федерации» / отв. ред. А. А. Вешняков, Е. И. Колюшин, В. И. Лысенко. право» в субъективном смысле слова — для обозначения индивидуаль*
М., 2000; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов ного права гражданина избирать и быть избранным, участвовать во
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера* всех мероприятиях по подготовке и проведению выборов, включая
ции» / под ред. С. В. Кабышева, А. Е. Постникова. М., 2003; Коммента*
голосование.
рий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / под ред. Предметом избирательного права как подотрасли конституцион*
Е. И. Колюшина. М., 2003; Лучин В. О., Белоновский В. Н., Пряхина Т. М. ного права являются общественные отношения по поводу выборов (эти
Избирательное право России: учебник / под ред. В. О. Лучина. М., 2008; отношения после их закрепления в нормах права становятся избира
Лысенко В. И. Выборы и представительные органы в новой Европе: по* тельными правоотношениями). Важная отличительная особенность
литологический опыт и тенденции 80—90*х годов. М., 1994; Лысен избирательных правоотношений — они возникают только тогда, ко*
ко В. И., Головин А. Г. Избирательное законодательство и выборы в со* гда в процедурах участвует население посредством голосования. Из*
временном мире / под общ. ред. В. Е. Чурова. Вып. 1. М., 2009; Вып. 2. бирательные системы могут предусматривать непосредственное из*
М., 2010; Макарцев А. А. Институционально*правовая эффективность брание определенного лица населением (так называемые прямые вы*
норм российского избирательного права: от цели к результату. Ново* боры — см. об этом ниже) либо — в отдельных случаях — избрание
сибирск, 2011; Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в
населением выборщиков, которые будут избирать соответствующее
органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Тюмень, 1999; Он же. Избирательное право и избирательный процесс: лицо (в совокупности это единый избирательный процесс). Но если
учеб. пособие. М., 2010; Научно*практический комментарий к Феде* член палаты парламента, иное должностное лицо получают свои пол*
ральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права номочия путем избрания соответствующим органом государственной
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. власти, местного самоуправления, а не населения, это уже не избира*
А. А. Вешнякова. М., 2007; Очерки по истории выборов и избирательно* тельная система, а формирование органа.
го права / Центральная избирательная комиссия РФ; РЦОИТ. Калуга, Под избирательной системой понимается реально существующий
2002; Постников А. Е., Алехичева Л. Г. Путеводитель по избирательному порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных
праву России: пособие для кандидатов и членов избирательных комис* должностных лиц государственной власти и местного самоуправле*
сий. М., 2003; Пылин В. В. Избирательное и референдумное право Рос*
ния в Российской Федерации.
сийской Федерации. СПб., 2001; Скосаренко Е. Е. Избирательная сис*
тема России: мифы и политическая реальность. М., 2007; Сравнитель*
Реально существующий порядок может быть:
ное избирательное право / Российский центр обучения избирательным — полностью тождественным закрепленному в нормах избира*
технологиям при ЦИК РФ. М., 2003. тельного права;
— несколько уPже дозволенного нормами конституционного права.
Например, до недавнего времени федеральное законодательство до*
§ 1. Общие понятия. Нормативно'правовая основа
пускало возможность проведения на всех уровнях представительных
1. Понятия «избирательное право» и «избирательная система» органов власти выборов как по одной мажоритарной системе, так и
по смешанной мажоритарно*пропорциональной системе; реально же
Ключевыми в данной подотрасли конституционного права России по большинству выборов депутатов законодательных собраний субъ*
являются понятия «избирательное право» и «избирательная система». ектов РФ, а тем более по выборам депутатов представительных орга*
Под избирательным правом понимается подотрасль конституцион* нов местного самоуправления применялись только мажоритарные
ного права России, охватывающая совокупность конституционно* выборы. С 2002 г. федеральное законодательство требует повсемест*
правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы ного перехода к мажоритарно*пропорциональной системе при выбо*
Российской Федерации, порядок подготовки и проведения выборов рах депутатов законодательных собраний субъектов РФ, а с введени*
населением депутатов и выборных должностных лиц органов государ* ем пропорциональной системы выборов депутатов Государственной
ственной власти и местного самоуправления. Это понятие избира* Думы (т. е. по партийным спискам) нельзя исключать и на уровне ор*
тельного права в так называемом объективном смысле слова. ганов законодательной власти субъектов РФ широкий переход к этой
системе выборов, во всяком случае, некоторые субъекты РФ и даже тель далее, процент участия избирателей в голосовании на выборах —
муниципальные образования уже ввели выборы своих депутатов толь* его еще называют «порогом явки» — неуклонно снижался, на послед*
ко по спискам политических партий; нем этапе в целом по стране он составлял 20%, при выборах депутатов
— включающим то, что не отражено в нормах права, причем в та* Государственной Думы — 25% (т. е. при явке такого числа избирате*
ких вариантах, когда: неотраженное существует на базе обычаев, ко* лей выборы считались состоявшимися). В 2006 г. порог явки вообще
торые со временем уступят место нормам права; скорее всего нормы отменен, выборы считаются состоявшимися при любой явке избира*
законодательства и не появятся, поскольку правовое регулирование телей, а победителями становятся кандидаты и списки кандидатов,
невозможно или нецелесообразно, так как сужает возможности изби* набравшие больше голосов, чем соперники. К референдуму требова*
рателей. Например, моральные требования к кандидатам остаются в ние иное: чтобы его считать состоявшимся, проголосовать должны
сфере нравственных норм и традиций как разновидностей социаль* более 50% зарегистрированных участников референдума, а решение
ных норм, но их трудно перевести в правовые категории. Или еще: за* считается принятым, если его поддержали более половины от числа
кон позволяет выдвигать кандидатов в депутаты в возрасте от 21 года, проголосовавших. При голосовании по отзыву порог явки мог быть и
и то, что основная масса их старше, — последствие обычаев и тради* меньше 50%, но все же был выше, чем на выборах (когда там этот по*
ций избирательной системы страны, но никак не избирательного
рог еще существовал), сейчас порог явки также сохраняется, а для то*
права.
го чтобы депутата, иное выборное лицо считать отозванным, за отзыв
Следует отличать выборы от смежных конституционно*правовых
должен проголосовать достаточно высокий процент избирателей.
институтов — референдума, отзыва депутата, выборного должностного
лица. Мы частично обращались к этим вопросам в разд. I и III настоя*
щего учебного курса. Не повторяясь, напомним главное. 2. Нормативноправовая основа выборов
По целям это различные конституционно*правовые институты. Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной
Целью выборов является формирование органов государственной системе. Отдельные нормы, касающиеся избирательной системы и
власти или местного самоуправления. Цель референдума — принятие избирательного права, в Конституции есть. В частности, в Конститу*
народом (населением) решения по важному вопросу жизни государ* ции говорится: «Высшим непосредственным выражением власти на*
ства, территории. Цель отзыва — лишение полномочий избранного
рода являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3); «Гражда*
лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками,
не Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными
грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратив*
в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
шего доверие своих избирателей. Отзыв — мера конституционно*пра*
а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32); «Не имеют права из*
вовой ответственности. После отзыва наступает черед новых выборов.
По процедурам выборы, референдум и отзыв сходны, поскольку в бирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспо*
каждом случае проводится голосование, и оно сопровождается анало* собными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по при*
гичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. говору суда» (ч. 3 ст. 32); «Президент Российской Федерации избира*
Отсюда возможно объединение норм, посвященных этим самостоя* ется на четыре года гражданами Российской Федерации на основе
тельным конституционно*правовым институтам, в одном источнике всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо*
избирательного права. На федеральном уровне это сделано в Феде* совании» (ч. 1 ст. 81); «Порядок выборов Президента Российской Фе*
ральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избира* дерации определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 81); «Порядок
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федераль*
Федерации». Во многих субъектах РФ приняты избирательные кодек* ным законом» (ст. 96); выборы предусмотрены и как способ осущест*
сы, объединившие большинство норм, относящихся к названным ин* вления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Тем не ме*
ститутам. нее существует потребность в отдельной главе Конституции об изби*
По требованиям к численности участников голосования выборы, ре* рательной системе, и предложения об этом регулярно высказываются
ферендум и отзыв также существенно различаются. Как увидит чита* в конституционно*правовой литературе.
Вопрос о необходимости федеральных основ избирательной сис* ными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться га*
темы и избирательного процесса встал практически сразу после при* рантии избирательных прав и права на участие в референдуме граж*
нятия Конституции РФ 1993 г. Во*первых, это было обусловлено нор* дан Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим
мами самой Конституции: если выборы — высшее непосредственное Законом. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъ*
выражение власти народа, нельзя же отдать это «на откуп» субъек* ектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референду*
там РФ; к тому же по ст. 71 Конституции регулирование прав и сво* мах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоре*
бод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению чить этому Федеральному закону. Если федеральный закон, консти*
Российской Федерации, а по ст. 72 к совместному ведению Федера* туция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о
ции и ее субъектов относится установление общих принципов орга* выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному
низации системы органов государственной власти и местного само* закону, применяются нормы последнего.
управления. И все это предполагало принятие актов Федерации по Во*вторых, в том случае, если нет актов избирательного законода*
вопросам избирательного права. Во*вторых, необходимость феде* тельства по конкретным видам выборов или акты устарели и не при*
рального регулирования обусловлена и тем, что при его отсутствии ведены в соответствие с названным Законом, выборы проводятся на
наблюдался сильный разнобой в закреплении институтов избиратель* основе данного Федерального закона. Этот Закон допускает (если
ной системы и избирательного права на уровне субъектов. Таким об* правовая база субъектов РФ для выборов их органов власти и органов
разом, федеральное вмешательство настоятельно требовалось для местного самоуправления несовершенна, а норм данного Закона и
обеспечения как единства подходов, так и прав граждан независимо иных федеральных законов недостаточно) проведение выборов также
от того, в каком субъекте РФ они проживают. В*третьих, федеральное на основе указов Президента РФ (п. 4 ст. 11).
законодательство необходимо и для выборов органов государствен*
Акты специального характера касаются двух видов федеральных
ной власти самой Федерации.
выборов — выборов депутатов Государственной Думы и выборов
Итак, первая группа специальных источников избирательного
Президента РФ.
права — федеральные избирательные законы, причем как общего харак*
тера, так и по конкретным видам федеральных выборов. Первые выборы депутатов Государственной Думы проводились в
Говоря об актах общего характера, напомним, что в 1994 г. был 1993 г. на основе Положения о выборах депутатов Государственной
принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных Думы, утвержденного Президентом РФ в 1993 г. Выборы депутатов
прав граждан Российской Федерации». В 1997 г. ему на смену прихо* Государственной Думы 1995 г. и 1999 г. проводились по федеральным
дит Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав законам соответственно 1995 г. и 1999 г. о выборах депутатов Государ*
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». ственной Думы. В 2002 г. был принят Федеральный закон о выборах
В 2002 г. принимается одноименный новый акт — ныне действую* депутатов Государственной Думы, согласно которому проводились
щий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и выборы в 2003 г. Поскольку принято радикальное решение о переходе
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (да* к выборам депутатов Государственной Думы только по партийным
лее — Закон об основных гарантиях избирательных прав). Роль дан* спискам, 18 мая 2005 г. принят новый Федеральный закон «О выборах
ного Закона исключительно велика. депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Во*первых, он: является главным специальным актом по вопросам Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов Государственной Ду*
избирательной системы и избирательного права; определяет основ* мы). На его основе проводились очередные выборы в 2007 и 2011 гг.
ные гарантии реализации российскими гражданами конституционно* Напомним, что Конституция допускает роспуск Государственной Ду*
го права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на мы Президентом РФ, следовательно, в этом случае проводятся вне*
территории страны; имеет прямое действие и применяется на всей очередные выборы, назначаемые Президентом РФ.
территории Российской Федерации. С нормами данного Закона Выборы Президента РФ после принятия Конституции РФ 1993 г.
должны сочетаться иные федеральные акты. Статья 1 Закона гласит, проводились в 1996 г. на основе Федерального закона 1996 г. о выбо*
что федеральными конституционными законами, иными федераль* рах Президента РФ. В 1999 г. принят новый Федеральный закон о вы*
борах Президента РФ. Выборы проводились в 2000 г. в связи с до* Четвертая группа источников — нормативные акты (инструкции,
срочной отставкой первого Президента РФ. методические разъяснения и др.) Центральной избирательной комис
В настоящее время действует Федеральный закон от 10 января сии РФ, а в субъектах РФ — аналогичные документы избирательных
2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации», по которому комиссий субъектов РФ. Эти акты исключительно важны, особенно в
проводились выборы Президента РФ в 2004, 2008, 2012 гг. части организационных аспектов выборов, работы избирательных
Как отмечалось ранее, Совет Федерации у нас не избирается, комиссий, документации, отчетности и т. п. На определенном этапе
а формируется. Поэтому Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. положения подобных документов могут восполнять отсутствие соот*
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собра* ветствующих норм в избирательных законах, в последующем такие
ния Российской Федерации» не является источником избирательного правила становятся содержанием законов. Однако многие текущие
права. моменты выборов, и прежде всего процессуального и так называемо*
Вторая группа источников избирательного права — избирательные го технологического характера, все равно остаются предметом инст*
законы субъектов РФ. До 2005 г. это могли быть следующие виды ак* руктивных документов руководящего уровня избирательных комис*
тов: законы о выборах депутатов законодательных (представительных) сий.
органов государственной власти субъектов РФ; законы о выборах
высших должностных лиц субъектов РФ — президентов, губернато* § 2. Принципы избирательной системы
ров, глав правительств; законы о выборах депутатов представительных
органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (это Принципы избирательной системы — это основополагающие нача
могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона). ла, на которых она строится, организуются и проводятся выборы де*
В связи с введением в декабре 2004 г. порядка, по которому глава путатов представительных органов и выборных должностных лиц го*
исполнительной власти не избирался населением субъекта РФ, сударственной власти и местного самоуправления. В Российской Фе*
а предложенная Президентом РФ кандидатура на должность главы дерации выборы организуются на основе принципов:
наделялась полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ 1) всеобщего избирательного права;
решением органа законодательной власти субъекта РФ, законы субъ* 2) равного избирательного права;
ектов о выборах главы исполнительной власти были исключены из 3) прямого избирательного права;
числа источников избирательного права. С восстановлением в 2012 г. 4) тайного голосования на выборах;
выборности глав исполнительной власти субъектов РФ субъекты ста* 5) свободы выборов и добровольного участия в них избирателей;
ли принимать новые законы о выборах этих лиц, такие законы вновь 6) сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных
вошли в круг источников избирательного права. систем на выборах;
В ряде субъектов РФ приняты комплексные акты — избирательные 7) состязательности на выборах;
кодексы. На федеральном уровне политики, депутаты и ученые также 8) сочетания государственного и негосударственного финансиро*
обсуждают идею принятия избирательного кодекса Российской Фе* вания выборов;
дерации. 9) организации и проведения выборов избирательными комиссиями.
Третья группа источников, играющих немаловажную роль в фор*
мировании основных позиций избирательного права и избирательно* 1. Принцип всеобщего избирательного права
го процесса, — это постановления Конституционного Суда РФ. Актов
Конституционного Суда РФ по вопросам избирательной системы Это исходный принцип избирательной системы, он означает право
принято довольно много. В них отражаются как общие моменты, ка* российского гражданина, достигшего необходимого возраста, избирать
сающиеся любых выборов в нашей стране, так и особенности выбо* и быть избранным, а также право на участие во всех избирательных
ров отдельных уровней — депутатов Государственной Думы, депута* действиях, мероприятиях и процедурах.
тов органов законодательной власти субъектов РФ, выборных долж* До определенного времени в нашей стране всеобщее избиратель*
ностных лиц и т. д. ное право трактовалось только как право избирать и быть избранным.
Сейчас содержание всеобщего избирательного права трактуется го* начает предоставление гражданину возможности претендовать на вы*
раздо шире и дает гражданину возможность быть активным на всех борный пост.
стадиях избирательного процесса. Данное право в законодательстве и науке трактуется как пассивное
Закон об основных гарантиях избирательных прав фиксирует раз* избирательное право. Термин «пассивное» не может толковаться так,
ветвленное содержание категории «избирательные права граждан»: будто человек, выдвинутый кандидатом, ведет себя пассивно, «скром*
это «конституционное право граждан Российской Федерации изби* но» дожидается результата, а всю агитационную работу в его пользу
рать и быть избранными в органы государственной власти и органы ведут другие люди. Наоборот, сегодня кандидаты выдвигают себя, ор*
местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении ганизуют сбор подписей в свою поддержку для регистрации, ведут
кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблю* бурную агитацию, встречаются с избирателями, выступают в СМИ
дении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, и т. д. Однако будет ли кандидат избран на выборный пост, зависит от
включая установление итогов голосования и определение результатов избирателей. И в день голосования он повлиять на них не в состоя*
выборов, в других избирательных действиях в порядке, установлен* нии, пассивно (иначе не скажешь) ждет решения своей судьбы.
ном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным Пассивное избирательное право для кандидата на пост Президен*
законом, иными федеральными законами, конституциями (устава* та РФ наступает по достижении 35 лет, депутата Государственной Ду*
ми), законами субъектов Российской Федерации» (п. 28 ст. 2). мы — 21 года. Законодательство субъектов РФ может установить
Конечно, для российского гражданина стержневыми в принципе (и устанавливает) возрастную планку для главы субъекта РФ — 30 лет,
всеобщности являются два начала: право избирать и право быть из* депутата органа законодательной власти субъекта — 21 год, депутатов
бранным. Эти права не зависят от каких*либо социальных факторов. представительных органов местного самоуправления и избираемых
Названный Закон гласит, что гражданин может избирать, быть из* населением глав муниципальных образований — 18 лет. Закон об ос*
бранным независимо от пола, расы, национальности, языка, проис* новных гарантиях избирательных прав запрещает установление мак*
хождения, имущественного и должностного положения, места жи* симального предела возраста для кандидатов (напомним, что при вве*
тельства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще* дении поста Президента РФ в 1991 г. верхний предел устанавливался
ственным объединениям, а также других обстоятельств (п. 2 ст. 4). и был равен 65 годам).
Право избирать означает предоставление гражданину РФ возмож* Избирательные цензы. Под ними обычно понимаются либо усло*
ности в день выборов принять участие в голосовании, т. е. получить вия и ограничения при осуществлении, либо запреты на осуществле*
избирательный бюллетень, заполнить его и опустить в избирательный ние активного и пассивного избирательного права. В истории изби*
ящик. рательного законодательства многих стран были и есть такого рода
Законодателем и наукой право избирать трактуется как активное условия, ограничения, запреты.
избирательное право. Это означает, что только своим активным дейст* Обобщенно можно назвать следующие виды избирательных цен*
вием гражданин способен реализовать данное право. Никто не вправе зов:
вместо гражданина осуществить его право на участие в голосова* — возрастной ценз — необходимость достижения возрастной план*
нии — закон запрещает выдачу избирательного бюллетеня другому ки для получения активного и пассивного избирательного права;
лицу для голосования вместо данного избирателя (в том числе и при — имущественный ценз — обладание определенным имуществом
его согласии!), у нас не предусмотрено голосования по поручению, для получения активного или пассивного избирательного права; вне*
доверенности, по родственному принципу. сение избирательного залога (установленной денежной суммы) для
Активное избирательное право предоставляется гражданину РФ, того, чтобы быть зарегистрированным кандидатом;
достигшему возраста 18 лет. — социальный ценз — отказ в активном и пассивном избирательном
Право быть избранным означает предоставление гражданину воз* праве определенным слоям общества по характеру их бывшей и на*
можности баллотироваться в депутаты представительного органа вла* стоящей деятельности;
сти или выборного должностного лица государственной власти или — ценз политической лояльности — вытекает из предыдущего ценза
местного самоуправления. Иначе говоря, право быть избранным оз* и означает отказ в избирательном праве тем, кого можно заподозрить
в отсутствии верности конституции и конституционному строю дан* бранными в органы местного самоуправления. В одноименном
ного государства; Федеральном законе 2002 г. это правило сформулировано так: «На ос*
— ценз пола — отказ в избирательном праве женщинам; новании международных договоров Российской Федерации и в по*
— ценз военной службы — неучастие в выборах всех военнослужа* рядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно
щих либо тех, кто находится на действительной службе; проживающие на территории соответствующего муниципального об*
— ценз грамотности, в том числе политической, — предоставление разования, имеют право избирать и быть избранными в органы мест*
избирательного права гражданам, умеющим вообще читать, а также ного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях
читать и понимать конституцию государства; на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на
— ценз места жительства, оседлости — необходимость прожива* тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» (п. 10 ст. 4).
ния вообще либо в течение определенного срока на какой*то терри* Таким образом, иностранные граждане могут получить избиратель*
тории, чтобы иметь здесь активное или пассивное избирательное ные права лишь на муниципальных выборах и при следующих усло*
право; виях: а) сначала заключается международный договор РФ, предусмат*
— «криминальный» ценз — отказ в активном и (или) пассивном из* ривающий такую возможность; б) далее принимается закон (феде*
бирательном праве лицу, совершившему уголовное преступление. ральный или субъекта РФ), закрепляющий эти избирательные права
Российское законодательство понятие «ценз» не использует. Оп* иностранных граждан; в) иностранец может стать участником изби*
ределенные правила — условия, ограничения, запреты, с которыми рательного процесса только на территории муниципального образо*
связана реализация активного и пассивного избирательного права, вания, где он проживает постоянно.
конечно, есть. Называть ли их избирательными цензами или нет —
Запрет участия иностранцев в выборах в России нельзя связывать
дело вкуса и подхода любого автора.
лишь с правом избирать и быть избранным. Запрет распространяется
Ограничения избирательных прав. В России нет условий, ограниче*
также и на иные избирательные действия. Закон говорит о том, что
ний и запретов в реализации избирательных прав по соображениям
иностранные граждане, иностранные юридические лица, обществен*
имущественным, социальным, политической лояльности, пола, гра*
ные объединения, зарубежные государства, международные органи*
мотности. Однако избирательные права могут быть ограничены по
зации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо
следующим основаниям: 1) по возрасту; 2) по принадлежности к
препятствующую выдвижению, регистрации кандидатов, списков
гражданству; 3) по проживанию; 4) по прохождению военной служ*
бы; 5) по количеству избраний; 6) в связи с нахождением на выбор* кандидатов, их избранию, они не могут делать пожертвования в изби*
ной должности и претензиями на несколько мандатов; 7) по прекра* рательные фонды кандидатов, политических партий, других избира*
щению прежнего мандата выборного лица; 8) по возможностям заня* тельных объединений.
тия определенной должности; 9) в связи с отбыванием уголовного В Российской Федерации достаточную остроту приобрел вопрос о
наказания; 10) в связи с недееспособностью. том, могут ли кандидаты и депутаты иметь двойное гражданство. Из*
Первую группу ограничений активного и пассивного избиратель* бирательное законодательство до недавнего времени не запрещало
ного права — по возрасту — мы уже рассмотрели. Ниже — об осталь* баллотироваться российским гражданам с двойным гражданством.
ных основаниях. Однако оно требовало, чтобы факт наличия иностранного граж*
Принадлежность к гражданству Российской Федерации. В выборах данства указывался при подаче кандидатом заявления о его согласии
в Российской Федерации участвуют граждане РФ. По общему прави* баллотироваться (с указанием страны, времени и оснований приобре*
лу, иностранные граждане и лица без гражданства не участвуют в вы* тения). Далее сведения об иностранном гражданстве кандидата отра*
борах, т. е. они не имеют права избирать и быть избранными. жались в избирательной документации на всех стадиях избирательно*
Однако в 1999 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях из* го процесса: при сборе подписей; регистрации кандидата; в информа*
бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий* ции, вывешиваемой в помещении избирательного участка; наконец, в
ской Федерации» 1997 г. было внесено дополнение, которым за ино* избирательном бюллетене. И сами избиратели решали, нужен ли им
странными гражданами было закреплено право избирать и быть из* депутат с иностранным гражданством.
Но основанием досрочного прекращения полномочий члена Со* Федеральный законодатель вынужден был пресечь эту практику.
вета Федерации и депутата Государственной Думы по Федеральному В 1997 г. была введена норма, которая сохранилась и в Законе об ос*
закону 1994 г. о статусе этих парламентариев являлся факт наличия у новных гарантиях избирательных прав: ограничения пассивного из*
них двойного гражданства. Несогласованность избирательного зако* бирательного права, связанные с нахождением места жительства
нодательства и Федерального закона 1994 г. была очевидна. Видимо, гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требова*
со временем следовало ожидать установления единых правил, и ско* ния к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной
рее всего не в пользу двойного гражданства. Такую тенденцию под* территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Таким обра*
сказал также Федеральный закон 2004 г. о государственной граж* зом, в территориальном плане у пассивного избирательного права нет
данской службе, запретивший государственным служащим обладать ограничений — можно жить в Москве, а баллотироваться на Чукотке
двойным гражданством. (таких примеров сколько угодно).
Федеральным законом от 25 июля 2006 г. в Закон об основных га* Пребывание российского гражданина за границей не является пре*
рантиях избирательных прав был включен запрет, причем даже более пятствием для участия в выборах, однако не любых, а лишь депутатов
широкого содержания: «Не имеют права быть избранными граждане Государственной Думы и Президента РФ. В избирательные списки
Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государ включаются российские граждане, постоянно проживающие за грани*
ства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий цей. Гражданам, временно находящимся за рубежом и имеющим при
право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на себе открепительные удостоверения, также дается возможность прого*
территории иностранного государства. Указанные граждане вправе лосовать. Наконец, и тем российским гражданам, которые не имеют
быть избранными в органы местного самоуправления, если это пре* при себе открепительного удостоверения, по их просьбе участковая из*
дусмотрено международным договором Российской Федерации (вы* бирательная комиссия также может разрешить участие в голосовании.
делено мной. — С. А.)» (п. 31 ст. 4). Но как можно видеть из приведенного выше п. 31 ст. 4 Закона об
основных гарантиях избирательных прав, не только двойное граж*
Проживание. Закон об основных гарантиях избирательных прав
данство, но даже наличие вида на жительство или иного документа,
предусматривает: чтобы быть включенным в избирательный список и
подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ
реализовать право голосовать на выборах, избирателю положено
на территории иностранного государства, запрещает ему баллотиро*
иметь место жительства на территории соответствующего избиратель*
ваться на любых выборах в Российской Федерации. Обратим внима*
ного округа (п. 4 ст. 4). Таким образом, есть условие проживания для ние на то, что обладание документом не обязательно означает реаль*
приобретения активного избирательного права, но без установления ное проживание человека за границей, он может постоянно находить*
каких*либо сроков проживания. ся в России. Но если такой факт станет известным, ему откажут в
Что касается пассивного избирательного права, в 1993—1996 гг. регистрации в качестве кандидата либо, если это выявилось позже,
при принятии своих конституций, уставов и избирательных законов регистрацию отменят в установленном порядке.
многие субъекты РФ ввели весьма дискриминационный ценз оседло* Прохождение военной службы. Военнослужащие всех категорий
сти — условие 10*летнего проживания кандидатов на должности глав (граждане России, поскольку теперь военнослужащими российских
исполнительной власти на территории субъекта, а для кандидатов в вооруженных сил могут быть и иностранные граждане) участвуют в
депутаты законодательных собраний субъектов — пятилетнее прожи* выборах в органы государственной власти РФ и субъектов РФ на об*
вание, к тому же необходимо было прожить в субъекте определенный щих и равных основаниях с другими гражданами Федерации. Закон
срок (не менее года) непосредственно перед выборами. об основных гарантиях избирательных прав (п. 5 ст. 17) на выборах в
Это правило позволяло местным лидерам устранить своих конку* органы местного самоуправления позволял не включать в списки из*
рентов, не допустить участия в выборах на руководящие посты в бирателей две категории военнослужащих: проходящих военную
субъектах РФ достойных лиц, в данное время не проживающих в службу по призыву, а также курсантов военных учебных заведений
субъекте, в том числе и выходцев с данной территории, занимающих (но лишь в случае, если место жительства этих военнослужащих до
ответственные позиции в федеральных структурах власти. призыва не было расположено на территории данного муниципаль*
ного образования). В 2005 г. ограничение в отношении курсантов от* Президента РФ и досрочно прекратил исполнение этих полномочий в
менено. Таким образом, военнослужащие по призыву (как принято случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осу*
говорить, срочной службы) в муниципальных выборах не участвуют, ществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от долж*
если они прибыли на данную территорию из других мест. ности, он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назна*
Количество избраний. Ограничения по количеству избраний суще* ченных в связи с указанными обстоятельствами.
ствуют для Президента РФ, а также для избираемых глав исполни* Что касается высшего должностного лица субъекта РФ, можно ви*
тельной власти субъектов РФ. Одно и то же лицо может занимать со* деть динамику регулирования его возможностей. В начальной редак*
ответствующую должность не более двух сроков подряд. После неко* ции п. 5 ст. 32 названного Закона говорилось о том, что гражданин РФ,
торого перерыва гражданин вновь может претендовать на такую замещавший указанную должность и ушедший с нее в отставку по соб
должность. Такие же ограничения могут быть установлены и для гла* ственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законода
вы муниципального образования. тельным органом субъекта РФ либо отрешенный от указанной должно
Нахождение на выборной должности и претензии на несколько манда сти Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выбо*
тов. Ограничения по данному основанию касаются пассивного изби* рах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Но, как
рательного права. Они заключаются, говоря кратко, в том, что лицо, из* отмечалось, выборы указанного лица отменили, соответственно, и эту
бранное депутатом любого представительного органа, не может быть норму 11 декабря 2004 г. исключили из Закона.
одновременно депутатом других представительных органов, президен* В связи с восстановлением выборности глав исполнительной вла*
том, губернатором, главой муниципального образования. В свою оче* сти субъектов РФ новеллами от 2 мая 2012 г. в ст. 32 указанного Зако*
редь лицо, находящееся на выборной государственной или муници* на включены несколько позиций относительно этих лиц. Согласно
пальной должности, не может быть одновременно депутатом любого п. 51, если это лицо отрешено от этой должности Президентом РФ, в
уровня. Естественно, это не надо толковать как ограничение участия в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Прези*
выборах: баллотироваться человек может, но, если он избран, ему при* дента РФ об отрешении и до дня назначения выборов главы субъек*
дется выбирать, какому посту отдать предпочтение. Тем не менее нель* та РФ, оно не может быть выдвинуто кандидатом на указанную долж
зя не учесть, что это правило Закон об основных гарантиях избиратель* ность ни в одном субъекте РФ.
ных прав включил в статью о всеобщем избирательном праве (п. 9 ст. 4). В соответствии с п. 52 гражданин, замещавший должность высше*
Следует добавить, что при проведении повторных и дополнитель* го должностного лица субъекта РФ и досрочно прекративший полно*
ных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в дей* мочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с вы
ствующем представительном органе не может быть выдвинуто канди* ражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, не мо
датом лицо, являющееся депутатом этого органа. жет быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с
Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по указанными обстоятельствами, за исключением случая, предусмот*
нескольким избирательным округам; правда, его можно выдвинуть на ренного пунктом 53 той же статьи.
одних и тех же выборах одновременно по одномандатному (или мно* А в п. 53 говорится, что гражданин РФ, наделенный полномочиями
гомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. высшего должностного лица субъекта РФ и осуществлявший эти пол*
Что касается попытки баллотироваться на разные выборные посты, номочия не менее одного года, с согласия Президента РФ может
если выборы проходят в одно и то же время, прямого запрета на этот быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица
счет закон не содержит. субъекта РФ, если эти выборы назначены в связи с досрочным пре*
Прекращение прежнего мандата выборного лица. Избирательная кращением указанных полномочий.
практика России столкнулась с примерами того, что лица, досрочно Напомним, что до введения выборов кандидатуру на пост главы
оставившие свой выборный пост, вдруг снова выдвигались на выбо* субъекта РФ вносил Президент РФ, а наделение полномочиями про*
рах, назначенных именно в связи с досрочным прекращением ими изводилось решением законодательного органа субъекта РФ. Следо*
своих полномочий. Поэтому Закон об основных гарантиях избира* вательно, на данном посту пребывает человек, располагающий дове*
тельных прав (ст. 32) определил: если гражданин замещал должность рием Президента РФ. Конечно, он может оставаться «при должности»
полагающийся срок (пять лет) и затем уже пробовать переизбраться на с помощью «коллег» внутри и на воле, а на встречи с избирателями
данный пост. Смысл «досрочного» получения мандата на выборах может выезжать в сопровождении охраны.
можно видеть в том, что соответствующее лицо заручается поддерж* Поэтому надо учитывать соображения иного рода: а) заключенный
кой и Президента РФ, и населения субъекта РФ. вряд ли будет свободен в голосовании, его результаты могут предо*
Что касается главы муниципального образования, Закон об основ* пределяться криминальными «авторитетами»; б) нежелательно, что*
ных гарантиях избирательных прав (п. 6 ст. 32) определяет: если граж* бы преступники становились депутатами, президентами, главами му*
данин замещал должность главы муниципального образования и до ниципальных образований — это дискредитирует органы власти;
срочно прекратил исполнение своих полномочий по собственному жела в) создается категория так называемого криминального электората,
нию, в том числе в связи с избранием депутатом либо на иную представителями которого вольно или невольно станут выборные ли*
выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом ца; г) возникнут огромные проблемы с дальнейшим отбытием наказа*
главы, либо отрешен от указанной должности в установленном зако* ния для преступника, выигравшего выборы.
ном порядке, он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, С точки зрения конституционно*правовой ответственности не*
назначенных в связи с указанными обстоятельствами. участие в выборах лиц, отбывающих уголовное наказание в местах
Возможность занятия определенной должности. Ограничения по лишения свободы, — это не лишение, а приостановление их избира*
этому основанию могут быть связаны с тем, что решением суда гражда* тельных прав на соответствующий срок. Как только заключенный
нину запрещено занимать соответствующую должность, а она является выходит на свободу, в том числе при условно*досрочном освобож*
выборной. В п. 7 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных дении, когда он и далее считается отбывающим наказание, он приоб*
прав это требование сформулировано следующим образом: «При нали* ретает право избирать и быть избранным.
чии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в О праве избирать в данном случае вопросов нет. Но, спрашивает*
силу решения суда о лишении его права занимать государственные ся, так ли надо, чтобы преступник, недавно находившийся в месте
и (или) муниципальные должности в течение определенного срока лишения свободы, либо осужденный к наказанию, не связанному с
этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, лишением свободы, становился кандидатом в депутаты, на выборную
если голосование на выборах в органы государственной власти, органы государственную, муниципальную должность?
местного самоуправления состоится до истечения указанного срока». Ученые высказывают такое соображение: принцип всеобщего из*
Речь идет не о лишении пассивного избирательного права, а об ог* бирательного права предполагает предоставление всем гражданам
раничении возможности занятия какой*либо должности, поскольку только права избирать, т. е. активного избирательного права. А право
гражданин уже был на аналогичной должности, допускал злоупотреб* быть избранным не является и не может считаться всеобщим, по*
ления и есть опасение, что, вновь заняв подобную должность, он нач* скольку предполагает различные ограничения. И прежде всего такие
нет использовать ее в злонамеренных интересах. ограничения должны существовать для лиц с криминальным про*
Отбывание уголовного наказания. В начале данной главы мы упомя* шлым и настоящим.
нули положение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которому не Законодатель сначала не пошел на подобную трактовку пассивно*
имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в го избирательного права. Но определенный шаг в данном направле*
местах лишения свободы по приговору суда. нии сделал: о преступных деяниях кандидата должно быть известно
Конечно, возникают вопросы: по каким причинам введена данная избирателям. И с учетом такой информации пусть они решают, голо*
мера и как ее трактовать? Казалось бы, можно говорить о том, что в совать за него или нет. Для этого уже на стадии выдвижения и подачи
месте лишения свободы нет фактической возможности провести вы* заявления в избирательную комиссию о согласии баллотироваться
боры, а кандидаты*заключенные не имеют условий для ведения пред* кандидат обязан сообщить о неснятой или непогашенной судимости.
выборной кампании. Но эти соображения малоубедительны: если Эта информация отражается в избирательной документации, касаю*
дать избирательные права заключенным, они оборудуют избиратель* щейся кандидата, на последующих стадиях избирательного процесса.
ные участки, проведут голосование; не будет проблем с проведением Но далее последовали весьма жесткие новые предписания. В до*
избирательной кампании у кандидата*заключенного — он это сделает полнениях Закона об основных гарантиях избирательных прав феде*
ральными законами от 5 декабря 2006 г. и от 24 июля 2007 г. законо* знаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями». К этому до*
датель пошел на резкое ограничение пассивного избирательного пра* полнению Закона не было равнозначного отношения. Одни посчита*
ва для лиц, совершивших серьезные уголовные и административные ли ограничение излишне суровым так как преступление могло быть
правонарушения. Согласно п. 32 ст. 4 Закона не имели права быть из* совершено несколько десятилетий назад, судимость давно снята, по*
бранными граждане РФ: гашена, деяние не отягощено морально*нравственными факторами
а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) (например, не было направлено против детей) и т. д. По мнению дру*
особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выбо* гих, для выборных должностей у нас достаточно людей с незапятнан*
рах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; ной репутацией. В связи с этим потребовалась оценка данной нормы
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской на* Конституционным Судом РФ.
правленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ (далее — В постановлении от 19 октября 2013 г. Конституционный Суд РФ,
УК РФ), и имеющие на день голосования на выборах неснятую и не* касаясь указанных вопросов, изложил следующие важные правовые
погашенную судимость за указанные преступления; позиции. Во*первых, он признал не соответствующим Конститу*
в) подвергнутые административному наказанию за совершение ад* ции РФ бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного из*
министративных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 бирательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лише*
Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосова* нию свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступле*
ние на выборах состоится до окончания срока, в течение которого ли* ний. Сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного
цо считается подвергнутым административному наказанию избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться
(ст. 20.3 — пропаганда и публичное демонстрирование нацистской соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотрен*
атрибутики или символики, ст. 20.29 — производство и распростране* ных УК РФ. В исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо
ние экстремистских материалов); тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их обществен*
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установ* ной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения
лен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 назван* пассивного избирательного права и на более продолжительные сро*
ного Закона, либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» ки — с соблюдением конституционных критериев соразмерности и
п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 названного Закона, если указанные наруше* необходимости. Во*вторых, противоречат Конституции РФ сохране*
ния либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение ние ограничений и отказ в восстановлении пассивного избирательно*
установленного законом срока полномочий органа государственной го права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за
власти или органа местного самоуправления, в которые назначены вы* совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость
боры, либо должностного лица, для избрания которого назначены вы* которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного
боры (говоря обобщенно, названные положения Закона требуют: пред* закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не
выборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, — это нару*
агитационные материалы, выступления кандидатов и доверенных лиц, шает гарантии юридического равенства и обратной силы закона, вы*
граждан на публичных мероприятиях, в СМИ не должны содержать текающие из Конституции РФ.
призывы к экстремистской деятельности, содержать агитацию, возбу* Вместе с тем следует констатировать, что законодательство не за*
ждающую социальную, расовую, национальную или религиозную прещает баллотироваться лицам, совершившим иные преступления.
рознь, а также агитацию, при проведении которой осуществляется про* Но Закон об основных гарантиях избирательных прав требует, чтобы
паганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики). указанные лица сообщали в соответствующую избирательную комис*
По первой категории лиц 2 мая 2012 г. было установлено еще бо* сию о своей неснятой или непогашенной судимости (п. 21 ст. 33).
лее строгое ограничение: не имеют права быть избранными граж* Коснемся еще одной категории — это лица, в отношении которых
дане РФ, «осужденные когдалибо к лишению свободы за совершение возбуждены уголовные дела; такие лица могут находиться в следст*
тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, венных изоляторах. Для этой категории граждан закон не приоста*
когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не при* навливает избирательных прав, они могут избирать и быть избранны*
ми. По Конституции РФ существует презумпция невиновности, а ви* рая обязана выяснить обстоятельства дела и при необходимости по*
новность в совершении преступления должна быть установлена ставить вопрос о принятии соответствующего судебного решения.
приговором суда; до этого каждый обвиняемый в совершении пре* Гарантии всеобщего избирательного права. Каждый гражданин, об*
ступления считается невиновным. Значит, нет и оснований препятст* ладающий активным избирательным правом, включается в избира*
вовать ему голосовать и претендовать на мандат. При необходимости тельный список и может проголосовать в день выборов. Допускается
такое лицо под стражей доставляется на встречи с избирателями. Ад* включение в избирательные списки либо разрешение участия в голо*
министрация мест лишения свободы представляет в участковую из* совании на основе не только данных о регистрации избирателей, но и
бирательную комиссию по месту своего нахождения список задер* иных документов, подтверждающих проживание человека на терри*
жанных лиц. Члены комиссии выезжают в эти учреждения и органи* тории избирательного округа. В определенных случаях допускается
зуют там голосование. досрочное голосование. Если избирателю трудно прийти на избира*
Правда, не до конца ясен вопрос, что делать в случае победы на вы* тельный участок, члены участковой избирательной комиссии по его
борах такого кандидата. Но обратим внимание: в законодательстве не просьбе прибудут к нему домой. Если в день голосования избиратель
закреплено правил о том, что после избрания уголовное дело в отноше* предполагает находиться вне места жительства, он может взять откре*
нии данного лица надо прекратить, или получить согласие на его при* пительное удостоверение и проголосовать на избирательном участке
влечение к уголовной ответственности от соответствующего органа, по месту своего нахождения. Избирательные законы позволяют соз*
или лицо освободить из*под стражи, или отпустить его под подписку о давать избирательные участки и проводить голосование там, где вне
невыезде и т. д. Поэтому, с одной стороны, можно предположить, что места своего жительства находится значительное число избирателей
это лицо под стражей будут возить к месту работы соответствующего (больницы, санатории, дома отдыха и т. д.).
органа, но следствие в этот период продолжается. Перед передачей де* Законодательство гарантирует всеобщность избирательного права
ла в суд также не требуется запрашивать чье*либо согласие. А вот после обеспечением беспрепятственного участия избирателя во всех теку*
вынесения обвинительного приговора соответствующий орган должен щих избирательных мероприятиях — встречах с кандидатами, получе*
принять решение о прекращении полномочий избранного лица. нии информации о кандидатах, ведении предвыборной агитации,
Пока не нашел правового решения вопрос о том, надо ли инфор* оказании помощи кандидатам и т. д.
мировать избирателей о том, что в отношении кандидата в данное Для обладателей пассивного избирательного права всеобщность
время возбуждено уголовное дело. Сам кандидат в этом не заинтере* гарантируется также возможностями самовыдвижения в качестве
сован, а если он не взят под стражу, то можно скрывать подобную ин* кандидата, использованием различных форм предвыборной агита*
формацию. Но дело в том, что, если человек стал кандидатом, такого ции, защиты своих интересов, а также одинаковыми обязанностями
рода сведения будут уже не конфиденциальной информацией и изби* по соблюдению избирательного законодательства. Кстати, введение
ратель вправе иметь подобные сведения, чтобы определиться в своих выборов депутатов Государственной Думы только по партийным спи*
симпатиях и антипатиях. скам сразу ограничило пассивное избирательное право граждан. Ра*
Недееспособность. По законодательству не имеют права избирать и нее они могли выдвигать себя в территориальных избирательных
быть избранными лица, признанные судом недееспособными. Законода* округах в порядке самовыдвижения, собирать подписи или внести из*
тель отказался от прежних формулировок, использовавшихся в нор* бирательный залог. Теперь возможности самовыдвижения нет. До*
мативных актах, которые говорили об умалишенных, лицах, страдаю* пустимо выдвижение беспартийного по списку политической партии,
щих психическими заболеваниями, и т. п. Естественно, неучастие в однако это целиком зависит от ее руководящего органа.
выборах недееспособных не есть мера какой*либо ответственности —
просто эти лица не в состоянии сознательно отдавать отчет в своих 2. Принцип равного избирательного права
действиях. И важно то, что недееспособность констатируется не про*
сто медицинским учреждением, а решением суда. Лица, сомневаю* Этот принцип избирательной системы означает следующее:
щиеся в психическом состоянии избирателя, особенно кандидата, — все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и не
могут сообщить о своих сомнениях в избирательную комиссию, кото* имеют никаких преимуществ друг перед другом;
— при голосовании избиратели обладают равным количеством го При многостепенных выборах, применяемых в СССР до 1936 г.,
лосов на выборах в один и тот же орган власти, т. е. получают одина* депутаты (делегаты) представительных органов вышестоящего уровня
ковое число избирательных бюллетеней (например, при выборах де* избирались представительными органами нижестоящего уровня.
путатов Государственной Думы избиратель получал два бюллетеня: Многостепенные выборы были проще в плане организационном, не
один для избрания депутата по территориальному избирательному требовали особых расходов. Кроме того, они давали возможность не
округу, второй для избрания депутатов по списку политической пар* пропустить в представительные органы власти так называемых клас*
тии (ранее — также избирательного блока); теперь же он будет полу* совых врагов. При косвенных выборах население избирает выборщи*
чать только один бюллетень для голосования по спискам политиче* ков, а они непосредственно избирают депутатов или выборных долж*
ских партий); ностных лиц. Наиболее типичный пример косвенных выборов — из*
— существует также равенство голосов избирателей по принципу брание Президента США.
«один бюллетень — один голос»; Косвенные выборы не применяются в избирательной практике
— равное избирательное право предполагает равенство возможно нашего государства. Правда, иногда, и скорее образно, у нас называ*
стей избирателей по участию в избирательных действиях. ют косвенными выборами избрание члена Совета Федерации орга*
Иногда равное избирательное право характеризуют — при выборах ном законодательной власти субъекта РФ. Депутаты этого органа из*
бираются населением субъекта, а затем на заседании органа тайным
депутатов — еще и равенством числа избирателей в избирательных
голосованием избирают члена Совета Федерации — представителя от
округах и в этом плане как бы одинаковой «ценой» выборного манда*
данного органа власти в верхней палате парламента, причем по по*
та, равной представленностью избирателей различных округов в орга*
следнему Федеральному закону о порядке формирования Совета Фе*
не власти, что обеспечивается одинаковой нормой представительства
дерации (2012 г.) — из числа депутатов этого законодательного орга*
избирателей на округ. Эта норма определяется делением общего числа
на. Этот вариант трудно назвать косвенными выборами, поскольку
избирателей всей территории, на которой проводятся выборы, на
выборщики при косвенных выборах избираются населением только с
число депутатов, которых надо избрать. одной целью — проголосовать за кандидата на соответствующий
Однако полное равенство избирательных округов ни по террито* пост. У органа законодательной власти долгий срок полномочий и
рии, ни по числу избирателей, приходящихся на избирательный ок* разнообразные дела, которыми он занимается.
руг, на выборах обеспечить трудно. Избирательное законодательство Что касается многостепенных выборов, в Федеральном законе «Об
говорит, что при создании одномандатных избирательных округов общих принципах организации местного самоуправления в Россий*
(т. е. в округе избирается один депутат) соблюдается примерное равен ской Федерации» (ч. 4 ст. 35) закреплены два варианта формирования
ство избирательных округов и допускается отклонение от средней представительного органа муниципального района. Этот орган мо*
нормы представительства избирателей на один округ в сторону уве* жет: 1) избираться населением путем прямых выборов; 2) состоять из
личения и уменьшения (см. об этом ниже). Такое отклонение означа* глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из де*
ет, что избирательные округа будут неодинаковыми по числу избира* путатов представительных органов указанных поселений, избирае*
телей. мых представительными органами поселений из своего состава в со*
ответствии с равной независимо от численности населения поселе*
3. Принцип прямого избирательного права ния нормой представительства. По второму варианту получается
своеобразная система двухстепенных выборов.
Этот принцип появился в отечественном избирательном праве по*
сле принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР
4. Принцип тайного голосования
1937 г. Сегодня он означает, что депутаты и другие выборные лица из
бираются непосредственно (прямо) населением. Этот принцип существует на выборах в нашем государстве со вре*
Альтернативой прямым выборам являются многостепенные или мени принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР
косвенные выборы. 1937 г. Ранее законодательство предусматривало открытое избрание
депутатов (делегатов) на собраниях избирателей или заседаниях пред* также отразилось на числе участников голосования — если хорошо,
ставительных органов. С одной стороны, открытое голосование как зачем ходить на выборы.
бы означало, что избиратели*трудящиеся едины по своим интересам, Аналитиками предлагаются — кроме агитации и информирования
у них нет закулисной конкуренции, а претензии к кандидату можно избирателей — различные средства изменения планки участия изби*
высказать на собрании. Кроме того, при большой неграмотности и рателей в голосовании в день выборов.
бедности населения открытые выборы было проще проводить. С дру* Во*первых, одни ученые предлагают вспомнить о примерах из исто*
гой стороны, открытое голосование позволяло правящей партии кон* рии (особенно древней), когда для участников голосования применя*
тролировать выборы и обеспечивать избрание в Советы тех, кто будет лись материальные поощрения, и ввести их в наши дни. Конечно, это
проводить политику советской власти, а значит, и партии. зависит от экономических возможностей государства и мало повлияет
Тайное голосование обеспечивается наличием на каждом избира* на осознанное участие избирателей в выборах. Другие специалисты на*
тельном участке специальных кабин или комнат, в которых избирате* поминают об опыте отдельных стран, которые допускают штрафные
ли самостоятельно заполняют избирательные бюллетени, после чего санкции к избирателям, не пришедшим голосовать. Но такого рода ме*
опускают их в избирательные ящики. ры нереальны в нашей стране хотя бы потому, что по законодательству
до недавнего времени при явке на выборы 20—25% зарегистрирован*
5. Принцип свободы выборов и добровольного участия в них ных избирателей выборы считались состоявшимися (сколько же мил*
граждан лионов граждан пришлось бы наказывать!). А новеллами от 5 декабря
2006 г. порог явки вообще отменен и разговор о принудительном при*
Выборы в нашей стране являются свободными, т. е. проводятся в влечении избирателей к голосованию стал беспредметным.
обстановке гласности, широкого информирования населения о всех Во*вторых, предлагается свободу участия в выборах связать с
мероприятиях. принципиально иным толкованием принципа всеобщности — в вы*
Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав борах участвуют не все избиратели, достигшие 18 лет, а лишь те, кто
участие каждого гражданина в выборах является не только свобод* хочет быть избирателем на данных выборах. Для этого гражданин ли*
ным, но и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на бо должен предварительно зарегистрироваться в качестве избирателя,
него с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также либо он приходит в день выборов на избирательный участок по месту
на его свободное волеизъявление. Разумеется, избирателя можно жительства и его включают в избирательный список. Эта реформа
призывать принять участие в выборах, сознательно выразить свою во* весьма нежелательна, поскольку при малом числе избирателей ста*
лю, напоминать и о том, что неявка на голосование достаточного чис* вится под сомнение представительный характер соответствующего
ла избирателей приведет к признанию выборов несостоявшимися, к выборного мандата.
их переносу, а это вызовет дополнительные финансовые, в том числе
бюджетные, расходы. Тем не менее неучастие в голосовании не вызы* 6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной
вает каких*либо административных или уголовных санкций. избирательных систем при выборах депутатов
Неучастие избирателей в выборах (абсентеизм) может обусловли*
ваться разными причинами, и прежде всего неверием в органы вла*
сти, в обещания кандидатов, а также в свою роль на выборах, считая, Дубровина Е. П. Значение перехода к пропорциональной избиратель*
что все уже предрешено. Отрицательным обстоятельством стала, как ной системе выборов депутатов Государственной Думы РФ // Совре*
это ни парадоксально, многопартийность — участие в предвыборных менное право. 2006. № 8; Ерыгина В. И. Некоторые региональные ас*
пекты формирования партийных списков на выборах в субъек*
баталиях многих партий не позволяет избирателям разобраться в осо*
тах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7;
бенностях программ, зачастую мало различающихся. Ухудшающийся Заславский С. Е., Зотова З. М. Организационно*правовые основы уча*
материальный уровень жизни избирателей тоже сказывается на их ак* стия политических партий в выборах. М., 2007; Застрожная О. К. Не*
тивности — зачем голосовать за тех, для кого безразлично твое поло* которые проблемы правоприменительной практики обеспечения уча*
жение. Однако улучшение материального положения в ряде стран стия политических партий в региональных выборах // Журнал о выбо*
рах. 2006. № 6; Котегова М. А. Пропорциональная избирательная телей, налицо мажоритарная избирательная система относительного
система: российский и зарубежный опыт. Ижевск, 2007; Николаев А. С. большинства. В ряде стран, до недавнего времени и в России, избирате*
Правовые аспекты применения пропорциональной избирательной лям давалась возможность проголосовать против всех кандидатов, спи*
системы на выборах представительных (законодательных) органов го*
сков кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Тогда по*
сударственной власти субъектов Российской Федерации // Россий*
ский юридический журнал. 2006. № 4; Нудненко П. В. Распределение бедителем на выборах считался кандидат, список кандидатов, который
депутатских мандатов внутри списка кандидатов на пропорциональ* не только обошел соперников, но и набрал больше голосов, чем число
ных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12; голосов, поданное против всех кандидатов по округу. Но в июле 2005 г.
Пошивайлова А. В. Проблемы применения пропорциональной избира* графа «Против всех» была исключена из избирательного законодатель*
тельной системы в Российской Федерации // Труды Камчатского фи* ства. Как мы упоминали ранее, группа членов Совета Федерации в ок*
лиала Дальневосточного гос. ун*та. Вып. 5. Владивосток, 2007; Чей тябре 2013 г. выступила с законодательной инициативой восстановле*
сти П. «За» и «против» мажоритаризма для российских законодате* ния графы «Против всех» на любых выборах, кроме президентских.
лей // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57).
Голосование по мажоритарной избирательной системе может про*
Мажоритарная (от фр. majorite — большинство) избирательная водиться в один или в два тура. Если законодательство установило
система — это избрание депутатов по территориальным избиратель* планку голосов, которую должен превзойти победитель, и он пере*
ным округам, на которые разбивается территория государства или шагнул ее в первом туре, на этом выборы заканчиваются. В ином слу*
территориальной единицы. Если в одном избирательном округе изби* чае во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее
рается один депутат, это будет одномандатный (униноминальный) число голосов в первом туре, а победителем будет тот, кто наберет во
округ, если в округе избираются два депутата, это будет двухмандат* втором туре больше голосов (при этом либо не меньше определенно*
ный (биноминальный) округ, если в округе избираются три депутата го числа голосов, либо просто больше соперника).
и более, это будет многомандатный (полиноминальный) округ. Пропорциональная избирательная система — это голосование за
При мажоритарной избирательной системе каждый кандидат вы* списки кандидатов в депутаты. Списки выдвигаются политическими
двигается и избирается в соответствующем избирательном округе в партиями (ранее в России также и избирательными блоками, они
личном качестве, хотя это может быть и самовыдвижение, и выдви* образовывались как союз только партий либо партий и иных общест*
жение политической партией. венных объединений, с 2005 г. блоки исключаются, но, как мы говори*
При выборах по мажоритарной системе победитель должен на ли ранее, с 2009 г. по инициативе Президента РФ введена возможность
брать больше голосов избирателей, чем его соперники. союзов или соглашений политических партий и иных общественных
Если для победы кандидату надо набрать число голосов, не просто объединений на выборах депутатов представительных органов муни*
большее, чем у соперников, но еще и составляющее не меньше поло* ципальных образований, в этом случае выдвигается единый список, в
вины от общего числа зарегистрированных избирателей (т. е. вклю* котором 15% мест отводится кандидатам от иных общественных объ*
ченных в избирательные списки), это мажоритарная избирательная единений).
система абсолютного большинства. Вся страна, конкретная территориальная единица становятся на
Когда победителю достаточно не менее половины голосов избира* время выборов единым избирательным округом. Избиратель, приходя
телей, принявших участие в голосовании, это мажоритарная избира* на выборы, получает избирательный бюллетень, в котором перечисле*
тельная система простого большинства. ны все списки кандидатов. Избиратель голосует только за один список,
Если для победы необходимо определенное число голосов (напри* исходя из своих симпатий и интересов. Победа пропорциональна чис*
мер, 25, 30, 40%, две трети от числа участвовавших в выборах избира* лу голосов, поданных за список. Для этого общее число голосов изби*
телей), это мажоритарная избирательная система квалифицированного рателей, принявших участие в выборах, делится на число депутатских
большинства. мандатов, подлежащих замещению. Получается избирательное част
Когда же для победы достаточно набрать больше голосов, чем на* ное. Затем число голосов, полученных каждым списком, делится на из*
брали соперники (т. е. большинство относительно своих конкурентов), бирательное частное, и таким путем партия узнает, сколько ей доста*
и неважно, сколько это будет от количества проголосовавших избира* лось депутатских мандатов. Причем в распределении мандатов участ*
вуют не все партии, участвовавшие в выборах, а только преодолевшие он отдает предпочтение, включить кандидатов из другого списка, а то
установленный законом процентный барьер (при выборах в Государст* и составить свой список кандидатов.
венную Думу до последнего времени 5%, сейчас 7%, с 2016 г. снова До последнего времени принцип сочетания мажоритарной и про*
5%), т. е. за них подан определенный минимум голосов избирателей. порциональной избирательных систем применялся в основном на
Выше описана пропорциональная избирательная система в глав* выборах депутатов Государственной Думы и в порядке исключения
ных контурах. В разных странах при ее применении есть те или иные на выборах депутатов представительных органов власти отдельных
особенности. Однако в России их применение было бы сложным. субъектов РФ. Как уже отмечалось, Закон об основных гарантиях из*
В частности, выдвигаемый партийный список кандидатов может бирательных прав уже в начальной редакции (п. 16 ст. 35) предписал
быть закрытым или открытым, соответственно жестким или гибким. применять в сочетании мажоритарную и пропорциональную избира*
Это означает: если список закрытый и жесткий, избиратель голосует за тельные системы на выборах законодательных органов субъектов РФ,
список в целом; если список открытый и гибкий, избиратель имеет пра* не менее половины депутатских мандатов распределять по спискам
во преференций (предпочтений), т. е. отмечает в списке кандидатов, избирательных объединений, причем к распределению мандатов
которых он прежде всего хотел бы видеть депутатами, соответственно здесь допускается не менее двух списков кандидатов, получивших
отдавая им первое, второе, третье и т. д. места, — в этом случае проходят вместе не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голо*
в депутаты те кандидаты, у которых больше голосов избирательских совании. Избирательное законодательство субъектов РФ также вво*
преференций (предпочтений) по сравнению с другими. Эта система дит процентные барьеры сбора партиями голосов избирателей, при
достижении которых они допускаются к распределению депутатских
сначала была закреплена (в основном в 2003—2004 гг.) в избирательном
мандатов. В основном субъекты РФ устанавливали 5—7%*ный барь*
законодательстве нескольких субъектов РФ для выборов депутатов за*
ер, но были и такие, кто завышал планку вплоть до 10%. Федераль*
конодательных органов субъектов РФ (например, республики Бурятия,
ный законодатель счел это чрезмерным, названный Закон в ред. от
Калмыкия, Тыва, Приморский край, Амурская, Калужская, Липецкая,
21 июля 2005 г. разрешил планку не более 7%.
Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Ямало*Не*
Что касается муниципальных выборов, здесь вначале были лишь
нецкий автономный округ). Более широкого применения не получила,
мажоритарные выборы, хотя и не исключалась возможность приме*
да и в названных субъектах РФ в основном из*за сложности от нее отка*
нения пропорциональной системы. Но 20 марта 2011 г. ст. 23 «Муни*
зались в 2006—2007 гг., где*то в 2009 г., а в Тверской области ее решили
ципальные выборы» Федерального закона «Об общих принципах ор*
не применять с истечением в 2011 г. полномочий действующего област*
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» была
ного парламента. В некоторых субъектах РФ система открытых спи* дополнена ч. 31, согласно которой не менее половины депутатских ман*
сков вводилась для муниципальных образований в целом (Республика датов в избираемом на муниципальных выборах представительном
Тыва, Ульяновская, Самарская области) или для муниципальных рай* органе муниципального района, городского округа с численностью
онов, городских округов (Якутия, Ненецкий автономный округ). Но 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, вы
есть ли у нее перспектива, не очень ясно. В общем, в стране более рас* двинутыми политическими партиями, пропорционально числу голо*
пространена система закрытых, жестких списков. сов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Анало*
Еще одной особенностью, связанной с предшествующей, является гичное изменение тогда же внесено в ст. 35 Закона об основных га*
так называемая передача голосов («система единого передаваемого рантиях избирательных прав (п. 18), правда, здесь говорится не о
голоса») — если первый претендент в списке набрал очень много го* партиях, а просто об избирательных объединениях. Было также опре*
лосов*предпочтений сверх требуемой нормы, тогда излишки переда* делено, что законом субъекта можно ввести избирательный барьер на
ются второму помеченному избирателями кандидату, далее третьему таких выборах, но не более 5% (по новелле от 2 ноября 2013 г. — не
и т. д. Поскольку списки у нас жесткие, этот вариант в России тоже более 7%), к распределению депутатских мандатов следует допустить
не применяется. не менее двух списков кандидатов, и в совокупности они должны по*
Тем более нет в России и системы так называемого панаширова* лучить более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосо*
ния, свободных списков, когда избиратель вправе в список, которому вании.
Законодатель также установил, что законом субъекта РФ могут Таким образом, законодательная новелла все*таки сдерживает ув*
быть определены условия применения видов избирательных систем в лечение «партийными» выборами на уровне муниципальных образо*
иных муниципальных образованиях в зависимости от численности ваний.
избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального Одновременно в ст. 35 Закона об основных гарантиях избиратель*
образования и других обстоятельств. ных прав был включен п. 20 следующего содержания: «В случае, если
Конституционный Суд РФ в оценке нововведений в своем поста* в избираемом на муниципальных выборах представительном органе
новлении от 7 июля 2011 г. исходил из таких аргументов: на практике муниципального образования (за исключением представительного ор
передаваемые муниципалитетам государственные полномочия зани* гана муниципального района, городского округа с численностью 20 и бо
мают значительное место в деятельности органов местного самоуправ* лее депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между
ления названных уровней (т. е. муниципальных районов и городских списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, их ре*
округов. — С. А.). Что касается органов местного самоуправления в гиональными отделениями или иными структурными подразделения*
сельских и городских поселениях, то им государственные полномочия ми, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каж*
либо вообще не передаются, либо передаются единичные, небольшие дым из списков кандидатов, распределению между указанными спи*
по объему работ полномочия. Поэтому в деятельности органов мест* сками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов».
ного самоуправления муниципальных районов и городских округов, Аналогичное положение было включено также в ст. 23 Федерального
прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
участие федеральных политических партий, которое обеспечивается в Российской Федерации».
путем использования на муниципальных выборах элементов пропор* Новеллой от 2 ноября 2013 г. выделенные нами слова исключены
циональной избирательной системы. А применение на выборах пред* из обоих законов. Возникла несовсем непонятная ситуация. Получа*
ставительных органов муниципальных районов и городских округов ется, что фактически по всем муниципальным образованиям допуска*
смешанной — мажоритарно*пропорциональной — избирательной ется избрание части депутатов по партийным спискам. Можно гово*
системы способствует сбалансированному учету в их деятельности го* рить о противоречии приведенных п. 19 и 20?
сударственных и местных интересов. В отличие от муниципальных Для Государственной Думы с первых выборов 1993 г. применялся
районов и городских округов поселения (сельские и городские), кото* принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избиратель*
рые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объек* ных систем. Половина (225) депутатов Государственной Думы изби*
тивных закономерностей более приспособлены для самоуправления, ралась по одномандатным избирательным округам (один округ — один
нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал депутат), образуемым на основе единой нормы представительства из*
личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в по* бирателей на округ. Эта норма представительства устанавливалась пу*
селениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более тем деления общего числа зарегистрированных в России избирателей
высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты (ориентировочно 108 млн) на общее число избирательных округов,
их представительных органов находятся в прямых, непосредственных т. е. на 225. Далее число избирателей, проживающих в соответствую*
отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответст щем субъекте РФ, делилось на эту единую норму представительства,
вует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы. и становилось очевидно, сколько избирательных округов будет на
С учетом выводов Конституционного Суда в ст. 35 Закона об об территории этого субъекта РФ. Если в субъекте РФ число избирате*
основных гарантиях избирательных прав 16 октября 2012 г. был вклю* лей было меньше единой нормы представительства, данный субъект
чен п. 19: «Выборы депутатов представительных органов поселений все равно являлся избирательным округом, где избирался один депу*
(за исключением городских округов) с численностью населения ме* тат Государственной Думы.
нее 3 тыс. человек, а также представительных органов поселений В одномандатном округе выдвигались кандидаты в депутаты Госу*
(включая представительные органы городских округов) с численно* дарственной Думы, избиратели голосовали за конкретных лиц. Побе*
стью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) мно* ждал тот кандидат, который получал больше голосов, чем его сопер*
гомандатным избирательным округам». ники, и больше, чем число голосов, поданное против всех кандида*
тов. Таким образом, в этой части на выборах в Думу применялась ральном законе 2002 г. (применяется пропорциональная система с
избирательная система относительного большинства. определенными требованиями, которых мы коснемся в связи с по*
Другая половина (т. е. тоже 225) депутатов Государственной Думы рядком установления результатов выборов).
избиралась на территории всей страны, которая на период выборов На выборах депутатов Государственной Думы по 2003 г. включи*
становится единым федеральным избирательным округом. Политиче* тельно применялось правило 5%*ного барьера, т. е. те избирательные
ские партии (и избирательные блоки в период их существования) вы* объединения и блоки, которые набрали менее 5% голосов избирате*
двигали федеральные списки кандидатов в депутаты. Избиратели голо* лей, участвовавших в голосовании, к распределению мандатов не до*
совали за эти списки, а не за конкретных лиц, ориентируясь на свои пускались. Правда, это правило подвергалось существенным коррек*
симпатии к соответствующим партиям, движениям или к их лидерам. тировкам. Так, Конституционный Суд РФ, оценивая в 1998 г. преж*
Те из партий, движений, которые получили 5% и более голосов изби* ний Федеральный закон о выборах в Думу, постановил, что не может
рателей, пришедших на выборы, получали депутатские мандаты в Ду* быть такого положения, чтобы все мандаты достались одной партии,
ме пропорционально числу полученных голосов; внутри списка в пер* даже если ее список был единственным перешагнувшим 5%*ный
вую очередь мандаты получали те кандидаты, которые стояли в верх* барьер, а остальные до него «не дотянулись». Минимум два списка
ней его части. Эта модель выборов была впервые опробована в 1993 г. должны участвовать в распределении мандатов, и вторым будет тот,
В последующие годы имели место нарекания преимущественно на который хотя и не набрал 5%, но ближе других стоит к этому барье*
пропорциональную систему, поскольку 5%*ный барьер преодолевали ру — иначе ставится под сомнение принцип многопартийности,
немногие политические общественные объединения. А те, которые закрепленный в Конституции РФ. Кроме того, надо позаботиться и о
получали места в Государственной Думе, образовывали фракции и том, чтобы за избирательными объединениями, блоками, претендую*
депутатские группы, оппозиционно настроенные к Президенту РФ. щими на распределение мандатов, стояли голоса 50% и более избира*
Проигравшие партии и движения требовали отказаться от пропор* телей, участвовавших в голосовании.
циональной системы или существенно снизить барьер прохождения в Соответствующие правила были внесены в Федеральный закон о
Думу. Нарекания на пропорциональную систему высказывали и ре* выборах депутатов Государственной Думы. Более того, на выборах де*
гиональные элиты, поскольку при выборах по округам они могли бы путатов Государственной Думы в 2003 г. количество участвующих
больше влиять на результаты и способствовать победе тех кандидатов, партий и избирательных блоков было повышено с двух до трех, а если
через которых затем легче было бы рассчитывать на усиление учета они не набирали в совокупности 50% голосов избирателей, пришед*
своих интересов в Государственной Думе. ших голосовать, тогда к распределению мандатов подключались те,
Под знаком того, что при мажоритарной избирательной системе кто набрал менее 5%, чтобы совокупное число избирателей достиг*
каждый избиратель имеет «своего» депутата, т. е. как бы для усиления ло 50%.
связи депутатов с населением, а фактически для ослабления присут* Однако уже в ходе избирательной кампании 2003 г. в Федеральный
ствия оппозиционных к себе партий и движений в Государственной закон о выборах депутатов Государственной Думы были внесены по*
Думе, первый Президент РФ в 1995 г. предложил изменить соотноше* правки, которыми предусмотрено, что начиная со следующих выбо*
ние: 300 депутатов избирать по округам и лишь 150 — по пропорцио* ров барьер возрастает до 7%, а количество партий и блоков, участвую*
нальной системе. Однако в результате ожесточенных баталий и голо* щих в распределении мандатов, до четырех, хотя выборы проводятся
сований парламент сохранил соотношение 225 : 225. и только при двух выдвинутых списках; надо набрать в совокупности
В связи с выборами 1999 г. первый Президент РФ выступил еще с 60% и более голосов избирателей. По этим правилам проведены вы*
более радикальным предложением — вообще отказаться от пропор* боры депутатов Государственной Думы в декабре 2007 г.
циональной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Активными сторонниками отказа от выборов по округам в пользу
Думы только по округам. Однако оно не прошло. В Федеральном за* только пропорциональной избирательной системы являлись партии,
коне 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы осталось у которых на выборах по округам не было успеха: по округам побеж*
прежнее соотношение: 225 депутатов избираются по округам, 225 — дали лишь считанные единицы представителей партий ЛДПР, «Ябло*
по спискам. То же правило было отражено и в заменившем его Феде* ко», «Союз правых сил» (СПС). Партия «Единая Россия», имеющая
большинство в Государственной Думе, активно не выступала за ка* телей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к рас*
кую*то систему. И тем не менее Президент В. В. Путин, которого пределению депутатских мандатов, передаются два депутатских ман
данная партия безоговорочно поддерживала, в 2004 г. выступил с иде* дата. Правда, новшество продержалось недолго: 22 октября 2011 г.
ей введения выборов только по пропорциональной системе. Причем было определено, что названная статья утрачивает силу с 1 января
к тому времени в законодательстве уже было закреплено, что в выбо* 2013 г. Кстати, на выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 г.
рах участвуют лишь политические партии и не допускается привлече* ни одной из так называемых малых партий не удалось набрать даже
ние — хотя бы в блоках с ними — иных общественных объединений. 5% и получить хотя бы один депутатский мандат в Государственной
Предложение Президента было воплощено в 2005 г. в Законе о выбо* Думе.
рах депутатов Государственной Думы, и теперь эти выборы стали не В целом можно констатировать, что картина с принципом сочета*
только пропорциональными, но и сугубо партийными, поскольку ния мажоритарной и пропорциональной избирательных систем про*
проводятся по спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым полити* тиворечивая. На выборах депутатов Государственной Думы сейчас
ческими партиями. Вероятно, данный вариант выборов в Государст* законодательно сохраняется только пропорциональная система. Од*
венную Думу привлекателен тем, что все равно гарантирует большин* нако в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря
ство ныне лидирующей партии, освобождает от изнурительных пред* 2012 г. Президент РФ отметил: «Многие политические партии и экс*
выборных баталий, неизбежных при выборах по округам, и дает перты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Госу*
определенную, но безопасную оппозицию в нижней палате пар* дарственную Думу — к партийным спискам и по одномандатным ок*
ламента. ругам, которые, конечно, еще нужно будет определить. Согласен с
Однако, как отмечалось ранее в данной книге, новеллы с пропор* этим, давайте вернемся». При положительном отношении Президен*
циональной избирательной системой, и особенно высокий 7%*ный
та РФ вполне возможно введение (восстановление) сочетания про*
проходной барьер привели к тому, что в Государственную Думу не
порциональных и мажоритарных выборов в Государственную Думу в
смогли пройти некоторые политические партии, ранее бывшие ак*
2016 г.
тивными участниками политических отношений. В Государственной
Если подобное произойдет, нельзя исключать изменения и на
Думе имеют свои фракции четыре партии, при этом «Единая Россия»
является пропрезидентской, партии «Справедливая Россия» и ЛДПР уровне субъектов РФ — хотя здесь законодательно сохраняется соче*
позиционируют себя как независимые, при этом часто принимают тание обеих систем, многие субъекты, которые ввели выборы депута*
решения с учетом политической конъюнктуры, оппозиционной заяв* тов своих парламентов только по партийным спискам, могут вернуть*
ляет себя лишь одна партия — КПРФ, кстати, хотя и она не всегда ся к смешанной системе, особенно после введения уже упоминав*
выступает в данном качестве. Получается несколько своеобразная шейся новеллы от 2 ноября 2013 г. о том, что обязательно избрание
многопартийность, когда партии есть, а политическая состязатель* лишь не менее 25% депутатов законодательных органов субъектов РФ
ность имеет внешнюю видимость. по партийным спискам. Является проблемой и то, приживутся ли вы*
Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября боры по партийным спискам на муниципальном уровне.
2008 г. предложил: партиям, не дотянувшим на выборах до 7%, но на* Очень серьезным фактором для развития избирательных систем
бравшим более 5%, надо дать один*два мандата депутатов Государст* являются возможности создания политических партий небольшой
венной Думы. Эти предложения нашли отражение в законодатель* численности — 500 членов. Мы рассматривали данный вопрос в
ных новеллах. Федеральным законом от 12 мая 2009 г. в Закон о вы* разд. III учебного курса. Не повторяясь, лишь подчеркнем, что мало*
борах депутатов Государственной Думы включена ст. 821, согласно мощным партиям будет весьма трудно реализовать право на выдвиже*
которой федеральному партийному списку кандидатов, получившему ние списка кандидатов как на федеральном, так и на региональных
менее 6%, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в уровнях выборов. Даже если восстановят избирательные блоки, это
голосовании, и не допущенному к распределению депутатских ман* не всем поможет. При выборах по одномандатным избирательным
датов, передается один депутатский мандат; федеральному списку округам больше шансов на успех представителей небольших полити*
кандидатов, получившему менее 7%, но не менее 6% голосов избира* ческих партий.
7. Принцип состязательности 8. Принцип сочетания государственного финансирования

избирательной кампании с возможностями использования
В советский период юридически допускалось выдвижение не* негосударственных средств
скольких кандидатов на одно депутатское место. Но фактически на
избрание по избирательному округу претендовал один кандидат, его Литература
подбор осуществлялся в условиях однопартийной системы. И хотя Вискулова В. В. Финансирование федеральных выборов в России: со*
при этом тоже были скрытая конкуренция и борьба на стадии отбора, отношение публично*правового и частного начал (конституционно*
но избиратели о ней ничего не знали и получали «готового» кандида* правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Колю
та, могли голосовать за или против него, не имея альтернативных фа* шин Е. И. Финансирование выборов: право и практика: учеб. пособие.
милий. На практике этот кандидат получал 99% голосов избирателей. М., 2002; Он же. Избирательные фонды: науч.*практ. пособие. М.,
На выборах народных депутатов СССР в 1989 г., народных депута* 2009; Меликян А. Б. Правовое регулирование государственного финан*
сирования деятельности политических партий (конституционно*пра*
тов России и местных Советов в 1990 г. уже использовался принцип
вовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Помазанский А. Е.
состязательности, фактически выдвигалось несколько (а то и очень Ответственность за нарушение порядка финансирования избиратель*
много) кандидатов на одно депутатское место. И все*таки законода* ной кампании в законодательстве о выборах // Журнал российского
тельство не требовало обязательного выдвижения двух и более канди* права. 2007. № 2; Романенко О. В. Косвенное финансирование избира*
датов, выборы проводились и в том случае, если оставался один кан* тельных кампаний политических партий в России // Право и власть.
дидат. 2002. № 3; Точкин Д. В. Финансирование федеральных выборов: кон*
Начиная с выборов 1993 г. положение было принципиально изме* ституционно*правовые проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010;
нено. Избиратель, приходя голосовать, в избирательных бюллетенях Чучелина Н. Н. Основы финансирования избирательных кампаний в
Российской Федерации // Право и власть. 2002. № 3.
должен был найти соответственно фамилии не менее двух кандидатов
в депутаты по избирательному округу и не менее двух списков по фе* До 1993 г. выборы финансировались исключительно из государст*
деральному округу. По Закону о выборах депутатов Государственной венного бюджета. Всякие возможности частного финансирования не
Думы 2002 г. требовалось, чтобы не менее трех списков баллотирова* допускались и служили основанием для признания результатов выбо*
лись по федеральному избирательному округу. Если альтернативных ров недействительными.
кандидатов и списков кандидатов нет, выборы откладываются на оп* Затем было установлено следующее: финансирование мероприя*
ределенный срок (общее требование — не более шести месяцев) для тий, связанных с выборами, осуществляется за счет средств федераль*
дополнительного выдвижения кандидатов и списков. При изменении ного или местного бюджета; вместе с тем для финансирования изби*
Закона в 2003 г. даже было определено, что надо иметь не менее четы* рательной кампании кандидаты, избирательные объединения вправе
рех федеральных списков, хотя подведение итогов допускалось и в использовать собственные средства и добровольные пожертвования
случае, если оставалось не менее двух таких списков. По Закону о вы* граждан и юридических лиц.
борах депутатов Государственной Думы 2005 г. требуется участие в Закон об основных гарантиях избирательных прав определяет (п. 1
распределении депутатских мандатов минимум двух партийных спи* ст. 57), что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов
сков. соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и
Федеральное законодательство разрешает проводить выборы в од* развитием средств автоматизации и обучением организаторов выбо*
номандатном округе или едином избирательном округе по одной кан ров и избирателей, производятся избирательными комиссиями за
дидатуре: а) при повторном голосовании (например, второй тур вы* счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета
боров Президента РФ возможен, если остается один кандидат); б) на (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и (или) местного бюд*
выборах депутатов органов муниципальных образований (если это жета).
предусмотрено законом субъекта РФ). Однако при этом кандидат Ассигнования на подготовку и проведение выборов предусматри*
считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% изби* ваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной
рателей, принявших участие в голосовании. финансовый год. Если финансирование выборов не осуществляется
за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвое* д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению
временного перечисления средств комиссии, организующей выборы, соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это преду*
референдум, подготовка и проведение выборов, референдума осуще* смотрено законом.
ствляются за счет кредитов банков, которые предоставляются на кон* По отдельным видам выборов есть свои особенности в формиро*
курсной основе этой комиссии. А Правительство РФ, соответствую* вании избирательных фондов. Например, Закон о выборах депутатов
щий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный Государственной Думы (ст. 64) предусматривает такие источники из*
орган местного самоуправления обязаны в 10*дневный срок со дня бирательного фонда политической партии, как: ее собственные сред*
обращения соответствующей комиссии дать ей государственную или ства, которые не могут в совокупности превышать 50% от установлен*
муниципальную гарантию исполнения обязательства возврата кре* ной Законом предельной суммы всех расходов из средств избиратель*
дитных средств, включая начисляемые на них проценты. ного фонда партии; добровольные пожертвования граждан и
Избирательные комиссии расходуют государственные и муници* юридических лиц. Закон не говорит о таком источнике, как средства,
пальные средства на организацию подготовки и проведения выборов, вносимые кандидатами, включенными в партийный список, но и не
составление избирательной документации, оплату труда членов и со* запрещает им быть пожертвователями в индивидуальном качестве
трудников избирательных комиссий, оплату определенных, преду* граждан РФ.
смотренных законом расходов кандидатов, избирательных объедине* Пожертвования в избирательные фонды могут вносить физиче*
ний, информирование избирателей. ские лица — граждане РФ, а также российские юридические лица.
Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кан*
для финансирования своей избирательной кампании в период после дидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объедине*
письменного уведомления соответствующей избирательной комис* ний:
сии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой из* а) иностранным государствам и иностранным юридическим ли*
бирательной комиссией. Законом субъекта РФ может быть установ* цам;
лено, что на выборах в органы местного самоуправления при опреде* б) иностранным гражданам, за исключением случая, когда законо*
ленном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. дательство разрешает им участвовать в муниципальных выборах;
избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необяза* в) лицам без гражданства;
тельно при условии, что финансирование кандидатом своей избира* г) гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет на день голосова*
тельной кампании не производится. ния;
Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для д) российским юридическим лицам с иностранным участием, ес*
финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать ли доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном)
избирательные фонды после регистрации их уполномоченных предста* капитале превышает 30% на день официального опубликования
вителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими (публикации) решения о назначении выборов (для открытых акцио*
избирательными комиссиями. нерных обществ — на день составления списка лиц, имеющих право
Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандида* участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий
тов, выдвинутого избирательным объединением, не вправе создавать финансовый год);
собственные избирательные фонды. е) международным организациям и международным обществен*
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений ным движениям;
могут создаваться за счет: ж) органам государственной власти и органам местного само*
а) собственных средств кандидата, избирательного объединения; управления;
б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избиратель* з) государственным и муниципальным учреждениям и организа*
ным объединением; циям;
в) добровольных пожертвований граждан; и) юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале кото*
г) добровольных пожертвований юридических лиц; рых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ и (или) муни*
ципальных образований превышает 30% на день официального опуб* а для кандидата, которому назначено повторное голосование, —
ликования (публикации) решения о назначении выборов (для откры* 500 млн руб.
тых акционерных обществ — на день составления списка лиц, На выборах депутатов Государственной Думы средства партии, как
имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров уже отмечалось, составляют не более 50% расходов ее избирательного
за предыдущий финансовый год); фонда. Добровольные пожертвования граждан и юридических лиц
к) организациям, учрежденным государственными и муниципаль* допустимы в размере, не превышающем в совокупности для каждого
ными органами (за исключением акционерных обществ, учреж* гражданина 0,07%, каждого юридического лица — 3,5% от установ*
денных в порядке приватизации), а также организациям, учреж* ленной законом предельной суммы всех расходов из средств избира*
денным юридическими лицами с превышением 30% иностранного, тельного фонда политической партии. А эта предельная сумма не мо*
государственного или муниципального участия; жет превышать 400 млн руб.
л) воинским частям, военным учреждениям и организациям, пра* Региональные отделения политических партий могут создавать
воохранительным органам; собственные избирательные фонды. Эти фонды на выборах депутатов
м) благотворительным организациям, религиозным объединениям Государственной Думы могут формироваться только за счет: а) собст*
и учрежденным ими организациям; венных средств политической партии (кроме средств избирательного
н) анонимным жертвователям; фонда партии), которые не могут превышать 50% предельной суммы
о) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один расходов избирательного фонда регионального отделения; б) добро*
год до дня голосования на выборах; вольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не
п) некоммерческим организациям, получавшим в течение года, превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридиче*
предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный
ского лица соответственно 5 и 50% от предельной суммы расходов из*
фонд, денежные средства либо иное имущество от иностранных го*
бирательного фонда регионального отделения партии. Сама эта пре*
сударств, иных субъектов, юридических лиц, которым Закон об ос*
дельная сумма Законом о выборах депутатов Государственной Думы
новных гарантиях избирательных прав запрещает быть пожертвова*
дифференцируется и не может превышать: 6 млн, если на территории
телями.
субъекта РФ, которому соответствует региональная группа, зарегист*
Законом по каждому виду выборов устанавливаются предельные
рировано не более 100 тыс. избирателей; 10 млн — свыше 100 тыс., но
размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств
не более 500 тыс.; 14 млн — 500 тыс., но не более 1 млн; 20 млн — свы*
кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кан*
ше 1 млн, но не более 3 млн; 30 млн — если зарегистрировано свыше
дидату выдвинувшим его избирательным объединением, доброволь*
3 млн избирателей.
ных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные
размеры расходования средств избирательных фондов. Допускается Все денежные средства, образующие избирательный фонд, пере*
увеличение до 20% предельных размеров расходования средств изби* числяются на специальный избирательный счет, открытый с разреше*
рательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в из* ния соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномочен*
бирательный бюллетень при повторном голосовании. ным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным
Например, по Федеральному закону «О выборах Президента Рос* представителем по финансовым вопросам избирательного объедине*
сийской Федерации» (ст. 58) собственные средства кандидата не мо* ния в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии —
гут превышать 10% от предельной суммы всех расходов из его избира* в других кредитных организациях, расположенных на территории из*
тельного фонда, а для кандидатов, по которым назначено повторное бирательного округа, территории проведения референдума.
голосование, — 15%; средства, выделенные выдвинувшей политиче* Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Они
ской партией, — совокупно не более 50%; добровольные пожертвова* могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с про*
ния граждан и юридических лиц — соответственно 1,5 и 7% для каж* ведением избирательной кампании:
дого гражданина и юридического лица; сама предельная сумма всех — на сбор подписей избирателей, в том числе на оплату труда лиц,
расходов кандидата по Закону не может превышать 400 млн руб., привлекаемых для сбора подписей избирателей;
212 Раздел VI. Избирательная система Российской Федерации Глава 23. Проведение выборов 213
— предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) ин* борной агитации. Такое число голосов избирателей не может превы*
формационного и консультационного характера; шать 3% избирателей, принявших участие в голосовании на выборах в
— оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражда* Государственную Думу.
нами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расхо* Для осуществления контроля за целевым расходованием любых
дов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, изби* денежных средств в процессе избирательных кампаний создаются
рательными объединениями своей избирательной кампании. контрольноревизионные службы при избирательных комиссиях.
Пока существовал избирательный залог, на его внесение также
можно было использовать средства избирательного фонда. Однако 9. Принцип проведения выборов избирательными комиссиями
9 февраля 2009 г. нормы об избирательном залоге были исключены из
Этот принцип избирательной системы прежде всего означает, что
Закона об основных гарантиях избирательных прав и из других актов
за организацию и проведение выборов отвечают формируемые и дей*
(даже когда избирательный залог был разрешен, на некоторых видах
ствующие на основе участия общественности избирательные комис*
выборов его применение не допускалось, например, при избрании
сии — Центральная избирательная комиссия РФ (далее — ЦИК РФ),
Президента РФ).
избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, муниципальные,
Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую (ма*
территориальные и участковые избирательные комиссии (подробнее
териальную) поддержку кандидату, избирательному объединению,
об избирательных комиссиях см. ниже).
инициативной группе по проведению референдума только через соот
Ряд членов избирательных комиссий выполняют свои функции в
ветствующие избирательные фонды. Законом запрещаются без пись*
качестве основной трудовой деятельности — прежде всего это члены
менного согласия кандидатов, избирательных объединений или их
ЦИК РФ, отдельные члены избирательных комиссий субъектов РФ,
представителей и без оплаты из избирательного фонда выполнение
реже — территориальных комиссий. Для остальных возможны два ва*
оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг,
рианта: выполнение функций в комиссии без освобождения от вы*
прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на дос*
полнения служебных обязанностей по основному месту работы
тижение определенных результатов на выборах. Организациям запре*
(правда, они могут отлучаться по делам комиссии с работы, не причи*
щается бесплатное выполнение работ или выполнение работ, оказа*
няя ущерба организации); частичное освобождение от производст*
ние услуг, реализация товаров по необоснованно заниженным рас*
венных функций (например, последние недели перед выборами, по
ценкам, если это прямо или косвенно связано с выборами. Законом
графику избирательной комиссии, для выезда в командировки по ее
допускается только добровольное бесплатное личное выполнение
заданию).
гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению
выборов без привлечения третьих лиц.
Кандидатам, избирательным объединениям запрещается исполь*
зовать иные денежные средства для ведения своей кампании, кроме Глава 23. Проведение выборов
средств, поступивших в их избирательные фонды.
Кандидат, избирательное объединение обязаны представить в со*
ответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов о разме* Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федера*
рах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формиро* ции: учебник для вузов / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003; Колю
вания, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соот* шин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений.
М., 2010; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов
ветствующего фонда.
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера*
Законодательство устанавливает, что избирательное объединение, ции» / под ред. Е. И. Колюшина. М., 2003; Лучин В. О., Белонов
чей список не участвует в распределении мандатов, набравшее менее ский В. Н., Пряхина Т. М. Избирательное право России: учебник / под
установленного законом числа голосов избирателей, принявших ред. В. О. Лучина. М., 2008; Макарцев А. А. Институционально*право*
участие в голосовании, обязано возместить расходы на бесплатное вая эффективность норм российского избирательного права: от цели к
эфирное время и бесплатную печатную площадь при проведении предвы результату. Новосибирск, 2011; Матейкович М. С. Избирательное пра*
во и избирательный процесс: учеб. пособие. М., 2010; Научно*практи* ние этого срока начинается со дня избрания Государственной Думы.
ческий комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях Днем избрания является день голосования, в результате которого она
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос* была избрана в правомочном составе.
сийской Федерации» / под ред. А. А. Вешнякова. М., 2007; Научно*
Выборы Президента РФ назначает согласно Конституции РФ Со*
практический комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г.
№ 67*ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
вет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). В соответствии с п. 2 ст. 5 Феде*
участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. рального закона «О выборах Президента Российской Федерации» ре*
В. В. Комаровой. М., 2009; Постников А. Е., Алехичева Л. Г. Путеводи* шение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за
тель по избирательному праву России: пособие для кандидатов и чле* 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голо*
нов избирательных комиссий. М., 2003; Советников И. В. Злоупотреб* сования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось
ления правом в избирательном процессе. М., 2010. голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором
четыре года тому назад был избран Президент.
§ 1. Назначение выборов При этом надо иметь в виду следующее.
Для определения даты новых выборов значение имеет дата, когда
Любая избирательная кампания начинается только после назначе* орган был избран. Иначе говоря, если выборы признаны несостояв*
ния даты выборов. Решение о назначении выборов должно быть при* шимися из*за низкой явки избирателей или недействительными из*
нято не позднее чем за определенное число дней до дня истечения за нарушений, а поэтому проводятся повторные выборы, срок исчис*
срока, на который были избраны соответствующий орган, депутаты. ляется со дня не первых, а повторных выборов. Если выборы при*
Согласно ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав шлось отложить для дополнительного выдвижения альтернативных
срок, на который избираются федеральные органы государственной кандидатов и списков, точкой отсчета будет реальный день проведе*
власти, устанавливается Конституцией РФ. Срок, на который изби* ния выборов. При этом Президент РФ, глава муниципального обра*
раются органы государственной власти субъектов РФ, органы мест* зования согласно соответствующим актам приступают к исполнению
ного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок пол* полномочий не со дня избрания, а с момента принесения присяги
номочий указанных органов и депутатов устанавливается соответст* (например, в ч. 1 ст. 92 Конституции РФ говорится, что Прези*
венно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами дент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесе*
муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не мо ния присяги и при обычном варианте прекращает исполнение с мо*
жет составлять менее двух и более пяти лет. Днем окончания срока, мента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ). Од*
на который избираются органы государственной власти субъек* нако при назначении дня новых выборов учитываются не день и
тов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных орга* месяц вступления в должность, а дата проведения самих выборов (не*
нов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает сколько лет назад глава Карачаево*Черкесской Республики, будучи
срок полномочий указанных органов или депутатов, а в год проведе* избранным на этот пост, в течение почти полугода не мог вступить в
ния выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва — должность, поскольку оспаривалась законность проведения выборов,
день голосования на указанных выборах. но точкой отсчета для следующих выборов все равно стал день его из*
Субъекты, назначающие выборы, и конкретные сроки выборов брания).
определены в конституциях, уставах и избирательных законах. Если в общий день выборов, признанных состоявшимися, не из*
Например, согласно п. «а» ст. 84 Конституции РФ выборы депута* бран какой*то конкретный депутат и проводятся повторные выборы в
тов Государственной Думы назначает Президент РФ. Согласно п. 2 соответствующем избирательном округе, то полномочия избранного
ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы решение о в этом случае депутата истекают в общий срок истечения полномочий
назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и всего органа.
не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования яв* Представительный орган считается избранным, если в день назна*
ляется первое воскресенье месяца, в котором истекает конституцион* ченных выборов избрано, например, две трети или половина депута*
ный срок, на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисле* тов. Эту цифру должен определить либо основной закон, либо изби*
рательный закон, либо закон о данном органе, либо его регламент. ная избирательная комиссия должна назначить выборы. Названный
Если при мажоритарных выборах положенное число депутатов не из* Закон 2002 г. в первоначальной редакции гласил, что голосование на
брано, по соответствующим округам проводятся довыборы (т. е. по* выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускает*
вторные выборы). И орган вправе осуществлять свои полномочия то* ся назначение голосования на предпраздничный и нерабочий празд*
гда, когда установленное нормативным актом число депутатов избра* ничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем,
но. В этом случае возникает вопрос: считать ли срок полномочий со а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено
дня назначенных выборов или со дня, когда довыбрано необходимое рабочим днем (п. 3 ст. 10).
число депутатов? Этот момент должен быть оговорен в соответствую* В 2005 г. Закон об основных гарантиях избирательных прав допол*
щем законе. Как правило, речь идет о дне, когда соответствующий нен нормами, устанавливающими единые дни голосования на выборах
орган избран в правомочном составе. Следовательно, днем голосова* в органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, —
ния, от которого пойдет отсчет срока полномочий представительного это второе воскресенье марта или второе воскресенье октября.
органа, будет день избрания последнего депутата, которое позволило Однако новеллами от 2 октября 2012 г. вместо двух введен лишь
сформировать полномочный состав. один единый день голосования — это второе воскресенье сентября. Но
Законодательство о выборах предусматривает: если выборы не на* если на соответствующий год приходятся также выборы депутатов Го*
значил в срок, установленный законом, тот орган, которому это по* сударственной Думы, тогда нижестоящие выборы также переносятся
ложено сделать, тогда выборы назначаются и проводятся соответст* на этот день (п. 3 ст. 10).
вующей избирательной комиссией. Например, выборы депутатов Го* Если срок полномочий действующих органов или депутатов исте*
сударственной Думы в таких случаях назначает и проводит ЦИК РФ в кает в период действия чрезвычайного или военного положения, то
первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором исте* указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до пре*
кает срок полномочий Думы. На выборах Президента РФ в аналогич* кращения действия чрезвычайного или военного положения и избра*
ном случае ЦИК РФ назначает и проводит выборы во второе воскре* ния нового состава указанных органов или депутатов.
сенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих Законодательство не запрещает совмещение на один день разных
выборах Президента. выборов. Что касается референдумов в субъектах РФ и местных рефе*
Если соответствующая избирательная комиссия не назначает и не рендумов, Закон об основных гарантиях избирательных прав разре*
проводит выборы (или по каким*то причинам она не создана либо не шает их совмещать с выборами и другими референдумами (п. 7
функционирует), тогда — по первоначальной редакции Закона об ос* ст. 15). В отношении референдума в Российской Федерации Феде*
новных гарантиях избирательных прав 2002 г. — выборы назначались ральный конституционный закон «О референдуме Российской Феде*
соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирате* рации» установил, что не допускается совмещение дня голосования
лей, избирательных объединений, органов государственной власти, на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные орга*
органов местного самоуправления, прокурора. Однако в редакции от ны государственной власти, проводимых одновременно на всей тер*
21 июля 2005 г. названного Закона было определено, что соответст* ритории РФ (п. 6 ст. 23). Следовательно, федеральный референдум и
вующий суд общей юрисдикции по заявлениям кого*то из перечис* выборы депутатов Государственной Думы или Президента РФ в один
ленных субъектов может определить срок, не позднее которого упол* день невозможны.
номоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсут*
ствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить § 2. Избирательные округа
выборы. При этом суд также вправе возложить на ЦИК РФ или изби*
рательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) На любых выборах надо сформировать избирательные округа. Из*
обязанность сформировать в 10*дневный срок со дня вступления в бирательный округ — территория, на которой избирается депутат (не*
силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве сколько депутатов) или выборное должностное лицо.
не более 15 членов, а если отсутствует орган, уполномоченный назна* Характер избирательного округа зависит от вида выборов. Так, по*
чить выборы, — также установить срок, в течение которого времен* ка выборы в Государственную Думу проводились на основе сочетания
мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, для из* блюдается примерное равенство числа избирателей на один депутат*
брания депутатов создавались два вида избирательных округов: вся ский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном изби*
территория РФ разбивалась на 225 округов, от каждого избирался рательном округе от средней нормы представительства избирателей,
один депутат, это одномандатные округа (их можно также называть умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не мо*
мажоритарными или территориальными); для выборов по федераль* жет превышать 10% средней нормы представительства избирателей,
ным спискам (пропорциональная система) вся территория РФ счита* а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15% средней нор*
лась единым федеральным избирательным округом по выборам депу* мы представительства избирателей;
татов Государственной Думы; по этому округу также избиралось б) при образовании избирательных округов на определенных зако*
225 депутатов. ном субъекта РФ территориях компактного проживания коренных
Теперь при проведении выборов только по партийным спискам малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы
вся страна является единым федеральным избирательным округом, в представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ
котором избираются все 450 депутатов Государственной Думы. может превышать указанный предел, но не должно составлять более
На выборах Президента вся территория РФ также считается еди* 40%;
ным федеральным избирательным округом. в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не
При выборах депутатов органов законодательной власти субъек* допускается образование избирательного округа из территорий, не
тов РФ по мажоритарной системе территория субъекта делится на из* граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.
бирательные округа, их число равно числу депутатов данного органа; Закон (ст. 18) установил, что избирательные округа образуются
при избрании половины депутатов по пропорциональной системе вся сроком на 10 лет. Вместе с тем при необходимости определяется но*
территория субъекта считается единым избирательным округом. Точ* вая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных
но так же она считается единым избирательным округом, если прово* округов, это делается не позднее чем за 80 дней до истечения срока,
дятся выборы главы исполнительной власти субъекта РФ. на который была утверждена прежняя схема. Соответствующий зако*
В целом аналогичные правила применяются и при проведении му* нодательный орган субъекта РФ, представительный орган муници*
ниципальных выборов. пального образования утверждают новую схему избирательных окру*
В субъектах РФ, где выборы по округам применяются для избра* гов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была
ния многих депутатов органов законодательной власти субъектов, утверждена прежняя схема. В схеме указываются название каждого
а также депутатов представительных органов местного самоуправле* избирательного округа, его номер, границы, перечень входящих в
ния, чаще всего применяются одномандатные избирательные округа, каждый округ административно*территориальных единиц или муни*
т. е. от округа избирается один депутат. Вместе с тем Закон об основ* ципальных образований, или населенных пунктов, число избирате*
ных гарантиях избирательных прав не исключает избрание депутатов лей в округе.
по многомандатным округам, при условии что в одном таком округе
может избираться не более пяти депутатов (ст. 18). Чаще всего много* § 3. Избирательные участки
мандатные округа используются на муниципальных выборах, причем
для маленьких территорий можно даже не применять указанное огра* Избирательный участок — первичная территориальная единица на
ничение. выборах. Он охватывает часть территории населенного пункта или
Названный Закон содержит несколько требований, с учетом кото* весь населенный пункт, а то и несколько населенных пунктов, близко
рых образуются избирательные округа (ст. 18): расположенных друг от друга. Для проживающих здесь избирателей
а) соблюдается примерное равенство одномандатных избиратель* организуется голосование в одном помещении. На избирательном
ных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от участке функционирует участковая избирательная комиссия; именно
средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, она проводит голосование и первичный подсчет голосов.
а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на Избирательные участки образуются с учетом следующих требова*
30%. При образовании многомандатных избирательных округов со* ний: на территории одного избирательного участка должно быть заре*
гистрировано не более 3 тыс. избирателей; недопустимо пересечение регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жи*
границ избирательных округов границами избирательных участков тельства в пределах страны. За границей данный факт устанавливает*
(другими словами, один избирательный участок не может охватывать ся российским дипломатическим представительством или консуль*
части территории разных избирательных округов). ским учреждением.
Избирательные участки образуются сроком на пять лет по согласо* Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой местной
ванию с соответствующей территориальной избирательной комисси* администрации, командиром воинской части, руководителем дипло*
ей главой муниципального образования с учетом местных и иных ус* матического представительства, консульского учреждения Россий*
ловий и исходя из необходимости создания максимальных удобств ской Федерации. На основании полученных от них сведений терри*
для избирателей. ториальные избирательные комиссии составляют списки избирате*
Избирательные участки могут образовываться и в местах времен* лей. Эти списки поступают в участковые избирательные комиссии,
ного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, которые при необходимости проверяют и уточняют соответствующие
местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и др.), данные. В местах временного пребывания граждан, в труднодоступ*
в труднодоступных и отдаленных местностях, на полярных станциях, ных и отдаленных местах, на судах, находящихся в плавании, на по*
на судах, находящихся в день голосования в плавании. Такие избира* лярных станциях, на избирательном участке, образованном на терри*
тельные участки входят в избирательные округа по месту их располо* тории воинской части, списки избирателей составляются самими
жения или по месту приписки судна. участковыми комиссиями.
На первых выборах в Думу (1993 г.) образовывались самостоятель* В списки избирателей на избирательных участках включаются
ные избирательные участки для военнослужащих. Однако уже с вы* граждане, обладающие на день голосования активным избиратель*
боров 1995 г. военнослужащие голосуют на общих избирательных ным правом. Основанием для включения в список избирателей на
участках. конкретном избирательном участке является факт нахождения места
В порядке исключения допускается образование избирательных жительства гражданина на территории этого участка. Если место жи*
участков на территориях воинских частей, расположенных в обособ* тельства гражданина находится на территории избирательного окру*
ленных, удаленных от населенных пунктов местностях. В этих случа* га, в случае временного пребывания гражданина на другой части тер*
ях избирательные участки образуются командирами воинских частей ритории этого округа он включается в список избирателей на основа*
по решению соответствующей окружной избирательной комиссии. нии данных регистрационного учета либо при наличии у гражданина
Избирательные участки за границей образуются руководителями открепительного удостоверения.
дипломатических представительств или консульских учреждений Законодательство о выборах учитывает реалии нашего времени
Российской Федерации при выборах Президента РФ и депутатов Го* при составлении списков избирателей. Как говорилось ранее, при оп*
сударственной Думы. При создании избирательных участков обычно ределенных условиях иностранные граждане могут избирать и быть
учитываются места компактного проживания российских граждан. избранными в органы местного самоуправления. При наличии таких
Как правило, границы избирательных участков обусловливаются гра* условий они подлежат включению в списки избирателей при прове*
ницами консульских округов. дении соответствующих выборов.
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в во*
§ 4. Списки избирателей инских частях, военных организациях и учреждениях, которые распо*
ложены на территории соответствующего муниципального образова*
Каждый совершеннолетний гражданин РФ, обладающий актив* ния, если место жительства этих военнослужащих до призыва на во*
ным избирательным правом, включается в список избирателей. енную службу не было расположено на территории муниципального
Регистрации (учету) подлежат все граждане, обладающие актив* образования, не включаются в списки избирателей.
ным избирательным правом. Основанием для регистрации (учета) из* В Закон о выборах депутатов Государственной Думы включено
бирателей является факт нахождения места жительства гражданина правило: граждане РФ, признанные вынужденными переселенцами
на соответствующей территории, который устанавливается органами либо обратившиеся в орган исполнительной власти по вопросам ми*
грации с ходатайством о признании их вынужденными переселенца* Участковая избирательная комиссия не позднее чем за 20 дней до
ми, включаются в список избирателей по месту их временного про* дня голосования представляет список избирателей для ознакомления
живания на основании паспорта или заменяющего его документа, избирателей и его дополнительного уточнения. Гражданин вправе за*
а также соответствующих документов, выданных миграционными ор* явить в участковую комиссию о невключении его в список избирате*
ганами. лей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в
Избиратели, обучающиеся по очной форме обучения, включаются список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в тече*
в избирательный список по месту своего пребывания в общежитии ние двух часов с момента обращения, но не позднее момента оконча*
образовательной организации. Вместе с тем названный Закон уста* ния голосования участковая комиссия обязана проверить заявление,
навливает, что данные о включении в такой список полагается сооб* а также представленные документы и либо устранить ошибку или не*
щить в участковую избирательную комиссию по месту их прожива* точность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин
ния, которая делает необходимую отметку в избирательном списке. отклонения заявления. Исключение российского гражданина из спи*
Это исключает двойное голосование избирателя. ска избирателей после его подписания председателями и секретарями
Избиратели, поселившиеся на территории избирательного участка соответствующих комиссий и заверения печатями этих комиссий
после представления списка избирателей для ознакомления избира* производится только на основании официальных документов, а так*
телей, а также избиратели, по какой*либо иной причине не включен* же в случае выдачи избирателю открепительного удостоверения или
ные в список избирателей, дополнительно включаются участковой включения его в другой список избирателей.
избирательной комиссией в список избирателей на основании пас* Решение участковой комиссии может быть обжаловано в выше*
порта или заменяющего его документа, а при необходимости и до* стоящую комиссию или в суд (по месту нахождения участковой ко*
кументов, подтверждающих постоянное или преимущественное про* миссии), которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок,
а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования — не*
живание избирателя на территории данного избирательного участка
медленно. Каждый гражданин РФ вправе сообщить в участковую ко*
(в том числе это могут быть документы на покупку или аренду квар*
миссию об изменении указанных в законе сведений об избирателях,
тиры, дома, на право наследования, на разрешенную, но еще не
включенных в список избирателей на соответствующем участке.
оформленную регистрацию и др.).
Гражданин включается в список избирателей только на одном из*
бирательном участке. § 5. Избирательные комиссии
Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об Литература
избирателях, включаемые в список избирателей, располагаются в ал*
фавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, до* Белоусова Е. В. Избирательная комиссия муниципального образова*
ния — муниципальный орган с неопределенным статусом // Россий*
мам, адресам места жительства избирателей). В списке указываются
ский юридический журнал. 2010. № 4; Белявская М. С. Конституцион*
фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет — дополни* но*правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих под*
тельно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя. готовку и проведение муниципальных выборов в Российской
В списке избирателей должны быть предусмотрены места для про* Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009; Биктаги
ставления избирателем подписи за каждый полученный им бюлле* ров Р. Т., Адров А. Н. Правовые основы формирования и деятельности
тень, а также для внесения суммарных данных по каждому виду выбо* ЦИК России и ее Аппарата // Вестник ЦИК РФ. 2006. № 2; Бу
ров и для проставления подписи члена участковой комиссии, выдав* зин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в
шего бюллетень (бюллетени) избирателю. Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Велья
шев О. Ю., Биктагиров Р. Т. Государственно*правовой статус Цен*
Выверенный и уточненный участковой избирательной комиссией тральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2006;
список избирателей не позднее дня, предшествующего дню голосова* Волкова Л. Д., Матейкович М. С. Проблемы правового регулирования
ния, подписывается председателем и секретарем участковой комис* организации и деятельности избирательных комиссий в Российской
сии и заверяется печатью участковой комиссии. Федерации. Тюмень, 2002; Гиберт А. Н. Полномочия избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации: правовые основы и 3) избирательные комиссии муниципальных образований;
проблемы реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2012; Гриши 4) окружные избирательные комиссии;
на М. В., Рауткина Н. И., Миронов Н. М. Статус избирательных комис* 5) территориальные (районные, городские и др.) избирательные
сий муниципальных образований // Журнал о выборах. 2005. № 3;
комиссии;
Дубровина Е. П. К вопросу о формировании избирательных комис*
сий // Вестник ЦИК РФ. 2002. № 5; Иванченко А. В. Избирательные
6) участковые избирательные комиссии.
комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика. М., Из этого перечня, как уже говорилось, закон называет государст*
1996; Игнатенко В. В. Правовые основы организации и деятельности венными органами только ЦИК РФ и избирательные комиссии субъ*
участковых избирательных комиссий: учеб. пособие. Иркутск, 2003; ектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации
Малышев В. А., Раудин В. А. Необходимо совершенствовать порядок местного самоуправления в Российской Федерации» относит избира*
формирования избирательных комиссий // Вестник ЦИК РФ. 2001. тельную комиссию муниципального образования к числу муници*
№ 8 (122); Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: пальных органов. Но в 2005 г. определено, что эта комиссия не входит
тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнитель* в структуру органов местного самоуправления. Все другие избира*
ное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59); Мостовщиков В. Д.
тельные комиссии можно называть просто общественными формиро*
Территориальные избирательные комиссии — генерирующие и коор*
динирующие центры подготовки и проведения выборов // Российское
ваниями.
право. 2009. № 4 (57); Полев В. А. К вопросу о независимости избира* Строго говоря, для избирательных комиссий очень подошло бы по*
тельных комиссий // Журнал о выборах. 2003. № 2. нятие публичноправовых корпораций (корпораций публичного права),
применяемое в законодательстве многих иностранных государств. Оно
1. Виды, порядок формирования и основные полномочия удачно отражает роль тех органов, которые по функциям и обязатель*
избирательных комиссий ности решений близки к государственным органам, а по порядку фор*
мирования и методам деятельности — к общественным структурам.
Избирательные комиссии — это государственные или обществен* Существующие шесть видов избирательных комиссий в большин*
ные органы, целями которых являются: стве своем (кроме участковых комиссий) действуют на постоянной
— обеспечение реализации и защиты избирательных прав граж* основе. По каждому уровню выборов действует своя система избира*
дан РФ; тельных комиссий.
— осуществление подготовки и проведения выборов в Российской ЦИК РФ. Это главная избирательная комиссия страны. При пер*
Федерации; вых выборах Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.
— рассмотрение поступивших к ним обращений о нарушениях за* ЦИК РФ формировалась в составе председателя и 20 членов. Предсе*
конодательства о выборах, проведение проверок по таким обращени* датель ЦИК назначался Президентом РФ, а заместитель председателя
ям и принятие соответствующих мер; и члены — также Президентом по представлению председателя
— обеспечение избирателей информацией о сроках и порядке осу* ЦИК РФ. Естественно, депутаты не могли согласиться с тем, что со*
ществления избирательных действий, о ходе соответствующих кампа* став ЦИК РФ являлся как бы «президентским», хотя кандидатуры в
ний, о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших ЦИК РФ предлагались органами законодательной и исполнительной
кандидатов, списки кандидатов. власти субъектов РФ.
Сходные задачи решают комиссии при проведении референдумов, В Законе об основных гарантиях избирательных прав 1994 г.
а также голосований по отзыву депутатов и выборных должностных (ст. 12) был установлен порядок формирования ЦИК РФ, который по*
лиц. На период соответствующей кампании они именуются комис* вторен затем в одноименных федеральных законах 1997 и 2002 гг. и
сиями по проведению референдума или комиссиями по проведению сохраняется поныне. ЦИК РФ состоит из 15 членов:
голосования об отзыве, чаще всего оставаясь в прежнем составе. — пять членов ЦИК назначаются Государственной Думой из чис*
Существуют следующие виды избирательных комиссий: ла кандидатур, предложенных депутатскими объединениями и депу*
1) ЦИК РФ; татами Думы, при этом от одного депутатского объединения может
2) избирательные комиссии субъектов РФ; быть назначено не более одного представителя;
— пять членов ЦИК назначаются Советом Федерации из числа ваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
кандидатур, предложенных законодательными (представительными) творческой деятельности (при этом она не должна оплачиваться из
органами и главами субъектов РФ; иностранных источников).
— пять членов ЦИК назначаются Президентом РФ. ЦИК РФ — это и руководящий, и организаторский, и нормативно*
Таким образом, ни у кого нет монополии на формирование данно* методический, и контрольный центр для всех избирательных кампа*
го федерального органа. К тому же Председателя, заместителя Пред* ний в нашей стране. Она руководит деятельностью всех других изби*
седателя и секретаря члены ЦИК РФ теперь избирают сами из своего рательных комиссий, осуществляет контроль за соблюдением избира*
состава тайным голосованием. Все это должно дополнительно содей* тельных прав граждан; разрабатывает нормативы технологического
ствовать самостоятельности и независимости главной избирательной оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, и
комиссии страны. осуществляет контроль за их соблюдением; осуществляет меры по ор*
Сначала Закон об основных гарантиях избирательных прав уста* ганизации единообразной системы подведения итогов голосования и
навливал (п. 5 ст. 21), что все члены ЦИК РФ должны иметь высшее установления результатов выборов в Российской Федерации; распре*
юридическое образование либо ученую степень в области права. Од* деляет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое
нако изменением, внесенным Федеральным законом от 30 января обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их це*
2007 г., введено новое правило — они «должны иметь высшее профес* левое использование; оказывает правовую, методическую, организа*
сиональное образование». Эта формулировка с внешне туманными ционно*техническую помощь избирательным комиссиям; заслушива*
словами о «профессиональном» образовании на деле открыла дорогу ет сообщения органов исполнительной власти Федерации и ее субъек*
в состав ЦИК РФ лицам, имеющим любое высшее образование, — тов, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с
в большей мере учитывается наличие у них политического, особенно федеральными выборами и референдумами; рассматривает жалобы
парламентского опыта. И новеллой от 2 июля 2013 г. было определе* (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих ко*
но, что члены ЦИК РФ «должны иметь высшее образование», слово миссий и принимает мотивированные решения. ЦИК РФ вправе из*
«профессиональное» исключили из Закона. давать инструкции по вопросам применения избирательных законов,
Срок полномочий ЦИК РФ — сейчас пять лет (по новеллам от обязательные для всех избирательных комиссий страны.
4 июня 2010 г.), до этого — четыре года. Она является юридическим Одна из важнейших групп полномочий ЦИК РФ связана с выбо*
лицом и действует на постоянной основе. Определено, что Председа* рами депутатов Государственной Думы по партийным спискам, а так*
тель ЦИК, заместитель Председателя и секретарь ЦИК РФ работают же с выборами Президента РФ. Она на выборах депутатов сначала за*
в комиссии «на постоянной (штатной) основе» (п. 12 ст. 29 названно* веряла федеральные списки кандидатов — раньше только после этого
го Закона). Закон допускает, чтобы члены ЦИК РФ не оставляли был возможен для избирательных объединений сбор подписей изби*
свои должности по прежнему месту работы и выполняли свои полно* рателей в их поддержку, затем от этого были освобождены партии,
мочия в комиссии как бы на внештатной основе. Отсюда п. 13 той же получившие депутатские мандаты в Государственной Думе, а теперь
статьи гласит, что иные, кроме указанных в п. 12 настоящей статьи, все политические партии. ЦИК РФ также регистрирует федеральные
члены ЦИК РФ с правом решающего голоса могут работать в комис* списки кандидатов, а также доверенных лиц политических партий,
сии на постоянной (штатной) основе. В прошлом были случаи, когда регистрирует кандидатов на пост Президента РФ и их доверенных
отдельные члены ЦИК РФ не переходили на постоянную (штатную) лиц.
работу в этот орган. Но в настоящее время для всех членов ЦИК РФ ЦИК РФ устанавливает единый порядок обработки итогов голосо*
это главное место работы. Закон установил, что член ЦИК РФ с пра* вания и определения результатов выборов депутатов Государственной
вом решающего голоса, работающий в указанной комиссии на посто* Думы, устанавливает, кто победил по спискам, сколько мест доста*
янной (штатной) основе, замещает государственную должность РФ. лось тем или иным партиям. Списки лиц, избранных в Думу, состав*
Следовательно, он не может замещать другие должности в органах го* ляются комиссией и вместе с необходимыми документами передают*
сударственной власти, государственных органах, органах местного са* ся в Государственную Думу.
моуправления, заниматься предпринимательской и другой оплачи* ЦИК РФ определяет также результаты выборов Президента РФ.
Избирательная комиссия субъекта РФ. Эта комиссия действует на тают в ней на постоянной (штатной) основе. В отношении остальных
постоянной основе и является юридическим лицом. Срок полномо членов комиссии такого требования Закон не содержит.
чий — теперь пять лет (по новеллам от 4 июня 2010 г.), до этого — че* Избирательная комиссия субъекта РФ обладает многими анало*
тыре года. гичными с ЦИК РФ полномочиями, но применительно к территории
Число членов данной комиссии устанавливается конституцией, субъекта РФ.
уставом, законом субъекта РФ, но не может быть менее 10 и более 14. Избирательная комиссия субъекта РФ непосредственно руководит
Комиссии формируются органом законодательной власти и главой подготовкой и проведением выборов в органы государственной вла*
субъекта РФ на основе предложений политических партий, списки сти субъекта и референдумов субъекта, осуществляет меры по органи*
которых участвовали в распределении мандатов в Государственной зации финансирования таких выборов и референдумов. Она утверж*
Думе и представительном органе данного субъекта, а также предложе* дает перечень территориальных комиссий; оказывает правовую, ме*
ний представительных органов местного самоуправления, избира* тодическую, организационно*техническую помощь нижестоящим
тельной комиссии субъекта РФ предыдущего состава, ЦИК РФ. комиссиям; заслушивает сообщения органов исполнительной власти
При формировании состава этой комиссии соблюдается паритет: субъектов и органов местного самоуправления по вопросам, связан*
половина членов комиссии назначается органом законодательной ным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной
власти, другая половина — главой исполнительной власти субъек* власти субъекта, органы местного самоуправления, референдума
та РФ. Определенные преимущества имеют политические партии, субъекта, местного референдума.
списки которых участвовали в распределении мандатов в Государст* Эта комиссия по поручению ЦИК РФ устанавливает нормативы, в
соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей,
венной Думе и представительном органе данного субъекта — не менее
участников референдума и другие избирательные документы, а также
половины числа членов избирательной комиссии субъекта РФ назна*
документы, связанные с подготовкой и проведением референдума.
чается каждой стороной на основе поступивших от них предложений.
Она рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (без*
Кроме того, и законодательный орган, и глава исполнительной вла*
действие) нижестоящих комиссий и принимает мотивированные ре*
сти субъекта обязаны назначить не менее одного члена избиратель*
шения.
ной комиссии субъекта на основе поступивших предложений
Избирательная комиссия муниципального образования. Эта комис*
ЦИК РФ. Последнее правило, отраженное в Законе об основных га*
сия организует в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муни*
рантиях избирательных прав, направлено на усиление вертикали в ципального образования подготовку и проведение выборов в органы
организации и деятельности избирательных комиссий. Об этом же местного самоуправления. Кроме того, комиссия участвует с учетом
свидетельствует и такое правило: если органами субъекта РФ избира* своего уровня в выборах органов государственной власти РФ и ее
тельная комиссия субъекта в положенные сроки не сформирована субъекта. Данной избирательной комиссии уставом муниципального
или сформирована частично, это вправе сделать ЦИК РФ (п. 7 ст. 22 образования, нормативным правовым актом органа местного само*
Закона). управления может быть придан статус юридического лица.
Государственные и муниципальные служащие не могут составлять Срок полномочий составляет пять лет (до 2010 г. — четыре года).
более половины от общего числа членов избирательной комиссии Сначала Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 6
субъекта РФ (п. 5 ст. 22). ст. 24) гласил, что число членов избирательной комиссии муници*
Сначала названный Закон установил, что председатель избира* пального образования с правом решающего голоса устанавливается
тельной комиссии субъекта РФ должен иметь высшее юридическое законом субъекта РФ или уставом муниципального образования; в
образование или ученую степень в области права (п. 12 ст. 29). Изме* редакции от 28 августа 2004 г. — только уставом муниципального об*
нением от 20 апреля 2007 г. определено, что председатель должен разования; в редакции от 21 июля 2005 г. записали, что она формиру*
иметь высшее профессиональное образование, а по новелле 2 ноября ется в количестве 5—11 членов с правом решающего голоса. В редак*
2013 г. — просто «высшее образование». Председатель, заместитель ции от 27 декабря 2009 г. определено, что избирательная комиссия
председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта РФ рабо* муниципального района, городского округа, внутригородской терри*
тории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 учитывать и такое правило: если представительным органом местного
или 12 членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия самоуправления соответствующая избирательная комиссия в поло*
поселения формируется в количестве 6, 8 или 10 членов с правом ре* женные сроки не сформирована или сформирована лишь частично,
шающего голоса. Как видим, законодатель ввел более жесткие прави* это вправе сделать вышестоящая избирательная комиссия.
ла, но все*таки далее записано: число членов избирательной комис* Государственные и муниципальные служащие не могут составлять
сии муниципального образования устанавливается уставом муници* более половины от общего числа членов избирательной комиссии му*
пального образования. ниципального образования.
Формирование избирательной комиссии осуществляется представи* Выполняя свои задачи, избирательная комиссия осуществляет на
тельным органом муниципального образования на основе предложе* территории муниципального образования контроль за соблюдением
ний политических партий, списки которых участвовали в распределе* избирательных прав и права на участие в референдуме российских
нии мандатов в Государственной Думе и представительном органе граждан; обеспечивает на территории муниципального образования
данного субъекта РФ, а также предложений собраний избирателей по реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением
месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избиратель* выборов муниципальных выборов, включая вопросы предвыборной
ной комиссии муниципального образования предыдущего состава, агитации, финансирование, определение результатов выборов и др.;
избирательной комиссии субъекта РФ. оказывает правовую, методическую, организационно*техническую
Представительный орган местного самоуправления обязан назна* помощь нижестоящим комиссиям; рассматривает жалобы (заявле*
чить половину членов избирательной комиссии муниципального об* ния) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и
разования на основе поступивших предложений от названных выше принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные ре*
политических партий, а также избирательных объединений, выдви* шения. По выборам в органы власти РФ и ее субъектов данная изби*
нувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутат* рательная комиссия осуществляет контроль за соблюдением законо*
ских мандатов в представительном органе местного самоуправления. дательства, проведением избирательных мероприятий и т. д., а если
Наряду с этим законодатель усилил влияние вышестоящих избира* сочетает функции территориальной избирательной комиссии, то
тельных комиссий на формирование муниципальных избирательных обобщает данные участковых избирательных комиссий и устанавли*
комиссий. Так, в п. 9 ст. 24 записано, что представительный орган вает итоги голосования на соответствующей территории.
муниципального района, городского округа, внутригородской терри* Окружные избирательные комиссии. Эти комиссии формируются в
тории города федерального значения обязан назначить половину от об* случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по од*
щего числа членов избирательной комиссии этого уровня на основе номандатным и (или) многомандатным избирательным округам. По*
поступивших предложений избирательной комиссии субъекта РФ ка половина депутатов Государственной Думы избиралась по одно*
(ранее — не менее двух). Представительный орган поселения обязан мандатным избирательным округам, в каждом таком округе образо*
назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии вывалась окружная избирательная комиссия, теперь в них нет
поселения на основе поступивших предложений избирательной ко* необходимости. Сейчас могут быть следующие самостоятельные виды
миссии муниципального района, территориальной комиссии. Закон окружных избирательных комиссий: по выборам депутатов законода*
также устанавливает, что предложения избирательной комиссии субъ* тельного органа субъекта РФ; по выборам депутатов представитель*
екта РФ, избирательной комиссии муниципального района, террито* ного органа местного самоуправления.
риальной комиссии готовятся с учетом предложений общественных Эти комиссии создаются за определенное количество дней до дня
объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, голосования. Срок их полномочий истекает истекает через два месяца
службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии соот* со дня официального опубликования результатов выборов, если в вы*
ветствующего муниципального образования предыдущего состава. шестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия
Вертикаль в формировании избирательных комиссий муници* (бездействие) данной комиссии, в результате которых был нарушен
пального уровня очевидна. Помимо директивной необходимости сле* порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется
довать предложениям вышестоящих избирательных комиссий, нужно судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования
на территории избирательного округа или результатов выборов пол* Территориальные избирательные комиссии. Такие комиссии созда*
номочия окружной избирательной комиссии прекращаются со дня ются в административно*территориальных единицах (городах, рай*
принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления онах), не преобразованных в муниципальные образования.
в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). Если город стал муниципальным образованием — городским ок*
Число членов окружных избирательных комиссий по выборам в ругом, тогда его избирательная комиссия попадает в разряд избира*
органы государственной власти субъекта РФ, органы местного само* тельных комиссий муниципальных образований. Если же город де*
управления с правом решающего голоса устанавливается законом лится на внутригородские районы (а они по закону не являются
субъекта РФ. теперь муниципальными образованиями, кроме Москвы и Санкт*
Формирование окружной избирательной комиссии осуществляет Петербурга), тогда в районах могут быть образованы территориаль*
ся вышестоящей комиссией на основе предложений, поступивших от ные избирательные комиссии, они отвечают за подготовку и проведе*
политических партий, представленных в Государственной Думе или в ние выборов на данной территории, действуют под руководством из*
законодательном органе субъекта РФ, а также предложений предста* бирательной комиссии города.
вительных органов муниципальных образований, предложений со* При наличии в сельской местности муниципальных районов они
браний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. имеют свои муниципальные избирательные комиссии. В район вхо*
При этом не менее половины членов окружной комиссии по вы* дят в качестве муниципальных образований сельские и городские по*
борам в законодательный орган субъекта РФ должны быть назначены селения, которые также имеют свои муниципальные избирательные
на основе предложений от указанных политических партий. А по вы* комиссии. Однако если муниципальный район является большим,
борам в органы местного самоуправления не менее половины членов для организации выборов на частях его территории могут быть созда*
окружной комиссии положено назначить на основе поступивших ны территориальные избирательные комиссии, под руководством ко*
предложений как от названных политических партий, так и от изби* торых будут работать избирательные комиссии сельских и городских
рательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущен* поселений на этой части территории района.
ные к распределению депутатских мандатов в представительном орга* Особенности образования территориальных избирательных ко*
не соответствующего муниципального образования. миссий определяются законами субъекта Федерации. Эти комиссии
Государственные и муниципальные служащие не могут составлять действуют на постоянной основе. Срок их полномочий — пять лет (до
более половины от общего числа членов любой окружной избира* 2010 г. — четыре года). Законом субъекта РФ территориальной ко*
тельной комиссии. миссии может быть придан статус юридического лица. Полномочия
Окружная избирательная комиссия выполняет ряд таких же задач, территориальной комиссии по решению соответствующей избира*
о которых говорилось по другим комиссиям. Вместе с тем у любой ок* тельной комиссии субъекта РФ, принятому по согласованию с пред*
ружной комиссии есть и свои, специфические функции. Они осуще* ставительным органом местного самоуправления, могут возлагаться
ствляют регистрацию кандидатов по округу, их доверенных лиц, вы* на соответствующую избирательную комиссию муниципального об*
дают им удостоверения установленного образца; публикуют сведения разования.
о зарегистрированных кандидатах; обеспечивают соблюдение прин* Территориальные комиссии формируются в количестве 5—14 чле*
ципа равенства кандидатов и правильное ведение ими предвыборной нов с правом решающего голоса. Формирование территориальной
агитации; контролируют расходование средств избирательных фондов комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта РФ на
и определяют результаты выборов по избирательному округу; утверж* основе предложений политических партий, списки которых участво*
дают текст бюллетеня в избирательном округе, обеспечивают его изго* вали в распределении мандатов в Государственной Думе, представи*
товление и снабжение им соответствующих избирательных комиссий; тельном органе соответствующего субъекта РФ, политических партий
публикуют (обнародуют) в соответствующих средствах массовой ин* и иных избирательных объединений, которые участвовали в распре*
формации результаты выборов по избирательному округу; выдают делении мандатов в представительном органе местного самоуправле*
удостоверение об избрании депутату; проводят повторные и дополни* ния (не менее половины мест замещается по таким предложениям),
тельные выборы. а также предложений представительных органов местного самоуправ*
ления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлева*
учебы, территориальных комиссий предыдущего состава. ется до окончания этой избирательной кампании, кампании рефе*
В пределах одной административно*территориальной единицы с рендума.
большим числом избирателей может формироваться несколько тер* Избирательные участки и соответственно участковые избиратель*
риториальных комиссий, при этом решение об их формировании ные комиссии могут создаваться внутри страны в местах временного
принимает избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с пребывания граждан (например, медицинские учрежддения, желез*
ЦИК РФ. нодорожные станции, аэропорты и т. п.), в отдаленно расположенных
Избирательная комиссия субъекта РФ вправе сформировать одну воинских частях и т. д. В таких случаях участковые комиссии форми*
либо несколько территориальных комиссий для руководства деятель* руются соответствующими территориальными избирательными ко*
ностью участковых комиссий, сформированных на избирательных миссиями (хотя законом может быть предусмотрено, что, например,
участках, образованных на судах, полярных станциях. на судне, находящемся в плавании, на полярной станции это может
ЦИК РФ вправе сформировать одну либо несколько территори* сделать соответствующее должностное лицо). Участковые избира*
альных комиссий для руководства деятельностью участковых комис* тельные комиссии могут создаваться за границей — решением ру*
сий, сформированных на избирательных участках, участках референ* ководителя дипломатического или консульского учреждения РФ, а в
дума, образованных за пределами территории РФ. воинских частях, расположенных за рубежом, а также в отдаленно
Территориальная комиссия осуществляет на соответствующей расположенных воинских частях — решением командира. Срок пол*
территории контроль за соблюдением избирательных прав и права номочий всех подобных участковых комиссий устанавливается сфор*
на участие в референдуме граждан; обеспечивает соблюдение норма* мировавшими ее комиссией либо должностным лицом, но не может
тивов технологического оборудования, необходимого для работы ко* истекать ранее чем через 10 дней со дня официального опубликова*
миссии; обеспечивает на соответствующей территории реализацию ния результатов выборов, референдума, если в вышестоящую комис*
мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, сию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) дан*
референдумов, развитием избирательной системы в России и т. д. ной комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосо*
Территориальная комиссия оказывает методическую, организацион* вания и (или) порядок подсчета голосов, либо если по данным
но*техническую помощь нижестоящим комиссиям; заслушивает со* фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования
общения органов исполнительной власти субъекта РФ и органов итогов голосования на соответствующем избирательном участке, уча*
местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и стке референдума полномочия такой участковой комиссии прекра*
проведением выборов. Она рассматривает жалобы (заявления) на щаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со
решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и прини* дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заяв*
мает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные реше* лению). Полномочия участковой комиссии прекращаются досрочно
ния. решением территориальной комиссии в случае ликвидации избира*
Участковые избирательные комиссии. Эти комиссии образуются тельного участка, участка референдума в связи с уточнением перечня
для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов избирате* избирательных участков, участков референдума.
лей. Прежнее регулирование ориентировалось на то, что участковые Число членов участковой комиссии с правом решающего голоса
комиссии формируются непосредственно в период избирательной определяется формирующими ее территориальной комиссией либо
кампании в сроки, установленные законом, а по окончании кампа* должностным лицом в зависимости от числа избирателей, участников
нии прекращают свою работу. референдума, зарегистрированных на территории соответствующего
С учетом новелл 2012 и 2013 гг. срок полномочий участковой ко* избирательного участка, участка референдума, в следующих пределах:
миссии составляет пять лет. Создаются такие комиссии территори* а) до 1001 избирателя — 3—9 членов участковой комиссии; б) от 1001
альными избирательными комиссиями. Если срок полномочий уча* до 2001 избирателя — 7—12 членов участковой комиссии; в) более
стковой комиссии истекает в период избирательной кампании, после 2000 избирателей — 7—16 членов участковой комиссии. В случае со*
назначения референдума и до окончания кампании референдума, в вмещения дней голосования на выборах и (или) референдумах разных
уровней максимальное число членов участковой комиссии с правом данные протоколы в соответствии с законодательством об админист*
решающего голоса может быть увеличено, но не более чем на четыре ративных правонарушениях в правоохранительные органы или суд;
из резерва составов участковых комиссий на срок, установленный обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии до*
территориальной комиссией. кументов, связанных с подготовкой и проведением выборов.
Участковая комиссия формируется на основе предложений поли*
тических партий, списки которых участвовали в распределении ман* 2. Организация деятельности избирательных комиссий
датов в Государственной Думе, представительном органе соответст*
вующего субъекта РФ, представительном органе местного самоуправ* В соответствии с избирательным законодательством деятельность
ления (не менее половины мест замещается по таким предложениям), комиссий осуществляется коллегиально. Любая комиссия правомоч*
а также предложений представительного органа местного самоуправ* на приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на
ления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, две трети от установленного состава.
учебы. Количество таких предложений не ограничивается. Комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на
Кандидатуры, предложенные в состав участковой комиссии, но не свое первое заседание не позднее чем на 15*й день после вынесения
назначенные членами комиссии, зачисляются в резерв составов уча* решения о назначении ее членов с правом решающего голоса. При
стковых комиссий, который формируется избирательной комиссией этом в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей
субъекта РФ. членов избирательной комиссии. Со дня первого заседания комиссии
В 2012 г. было установлено, что членам участковой комиссии с нового состава полномочия комиссии предыдущего состава прекра*
правом решающего голоса территориальная комиссия выдает удосто* щаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого
верения, форму которых определяет ЦИК РФ. заседания.
Участковая комиссия информирует население об адресе и о номе* Председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается
ре телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комис*
времени и месте голосования; уточняет список избирателей, знако* сии с правом решающего голоса по предложению ЦИК РФ.
мит избирателей с данным списком, рассматривает заявления об Председатель избирательной комиссии муниципального образова*
ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесе*
ния избирается тайным голосованием на ее первом заседании из чис*
нии в него соответствующих изменений; обеспечивает подготовку
ла членов комиссии с правом решающего голоса в следующем поряд*
помещений для голосования, ящиков для голосования и другого обо*
ке: а) при наличии предложения избирательной комиссии субъек*
рудования; обеспечивает информирование избирателей о зарегистри*
та РФ — по предложению данной комиссии; б) в случае отсутствия
рованных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистри*
такого предложения — по предложениям, внесенным членами ко*
ровавших списки кандидатов, на основе сведений, полученных из
вышестоящей комиссии; контролирует на территории избирательно* миссии муниципального образования с правом решающего голоса.
го участка соблюдение порядка проведения предвыборной агитации, Как видим, вышестоящей избирательной комиссии отводится ре*
агитации по вопросам референдума; выдает открепительные удосто* шающая роль в определении кандидатуры желательного для нее
верения; организует на избирательном участке голосование в день го* председателя нижестоящей избирательной комиссии. Причем, если
лосования, а также досрочное голосование; проводит подсчет голо* предложенная кандидатура на должность председателя комиссии бу*
сов, устанавливает и объявляет итоги голосования на избирательном дет отклонена, вышестоящая комиссия обязана предложить новую
участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса.
территориальную комиссию; рассматривает в пределах своих полно* Председатели окружных, территориальных и участковых комис*
мочий жалобы (заявления) на нарушение избирательного законода* сий назначаются на должность из числа их членов с правом решаю*
тельства и принимает мотивированные решения; при обнаружении щего голоса и освобождаются от должности непосредственно выше*
правонарушений составляет протоколы об административных право* стоящими комиссиями. Получается, что у самих членов комиссии
нарушениях (готовит материалы для таких протоколов) и направляет нет никаких прав по выдвижению кандидатов на пост председате*
ля — ни на альтернативной основе, ни в виде рекомендации (совета) При принятии комиссией решения в случае равного числа голосов
вышестоящей комиссии. членов комиссии с правом решающего голоса, поданных за и против,
Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тай* голос председателя комиссии (председательствующего на заседании)
ным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии является решающим.
с правом решающего голоса. ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные
Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необхо* комиссии муниципальных образований, территориальные комиссии,
димости. Заседание также обязательно проводится по требованию не действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими
менее одной трети от установленного числа членов комиссии с пра* лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливают*
вом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса ся указанными комиссиями самостоятельно.
обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии. Заседание
ЦИК РФ является правомочным, если на нем присутствует не менее 3. Статус членов избирательных комиссий
10 членов комиссии с правом решающего голоса. Заседание иной ко*
миссии является правомочным, если на нем присутствует большинст* В состав избирательных комиссий входят члены комиссий с пра
во от установленного числа членов комиссии с правом решающего вом решающего голоса и члены комиссий с правом совещательного голо
голоса. са. К первой группе относятся лица, которые не только участвуют в
Комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присут* заседании избирательной комиссии и обсуждении вопроса, но и име*
ствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана про* ют право голосовать при принятии решений избирательной комиссии.
водить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию Ко второй группе относятся лица, которые могут присутствовать на
и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утверж* заседании избирательной комиссии, участвовать в обсуждении во*
денной повесткой дня. проса, вносить предложения («советовать»), но они не могут участво*
Решения комиссии об избрании, о назначении на должность либо вать в голосовании при принятии решений избирательной комиссии.
об освобождении от должности председателя, заместителя председа* О том, кто назначает членов избирательных комиссий с правом
теля, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кан* решающего голоса, читатель уже имеет информацию. Членов избира*
дидатурам на указанные должности, о финансовом обеспечении под* тельных комиссий с правом совещательного голоса назначают в соот*
готовки и проведения выборов, референдума, о регистрации кандида* ветствующие избирательные комиссии кандидаты в депутаты, изби*
тов, списков кандидатов и об обращении в суд с заявлением об рательные объединения, т. е. прежде всего политические партии.
отмене их регистрации, об итогах голосования или о результатах вы* Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 1 ст. 29) гла*
боров, референдума, о признании выборов, референдума несостояв* сит, что членами комиссий с правом решающего голоса не могут
шимися или недействительными, о проведении повторного голосова* быть: а) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации,
ния или повторных выборов, об отмене решения нижестоящей ко* а также граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государ*
миссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов ства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий
от установленного числа членов комиссии с правом решающего голо* право на постоянное проживание гражданина РФ на территории ино*
са. Решения об освобождении от должности председателя, заместите* странного государства; б) граждане России, признанные решением
ля председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные долж* суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно
ности в результате избрания, принимаются тайным голосованием (за дееспособными; в) граждане России, не достигшие возраста 18 лет;
исключением случая освобождения от должности по личному заявле* г) депутаты законодательных (представительных) органов государст*
нию), а избрание новых председателя, заместителя председателя, сек* венной власти, органов местного самоуправления; д) выборные долж*
ретаря комиссии осуществляется в указанном выше порядке. ностные лица, а также главы местных администраций; е) судьи, про*
Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинст* куроры; ж) на соответствующих выборах — кандидаты, их уполно*
вом голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом ре* моченные представители и доверенные лица, уполномоченные
шающего голоса. представители и доверенные лица избирательных объединений, вы*
двинувших кандидатов, списки кандидатов; з) на соответствующих силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсут*
референдумах — члены и уполномоченные представители инициа* ствующим или умершим; смерти члена комиссии; признания члена
тивных групп по проведению референдума; и) на соответствующих комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основа*
выборах, референдумах — члены комиссий с правом совещательного нии заявления соответствующей комиссии систематически не выпол*
голоса; к) на соответствующих выборах — супруги и близкие родст* няющим свои обязанности.
венники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов; Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекра*
л) лица, которые находятся в непосредственном подчинении у канди* щаются также в случае расформирования избирательной комиссии.
датов; м) лица, выведенные из состава комиссий по решению суда Если орган, назначивший члена комиссии, не примет решение о
либо утратившие свои полномочия в результате расформирования досрочном прекращении полномочий члена комиссии в течение од*
комиссии (кроме тех, в отношении которых суд установил отсутствие ного месяца, а в период избирательной кампании — в течение 10 дней
вины) — в течение пяти лет; н) лица, имеющие неснятую и непога* со дня поступления в указанный орган заявления члена комиссии в
шенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке письменной форме о сложении своих полномочий либо появления
административному наказанию за нарушение законодательства о вы* иных оснований, не позволяющих ему выполнять свои обязанности,
борах и референдумах, — в течение одного года со дня вступления в решение о прекращении полномочий этого члена комиссии прини*
законную силу решения (постановления) суда о назначении админи* мается комиссией, в состав которой он входит, в течение трех дней со
стративного наказания. дня истечения указанного срока.
Положения подп. «ж», «к» и «л» п. 1 ст. 29 названного Закона не
Ранее говорилось, что для членов ЦИК РФ, председателя избира*
распространяются на членов участковых, территориальных и окруж*
тельной комиссии субъекта РФ требуется высшее образование. Для
ных избирательных комиссий, если кандидат выдвигается либо заре*
остальных членов избирательных комиссий (любого уровня) с правом
гистрирован по другому избирательному округу.
решающего голоса Закон специальных требований относительно об*
На одних и тех же выборах член комиссии с правом решающего
разования не содержит.
голоса не может быть одновременно членом иной комиссии с правом
решающего голоса. Что касается порядка выполнения функций, как уже отмечалось,
Срок полномочий членов комиссии с правом решающего голоса Председатель, заместитель Председателя и секретарь ЦИК РФ, пред*
истекает одновременно с прекращением полномочий комиссии, в со* седатель, заместитель председателя и секретарь избирательной ко*
став которой они входят. Но полномочия могут быть и досрочно пре* миссии субъекта РФ работают на постоянной (штатной) основе.
кращены по решению органа, назначившего члена комиссии, в слу* Председатель иной комиссии, действующей на постоянной основе и
чае: подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сло* являющейся юридическим лицом, также работает на постоянной
жении своих полномочий; появления оснований, о которых речь шла (штатной) основе.
выше и которые не позволяют лицу быть членом избирательной ко* Иные члены ЦИК РФ с правом решающего голоса могут работать,
миссии с правом решающего голоса. а реально все работают в комиссии на постоянной (штатной) основе.
Причем полномочия прекращаются немедленно в ряде случаев, в А в отношении возможности работы на постоянной (штатной) основе
том числе: при утрате членом комиссии гражданства Российской Фе* иных членов избирательных комиссий с правом решающего голоса
дерации, приобретении им гражданства иностранного государства субъекта РФ, муниципального образования, территориальной комис*
либо получении вида на жительство или иного документа, подтверж* сии, действующих на постоянной основе и являющихся юридически*
дающего право на постоянное проживание гражданина РФ на терри* ми лицами, а также размер и виды денежного содержания таким чле*
тории иностранного государства; вступлении в законную силу в отно* нам комиссий определяются законами, иными нормативными право*
шении члена комиссии обвинительного приговора суда либо реше* выми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований,
ния (постановления) суда о назначении административного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах; Член ЦИК РФ, работающий на постоянной (штатной) основе, за*
признании члена комиссии решением суда, вступившим в законную мещает государственную должность РФ. Члены иных избирательных
комиссий замещают соответственно государственную или муници* заключения под стражу в отношении члена комиссии с правом ре*
пальную должность. шающего голоса может быть возбуждено с согласия руководителя
Законодательство запрещает членам избирательных комиссий с следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ.
правом решающего голоса, выполняющим свои функции на осво* Член комиссии с правом решающего голоса не может быть подверг*
божденной основе, входить в состав органов управления, попечи* нут административному наказанию, налагаемому в судебном поряд*
тельских или наблюдательных советов, иных органов действующих на ке, без согласия прокурора субъекта РФ.
территории РФ иностранных некоммерческих неправительственных Решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена
организаций и их структурных подразделений; получать в связи с вы* ЦИК РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной
полнением возложенных на него обязанностей не предусмотренные комиссии субъекта РФ, привлечении их в качестве обвиняемых при*
законодательством РФ вознаграждения от физических и юридиче* нимаются Председателем Следственного комитета РФ. Ходатайство
ских лиц, выезжать за их счет в связи с выполнением возложенных на перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под
него обязанностей за пределы территории РФ; использовать в целях, стражу в отношении члена ЦИК РФ с правом решающего голоса,
не связанных с выполнением возложенных на него обязанностей, председателя избирательной комиссии субъекта РФ может быть воз*
средства материально*технического, финансового и информацион* буждено с согласия Председателя Следственного комитета РФ. Член
ного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности; ЦИК РФ с правом решающего голоса, председатель избирательной
разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением комиссии субъекта РФ не могут быть подвергнуты административно*
возложенных на него обязанностей, сведения, отнесенные к инфор* му наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Гене*
мации ограниченного доступа, или служебную информацию. Такой рального прокурора РФ.
член комиссии обязан передать в доверительное управление принося* Со дня представления документов для регистрации кандидат, из*
щие ему доход ценные бумаги, акции и т. п. бирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, вправе назна*
Неосвобожденным членам избирательных комиссий с правом ре* чить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список
шающего голоса может производиться дополнительная оплата труда кандидатов, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному
(вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению члену комиссии с правом совещательного голоса. Избирательное объ*
выборов, референдума. На основании представления комиссии такой единение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, вправе так*
член комиссии может быть освобожден от основной работы на пери* же назначить в избирательную комиссию, организующую соответст*
од подготовки и проведения выборов, референдума. За этим лицом вующие выборы, по одному члену избирательной комиссии с правом
сохраняется основное место работы (должность), и ему выплачивает* совещательного голоса.
ся компенсация за период, в течение которого он был освобожден от Членами избирательных комиссий с правом совещательного голо*
основной работы. са не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, заме*
Член комиссии с правом решающего голоса до окончания срока щающие командные должности в воинских частях, военных органи*
своих полномочий, член комиссии с правом совещательного голоса в зациях и учреждениях, судьи, прокуроры, работники аппаратов изби*
период избирательной кампании, кампании референдума не могут рательных комиссий, доверенные лица кандидатов, избирательных
быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согла* объединений.
сия переведены на другую работу. Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 22 ст. 29) ус*
У членов избирательных комиссий есть гарантии в части привле* танавливает, что член комиссии с правом совещательного голоса об
чения к уголовной и административной ответственности. ладает равными правами с членом комиссии с правом решающего го*
Решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена ко* лоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за
миссии с правом решающего голоса, привлечении его в качестве об* исключением права: а) выдавать и подписывать бюллетени, открепи*
виняемого по уголовному делу принимаются руководителем следст* тельные удостоверения; б) участвовать в сортировке, подсчете и пога*
венного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ. Хода* шении бюллетеней; в) составлять протокол об итогах голосования, о
тайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения результатах выборов, референдума; г) участвовать в голосовании при
принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответ* — расформировании избирательной комиссии субъекта РФ —
ствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; д) состав* группа численностью не менее одной трети от общего числа членов
лять протоколы об административных правонарушениях. Однако Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, либо груп*
нельзя отказать члену комиссии с правом совещательного голоса при* па депутатов численностью не менее одной трети от общего числа де*
сутствовать при совершении всех указанных выше действий. Если путатов законодательного (представительного) органа государствен*
кандидаты и списки кандидатов одержали победу на выборах, полно* ной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из из*
мочия соответствующих членов избирательных комиссий с правом бираемых палат указанного органа численностью не менее одной
совещательного голоса продолжаются до окончания регистрации трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ;
кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах, если данная — расформировании окружной избирательной комиссии по выбо*
избирательная комиссия работает на постоянной основе. Полномо* рам в законодательный (представительный) орган государственной
чия остальных членов избирательной комиссии с правом совещатель* власти субъекта РФ, представительный орган муниципального обра*
ного голоса прекращаются через 30 дней после официального опуб* зования, избирательной комиссии муниципального образования,
ликования результатов выборов. территориальной, участковой комиссии — соответственно либо груп*
Если же избирательная комиссия действует лишь на данных выбо* па депутатов численностью не менее одной трети от общего числа де*
рах и ее полномочия прекращаются, то одновременно прекращаются путатов законодательного (представительного) органа государствен*
полномочия обеих категорий членов данной комиссии. ной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из из*
Естественно, что полномочия члена комиссии с правом совеща* бираемых палат указанного органа численностью не менее одной
тельного голоса могут быть прекращены по решению лица или орга* трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов
на, назначивших данного члена комиссии, и переданы другому лицу. соответствующего представительного органа муниципального обра*
зования численностью не менее одной трети от общего числа депута*
4. Расформирование избирательных комиссий тов этого органа, либо ЦИК РФ, избирательная комиссия субъек*
та РФ, избирательная комиссия муниципального района.
В соответствии со ст. 31 Закона об основных гарантиях избира* Заявление в суд о расформировании комиссии, организующей вы*
тельных прав избирательная комиссия может быть расформирована боры, референдум, может быть подано в период после окончания из*
соответствующим судом в случаях: бирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем
а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, права через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампа*
граждан на участие в референдуме, повлекшие за собой признание нии референдума. Заявление в суд о расформировании иной комис*
ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ в порядке, установ* сии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования
ленном законодательством (в том числе на основании решения суда), либо после окончания избирательной кампании, кампании референ*
недействительными итогов голосования на соответствующей терри* дума, но не позднее чем через три месяца со дня появления основа*
тории либо результатов выборов, референдума; ний для расформирования комиссии. При проведении повторного
б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей ко* голосования заявление в суд о расформировании участковой комис*
миссии, решений ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, сии может быть также подано в период после установления итогов го*
избирательной комиссии муниципального района; лосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня
в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выбо* повторного голосования.
ров, в результате чего их пришлось назначать временной избиратель* Заявление о расформировании комиссии принимается судом к
ной комиссии. рассмотрению немедленно, и решение по нему выносится не позднее
С заявлением в суд вправе обратиться: чем через 14 дней, а в период избирательной кампании, кампании ре*
— о расформировании ЦИК РФ — группа численностью не менее ферендума — не позднее чем через три дня со дня подачи заявления.
одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Дело о расформировании комиссии рассматривается судом коллеги*
Государственной Думы; ально.
В случае принятия судом решения о расформировании ЦИК РФ юрид. наук. Саратов, 2000; Хусаинов Р. Р. Выдвижение и регистрация
указанная комиссия формируется заново. По иным уровням при рас* кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в Россий*
формировании в период избирательной кампании, кампании рефе* ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2011.
рендума вышестоящей избирательной комиссией создаются времен*
ные комиссии, а после окончания кампании — постоянно действую* 1. Общие положения
щие избирательные комиссии в установленном порядке. Выдвижение кандидатов — это избирательная процедура, посред*
Расформирование комиссии не влечет за собой прекращение пол* ством которой заявляется о том, что один кандидат или список кан*
номочий членов соответствующей комиссии с правом совещательно* дидатов изъявляет желание баллотироваться на данных выборах.
го голоса. Если выборы проводятся по мажоритарной системе, в избиратель*
ном округе выдвигаются кандидатами конкретные граждане. Если
§ 6. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов выборы проводятся по пропорциональной системе, в избирательном
округе выдвигаются списки кандидатов.
С введением в России новых начал избирательной системы право
Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания выдвижения было предоставлено: а) гражданину — для выдвижения
Российской Федерации: юридическое руководство по избирательному себя в качестве кандидата в избирательном округе (самовыдвижение);
процессу (метод. пособие) / под ред. С. В. Кабышева, Г. В. Минха. 2*е изд. б) группам граждан (избирателей) — для выдвижения своего кандида*
М., 2011; Выборы Президента Российской Федерации: юридическое
та в избирательном округе; в) политическим партиям и иным общест*
руководство по избирательному процессу (метод. пособие) / под ред.
С. В. Кабышева, Г. В. Минха. М., 2009; Дубровина Е. П. Политические венным объединениям — для выдвижения списка кандидатов для
партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федера* баллотировки по пропорциональной системе и кандидатов для балло*
ции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ерыгина В. И. Некоторые ре* тировки по конкретным округам (их можно оформить списком).
гиональные аспекты формирования партийных списков на выборах в По мере развития избирательного законодательства если сохраня*
субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7; лись выборы по территориальным избирательным округам, то остава*
Заславский С. Е., Зотова З. М. Организационно*правовые основы уча*
лось и право на самовыдвижение, добавлялись лишь требования об
стия политических партий в выборах. М., 2007; Застрожная О. К.
Некоторые проблемы правоприменительной практики обеспечения информации, которую кандидат должен сообщить о себе (см. об этом
участия политических партий в региональных выборах // Журнал о ниже).
выборах. 2006. № 6; Лапаева В. В. Политические объединения в изби* От предоставления права на выдвижение группе избирателей со
рательном процессе: ориентиры развития законодательства // Журнал временем законодатель отказался: поскольку индивидуальный канди*
российского права. 1997. № 11; Она же. Понятие и правовой статус из* дат вправе привлекать своих сторонников для сбора подписей и в ка*
бирательного объединения // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 11 (53); Лебе
честве своих доверенных лиц в случае регистрации, так или иначе это
дев В. А., Кандалов П. М., Неровная Н. Н. Партии на выборах: опыт,
перспективы, проблемы. М., 2006; Луговская М. Л. Правовое регулиро* будет группа его поддержки. Однако Закон об основных гарантиях
вание участия политических партий в избирательном процессе в Рос* избирательных прав все*таки оставляет резерв — в п. 2 ст. 34 сказано:
сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Михалева «Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддерж*
Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу из*
ответах). М., 2011; Научно*практический комментарий к Федерально* бирателей с определенным числом участников». И, к примеру, Феде*
му закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального ральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»
Собрания Российской Федерации» / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2007;
Неровная Н. Н. Конституционно*правовые основы участия россий*
содержит соответствующую норму — согласно п. 2 ст. 34 «для под*
ских политических партий в выборах: дис. ... канд. юрид. наук. Челя* держки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу изби*
бинск, 2003; Теперик А. В. Конституционные основы участия полити* рателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации,
ческих партий в российском избирательном процессе: дис. ... канд. обладающих активным избирательным правом».
Наиболее сложную эволюцию прошло право общественных объ* Да и по выборам депутатов Государственной Думы вопрос решал*
единений на выдвижение. Вначале это право было предоставлено ся довольно сложно. Хотя, как говорилось ранее, в 2001 г. право вы*
просто общественным объединениям (без выделения политических движения кандидатов от имени общественных объединений было ос*
партий). Однако вскоре стало очевидно, что отсутствие ограничений тавлено только за политическими партиями, в 2002 г. законодатель
грозит участием в избирательных кампаниях более 40 общественных разрешил создавать избирательные блоки на выборах депутатов Госу*
объединений, что запутывает избирателей. Причем среди таких обще* дарственной Думы в составе трех участников — из одной партии и
ственных объединений были и так называемые однодневки, они по* двух общероссийских общественных объединений или двух партий и
являлись перед выборами, пытались посредством выборов сделать се* одного такого объединения. Общественные объединения не получи*
бе рекламу, не имея успеха, исчезали с политической арены сразу по* ли права выдвигать своих кандидатов, они могли лишь внести свои
сле окончания выборов. Кроме того, беспрепятственное участие вело предложения блоку, который и принимал окончательное решение.
к политизации общественных объединений, которым по их назва* Однако в 2003 г., когда отдельные общественные объединения приня*
нию, целям, казалось бы, надо больше ориентироваться на социаль* ли участие в подготовке очередных выборов в Думу, законодатель ус*
ные и культурные цели. тановил, что избирательные блоки на выборах в Государственную Ду*
Как говорилось в разд. III настоящего учебного курса, для ограни* му могут быть только из политических партий, исключив таким обра*
чения круга участников выборов законодатель ввел в оборот в 1998 г. зом участие общественных объединений из этих выборов. В 2005 г.
понятие «политические общественные объединения», отнес к ним те избирательные блоки отменены, теперь каждая политическая партия
общественные объединения, которые обозначают в уставах свои по* от своего имени выдвигает список кандидатов к депутаты Государст*
литические цели, участие в выборах, воздействие на органы государ* венной Думы и борется за победу.
ственной власти и местного самоуправления. Однако это мало что из* Постепенно законодатель склонился к тому, что и на выборах на
менило, поскольку многие общественные объединения закрепили уровне субъекта РФ участниками тоже должны быть лишь политиче*
свою политическую направленность в уставах. ские партии (т. е. их подразделения в субъектах). И лишь на уровне
В Федеральном законе от 11 июля 2001 г. «О политических парти* местного самоуправления в избирательном процессе вправе участво*
ях» от понятия «политические общественные объединения» отказа* вать, кроме партий, другие общественные объединения. Причем, как
лись, а право выдвижения кандидатов от общественных объединений уже было сказано, по инициативе Президента РФ, высказанной им в
предоставили только партиям — при избрании органов государствен* Послании Федеральному Собранию от 5 декабря 2008 г., роль таких
ной власти. объединений в 2009 г. была усилена законодательно в том плане, что
Однако возникли две проблемы. при выборах депутатов муниципальных представительных органов
Во*первых, лишение общественных объединений (неважно, поли* партии могут заключать соглашения с такими объединениями о вы*
тических или без этой окраски) права участия в выборах, в том числе движении общего списка кандидатов, в котором 15% мест отводится
и в выдвижении кандидатов, вызвало у многих из этих формирований выдвиженцам от общественных объединений.
резкое недовольство, поскольку им не безразлично, кто находится у С 5 апреля 2009 г. п. 25 ст. 2 Закона об основных гарантиях избира*
руля власти, поэтому они могли бы и кандидатов выдвигать, и агита* тельных прав действует в следующей редакции: «избирательное объ*
цию вести. единение — политическая партия, имеющая в соответствии с феде*
Во*вторых, партии могут быть особенно полноценными участни* ральным законом право участвовать в выборах, а также региональное
ками выборов на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ, где не* отделение или иное структурное подразделение политической пар*
плохо развита партийная деятельность. Однако не во всех субъек* тии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участво*
тах РФ созданы подразделения политических партий. Поэтому зако* вать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов
нодатель постепенно склонялся к тому, чтобы сделать «партийными» депутатов представительных органов муниципальных образований по
выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ, но не одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам,
следует (пока?) «отлучать» от иных выборов другие, помимо партий, глав муниципальных образований избирательным объединением яв*
общественные объединения. ляется также иное общественное объединение, устав которого преду*
сматривает участие в выборах и которое создано в форме обществен* рательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В много*
ной организации либо общественного движения и зарегистрировано мандатном избирательном округе можно выдвинуть кандидата на
в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выбо* каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе;
ров, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими пар*
подразделение указанного общественного объединения. При этом тиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О по*
указанное общественное объединение либо внесенные в его устав из* литических партиях». Выдвижение кандидатов, списков кандидатов
менения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, иными общественными объединениями осуществляется на съездах
должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня го* (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений,
лосования, а в случае назначения выборов в орган местного само* их региональных или местных отделений тайным голосованием,
управления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федераль*
позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки ным законом к выдвижению кандидатов для политических партий;
не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в — избирательным объединением считается общественное объеди*
устав общественного объединения». нение (общественная организация или общественное движение), в
Как видим, Закон не исключает на этом уровне самостоятельное зарегистрированном уставе которого отражено участие в выборах.
выдвижение общественными объединениями своих кандидатов. Общественное объединение становится избирательным объедине*
Итак, если партия, иное общественное объединение самостоя* нием только после констатации его права быть таковым соответст*
тельно выдвигает кандидатов, то на период выборов они называются вующей избирательной комиссией, для чего она получает исходную
избирательными объединениями. И хотя, как было сказано, в 2005 г. из* информацию от регистрирующего органа;
бирательные блоки отменены, разрешаемые на муниципальных вы* — наименованием избирательного объединения является наиме*
борах новеллами 2009 г. союзы, объединения политических партий и нование, указанное в уставе соответствующей политической партии
иных общественных объединений напоминают по сути избиратель* или иного общественного объединения.
ные блоки. Рассмотрим далее особенности выдвижения кандидатов и списков
Таким образом, в настоящее время право выдвижения имеют: кандидатов.
1) граждане РФ в порядке самовыдвижения;
2) в зависимости от вида выборов — избирательные объединения, 2. Самовыдвижение
политические партии.
На основе Закона об основных гарантиях избирательных прав Право выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избира*
можно говорить о следующих общих правилах выдвижения кандида* тельному округу принадлежит каждому российскому гражданину, об*
тов и списков: ладающему пассивным избирательным правом, для избрания на кон*
— самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления кретных выборах.
об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру по соответствую*
регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в под* щему виду выборов только в одном избирательном округе. Гражданин,
держку самовыдвижения кандидатов; ранее вместо сбора подписей выдвинувший свою кандидатуру, направляет в соответствующую из*
разрешалось внесение избирательного залога (на муниципальных вы* бирательную комиссию письменное уведомление о самовыдвижении.
борах со средней нормой представительства не более 10 тыс. избира* С подачей такого уведомления гражданин приобретает права и обязан*
телей сбор подписей или внесение залога могли не осуществляться); ности кандидата, предусмотренные Законом. В этом уведомлении он
однако опять же по инициативе Президента РФ, высказанной 5 нояб* не только сообщает о своем желании баллотироваться, но и принимает
ря 2008 г., Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. избирательный на себя обязательство в случае его избрания прекратить деятельность,
залог исключен из российского избирательного законодательства; несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выбор*
— кандидатов, списки кандидатов вправе также выдвигать избира* ной должности. В уведомлении указываются фамилия, имя, отчество,
тельные объединения. В одномандатном избирательном округе изби* дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата
выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, В соответствующую избирательную комиссию должны быть также
наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, за* представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата,
меняющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандида*
место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия ту из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совме*
основного места работы или службы — род занятий). Если кандидат стной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Кроме то*
является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоян* го, федеральным законом может быть предусмотрена необходимость
ной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и на* представления сведений о размере и об источниках доходов и имуще*
именование соответствующего представительного органа. Кандидат стве супруга кандидата.
вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической пар* Надо сказать, что требования на этот счет в последнее время ста*
тии либо не более чем к одному иному общественному объединению, новятся все строже, их распространяют по определенным видам вы*
зарегистрированному не позднее чем за один год до дня голосования в боров на кандидата, затем и на его супруга, а также несовершенно*
установленном законом порядке, и свой статус в этой политической летних детей. Расширяется и круг данных, которые надо представ*
партии, этом общественном объединении при условии представления лять. В частности, как только были введены в 2012 г. выборы глав
вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведе* исполнительной власти субъектов РФ, то сразу же установлено, что
ния и официально заверенного постоянно действующим руководя* кандидат на эту должность представляет сведения о размере и источ*
щим органом политической партии, иного общественного объедине* никах доходов самого себя, а также об имуществе своих супруга и не*
ния. Вместе с уведомлением кандидат представляет копию паспорта совершеннолетних детей. Нововведениями 2013 г. определено, что
или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, при проведении выборов в федеральные органы государственной
подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, власти, органы государственной власти субъектов РФ, выборов глав
основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде муниципальных районов и глав городских округов кандидаты, поми*
занятий), а также о том, что кандидат является депутатом. мо общих сведений об имуществе и доходах внутри страны, также
В Законе об основных гарантиях избирательных прав сохраняется представляют в избирательную комиссию: а) сведения о принадлежа*
норма о том, что в случае наличия у кандидата неснятой и непога* щем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижи*
шенной судимости в уведомлении указываются сведения о судимости мом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об ис*
кандидата. Ранее мы уже говорили о том, что по законодательным но* точниках получения средств, за счет которых приобретено указанное
веллам 2006 г. в случае осуждения ранее за совершение тяжкого пре* имущество, об обязательствах имущественного характера за предела*
ступления, преступления экстремистского, националистического ха* ми территории РФ кандидата, а также сведения о таких обязательст*
рактера гражданин вообще не мог стать кандидатом, а по новшествам вах его супруга и несовершеннолетних детей; б) сведения о своих
2012 г. — с учетом постановления Конституционного Суда РФ от расходах, а также о расходах своих супруга и несовершеннолетних де*
19 октября 2013 г. — лица, осужденные к лишению свободы за тяжкие тей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого
и особо тяжкие преступления, после отбытия наказания в течение объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, ак*
времени, указанного в законе, не могут быть избраны на выборные ций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах органи*
должности. Тогда получается, что о прежней неснятой, непогашен* заций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сдел*
ной судимости сообщают все, кто осуждался ранее за преступления, ки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних
а те, кому в течение определенного времени запрещено баллотиро* года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получе*
ваться, обязаны сообщить и об этом факте. ния средств, за счет которых совершена сделка. Каждый из кандида*
Раньше кандидат также сообщал о наличии у него двойного граж* тов на указанных выборах обязан к моменту своей регистрации за*
данства с представлением соответствующих документов; теперь, как крыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных
уже отмечалось, человек, имеющий иностранное гражданство или средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за преде*
вид на жительство в иностранном государстве, вообще не обладает лами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных
правом быть избранным. финансовых инструментов.
Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав при принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности
выборах депутатов представительных органов муниципальных обра* (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных
зований, при которых избирательные округа образуются в соответст* бумагах, об обязательствах имущественного характера кандидата и его
вии со средней нормой представительства избирателей, не превы* супруга. И конечно, новведениями от 7 мая 2013 г. определено, что к
шающей 5 тыс. избирателей, кандидаты не обязаны представлять в ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть также
соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и ис* приложены названные ранее сведения о зарубежном недвижимом
точниках своих доходов. Однако и здесь есть своя «тонкость»: если имуществе, принадлежащем кандидату, его супругу и несовершенно*
иное не предусмотрено законом субъекта РФ. И ничто не мешает летним детям, об источниках получения средств, за счет которых
субъектам ввести подобные требования. приобретено указанное имущество, а также сведения об их обязатель*
Причем Закон гласит, что избирательная комиссия обращается ствах имущественного характера за пределами территории РФ; о
(т. е. у нее нет усмотрения) с представлением о проверке достоверно* сделках по недвижимости в течение последних трех лет, если сумма
сти сведений о кандидатах, представляемых в соответствии со всеми сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три по*
перечисленными выше требованиями в соответствующие органы, ко* следних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках
торые обязаны сообщить о результатах проверки сведений. Для этого получения средств, за счет которых совершена сделка.
им дается срок в 10 дней, по доходам и имуществу — 20 дней, а если На любых выборах уведомление о самовыдвижении кандидата и
указанное представление поступило за 10 дней и менее до дня голосо* иные полагающиеся документы кандидат обязан представить в ко*
вания, соответствующие органы должны сообщить о результатах про* миссию лично. Это требование появилось в Законе не случайно. Пре*
верки в срок, установленный избирательной комиссией. жде были такие случаи, когда для создания искусственной конкурен*
На уровнях выборов, где предусмотрено самовыдвижение, при не* ции фаворитам избирательной кампании (чтобы оттянуть от них го*
обходимости устанавливаются свои особенности. лоса) и для введения избирателей в заблуждение выдвигались так
Так, на выборах Президента РФ предусмотрено: каждый гражда* называемые кандидаты*двойники, за которых документы сдавали в
нин, обладающий пассивным избирательным правом, вправе выдви* избирательную комиссию якобы их представители, в итоге у комис*
нуть свою кандидатуру на должность Президента. Для поддержки са* сий не было связи с такими кандидатами и даже отсутствовали их фо*
мовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в тографии. Поэтому и заставил законодатель кандидатов сдавать до*
количестве не менее 500 граждан, обладающих активным избиратель* кументы лично. Практика кандидатов*двойников полностью не ис*
ным правом. Группа должна провести свое собрание, при этом прото* чезла, но значительно уменьшилась. Закон допускает, что по просьбе
кол регистрации участников группы должен быть удостоверен нота* кандидата документы могут быть представлены иными лицами, если
риально, а при отсутствии в населенном пункте нотариуса — долж* кандидат болен или содержится в местах содержания под стражей по*
ностным лицом органа исполнительной власти или органа местного дозреваемых и обвиняемых.
самоуправления, правомочным совершать нотариальные действия. Соответствующая избирательная комиссия незамедлительно вы*
На собрании вправе присутствовать представитель избирательной ко* дает письменное подтверждение получения уведомления, заявления и
миссии соответствующего субъекта РФ, а также представитель других названных документов кандидата о согласии баллотироваться,
ЦИК РФ. Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, не позднее чем что является основанием для начала сбора подписей в поддержку
через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) ре* данного кандидата.
шения о назначении выборов Президента РФ обращается в ЦИК РФ
с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирате* 3. Выдвижение кандидатов избирательным объединением
лей и своим заявлением о согласии баллотироваться, в котором ука* по одномандатным избирательным округам
зываются персональные данные о нем (в объеме, о котором говори*
лось выше применительно к депутатам). Прилагаются также сведения Участвующие в избирательной кампании избирательные объеди*
об источниках доходов кандидата и его супруга за шесть лет, предше* нения имеют право выдвинуть кандидата в конкретном территори*
ствовавших году назначения выборов Президента РФ, об имуществе, альном избирательном округе либо принять решение о выдвижении
кандидатов по таким округам. Причем они вправе выдвинуть по од* При выборах депутатов Государственной Думы выдвигается еди*
ному округу не более одного кандидата. ный федеральный список кандидатов, внутри разбиваемый обяза*
Пока проводились выборы депутатов Государственной Думы по тельно на региональные группы, кроме того, список может иметь об*
округам, выдвижение кандидатов в этих округах избирательными щефедеральную часть (см. об этом ниже). При выборах депутатов за*
объединениями было весьма распространено. Выдвижение оформля* конодательных органов субъектов РФ практика не одинакова: в одних
лось решением съезда (конференции) политической партии, избира* субъектах список единый и не разбивается на группы в привязке к
тельного блока (пока они существовали) о выдвижении кандидатов. частям территории субъекта РФ; в других субъектах такое разделение
Список кандидатов должен был содержать наименование и номер из* на группы обязательно; в третьих оно допускается (т. е., выходит, его
бирательного округа, в котором будет баллотироваться каждый кан* может и не быть, это оставлено на усмотрение партии). На муници*
дидат. Политическая партия, избирательный блок по решению упол* пальных выборах списки кандидатов едины для всей территории му*
номоченных на то органов политической партии, избирательного ниципального образования.
блока или на съезде не позднее чем за 55 дней до дня голосования Рассмотрим теперь основные правила выдвижения списков на вы*
могли с согласия кандидата изменить одномандатный округ, по кото* борах депутатов Государственной Думы. Такие списки, как уже отме*
рому этот кандидат первоначально был выдвинут, подав письменное чено, единые для территории всей страны и поэтому именуемые фе
уведомление об этом в ЦИК РФ и соответствующие окружные изби* деральными списками кандидатов, вправе выдвигать только политиче*
рательные комиссии. Допускалось включение кандидата в федераль* ские партии. Общее число кандидатов, выдвигаемых политической
ный список и одновременное выдвижение его по округу. Список кан* партией по федеральному избирательному округу (т. е. по всей стра*
дидатов представлялся в ЦИК РФ; к списку прилагались личные за* не), не может превышать 600 человек (п. 22 ст. 36 Закона о выборах
явления каждого кандидата о его согласии баллотироваться по депутатов Государственной Думы).
соответствующему округу с персональными данными о себе. Канди* Решение о выдвижении федерального списка кандидатов прини*
дат, включенный в такой список, представлял в соответствующую ок* мается тайным голосованием на съезде политической партии. Поря*
ружную избирательную комиссию свое заявление о согласии балло* док включения кандидатур в федеральный список кандидатов и поря*
тироваться по одномандатному избирательному округу с обязательст* док проведения тайного голосования определяются уставом полити*
вом в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со ческой партии.
статусом депутата Государственной Думы, а также с персональными Выдвижение федерального списка кандидатов на съезде политиче*
данными, о которых речь шла выше. ской партии осуществляется не ранее чем через 10 дней и заканчива*
С отменой выборов в Государственную Думу по округам вся такая ется не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликова*
практика прекратила существование. Что касается иных выборов, вы* ния (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государ*
движение кандидатов по территориальным округам единым списком ственной Думы.
от подразделения политической партии в субъекте РФ сохраняется и Политическая партия вправе включать в федеральный список кан*
проводится с учетом таких же требований, о которых было сказано дидатов лиц, не являющихся членами политических партий. Указан*
выше. ные лица могут составлять не более 50% от числа кандидатов, вклю*
ченных в федеральный список кандидатов. Политическая партия не
4. Выдвижение федерального (территориального) вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, являющихся
списка кандидатов членами иных политических партий (таким образом, такие кандида*
ты должны быть формально беспартийными, для этого многие из них
При выборах по пропорциональной избирательной системе изби* объявляли о выходе из иных партий, не вступая в партию, включив*
рательное объединение, участвующее в выборах, принимает решение шую их в свой список).
о выдвижении единого списка кандидатов, который, набрав доста* Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью
точное число голосов, будет участвовать в распределении мандатов в или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие
соответствующем представительном органе власти. субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ
(п. 9 ст. 36 названного Закона). Политическая партия вправе опреде* 2) части территории субъекта РФ должны быть примерно равны
лить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены по* по числу зарегистрированных избирателей с допустимым отклонени*
данные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, про* ем числа избирателей, зарегистрированных на части территории
живающих за пределами территории Российской Федерации. Зако* субъекта РФ, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой
ном о выборах депутатов Государственной Думы сначала было из других частей территории этого же субъекта РФ, не более чем на
предусмотрено (п. 19 ст. 36), что партией создается не менее 100 ре* 15%. При соблюдении указанного требования учитываются админи*
гиональных групп, в 2007 г. их число было снижено — не менее 80, в стративно*территориальное устройство (деление) субъекта РФ, тер*
2011 г. — не менее 70 (т. е. больше создать можно, меньше нельзя). ритории муниципальных образований. Если на территории городско*
Региональными частями федеральных списков должны быть охваче* го округа зарегистрировано не менее 650 тыс. избирателей, то указан*
ны все субъекты РФ, т. е. партия как участвующая в выборах всерос* ный городской округ может быть разделен не более чем между двумя
сийская организация обязана выдвинуть своих кандидатов на всей частями территории субъекта РФ. При этом одна из частей должна
территории страны. включать в себя только территорию указанного городского округа.
Число избирателей, зарегистрированных на территории группы Если на территории городского округа зарегистрировано менее
субъектов РФ, которой соответствует региональная группа кандида* 650 тыс., но не менее 300 тыс. избирателей, то указанный городской
тов, не может превышать 3 млн. Число избирателей, зарегистриро* округ не может быть разделен между частями территории субъек*
ванных на части территории субъекта РФ, которой соответствует ре* та РФ;
гиональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тыс. Регио* 3) не допускается образование части территории субъекта РФ из
нальная группа кандидатов может соответствовать части территории территорий, не граничащих между собой, за исключением террито*
субъекта РФ при условии, что численность зарегистрированных на рий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте РФ;
всей территории данного субъекта избирателей превышает 1,3 млн. 4) в наименование части территории субъекта РФ должно быть
ЦИК РФ не позднее чем за 20 дней до окончания срока, в течение включено наименование соответствующего субъекта РФ.
которого должны быть назначены выборы депутатов Государствен* В федеральном списке кандидатов одному субъекту РФ, в том чис*
ной Думы, определяет границы частей территорий субъектов РФ, ко* ле входящему в группу субъектов РФ, либо одной части территории
торым могут соответствовать региональные группы кандидатов, и субъекта РФ должна соответствовать не более чем одна региональная
публикует перечень этих частей территорий с указанием их наимено* группа кандидатов.
ваний и наименований входящих в них административно*территори* Разбивать федеральный список кандидатов на региональные груп*
альных единиц, или муниципальных образований, или населенных пы кандидатов, соответствующие не граничащим между собой терри*
пунктов (если территория части субъекта РФ включает часть террито* ториям, за исключением случая, когда субъект РФ не граничит с дру*
рии административно*территориальной единицы, муниципального гими субъектами РФ либо входящая в субъект РФ территория не гра*
образования либо населенного пункта, в перечне должны быть описа* ничит с другими территориями, входящими в этот субъект РФ, не
ны границы данной части территории административно*территори* допускается.
альной единицы, муниципального образования либо населенного Таким образом, в совокупности все региональные группы канди*
пункта). датов (соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части
Определение границ частей территорий субъектов РФ, которым территории субъекта РФ) составляют региональную часть федерального
могут соответствовать региональные группы кандидатов, производит* списка кандидатов. В федеральном списке кандидатов каждой регио*
ся ЦИК РФ с соблюдением следующих требований (п. 14 ст. 36 на* нальной группе присваивается порядковый номер и указывается, ка*
званного Закона): кому субъекту, группе субъектов РФ, части территории субъекта или
1) число избирателей, зарегистрированных на территории субъек* группе частей территории субъекта РФ соответствует каждая регио*
та РФ, делится на 650 тыс. Целая часть числа, полученного в резуль* нальная группа.
тате этого деления, есть число частей, на которые делится этот субъ* Может быть и так называемая общефедеральная часть федерального
ект РФ; списка кандидатов. Это первая, заглавная, часть списка, ее ввели для
обозначения тех людей, которые «составляют гордость» партии, явля* Думы. В заявлении указываются фамилия, имя и отчество, дата и ме*
ются ее лидерами, «совестью» и т. п. Ориентируясь прежде всего сто рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи
именно на таких кандидатов, избиратели отдадут предпочтение дан* паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, другие
ному федеральному списку перед другими. При первоначальном вве* анкетные данные, о которых говорилось ранее. В случае наличия у
дении общефедеральной части предусмотрели включение в нее 12 кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении указыва*
кандидатов, затем увеличили ее до 18 кандидатов. Закон о выборах ются сведения о судимости кандидата. Напомним, что кандидат мо*
депутатов Государственной Думы оставил трех кандидатов, но по ре* жет быть только гражданином РФ, наличие двойного гражданства
дакции от 29 ноября 2010 г. в общефедеральной части стало 10 канди или вида на жительства в иностранном государстве исключают вы*
датов. движение. Кандидат вправе указать в заявлении свою принадлеж*
Федеральный список кандидатов представляется уполномочен* ность к выдвинувшей его политической партии либо не более чем к
ным представителем политической партии в ЦИК РФ не позднее чем одному иному общественному объединению, обозначить свой статус
через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) ре* в организации;
шения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. 2) сведения о размере и об источниках доходов каждого кандидата,
В федеральном списке кандидатов указываются фамилия, имя и отче* а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собствен*
ство, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и ности (в том числе совместной собственности), включая сведения о
дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражда* вкладах в банках, ценных бумагах. Кандидаты обязаны сообщать дан*
нина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или до* ные по всем позициям относительно доходов и имущества, о которых
кумент, заменяющий паспорт гражданина, образование, основное говорилось выше в связи с нововведениями 2012—2013 гг.
место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутст*
ЦИК РФ в семидневный срок рассматривает представленные до*
вия основного места работы или службы — род занятий) каждого кан*
кументы, по результатам рассмотрения заверяет федеральный список
дидата; если кандидат является депутатом и осуществляет свои пол*
кандидатов и выдает уполномоченному представителю политической
номочия на непостоянной основе — сведения об этом с указанием
партии копию заверенного федерального списка кандидатов либо от*
наименования соответствующего представительного органа. В случае
наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в феде* казывает в заверении указанного списка, о чем выдается мотивиро*
ральном списке кандидатов указываются сведения о судимости кан* ванное решение (п. 7 ст. 38 Закона о выборах депутатов Государствен*
дидата. По желанию кандидата в федеральном списке кандидатов ной Думы). Основаниями для отказа в заверении федерального спи*
указываются принадлежность кандидата к выдвинувшей его полити* ска кандидатов являются отсутствие каких*то документов, указанных
ческой партии либо не более чем к одному иному общественному выше, нарушение порядка выдвижения федерального списка канди*
объединению, зарегистрированному не позднее чем за один год до датов, установленного законом. Отказ в заверении федерального спи*
дня голосования в установленном законом порядке, и его статус в ска кандидатов может быть обжалован политической партией в Вер*
данной политической партии, данном общественном объединении ховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу не позднее чем
при условии представления документа, подтверждающего указанные в пятидневный срок.
сведения и официально заверенного постоянно действующим руко* После представления федерального списка кандидатов в ЦИК РФ
водящим органом политической партии, общественного объедине* в состав данного списка и в порядок размещения в нем кандидатов не
ния. могут быть внесены изменения, за исключением изменений, вызван*
Одновременно с перечисленными документами уполномоченный ных выбытием кандидата по его личному заявлению, либо исключе*
представитель политической партии представляет: нием кандидата политической партией из федерального списка кан*
1) заявление каждого кандидата, включенного в федеральный спи* дидатов, либо смертью кандидата, либо исключением кандидата из
сок кандидатов, о его согласии баллотироваться в составе данного фе* федерального списка кандидатов на основании решения ЦИК РФ.
дерального списка, с обязательством в случае избрания прекратить Кандидат может быть включен в состав только одного федерального
деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной списка кандидатов.
5. Сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи зара*
ботной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных вы*
Российское избирательное законодательство новейшего времени плат, а также при оказании благотворительной помощи.
предусматривает сбор определенного количества подписей избирате* Право сбора подписей избирателей принадлежит гражданину РФ,
лей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, как достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет и не признан*
условие последующей их регистрации соответствующей избиратель* ному судом недееспособным. Оплата этой работы осуществляется
ной комиссией. Однако регулирование по этому вопросу не является только из средств избирательного фонда кандидата. Форма подпис*
простым. ного листа, порядок его заполнения и заверения, порядок проверки
Сначала мы приведем общие требования законодательства, а затем подписей избирателей и основания признания подписей избирателей
картину по сбору подписей по отдельным видам выборов. недостоверными и (или) недействительными устанавливаются феде*
Общие требования: Закон об основных гарантиях избирательных ральным законом. Формы подписных листов практически по всем
прав в ст. 37 предусматривает, что в поддержку выдвижения кандида* случаям, когда надо собирать подписи, даны в качестве приложений к
тов могут собираться подписи избирателей в порядке, который опре* Закону об основных гарантиях избирательных прав.
деляется законом. Количество подписей, которое необходимо для ре* Определяя порядок заполнения, указанный Закон гласит, что из*
гистрации кандидатов, составляет 0,5% от числа избирателей, зареги* биратель ставит в подписном листе свою подпись и дату ее внесения,
стрированных на территории избирательного округа, но не может а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения, адрес
составлять менее 10 подписей. места жительства, серию, номер паспорта или документа, заменяю*
По отдельным видам выборов могут быть свои особенности. На* щего паспорт гражданина. По просьбе гражданина данные об нем мо*
пример, по введенным в 2012 г. выборам высшего должностного лица гут вноситься в подписной лист лицом, осуществляющим сбор под*
субъекта РФ количество подписей, которое необходимо для регистра* писей. Но подпись и дату ее внесения избиратель ставит собственно*
ции кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения, не может ручно. Избиратель вправе ставить подпись в поддержку выдвижения
составлять менее 0,5% и более 2% от числа избирателей на террито* различных кандидатов, но только один раз в поддержку одного и того
рии субъекта РФ. Для регистрации кандидатов в многомандатном из* же кандидата.
бирательном округе число подписей составляет 0,5% от числа избира* Каждый подписной лист должен быть заверен подписью лица,
телей, зарегистрированных на территории такого округа, поделенно* осуществлявшего сбор подписей избирателей. При заверении под*
го на число депутатских мандатов, но не может составлять менее 10 писного листа лицо, осуществлявшее сбор подписей избирателей,
подписей. собственноручно указывает свои фамилию, имя и отчество, дату рож*
Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соот* дения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта
ветствующего избирательного фонда. На выборах в федеральные ор* или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование
ганы власти, органы власти субъектов РФ подписи могут собираться или код выдавшего его органа, а также ставит свою подпись и дату ее
со дня оплаты изготовления подписных листов. На выборах в органы внесения.
местного самоуправления подписи могут собираться со дня, следую* Дополнением, внесенным в 1999 г. в Закон об основных гаранти*
щего за днем уведомления комиссии о выдвижении кандидата. ях избирательных прав 1997 г., была предусмотрена возможность
Закон запрещает участие органов государственной власти, органов внесения избирательного залога, т. е. денежной суммы, внесение ко*
местного самоуправления, органов управления организаций всех торой освобождает кандидата, избирательное объединение от сбора
форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с подписей и позволяет зарегистрировать кандидата, список кандида*
правом решающего голоса в сборе подписей. Недопустимы принуж* тов в соответствующей избирательной комиссии. Избирательный за*
дение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за лог был разрешен по всем видам выборов, кроме выборов Президен
внесение подписи. Сбор подписей осуществляется по месту житель* та РФ.
ства, а также в других местах, где проведение предвыборной агитации Размер избирательного залога составлял 15% от устанавливаемого
и сбор подписей не запрещены законом. Запрещается сбор подписей законом предельного размера расходования средств соответствующе*
го избирательного фонда. Законом субъекта РФ размер залога мог чил по результатам голосования не менее 4% голосов избирателей от
быть уменьшен, но не должен был составлять менее 10% от предель* общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, или
ного размера расходования средств избирательного фонда. допущен к распределению депутатских мандатов, избирательный за*
Действующий Закон об основных гарантиях избирательных прав лог полагалось возвратить не позднее чем через пять дней со дня офи*
сначала оставлял на усмотрение кандидата, избирательного объеди* циального опубликования результатов выборов депутатов Государст*
нения — собирать ли подписи или внести избирательный залог. венной Думы. Если избирательный залог не подлежал возврату, ЦИК
В ст. 38 Закона говорилось, что факт сбора, представления подписей РФ перечисляла его в доход федерального бюджета не позднее чем че*
избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов рез 60 дней со дня голосования.
не является основанием для отказа в регистрации на основании вне* Все приведенные правила стали теперь частью истории конститу*
сения избирательного залога, равно как и внесение избирательного ционного права. Как уже говорилось, по инициативе Президента РФ
залога не является основанием для отказа в регистрации на основа* нормы об избирательном залоге в 2009 г. исключены из российского
нии собранных подписей избирателей. Но в 2005 г. в законодательст* законодательства.
во были включены нормы, по которым надо либо собирать подписи, Таковы, в сжатом виде, общие сведения о сборе подписей. Теперь
либо вносить залог. По всем видам выборов (в том числе и по выбо* посмотрим, на каких выборах проводился и проводится сейчас сбор
рам депутатов Государственной Думы — с дополнениями, внесенны* подписей.
ми в 2007 г.) соответствующие правила выглядели так: если политиче* Президент РФ. При выдвижении кандидата на пост Президен*
ская партия после представления в избирательную комиссию подпис* та РФ по ранее действующему законодательству полагалось собирать
ных листов и других необходимых документов перечислила на ее подписи в поддержку выдвижения независимо от того, было ли это
специальный счет избирательный залог, комиссия возвращала его по* самовыдвижение или выдвижение избирательными объединениями
литической партии; если же партия после поступления залога на ука* (политическими партиями). По Закону «О выборах Президента Рос*
занный счет представила подписные листы, избирательная комиссия сийской Федерации» 1991 г. требовалось собрать не менее 100 тыс.
отказывала в приеме подписных листов; при одновременном пред* подписей; по аналогичным Законам 1995 и 1999 гг. — не менее 1 млн.
ставлении подписных листов и внесении залога предпочтение отдава* По действующему Федеральному закону «О выборах Президента
лось залогу, а в принятии подписных листов избирательная комиссия Российской Федерации» в начальной редакции в случае самовыдви
отказывала. жения полагалось собрать (п. 1 ст. 36) не менее 2 млн подписей в под*
Избирательный залог вносился из средств соответствующего изби* держку выдвижения, причем на территории одного субъекта РФ — не
рательного фонда на специальный счет избирательной комиссии. Ес* более 50 тыс. подписей граждан РФ, проживающих на территории
ли кандидат был избран, список кандидатов допущен к распределе* данного субъекта; при сборе подписей среди живущих за рубежом об*
нию мандатов, залог им возвращался. Если зарегистрированный кан* щее число таких подписей тоже не могло быть более 50 тыс. По тем
дидат не был избран и набрал по результатам голосования меньше же правилам требовалось собирать подписи и при выдвижении кан*
голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чем установ* дидата политическими партиями. Однако согласно законодательным
лено законом, если избирательное объединение не приняло участия в новеллам 2009 г. картина изменилась: регистрация происходит без
распределении депутатских мандатов и (или) набрало по результатам сбора подписей, если выдвигают партии, которые на выборах депута*
голосования меньше голосов избирателей, принявших участие в голо* тов Государственной Думы, проводившихся до назначения прези*
совании, чем установлено законом, их избирательный залог перечис* дентских выборов превзошли 7%*ный барьер; не преодолели этот
лялся в доход соответствующего бюджета. По Закону об основных га* барьер на выборах в Думу, но набрали более 5% голосов избирателей
рантиях избирательных прав указанное число голосов избирателей не и получили один или два депутатских мандата; партии, чьи списки
могло быть более 5% от числа избирателей, принявших участие в го* кандидатов были допущены к распределению депутатских мандатов в
лосовании в соответствующем избирательном округе, для кандидатов законодательных органах власти не менее чем в одной трети субъек*
и более 3% — для списков кандидатов. По Закону о выборах депутатов тов РФ. Остальные партии, выдвинувшие кандидата в президен*
Государственной Думы, если федеральный список кандидатов полу* ты РФ, тоже были обязаны собирать подписи.
Картина снова изменилась по нововведениям от 2 мая 2012 г.: кан* барьер, но набравшие более 5% голосов избирателей и получившие
дидат на пост Президента РФ, выдвинутый в порядке самовыдвиже соответственно один или два депутатских мандата в Думе; в) партии,
ния, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тыс. подписей изби* чьи списки кандидатов были допущены к распределению депутатских
рателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более мандатов в законодательных органах не менее чем в одной трети
7,5 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится субъектов РФ (на выборах, прошедших до назначения выборов в Го*
на территории данного субъекта РФ. Среди избирателей, постоянно сударственную Думу).
проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих Далее было определено, что на выборах депутатов Государствен*
подписей не может быть более 7,5 тыс. Политическая партия, пред* ной Думы VI созыва (т. е. это выборы 2011 г.) политическая партия,
ставленная в Государственной Думе либо в законодательных органах которая осуществляет сбор подписей избирателей в поддержку вы*
не менее трети субъектов РФ, не собирает подписи. Остальные поли* двинутого ею федерального списка кандидатов, обязана собрать не
тические партии обязаны (каждая) собрать в поддержку выдвинутого менее 150 тыс. подписей. На выборах депутатов Государственной Ду*
партией кандидата не менее 100 тыс. подписей избирателей, при этом мы следующих созывов такая политическая партия обязана собрать
на один субъект РФ должно приходиться не более 2,5 тыс. подписей не менее 120 тыс. подписей избирателей. При сборе подписей на вы*
избирателей, место жительства которых находится на территории борах депутатов Государственной Думы как VI созыва, так и следую*
данного субъекта РФ, среди зарубежных избирателей — также не бо* щих на один субъект РФ должно приходиться не более 5 тыс. подписей
лее 2,5 тыс. подписей. избирателей, место жительства которых находится на территории
Депутаты Государственной Думы. Когда выборы были смешанны* данного субъекта РФ, при этом подписи должны быть собраны не
ми, по кандидатам, избиравшимся по территориальным избиратель* менее чем в половине субъектов РФ. Если сбор подписей осуществ*
ным округам (в том числе и выдвинутым партиями или избиратель* ляется среди избирателей, проживающих за пределами террито*
ными блоками), требовалось собрать подписи не менее 1% от общего рии РФ, общее количество этих подписей не может составлять более
числа избирателей данного округа. А партии, избирательные блоки, 5 тыс. При досрочных выборах все приведенные цифры уменьшают*
выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его ся наполовину.
поддержку не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом в од* Однако и это регулирование просуществовало недолго. Нововве*
ном субъекте РФ — не более 7% от требуемого общего числа подпи* дением от 2 мая 2012 г. все политические партии освобождаются от
сей (с 1999 г. — не более 14 тыс. подписей). сбора подписей при выборах депутатов Государственной Думы, а по*
Действующий Закон о выборах депутатов Государственной Думы священные сбору подписей статьи названного выше Закона призна*
сначала определял (ст. 39), что для поддержки федерального списка ны утратившими силу.
кандидатов надо собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, Главы исполнительной власти субъектов РФ. Мы уже указывали ра*
причем на территории одного субъекта РФ — не более 10 тыс., и при нее, что в 2012 г. восстановлено избрание населением высшего долж*
сборе подписей среди избирателей, постоянно проживающих за гра* ностного лица субъекта РФ. В целом законодательство предусматри*
ницей, общее число их подписей также не может быть более 10 тыс. вает, что первый путь выдвижения кандидатов на эту должность — по
Партии, которые на последних выборах набрали столько голосов, что решению политической партии; в этом случае сбор подписей не требу
участвовали в распределении депутатских мандатов (т. е. 7% и более), ется. Второй путь — возможность самовыдвижения (если это введут
на очередных выборах освобождаются от сбора подписей. субъекты РФ своими законами); в данном варианте сбор подписей обя
Однако федеральными законами от 9 февраля, 12 мая и 3 июня зателен.
2009 г. в Закон о выборах депутатов Государственной Думы внесены Закон об основных гарантиях избирательных прав 2 мая 2012 г.
серьезные коррективы. Теперь к регистрации на очередных выборах в был дополнен рядом норм, касающихся этого вопроса.
Думу допускаются без сбора подписей: а) партии, которые превзошли Во*первых, в п. 11 ст. 38 определено: установленное законом субъ*
7%*ный барьер и были допущены к распределению депутатских ман* екта РФ количество подписей, которое необходимо для регистрации
датов; б) партии, не преодолевшие на последних выборах в Думу этот кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения на должность
высшего должностного лица субъекта РФ, не может составлять менее § 7. Регистрация кандидатов, списков кандидатов
0,5% и более 2% от числа избирателей, зарегистрированных на терри*
тории соответствующего субъекта РФ. За сбором подписей или внесением избирательного залога насту*
пает черед регистрации кандидатов, списков кандидатов. Регистра*
Во*вторых, на выборах главы субъекта РФ в поддержку выдвиже*
цию производят соответствующие избирательные комиссии. Напри*
ния кандидатов собираются подписи депутатов представительных ор*
мер, кандидатов на пост Президента РФ, федеральные списки канди*
ганов муниципальных образований и (или) избранных на муници*
датов в депутаты Государственной Думы регистрирует ЦИК РФ.
пальных выборах глав муниципальных образований. Число указан*
На регистрацию представляется определенный перечень докумен*
ных подписей определяется законом субъекта РФ в соответствии с
тов — подписные листы (если производился сбор подписей), прото*
Законом об общих принципах организации органов власти субъек* кол об итогах сбора подписей, список лиц, производивших подписи,
тов РФ. сведения об изменениях в списках кандидатов и в персональных дан*
Депутаты законодательных собраний субъектов РФ. При выборах ных кандидатов, первый финансовый отчет кандидата, избирательно*
по избирательным округам в поддержку регистрации кандидатов со* го объединения.
бираются подписи избирателей, планка названа Законом об основ* Избирательная комиссия в течение установленного срока, кото*
ных гарантиях избирательных прав — 0,5% общего числа избирате* рый не должен превышать 10 дней, обязана проверить соответствие
лей, зарегистрированных на территории избирательного округа. При порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям за*
выдвижении списков кандидатов на выборах законодательных орга* кона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов
нов субъектов РФ ранее принимавшиеся избирательные законы исхо* либо об отказе в регистрации.
дили из необходимости сбора подписей (в основном 1% от числа из* Кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть за*
бирателей субъекта РФ). Сегодня партии освобождаются от сбора регистрирован только по одному избирательному округу. Данное пра*
подписей в поддержку партийного списка. вило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним
Депутаты представительных органов и главы муниципальных обра и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах од*
зований. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении новременно в одномандатном (или многомандатном) избирательном
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и округе и в составе списка кандидатов.
быть избранными в органы местного самоуправления» сохраняет тре* Закон об основных гарантиях избирательных прав в ст. 38 (п. 24)
бование сбора подписей. Согласно ст. 21 для регистрации кандидата в дает обширный перечень оснований отказа в регистрации кандидата:
депутаты представительного органа местного самоуправления по од* — отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;
номандатному избирательному округу необходимо представить со* — для кандидатов, выдвинутых политической партией, — несо*
бранные в поддержку кандидата подписи избирателей соответствую* блюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных
щего избирательного округа, составляющие в сумме не менее 1% от Федеральным законом «О политических партиях»; для кандидатов,
числа избирателей округа. Для регистрации кандидата в депутаты выдвинутых иными общественными объединениями, — несоблюде*
представительного органа местного самоуправления по многомандат* ние требований, установленных Законом об основных гарантиях из*
ному избирательному округу необходимо представить собранные в бирательных прав;
поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего изби* — отсутствие документов, необходимых при подаче уведомления о
рательного округа, составляющие в сумме не менее 1% от числа изби* выдвижении и (или) регистрации кандидата;
рателей округа, поделенного на число мандатов. Для регистрации — наличие на день, предшествующий дню заседания избиратель*
кандидата на должность выборного должностного лица местного са* ной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регист*
моуправления, избирающегося по единому одномандатному избира* рации кандидата, документов, оформленных с нарушением требова*
тельному округу, необходимо представить собранные в поддержку ний названного Закона;
кандидата подписи избирателей, составляющие в сумме не менее 1% — отсутствие на тот же момент в документах каких*либо сведений,
от числа избирателей муниципального образования. предусмотренных Законом об основных гарантиях избирательных прав;
— наличие среди подписей избирателей, представленных для ре* избирательной комиссии, составило более чем 25% на федеральных
гистрации кандидата, более 10% подписей, собранных в местах, где выборах и более чем 50% на выборах органов государственной власти
сбор подписей запрещен; субъектов РФ, органов местного самоуправления; преимущества сво*
— недостаточное количество достоверных подписей избирателей его должностного или служебного положения неоднократно исполь*
либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействитель* зовали не только кандидаты, но и уполномоченные представители
ных подписей от общего количества подписей, отобранных для про* или доверенные лица избирательного объединения; выбытие канди*
верки; датов, в результате чего число региональных групп кандидатов в спи*
— недостаточное количество достоверных подписей депутатов ске кандидатов оказалось меньше установленного этим Законом. При
представительных органов муниципальных образований и (или) из* этом перечни оснований отказа в регистрации являются исчерпываю*
бранных на муниципальных выборах глав муниципальных образова* щими и не могут быть расширены другими актами.
ний, представленных для регистрации кандидата на должность выс* В основном по указанным выше основаниям возможно исключе*
шего должностного лица субъекта РФ; ние отдельных кандидатов из списка кандидатов: при регистрации
— сокрытие кандидатом сведений о неснятой или непогашенной списка в целом. Причем в последней редакции Закона в перечне учте*
судимости; ны и новые требования, касающиеся большинствы кандидатов: они
— несоздание кандидатом избирательного фонда (за исключением обязаны сообщать данные о собственности (своей, супругов, несовер*
случаев, когда его создание необязательно); шеннолетних детей) не только в России, но и за рубежом, о загранич*
— использование кандидатом при финансировании своей избира* ных счетах и т. п.
тельной кампании помимо средств собственного избирательного В практике выборов нередки случаи снятия себя кандидатами с
фонда иных денежных средств, составляющих более 5% установлен* регистрации без достаточных оснований. Законодательство в подоб*
ного названным Законом предельного размера расходования средств ных случаях заставляет кандидатов, избирательные объединения
избирательного фонда; компенсировать расходы, понесенные соответствующими избира*
— превышение кандидатом при финансировании своей избира* тельными комиссиями. Кроме того, уточняются необходимые меха*
тельной кампании более чем на 5% установленного названным За* низмы. Так, Закон об основных гарантиях избирательных прав в
коном предельного размера расходования средств избирательного первоначальной редакции говорил о снятии кандидатом себя «с дис*
фонда; танции» за три дня до голосования. В 2005 г. норма скорректирована
— установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом и теперь гласит, что самостоятельно выдвинувшийся кандидат впра*
в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных на* ве представить не позднее чем за пять дней до дня голосования,
званным Законом; а при наличии вынуждающих к тому обстоятельств не позднее чем за
— неоднократное использование кандидатом преимуществ своего один день до дня голосования (в том числе и повторного) в зарегист*
должностного или служебного положения; рировавшую его избирательную комиссию заявление о снятии своей
— регистрация кандидата в другом избирательном округе на дан* кандидатуры; комиссия принимает решение об аннулировании реги*
ных выборах; страции. Аналогичное заявление кандидат, выдвинутый по списку,
— установленный решением суда факт подкупа избирателей кан* вправе подать не позднее чем за 15 дней до дня голосования, а при
дидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем вынуждающих обстоятельствах — также не позднее чем за один день:
по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению последствие — избирательная комиссия исключает его из списка
иным лицом или организацией. кандидатов.
Названный Закон устанавливает в основном аналогичные пере* Закон об основных гарантиях избирательных прав позволяет (п. 32
численным основания отказа в регистрации списков кандидатов. От* ст. 38) органу избирательного объединения, принявшему решение о
дельные особенности оснований для отказа в регистрации списков выдвижении кандидата по единому избирательному округу, списка
таковы: количество кандидатов, снявших свои кандидатуры, исклю* кандидатов, принять решение об отзыве данного кандидата, списка
ченных по решению избирательного объединения или по решению кандидатов. Такое решение должно быть представлено в избиратель*
ную комиссию, зарегистрировавшую данного кандидата, список кан* рательных объединений. При отсутствии достаточного числа претен*
дидатов, не позднее чем за пять дней до дня голосования (в том числе дентов голосование откладывается для дополнительного выдвижения
повторного голосования). В этом случае избирательная комиссия, за* кандидатов, списков кандидатов (например, на выборах депутатов
регистрировавшая кандидата, список кандидатов, обязана принять Государственной Думы — на срок не более трех месяцев).
решение об аннулировании его регистрации. Избирательное объеди*
нение может отозвать своего кандидата, выдвинутого по территори* § 8. Гарантии и ограничения для кандидатов
альному округу. Оно может исключить некоторых кандидатов из спи*
ска кандидатов. Литература
Вместе с тем при реализации данной нормы следует принимать во
внимание постановление Конституционного Суда РФ от 9 ноября Биктагиров Р. Т. Правовой статус кандидатов в депутаты и их предста*
вителей // Журнал о выборах. 2003. № 3; Кучин А. С. Избирательная
2009 г. по делу о проверке конституционности п. 32 статьи 38 Закона
кампания кандидата, избирательного объединения: дис. ... канд. юрид.
об основных гарантиях избирательных прав, подп. «к» п. 2 ст. 21 Фе* наук. Томск, 2006; Стружак Е. П. Правовой статус кандидатов в вы*
дерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Крас* борные органы, на выборные муниципальные и государственные
нодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания должности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тю*
Краснодарского края» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального мень, 2003; Шин А. Г. Конституционно*правовая ответственность кан*
кодекса (далее — ГПК РФ). Предметом рассмотрения в Суде стало не дидатов в депутаты или на выборные должности за использование на
мотивированное исключение заявителя из партийного списка на выбо* выборах преимуществ своего должностного (служебного) положения:
рах в законодательный орган Краснодарского края. Конституцион* дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
ный Суд поддержал автора обращения и подчеркнул в своем реше* Одним из важных условий демократических выборов должно быть
нии: приобретение гражданином официального статуса кандидата в равенство кандидатов. Закон об основных гарантиях избирательных
депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным прав (ст. 39) гласит, что все кандидаты обладают равными правами и
объединением, означает публично*правовое признание того факта, несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных
что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в данным Законом.
стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления сво*
Кроме того, указанный Закон содержит ст. 40 «Ограничения, свя*
бодно формировать списки своих потенциальных представителей
занные с должностным или служебным положением», согласно кото*
в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, по*
рой кандидаты, замещающие государственные или муниципальные
мимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией,
возникают юридически значимые связи с избирателями, избиратель* должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муни*
ными комиссиями, доверенными лицами, СМИ и иными участника* ципальной службе либо являющиеся членами органов управления ор*
ми избирательного процесса, а политическая партия утрачивает ганизаций независимо от формы собственности, за исключением по*
возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообраз литических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными
ности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного граж* лицами, журналистами, другими творческими работниками органи*
данина в выдвинутом ею списке кандидатов. заций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при
Не допускается включение в списки кандидатов по избирательно* проведении своей избирательной кампании не вправе использовать
му округу (например, в федеральные списки при выборах депутатов преимущества своего должностного или служебного положения.
Государственной Думы) новых кандидатов, равно как и перемещение Большинство кандидатов на время их участия в выборах освобож
в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемеще* даются от выполнения должностных или служебных обязанностей.
ние вытекает из изменения очередности в связи с выбытием, в том Продолжают выполнение своих функций депутаты, а также Прези*
числе исключением, некоторых кандидатов. дент РФ (Председатель Правительства РФ, в соответствии с Консти*
Напомним, что в связи с принципом состязательности на выборах туцией РФ временно исполняющий обязанности Президента РФ и
должно быть необходимое число конкурирующих кандидатов и изби* являющийся зарегистрированным кандидатом на должность Прези*
дента РФ), при этом им запрещается использовать преимущества сво* он работал до регистрации в качестве кандидата. С учетом уровня
его должностного положения. выборов кандидату возмещаются определенные транспортные рас*
Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в ходы.
представительные органы местного самоуправления при определен* Кандидат обладает определенными гарантиями в части уголовного
ном числе избирателей в округе (не более 5 тыс. избирателей) зареги* и административного преследования. Согласно п. 4 ст. 41 Закона об
стрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, основных гарантиях избирательных прав решения о возбуждении уго*
на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения ловного дела в отношении зарегистрированного кандидата, привле*
должностных или служебных обязанностей. чении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть
Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государствен* приняты с согласия Председателя Следственного комитета РФ, руко*
ные или муниципальные должности, не вправе использовать преиму* водителя следственного органа Следственного комитета РФ (соответ*
щества своего должностного или служебного положения в целях вы* ственно уровню выборов). Ходатайство перед судом об избрании в
движения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов. качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении заре*
Названный Закон содержит (п. 5 ст. 40) обширный перечень дей* гистрированного кандидата может быть возбуждено с согласия Пред*
ствий, которые будут считаться использованием преимуществ долж* седателя Следственного комитета РФ, руководителя следственного
ностного или служебного положения: привлечение подчиненных и органа Следственного комитета РФ (соответственно уровню выбо*
зависимых лиц к осуществлению в служебное время деятельности, ров). Зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут адми*
способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов; исполь* нистративному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без со*
зование служебных помещений для тех же целей; использование те* гласия прокурора (соответственно уровню выборов). При даче соот*
лефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных ус* ветствующего согласия Председатель Следственного комитета РФ,
луг, оргтехники, транспорта для проведения предвыборной агитации, руководитель следственного органа Следственного комитета РФ,
агитации по вопросам референдума; проведение сбора подписей, прокурор обязаны известить об этом избирательную комиссию, заре*
предвыборной агитации лицами, замещающими государственные гистрировавшую кандидата.
или муниципальные должности, в ходе служебных командировок; Кандидат, а также избирательное объединение, выдвинувшие кан*
агитационное выступление в пользу кандидата, списка, распростра* дидатов, список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Реги*
нение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений страция доверенных лиц осуществляется незамедлительно избира*
и иных материалов и др. тельной комиссией на основании письменного заявления кандидата
Законодательство содержит и гарантии деятельности зарегистри (представления избирательного объединения) и заявления самого
рованных кандидатов. Со дня регистрации кандидата до дня офици* гражданина о согласии быть доверенным лицом.
ального опубликования результатов выборов администрация по месту Так, кандидат на пост Президента РФ вправе назначить до 600 до*
его работы, службы, учебы обязана по заявлению, рапорту зарегист* веренных лиц, а политическая партия, выдвинувшая кандидата, — до
рированного кандидата освободить его от работы, исполнения слу* 100 доверенных лиц. Их регистрирует ЦИК РФ. На выборах депута*
жебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое вре* тов Государственной Думы у политической партии может быть до
мя в течение этого срока. 500 уполномоченных представителей и до 1 тыс. доверенных лиц, ко*
Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не торых тоже регистрирует ЦИК РФ.
может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с Доверенные лица получают от избирательной комиссии удостове*
работы, со службы, отчислен из образовательной организации или рения и участвуют в избирательной кампании кандидата, избиратель*
без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в ко* ного объединения, в том числе осуществляют агитационную деятель*
мандировку, призван на военную службу, на военные сборы или на* ность. На период полномочий доверенного лица администрация (ра*
правлен на альтернативную гражданскую службу. ботодатель) обязана (обязан) предоставлять доверенным лицам по их
Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчи* просьбе неоплачиваемый отпуск. Кандидаты, избирательные объеди*
тывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой нения, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать
их, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Ха
выданные этим доверенным лицам удостоверения. чатуров Н. В. Право на предвыборную агитацию: правовое регулиро*
На некоторых видах выборов у доверенных лиц достаточно широ* вание и особенности реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д,
кие возможности. Например, при выборах Президента РФ его дове* 2004; Шайхуллин Г. С. Юридический статус средства массовой инфор*
ренное лицо может назначать членов низовых избирательных комис* мации как субъекта избирательных правоотношений: дис. ... канд.
юрид. наук. Волгоград, 2003.
сий (участковых, территориальных) с правом совещательного голоса
и досрочно прекращать их полномочия. При сборе подписей канди*
датом*самовыдвиженцем его доверенное лицо подписывает подпис* 1. Общие условия
ные листы и участвует в подсчете поданных подписей. В агитацион* Избирательное законодательство нацеливает соответствующих
ных мероприятиях на телевидении и радио, во встречах с избирателя* участников избирательного процесса прежде всего на обеспечение
ми доверенное лицо может участвовать вместо кандидата, если у того граждан достоверной и объективной информацией о выборах. Не
нет возможности личного участия. случайно в главном акте по вопросам выборов — Законе об основных
гарантиях избирательных прав все соответствующие предписания
§ 9. Информация о выборах. Предвыборная агитация объединены в гл. VII «Гарантии прав граждан на получение и распро*
странение информации о выборах и референдумах».
Литература Информационное обеспечение выборов включает информирование
Аглеева Л. Т. Предвыборная агитация в избирательном праве Россий* избирателей, предвыборную агитацию, что способствует осознанному
ской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. на* волеизъявлению граждан, гласности выборов. Таким образом, участ*
ук. Екатеринбург, 2006; Белоус Ю. С. Конституционно*правовые осно* ники избирательного процесса на первый план должны ставить ин*
вы разграничения предвыборной агитации и информационного обес* формирование избирателей, а затем предвыборную агитацию. На
печения выборов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. практике зачастую все сводится только к агитации, призывам голосо*
СПб., 2009; Большаков С. В. Правовое регулирование участия средств вать за «достойных» кандидатов, в результате многие граждане пред*
массовой информации в избирательном процессе: дис. ... канд. юрид. почитают вообще устраниться от выборов.
наук. М., 2002; Большаков С. В. и др. Средства массовой информации и
Избиратели информируются органами государственной власти,
выборы / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003; Большаков С. В., Голо
органами местного самоуправления, избирательными комиссиями,
вин А. Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в
Российской Федерации. 2*е изд. М., 2007; Бузин А. Административные организациями, осуществляющими выпуск СМИ, физическими и
избирательные технологии и борьба с ними. М., 2007; Кондрашев А. А., юридическими лицами. Но это — общее информирование. Назван*
Сизых Ю. А. Проблема разграничения понятий «информирование из* ный Закон запрещает органам государственной власти, органам мест*
бирателей» и «предвыборная агитация» в свете прошедших выборов // ного самоуправления информировать избирателей о кандидатах, об
Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24; О совершенст* избирательных объединениях (п. 1 ст. 45). Информацию на этот счет
вовании правового регулирования предвыборной агитации в средствах граждане получают от избирательных комиссий, от СМИ, а также от
массовой информации. Как предотвратить злоупотребления свободой самих кандидатов, избирательных объединений.
слова во время выборов / под ред. А. А. Кравец. М., 2002; Предвыбор* Информирование избирателей, в том числе через СМИ, о ходе
ная агитация: теория и практика / отв. ред. Н. С. Бондарь. М., 2004; подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения
Рябчиков Р. В. Проблемы правового регулирования применения Ин*
избирательных действий, о законодательстве о выборах производится
тернета на выборах в России и перспективы использования виртуаль*
ного пространства в избирательном процессе // Государственная
избирательными комиссиями.
власть и местное самоуправление. 2009. № 7; Титов А. С. Конституци* Распространение информации о кандидатах, списках начинается с
онно*правовое регулирование политической рекламы в избиратель* момента их выдвижения. Названный Закон ввел понятие агитацион
ном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Фальков В. Н. Совер* ный период. Он начинается со дня выдвижения кандидата, списка
шенствование правового регулирования предвыборной агитации кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению ре*
ферендума и создания соответствующего избирательного фонда, 2. Предвыборная агитация

фонда референдума. Агитационный период прекращается в ноль ча*
сов по местному времени за одни сутки до дня голосования (п. 1 Закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. 48) гласит,
ст. 49). что граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых
Таким образом, предвыборная агитация может проводиться уже с законом формах и законными методами проводить предвыборную
момента выдвижения кандидата, списка кандидатов. Другое дело, что агитацию.
предмет агитации на данном этапе скорее поддержка кандидата, спи* Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период
ска избирателями. А полноценная предвыборная агитация за избра* избирательной кампании:
ние начнется после регистрации кандидата, списка кандидатов изби* — призывы голосовать за или против кандидата (списка кандида*
рательной комиссией. тов);
Закон запрещает проведение предвыборной агитации в день голосова — выражение предпочтения какому*либо кандидату, избиратель*
ния и в предшествующий ему день. Смысл этой нормы понятен: по* ному объединению, в частности указание на то, за какого из кандида*
следний день перед выборами дается избирателям на раздумье, они тов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объ*
должны «отдохнуть» от предвыборной рекламы, оценить достоинства единений будет голосовать избиратель;
и недостатки кандидатов, списков. А в день голосования избиратели — описание возможных последствий избрания или неизбрания
тем более не должны подвергаться влиянию предвыборной пропаган* кандидата (списка кандидатов);
ды, ведь выборы у нас являются свободными. — распространение информации, в которой явно преобладают
В день голосования до момента окончания голосования на терри* сведения о каких*либо кандидатах, об избирательных объединениях в
тории избирательного округа запрещается публикация (обнародова* сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
ние) данных о результатах выборов, в том числе размещение таких — распространение информации о деятельности кандидата, не
данных в информационно*телекоммуникационных сетях общего связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением
пользования (включая Интернет). Этот запрет направлен на то, чтобы им своих служебных (должностных) обязанностей;
исключить воздействие на тех избирателей, которые еще собираются
— деятельность, способствующая созданию положительного или
на выборы (представим, что идут выборы Президента РФ, при этом
отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательно*
вся территория страны есть единый округ; когда закончилось голосо*
му объединению, к которым принадлежит данный кандидат, к изби*
вание на Дальнем Востоке, на европейской части страны основная
рательному объединению, выдвинувшему кандидата, кандидатов,
масса избирателей лишь направляется на избирательные участки и
соответствующие данные могут сильно повлиять на них). список кандидатов.
Законодатель обозначил позицию по поводу опросов общественного Таким образом, избирательное законодательство позволяет в ходе
мнения. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов об* предвыборной агитации призывать голосовать за или против канди*
щественного мнения, связанных с выборами, надо указывать органи* дата, списка, но не предусматривает возможности агитировать за
зацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошен* участие или против участия в голосовании. Законодатель исходит из
ных (выборку), метод сбора информации, регион проведения опроса, того, что нарушения хода избирательного процесса положено пресе*
точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной кать, а в нормально организованных выборах избиратели должны
погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опро* принять участие — это и акт осуществления публичной власти наро*
са и оплатившее (оплативших) его публикацию. И главное: в течение да, и создание органа, которому положено постоянно действовать, и,
пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещает* наконец, экономия средств, поскольку не будет повторных выборов.
ся опубликование (обнародование) результатов опросов обществен* Однако надо учитывать, что порой местные выборы проходят с
ного мнения, прогнозов результатов выборов, в том числе их разме* грубыми нарушениями законодательства, и нельзя исключить права
щение в информационно*телекоммуникационных сетях общего поль* граждан и общественных объединений призывать избирателей не
зования (включая Интернет). участвовать в таких выборах.
Но федеральное регулирование пошло противоположным путем. органы, органы местного самоуправления; лица, занимающие госу*
Согласно дополнениям, внесенным 5 декабря 2006 г. в названный За* дарственные и муниципальные должности, служащие государствен*
кон (п. 52 ст. 56), зарегистрированный кандидат, избирательное объ* ных и муниципальных органов при исполнении служебных обязан*
единение не вправе использовать эфирное время на каналах органи* ностей.
заций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для раз* Закон запрещает вести предвыборную агитацию воинским частям,
мещения агитационных материалов, в целях: а) распространения военным учреждениям и организациям; благотворительным органи*
призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандида* зациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организа*
тов, списков кандидатов; б) описания возможных негативных послед* циям, а также представителям религиозных объединений при совер*
ствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или шении обрядов и церемоний; избирательным комиссиям, членам ко*
иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских миссий с правом решающего голоса; иностранным гражданам;
мандатов; в) распространения информации, в которой явно преобла* представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при
дают сведения о каком*либо кандидате (каких*либо кандидатах), из* осуществлении ими профессиональной деятельности. Введен запрет
бирательном объединении в сочетании с негативными комментария* на предвыборную агитацию лицам, в отношении которых решением
ми; г) распространения информации, способствующей созданию от* суда в период проводимой избирательной кампании установлен факт
рицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному нарушения ограничений, связанных с призывами к экстремистской
объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Эти за* деятельности, пропагандой социальной, расовой, национальной
конодательные дополнения у многих политиков и специалистов вы* и т. п. исключительности, нацистской символики.
звали отрицательное отношение, поскольку реально ведут к запрету Политическая партия в случае выдвижения ею кандидата, списка
оценок соперников и сообщений о совершенных ими ранее поступ* кандидатов и последующей их регистрации не позднее чем за 10 дней
ках, не соответствующих законодательству (а то и нормам морали) и до дня голосования публикует свою предвыборную программу соответ*
ставящих под сомнение их претензии на выборный мандат. Между ственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или
тем речь должна идти о другом: корректности высказываний, правди* муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интер*
вости информации, уважении человеческого достоинства соперников нете.
и неотвратимости наказания (в том числе и отмены регистрации) за При проведении предвыборной агитации не допускается злоупот
клевету и оскорбления. ребление свободой массовой информации. Предвыборные программы,
Предвыборная агитация может проводиться: а) на каналах телера* выступления кандидатов, их доверенных лиц, представителей избира*
диовещания и в периодических печатных изданиях; б) массовых ме* тельных объединений, иные агитационные материалы не должны со*
роприятиях (собраниях и встречах с гражданами, митингах, демонст* держать призывы к насильственному захвату власти, насильственно*
рациях, шествиях, публичных дебатах и дискуссиях); в) посредством му изменению конституционного строя и нарушению целостности
выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других Российской Федерации, а также не должны быть направлены на про*
агитационных материалов; г) иными не запрещенными законом ме* паганду войны. Запрещается агитация, возбуждающая социальную,
тодами. расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также
Кандидат, избирательное объединение самостоятельно определя* злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, оп*
ют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно ределенной законодательством. Не может рассматриваться как раз*
проводят ее, а также вправе в установленном законодательством по* жигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей
рядке привлекать для ее проведения иных лиц. Расходы на проведе* социальной справедливости.
ние предвыборной агитации каждый участник осуществляет исклю* Запрещается подкуп избирателей, т. е. нельзя: вручать им денежные
чительно за счет средств своего избирательного фонда. средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за вы*
Запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной полнение организационной работы (за сбор подписей избирателей,
агитации лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосова* агитационную работу); производить вознаграждение избирателей,
ния. Не имеют права вести предвыборную агитацию государственные выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от
итогов голосования или обещать такое вознаграждение; проводить ных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъ*
льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые това* ятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник
ры, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстриро* их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствую*
ванных) и значков, специально изготовленных для избирательной щую избирательную комиссию, комиссию референдума о выявлен*
кампании; предоставлять услуги безвозмездно или на льготных усло* ных фактах и принятых мерах.
виях, а также воздействовать на избирателей, участников референду* Государственные и муниципальные организации телерадиовеща*
ма посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных ния и редакции государственных и муниципальных периодических
бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосова* печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения
ния), оказания услуг иначе чем на основании принимаемых в соот* предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избира*
ветствии с законодательством решений органов государственной вла* тельным объединениям. Эфирное время и печатная площадь назван*
сти, органов местного самоуправления. ных организаций предоставляются в случаях, обозначенных законом,
В период избирательной кампании выборы и их результаты не мо* бесплатно, в остальных — на платной основе.
гут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других Негосударственные СМИ вправе предоставлять зарегистрирован*
основанных на риске игр. ным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время, пе*
Кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и чатную площадь на платной основе с едиными условиями оплаты
уполномоченные представители в ходе избирательной кампании не (эти требования не распространяются на СМИ, учрежденные канди*
вправе заниматься благотворительной деятельностью. Не могут этого датами, избирательными объединениями).
делать иные физические и юридические лица в период избирательной
Эфирное время предоставляется во всех случаях на равных услови*
кампании по просьбе или по поручению либо от имени указанных
ях (в том числе по времени выхода в эфир). Для распределения време*
кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и упол*
ни проводится жеребьевка участников.
номоченных представителей, а также проводить одновременно с бла*
готворительной деятельностью предвыборную агитацию. Закон об основных гарантиях избирательных прав определяет (п. 4
СМИ обязаны отказаться от обнародования (опубликования) аги* ст. 51), что не менее половины общего объема бесплатного эфирного
тационных и информационных материалов (в том числе содержащих времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандида*
достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, досто* там, избирательным объединениям исключительно для совместного
инству или деловой репутации кандидата, если не могут предоставить проведения дискуссий, круглых столов, иных совместных агитацион*
кандидату возможность бесплатно обнародовать (опубликовать) оп* ных мероприятий. Закон (п. 5 ст. 51) позволяет кандидату, избира*
ровержение или иное разъяснение. Причем эфирное время должно тельному объединению отказаться от участия в совместном агитаци*
быть предоставлено в то же время суток и его объем не должен быть онном мероприятии.
меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложе* Государственные органы, органы местного самоуправления обяза*
ния первоначальной информации, но не менее двух минут. При ны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным
предоставлении печатной площади опровержение или разъяснение объединениям в организации и проведении собраний, встреч с избира
должно быть набрано тем же шрифтом, помещено на том же месте телями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и ше
полосы и в объеме, который должен быть не меньше, чем объем пер* ствий.
воначального компрометирующего текста. Но эти правила не распро* Заявления о выделении помещений для проведения встреч зареги*
страняются на редакции негосударственных периодических печатных стрированных кандидатов, их доверенных лиц, представителей изби*
изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединени* рательных объединений с избирателями рассматриваются государст*
ями. венными органами, органами местного самоуправления в течение
Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по трех дней со дня их подачи. Уведомления организаторов митингов,
пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвра* демонстраций и шествий рассматриваются органами местного само*
щению изготовления подложных и незаконных предвыборных печат* управления не позднее чем в семидневный срок.
По заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объ* ны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию.
единения помещения, пригодные для проведения массовых мероприятий Вместе с указанными материалами должны быть также представлены
и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, сведения об организациях, лицах, которые изготовили и заказали эти
безвозмездно предоставляются собственником, владельцем на уста* материалы.
новленное комиссией, на которую законом возложена эта обязан* Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рек*
ность, время зарегистрированным кандидатам, их доверенным ли* ламу. Запрещается изготовление агитационных материалов без пред*
цам, представителям избирательных объединений для проведения варительной оплаты за счет средств соответствующего избирательно*
встреч с избирателями. При этом комиссии обязаны обеспечить рав* го фонда. Органы местного самоуправления по предложению соответ*
ные условия для зарегистрированных участников при проведении ствующей избирательной комиссии обязаны выделить специальные
массовых мероприятий. места для размещения печатных агитационных материалов на терри*
Если помещение, находящееся в государственной или муници* тории каждого избирательного участка. Такие места должны быть
пальной собственности, а равно помещение, находящееся в собствен* удобны для посещения избирателями.
ности организации, имеющей государственную и (или) муниципаль*
Печатные агитационные материалы могут вывешиваться (рас*
ную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую
клеиваться, размещаться) в помещениях, на зданиях, сооружениях и
30%, было предоставлено для проведения предвыборных массовых
иных объектах только с согласия и на условиях собственников, вла*
мероприятий одному участнику, собственник, владелец помещения
не вправе отказать другому участнику в предоставлении помещения дельцев указанных объектов. При этом за размещение агитационных
на таких же условиях. материалов на объекте, находящемся в государственной или муници*
Кандидаты, избирательные объединения вправе на основе догово* пальной собственности, плата не взимается.
ра арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и орга*
низациям независимо от форм собственности, для проведения собра* § 10. Голосование
ний, встреч с избирателями, участниками референдума, митингов,
публичных дебатов, дискуссий и других массовых мероприятий. 1. Помещение для голосования
Предвыборная агитация и публичные выступления зарегистриро* Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в рас*
ванных кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом поряжение участковой избирательной комиссии главой соответст*
или проводимом для населения органами государственной власти, вующего муниципального образования, командиром воинской части,
органами местного самоуправления, государственными и муници*
капитаном судна, руководителем полярной станции, руководителем
пальными предприятиями и учреждениями, допускаются только в
дипломатического представительства, консульского учреждения Рос*
случае, если об этом мероприятии были извещены все зарегистриро*
сийской Федерации за рубежом.
ванные кандидаты по данному избирательному округу и им была
предоставлена возможность выступить на этом мероприятии. В помещении для голосования должен быть зал, в котором разме*
Кандидаты, избирательные объединения вправе беспрепятственно щаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного
распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитацион голосования, оснащенные системой освещения и снабженные пись*
ные материалы в порядке, установленном законодательством. Все та* менными принадлежностями, за исключением карандашей.
кие агитационные материалы должны содержать наименование и Участковая избирательная комиссия оборудует информационный
юридический адрес организации или лица, которые изготовили дан* стенд, на котором размещает следующую информацию обо всех кан*
ные материалы, наименование заказчика, а также информацию о ти* дидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесен*
раже и дате выпуска этих материалов. ных в бюллетень:
Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, — биографические данные кандидатов в объеме, установленном
экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии комиссией, организующей выборы, но не меньшем, чем объем био*
иных агитационных материалов до начала их распространения долж* графических данных, внесенных в бюллетень;
— слова «выдвинут избирательным объединением» с указанием при этом сохраняется). А начиная с президентских выборов 2012 г. в
наименования этого избирательного объединения, если кандидат, помещениях для голосования начали устанавливать телекамеры, на*
список кандидатов выдвинуты избирательным объединением; правленные на ящики для голосования. Сделано это как гарантия от
— слово «самовыдвижение», если кандидат сам выдвинул свою фальсификации выборов, так называемого вбрасывания бюллетеней,
кандидатуру; когда один человек опускает в ящик много бюллетеней. Камеры позво*
— сведения об основаниях регистрации кандидатов, списков кан* ляют видеть, как избиратель подходит к ящикам и опускает свои изби*
дидатов (подписи избирателей, избирательный залог, иные основа* рательные бюллетени. Это не нарушает тайны голосования, хотя изби*
ния); ратель по своему желанию может так повернуть свои бюллетени к ка*
— сведения о доходах и об имуществе кандидатов в объеме, уста* мере, что его результат будет виден, но это уже воля самого избирателя.
новленном организующей выборы избирательной комиссией;
— информацию о фактах представления кандидатами недостовер* 2. Открепительное удостоверение
ных сведений относительно своих анкетных данных, доходов и иму*
Открепительное удостоверение — документ, выдаваемый избирате*
щества, если такая информация имеется.
лю, который в день голосования не имеет возможности прибыть в по*
В случае наличия у зарегистрированного кандидата, в том числе из
мещение для голосования того избирательного участка, где он вклю*
списка кандидатов, неснятой и непогашенной судимости на инфор*
чен в список избирателей. Получив это удостоверение, избиратель
мационном стенде размещаются сведения о судимостях кандидата.
может принять участие в голосовании на том избирательном участке,
На информационном стенде размещаются образцы заполненных из
на котором он будет находиться в день голосования.
бирательных бюллетеней, которые не должны содержать фамилии
На выборах Президента РФ вся территория страны является еди*
кандидатов, зарегистрированных в данном избирательном округе, на*
ным федеральным избирательным округом; поэтому избиратель, по*
именования избирательных объединений, участвующих в данных вы*
лучив открепительное удостоверение, может проголосовать в любой
борах. В образцах приводятся варианты заполнения бюллетеня (бюл*
точке нахождения (в том числе и за рубежом).
летеней). Такие образцы помогают избирателям правильно заполнить
бюллетень при голосовании. При избрании депутатов Государственной Думы по партийным
В помещении для голосования размещаются стационарные ящики спискам избиратель также вправе по открепительному удостовере*
для голосования (законодатель не употребляет выражения «избира* нию проголосовать где угодно.
тельная урна», «урна для голосования»). Открепительное удостоворение выдается в сроки, определяемые
По нововведению от 21 декабря 2013 г. стационарные и перенос* соответствующими избирательными законами. Например, на выборах
ные ящики для голосования изготавливаются из прозрачного или по* депутатов Государственной Думы — за 45—20 дней до дня голосования
лупрозрачного материала. В качестве стационарных ящиков могут ис* в территориальной (муниципальной) избирательной комиссии, за 19
пользоваться также технические средства подсчета голосов, в том дней и менее — в участковой избирательной комиссии. В каждой ко*
числе программно*технические комплексы обработки бюллетеней. миссии ведется реестр выдачи открепительных удостоверений. Закон
Помещение для голосования должно быть оборудовано таким об* разрешает получить открепительное удостоверение избирателю лично
разом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосова* либо его представителю на основании нотариально удостоверенной
ния и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов доверенности.
при их использовании одновременно находились в поле зрения чле*
3. Избирательный бюллетень
нов участковой комиссии, наблюдателей.
Как мы говорили ранее, на выборах последних двух*трех лет в поме* Избирательные бюллетени изготавливаются по распоряжению со*
щениях для голосования, если позволяют материальные средства, ус* ответствующей комиссии и являются документами строгой отчетно*
танавливают ящики для голосования с электронными считывающими сти. Нумерация бюллетеней не допускается. Число изготовленных
устройствами, позволяющие фиксировать результат уже в момент, ко* бюллетеней не должно более чем на 1,5% превышать число зарегист*
гда избиратель опускает бюллетень (естественно, тайна голосования рированных избирателей.
Форма, текст и число бюллетеней, порядок контроля за их изго* кандидате указываются варианты волеизъявления избирателей слова*
товлением утверждаются соответствующими избирательными комис* ми «за» и «против», справа от которых помещаются пустые квадраты.
сиями не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Текст бюллетеня Как уже указывалось, ранее в нашей стране избирателю предос*
размещается только на одной его стороне. Цвет и размер бюллетеней тавлялась возможность проголосовать против всех кандидатов или
позволяют легко их различать при различных видах выборов, прово* списков, если он не испытывал к ним симпатии. Для этого в избира*
димых одновременно. тельном бюллетене при выборах отдельных депутатов в конце переч*
При проведении голосования за кандидатов фамилии зарегистри* ня зарегистрированных кандидатов помещалась строка «Против всех
рованных кандидатов размещаются в бюллетене в алфавитном поряд кандидатов» с расположенным справа от нее пустым квадратом.
ке. О каждом кандидате бюллетень содержит следующие сведения: А в избирательном бюллетене при выборах по спискам в конце переч*
фамилия, имя, отчество; год рождения; наименование субъекта РФ, ня наименований избирательных объединений помещалась строка
района, города, иного населенного пункта, где находится место жи* «Против всех списков кандидатов» с расположенным справа от нее
тельства кандидата; основное место работы или службы, занимаемая пустым квадратом. С июля 2006 г. такая позиция исключена из изби*
должность (в случае отсутствия основного места работы или служ* рательных бюллетеней.
бы — род занятий); если кандидат является депутатом, но работает на Избирательные бюллетени печатаются на русском языке. По реше*
непостоянной основе, — сведения об этом одновременно с указанием нию соответствующей избирательной комиссии бюллетени печата
наименования представительного органа; если кандидат выдвинут ются на русском языке и на государственном языке республики, входя*
избирательным объединением, — слова «выдвинут избирательным щей в состав Российской Федерации, а в необходимых случаях — на
объединением» с указанием краткого наименования этого избира* языках народов России на территориях их компактного проживания.
тельного объединения; если кандидат сам выдвинул свою кандидату* Если печатаются бюллетени на двух и более языках, текст на русском
ру, — слово «самовыдвижение» (до изменений от 21 июля 2005 г. пи* языке должен помещаться в каждом бюллетене.
сали «независимый кандидат»); если зарегистрированный кандидат На лицевой стороне всех бюллетеней, полученных участковой ко*
миссией, в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участ*
указал принадлежность к общественному объединению, в бюллетене
ковой комиссии, которые заверяются печатью участковой комиссии.
указываются его краткое наименование и статус кандидата в этом об*
В случае выбытия зарегистрированного кандидата, списка канди*
щественном объединении; если зарегистрированный кандидат вы*
датов после изготовления бюллетеней территориальные, окружные,
двинут также в составе зарегистрированного списка кандидатов, то
участковые комиссии по указанию комиссии, зарегистрировавшей
информация об этом помещается в бюллетене.
кандидата, список кандидатов, вычеркивают в бюллетенях данные о
При проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене выбывшем зарегистрированном кандидате, списке кандидатов.
размещаются в порядке, определяемом жеребьевкой, краткие наимено* Если решение о регистрации кандидата, списка, а также об изме*
вания избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчест* нении очередности кандидатов в списке в соответствии с законом
ва не менее чем трех первых трех кандидатов из списка и (или) его со* принимается менее чем за 10 дней до дня голосования, избирательная
ответствующей региональной части и символы избирательных объ* комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список, вправе принять
единений (в одноцветном исполнении). решение о внесении в отпечатанные бюллетени необходимых данных
В случае наличия у зарегистрированного кандидата, внесенного в от руки или с использованием технических средств.
любой бюллетень, неснятой и непогашенной судимости в бюллетене Закон об основных гарантиях избирательных прав позволяет в ис*
должны указываться сведения о его судимостях. ключительных случаях изготавливать всю избирательную докумен*
Справа от указанных сведений о каждом зарегистрированном кан* тацию, включая бюллетени, участковой избирательной комиссией.
дидате, от наименования избирательного объединения помещается Это возможно на избирательных участках, образованных в отдален*
пустой квадрат. ных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день
Поскольку законодательство позволяет в некоторых случаях про* голосования в плавании, на полярных станциях, за пределами терри*
водить по одной кандидатуре, ниже сведений о зарегистрированном тории РФ. Правда, решение об изготовлении избирательной до*
кументации с указанием необходимого тиража и сроков изготовле* Бюллетени выдают только члены участковой избирательной ко*
ния бюллетеней принимается по согласованию с вышестоящей ко* миссии с правом решающего голоса. Получая бюллетень, избиратель
миссией. проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или
В день голосования после окончания времени голосования неис* документа, заменяющего паспорт. С согласия избирателя либо по его
пользованные бюллетени, находящиеся в комиссиях, подсчитывают* просьбе серия и номер документа могут быть внесены в список изби*
ся и погашаются. Эти бюллетени хранятся секретарем комиссии вме* рателей членом участковой комиссии. Избиратель проверяет пра*
сте с другой документацией комиссии. вильность произведенной записи и расписывается в соответствующей
графе списка в получении бюллетеня. В случае проведения голосова*
4. Порядок голосования ния одновременно по нескольким бюллетеням избиратель расписы*
вается за каждый из них. Член участковой комиссии, выдавший бюл*
Время начала и окончания голосования на выборах устанавливает* летень (бюллетени), также расписывается в соответствующей графе
ся законом, продолжительность голосования не может составлять ме* списка избирателей.
нее 10 часов. В нашей стране действует единое правило: голосование Как определено в п. 7 ст. 64 Закона об основных гарантиях избира*
начинается в 8 часов и заканчивается в 20 часов по местному времени. тельных прав, голосование проводится путем нанесения избирателем
С учетом графика работы большей части избирателей на территории в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (отно*
избирательного участка можно начать голосование раньше, но не бо* сящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу
лее чем на два часа. О возможности продления голосования после которого (которых) сделан выбор, либо к тому из вариантов волеизъ*
окончания установленного времени в законе не говорится; не имеет явления, в отношении которого сделан выбор. Таким образом, полу*
места и сокращение времени голосования в случае, если проголосова* чив бюллетень с фамилиями кандидатов, избиратель может поставить
ли все избиратели, включенные в избирательные списки, поскольку знак в квадрат напротив того кандидата, которому он отдает голос;
кто*то может прийти с открепительным удостоверением (естествен* если он поставит знаки в двух и более квадратах, его бюллетень будет
но, речь не идет о полярных станциях, зимовках и т. п.). признан недействительным. А получив бюллетень со списками канди
О времени и месте голосования территориальные и участковые ко* датов, избиратель может поставить знак в квадрат напротив того спи*
миссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до ска, которому он отдает голос; если он поставит знаки в двух и более
дня голосования через средства массовой информации или иным квадратах, его бюллетень также будет признан недействительным.
способом (обычно в своих почтовых ящиках граждане находят отпе* Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной
чатанную типографским способом информацию), а при проведении кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается при*
досрочного и повторного голосования — в порядке и сроки, которые сутствие других лиц.
предусмотрены соответствующим законом, но не позднее чем за пять Исключение допускается лишь для избирателей, не имеющих воз*
дней до дня голосования. можности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или
В день голосования перед его началом председатель участковой заполнить бюллетень. Они вправе воспользоваться для этого помо*
комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, при* щью другого избирателя. Однако помощниками не могут быть члены
сутствующим избирателям, членам вышестоящих избирательных ко* избирательных комиссий, кандидаты, уполномоченные представите*
миссий, кандидатам, наблюдателям, представителям средств массо* ли избирательного объединения, наблюдатели.
вой информации пустые ящики для голосования, которые вслед за Если избиратель считает, что при заполнении бюллетеня допустил
этим опечатываются печатью участковой комиссии. ошибку, он вправе обратиться к члену комиссии, выдавшему бюлле*
Каждый избиратель голосует лично. Избирательные бюллетени вы* тень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного.
даются избирателям по предъявлении паспорта или документа, его При выдаче нового бюллетеня делается соответствующая отметка в
заменяющего, а если избиратель голосует по открепительному удо* списке избирателей. Испорченный бюллетень погашается, о чем со*
стоверению — также по его предъявлении. ставляется акт.
Заполненные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные Закон об основных гарантиях избирательных прав в п. 1 ст. 65
(опломбированные) ящики для голосования. Эти ящики находятся в (в ред. от 31 мая 2010 г. и 5 апреля 2013 г.) определяет: в случаях и по*
помещении для голосования, но не в кабинах для заполнения избира* рядке, предусмотренных законом, соответствующая комиссия вправе
тельных бюллетеней. Тайна голосования обеспечивается тем, что не разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 20 дней до дня го*
только в кабине для голосования, но и на пути от кабины к ящику, у лосования) голосование всех избирателей, участников референдума
самого ящика для голосования никто не может потребовать от изби* на одном или нескольких избирательных участках, участках референ*
рателя показать заполненные избирательные бюллетени — например, дума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях,
чтобы проверить, не допущены ли ошибки при их заполнении. на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных
Член участковой избирательной комиссии немедленно отстраня* станциях. В случаях и порядке, предусмотренных законом, соответст*
ется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из вующая комиссия вправе разрешить провести досрочно в течение не*
помещения для голосования, если они нарушают закон о выборах. скольких дней (но не ранее чем за 20 дней до дня голосования) голо*
Мотивированное решение об этом принимается участковой комисси* сование групп избирателей, участников референдума, находящихся в
ей в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают значительно удаленных от помещения для голосования местах,
исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено
отстраненного члена участковой комиссии, а также удаленного на* (в труднодоступных или отдаленных местностях, на полярных стан*
блюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной феде* циях и в тому подобных местах) и где в связи с этим невозможно про*
ральными законами. вести досрочное голосование в целом по избирательному участку,
Дополнением, внесенным в 2005 г. в Закон об основных гарантиях участку референдума. При проведении выборов в федеральные орга*
избирательных прав, разрешено вместо голосования бюллетенями ны государственной власти, референдума РФ в случаях и порядке,
проводить электронное голосование не более чем на 1% избиратель* предусмотренных федеральным законом, ЦИК РФ вправе разрешить
ных участков. Однако эта практика пока имеет скромные масштабы. провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования)
Важная проблема на многих, особенно местных выборах — обес* голосование всех избирателей, участников референдума на одном или
печение достаточной явки избирателей. нескольких избирательных участках, участках референдума, образо*
Законом запрещена организованная доставка избирателей к месту ванных за пределами территории РФ, и (или) голосование групп из*
голосования заинтересованными лицами — кандидатами, их доверен* бирателей, участников референдума, проживающих за пределами
ными лицами и т. п. территории РФ.
Если избиратель по уважительной причине не может сам прийти к На выборах в федеральные органы государственной власти, орга*
месту голосования, по его просьбе члены участковой комиссии при* ны государственной власти субъектов РФ, органы местного само*
ходят к нему домой с избирательными бюллетенями, и здесь тоже управления, на референдуме РФ досрочное голосование по иным ос*
обеспечивается тайна голосования. Заявление избирателя должно нованиям не проводится, к тому же надо соблюдать порядок досроч*
быть письменным, оно либо подается заранее в избирательную ко* ного голосования, установленный данным Законом.
миссию, либо члены комиссии приходят по предварительной устной Таким образом, возможности досрочного голосования существен*
просьбе и перед голосованием заполняют заявление. но урезаны. Из Закона исключены слова прежней редакции, согласно
Названный Закон (п. 14 ст. 64) разрешает субъектам РФ своим за* которым избирателю, который в день голосования по уважительной
коном предусмотреть возможность голосования избирателей по почте. причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятель*
При этом учитываются голоса избирателей, поступившие в соответст* ности, выполнение государственных и общественных обязанностей,
вующую комиссию не позднее окончания времени голосования в состояние здоровья) будет отсутствовать по месту своего жительства и
день голосования. не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном
При определенных условиях указанный Закон и конкретные изби* участке, на котором он включен в список избирателей, должна быть
рательные законы, в том числе субъектов РФ, допускают досрочное го предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполне*
лосование. ния бюллетеня в помещении соответствующей территориальной ко*
миссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комис* ровано на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более
сии муниципального образования (за один — четыре дня до дня голо* высоком уровне. Наблюдателями не могут быть назначены выборные
сования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном под*
голосования). Именно из*за этого возникало много проблем и подоз* чинении, судьи, прокуроры.
рений в подстасовке результатов голосования. Наблюдателям должен быть обеспечен доступ в помещение любой
Бюллетень, заполненный проголосовавшим досрочно избирате* участковой избирательной комиссии, в том числе сформированной
лем, вкладывается самим гражданином в конверт, который заклеива* на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом
ется. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов административно*территориальном образовании, больнице, санато*
комиссии с правом решающего голоса, а также членов комиссии с рии, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного
правом совещательного голоса, наблюдателей (по их желанию). За* содержания, а также в помещение для голосования на этом избира*
печатанный конверт хранится у секретаря соответствующей комис* тельном участке.
сии: в помещении территориальной комиссии, окружной избира* Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели вправе
тельной комиссии, избирательной комиссии муниципального обра* присутствовать в иных избирательных комиссиях при установлении
зования — до момента передачи всех бюллетеней в участковую ими итогов голосования, определении результатов выборов, состав*
комиссию, в помещении участковой комиссии — до дня голосова* лении соответствующих протоколов об итогах голосования, о резуль*
ния. татах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
В день голосования председатель участковой комиссии после офи* Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письмен*
циального открытия помещения для голосования в присутствии чле* ной форме в направлении, выданном зарегистрированным кандида*
нов участковой комиссии, наблюдателей и иных лиц перед началом том или его доверенным лицом, избирательным объединением, об*
голосования сообщает об общем количестве избирателей, проголосо* щественным объединением, интересы которых представляет данный
вавших досрочно, предъявляет для визуального ознакомления запеча* наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество
танные конверты с бюллетенями и список избирателей, проголосо* наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного уча*
вавших досрочно. После этого председатель участковой комиссии стка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюда*
вскрывает поочередно каждый конверт. На оборотной стороне бюл* тель направляется. Указания каких*либо дополнительных сведений о
летеней, извлеченных из конвертов, сразу же проставляется печать наблюдателе не требуется. Направление действительно при предъяв*
участковой комиссии. Затем председатель участковой комиссии, как лении документа, удостоверяющего личность. Предварительное уве*
говорит названный Закон, соблюдая тайну волеизъявления избирате* домление о направлении наблюдателя не требуется.
ля (трудно понять, насколько это возможно), опускает бюллетени в Наблюдатели вправе: знакомиться со списками избирателей; на*
стационарный ящик для голосования. Но если на конвертах, из кото* ходиться в помещении для голосования соответствующего изби*
рых извлекаются бюллетени, нет указанных выше реквизитов, или из рательного участка в день голосования; присутствовать при голосо*
одного конверта извлекается два и более бюллетеней, тогда все такие вании избирателей вне помещения для голосования; наблюдать за
бюллетени признаются недействительными. подсчетом голосов избирателей на избирательном участке — на рас*
стоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащих*
5. Наблюдатели ся в бюллетенях отметок избирателей; знакомиться с любым запол*
ненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов изби*
С момента начала работы участковой избирательной комиссии в рателей; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах
день голосования на избирательных участках вправе присутствовать голосования и иных документов; обращаться к председателю участко*
наблюдатели, в том числе иностранные (международные). вой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с
При проведении выборов наблюдатель может быть назначен заре* предложениями и замечаниями по вопросам организации голосова*
гистрированным кандидатом, избирательным объединением, обще* ния; знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, ниже*
ственным объединением, которое должно быть создано и зарегистри* стоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов и
с приложенными к ним документами, получать от соответствующей кандидатов, то два самостоятельных протокола. Естественно, если
комиссии заверенные копии указанных протоколов и документов проводятся различные виды выборов, по каждому из них составляют*
либо изготавливать копии указанных протоколов и документов. По ся отдельные протоколы.
требованию наблюдателя комиссия обязана выдать указанные копии В протоколы заносятся различные сведения: о числе избирателей,
или заверить копии, изготовленные наблюдателем; обжаловать дейст* принявших участие в голосовании, об избирательных бюллетенях —
вия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избиратель* полученных комиссией, выданных избирателям, погашенных, обна*
ную комиссию субъекта РФ, ЦИК РФ или в суд; присутствовать при руженных в ящиках для голосования, недействительных и т. д., о ре*
повторном подсчете голосов избирателей в соответствующих комис* зультатах голосования по каждому кандидату и списку кандидатов.
сиях. Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно.
Однако наблюдатель не вправе: выдавать избирателям бюллетени; После погашения неиспользованных бюллетеней производится под*
расписываться за избирателя, в том числе по его просьбе, в получе* счет голосов избирателей по бюллетеням, находящимся в ящиках для
нии бюллетеней; заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, голосования. Вскрывая ящики, члены комиссии сортируют бюллете*
бюллетени; предпринимать действия, нарушающие тайну голосова* ни по видам выборов, по голосам, поданным за каждого из кандида*
ния; принимать непосредственное участие в проводимом членами ко* тов (каждый список кандидатов), отделяют бюллетени неустановлен*
миссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней; совершать ной формы, которые при подсчете голосов не учитываются. Отдельно
действия, препятствующие работе комиссии; проводить агитацию подсчитываются и суммируются недействительные бюллетени, ими
среди избирателей, участников референдума; участвовать в принятии считаются бюллетени, не содержащие никаких отметок в соответст*
решений соответствующей комиссией. вующих квадратах или же число отметок в квадратах которых превы*
шает число отметок, установленное законом.
§ 11. Подсчет голосов, определение итогов голосования Далее производится подсчет рассортированных бюллетеней уста*
и результатов выборов новленной формы в каждой пачке отдельно по каждому кандидату,
списку кандидатов. При этом бюллетени подсчитываются путем пе*
Эта стадия избирательного процесса имеет общие моменты и осо* рекладывания их по одному из одной части пачки в другую таким об*
бенности на каждых видах выборов. Мы остановимся на общих пра* разом, чтобы лица, присутствующие при подсчете, могли увидеть от*
вилах и особенностях по выборам депутатов Государственной Думы и метку избирателя в каждом бюллетене. Одновременный подсчет бюл*
Президента РФ. летеней из разных пачек не допускается.
С рассортированными бюллетенями под контролем членов участ*
1. Общие правила
ковой комиссии с правом решающего голоса вправе визуально озна*
На любых выборах в день голосования сразу после его окончания комиться наблюдатели и члены участковой комиссии с правом сове*
на избирательных участках начинается подсчет голосов. Делают это щательного голоса.
члены участковых избирательных комиссий с правом решающего голо* Рассортированные бюллетени упаковываются в отдельные пачки,
са, вправе при этом присутствовать члены комиссии с правом сове* складываются в мешки или коробки, на которых указываются номер
щательного голоса, члены и представители вышестоящих избиратель* избирательного участка, число бюллетеней. Мешки или коробки опе*
ных комиссий, наблюдатели, кандидаты, их доверенные лица, упол* чатываются и могут быть вскрыты только по решению вышестоящей
номоченные представители и доверенные лица избирательных комиссии или суда.
объединений, а также представители СМИ. Все присутствующие После проведения всех необходимых действий и подсчетов участ*
должны иметь возможность наблюдать за действиями членов участ* ковая комиссия в обязательном порядке проводит итоговое заседание,
ковой комиссии. на котором рассматриваются жалобы (заявления) о нарушениях при
В ходе и по результатам подсчета голосов участковая избиратель* голосовании и подсчете голосов избирателей, после чего подписыва*
ная комиссия составляет протокол об итогах голосования по избира* ется протокол участковой комиссии об итогах голосования. Протокол
тельному участку, а если избираются депутаты по округу и по списку заполняется в двух экземплярах и подписывается всеми присутствую*
щими членами участковой комиссии с правом решающего голоса, в В соответствии с законодательством выборы могут быть признаны
нем проставляются дата и время (час с минутами) его подписания. несостоявшимися или недействительными. Выборы признаются не*
Протокол об итогах голосования, полученный с применением техни* состоявшимися, если они проведены по правилам, но на голосование
ческого средства подсчета голосов, приобретает юридическую силу не явилось необходимого минимума избирателей (сейчас в России
после указанного подписания. Не допускаются заполнение протокола это требование отменено, см. об этом ниже) или нет результата,
об итогах голосования карандашом и внесение в него каких*либо из* т. е. никто не избран. Выборы признаются недействительными, если
менений. Подписание протокола с нарушением этого порядка являет* они проведены с существенными нарушениями закона. Если выборы
ся основанием для признания его недействительным и проведения признаны несостоявшимися или недействительными, по истечении
повторного подсчета голосов. времени, определенного законом, проводятся повторные выборы, при
Первый экземпляр протокола участковой комиссии незамедли* этом кандидаты и списки кандидатов подлежат выдвижению заново
тельно направляется в вышестоящую комиссию и возврату в участко* (хотя не запрещается их повторное выдвижение). Эти вопросы де*
вую комиссию не подлежит. Второй экземпляр протокола предостав* тально регулируются Законом об основных гарантиях избирательных
ляется для ознакомления наблюдателям, кандидатам и т. д., а его за* прав и конкретными избирательными законами.
веренная копия вывешивается для всеобщего ознакомления в месте, Так, по названному Закону выборы признаются несостоявшимися
установленном участковой комиссией. в случае, если (п. 2 ст. 70):
На основании данных протоколов участковых комиссий выше* — голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответст*
стоящая избирательная комиссия после предварительной проверки вующего кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей,
правильности составления протоколов путем суммирования всех со* принявших участие в голосовании;
держащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соот* — менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки
ветствующей территории. кандидатов получили согласно закону право принять участие в рас*
Первые экземпляры протоколов территориальной избирательной пределении депутатских мандатов;
комиссии об итогах голосования после их подписания всеми присут* — за списки кандидатов, получившие согласно закону право при*
ствующими членами территориальной избирательной комиссии с нять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в
правом решающего голоса вместе с протоколами участковых избира* сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в го*
тельных комиссий и первыми экземплярами сводных таблиц об итогах лосовании по единому избирательному округу (на выборах депутатов
голосования и актов, составленных данной комиссией, незамедли* Государственной Думы за эти списки должно быть подано в сумме не
тельно направляются в вышестоящую комиссию в целях суммирова* менее 60% голосов);
ния данных, содержащихся в указанных протоколах, и последующей — все кандидаты выбыли при проведении повторного голосова*
передачи их в комиссию, устанавливающую итоги голосования в це* ния;
лом на территории, на которой проводились выборы, и определяю* — на второй тур оставлены два кандидата, но ни один из них не
щую результаты выборов. получил необходимого числа голосов.
Если выборы проводятся по территориальным избирательным ок* Помимо перечисленных, не могут устанавливаться дополнитель*
ругам, итоги голосования и избранного депутата по округу определяет ные основания признания выборов несостоявшимися.
окружная избирательная комиссия. При выборах депутатов по спи* Надо сказать, что некоторые ранее существовавшие основания
скам итоги подводит избирательная комиссия, руководящая всеми признания выборов несостоявшимися были исключены по причине
выборами на соответствующей территории — избирательная комис* принципиального реформирования избирательного законодательст*
сия муниципального образования, субъекта РФ, ЦИК РФ. Она же ва. В частности, как мы указывали ранее, в связи с отменой 5 декабря
определяет общие результаты выборов на данной территории, назы* 2006 г. минимальной планки участия в выборах избирателей (общая
вая конкретных лиц, избранных депутатами соответственно по окру* была не менее 20%, при выборах депутатов Государственной Думы —
гам и по спискам, а также, кто из кандидатов избран на пост выбор* не менее 25%, при выборах Президента РФ — не менее 50%) соответ*
ного должностного лица. ственно отпало данное основание для признания выборов несостояв*
шимися. Впрочем, и до этого Закон об основных гарантиях избира* ЦИК РФ на основании данных первых экземпляров протоколов
тельных прав разрешал предусмотреть законом субъекта РФ, что ми* избирательных комиссий субъектов РФ об итогах голосования — по*
нимальный процент от числа избирателей для признания выборов сле предварительной проверки правильности их составления — путем
депутатов представительных органов местного самоуправления со* суммирования содержащихся в них сведений не позднее чем через
стоявшимися не устанавливается. Кроме того, на втором туре голосо* две недели после дня голосования определяет результаты выборов де
вания по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов, путатов Государственной Думы. Суммируют данные непосредствен*
Закон позволял не вводить планку участия избирателей в голосова* но члены ЦИК РФ с правом решающего голоса.
нии. ЦИК РФ признает выборы депутатов Государственной Думы несо
Поскольку ранее существовала графа «Против всех», выборы при* стоявшимися в следующих случаях, если (п. 4 ст. 82 Закона о выборах
знавались несостоявшимися, если в одномандатном или едином из* депутатов Государственной Думы):
бирательном округе число голосов избирателей, поданных за канди* — ни один федеральный список не получил 5% и более голосов
дата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому избирателей, принявших участие в голосовании;
кандидату (другим кандидатам), было меньше, чем число голосов из* — все федеральные списки получили в совокупности 60% и менее
бирателей, поданных против всех кандидатов. Естественно, с отме* голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
ной указанной графы отпало и данное основание для признания вы* Для упрощения восприятия рекомендуем читателю учесть такую
боров несостоявшимися. последовательность определения ЦИК РФ партийных списков, до*
Соответствующая комиссия признает итоги голосования, резуль* пускаемых к распределению депутатских мандатов в Государственной
таты выборов недействительными в случае, если (п. 9 ст. 70 названно* Думе:
го Закона): а) если в выборах участвовали много федеральных списков, тогда к
а) допущенные при проведении голосования или установлении распределению допускаются те из них, которые набрали положенный
итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью опре* процент голосов (и более), а в совокупности все списки объединили более
делить результаты волеизъявления избирателей; 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании; при
б) итоги голосования признаны недействительными на части из* этом если только за один список подано более 60% голосов избирате*
бирательных участков, на которых списки избирателей в совокупно* лей, принявших участие в голосовании, а остальные списки получили
сти включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа из* каждый менее положенного процента голосов, победитель не станет
бирателей; монополистом — к распределению мандатов все равно допускается,
в) есть решение суда. помимо лидера, еще один список, получивший наибольшее число го*
лосов избирателей из числа тех, кто остался за 5%*ным барьером;
2. Особенности определения результатов выборов б) если в выборах участвовало много федеральных списков, и те из
депутатов Государственной Думы них, кто набрал положенный процент голосов, в совокупности собра*
ли 60% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосо*
На выборах депутатов Государственной Думы протоколы от участ* вании, тогда к распределению мандатов допускаются, помимо указан*
ковых комиссий поступают в территориальные избирательные ко* ных списков, последовательно в порядке убывания числа поданных
миссии. Эти комиссии свои протоколы об итогах голосования и свод* голосов те списки, которые получили менее 5% голосов избирате*
ные таблицы данных, поступивших от участковых избирательных ко* лей, — до тех пор, пока общее число голосов избирателей, поданных
миссий, направляют в избирательную комиссию субъекта РФ. за списки, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не
Путем суммирования данных избирательная комиссия субъек* превысит в совокупности 60% голосов избирателей, принявших
та РФ устанавливает итоги голосования на территории данного субъ* участие в голосовании.
екта. Она направляет свой протокол об итогах голосования и сводную ЦИК РФ составляет протокол о результатах выборов депутатов Го*
таблицу о данных, поступивших из территориальных комиссий, в сударственной Думы, в который вносятся суммарные данные по мно*
ЦИК РФ. гим позициям, в том числе:
— наименования политических партий, федеральные списки кан* соответствующий список в результате первичного распределения
дидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов, и мандатов.
число депутатских мандатов, причитающихся каждому из указанных Представим, что к распределению мандатов в нашем варианте до*
списков; пущены четыре партии, обозначим их соответственно А, Б, В, Г. Пар*
— номера региональных групп кандидатов федеральных списков тия А получила 32 млн голосов, партия Б — 13 млн, партия В — 9 млн,
кандидатов, которым причитаются депутатские мандаты, и число де* партия Г — 6 млн. Производим деление на первое избирательное ча*
путатских мандатов, причитающихся каждой из указанных регио* стное и получаем такие результаты:
нальных групп; партия А: 32 000 000 : 133 333,33 = 240,01;
— фамилии, имена и отчества зарегистрированных кандидатов, партия Б: 13 000 000 : 133 333,33 = 97,50;
избранных депутатами Государственной Думы, из каждого феде* партия В: 9 000 000 : 133 333,33 = 67,51;
рального списка кандидатов, которому причитаются депутатские партия Г: 6 000 000 : 133 333,33 = 45,02.
мандаты. В нашем примере все списки в совокупности разделили 449 ман*
Методику распределения депутатских мандатов между федераль* датов (240 + 97 + 67 + 45).
ными списками, допущенными к распределению (следовательно, Третий этап. Если после произведенных действий остаются не*
между политическими партиями), определяет ст. 83 Закона о выборах распределенные мандаты, осуществляется их вторичное распределе*
депутатов Государственной Думы. Рассмотрим ее подробнее, для ние. Нераспределенные мандаты передаются по одному тем феде*
ральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей
удобства разобьем условно на этапы.
дробная часть числа, полученного в результате деления числа голо*
Первый этап. ЦИК РФ подсчитывает сумму голосов избирателей,
сов, полученных списком, на первое избирательное частное. При ра*
поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распре*
венстве дробных частей (после запятой до шестого знака включитель*
делению депутатских мандатов; обращаем внимание читателя: сум*
но) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за
мируются не все голоса избирателей, участвовавших в голосовании,
который подано больше голосов избирателей.
а только собранные списками, допущенными к распределению ман* В нашем варианте остался нераспределенным один мандат. Его
датов, а при определении таких списков учитываются все рассмот* получает партия В, поскольку ее дробная часть оказалась самой боль*
ренные выше требования относительно процентных барьеров, ука* шой. Если бы остались еще нераспределенные мандаты, их бы полу*
занные в ст. 82 названного Закона. Эта сумма голосов избирателей де* чили по одному последовательно партия Б, партия Г и затем пар*
лится на 450 — число депутатских мандатов, распределяемых по тия А. Если теоретически представить, что и после этого остались бы
федеральному избирательному округу. Полученный результат есть нераспределенные мандаты, их «раздачу» опять начали бы со списка
первое избирательное частное, которое используется в процессе рас* партии В и далее в том же порядке.
пределения депутатских мандатов между федеральными списками Четвертый этап. Распределяются депутатские мандаты внутри
кандидатов. каждого федерального списка — между региональными группами
Допустим, что в выборах приняли участие 70 млн избирателей по кандидатов и общефедеральной частью федерального списка канди*
всей Российской Федерации. Из них за списки (партии), допущенные датов (если таковая имеется). Мандаты переходят в первую очередь к
к распределению мандатов, подано 60 млн голосов. Производим деле* зарегистрированным кандидатам из общефедеральной части спи*
ние: 60 000 000 : 450 = 133 333,33. Итак, мы получили первое избира* ска — в порядке их очередности в списке.
тельное частное. Если после этого остаются мандаты, причитающиеся данному
Второй этап. Далее производится первичное распределение депу* списку, они распределяются внутри списка между региональными
татских мандатов. Для этого число голосов избирателей, полученных группами. Для этого сумма голосов избирателей, поданных за феде*
каждым допущенным к распределению списком, делится на первое ральный список кандидатов в тех субъектах Федерации (в группах
избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате субъектов Федерации, на частях территорий субъектов Федерации),
такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает которым соответствуют региональные группы, делится на число ос*
тавшихся нераспределенными внутри данного списка мандатов. По* ционально полученному ими числу голосов избирателей в соответст*
лученный результат есть второе избирательное частное данного феде* вии с методикой, установленной Законом о выборах депутатов Госу*
рального списка. Затем число голосов избирателей, поданных за каж* дарственной Думы.
дую региональную группу, делится на второе избирательное частное. ЦИК РФ после подписания протокола о результатах выборов де*
Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть путатов Государственной Думы направляет извещение всем кандида*
число депутатских мандатов, которые получает соответствующая ре* там, избранным депутатами. Согласно ст. 85 названного Закона соот*
гиональная группа. Если после этого остаются нераспределенными ветствующее лицо обязано в пятидневный срок после получения из*
депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному спи* вещения представить в ЦИК РФ копию приказа (иного документа) об
ску, они передаются по одному тем региональным группам, у которых освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата
оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в резуль* Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего,
тате деления на второе избирательное частное данного списка канди* что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано
датов. При равенстве дробных частей преимущество отдается той ре* заявление об освобождении от таких обязанностей.
гиональной группе, за которую подано большее число голосов изби* Если это не сделано, по начальной редакции названного Закона
рателей. лицо исключалось из списка, но в 2007 г. установлено, что его мандат
Может быть так, что в одной региональной группе кандидатов или считается вакантным и передается первому в порядке очередности
нескольких региональных группах кандидатов не оказалось нужного кандидату соответствующей региональной группы, которому ранее
числа зарегистрированных кандидатов. Тогда оставшиеся нераспре* мандат не достался. При отсутствии в данной региональной группе
деленными депутатские мандаты подлежат дополнительному распре* такого кандидата мандат замещает кандидат из другой региональной
делению между региональными группами того же федерального спи* группы в соответствии с методикой дополнительного распределения
ска кандидатов, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, мандатов, установленной указанным Законом.
не получившие депутатских мандатов (по одному каждой из указан* Более того, согласно дополнению 2007 г. Закона о выборах депута*
ных региональных групп кандидатов в порядке очередности, завися* тов Государственной Думы с изменениями 2009 г. избранный депутат
щей от значений дробных частей, определяемых на основе первона* в пятидневный срок со дня получения от ЦИК РФ упомянутого изве*
чально вычисленного второго избирательного частного). щения вправе отказаться от депутатского мандата, представив в
Закон учитывает и ситуацию, когда партия в результате поддержки ЦИК РФ соответствующее письменное заявление. И в этом случае
избирателей получит больше мест, чем имеется кандидатов в ее спи* его депутатский мандат считается вакантным и передается другому
ске. Тогда нераспределенные депутатские мандаты остаются вакант* зарегистрированному кандидату из того же федерального списка (по
ными до следующих выборов депутатов Государственной Думы. Од* названным выше правилам). В Законе четко записано, что представ*
нако если в этом случае возникает угроза того, что Государственная ление лицом, избранным депутатом Государственной Думы, подоб*
Дума останется в неправомочном составе, нераспределенные депутат* ного заявления не влечет за собой его исключение из федерального
ские мандаты передаются федеральным спискам, не допущенным к списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских ман*
распределению депутатских мандатов как не набравшим требуемый датов.
процент голосов (т. е. 5%), но получившим число голосов избирате* По существу, речь идет о лидерах, которые возглавляют на очеред*
лей, которое превышает первое избирательное частное. ных выборах общефедеральную или региональную части партийного
В случае когда Государственная Дума после распределения манда* списка и своим авторитетом способствуют его успеху на выборах.
тов останется в неправомочном составе, нераспределенные депутат* Аналитики окрестили таких лиц «паровозами», поскольку они, как
ские мандаты передаются федеральным спискам кандидатов, которые локомотивы, «тащат» партийный список к победе. В периодике не раз
сначала не были допущены к распределению (из*за процентного вносились предложения пресечь такую практику, поскольку она вво*
барьера), если эти списки получили количество голосов избирателей, дит в заблуждение избирателей. В законодательстве появилась норма
которое превышает первое избирательное частное. Такие мандаты о том, что при отказе от мандата такие лица исключаются из партий*
распределяются между указанными федеральными списками пропор* ного списка, а этот мандат передается очереднику из того же списка.
Но затем на первый план снова вышли потенциальные интересы со* ЦИК РФ признает выборы Президента РФ недействительными,
ответствующего руководителя: он оставлен в списке и если перестал если (п. 5 ст. 76 названного Закона):
занимать должность, то, будучи в партийном списке (да еще и на пер* — допущенные при проведении голосования или установлении
вых позициях!), может получить депутатский мандат. итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью опре*
ЦИК РФ может признать результаты выборов депутатов Государ* делить результаты волеизъявления избирателей;
ственной Думы недействительными в случае, если (ч. 5 ст. 82 указан* — итоги голосования признаны недействительными на части из*
ного Закона): бирательных участков, списки избирателей на которых на момент
1) допущенные при проведении голосования или установлении окончания голосования в совокупности включают в себя не менее
итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью уста* чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных
новить результаты волеизъявления избирателей; в списки избирателей на момент окончания голосования;
2) итоги голосования признаны недействительными на части из* — есть решение суда.
бирательных участков, списки избирателей на которых на момент Если в избирательный бюллетень было включено более двух заре*
окончания голосования в совокупности включали не менее 25% от гистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих
общего числа внесенных в них избирателей на момент окончания го* выборов не был избран на должность Президента РФ, ЦИК РФ на
лосования; значает повторное голосование по двум зарегистрированным кандида
3) имеется решение суда. там, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное го*
лосование назначается при наличии письменного заявления канди*
3. Особенности определения результатов выборов дата о согласии на проведение по его кандидатуре повторного
Президента Российской Федерации голосования.
При повторном голосовании и раньше, когда была планка уча*
Согласно ст. 76 Федерального закона «О выборах Президента Рос* стия, не требовалось явки более половины избирателей, включенных
сийской Федерации» ЦИК РФ получает обобщенные данные о ре* в избирательные списки. Таким образом, при повторном голосова*
зультатах голосования от избирательных комиссий субъектов РФ, нии выборы считались и считаются состоявшимися при любой явке.
а если она создала единую территориальную избирательную комис* Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосова*
сию для руководства выборами за рубежом — также и от этой комис* ния на общих выборах. Если до проведения повторного голосования
сии. один из зарегистрированных кандидатов, по которому должно прово*
Избранным на пост Президента РФ считается зарегистрированный диться повторное голосование, снял свою кандидатуру или выбыл по
кандидат, который получил более половины голосов избирателей, иным обстоятельствам, его место по решению ЦИК РФ передается
принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших следующему по числу полученных голосов зарегистрированному кан*
участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюлле* дидату после кандидатур, по которым назначено повторное голосова*
теней, обнаруженных в ящиках для голосования. ние (при наличии письменного согласия указанного кандидата). За*
Выборы Президента РФ признаются ЦИК РФ не состоявшимися в явление должно быть подано не позднее чем на второй день со дня
одном из следующих случаев (п. 4 ст. 76 названного Закона): выбытия кандидата, по которому первоначально назначено повтор*
— если в избирательный бюллетень на общих выборах были вклю* ное голосование. В этом случае повторное голосование проводится в
чены два кандидата и ни один из них не получил более половины го* первое воскресенье по истечении 14 дней со дня подачи заявления
лосов избирателей, принявших участие в голосовании; либо со дня выбытия по иным обстоятельствам.
— если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосо* По итогам повторного голосования избранным на должность Пре*
вания. зидента РФ считается кандидат, получивший больше голосов избирате
— если в первом туре никто не выиграл, на повторное голосование лей, принявших участие в голосовании, чем другой кандидат.
(второй тур) остался лишь один кандидат, но за него проголосовало Как уже видел читатель, повторное голосование может проводить*
менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. ся по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистриро*
ванных кандидатов останется только один зарегистрированный кан* Повторные выборы — это новые выборы депутатов, выборных
дидат. При этом кандидат считается избранным на должность Прези* должностных лиц. Новые в том плане, что обязательно кандидаты
дента РФ, если он получил не менее 50% голосов избирателей, выдвигаются заново, это могут быть и прежние, и совсем новые лица.
принявших участие в голосовании. Законодательство называет разные основания повторных выборов:
если выборы признаны несостоявшимися, недействительными; из*
§ 12. Повторное голосование и повторные выборы. бранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со
Дополнительные выборы статусом депутата, выборного должностного лица; при повторном го*
лосовании никто не избран или выбыли все кандидаты.
В случае если в бюллетень было включено более двух кандидатов и Сроки проведения повторных выборов устанавливаются соответ*
ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов ствующими избирательными законами.
избирателей, организующая выборы избирательная комиссия назна* Например, повторные выборы Президента РФ проводятся не
чает повторное голосование по двум или более кандидатам, получив* позднее чем через четыре месяца со дня голосования на первона*
шим наибольшее число голосов избирателей. чальных выборах либо дня признания выборов несостоявшимися
Таким образом, повторное голосование — это не новые выборы, или недействительными. Причем на повторных выборах не могут
а продолжение, второй этап (тур) тех же выборов. выдвигаться те кандидаты, из*за действий (бездействия) которых
Повторное голосование (второй тур), как уже сказано, проводится первоначальные выборы и повторное голосование были признаны
на выборах Президента РФ, если при основном голосовании никто из недействительными.
кандидатов не набрал положенного числа голосов. Повторное голосо* Если основные выборы в законодательный орган субъекта РФ или
представительный орган муниципального образования либо основ*
вание возможно при избрании высшего должностного лица субъек*
ные выборы выборного должностного лица проводились во второе
та РФ, главы муниципального образования. Избрание депутатов
воскресенье сентября и по их результатам соответствующий орган не
представительных органов власти с использованием процедуры двух
был сформирован в правомочном составе либо выборное должност*
туров относительно редкое явление. Она нужна в случае выдвижения
ное лицо не было избрано, повторные выборы проводятся не позднее
многих кандидатов по округу и если для победы надо набрать уста*
чем через три месяца со дня голосования на основных выборах. В ос*
новленный законом процент голосов. Если этого не получилось, по
тальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресе*
двум кандидатам в депутаты проводится повторное голосование.
нье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной
При повторном голосовании может быть предусмотрено, что по* Думы очередного созыва — в день голосования на этих выборах либо
бедителю достаточно набрать больше голосов, чем его соперникам. в иной день, но не позднее чем через один год со дня появления осно*
Однако закон может установить, что надо получить необходимое для вания для проведения повторных выборов.
избрания число голосов избирателей; если ни один кандидат не полу* При проведении повторных выборов сроки избирательных дейст*
чил этого числа, соответствующая избирательная комиссия признает вий по решению органа, уполномоченного законом назначать по*
выборы несостоявшимися. вторные выборы, могут быть сокращены на одну треть.
Если один из кандидатов, по которому должно проводиться по* В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избран*
вторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным ного по одномандатному избирательному округу, в избирательном
обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избира* округе назначаются дополнительные выборы. Дополнительные выбо*
тельной комиссии, определяющей результаты выборов, передается ры назначаются на второе воскресенье сентября, а в год проведения
следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участво* выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва — на
вавшему в данных выборах. При выбытии всех следующих кандида* день голосования на этих выборах. Если дополнительные выборы не
тов голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При могут быть назначены на второе воскресенье сентября, они должны
этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50% быть проведены не позднее чем через один год со дня досрочного
голосов избирателей, принявших участие в голосовании. прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному
избирательному округу. Если в результате досрочного прекращения тельного законодательства // Вестник ЦИК РФ. 2003. № 2; Дорони
депутатских полномочий законодательный орган субъекта РФ, пред* на О. Н. Совершенствование механизмов защиты избирательных прав
ставительный орган муниципального образования остались в непра* граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципаль*
вомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее ное право. 2007. № 4; Игнатенко В. В. Юридическая ответственность и
избирательный процесс. М., 2002; Игнатенко В. В. Правонарушения и
чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения
юридическая ответственность в избирательном процессе: учеб. посо*
полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению бие. Иркутск, 2003; Климова Ю. Н. Понятие избирательного правона*
органа, уполномоченного законом назначать дополнительные выбо* рушения и комплексный подход к анализу мер ответственности, уста*
ры, могут быть сокращены на одну треть. новленных избирательным законодательством // Государственная
Если в результате досрочного прекращения депутатских полномо* власть и местное самоуправление. 2008. № 2; Князев С. Д., Охотни
чий названные органы остались в неправомочном составе, а проведе* ков Р. А. Избирательные споры: юридическая природа и порядок рас*
ние дополнительных выборов в соответствии с Законом об основных смотрения. Владивосток, 2005; Колюшин Е. И. Судебная защита изби*
гарантиях избирательных прав не предусмотрено, назначаются новые рательных прав граждан. М., 2005; Он же. Выборы и избирательное
основные выборы. право в зеркале судебных решений. 2*е изд. М., 2012; Матейко
вич М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федера*
В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избран*
ции. М., 2003; Сизикова Н. М. Профилактика правонарушений в об*
ного по многомандатному избирательному округу, дополнительные
ласти избирательного права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Совет
выборы назначаются и проводятся в порядке, указанном выше, если в ников И. В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. М.,
округе замещено менее двух третей депутатских мандатов. Законом 2010; Туманова Л. В. Вопросы защиты избирательного права. Тверь,
могут быть предусмотрены иные основания для проведения в много* 2001.
мандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата
взамен выбывшего. Законность выборов в Российской Федерации обеспечивается тем,
Вместе с тем Закон об основных гарантиях избирательных прав что порядок их назначения, подготовки и проведения юридически
гласит, что повторные и (или) дополнительные выборы не назнача* достаточно подробно регламентируется, поэтому участники избира*
ются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не мо* тельного процесса обязаны следовать соответствующим правилам.
жет быть избран на срок более одного года. Кроме того, законодательство позволяет обжаловать нарушения из*
бирательных прав граждан в избирательные комиссии, суд, иные ор*
ганы, имеющие отношение к избирательному процессу, в том числе и
§ 13. Гарантии законности выборов
правоохранительные органы. Наконец, законодательство содержит
Литература меры конституционно*правовой, административной и уголовной от*
ветственности за нарушения законодательства о выборах.
Акчурин А. Р. Порядок защиты избирательных прав граждан в Россий*
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Борисов И. Б. Решения и действия (бездействие) органов государственной вла*
Международная защита избирательных прав: от обычаев к междуна* сти, органов местного самоуправления, общественных объединений
родным нормам // Конституционное и муниципальное право. 2006. и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) ко*
№ 12; Бровченко В. Н. Юридическая ответственность в избирательном миссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права
праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Вдо граждан, могут быть обжалованы в суд.
вин Д. Н. Функции суда в избирательном процессе в Российской Феде* Решения и действия (бездействие) ЦИК РФ обжалуются в Верхов*
рации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Волкова Н. В. Конституцион* ный Суд РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных из*
но*правовые процедуры разрешения избирательных споров на стадии
бирательных комиссий по выборам депутатов представительных орга*
выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов): дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2006; Галушко И. В. Избирательные споры и су*
нов субъектов РФ — в суд общей юрисдикции субъекта РФ, иных ко*
дебная практика их разрешения в избирательном праве Российской миссий — в районные суды.
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Диденко Ю. Ю., Соломо Решения избирательных комиссий об итогах голосования, о ре*
нидина И. О. Анализ влияния судебной практики на развитие избира* зультатах выборов обжалуются в суды соответствующего уровня — по
подсудности, указанной выше. При этом суд обязан рассмотреть по При рассмотрении жалоб (заявлений), а также в иных случаях на*
существу не только решения и действия (бездействие) избирательной рушения избирательных прав граждан на заседание комиссии пригла*
комиссии, организующей выборы, но одновременно и всех ниже* шаются заинтересованные стороны — авторы жалоб (заявлений), ли*
стоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведе* ца, действия (бездействие) которых обжалуются.
нии данных выборов, если допущенные ими нарушения могли по* Особенно важно соблюдение законности при регистрации канди*
влиять на результаты выборов. дата, списка кандидатов и при аннулировании, отмене регистрации
Суд может отменить решение соответствующей комиссии об ито* кандидата, списка кандидатов.
гах голосования, о результатах выборов или иное ее решение. Аннулирование регистрации имеет место по решению соответствую*
Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их щих избирательных комиссий, если кандидат на одних и тех же выбо*
должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут рах оказался зарегистрированным в нескольких одинаковых избира*
быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию. Она тельных округах, либо он снимает свою кандидатуру, а избирательное
обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключе* объединение отзывает кандидата, список, либо кандидат утратил пас*
нием случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были сивное избирательное право, либо из зарегистрированного списка на
предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жало* федеральных выборах исключено более 25% кандидатов, а на выборах
бу и вынести одно из следующих решений: а) оставить жалобу без в органы власти субъектов РФ и местного самоуправления — более
удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в 50%. При разноуровневых выборах решением вышестоящей избира*
части (признать незаконным действие или бездействие) и принять ре* тельной комиссии аннулируются все решения о регистрации кандида*
шение по существу; в) отменить обжалуемое решение полностью или та, за исключением первого. Если кандидат, список не будет участво*
в части (признать незаконным действие или бездействие), обязав ни* вать в выборах, регистрация аннулируется решением избирательной
жестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять реше* комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), на
ние по существу (совершить определенное действие). основании заявления кандидата о снятии своей кандидатуры, реше*
Предварительное обращение в избирательную комиссию не явля* ния избирательного объединения об отзыве кандидата, списка канди*
ется обязательным условием для обращения в суд. датов. Комиссия, зарегистрировавшая кандидата, аннулирует его ре*
Более того, допустимо обращение по одному и тому же вопросу гистрацию в случае утраты им пассивного избирательного права. Ре*
как в суд, так и в избирательную комиссию. В случае принятия жало* гистрация кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями,
бы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогич* иными общественными объединениями или их подразделениями, ко*
ной жалобой в соответствующую комиссию последняя приостанавли* торые ликвидированы или деятельность которых приостановлена в
вает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную установленном порядке, осуществляется зарегистрировавшей избира*
силу. Суд извещает комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее тельной комиссией.
к рассмотрению. При вынесении судом решения по существу жалобы Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть
комиссия прекращает ее рассмотрение. произведена судом по заявлению избирательной комиссии, зарегист*
Таким образом, очевиден приоритет судебного решения: гражда* рировавшей кандидата (список кандидатов), другого кандидата, заре*
нин, недовольный решением комиссии, вправе пойти в суд, и реше* гистрированного по тому же избирательному округу, избирательного
ние суда может отменить решение избирательной комиссии. объединения, список которого зарегистрирован по тому же избира*
С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие тельному округу, в случаях:
избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, канди* — вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием
даты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверен* для отказа в регистрации;
ные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также — использования кандидатом, избирательным объединением, их
избирательные комиссии. уполномоченными представителями в целях достижения определен*
Суды и органы прокуратуры обязаны обеспечить своевременное ного результата на выборах денежных средств помимо средств собст*
рассмотрение жалоб. венного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% предель*
ного размера расходования средств избирательного фонда, установ* избранных по результатам голосования кандидатов, за не принявшие
ленного законом, или превышения предельного размера расходования участия в распределении депутатских мандатов списки кандидатов.
средств избирательного фонда, установленного законом, более чем Жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистра*
на 5%; ции кандидата (списка кандидатов) может быть подана в течение 10
— неоднократного использования кандидатами, руководителями дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанный срок восста*
избирательных объединений преимуществ должностного или служеб* новлению не подлежит.
ного положения; После опубликования результатов выборов жалоба на нарушение
— установления фактов подкупа избирателей кандидатами, изби* избирательных прав граждан, имевшее место в период избирательной
рательными объединениями, их доверенными лицами и уполномо* кампании, может быть подана в суд в течение одного года со дня
ченными представителями, иными лицами и организациями, дейст* опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.
вующими по поручению кандидатов, избирательных объединений, их Решения по жалобам, поступившим в период избирательной кам*
доверенных лиц и уполномоченных представителей; пании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, пред*
— нарушения кандидатом, избирательным объединением требова* шествующего дню голосования, а в день голосования или в день, сле*
ний законодательства о недопустимости злоупотребления правом на дующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержа*
предвыборную агитацию (призывы к экстремистским действиям, щиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по
пропаганда национальной и т. п. исключительности, нацистской ат* ним принимаются не позднее чем в 10*дневный срок. По жалобе на
рибутики и т. д.); решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов суд
— установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей су* обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня
димости. подачи жалобы.
Заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов
Суд вправе отменить решение избирательной комиссии о резуль*
может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосо*
татах выборов после определения их результатов, если будут установ*
вания (в том числе повторного). Решение суда должно быть принято
лены обстоятельства, связанные с тем, что кандидат, избирательное
не позднее чем за пять дней до дня голосования.
объединение, выдвинувшее список кандидатов:
— допустили перерасход средств более чем на 10% предельно воз*
можного размера;
— осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не
позволяет выявить действительную волю избирателей;
— допускали злоупотребления при проведении агитации, и это не
позволяет выявить действительную волю избирателей;
— использовали преимущества должностного или служебного по*
ложения, и указанное нарушение не позволяет выявить действитель*
ную волю избирателей.
Суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах
голосования, о результатах выборов в случае других нарушений изби*
рательного законодательства, если эти нарушения не позволяют вы*
явить действительную волю избирателей.
Не могут служить основанием для отмены решения о результатах
выборов, признания итогов голосования, результатов выборов недей*
ствительными нарушения, способствовавшие избранию либо имев*
шие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не
Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации 317
бинск, 2010; Правовой статус Президента Российской Федерации /
под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1997; Президент Российской Федерации
в системе разделения властей / под ред. В. И. Радченко. Саратов, 1996;
Панов А. А. Президент Российской Федерации как гарант государст*
венного единства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Радченко В. И.
Р а з д е л VII Президент в конституционном строе Российской Федерации / под
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ред. Б. С. Эбзеева. Саратов, 2000; Родионова Г. С. Институт отрешения
от государственной должности в России: дис. ... канд. юрид. наук. Рос*
Литература тов н/Д, 2007; Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Прези*
дента РФ в правотворческом процессе. М., 2007; Скуратов Ю. Прези*
Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция правового
дентская власть в России: конституционные нормы и практика // Пра*
статуса // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 1998. № 1;
во и жизнь. 1992. № 3; Скуратов Ю. И. Парламент и Президент в
Ашаев Д. Исполнительные полномочия Президента России и их место
Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. II.
в системе разделения властей // Федерализм. 2003. № 1; Биктаги
М., 1995; Суворов В. Н. Глава Российского государства (правовой ста*
ров Р. Т., Фомин А. А. Президент Российской Федерации: конституци*
тус, положение в системе власти). М., 2000; Филиппов И. В. Роль Пре*
онный статус и порядок выборов. Казань, 2006; Волошенко И. Л. Ин*
зидента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Рос*
ститут президента в Российской Федерации (сравнительно*правовое
сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Холмс С.
исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1999; Гюлумян В. Г. Ве*
Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: Вос*
то главы государства как форма его участия в законодательной дея*
точноевропейское обозрение. 1993. № 4 (5); 1994. № 1 (6); Хутина
тельности: зарубежный опыт и Конституция Российской Федера*
ев И. Д. Президент Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
ции // Вестник Уставного суда Санкт*Петербурга. 2003. № 2 (6); Дег
М., 1994; Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право.
тев Г. В. Конституционно*правовой статус Президентов Российской
Федерации и США: сравнительно*правовой анализ. М., 2003; Зуй 1997. № 5.
ков А. В. Эволюция института президентства Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кайнов В. И. Конституционно*пра*
вовой статус Президента России: теория и практика. СПб., 1999; Кова
лев А. М. Институт Президента в системе разделения властей (сравни*
Глава 24. Учреждение поста Президента
тельный опыт Франции и России): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Российской Федерации
Колобаева Н. Е. Конституционно*правовой статус Президента Россий*
ской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. на*
§ 1. Причины введения поста Президента
ук. Екатеринбург, 2007; Котенков А. А. Конституционно*правовые ос*
Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референ*
новы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодейст*
вия Президента Российской Федерации с Государственной Думой
думом 17 марта 1991 г. Как говорилось выше, в этот день на террито*
Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой рии РСФСР проводилось два референдума. Первый — референдум
сфере: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Краснов М. Персоналистский СССР, на нем граждане СССР определяли, существовать ли далее
режим в России: опыт институционального анализа. М., 2006; Кута Союзу ССР. В дополнение к этому на втором референдуме граждане
фин О. Е. Глава государства. М., 2013; Лучин В. О., Мазуров А. В. Прези* РСФСР отвечали на вопрос, считают ли они необходимым введение
дент — гарант Конституции // Право и политика. 2000. № 3; Окунь поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием.
ков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политиче* Введение поста Президента референдумом означало, что и упразднен
ская практика. М., 1996; Он же. Некоторые проблемы статуса и этот пост может быть также путем референдума.
полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вест*
ник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2; Он же. Правительство и
Разговор о Президенте требует прежде всего объяснения причин
Президент: грани взаимодействия // Журнал российского права. 1998. учреждения этого поста в нашей стране. Напомним, что все началось
№ 9; Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента: науч.*практ. посо* еще в период существования СССР. Сначала был введен пост Прези*
бие. М., 1999; Осетров С. А. Конституционныяе основания президент* дента Союза ССР (март 1990 г.), затем пост президента во многих со*
ской власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челя* юзных республиках, в том числе в РСФСР (март 1991 г.).
318 Раздел VII. Президент Российской Федерации Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации 319
14 марта 1990 г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Тогда существовал пост Председателя Верховного Совета СССР, ко*
Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конститу* торый руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его
цию (Основной Закон) СССР». Согласно измененной Конституции заседания), выполнял функции главы государства, но в то же время
(ст. 127) главой Советского государства — Союза Советских Социали* не был зачастую самостоятельным, что связывало его возможности.
стических Республик являлся Президент СССР. Им мог быть избран Другие факторы оставались несколько неопределенными. Напри*
гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо мер, функции «перекочевывали» от партийных органов к государст*
не могло быть Президентом больше двух сроков подряд. Конституция венным; но они же могли перейти частично к парламенту, частично к
СССР предусмотрела выборы Президента гражданами, т. е. прямые Правительству. Неясно также, почему из разделения властей вытекает
выборы. Для победы надо было набрать больше половины голосов из* потребность в координирующем органе. Ведь разделение властей как
бирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в раз и предполагает их взаимное влияние, а не повышенные возмож*
большинстве союзных республик. ности одного органа по отношению к другим.
Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося в силу Думается, в решении вопроса — вводить или не вводить пост Пре*
факта распада СССР в 1991 г. и последним) Закон предусмотрел на зидента СССР — фактор целесообразности был доминирующим.
Съезде народных депутатов СССР. Надо было получить больше поло* В мировой практике государство может пойти на концентрацию в
вины голосов от общего числа (2250) народных депутатов СССР. Ес* руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассре*
ли никто не побеждал, полагалось провести повторное голосование доточены. Эти задачи и функции связаны с представительством и
по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Из* благом государства, его граждан и общества. В целом они более эф*
бранный Президент приносил присягу. фективны при осуществлении одним человеком, нежели коллегией.
Президентом СССР был избран М. С. Горбачев практически на Это лицо:
безальтернативной основе; хотя один из народных депутатов СССР и — является символом государства, его единства, представляет выс*
выдвинул свою кандидатуру — чтобы, по его пояснению, была какая* шие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом
то конкуренция, всерьез он не мог состязаться с М. С. Горбачевым. сообществе;
Итак, для чего же понадобился пост Президента? При введении — представляет весь народ страны, его интересы; стоит выше со*
его на уровне СССР давались такие официальные пояснения: циальных, партийных, национальных и других однолинейных инте*
— это обусловлено размежеванием функций партии и государства. ресов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементиру*
Напомним, что в то время в стране сохраняла позиции руководящей ет общественно*политическую и государственную жизнь;
силы компартия. Все главные вопросы внутренней и внешней поли* — несет персональную ответственность за положение дел в стране,
тики решались партийными органами, и, таким образом, основное принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка
звено в выработке стратегии государственной жизни было вне госу* и безопасности, выполнению международных обязательств государ*
дарственной системы. Теперь же необходимо укрепление того звена ства;
государственной власти, функции которого ранее подменялись пар* — либо стоит во главе исполнительной ветви государственного ап*
тийными решениями; парата, либо над нею, направляет ее деятельность;
— после проведения принципа разделения властей выявилась по* — объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил
требность в согласовании деятельности законодательных и исполни* страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение
тельных органов, что и предполагалось поручить Президенту СССР; гражданами военной службы;
— возникла настоятельная потребность в стабилизации обстанов* — осуществляет назначения на высшие должности в аппарате ис*
ки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существующие полнительной власти, а зачастую — и на все должности судей; решает
структуры оказались для этого неприспособленными. вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в
Из названных обстоятельств только последнее более или менее яс* отношении граждан государства.
но — надо было оперативно реагировать на ситуацию и принимать Применение перечисленных положений может иметь место в раз*
быстрые решения, что один человек мог сделать лучше, чем коллегия. личном их сочетании. Начнем с того, что лицо, являющееся главой
государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монар* РСФСР демократизация в государственных делах выразилась прежде
хии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резко* всего в создании активного парламента. Съезды народных депутатов
му ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, ра*
представительских функций (исключение сегодня составляют, пожа* ботавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество
луй, лишь некоторые ближневосточные монархи). Президенты также дел и чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы.
могут официально стоять во главе государства, но возможности их ре* Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало
ального участия в управлении существенно ограничены в пользу пра* противовесом парламентаризму и призвано было ему «помочь» об*
вительства. Однако существуют и такие модели, в которых ключевой рести нормальные рамки деятельности в условиях равенства властей,
фигурой юридически является именно президент. Бывает и так, что а не приоритета одной перед другой (во что это вылилось позже —
юридически он ограничен, например, устанавливается контроль пар* предмет дальнейшего разговора).
ламента за его деятельностью, но на практике вполне самостоятелен. В*третьих, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское
Конечно, все это учитывалось при введении поста Президента большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в пар*
СССР. Не надо сбрасывать со счетов и некоторые свои, внутренние ламенте (или нижней палате парламента), Президент объективно вы*
обстоятельства. Так, при Сталине, а в ряде отношений и позже, стра* нужден взять на себя формирование Правительства и руководство его
на познала негативные последствия личной власти. Поэтому в связи с работой, поскольку конфликтующие партии могут попросту парали*
введением поста Президента сразу же возникал вопрос: не означает зовать функционирование главнейшего органа исполнительной вла*
ли это реставрацию личной власти? В свое время, чтобы предотвра* сти, если его формирование и направление деятельности оставить в
тить очередной культ личности, компартия провозгласила принцип компетенции парламента.
коллективного руководства страной. Но даже при этом власть гене* В*четвертых, пост Президента СССР был введен тогда, когда стала
ральных секретарей была непререкаемой. Далее возникал вопрос: резко ослабляться роль единственной и правящей партии — КПСС,
есть ли достаточная «ниша» президентских дел, ведь представи* начинал складываться политический плюрализм. Лидер этой партии
тельские функции можно возложить на председателя парламента, всегда являлся фактическим главой государства, тем более что наряду
а задачи оперативного управления страной — на председателя прави* с этим постом он зачастую был Председателем Президиума Верхов*
тельства, и что тогда останется президенту? ного Совета СССР, на последнем этапе — Председателем Верховного
С учетом сказанного предложим свое толкование причин введения Совета СССР. Но с ослаблением партии пост Генерального секретаря
поста Президента — это относится и к Союзу ССР, и к РСФСР. мало что давал. Довольствоваться же только постом Председателя
Во*первых, демократизация процессов руководства страной до* Верховного Совета СССР руководство партии также не желало в силу
вольно быстро продемонстрировала, так сказать, обратную сторону — ограниченности его полномочий. Введение должности Президента
увлекающиеся дискуссиями парламент и правительство не в состоя* СССР рассматривалось как способ сохранения влияния партии.
нии принимать оперативные решения и быстро их осуществлять, и Однако у данного фактора есть и другая сторона. Речь идет о лич*
надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ных амбициях лидера партии. Пост Президента СССР давал простор
ежечасно за текущие дела, принимал неотложные решения, был спо* деятельности и помогал лидеру освободиться от опеки «родной» пар*
собен навести порядок в обществе, стремительно катившемся в тот тии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг
момент в бездну хаоса в связи с отсутствием дисциплины и уверенно* сверять с Политбюро и ЦК КПСС, при этом опасаться того, что его
сти в завтрашнем дне. Речь шла о передаче ему соответствующих пол* снимут не только с партийного поста, но и с должности Председателя
номочий, не требующих коллегиальных решений. Важно было и то, Верховного Совета СССР, поскольку члены компартии среди народ*
что это лицо, как и парламент, получает свои полномочия от народа ных депутатов СССР составляли подавляющее большинство.
путем прямых выборов, организационно обособлен от других органов Президент как представитель всего народа объективно должен был
и имеет специальные механизмы взаимоотношений с ними. дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был
Во*вторых, еще одна причина введения поста Президента обу* ей «помогать» стать одной из многих — и рядовых — политических
словлена развивавшимся разделением властей. В СССР и затем в партий, чего ему, конечно, не могло простить терявшее позиции и
привилегии руководство КПСС. Президентство помогало бывшим Председателя Совета Министров СССР, Председателя Верховного
партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохра* Суда СССР, Главного государственного арбитра СССР, Генерального
нить себя у власти, но и бороться с всесилием партии. прокурора СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду
Там, где президенты видели в партии угрозу своей власти и где народных депутатов СССР для утверждения. Состав Совета Минист*
компартия не желала мириться с отводимой ей ролью, ее вообще за* ров утверждался Верховным Советом СССР, причем по представ*
прещали. Именно по этому пути пошел первый Президент РСФСР лению не Президента, а Председателя Правительства. Лишь отдель*
(разумеется, провозглашая антиконституционность партии и умалчи* ных членов Правительства СССР Президент мог назначать и освобо*
вая о личных мотивах). ждать от должности по согласованию с Председателем Совета
Приведенные выше объяснения введения поста Президента СССР Министров и с последующим утверждением Верховного Совета
и союзных республик в составе СССР, в том числе и РСФСР, хорошо СССР. Министерства и госкомитеты СССР образовывались и упразд*
видны сейчас, по прошествии многих лет. Непосредственно при уч* нялись также Верховным Советом СССР по предложению Прави*
реждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно спо* тельства СССР. Президент не вправе был сам отправить Правительст*
собствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти во в отставку, а лишь ставил вопрос перед Верховным Советом СССР
Президента не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР.
высшего представительного органа власти СССР, республики речи не Конституция не предусматривала права Президента руководить рабо*
идет, наоборот, этот орган будет контролировать деятельность Прези* той Правительства СССР, оно лишь информировало Президента о
дента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности своей деятельности. О праве президентского вето на законы СССР,
в случае нарушения им Конституции и законов СССР, республики. принятые Съездом, Конституция не говорила. Съезд народных депу*
Да это и понятно. Учредить пост, который ниспровергал бы верхо* татов СССР имел право сместить Президента с должности в случае
венство власти Советов народных депутатов, было бы просто невоз* нарушения им Конституции и законов СССР.
можно в то время. На это не пошли бы депутаты, учреждая этот пост В последующих конституционных новеллах отразилось стремле*
на союзном уровне или вынося его на референдум, как это было в ние как Президента, так и парламента СССР усилить свои позиции.
РСФСР. Впрочем, о полной независимости от высшего представи* Например, при изменении и дополнении Конституции Законом от
тельного органа власти на начальном этапе не помышляли и авторы 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР
идеи президентства. Но по мере функционирования президенты до* возглавляет систему органов государственного управления. Прямо
бивались усиления своего положения, в том числе большей самостоя* сказано о том, что Правительство — Кабинет Министров СССР под*
тельности от высшего представительного органа власти. чиняется Президенту СССР. Он получил право не приостанавливать,
Так, на первом этапе Президент СССР объявлялся главой Совет* а отменять акты Правительства СССР. Соответственно, появилась
ского государства, выступал гарантом соблюдения прав и свобод со* запись о том, что Президент формирует Кабинет Министров по со*
ветских граждан, Конституции и законов СССР, принимал необходи* гласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности
мые меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безо* СССР, возглавляемый Президентом СССР. Учреждался пост вице*
пасности и территориальной целостности страны, по реализации президента СССР. Вместе с тем уточняются возможности Верховного
принципов национально*государственного устройства СССР, обес* Совета, корреспондирующие полномочиям Президента. В частности,
печивал взаимодействие высших органов государственной власти и за Верховным Советом сохраняется право образовывать и упразднять
управления СССР. министерства и другие центральные органы государственного управ*
Вместе с тем Президент представлял Съезду народных депутатов ления СССР, правда, по предложению не Правительства, а уже Пре*
ежегодные доклады о положении страны; информировал Верховный зидента СССР. Верховный Совет продолжал вносить текущие изме*
Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней по* нения в состав Правительства, но опять же по представлению теперь
литики СССР. По конституционным новеллам Президент СССР был не его Председателя, а Президента СССР. Было определено, что Пра*
существенно ограничен в кадровых вопросах. Он лишь представлял вительство несет ответственность как перед Президентом СССР, так
для назначения Верховному Совету СССР кандидатуры на посты и перед Верховным Советом СССР.
Ограниченные рамки данной книги не позволяют более подробно щего президента, но не при учреждении этого конституционного
останавливаться на всех аспектах статуса и деятельности Президента института. Объективно оставался третий вариант. Он и был отражен в
СССР. Однако и из приведенного краткого обзора видно, что модель нормативных актах РСФСР.
президентства находилась, как говорится, в динамике. Когда пост Президента РСФСР учреждался общероссийским ре*
Естественно, это имело и немаловажное значение при обсуждении ферендумом 17 марта 1991 г., населению России не предлагались ни
вопроса о том, какую модель президентства избрать для России. модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании
К рассмотрению этого вопроса мы теперь и переходим. граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента
СССР, либо вообще на существующие в мире варианты президент*
§ 2. Статус Президента РСФСР при учреждении этого поста ства.
24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О Пре*
Надо четко отметить: ясности в том, что будет представлять собой зиденте РСФСР». Законом от 24 мая 1991 г. IV Съезд народных депу*
пост Президента РСФСР, на момент его учреждения не было. Оче* татов РСФСР внес многочисленные изменения и дополнения в Кон*
видно было одно: Президент нужен России как высшее лицо, которое ституцию РСФСР, в том числе связанные с введением поста Прези*
будет заботиться об укреплении самостоятельности республики, о дента РСФСР.
представительстве и защите ее интересов. Рассмотрим основные черты статуса Президента по этим актам.
Но посредством какой модели президентства это делать? Был вы* Согласно ст. 1211 Конституции Президент «является высшим долж*
бор из нескольких вариантов: ностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР».
— глава государства с чисто представительскими функциями, ко* Президент РСФСР не мог быть народным депутатом. В Законе от
торый ни во что не вмешивается, а проводит официальные церемо* 24 апреля 1991 г. (ст. 1) указывалось, что «на время выполнения своих
нии, вручает награды, принимает иностранные делегации и т. д.; поч* полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в
ти всю серьезную работу по управлению страной делает премьер*ми* политических партиях и общественных объединениях». Однако в
нистр; Конституцию это положение не было включено. В ст. 1 названного
— глава государства, но не «антуражный», а сильный, т. е. прави* Закона содержался и такой запрет: Президент не занимает никакие
тель страны, который сам делает либо предопределяет все; другие должности в государственных и общественных органах и орга*
— глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Эта низациях. В ст. 1211 Конституции запрет распространен и на коммер*
модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом го* ческие организации, а также сказано, что Президент не имеет права
сударственного управления. У данной модели — разные проявления на предпринимательскую деятельность. И Закон от 24 апреля 1991 г.,
по ряду вопросов. Например: президент не глава правительства, но и Конституция подчеркивают, что возможно лишь избрание Прези*
руководит им, вплоть до председательствования на его заседаниях; дента населением путем прямых выборов. «Никакие иные выборы
президент — официально глава правительства. Президент самостоя* или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Пре*
тельно формирует состав правительства, кроме премьера, согласуемо* зидента РСФСР незаконны и недействительны».
го с парламентом; или же президент представляет парламенту на Президент РСФСР был наделен широкими полномочиями. Он об*
утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур ладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародо*
и т. д. вал законы в течение 14 дней с момента их принятия. На законы,
Конечно, из*за первого варианта не имело смысла вообще зате* принятые Верховным Советом РСФСР, он мог наложить вето, кото*
вать введение президентства. Государству нужна была сильная фигура рое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой
для отстаивания своих интересов. Использование второй модели при из палат. Президент представлял не реже одного раза в год Съезду на*
учреждении поста президента в общем*то было малореальным, по* родных депутатов РСФСР доклады о выполнении принятых Съездом
скольку боязнь авторитарности этой должности в ориентации на дан* и Верховным Советом социально*экономических и иных программ,
ный вариант вообще могла бы похоронить идею президентства. Воз* о положении в РСФСР, мог обращаться с посланиями к народу
можно введение такой модели по мере усиления уже функционирую* РСФСР, Съезду и Верховному Совету. По предложению Президента
созывались внеочередные заседания Съезда народных депутатов и устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности
внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР. любых законно избранных органов государственной власти.
За Президентом были закреплены широкие полномочия в отно* Конституция предусматривала отрешение Президента от должно*
шении Правительства РСФСР. Он назначал Председателя Совета сти в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР,
Министров с согласия Верховного Совета, а остальных членов Пра* а также данной им присяги. Такое решение принимается Съездом на*
вительства — самостоятельно, руководил деятельностью Правитель* родных депутатов на основании заключения Конституционного Суда
ства, принимал его отставку с согласия Верховного Совета. В ст. 122 РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов
Конституции было закреплено, что Правительство РСФСР — орган по инициативе Съезда народных депутатов, Верховного Совета или
исполнительной власти РСФСР, подотчетный Президенту РСФСР. одной из его палат.
Президент становился ключевой фигурой в вопросах внутренней и При введении поста Президента РФ Законом от 24 апреля 1991 г. и
внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет конституционными новеллами от 24 мая 1991 г. была предусмотрена
безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от должность вице*президента РФ (о нем мы поговорим позже).
имени РСФСР, мог объявить чрезвычайное положение. Выборы первого Президента состоялись 12 июня 1991 г. Основой
У Президента был и ряд полномочий, традиционных для этого ли* их проведения стал принятый 24 апреля 1991 г. Верховным Советом
ца: вопросы гражданства, предоставление политического убежища, РСФСР Закон «О выборах Президента РСФСР». По Закону кандидат
награждение государственными наградами РСФСР, присвоение зва* в президенты мог выдвигаться республиканскими (РСФСР) полити*
ний и чинов, право помилования граждан. ческими партиями, профессиональными союзами и массовыми об*
Как уже отмечалось в разд. II книги, в Закон от 24 апреля 1991 г. и щественно*политическими движениями, зарегистрированными в ус*
Конституцию РСФСР при реформе 24 мая 1991 г. был включен ряд тановленном порядке, а также республиканскими органами зарегист*
норм, обусловивших влияние на действия Президента и контроль со рированных всесоюзных (напомним, что все происходило еще при
стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. существовании СССР) политических партий, профсоюзов и массо*
В частности, Съезд народных депутатов был вправе потребовать от вых движений. Кроме того, кандидатов могли выдвигать трудовые
Президента внеочередного доклада. Закон отнес к ведению Съезда и коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужа*
Верховного Совета отмену, на основании заключения Конституцион* щих по воинским частям — при условии сбора не менее 100 тыс. под*
ного Суда РСФСР, указов Президента в случае их противоречия Кон* писей избирателей в поддержку кандидата.
ституции и законам РСФСР, решениям Съезда и Верховного Совета. В бюллетень для тайного голосования включались кандидаты,
В Конституции говорится о праве Съезда на отмену как указов, так и поддержанные 100 тыс. граждан, а также кандидаты, получившие не
распоряжений Президента, причем о заключении Конституционного позднее чем за 15 дней до выборов поддержку не менее одной пятой
Суда не упоминается, так же как и об основаниях отмены. За Съездом от общего числа народных депутатов РСФСР (эта поддержка выра*
сохранялось право принять к своему рассмотрению и решить любой жалась путем либо тайного голосования на заседании Съезда народ*
вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Как уже говорилось, отпра* ных депутатов РСФСР, либо сбора подписей народных депутатов
вить Правительство в отставку Президент мог только с согласия Вер* РСФСР).
ховного Совета. Свои акты — указы и распоряжения — Президент из* Одновременно с кандидатом в президенты выдвигался в паре с
давал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, ним кандидат в вице*президенты РСФСР.
решений Съезда и Верховного Совета РСФСР. Закон предусмотрел выборы в два тура. Избранным Президентом
В Законе от 24 апреля 1991 г. (п. 11 ст. 5) и в Конституции (п. 11 РСФСР считался кандидат, получивший более половины голосов из*
ст. 1215) специально указывалось, что Президент не имеет права рос* бирателей, принявших участие в голосовании. В свою очередь, выбо*
пуска либо приостановления деятельности Съезда народных депута* ры признавались состоявшимися, если в голосовании приняло
тов РСФСР, Верховного Совета РСФСР. Помимо этого, в Конститу* участие более половины избирателей, внесенных в списки. Если в
цию была включена еще и ст. 1216: полномочия Президента не могут бюллетень включалось более двух кандидатов и ни один из них не
быть использованы для изменения национально*государственного был избран, Центральная избирательная комиссия назначала повтор*
ное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число В*четвертых, у Президента трудно складывались отношения с пар*
голосов. Избранным считался кандидат, получивший при повторном ламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали кон*
голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших фликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и
участие в голосовании, по отношению к другому кандидату, при усло* путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с пар*
вии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голо* ламентом и должны быть сложными, что это нормально для полити*
сов, поданных против него, если в выборах приняли участие не менее ческих отношений и практически существует везде, не осознавалось
50% граждан, внесенных в списки избирателей. ни депутатским корпусом, ни Президентом.
Всего было выдвинуто шесть кандидатов в президенты. Победу В*пятых, в процессе становления находились конституционный
уже в первом туре одержал Б. Н. Ельцин. Вице*президентом РСФСР статус как самого Президента, так и других государственных органов,
был избран А. В. Руцкой. особенно парламента, Правительства. Многие решения возникали в
По Закону РСФСР от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесто*
Президента РСФСР» (отменен Указом Президента РФ от 24 декабря ченной борьбой.
1993 г.) Президент при вступлении в должность приносил присягу на* В*шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в
роду на торжественном заседании высшего органа государственной том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначен*
власти РСФСР. После принесения присяги исполнялся Государст* ный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы
венный гимн РСФСР. С момента принесения присяги Президент и создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Админист*
вице*президент считались вступившими в должность, сложившими рации Президента, складываются непростые ее отношения с подраз*
полномочия депутатов и освобожденными от других должностей. делениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомст*
Президент Б. Н. Ельцин вступил в должность 10 июля 1991 г. на вами, региональными органами и т. д.
заседании V Съезда народных депутатов РСФСР. В*седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент
Б. Н. Ельцин далеко не всегда был гибок в принятии решений. Нема*
§ 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991—1993 гг. ло конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его харак*
тером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием
Период становления института президентства в нашей стране был идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал боль*
сложным в силу нескольких обстоятельств. шей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.
Во*первых, учреждение поста Президента России и начало его Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода яв*
деятельности происходили в условиях существования союзного госу* ляется стремление Президента укрепить свои позиции, расширить
дарства — СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и
одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, юридические гарантии своей власти.
самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно за* Первыми шагами Президента Б. Н. Ельцина на своем посту были
ниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными формирование Правительства РФ и создание президентской Адми*
структурами. нистрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое
Во*вторых, первые годы президентства совпали с коренными со* испытание. Часть союзного руководства объявила 19 августа о созда*
циальными, экономическими и политическими изменениями в стра* нии Государственного комитета по чрезвычайному положению
не. По существу, происходила смена общественной формации, и (ГКЧП), пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руковод*
Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в дан* ство РСФСР во главе с Б. Н. Ельциным единодушно выступило про*
ном процессе, но и возглавлять его. тив этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М. С. Горба*
В*третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, чев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Мо*
резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Пре* скву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал
зиденту надо было как*то способствовать улучшению дел, он риско* Б. Н. Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов
вал потерей авторитета, популярности среди населения. Верховного Совета РСФСР, Президента РСФСР, направленных на
создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него пе* Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства про*
редаются многие структуры из союзного аппарата. был в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с тра*
Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Пре* диционной формулировкой «в связи с переходом на другую работу».
зидента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командова* Президент долгое время избегает представления Верховному Совету
ние Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР — до вос* РСФСР новой кандидатуры Председателя на согласование. В то же
становления в полном объеме деятельности конституционных орга* время он просит у Съезда народных депутатов дополнительных полно*
нов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. мочий на период экономической реформы, чтобы вывести страну из
Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент Рос* кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспече*
сии считает себя компетентным участвовать в решении любых воен* нии экономической реформы» V Съезд народных депутатов наделяет
ных вопросов. Президента правом решать указами экономические вопросы в откло*
21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постанов* нение от законов РСФСР. Правда, эти указы он должен представлять
ление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы,
обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях последние рассматриваются как первоочередные проекты законов.
ликвидации последствий государственного переворота в СССР». Указом от 6 ноября 1991 г. «Об организации работы Правительства
РСФСР в условиях экономической реформы» формируется Прави*
Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об
тельство, как сказано в акте, «под непосредственным руководством
управлении краем, областью, законов об автономной области и авто*
Президента РСФСР».
номных округах отстранять от должности председателей Советов
Особенностью формирования аппарата исполнительной власти
этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и испол*
данного времени является то, что одни органы создаются под руко*
нения решений антиконституционных органов. Была введена долж*
водством Правительства, другие же выводятся в непосредственное
ность главы администрации этих единиц, назначаемого Президен*
подчинение Президента. Понять логику таких действий трудно, по*
том РСФСР. И он незамедлительно воспользовался моментом, при*
рой функционируют две системы сходных органов. Президент перио*
няв более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа
дически передает часть государственных комитетов и иных ведомств
1991 г., издается Указ «О некоторых вопросах деятельности органов из своего ведения в подчинение Правительства. Однако практика, ко*
исполнительной власти в РСФСР», которым объявляется, что начи* гда ряд исполнительных органов непосредственно замыкается на
ная от Президента и заканчивая доминантными лицами исполни* Президенте, а не на Правительстве, все равно сохраняется, она суще*
тельно*распорядительных органов все главы исполнительной власти ствует и поныне.
образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С од*
еще при введении поста Президента в Конституции было записано, ной стороны, она способствовала постепенному наполнению потре*
что он — глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо бительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому
заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном сис* ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все
темы. При этом учреждались представители Президента на местах — свои сбережения, а на скудные заработные платы и пенсии не могли
в целях координации деятельности органов исполнительной власти в покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени
регионах. Входили эти представители в состав Контрольного управ* начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и
ления Администрации Президента. Верховного Совета РСФСР с Президентом. Надо сказать, что юриди*
В условиях продолжающегося фактического развала СССР и чески ситуация оказалась весьма парадоксальной. Все оперативные
ухудшения экономического положения в стране Президент решил экономические мероприятия проводились по решению Президента,
сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руко* который вроде бы получил на то полномочия от Съезда народных де*
водству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить путатов РСФСР. Однако шаги Президента и их результаты оказались
Правительство как главный орган руководства экономическими про* для депутатов неожиданными. Но они могли лишь констатировать
цессами. это в своих решениях и требовать от Президента улучшения ситуа*
ции. Более радикальных возможностей у них не было. По Конститу* А до рассмотрения дела в Конституционном Суде он мог приостанав*
ции Верховный Совет и Съезд народных депутатов могли бы отпра* ливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было
вить в отставку Правительство путем выражения недоверия. Однако объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президен*
как это сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Пре* ту РФ (до этого — только Президенту).
зидент, не было ясно. В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президен*
Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эф* та РФ, в частности признав его Главнокомандующим Вооруженными
фективно руководить хозяйственными делами и нужен Председатель Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент
Правительства, непосредственно занимающийся этими вопросами, мог определить их как первоочередные. Из Конституции было ис*
VI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту ключено положение об издании Президентом своих актов «на осно*
представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на вании и во исполнение» Конституции и законов Российской Федера*
пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнориро* ции, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание
вал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанно* на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам Рос*
сти Председателя Правительства на Е. Т. Гайдара, являвшегося за* сийской Федерации. Таким образом, при отсутствии регулирования в
местителем, а со 2 марта — первым заместителем Председателя Пра* Конституции или законе Президент мог как бы заполнять пробелы
вительства. Причем формулировка «возложить обязанности» не своими актами.
означала, что лицо становится легитимным Председателем Прави* Однако в целом позиции Президента были ослаблены. К тому же в
тельства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандида* ст. 1216 Конституции, согласно которой полномочия Президента не
туру Верховному Совету на согласование. могут быть использованы для изменения национально*государствен*
Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. Проводившийся ного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостанов*
в это время VII Съезд народных депутатов далее не продлил особые ления деятельности любых законно избранных органов государствен*
полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках ной власти, было добавлено: «в противном случае они прекращаются
Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Прези* немедленно». Таким образом, законодательная власть утвердила свой
дента представить кандидатуру Председателя Правительства, кото* приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым пози*
рый и был утвержден Съездом. Кроме того, в Конституцию РФ были циям.
внесены серьезные изменения, в основном направленные на ослабле* О противостоянии Президента и депутатов в 1993 г. уже подробно
ние позиций Президента и усиление возможностей по отношению к говорилось. Напомним лишь, что оно закончилось прекращением
нему со стороны Верховного Совета. Так, по конституционной но* деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ
велле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Прези* указом Президента, назначением выборов нового парламента — Фе*
дентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фи* дерального Собрания РФ, принятием 12 декабря 1993 г. Конститу*
гур: министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутрен* ции, существенно усилившей позиции Президента РФ.
них дел. Он же получил право назначать председателя Центрального
банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ § 4. Проблема поста вице'президента Российской Федерации
предложения об образовании, реорганизации и упразднении мини*
стерств, госкомитетов и ведомств Российской Федерации. За Верхов* Как указывалось ранее, при введении в России поста Президента
ным Советом закреплялось и более широкое полномочие — устанав* была предусмотрена должность вице*президента. Трудно сказать, что
ливать порядок организации и деятельности федеральных органов за* в данном случае стало предопределяющим. Немало президентских
конодательной, исполнительной и судебной власти, а также общие стран не имеют института вице*президента. Очевидно, перед глазами
принципы организации системы органов представительной и испол* был опыт США. Повлияло, наверное, и учреждение в декабре 1990 г.
нительной власти на территории России. Верховный Совет получил поста вице*президента СССР.
право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Согласно Конституции РСФСР одновременно с Президентом
Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. РСФСР избирался вице*президент РСФСР (ст. 1217). Кандидатуру
вице*президента предлагал кандидат в президенты, т. е. на выборы ние или оперативное руководство в отношении тех комитетов и ко*
они шли в паре и число голосов за или против кандидата в президен* миссий, которые ранее поручались вице*президенту, переходили в
ты было и числом голосов по вице*президенту. Последний имел те же ведение Правительства РФ.
возрастные пределы, что и Президент (35—65 лет), также не мог быть По распоряжению Президента от 19 ноября 1991 г. вице*прези*
народным депутатом. денту поручалось «опекать» созданный в качестве одной из прези*
Как известно, вице*президентом РСФСР был избран А. В. Руц* дентских структур Центр оперативного контроля за ходом реформ,
кой. Летчик, полковник, Герой Советского Союза (получил это зва* образование которого было предусмотрено Указом от 6 ноября
ние в период участия в боях в Афганистане), народный депутат 1991 г. «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях
РСФСР А. В. Руцкой незадолго перед этим объявил о создании своей экономической реформы». В п. 8 Указа говорилось, что вице*прези*
партии социалистической ориентации (Народной партии Свободной дент осуществляет взаимодействие Правительства РСФСР со струк*
России), надеясь, что за ним пойдут многие избиратели — сторонни* турами управления, созданными при Президенте РСФСР, выполня*
ки социализма, разочаровавшиеся в компартии. ет по поручению Президента иные организационные и контрольные
По Конституции вице*президент осуществлял по поручению Пре* функции в рамках предоставленных Президентом полномочий. Од*
зидента отдельные его полномочия, замещал Президента РСФСР в нако по Указу от 19 декабря 1991 г. названный п. 8 также утратил
случае его отсутствия. силу.
Таким образом, Конституция не давала вице*президенту конкрет* Таким образом, вице*президент был полностью лишен объектов
ных полномочий. Он предусматривался как «тень» Президента (по руководства, координации и организации работы. Между прочим,
американскому образцу). Однако этого не получилось и некоторые происходило это тогда, когда между ним и Президентом были еще
акты о сферах деятельности вице*президента все же пришлось при* нормальные отношения.
нимать. Их охлаждение началось, пожалуй, после объявления в январе
Распоряжением Президента от 19 ноября 1991 г. «Об обязанностях 1992 г. курса на либерализацию цен. Вице*президент резко разошелся
вице*президента РСФСР» на него возлагались непосредственная ко* с Президентом в оценке данного курса. Он заявлял в своих публич*
ординация и организация работы ряда госкомитетов и комитетов (по ных выступлениях о его неприятии. Постепенно все более широкий
стандартизации, метрологии и сертификации, по делам гражданской круг вопросов сути и тактики руководства страной со стороны Прези*
обороны, по делам конверсии и др.), национальной гвардии. В числе дента стал вызывать критические оценки вице*президента.
координируемых вице*президентом обозначен Комитет по санитар* Еще один шаг в попытках определить круг полномочий вице*пре*
но*эпидемиологическому надзору, надзору за безопасным ведением зидента делается Указом от 26 февраля 1992 г. «О поручениях и пол*
работ в промышленности, горному надзору и радиационной безопас* номочиях вице*президента Российской Федерации». Президент воз*
ности при Президенте РСФСР. Одним названием были объединены ложил на вице*президента проблемы агропромышленного комплекса
сразу три органа, причем на 19 ноября они еще были государственны* во всем их ракурсе (земельная реформа, развитие новых форм хозяй*
ми комитетами РСФСР, а не комитетами при Президенте. Лишь в со* ствования на селе, разработка и реализация проблем газификации,
ответствии с указами от 3 декабря 1991 г. они стали госкомитетами химизации сельского хозяйства, развития стройиндустрии для сель*
при Президенте, но все*таки объединения их в один орган не про* ской местности, конверсия военно*промышленного комплекса по
изошло. Госстандарт был создан только Указом от 26 ноября 1991 г. выпуску средств механизации для сельского хозяйства, привлечение
Что касается национальной гвардии, Указом от 20 августа 1991 г. ви* иностранных инвестиций и кредитов для осуществления реформы в
це*президенту поручалось подготовить предложения по ее созданию. агропромышленном комплексе и т. д.). Для выполнения этих поруче*
Но официального решения о создании так и не было принято, следо* ний вице*президент был уполномочен на издание распоряжений,
вательно, и образование Главного штаба национальной гвардии оста* обязательных для министерств, ведомств, других органов исполни*
лось лишь в проекте. тельной власти в Российской Федерации. Вице*президенту было
Впрочем, распоряжение от 19 ноября вице*президент мог осуще* предоставлено право формировать в установленном порядке центр и
ствлять не более месяца. Указами от 16 и 19 декабря 1991 г. курирова* фонд земельной реформы, создавать рабочие группы для разработки
соответствующих программ. В Указе от 27 июня 1992 г. «Об организа* верка прокуратуры г. Москвы выявила необоснованность этих обви*
ционных мерах по проведению земельной и агропромышленной ре* нений.
формы в Российской Федерации» права и обязанности вице*прези* Тем не менее 1 сентября 1993 г. Президент издал Указ «О времен*
дента были конкретизированы. ном отстранении от исполнения обязанностей А. В. Руцкого и
Таким образом, вице*президент — напомним, кадровый военный В. Ф. Шумейко» (в то время Первый заместитель Председателя Пра*
летчик — был «брошен» на сельскохозяйственный «фронт». Посколь* вительства РФ). В Указе отмечалось, что «обстановка, сложившаяся в
ку в этот период в отношениях его с Президентом наметился разлад, результате взаимных обвинений в коррупции и судебных претензий
журналисты вспомнили о том, что еще при руководстве КПСС на ку* должностных лиц системы исполнительной власти друг к другу, серь*
рирование сельского хозяйства как самого трудного участка направ* езно подрывает авторитет государственной власти Российской Феде*
ляли обычно тех партийных функционеров, которым коллеги желали рации». И далее говорилось: в связи с проводимым расследованием,
поскорее «сломать шею»: неизбежные неудачи станут предтечей утра* а также отсутствием поручений вице*президенту по выполнению от*
ты авторитета соответствующего лица. дельных полномочий Президента РФ и замещению Президента в слу*
Трудно оценить результаты деятельности вице*президента на аг* чае его отсутствия — временно отстранить от исполнения обязанно*
рарном поприще. Во*первых, сельское хозяйство объективно было в стей А. В. Руцкого и В. Ф. Шумейко (по нему отдельных мотивов в
упадке и эта тенденция продолжалась. Во*вторых, радикальные меры, Указе нет).
предлагаемые вице*президентом для подъема сельского хозяйства, не Конституция РФ не предусматривала временного отстранения
Президентом от исполнения обязанностей вице*президента. Как из*
находили, по его словам, отклика у руководства страны. К тому же
вестно, вице*президент был избран народом вместе с Президентом.
соответствующие государственные службы в сфере управления сель*
Это не чиновник при Президенте, а должностное лицо, выполняю*
ским хозяйством, официально оставшиеся в ведении Правительст*
щее высшие государственные функции. Их отношения находятся не в
ва РФ, мало обращали внимания на вице*президента — «куратора»,
русле трудового права, это предмет конституционно*правового регу*
учитывая уровень его квалификации, а главное, хорошо зная отноше*
лирования. Конституция предусматривала отрешение вице*прези*
ние к нему Президента.
дента от должности в том же порядке и тем же органом (Съезд народ*
У вице*президента был еще один участок работы: он возглавлял ных депутатов), что и Президента. По поводу конституционности
Комиссию по борьбе с коррупцией при Президенте РФ. Вице*прези* данного Указа Президента было направлено ходатайство в Конститу*
дент сделал ряд разоблачительных заявлений о фактах коррупции в ционный Суд РФ.
государственном аппарате, армии. При этом тональность выступле* Однако известные события 21 сентября — 4 октября 1993 г. («раз*
ний зачастую была такова, что его усилия по борьбе с коррупцией не гон» Президентом Съезда народных депутатов и Верховного Сове*
поддерживаются Президентом, а ряд лиц находится как бы под его та РФ) поставили точку в разрешении спора. Вице*президент принял
(Президента) прикрытием. сторону Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Поста*
Президент отреагировал на выступления вице*президента не новлениями от 22 сентября 1993 г. Верховный Совет РФ объявил о
только словами, но и актами. Указом от 23 апреля 1993 г. был отме* прекращении полномочий Б. Н. Ельцина с 20 часов 21 сентября и об
нен Указ от 26 февраля 1992 г. и признан утратившим силу Указ от исполнении с данного момента полномочий Президента А. В. Руц*
27 июня 1992 г. в части установления прав и обязанностей вице*пре* ким. Указом от 22 сентября 1993 г. А. В. Руцкой объявил, что присту*
зидента. Итак, вице*президент был «освобожден» от кураторства в пил к исполнению обязанностей Президента РФ. Собравшийся неза*
отношении агропромышленного сектора. Вскоре он перестал воз* медлительно Х Съезд народных депутатов РФ в своих решениях от
главлять и Комиссию по борьбе с коррупцией. Новые лица, при* 24 сентября одобрил действия, предпринятые Верховным Советом и
шедшие к руководству Комиссией по борьбе с коррупцией, в свою А. В. Руцким.
очередь попытались скомпрометировать самого вице*президента Б. Н. Ельцин, естественно, не согласился с решениями Верховно*
связью с зарубежной фирмой, на счет которой якобы с его участием го Совета и Съезда. Возложение полномочий Президента на
незаконно были переведены крупные денежные суммы. Позже про* А. В. Руцкого он назвал незаконным и недействительным.
338 Раздел VII. Президент Российской Федерации Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г. 339
После расстрела «Белого дома» А. В. Руцкой был арестован и пре* Модель сильного российского Президента проявляется в совокуп*
провожден в Лефортовскую тюрьму, из которой вышел по амнистии, ности в следующих факторах.
объявленной Государственной Думой. Во*первых, Президент избирается народом и его полномочия про*
Если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, ну* изводны от власти народа, который доверяет Президенту высшие го*
жен ли России вице*президент, относился к числу дискуссионных, сударственные функции.
то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста Во*вторых, мы частично говорили в разд. III настоящего учебного
вице*президента не шло даже речи. Конституция РФ 1993 г. не пре* курса, что Президент в России по конституционной модели не входит
дусматривает должности вице*президента. В последующие годы в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Согласно
предложения о введении такого поста иногда обсуждаются на стра* ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федера*
ницах научных изданий либо газетной периодики, но без какой*либо ции осуществляется на основе разделения на законодательную, ис*
интенсивности. полнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осущест*
вляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ.
Следовательно, Президент также осуществляет государственную
Глава 25. Президент Российской Федерации власть. Но какую из трех? Поскольку законодательную осуществляет
по Конституции 1993 г. парламент (ст. 94), исполнительную — Правительство РФ (ст. 110),
а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается
§ 1. Основы статуса Президента Российской Федерации сделать вывод: у Президента — своя форма власти. Авторы некоторых
комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как
Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты выс*
одной из самостоятельных ветвей власти.
шему представительному органу государственной власти — Съезду
народных депутатов РФ, в том числе и по отношению к Президенту. В*третьих, только Президент обеспечивает согласованное функ*
Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению ционирование и взаимодействие всех иных органов государственной
Российской Федерации, заслушивал ежегодные доклады Президента, власти — и федеральных, и субъектов РФ (ст. 80, 85 Конституции).
а если считал необходимым — то и в любое время мог отменять его Никакие другие органы подобными возможностями не располагают.
акты. В*четвертых, Президент в целом независим от других органов го*
Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в сударственной власти. Парламентские и судебные сдержки и проти*
системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в вовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль, су*
Конституции это отразилось — гл. 4 «Президент Российской Федера* ществуют в самых минимальных размерах.
ции» предшествует гл. 5 «Федеральное Собрание». В*пятых, возможности самого Президента, особенно по отноше*
Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и нию к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Феде*
высшее должностное лицо в стране. Теперь он является главой госу ральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть
дарства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражда определены Президентом как первоочередные, права вето, предложе*
нина (ст. 80 Конституции). В установленном Конституцией порядке ния кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая
он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, правом роспуска нижней палаты — Государственной Думы.
ее независимости и государственной целостности, обеспечивает со* В*шестых, у Президента есть возможности правотворчества по во*
гласованное функционирование и взаимодействие органов государст* просам собственного ведения, а также в определенных пределах и
венной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и феде* своеобразного законотворчества, т. е. принятия указов, которые в от*
ральными законами определяет основные направления внутренней и сутствие законов регулируют общественные отношения, составляю*
внешней политики государства. Он как глава государства представля* щие предмет закона, и действуют до тех пор, пока не появится соот*
ет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отно* ветствующий закон (а при внесении некоторых коррективов могут
шениях. действовать и дальше).
В*седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и предусматривает, что Президент РФ вправе приостанавливать свое
внешней политики государства, определяет их направления. членство в политической партии на срок осуществления полномочий
В*восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правитель* (п. 4 ст. 10). Таким образом, само по себе членство в партии допусти*
ством Президента РФ, поскольку он его полностью формирует, на* мо; решение вопроса об отношениях с партией после избрания остав*
правляет деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку. лено на усмотрение Президента; более того, Закон говорит не о выхо*
Ряд членов Правительства, а также руководителей федеральных де из партии, а о приостановлении членства, и понимать это можно
служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, так, что по окончании срока президентских полномочий лицо авто*
обороны, внутренних дел, безопасности государства, работает под не* матически приобретает полный статус члена данной партии.
посредственным руководством Президента. Он устанавливает всю Избранный Президент вступает в должность на 30*й день со дня
систему федеральных органов исполнительной власти. официального объявления ЦИК РФ о результатах выборов. При этом
В*девятых, по вопросам, отнесенным к ведению Российской Фе* он приносит присягу народу (ст. 82 Конституции РФ): «Клянусь при
дерации, в стране существует вертикаль исполнительной власти. Вер* осуществлении полномочий Президента Российской Федерации ува*
шиной этой пирамиды является Президент РФ. жать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать
В*десятых, Президент заботится о безопасности и определяет во* и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать сувере*
енную доктрину государства. Он является председателем Совета нитет и независимость, безопасность и целостность государства, вер*
Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчи* но служить народу». Присяга приносится в торжественной обстанов*
нены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. ке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государствен*
Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его ной Думы и судей Конституционного Суда РФ — это требует
распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, при* Конституция РФ, в реальности присутствуют также руководители
меняются другие чрезвычайные меры. федеральных органов исполнительной власти, многие (если не все)
Таким образом, Президент — ключевая фигура в руководстве госу* главы исполнительной власти субъектов РФ, а также представители
дарством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет боль* политических партий, иных общественных объединений, духовенст*
шой вес на международной арене. Все это в совокупности создает ва, дипломатического корпуса и др.
конституционный и политический портрет лидера государства и обще Официальной резиденцией Президента является Московский
ства. Кремль (Указ Президента РФ от 31 января 1992 г.).
В начальной редакции Конституции РФ 1993 г. было предусмотре* Указом от 15 февраля 1994 г. «О штандарте (флаге) Президента Рос*
но, что Президент избирается на четыре года гражданами РФ на ос* сийской Федерации» установлено, что «штандарт (флаг) Президента
нове всеобщего избирательного права. Согласно поправкам к Кон* Российской Федерации является символом президентской власти
ституции от 30 декабря 2008 г. срок полномочий Президента увеличен в Российской Федерации». Штандарт (флаг) Президента представляет
до шести лет. Президентом может быть избран только российский собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных
гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно полос: верхней — белого, средней — синего и нижней — красного цве*
проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. та (цвета Государственного флага РФ). В центре — золотое изображе*
Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ ние Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой
более двух сроков подряд. Это значит, что после перерыва (причем даже бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба
краткого, вызванного досрочным прекращением полномочий вновь с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ
избранного Президента) оно снова может претендовать на избрание и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага)
Президентом. По прежней Конституции Президент не мог быть депу* увенчано металлическим навершием в виде копья.
татом, занимать другие должности в государственных, коммерческих Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента РФ
и общественных органах и организациях, не имел права на предпри* является служебный кабинет в резиденции Президента в столице
нимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанав* Российской Федерации — г. Москве. При вступлении в должность
ливает этих запретов. Федеральный закон «О политических партиях» вновь избранного Президента оригинал штандарта (флага) располага*
ется рядом с главой государства. Дубликат штандарта (флага) подни* длился с мая по декабрь 1997 г., и только после исключения соответ*
мается над резиденцией Президента в столице Российской Федера* ствующих статей Президент подписал Федеральный конституцион*
ции — г. Москве, над другими резиденциями во время пребывания ный закон.
Президента в них, устанавливается и поднимается на транспортных Президент, приступая после избрания к исполнению обязанно*
средствах Президента. стей, принимает указ о системе и структуре федеральных органов ис*
полнительной власти. Вместе с тем такие указы или их обновленные
§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации редакции появляются при отставках Правительства РФ и формирова*
нии нового кабинета, а также в связи с реформами исполнительной
1. Полномочия по созданию и формированию власти. При этом одни министерства и другие органы исполнитель*
государственных органов, назначению должностных лиц ной власти сохраняются, другие вновь образуются, третьи упраздня*
ются.
Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Наряду с министрами — членами Правительства, руководящими
Государственной Думы (п. «а» ст. 83 Конституции РФ). При форми* соответствующими министерствами, Президент назначает и руково*
ровании очередного Правительства (ч. 2 ст. 111) Президент представ* дителей иных федеральных органов исполнительной власти, не яв*
ляет Государственной Думе предложение по кандидатуре Председате* ляющихся министрами, однако лишь тех, которые обеспечивают дея*
ля Правительства. Получив согласие Государственной Думы, он сво* тельность самого Президента (руководителей остальных органов на*
им указом назначает Председателя Правительства и поручает ему значает Правительство РФ). В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г.
представить предложения по составу Правительства. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла*
Далее по предложению Председателя Правительства, согласно сти» на этот счет содержится такое общее правило: «Руководители
п. «д» ст. 83 Конституции РФ, Президент формирует весь состав Пра* федеральных органов исполнительной власти, руководство деятель*
вительства, назначает на должность и освобождает от должности за ностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и
местителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. их заместители назначаются на должность и освобождаются от долж*
В Конституции, Федеральном конституционном законе от 17 декабря ности Президентом Российской Федерации» (абз. 1 п. 7). Таким обра*
1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», в Регламенте Пра* зом, здесь возможности Президента расширены: если министерство,
вительства РФ, утвержденном его постановлением от 1 июня 2004 г., федеральная служба или федеральное агентство работает под руко*
не установлено, каким образом и в какой форме (письменно, устно) водством Президента, он назначает и смещает как руководителя орга
Председатель Правительства представляет свои предложения Прези* на, так и его заместителей.
денту. Первый Президент РФ Б. Н. Ельцин порой назначал членов В соответствии с Конституцией РФ (п. «в» ст. 83) Президент при
Правительства, не советуясь с Председателем, ставя его перед фак* нимает решение об отставке Правительства РФ. В ст. 117 Конститу*
том. В правовом отношении такие действия можно признать не ции предусматриваются два варианта отставки: во*первых, Прави*
имеющими силы; другое дело, что, если Председатель Правительства тельство может само подать в отставку (ч. 1), она принимается или от*
захочет пойти на конфликт, это будет означать и перспективу потери клоняется Президентом, при отклонении отставки у Правительства
им своего поста. нет выбора, оно должно продолжить работу; во*вторых, Президент
Только Президент вправе устанавливать систему и структуру фе сам может принять решение об отставке Правительства (ч. 2), в этом
деральных органов исполнительной власти. В период разработки Закона случае воля Правительства не имеет определяющего значения (хотя
о Правительстве РФ в 1997 г. Государственная Дума и Совет Федера* допустима ситуация, когда Правительство склонно уйти в отставку,
ции настаивали на включении в акт статьи о том, что система и струк* но оставляет решение на усмотрение Президента).
тура указанных органов определяются федеральным законом, тем са* Президент на основе п. «г» ст. 83 Конституции представляет Госу*
мым полномочия Президента на этот счет были бы ограничены. Од* дарственной Думе кандидатуру для назначения на должность Предсе
нако первый Президент РФ решительно отказался подписывать дателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об осво*
закон при оставлении в нем этой и еще ряда норм. Конфликт властей бождении его от должности. В соответствии со ст. 14 Федерального
закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федера* да РФ при наличии положительного заключения Высшей квалифика*
ции (Банке России)» Председатель Банка России назначается на ционной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председате*
должность Государственной Думой сроком на пять лет (новелла от лей районных судов назначаются на должность Президентом сроком
23 июля 2013 г.) большинством голосов от общего числа депутатов на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда РФ
Думы. Кандидатуру для назначения на эту должность Президент при наличии положительного заключения соответствующих квали*
представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий фикационных коллегий судей субъектов РФ.
действующего Председателя Банка России. В случае досрочного ос* До последнего времени в Конституционном Суде РФ его Предсе*
вобождения от должности Председателя Банка Президент представ* датель, заместитель Председателя и судья*секретарь избирались тай*
ляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня ука* ным голосованием самими судьями из своего состава. 2 июня 2009 г. в
занного освобождения. В случае отклонения предложенной кандида* Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
туры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Российской Федерации» внесены изменения. Вместо должности су*
Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и дьи*секретаря введена должность еще одного заместителя Председа*
то же лицо не может занимать должность Председателя Банка более теля. И далее установлено: Председатель Конституционного Суда РФ
трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от назначается на должность Советом Федерации по представлению
должности Председателя Банка по представлению Президента. Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционно*
Согласно п. «е» ст. 83 Конституции Президент представляет Сове го Суда РФ. Председатель Конституционного Суда РФ имеет двух за*
ту Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Кон местителей, которые назначаются на должность Советом Федерации
ституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ; назначает судей других по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей
федеральных судов. По Федеральному конституционному закону от Конституционного Суда РФ. Председатель и заместители Председа*
31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к теля Конституционного Суда РФ по истечении срока их полномочий
числу федеральных судов, помимо названных высших судов Россий* могут быть назначены на должность на новый срок.
ской Федерации, относятся также суды общей юрисдикции, дейст* В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г.
вующие в субъектах РФ, районные суды, военные и специализиро* «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Пре*
ванные суды, а также все арбитражные суды. Следовательно, назначе* зидент РФ назначает одного члена Высшей квалификационной кол*
ние судей всех этих судов восходит на уровень Президента РФ. легии судей РФ — представителя Президента РФ.
Назначение кандидатов на должности судей производится только при Ранее по ст. 129 Конституции РФ у Президента РФ было право
наличии положительного заключения соответствующей квалифика* представления для назначения на должность и освобождения от
ционной коллегии судей. должности Генерального прокурора РФ. По конституционной рефор*
Определенную роль играет Президент и при назначении руководя ме 2014 г. полномочия Президента расширены почти по всем уров*
щих лиц в федеральных судах. Согласно ст. 61 названного Закона Пред* ням прокурорской вертикали. Согласно ч. 2 ст. 129 Конституции РФ
седатель Верховного Суда РФ назначается на должность Советом Фе* Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ
дерации сроком на шесть лет по представлению Президента при на* назначаются на должность и освобождаются от должности Советом
личии положительного заключения Высшей квалификационной Федерации по представлению Президента РФ. В ч. 3 ст. 129 определе*
коллегии судей РФ. Заместители Председателя назначаются на долж* но, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Прези
ность Советом Федерации сроком на шесть лет также по представ* дентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласо*
лению Президента, основанному на представлении Председателя ванному с субъектами РФ, а освобождаются от должности прокуро*
Верховного Суда РФ, при наличии положительного заключения Выс* ры субъектов РФ Президентом РФ (т.е., как видим, не надо
шей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, замести* согласований и представлений). В соответствии с ч. 4 ст. 129 иные
тели председателей верховных судов субъектов РФ, арбитражных прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к
судов и военных судов назначаются на должность Президентом сро* ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от
ком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Су* должности Президентом РФ.
Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 11 января чие — кандидатуры на этот пост предлагаются комитетами Совета
1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 5), с декабря Федерации.
2004 г. усилена роль Президента в назначении на должность и осво Кандидатуры на каждую должность аудитора от Государственной
бождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и замести Думы вносит Президенту РФ Совет Государственной Думы из пред*
теля Председателя. До этого кандидатуры на эти должности вноси* лагаемых фракциями кандидатур; от Совета Федерации кандидатуры
лись палатам Федерального Собрания соответственно комитетами на каждую должность вносит Совет палаты из предлагаемых комите*
(комиссиями) палат, депутатскими объединениями в Государствен* тами кандидатур.
ной Думе, группой депутатов Государственной Думы или членов Со* Как можно видеть, Закон не связывает Президента РФ в выборе
вета Федерации. Согласно изменениям 2004 г. Председатель Счетной кандидатов в состав Счетной палаты: если ему не понравятся предла*
палаты назначается на должность Государственной Думой по пред* гаемые персоны, он вправе выдвинуть свою кандидатуру. И Закон не
ставлению Президента сроком на шесть лет, а заместитель Председа* обязывает Президента давать пояснения по данному поводу.
теля Счетной палаты — Советом Федерации также по представлению Решение о досрочном освобождении от должности Председателя
Президента РФ. По Конституции РФ каждая палата Федерального Счетной палаты, заместителя Председателя, аудитора Счетной пала*
Собрания назначает по шесть аудиторов Счетной палаты. Сначала ты оформляется постановлением соответствующей палаты Федераль*
кандидатуры на эти должности выдвигались внутри каждой палаты. ного Собрания по представлению Президента РФ.
Согласно изменениям, внесенным 12 апреля 2007 г. в Закон о Счет* Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ.
ной палате, кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты те* О предназначении этого органа мы поговорим позже. Здесь же отме*
перь тоже представляются каждой палате Федерального Собрания тим, что в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г.
Президентом РФ, а предложения по кандидатурам поступают Прези* «О безопасности» в состав этого органа входят Председатель Совета
денту от тех же субъектов из палат парламента. Безопасности РФ, которым по должности является Президент РФ;
В новом Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. «О Счетной пала* Секретарь Совета Безопасности РФ; постоянные члены Совета Безо*
те Российской Федерации» сохранен в основном тот же порядок на* пасности и члены Совета Безопасности. Постоянные члены Совета
значения перечисленных должностных лиц, правда, с отдельными Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в
особенностями процедур и усилением альтернативности при подборе порядке, определяемом Президентом РФ. Члены Совета Безопасно*
кандидатур. Согласно ст. 7 Закона Председатель Счетной палаты на* сти назначаются Президентом РФ в порядке, им определяемом. Ука*
значается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет зом от 6 мая 2011 г. Президент РФ утвердил Положение о Совете
по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не может зани* Безопасности Российской Федерации, а Указом от 25 мая 2012 г. —
мать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков под* состав Совета Безопасности РФ.
ряд. Кандидатуры для назначения на должность Председателя Счет* Согласно Указу Президента РФ членами Совета Безопасности яв*
ной палаты вносятся Президенту РФ Советом Государственной Думы ляются: Председатель Совета Безопасности — Президент РФ; посто
по предложениям фракций в Государственной Думе. На рассмотрение янные члены Совета Безопасности: Председатель Правительства РФ,
Президента вносятся не менее трех кандидатур на должность Предсе* Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Ду*
дателя Счетной палаты. Президент выбирает из выдвинутых кандида* мы, Руководитель Администрации Президента РФ, министры оборо*
тур одну и вносит ее в Государственную Думу для назначения на ны, иностранных дел, внутренних дел, директора Службы внешней
должность Председателя Счетной палаты. В случае если ни одна из разведки РФ и Федеральной службы безопасности РФ, Секретарь Со*
кандидатур не будет поддержана Президентом, он вправе выдвинуть вета Безопасности; заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ,
иную кандидатуру и представить ее в Государственную Думу для на* постоянный член Совета Безопасности РФ (без указания другой
значения на должность Председателя Счетной палаты. должности); члены Совета Безопасности: министры финансов, МЧС,
Закон устанавливает те же самые правила приведения к должности юстиции, начальник Генерального штаба — первый заместитель ми*
заместителя Председателя Счетной палаты. Есть лишь одно отли* нистра обороны РФ, директор Федеральной службы по контролю за
оборотом наркотиков, полномочные представители Президента в фе* века. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных
деральных округах, Генеральный прокурор РФ, мэр Москвы. представителей для решения определенных задач, эти представители
Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. образован Государст действуют до тех пор, пока задача остается актуальной.
венный совет РФ — совещательно*рекомендательный орган, работаю* С декабря 2004 г. повышается роль Президента РФ в подборе кан
щий под руководством Президента. Согласно утвержденному данным дидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъек
Указом Положению о Государственном совете членами Государст* тов РФ. Мы говорили ранее, что до этого главы избирались населени*
венного совета являлись главы исполнительной власти субъектов РФ. ем субъектов РФ. В соответствии с изменениями, внесенными 29 де*
В Положении также говорилось, что по решению Президента РФ в кабря 2004 г. в Закон об общих принципах организации органов
состав Государственного совета могут быть включены лица, замещав* власти субъектов РФ, от выборов отказались; кандидатуру на долж*
шие должности главы субъекта РФ два и более срока подряд. В редак* ность главы представлял Президент РФ, а решение о наделении рос*
ции от 23 февраля 2007 г. было добавлено: «и имеющие большой опыт сийского гражданина полномочиями высшего должностного лица
публичной (государственной и общественной) деятельности». субъекта РФ принимал орган законодательной власти субъекта РФ.
В редакции от 11 июля 2012 г. состав Госсовета расширен: членами Это лицо могло быть отрешено от должности Президентом РФ (такие
Государственного совета являются Председатель Совета Федерации, единичные факты имели место) в случае утраты доверия Президента,
Председатель Государственной Думы, главы субъектов РФ, руководи* а также в случае уклонения от отмены или внесения исправлений в
тели фракций в Государственной Думе. А по редакции от 10 августа свои акты, нарушающие федеральное законодательство и создающие
2012 г. в число членов Госсовета также включены полномочные пред* трудности в осуществлении федеральных полномочий, прав и свобод
ставители Президента РФ в федеральных округах. В обеих редакциях граждан. Как было показано ранее, с 2012 г. восстанавливаются пря*
сохранено указание на то, что по решению Президента РФ в состав мые выборы главы субъекта. Однако в согласовании кандидатур на
Госсовета могут быть включены бывшие главы субъектов РФ, имею* этот пост по*прежнему участвует Президент РФ, в том числе путем
щие большой опыт публичной (государственной и общественной) консультаций с политическими партиями. Ряд субъектов РФ вместо
деятельности. прямых выборов оставил избрание главы субъекта РФ решением за*
Президент формирует Администрацию Президента РФ. В реально* конодательного органа субъекта — с представлением кандидатуры на
сти полномочия Президента шире — он не только формирует свою этот пост Президентом РФ. Кроме того, Закон об общих принципах
Администрацию, т. е. определяет ее структурные подразделения, де* организации органов власти субъектов РФ сохранил за Президен*
лает назначения по основному кадровому составу, но и утверждает том РФ право отрешения от должности главы исполнительной власти
Положение об Администрации Президента. Действующее Положе* субъекта РФ в случае утраты доверия Президента РФ.
ние утверждено Указом Президента от 6 апреля 2004 г. — подробнее Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внут*
об Администрации см. ниже. ренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование
Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобо Вооруженных Сил РФ; присваивает воинские звания высшим офице*
ждает полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83). Ин* рам — к ним относятся по Федеральному закону от 28 марта 1998 г.
ститут таких представителей получил широкое развитие. Так, вначале «О воинской обязанности и военной службе» генерал*майор, контр*
Президент назначал своих представителей во многие субъекты РФ. адмирал, генерал*лейтенант, вице*адмирал, генерал*полковник, ад*
Как уже говорилось в разд. V учебного курса, Указом от 13 мая 2000 г. мирал, генерал армии, адмирал флота, Маршал РФ.
Президент образовал на территории России семь федеральных окру* В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г.
гов (по Указу от 19 января 2010 г. появился и восьмой округ), назначил «О полиции» Президент РФ осуществляет общее руководство дея*
в каждом своего полномочного представителя, введя для субъектов РФ тельностью полиции, назван в Законе первым в числе органов, кото*
должности федеральных инспекторов или главных федеральных ин* рые осуществляют государственный контроль за этой деятельностью.
спекторов. На постоянной основе действуют также полномочные Согласно Закону состав полиции, порядок создания, реорганизации и
представители Президента в Государственной Думе, Совете Федера* ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ.
ции, Конституционном Суде РФ, Европейском Суде по правам чело* В развитие Закона Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. утверж*
дено Типовое положение о территориальном органе Министерства требуют повседневных усилий и Президента РФ, и иных компетент*
внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Фе* ных органов.
дерации. Территориальный орган возглавляет министр внутренних Занимаясь руководством внутренней политикой, Президент не
дел по республике либо начальник главного управления (управления) подменяет иные государственные органы, не решает вопросы вместо
МВД России по иному субъекту РФ, назначаемый на должность и ос них. Но любые стороны внутренней политики государства могут по*
вобождаемый от должности Президентом РФ по представлению мини пасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает реше*
стра. Руководитель территориального органа имеет трех заместите* ние, в других — становится инициатором разработки законопроекта,
лей (одного заместителя — начальника полиции, одного заместите* в третьих — дает поручение Правительству или иному федеральному
ля — начальника главного следственного управления (следственного органу исполнительной власти.
управления, отдела) и одного заместителя, курирующего иные вопро* Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное
сы), в ряде крупных субъектов РФ их может быть больше. Эти замес* разделение труда по руководству внутренней политикой государства.
тители также назначаются на должность и освобождаются от должно* Если вопрос требует установления законодательных основ, тогда им
сти Президентом РФ по представлению министра или министром в занимается парламент РФ и принимает необходимый акт. Непосред*
соответствии с законодательством РФ. Кроме того, назначение со* ственным проведением внутренней политики обычно занимается
трудников на должности высшего начальствующего состава, для ко* Правительство, отдельные министерства, федеральные службы,
торых штатом предусмотрены специальные звания высшего началь* агентства. А согласующей, обеспечивающей взаимодействие, коорди*
ствующего состава, и освобождение от этих должностей осуществляет нирующей и направляющей инстанцией в вопросах внутренней по*
Президент РФ по представлению министра, если иное не предусмот* литики выступает Президент.
рено федеральным законом. Вместе с тем Президент может осуществлять нормативноправовое
Президент решает кадровые вопросы и в сфере внешней полити* регулирование общественных отношений: издает указы и распоряже*
ки. Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ он назначает и отзывает ния, в том числе и нормативного содержания. Во*первых, он делает
дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и это в ситуации, когда закон еще не принят, а общественные отноше*
международных организациях — после консультаций с соответствую* ния требуют регулирования — в этом случае его акты действуют на
щими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. При период до появления закона и далее корректируются в соответствии с
необходимости Президент назначает и временных представителей, не ним. Во*вторых, законом может быть поручено Президенту урегули*
получающих дипломатического статуса, но общающихся по его пору* ровать какие*то вопросы в дополнение к законодательному регулиро*
чению с международными организациями и иными государствами в ванию (например, федеральные конституционные законы о гербе,
связи с обеспечением интересов Российской Федерации или прав ее флаге называют немало ситуаций для размещения этих символов Рос*
граждан (например, по проблемам въезда и выезда населения Кали* сийской Федерации и одновременно предусматривают, что иные слу*
нинградской области). чаи их использования устанавливаются Президентом). В*третьих,
Президент вправе издавать нормативные акты по вопросам своего
2. Полномочия в области руководства внутренней политикой постоянного ведения.
страны и взаимоотношений с другими государственными органами В области внутренней политики к ведению Президента РФ отно*
сится назначение референдума РФ в порядке, установленном феде*
Вопросы внутренней политики. Исходным для этой группы полно* ральным конституционным законом (п. «в» ст. 84 Конституции РФ).
мочий Президента является то, что он согласно ч. 3 ст. 80 Консти* Однако, как было показано в разд. III учебного курса, Президент не
туции РФ определяет основные направления внутренней и внешней по может назначить референдум по своей инициативе. Предложение о
литики государства «в соответствии с Конституцией Российской его проведении вносят либо Конституционное Собрание по вопросу
Федерации и федеральными законами». Конституция и законы уста* о новой Конституции РФ, либо не менее 2 млн российских граждан
навливают лишь основы такой политики, но не более того. Они не в путем сбора подписей по вопросу внутригосударственной жизни, ли*
состоянии учесть текущие моменты политики, ее нюансы. Последние бо соответствующий государственный орган, если речь идет о вхож*
дении России в какое*то межгосударственное объединение, ином Для заслушивания послания Президента созывается совместное
важном внешнеполитическом вопросе. Президент, получив предло* заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100
жение о проведении референдума, обращается в Конституционный Конституции РФ). Текст послания или основные его положения
Суд РФ. Если этот орган решит, что инициатива референдума соот* (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступ*
ветствует Конституции, Президент вправе назначить референдум. лении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не
Президент способствует нормализации многих внутренних отно* проводятся дискуссии. Потом может проводиться обсуждение посла*
шений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разреше* ния палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выра*
нии конфликтов, в том числе и брать на себя принятие нелегких ре* ботка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по уча*
шений. стию в достижении задач, поставленных в послании.
Как уже говорилось, Президент РФ является лидером не только Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное
государства, но и гражданского общества. Отсюда в области внутрен* функционирование и взаимодействие органов государственной вла*
ней политики предполагается его постоянное внимание к институтам сти — ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. Это предполагает, помимо проче*
гражданского общества, взаимодействие с политическими партиями. го, что Президент заботится о создании необходимых условий для
В частности, Президент РФ был инициатором выделения мест в Го* деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об органи*
сударственной Думе партиям, не сумевшим преодолеть семипроцент* зационных предпосылках, и о материальных факторах (достаточно
ный барьер, а также снижения общей численности политической сказать, что Администрация Президента, его Управление делами
партии для ее государственной регистрации. В 2005 г. Президент РФ принимают меры к созданию палатам условий для работы). Прези*
был инициатором создания Общественной палаты РФ. Президент РФ дент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата,
утверждает 40 из 166 членов Общественной палаты, их кандидатуры Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти
определяются по результатам проведения консультаций с обществен* с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в
ными объединениями, объединениями некоммерческих организа* особенности в законотворческом и законодательном процессах.
ций, российскими академиями наук и творческими союзами. В на* Постоянное взаимодействие с парламентом — существенный уча*
стоящее время Президент РФ содействует активизации Общероссий* сток работы Президента. Осуществляя политику государства, Прези*
ского народного фронта как общественного движения, стремящегося дент вправе реализовать право законодательной инициативы, подго*
к консолидации нашего общества. тавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем
Что касается непосредственно взаимоотношений с другими госу* вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть
дарственными органами, как увидит читатель далее, у Президента федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может не*
широкие возможности. которые из них определить как первоочередные, и это предполагает
Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием. Парла* их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Ду*
мент РФ официально существует как единое целое, но фактически мой.
проявляет себя в деятельности палат — Совета Федерации и Государ* Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы
ственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касаю* и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на
щиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специаль*
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основ* ное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президен*
ных направлениях внутренней и внешней политики государства та возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации
(п. «е» ст. 84 Конституции РФ). В послании Президента обычно обоб* и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов.
щаются итоги пережитого страной года, а также уточняются направ* Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о по*
ления развития государства и общества, которые, по его мнению, сле* правках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы,
дует взять за основу деятельности всем государственным органам, федеральные законы; может наложить вето, т. е. отклонить феде*
а также в значительной степени органам местного самоуправления и ральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в пар*
общественным объединениям. ламенте.
В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О по* момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия
рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Россий* соответствующего решения Советом Федерации; в период действия
ской Федерации», как уже говорилось в разд. II настоящего учебного на территории РФ военного или чрезвычайного положения; в течение
курса, Совет Федерации после истечения годичного срока, который шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем Конституция не предусматривает возможности роспуска Прези*
очередном заседании, следующем за днем истечения такого срока, ус* дентом Совета Федерации, да и вообще какого*либо прекращения
танавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законо* полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является по*
дательный орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия стоянно действующим и не имеет определенного срока полномо*
постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать чий.
данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструк*
такие споры в соответствии с гражданско*процессуальным законода* тивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится за*
тельством РФ. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с ниматься постоянно.
учетом решения Верховного Суда РФ может повторно рассмотреть В каждой палате есть полномочный представитель Президента.
данный вопрос. Затем закон о поправке направляется Президенту для Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о
подписания и официального опубликования. полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и
Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает вы полномочном представителе Президента РФ в Государственной Ду*
боры Государственной Думы (п. «а» ст. 84); в свою очередь, выборы ме. Они представляют интересы Президента и способствуют реализа*
Президента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). На деле ции его конституционных полномочий соответственно в палатах.
назначение выборов в определенном смысле слова является фор* Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Фе*
мальным полномочием соответствующего органа: если он не назна* дерального Собрания без специального решения Президента и пред*
чит выборы в необходимые сроки, они все равно будут проведены ставляют позицию Президента по рассматриваемым палатами зако*
ЦИК РФ. нопроектам и законам, обоснования отклонения Президентом при*
Более существенным является право Президента распустить Госу* нятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации
дарственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи воз* федеральных законов, указы Президента о введении военного поло*
можного роспуска: жения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Сове*
— если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, та Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные
Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в от* Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государствен*
ставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение ной Думы.
трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Пре* Отношения Президента РФ с Правительством РФ. При осуществле*
зидент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу нии своих полномочий Президент тесно взаимодействует с Прави
(ч. 3 ст. 117 Конституции РФ); тельством. Известно, что взаимоотношения этих органов в отдель*
— если Председатель Правительства поставил перед Государствен* ных государствах строятся по*разному. Существуют такие модели:
ной Думой вопрос о доверии и она в доверии отказывает, Президент в — поста премьер*министра нет, и главой правительственного ка*
течение семи дней принимает решение об отставке Правительства бинета является сам президент;
или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117); — учреждается должность вице*президента, который одновремен*
— если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры но становится председателем правительства;
Председателя Правительства, представленные Президентом, он на* — есть премьер*министр, но правительство в целом считается ап*
значает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает паратом при президенте, это как бы его команда, не имеющая собст*
новые выборы (ч. 4 ст. 111). венного голоса;
В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Прези* — правительство представляет собой самостоятельный государст*
дентом (ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с венный орган, однако работающий под руководством президента.
В России в процессе выработки модели в какой*то мере испробо* Правительством Президента, к тому же по Конституции того времени
вали частично все эти варианты, кроме поручения руководства Пра* Президент руководил деятельностью Правительства.
вительством вице*президенту. При учреждении поста Президента РФ Конституция РФ 1993 г. объявила Президента главой государства,
в 1991 г. Правительство было определено как орган, формируемый а Правительство — органом исполнительной власти Российской Фе*
Президентом; лишь на кандидатуру Председателя Правительства тре* дерации. Норма о том, что Президент руководит деятельностью Пра*
бовалось согласие Верховного Совета РФ. Правительство было под* вительства, в Конституцию не включена. Однако, как отмечалось ра*
отчетно Президенту, который руководил его деятельностью. Вместе с нее, в целом из конституционных положений просматривается, что
тем Правительство было обозначено в Конституции как самостоя* Правительство, имея статус самостоятельного государственного орга*
тельный орган, со своей компетенцией, правом на издание собствен* на, все равно является органом при Президенте. Он фактически осу*
ных правовых актов. Правда, если Правительство хотело принятия ществляет руководство Правительством, более того, очевидна пол*
нового закона, ему нужно было действовать через Президента, собст* ная — юридически зафиксированная — зависимость Правительства
венного права законодательной инициативы в Верховном Совете оно от Президента. Оно слагает полномочия перед вновь избранным Пре*
не имело. Но и отправить Правительство в отставку (по Конститу* зидентом, он формирует полный состав Правительства и может изме*
ции — принять его отставку) Президент мог лишь с согласия Верхов* нять его, вправе председательствовать на заседаниях Правительства
ного Совета. (ст. 83 Конституции). Президент может отменять постановления и
Однако с самого начала Правительство в Российской Федерации распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, фе*
было Правительством Президента, т. е. преданным ему органом. деральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115). По Конститу*
Правда, как мы уже говорили, с 6 ноября 1991 г. Президент сам воз* ции Президент вправе самостоятельно, не испрашивая согласия пар*
главлял Правительство. В силу загруженности он не мог заниматься ламента, отправить Правительство в отставку (п. «в» ст. 83, ч. 2
всеми правительственными делами, и в значительной мере функции ст. 117).
оперативного руководства Правительством осуществляли сначала Го* Правительство многое делает для содействия Президенту в осуще*
сударственный секретарь РСФСР Г. Э. Бурбулис, ставший первым за* ствлении его функций. Президент вывел на себя ряд федеральных ор*
местителем Председателя Правительства, затем Е. Т. Гайдар в качест* ганов исполнительной власти и высших лиц, входящих в Правитель*
ве первого заместителя, а с июня 1992 г. — исполняющего обязанно* ство, они работают под руководством Президента.
сти Председателя Правительства. Лишь в декабре 1992 г. на VII Съезде Осуществляя руководство Правительством, Президент не столько
народных депутатов РФ Б. Н. Ельцин назвал трех лиц в качестве кан* председательствует на его заседаниях (хотя и это делает), сколько
дидатов на пост Председателя Правительства. Рейтинговым голосова* обеспечивает текущее направление деятельности. Президент дает по*
нием депутаты отдали предпочтение В. С. Черномырдину, и он был ручения Правительству, а также отдельным его членам и руководите*
утвержден Председателем Правительства РФ. лям федеральных органов исполнительной власти; регулярно встре*
В попытках разорвать связку «Правительство — Президент» кон* чается с Председателем Правительства, проводит частые совещания,
ституционными поправками от 9 декабря 1992 г. депутаты объявили на которых присутствуют Председатель Правительства, Руководитель
его подотчетным Съезду народных депутатов и Верховному Совету Администрации Президента и руководители ключевых органов ис*
(а не только Президенту), наделили правом законодательной инициа* полнительной власти, занимающихся вопросами внешней политики,
тивы, а Президенту предписали по вопросам образования, реоргани* обороны, охраны общественного порядка и безопасности страны; по*
зации и упразднения министерств, госкомитетов и ведомств Россий* стоянно принимает отдельных министров, руководителей федераль*
ской Федерации (т. е. подчиненных Правительству органов) вносить ных служб и агентств, обсуждает с ними состояние и проблемы разви*
предложения в Верховный Совет РФ. Таким образом, были сделаны тия соответствующих отраслей, контроля за выполнением законода*
шаги для того, чтобы Правительство могло напрямую выходить на тельства.
парламент и чувствовать его поддержку, в том числе и в отношениях с Поскольку Правительство все*таки остается самостоятельным го*
Президентом. Однако и это не помогло — оно фактически осталось сударственным органом РФ, Президент много внимания уделяет на*
лаживанию своего взаимодействия, своей Администрации с Прави* Конституции РФ). Разумеется, у Президента тоже есть право обраще*
тельством, подразделениями его аппарата, с различными федераль* ния в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения за*
ными органами исполнительной власти. К примеру, продолжает конности.
действовать Указ Президента РФ 10 июня 1994 г. «Об обеспечении Более существенным является то, что Президент с учетом своего
взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства положения главы государства постоянно заботится о совершенство*
Российской Федерации». В Указе говорится о необходимости сохра* вании судебной системы страны, повышении качества ее деятельно*
нения сложившейся практики систематического информирования сти, пополнении судейского корпуса квалифицированными кадрами,
Председателем Правительства Президента РФ о работе Правительст* улучшении законодательной основы правосудия, преодолении кор*
ва. Поскольку и у Правительства, и у Президента есть право законо* рупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни
дательной инициативы, Указ предусматривает взаимное согласова* одно значительное мероприятие (совещание, съезд судей и т. д.) не
ние их планов законопроектных работ. Вносимые ими в Государст* обходится без участия Президента. Регулярными являются его дело*
венную Думу законопроекты, затрагивающие компетенцию друг вые встречи с Председателями Конституционного Суда, Верховного
друга, взаимно направляются на согласование не позднее чем за две Суда. Есть Совет по совершенствованию правосудия при Президен*
недели до внесения проекта закона в Государственную Думу. Проек* те РФ.
ты указов и распоряжений Президента, затрагивающих вопросы, от* Отношения Президента РФ с субъектами РФ. Частью внутренней
несенные к компетенции Правительства, направляются в Правитель* политики, в которой роль Президента исключительно велика, явля*
ство и подлежат рассмотрению им в пятидневный срок. В свою оче* ется построение федеративных отношений, формирование и осуществ
редь, проекты постановлений Правительства, принятие которых
ление национальной и региональной политики. Для удобства воспри*
предусмотрено актами Президента или которые принимаются в пре*
ятия можно выделить несколько блоков задач и возможностей Пре*
делах компетенции Правительства по вопросам, отнесенным к веде*
зидента.
нию Президента, направляются для согласования в Администрацию
Во*первых, Президент вносит существенный вклад в формирова*
Президента.
ние федеративных отношений в целом. Речь идет о создании условий
Отношения Президента РФ с судебными органами. Эти отношения
для благополучного развития субъектов РФ, об оказании им поддерж*
строятся на основе конституционного принципа независимости су*
дей. Очень условно можно считать, что Президент как*то влияет на ки со стороны Федерации, об учете интересов субъектов на федераль*
осуществление правосудия, предлагая Совету Федерации кандидату* ном уровне, о налаживании нормальных отношений между органами
ры в состав высших судов и назначая судей иных федеральных судов. власти РФ и ее субъектов, а также между самими субъектами.
Полномочия судей бессрочны, сместить досрочно их можно по весьма Президент заботится о создании необходимых структур исполни*
сложной процедуре, что Президент по своей инициативе сделать не тельной власти на федеральном уровне, а также в соответствующих
может, и в этом — залог независимости судей. В чем*то, наоборот, сам субъектах РФ или в группах субъектов. В целях увязки интересов Рос*
Президент зависим от некоторых судов. Например, конституцион* сийской Федерации и ее субъектов, их взаимодействия, согласован*
ность его нормативных актов может быть оспорена в Конституцион* ного функционирования подразделений федеральных органов и орга*
ном Суде РФ (ст. 125 Конституции РФ). Верховный Суд РФ согласно нов власти субъектов, как уже говорилось, Президент РФ ввел в
ГПК РФ разрешает дела об оспаривании ненормативных правовых 2000 г. систему федеральных округов и своих полномочных предста*
актов Президента РФ, кроме того, об оспаривании нормативных пра* вителей в этих округах.
вовых актов Президента РФ, затрагивающих права, свободы и закон* Конституция РФ (ч. 1 ст. 85) возлагает на Президента важную за*
ные интересы граждан и организаций, если при этом не идет речь об дачу: он «может использовать согласительные процедуры для разре*
оценке их соответствия Конституции РФ. При отрешении Президен* шения разногласий между органами государственной власти Россий*
та РФ от должности заключение о наличии в его действиях состава ской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос*
преступления дает Верховный Суд, а о соблюдении процедур возбуж* сийской Федерации, а также между органами государственной власти
дения обвинения решение принимает Конституционный Суд (ст. 93 различных субъектов Российской Федерации».
Во*вторых, с участием Президента решаются вопросы принятия и Конституция РФ в ч. 2 ст. 85 предусматривает, что Президент
образования нового субъекта в составе Федерации. Напомним, что вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
согласно Федеральному конституционному закону «О порядке при* власти субъектов РФ в случае, если они противоречат Конститу*
нятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового ции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Рос*
субъекта Российской Федерации» совместное предложение законода* сийской Федерации или нарушают права и свободы человека и граж*
тельных органов власти и высших должностных лиц заинтересован* данина, — до решения этого вопроса соответствующим судом. К со*
ных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации жалению, только этого оказалось недостаточно, тем более что в
нового субъекта направляется Президенту РФ; вопрос об образова* Конституции речь идет лишь об органах исполнительной власти,
нии в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вы* а незаконные акты могут исходить и от законодательной власти субъ*
несению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после ектов РФ. Поэтому федеральным законодательством было определе*
проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ, в но, что при появлении подобных актов Президент РФ принимает ме*
случае его поддержки инициативы заинтересованных субъектов РФ ры к их отмене. При уклонении органа законодательной власти субъ*
вопрос в согласованной формулировке выносится на референдумы екта РФ от исправления положения Президенту первоначально
заинтересованных субъектов РФ; официальные данные о результатах давалось право внести в Государственную Думу проект федерального
таких референдумов представляются Президенту РФ; проект феде* закона о роспуске такого органа, а с декабря 2004 г. Президент вправе
рального конституционного закона об образовании в составе Россий* его распустить своим указом. Для главы исполнительной власти субъ*
ской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государствен* екта РФ в аналогичных ситуациях возможна такая мера, применяемая
ную Думу только Президентом РФ, если на референдумах заинтере* Президентом, как отрешение от должности.
сованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по Вопросы внутреннего устройства субъектов РФ решаются самими
вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъектами. Вместе с тем ЗАТО создаются и упраздняются Президен*
субъекта. том РФ по предложению, вносимому Правительством РФ.
В*третьих, Президент призван заботиться в целом о развитии на*
циональной и региональной политики в стране, о внимательном от* 3. Полномочия в области внешней политики
ношении к нуждам больших наций и национальных меньшинств, от*
дельных территорий. Как указывалось в разд. V настоящего учебного В области внешней политики Президент РФ, помимо определения
курса, указами Президента РФ утверждены основные документы го* ее основ и решения кадровых вопросов, обладает еще рядом важных
сударственной национальной и региональной политики. полномочий.
В*четвертых, как уже говорилось, когда приведение к должности Прежде всего согласно п. «а» ст. 86 Конституции РФ Президент
глав субъектов РФ осуществлялось решением законодательного орга* «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федера*
на субъекта РФ, кандидатуру на пост предлагал Президент РФ; сейчас ции». Это означает, что Президент и сам лично осуществляет необхо*
при избрании (в большинстве субъектов РФ) высшего должностного димые мероприятия в области внешней политики, задает соответст*
лица субъекта прямыми выборами Президент производит согласова* вующее направление деятельности компетентных государственных
ние кандидатур на данную должность, а в тех субъектах РФ, где со* органов.
хранено избрание главы субъекта законодательным органом, Прези* В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и
дент предлагает кандидатуру на пост главы исполнительной власти. подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б»
За Президентом РФ сохраняется право отрешения главы субъекта от ст. 86), подписывает ратификационные грамоты (п. «в» ст. 86),
должности при утрате последним доверия Президента. т. е. документы, означающие, что заключенные Россией договоры
В*пятых, в определенных случаях Президент вынужден думать и о вступают в силу и действуют на ее территории.
радикальных средствах наведения порядка в федеративных отноше* Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и действия
ниях. От него тогда исходят так называемые непопулярные, но необ* Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г.
ходимые меры. «О международных договорах Российской Федерации». Он преду*
сматривает (ст. 11), что решения о проведении переговоров и о подпи* тельством. Однако Президент принимает решения об утверждении, о
сании международных договоров РФ принимаются: а) в отношении принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ве*
договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Прези* дению Правительства, если это вызывается необходимостью. Такой
дентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской же порядок действует и при присоединении Российской Федерации к
Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, — международным договорам.
Правительством; б) в отношении договоров, заключаемых от имени Президент и Правительство принимают меры, направленные на
Правительства, — Правительством. Президент РФ принимает реше* обеспечение выполнения международных договоров РФ. Прекраще*
ния о проведении переговоров и о подписании международных до* ние (в том числе денонсация) и приостановление действия междуна*
говоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, ес* родных договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями
ли это вызывается необходимостью. самого договора и нормами международного права органом, приняв*
Президент как глава государства представляет Российскую Феде* шим решение о согласии на обязательность международного догово*
рацию в международных отношениях и в соответствии с Конституци* ра для России. Президент принимает, если это вызывается необходи*
ей РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает мостью, решения о прекращении или приостановлении действия
международные договоры РФ без необходимости предъявления пол* международных договоров РФ, согласие на обязательность которых
номочий (ст. 12 указанного Закона). Президент РФ может предоста* для России давалось Правительством РФ.
вить полномочия на ведение переговоров и на подписание междуна* Действие международного договора, решение об обязательности
родных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени которого для России принималось в форме федерального закона, мо*
Российской Федерации. жет быть приостановлено Президентом в случаях, требующих приня*
Ряд международных договоров РФ подлежит ратификации, тия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным инфор*
т. е. утверждению парламентом путем принятия федерального закона. мированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесени*
Международные договоры, решения о подписании которых были ем в Государственную Думу проекта соответствующего федерального
приняты Президентом, вносятся в Государственную Думу на ратифи* закона.
кацию Президентом. Международные договоры, решения о подписа* Президент не только назначает дипломатических представителей
нии которых были приняты Правительством, вносятся в Государст* Российской Федерации в других государствах и международных орга*
венную Думу на ратификацию Правительством. В случае необходи* низациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккреди*
мости Правительство вправе представить Президенту предложение о туемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86 Кон*
внесении на ратификацию международного договора, решение о под* ституции РФ).
писании которого было принято Правительством. Принятый Феде* Президент является участником международных усилий по поддер
ральным Собранием федеральный закон о ратификации международ* жанию мира и безопасности. Помимо постоянных встреч с лидерами
ного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ Пре* других государств, участия в международных конференциях и других
зиденту для подписания и обнародования. мероприятиях, при необходимости Президент РФ принимает решение
В соответствии с названным Законом, помимо ратификации, со* о направлении российского воинского контингента за пределы террито
гласие Российской Федерации на обязательность для нее международ* рии России. Конституция РФ предусматривает, что принципиальное
ного договора может выражаться также путем утверждения, принятия решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за
договора, присоединения к договору, применения любого другого пределами нашей территории принимается Советом Федерации. Но
способа выражения согласия, о котором условились договаривающие* проект такого решения на рассмотрение Совета Федерации вносится
ся стороны. При утверждении либо принятии международных догово* Президентом РФ, при положительном решении Совета Федерации
ров по кругу вопросов, определенных данным Законом, это осуществ* именно на Президента возлагается осуществление соответствующей
ляется в форме федерального закона, в отношении иных договоров, акции. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. «О порядке предостав*
заключаемых от имени Российской Федерации, — Президентом, в от* ления Российской Федерацией военного и гражданского персонала
ношении договоров, заключаемых от имени Правительства, — Прави* для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению
международного мира и безопасности» предусматривает, что реше* 4. Полномочия в области обеспечения безопасности и обороны
ние о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослу* государства, стабильности общественного порядка в стране
жащих для участия в миротворческой деятельности принимается
Президентом (ст. 6). Президент определяет район действий указан* Безопасность государства — состояние защищенности жизненно
ных военнослужащих, их задачи, подчиненность, срок пребывания и важных интересов личности, общества и государства от внутренних
порядок замены, а также устанавливает в соответствии с федераль* и внешних угроз. В соответствии с Конституцией РФ и Федераль*
ным законом «О безопасности» это одна из ключевых сфер прило*
ными законами дополнительные гарантии и компенсации указанным
жения усилий Президента. Согласно ст. 4 Закона основные направ*
военнослужащим и членам их семей. Президент принимает решение
ления государственной политики в области обеспечения безопасно*
об отзыве указанных военнослужащих, если в связи с изменением
сти определяет Президент РФ. Государственная политика в области
международной военно*политической обстановки дальнейшее их
обеспечения безопасности, говорится в той же статье Закона, реали*
участие в миротворческой деятельности становится нецелесообраз*
зуется федеральными органами государственной власти, органами
ным.
государственной власти субъектов РФ, органами местного само*
Решение о направлении за пределы территории РФ воинских фор* управления на основе стратегии национальной безопасности Рос*
мирований Вооруженных Сил РФ для участия в миротворческой дея* сийской Федерации, иных концептуальных и доктринальных до*
тельности принимается Президентом на основании постановления кументов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых
Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Президентом РФ.
Сил РФ за пределами территории страны. Предложение, вносимое Круг таких документов, исходящих от Президента РФ, довольно
Президентом в Совет Федерации, должно включать сведения о рай* широк. Это утвержденная Указом от 12 мая 2009 г. Стратегия нацио*
оне действий указанных воинских формирований, об их задачах, об* нальной безопасности Российской Федерации до 2020 года; Консти*
щей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сро* туцией (п. «з» ст. 83) к ведению Президента отнесено утверждение во*
ке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об енной доктрины Российской Федерации, эта доктрина утверждена
условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с феде* Указом Президента от 5 февраля 2010 г. Кроме того, можно назвать
ральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях во* еще ряд актов, исходящих от Президента РФ, например это утверж*
еннослужащим воинских формирований и членам их семей. денные Указами от 30 января 2010 г. Доктрина продовольственной
Президент принимает решение об отзыве указанных воинских безопасности Российской Федерации, от 5 октября 2009 г. Концеп*
формирований, если в связи с изменением международной военно* ция противодействия терроризму в Российской Федерации, от 29 ап*
политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой реля 1996 г. Государственная стратегия экономической безопасности
деятельности нецелесообразно. Российской Федерации (Основные положения), от 3 сентября 2011 г.
О принятых решениях Президент информирует Совет Федерации Основы единой государственной политики Российской Федерации в
и Государственную Думу. области гражданской обороны на период до 2020 года, от 9 сентября
Помимо воинского контингента для участия в миротворческой 2000 г. Доктрина информационной безопасности Российской Феде*
деятельности за пределы территории РФ на добровольной основе рации и др.
может направляться гражданский персонал. Решение о направлении Президент, как уже было сказано, формирует Совет Безопасно
принимается Правительством РФ. Последнее принимает решение об сти РФ и является его Председателем (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ).
отзыве указанного гражданского персонала, если в связи с измене* Указом от 6 мая 2011 г. Президент РФ утвердил Положение о Совете
нием международной военно*политической обстановки дальнейшее Безопасности Российской Федерации. Президент утверждает и об*
его участие в миротворческой деятельности нецелесообразно. Но ре* новляет состав Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности
шение об отзыве гражданского персонала может приниматься и проводятся в жизнь актами Президента.
Президентом одновременно с решениями об отзыве военного персо* Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 87) Президент является Верхов
нала. ным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назна*
чает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, для не* — утверждает программы ядерных и других специальных испыта*
го он является высшим воинским начальником, приказы и указания ний и санкционирует проведение указанных испытаний;
которого подлежат безусловному исполнению. — утверждает единый перечень воинских должностей, подлежа*
Весьма обширны полномочия Президента по Федеральному зако* щих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, дру*
ну от 31 мая 1996 г. «Об обороне». В соответствии со ст. 4 Закона Пре* гих войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество
зидент РФ: воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капи*
— определяет основные направления военной политики Россий* танами 1 ранга) в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских
ской Федерации; формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, на*
— утверждает военную доктрину Российской Федерации, План значает военнослужащих на воинские должности, для которых шта*
обороны Российской Федерации и Положение о военном планирова* том предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает
нии в Российской Федерации; их от воинских должностей и увольняет их с военной службы;
— осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими — утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других
войсками, воинскими формированиями и органами; войск, воинских формирований до объединения включительно и ор*
ганов, штатную численность военнослужащих и гражданского персо*
— в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии про*
нала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и
тив Российской Федерации, возникновения вооруженных конфлик*
органов;
тов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую
— принимает решение о создании мобилизационных людских ре*
или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдель*
зервов Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований
ных ее местностях военное положение с незамедлительным сообще*
и органов и устанавливает численность резервистов с указанием их
нием об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает
распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войска*
приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ
ми, воинскими формированиями и органами по представлению соот*
о ведении военных действий;
ветствующих федеральных органов исполнительной власти, а также
— исполняет полномочия в области обеспечения режима военного устанавливает особенности формирования мобилизационных люд*
положения в соответствии с Конституцией РФ и федеральным кон* ских резервов в органах федеральной службы безопасности;
ституционным законом; — принимает решение о дислокации и передислокации Воору*
— принимает в соответствии с федеральными законами решение о женных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соедине*
привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских форми* ния и выше;
рований и органов к выполнению задач с использованием вооруже* — утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знаме*
ния не по их предназначению; ни воинской части, Военно*морском флаге РФ, порядке прохожде*
— утверждает концепции и планы строительства и развития Воо* ния военной службы, военных советах, военных комиссариатах, во*
руженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, енно*транспортной обязанности;
План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план — утверждает положения о Министерстве обороны РФ, Генераль*
Вооруженных Сил РФ, План мероприятий, выполняемых в Россий* ном штабе Вооруженных Сил РФ и федеральных органах исполни*
ской Федерации при нарастании угрозы агрессии против Российской тельной власти (органах), уполномоченных в области управления
Федерации до объявления мобилизации в Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, опреде*
План перевода Российской Федерации на условия военного времени, ляет вопросы координации деятельности федеральных органов ис*
План оперативного оборудования территории РФ в целях обороны, полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ
а также основные показатели Мобилизационного плана экономики в области обороны;
Российской Федерации; — утверждает Положение о территориальной обороне РФ, План
— утверждает федеральные государственные программы вооруже* территориальной обороны РФ и План гражданской обороны и защи*
ния и развития оборонного промышленного комплекса; ты населения РФ;
— утверждает планы размещения на территории РФ объектов с может входить в объединенные вооруженные силы или находиться
ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массо* под объединенным командованием в соответствии с международ*
вого уничтожения и ядерных отходов; ными договорами РФ. Сказанное также учитывается на специфике
— ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ выполнения своих функций Президентом РФ.
в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллек* Уже упоминалось о том, что в соответствии с Конституцией РФ
тивной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и Президенту принадлежат важные полномочия в связи с объявлением и
вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по под* обеспечением военного положения в стране или на части ее территории.
держанию мира и международной безопасности; Подробности определяет Федеральный конституционный закон от
— издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, воен* 30 января 2002 г. «О военном положении».
ные сборы (с указанием численности призываемых граждан и их рас* Под военным положением в названном Законе понимается осо*
пределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, бый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных
воинскими формированиями и органами), а также об увольнении ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом в слу*
с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по при* чае агрессии против страны или непосредственной угрозы агрессии.
зыву; Цель введения военного положения — создание условий для отраже*
— устанавливает перечень организаций, осуществляющих дея* ния или предотвращения агрессии против государства. Период дейст*
тельность в интересах обороны страны и безопасности государства, и вия военного положения начинается с даты и времени начала дейст*
федеральных государственных образовательных организаций высше* вия военного положения, которые устанавливаются указом Прези*
го образования, в которые военнослужащие, проходящие военную дента о введении военного положения, и заканчивается датой и
службу по контракту, могут направляться не на воинские должности, временем отмены (прекращения действия) военного положения.
а также общее количество военнослужащих, направляемых не на во* В этот период могут в той мере, в какой это необходимо для обеспече*
инские должности в каждые из указанных организаций и образова* ния обороны страны и безопасности государства, ограничиваться
тельных организаций; права и свободы российских граждан, иностранных граждан, лиц без
— осуществляет иные полномочия в области обороны, возложен* гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независи*
ные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными мо от организационно*правовых форм и форм собственности, права
законами, федеральными законами и законами РФ. их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных
Закон об обороне содержит ряд положений относительно Воору* лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. Общая или час*
женных Сил РФ, которые отражаются на руководстве ими со стороны тичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введе*
Президента РФ. В частности, Закон определяет, что Вооруженные нии военного положения на территории РФ или в отдельных ее мест*
Силы РФ — государственная военная организация, составляющая ос* ностях объявляется в соответствии с федеральными законами и ины*
нову обороны Российской Федерации. Вооруженные Силы РФ состо* ми нормативными правовыми актами.
ят из центральных органов военного управления, объединений, со* Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местно*
единений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и стях вводится указом Президента. Он незамедлительно сообщает о
рода войск Вооруженных Сил РФ и в войска, не входящие в виды и введении военного положения Совету Федерации и Государственной
рода войск Вооруженных Сил РФ. Таким образом, хотя по Закону это Думе. Указ о введении военного положения подлежит незамедлитель*
единая военная организация, все*таки есть подразделения (войска), ному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также неза*
не входящие в состав Вооруженных Сил РФ, и Президенту надо обес* медлительному официальному опубликованию. Вопрос об утверж*
печивать единство действия и управления. Закон разрешает исполь* дении указа Президента о введении военного положения должен быть
зовать формирования Вооруженных Сил РФ за пределами террито* рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получе*
рии РФ, однако, говоря обобщенно, в целях отражения нападения на ния указа.
наши соединения, защиты граждан РФ, выполнения договоров с дру* Полномочиями Президента в области обеспечения режима воен*
гими государствами. Наконец, часть состава Вооруженных Сил РФ ного положения охватываются: руководство организацией обеспече*
ния режима военного положения; обеспечение согласованного ции утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положе*
функционирования и взаимодействия органов государственной вла* ния (ст. 102 Конституции РФ).
сти в данных целях; контроль за применением мер по обеспечению Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвы*
военного положения; определение мер, которые должны быть при* чайном положении» позволяет Президенту РФ объявить чрезвычай*
менены федеральными органами исполнительной власти, органами ное положение в наличии следующих обстоятельств:
исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управле* 1) попытки насильственного изменения конституционного строя,
ния на территории, на которой введено военное положение; опреде* захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые бес*
ление задач и установление порядка привлечения Вооруженных порядки, террористические акты, блокирование или захват особо
Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обес* важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятель*
печения режима военного положения. Президент приостанавливает ность незаконных вооруженных формирований, межнациональные,
деятельность политических партий, других общественных объедине* межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождаю*
ний, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агита* щиеся насильственными действиями, создающие непосредственную
цию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военно* угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности
го положения оборону и безопасность государства. Он же устанав* органов государственной власти и органов местного самоуправле*
ливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов ния;
и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера,
мероприятий; устанавливает запреты на проведение забастовок и на чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпи*
приостановление или прекращение деятельности организаций иным зоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений,
способом; устанавливает на территории, на которой введено воен* катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие по*
ное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих влечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и ок*
функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов ружающей природной среде, значительные материальные потери и
энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опас* нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие про*
ность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной ведения масштабных аварийно*спасательных и других неотложных
среды. работ.
На Президента возложены важные задачи и полномочия в области В указе Президента о введении чрезвычайного положения должны
гражданской обороны. В соответствии с Федеральным законом от быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для
12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» Президент: определяет введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости
основные направления единой государственной политики в области введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на ко*
гражданской обороны; утверждает План гражданской обороны РФ; торой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспе*
вводит в действие План гражданской обороны РФ на территории всей чивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычай*
страны или в отдельных ее местностях в полном объеме или частич* ных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень времен*
но; утверждает структуру, состав спасательных воинских формирова* ных ограничений прав и свобод российских граждан, иностранных
ний МЧС, штатную численность военнослужащих и гражданского граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных
персонала указанных воинских формирований и положение об этих объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответ*
формированиях; осуществляет иные полномочия в области граж* ственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычай*
данской обороны в соответствии с законодательством. ного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок дей*
Как уже упоминалось, Президент при обстоятельствах и в поряд* ствия чрезвычайного положения.
ке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вво* Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей тер*
дит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное ритории государства, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее
положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федера* отдельных местностях — 60 суток. По истечении соответствующего
ции и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ). Совет Федера* срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Если в те*
чение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были Если чрезвычайное положение введено по обстоятельствам, свя*
достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президен* занным с угрозами конституционному строю и общественному по*
та с соблюдением требований, установленных названным Законом рядку, Президент своим указом может, помимо перечисленных мер,
для введения чрезвычайного положения. ввести комендантский час, ограничения свободы печати и других
При устранении обстоятельств, послуживших основанием для вве* СМИ путем введения предварительной цензуры с указанием условий
дения чрезвычайного положения, ранее срока, на который оно уста* и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест
новлено, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полно* печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих техни*
стью или частично, о чем население Российской Федерации или со* ческих средств, множительной техники, установление особого по*
ответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же рядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности
порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного поло* политических партий и иных общественных объединений, которые
жения. препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием
Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на для введения чрезвычайного положения; предусмотреть проверку до*
период действия чрезвычайного положения может предусматривать* кументов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, дос*
ся введение следующих мер и временных ограничений: а) полное мотр их вещей, жилища и транспортных средств; продление срока
или частичное приостановление на территории, на которой введено содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголов*
чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной вла* но*процессуальным законодательством по подозрению в совершении
сти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправле* актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь пери*
ния; б) установление ограничений на свободу передвижения по тер* од действия чрезвычайного положения, но не более чем на три меся*
ритории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вве* ца и др.
дение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с При введении чрезвычайного положения по обстоятельствам при*
нее, включая установление ограничений на въезд на указанную родно*техногенного характера указом Президента могут предусмат*
территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без риваться дополнительно временное отселение жителей в безопасные
гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, районы, введение карантина, проведение санитарно*противоэпиде*
подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих мических, ветеринарных и других мероприятий, мобилизация трудо*
жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; способного населения и привлечение транспортных средств граждан
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов фи* для проведения необходимых работ и др.
нансово*экономической деятельности, включая перемещение това* Особо подчеркнем, что Президент вправе приостанавливать дей
ров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка ствие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ,
продажи, приобретения и распределения продовольствия и предме* правовых актов органов местного самоуправления, действующих на
тов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведе* территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае
ния собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, противоречия этих актов указу Президента о введении на данной тер*
а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и ритории чрезвычайного положения. На территории, на которой вве*
иных способов приостановления или прекращения деятельности ор* дено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вво
ганизаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуще* диться особое управление путем создания: а) временного специального
ствление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное
производств и организаций, в которых используются взрывчатые, положение; б) федерального органа управления территорией, на ко*
радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещест* торой введено чрезвычайное положение.
ва; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопас* Временный специальный орган действует на основании положе*
ные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтоже* ния, утверждаемого Президентом. Этому органу могут быть переданы
ния, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоя* полностью или частично полномочия органов исполнительной вла*
тельствами. сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих
на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руко* наградами РФ; г) образцы бланков удостоверений к государственным
водитель временного специального органа управления территорией, наградам РФ, государственным наградам СССР, званию Героя РФ,
на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президен* бланков Грамоты о присвоении звания Героя РФ; д) рисунки государ*
том. В случае если этот специальный орган управления не обеспечил ственных наград РФ.
достижение целей введения чрезвычайного положения, вместо него Указом установлено, что в государственную наградную систе*
может быть создан федеральный орган управления этой территорией. му РФ входят: а) высшие звания РФ (звание Героя РФ; звание Героя
Руководитель такого федерального органа назначается Президентом, Труда РФ); б) ордена РФ; в) знаки отличия РФ; г) медали РФ; д) по*
он же утверждает положение о данном органе. При создании феде* четные звания РФ.
рального органа управления полномочия органов государственной В Указе определено, что юбилейные медали РФ, награды, учреж*
власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действую* даемые федеральными органами государственной власти и иными
щих на указанной территории, приостанавливаются, а их функции федеральными государственными органами, органами государствен*
возлагаются на федеральный орган управления. ной власти субъектов РФ, общественными и религиозными объеди*
нениями, не являются государственными наградами РФ.
5. Полномочия в области обеспечения Указ от 7 сентября 2010 г. и утвержденное им Положение о госу*
конституционного статуса личности дарственных наградах Российской Федерации детализирует статусы
наград и наградной процесс, задачи участвующих в нем органов и
Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и граж* подразделений.
данина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он осуществляет ряд специаль* При этом определяется, что только Президент РФ принимает ре*
ных полномочий, связанных с обеспечением прав и свобод лично* шение о награждении государственной наградой — на основании
сти. представления, внесенного Президенту РФ государственными орга*
К ведению Президента отнесены вопросы гражданства и предо нами и должностными лицами, названными в Положении, и предло*
ставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Конституции РФ). жения Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам.
Соответствующие вопросы были рассмотрены в разд. IV настоящего Положение о данной Комиссии утверждено Президентом РФ, в со*
учебного курса. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве ставе Администрации Президента имеется Управление Президен*
Российской Федерации» возлагает на Президента принятие в рос* та РФ по государственным наградам. Государственные награды вру*
сийское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, чаются Президентом РФ; Положение перечисляет круг должностных
а также решение вопросов, связанных с выходом из российского лиц, которые могут вручать награды по поручению Президента РФ и
гражданства. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено от его имени.
Положение о порядке предоставления Российской Федерацией по* Президент осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конститу*
литического убежища. ции РФ). Помилование — это высший акт гуманности в отношении
В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент награж конкретного физического лица, осужденного за преступление. Лицо
дает государственными наградами РФ, присваивает почетные зва освобождается от дальнейшего отбытия наказания либо наказание
ния РФ, высшие воинские и специальные звания. сокращается или заменяется более мягким наказанием.
Специальным актом данной сферы является Указ Президента РФ Мы перечислили вопросы, которые в соответствии с Конституци*
от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государствен* ей РФ может решить только Президент. Однако чаще всего граждане
ной наградной системы Российской Федерации». Указом утверж* обращаются к Президенту как к своей последней надежде для оказа*
дены: а) Положение о государственных наградах Российской Федера* ния воздействия на тех, кому положено решить соответствующий во*
ции; б) статуты орденов РФ, положения о знаках отличия РФ, меда* прос, однако орган или должностное лицо этого не делают. Таким об*
лях РФ, почетных званиях РФ, описания названных государственных разом, Президент выступает как защитник интересов личности, что и
наград РФ и нагрудных знаков к почетным званиям РФ; в) формы на* вытекает из ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, гласящей, что Президент яв*
градного листа для представления к награждению государственными ляется гарантом прав и свобод человека и гражданина.
6. Полномочия по организации своей деятельности та законодательства и сравнительного правоведения. Вып. 53. М.,
1993; Тихон Е. А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию
Эти полномочия Президента для удобства восприятия можно раз* как политико*правовой акт, определяющий стратегию России в об*
делить на несколько групп. Президент: ласти прав человека // Конституционное и муниципальное право.
— создает федеральные органы исполнительной власти и выделяет 2007. № 16; Уманская В. П. Тенденции правотворческой деятельности
среди них те, которые будут работать под его непосредственным ру* Президента РФ и направления ее совершенствования // Закон. 2010.
ководством; № 5.
— образует либо формирует состав различных советов, комиссий и Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида ак*
иных вспомогательно*совещательных органов, работающих либо под тов: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ). Ведущей формой
его непосредственным руководством (Совет Безопасности, Государ* актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют
ственный совет), либо при Президенте; нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кро*
— формирует Администрацию Президента, определяет ее статус, ме того, указами регулируются определенные вопросы ненорматив*
утверждает Положения о ней, о ее самостоятельных подразделениях, ного характера в силу их важности для личности или для государст*
а также иных органах, обеспечивающих деятельность Президента, в венной жизни: наградные дела, предоставление российского граж*
том числе об Управлении делами Президента (об Администрации данства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного
Президента см. § 5 данной главы); положения, военного положения, назначение Председателя Прави*
— назначает должностных лиц своей Администрации; тельства РФ, образование Правительства и др.
— устанавливает как общие правила определенных видов государ* Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а право*
ственной деятельности, обязательные в том числе и для его Админи* применительными актами и чаще касаются относительно небольших
страции, так и специальные правила работы подразделений Админи* вопросов.
страции в тех или иных направлениях. Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов
Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны
§ 3. Акты Президента Российской Федерации быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента
одинаковы по юридической силе.
Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Пре*
Авакьян С. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. зидента обязательны для исполнения на всей территории РФ. Это пред*
20 янв.; Волошенко И. Л. Правовые акты Президента РФ в системе рос* полагает не только следование данным актам, но и недопустимость
сийского законодательства // Современное российское право: феде* издания органами законодательной и исполнительной власти субъек*
ральное и региональное измерение: материалы конф. / под ред.
тов РФ актов, не соответствующих актам Президента.
В. Я Музюкина, В. В. Невинского. Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журав
лев А. Указы Президента в системе законодательства // Президент. В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не
Парламент. Правительство. 1998. № 1; Зуйков А. В. Эволюция институ* должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это
та президентства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., означает, что при разработке и принятии федерального закона учиты*
2009; Кичалюк О. Н. Акты Президента Российской Федерации (кон* вается наличие указа Президента, однако этот факт не является пре*
ституционно*правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, допределяющим для принятия закона, особенно если его необходи*
1999; Лучин В. О. «Указное право» в России. М., 1996; Лучин В. О., Ма мость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся обществен*
зуров А. В. Указы Президента в сфере политики // Право и политика. ных отношений.
2000. № 2; Они же. Указы Президента РФ. Основные социальные и
Во многих странах существует проблема соотношения закона и
правовые характеристики. М., 2000; Окуньков Л. А. Правовые акты
Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал рос* указа (или, наоборот, указа и закона). Иначе говоря, регулирование
сийского права. 1997. № 2; Студеникина М. С. Юридическая природа многих важных общественных отношений может осуществляться как
актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 года // законом, принимаемым парламентом государства, так и указом, изда*
Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды Институ* ваемым главой государства. Эта проблема может иметь два аспекта:
во*первых, разграничение предмета регулирования, т. е. установле* нятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.
ние, какие общественные отношения регламентируются законом, Во*вторых, одной из конституционно установленных прерогатив
а какие — указом; во*вторых, предоставление главе государства права Президента является определение основных направлений внутрен*
своим указом урегулировать общественные отношения, если соответ* ней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только еже*
ствующий закон пока не принят, но общественные отношения требу* годные послания Президента могут считаться формой реализации
ют регламентации и указ в данном случае заменяет закон — обычно этого полномочия. В*третьих, необходимость выполнения функций
на время, пока не будет принят этот закон. Такая возможность главы гаранта Конституции также обусловливает возможность издания
государства может иметь общий характер или же он наделяется пар* Президентом нормативных указов для обеспечения действия Кон*
ламентом правом на принятие указа, заменяющего закон, по кон* ституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет со*
кретному случаю, но не более того. В целом это часть проблемы так ответствующих законов, указы Президента остаются полноценной
называемого делегированного законодательства. правовой базой для возникновения и изменения тех или иных об*
Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос щественных отношений.
юридически не урегулирован и неясно, каким актом это должно быть Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде все*
сделано — законом, указом главы государства, постановлением Пра* го в определенных случаях в силу указания Конституции либо право*
вительства и т. д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он явля* вой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при
ется предметом закона. Президент РФ Б. Н. Ельцин в свое время за* отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Кон*
нял по данной проблеме такую позицию: он вправе издавать собст* ституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобретается и
венный нормативный акт не только в первой ситуации, но и во прекращается «в соответствии с федеральным законом», то нельзя до*
второй, когда ясно, что нужен закон — его акт служит цели заполне* пустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, Федеральное
ния правового пробела (вакуума регулирования) и на тот период, по* Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубликования
ка закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президента РФ от
требуют регулирования. Кроме того, Президент полагал, что если 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу феде*
есть действующий закон, то указ Президента должен ему соответст* ральных законов» вызывает удивление, даже если объяснять это тем,
вовать. Но если закона нет, Президент свободен в регулировании об* что депутаты затянули с принятием Закона по данному вопросу (он
щественных отношений; иначе говоря, он возвышал свой указ до за* был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).
кона, как бы уравнивал их в воздействии на общественные отноше* Далее. Когда общественные отношения составляют предмет зако*
ния. на, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо зало*
Свою логику Президент РФ изложил в Послании Федеральному жить в Конституцию РФ принятие решения Государственной Думой
Собранию РФ от 16 февраля 1995 г.: «Объем предстоящей законода* о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других
тельной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро странах такого рода практика именуется делегированным законода*
удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих тельством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в
условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями
правовые пробелы (выделено мной. — С. А.)». Тем более, продолжал конституции.
Президент, что существует и конституционно*правовая основа для Отсюда принятие указа вместо закона (на время) возможно, когда
такого рода президентских актов. Во*первых, указы Президента — концепция регулирования ясна и в ее оценке государственные орга*
это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. ны не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа
Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. вместо закона означает не что иное, как подмену Президентом пар*
Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и ламента. Наглядный тому пример — первая приватизация государст*
действующим законам. Но при наличии правовых пределов их вос* венных и муниципальных предприятий проводилась на основе ука*
полнение с помощью нормативных актов главы государства до при* зов Президента РФ 1992—1993 гг. Затем была предпринята попытка
оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он Кроме того, указано, что официальными являются также тексты
не получил поддержки у оппозиционной Президенту Государствен* актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в
ной Думы. И тогда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г. электронном виде федеральным государственным унитарным пред*
«Основные положения государственной программы приватизации приятием «Научно*технический центр правовой информации “Сис*
государственных и муниципальных предприятий в Российской Феде* тема”» Федеральной службы охраны РФ, а также органами государст*
рации после 1 июля 1994 года». Конечно, это было сделано в проти* венной охраны.
вовес позиции Государственной Думы. И вряд ли в подобном случае Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы
речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, право* в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения
вой базе общественных отношений. Не случайно вопросы законно* по телевидению и радио, разосланы государственным органам, орга*
сти и обоснованности приватизации не утихают до сих пор. Кстати, нам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям,
президентские указы продолжали действовать с более поздними кор* учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
рективами. В п. 5 Указа говорится, что акты Президента, имеющие норматив*
Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязатель* ный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ
ны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о по истечении семи дней после дня их первого официального опубликова
введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверж* ния. Некоторая неясность возникает в связи со словами «после дня
дению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают их первого официального опубликования». Выше названы три воз*
силу с момента принятия соответствующего постановления Советом можных источника опубликования, несовпадение дней опубликова*
Федерации. ния может иметь место, а это небезразлично для дня вступления акта
Акты Президента публикуются в официальном издании «Собра* в силу.
ние законодательства Российской Федерации». В этом издании пуб* Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения,
ликуются федеральные законы, акты палат парламента, указы и рас* составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциаль*
поряжения Президента, постановления и распоряжения Правитель* ного характера, вступают в силу со дня их подписания.
ства. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступ*
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликова* ления их в силу.
ния и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых ак* § 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
тов федеральных органов исполнительной власти» установлено, что и прекращение его полномочий
акты Президента и акты Правительства в течение 10 дней после их
подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской Литература
газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», а в ре* Авакьян С. А. Досрочное прекращение полномочий Президента Рос*
дакции от 2 февраля 2013 г. добавлено: «и на “Официальном интер* сии: проблемы, требующие юридических решений // Законодательст*
нет*портале правовой информации” (www.pravo.gov.ru), функциони* во. 1999. № 2; Ефимов Н. Больная власть обходится слишком дорого //
рование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Россий* Российская Федерация сегодня. 2001. № 5; Зыкова Н. С. Отрешение от
ской Федерации» (п. 2). должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституцион*
Далее говорится, что официальным опубликованием актов Пре* ного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006.
№ 11; Колбая С. Г. Срок полномочий Президента: конституцинно*пра*
зидента РФ и актов Правительства РФ считается первая публикация
вовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Колобае
их полных текстов в «Российской газете» и «Собрании законодатель* ва Н. Е. Ответственность Президента Российской Федерации // Кон*
ства Российской Федерации» или первое размещение (опубликова* цептуальные проблемы российского судоустройства и судопроизвод*
ние) на «Официальном интернет*портале правовой информации» ства (сборник статей). Екатеринбург, 2006; Она же. Правовое
(www.pravo.gov.ru). закрепление гарантий деятельности Президента РФ // Российский
юридический журнал. 2007. № 1; Коровникова Е. А. Отрешение Прези* применять меры физического или психического насилия. Его нельзя
дента от должности как форма парламентского контроля // Конститу* задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному
ционное и муниципальное право. 2007. № 17; Курдубанова М. Ю. Кон* досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распростра*
ституционно*правовые проблемы ответственности главы государства
в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Ро няется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения,
дионова Г. С. Отрешение от должности в системе конституционно*пра* используемые им транспортные средства, средства связи, принадле*
вовой ответственности // Право: теория и практика. 2005. № 8; Она жащие ему документы и багаж, на его переписку.
же. Институт отрешения от государственной должности в России: Президента нельзя — против его воли — подвергнуть медицинско*
дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007; Рунец С. В. Ответственность му осмотру, навязать ему какой*либо режим жизни, питания, досуга и
главы государства (Россия и зарубежный опыт): дис. ... канд. юрид. на*
вообще времяпрепровождения.
ук. М., 2008; Сборник документов и материалов Специальной комис*
сии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе* Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, админи*
дерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической стративной и вообще к какой*либо юридической ответственности.
обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Россий* Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно*пра*
ской Федерации и их рассмотрения Государственной Думой 13— вовой ответственности Президента, как отрешение от должности. Ос*
15 мая 1999 года / под общ. ред. В. Д. Филимонова. М., 1999; Скобли нованиями для применения такой меры могут быть совершенные им
ков П. А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение
государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура
своих полномочий // Право и политика. 2000. № 12; Сопельцева Н. С.
Конституционно*правовой иммунитет Президента РФ, прекративше* привлечения к ответственности является весьма сложной (см. об этом
го исполнение своих полномочий // Вестник Челябинского универси* ниже).
тета. Сер. 9 «Право». 2002. № 2 (4); Она же. Проблемы правового им* Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном
мунитета Президента Российской Федерации // Проблемы права. Че* законе от 27 мая 1996 г. «О государственной охране». Государственная
лябинск, 2003. № 1; Она же. Иммунитеты в конституционном праве охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставления
Российской Федерации. Челябинск, 2004.
объектам государственной охраны персональной охраны, специаль*
В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции РФ Президент РФ присту* ной связи и транспортного обслуживания, а также информации об уг*
пает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и пре* розе их безопасности; 2) осуществления в соответствии с федераль*
кращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должно* ным законодательством оперативно*розыскной деятельности в целях
сти с момента принесения присяги вновь избранным Президен* реализации полномочий соответствующих государственных органов
том РФ. обеспечения безопасности; 3) проведения охранных мероприятий и
поддержания общественного порядка в местах постоянного и времен*
1. Неприкосновенность ного пребывания объектов государственной охраны; 4) поддержания
Президент согласно ст. 91 Конституции РФ обладает неприкосно* порядка, установленного уполномоченными на то должностными ли*
венностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосно* цами, и пропускного режима на охраняемых объектах (ст. 4).
венности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии Президенту со дня официального объявления о его избрании
нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Федера* предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и
ции и депутатов Государственной Думы, а также нормами Федерально* временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Пре*
го закона от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской зидент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от
Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам государственной охраны. По истечении срока полномочий государ*
его семьи». Однако объем неприкосновенности функционирующего ственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока пол*
Президента шире. номочий Президента государственная охрана предоставляется чле*
Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкос нам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождаю*
новенность его личности. В отношении Президента никто не может щим его.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности Б. Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции
досрочного прекращения полномочий Президента: Российской Федерации к временному исполнению полномочий Пре*
— в случае его отставки; зидента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря
— при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществ* 1999 г.».
лять принадлежащие ему полномочия; Прекращение полномочий Президента наступает с момента объ*
— при отрешении Президента от должности. явления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так
Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами называемая отложенная отставка: объявляю сейчас, что ухожу в от*
«Президент Российской Федерации прекращает исполнение полно* ставку, к примеру, через пару месяцев. Такие случаи встречаются в
мочий досрочно...». Слова «прекращает исполнение полномочий» практике зарубежных стран. Глава государства объявляет о своей от*
создают — в сочетании со всеми тремя вариантами — определенную ставке заранее, чтобы подготовить общество и передать дела преем*
двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях Президент сам нику. Свежие примеры: королева Нидерландов Беатрикс 28 января
прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его ре* 2013 г. объявила о своем намерении отречься от престола по причине
шение лишь в случае отставки; если Президент не способен осущест* преклонного возраста в пользу сына Виллема*Александра, назвала
влять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он дату — 30 апреля 2013 г., тогда и состоялись церемонии ее отречения
отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий ис* и вступления в должность нового короля; король Бельгии Альберт II
ходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте до* объявил о намерении отречься от престола 3 июля 2013 г. — тоже по
срочного прекращения полномочий Президента РФ. причине преклонного возраста; подписание акта об отречении со*
стоялось 21 июля 2013 г., и в этот же день его сын Филипп официаль*
2. Отставка но принес присягу и стал новым королем.
Но в условиях России объявлять заранее о планируемой отставке
Отставка — добровольный уход Президента со своего поста. Безус* действующего Президента и вступлении в должность Президента но*
ловно, на него могут «давить», требовать ухода в отставку, вынуждать вого лица крайне нежелательно — в обществе может возникнуть не*
к уходу и т. д. Но формально решение об отставке принимает сам стабильность, начнутся демонстрации, действия сторонников Прези*
Президент. дента с целью уговорить его «передумать» и т. д. Не исключены и
Юридически возможны разные способы ухода в отставку. Напри* международные последствия — изменение курса валют, какие*то
мер, это можно сделать соответствующим официальным заявлением, провокационные шаги против России и т. п. Отставка — шаг беспо*
изданием указа Президента. Именно вариант указа избрал первый воротный, назад пути уже нет. Между подписанием акта об отставке и
Президент РФ Б. Н. Ельцин. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. его объявлением также нежелателен какой*то интервал: а вдруг Пре*
«Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации», в зидент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении
котором говорилось: «1. В соответствии с частью 2 статьи 92 Консти* уйти в отставку с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. Б. Н. Ельцин
туции Российской Федерации прекращаю с 12 часов 00 минут 31 де* объявил лишь вечером — в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он
кабря 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Феде* вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован,
рации. 2. В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции РФ полно* не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут
мочия Президента Российской Федерации временно исполняет знать.
Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 ми*
нут 31 декабря 1999 г. 3. Настоящий Указ вступает в силу с момента 3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья
его подписания». Исполняющий обязанности Президента РФ
В. В. Путин издал Указ от 31 декабря 1999 г. «О временном исполне* Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще*
нии полномочий Президента Российской Федерации», в котором ствлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о
объявил: «В связи с отставкой Президента Российской Федерации прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отлича*
ется от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как осно* лена процедура рассмотрения вопроса. Более подробно она раскрыта
вании досрочного прекращения полномочий Президента, Конститу* в разд. VIII настоящего учебного курса, здесь о ней скажем в общем
ция предполагает, что это происходит без испрашивания и незави* виде.
симо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например Предложение о выдвижении обвинения против Президента может
при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Госу*
о его мнении и он способен что*то ответить, однако это при реаль* дарственной Думы с формулированием ими своих мотивов и сбором
ном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким подписей. Дума образует специальную комиссию и получает ее за*
образом, в отличие от отставки личная воля Президента в данном ключение по существу вопроса и по каждому пункту обвинений, если
случае объективно не может быть решающим фактором. Опреде* их несколько. Согласно Регламенту Государственной Думы обсужде*
ляющим обстоятельством является заключение авторитетной меди* ние предложения депутатов проводится на ее заседании, на котором
цинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по со выступают уполномоченный группы депутатов, выдвинувших обви*
стоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему нение, представитель специальной комиссии, заслушиваются экс*
полномочий. перты, выступают депутаты; представители Президента и Правитель*
Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по ства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Со*
делу о толковании ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ отметил: «Дос* гласно Конституции РФ Дума принимает решение о выдвижении
рочное прекращение исполнения Президентом Российской Федера* обвинения против Президента двумя третями от общего числа депу*
ции своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоя* татов палаты.
нию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации,
особой процедуры с целью объективного установления фактической который рассматривает вопрос на основании выдвинутого Думой об*
невозможности для Президента Российской Федерации в связи с винения, а также представления заключения Верховного Суда РФ о
расстройством функций организма, носящих постоянный, необрати* наличии в действиях Президента признаков состава преступления и
мый характер, принимать решения, вытекающие из его конституци* заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установлен*
онных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полно* ного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федера*
мочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Фе* ции на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения
дерации. В таком случае — в силу экстраординарного характера Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения об*
рассматриваемого основания — волеизъявление Президента Россий винения против Президента, могут выступить также представитель
ской Федерации может не являться обязательной предпосылкой досроч группы депутатов, инициировавших обвинение, представитель спе*
ного прекращения его полномочий (выделено мной. — С. А.). По смыслу циальной комиссии Государственной Думы, слово предоставляется
части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвя* Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного
зи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в Суда для оглашения заключения этих органов, заслушивается заклю*
действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех чение Комитета Совета Федерации по конституционному законода*
иных возможностей, связанных с временным неисполнением Прези* тельству. На заседание Совета Федерации приглашается Президент,
дентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной ему или его представителю может быть предоставлено слово по их же*
его отставкой». ланию.
В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 93) решение Совета Феде*
4. Отрешение от должности рации об отрешении Президента от должности принимается двумя
третями голосов от общего числа членов палаты. Причем это решение
Президент согласно ст. 93 Конституции РФ может быть отрешен должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после вы*
от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого движения Государственной Думой обвинения против Президента.
Государственной Думой обвинения в государственной измене или со* Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обви*
вершении иного тяжкого преступления. В регламентах палат опреде* нение против Президента считается отклоненным.
5. Исполнение Председателем Правительства водствуясь Конституцией РФ, «он своим решением возлагает на
Российской Федерации обязанностей Президента Председателя Правительства Российской Федерации временное ис*
Российской Федерации полнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом
ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции Рос*
В ч. 2 ст. 92 Конституции РФ предусмотрено, что при любом слу* сийской Федерации». Если же «в силу исключительных обстоятельств
чае досрочного прекращения полномочий Президента — отставке, Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои
невозможности осуществлять полномочия по состоянию здоровья, полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанно*
отрешении от должности — выборы Президента «должны состояться стей Президента Российской Федерации на Председателя Правитель*
не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения испол* ства Российской Федерации, последний временно исполняет их в
нения полномочий». А в ч. 3 ст. 92 говорится: «Во всех случаях, когда точном соответствии с положениями, содержащимися в частях 2 и 3
Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои статьи 92 Конституции Российской Федерации». Дальнейшее разви*
обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства тие событий может быть таково, что Президент может вернуться к ис*
Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента полнению обязанностей или же его уход безвозвратен, и премьеру
Российской Федерации не имеет права распускать Государственную придется исполнять обязанности до избрания нового Президента.
Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о по* В связи с этим в своем постановлении Конституционный Суд указал:
правках и пересмотре положений Конституции Российской Федера* «Как следует из частей 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Фе*
ции». дерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Прези*
Возникает вопрос: во всех ли случаях, когда Президент, как сказа* дента Российской Федерации Председателем Правительства Россий*
но в ч. 3, «не в состоянии выполнять свои обязанности», это является ской Федерации имеет место соответственно до момента возвраще*
окончательным прекращением его полномочий, когда не только ния действующего Президента Российской Федерации к исполнению
Председатель Правительства начнет временно исполнять обязанно* своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного
сти Президента, но и в течение трех месяцев состоится избрание но* Президента Российской Федерации».
вого Президента? Или же надо отличать ситуацию, когда невозмож* Другой вопрос: с какого момента начинает Председатель Прави*
ность осуществлять полномочия становится уже бесповоротной, от тельства осуществлять полномочия Президента? При отставке Пре*
случаев, когда в силу временных обстоятельств Президент вынужден зидента это должен быть день и час его ухода в отставку. Если со*
передать свои полномочия Председателю Правительства, но затем стояние здоровья Президента требует, чтобы Председатель Прави*
возвращает их себе? В 1996 г. Президент Б. Н. Ельцин, которому тельства начал осуществление его полномочий, это имеет место с
предстояла операция на сердце, возложил своим указом временное момента, который либо обозначен Президентом в указе, либо связан
осуществление полномочий Президента на Председателя Правитель* с датой заключения специальной медицинской комиссии. Если по
ства В. С. Черномырдина, а через сутки также указом известил о сво* медицинскому заключению возвращение Президента возможно,
ем возвращении к исполнению полномочий Президента. Председатель Правительства будет выполнять полномочия Прези*
К этому вопросу обращался Конституционный Суд РФ. В своем дента до выздоровления, нового медицинского заключения или
постановлении от 6 июля 1999 г. по делу о толковании ч. 2 и 3 ст. 92 смерти Президента. Если же по свидетельству врачей Президент не
Конституции РФ он предложил различать ситуации, когда Президент сможет вернуться к должности по состоянию здоровья, Председатель
в силу состояния здоровья возлагает временно осуществление свои Правительства осуществляет президентские полномочия от этого мо*
полномочий на Председателя Правительства и когда становится оче* мента в течение трех месяцев, но в любом случае до вступления в
видным, что он уже не сможет вернуться к своим полномочиям. должность вновь избранного Президента. При отрешении от долж*
Согласно постановлению в тех исключительных случаях, когда Пре* ности исполнение полномочий Президента начинается для Предсе*
зидент не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспе* дателя Правительства в день принятия решения Советом Федерации
чения непрерывного осуществления государственной власти, руко* об отрешении Президента от должности.
В каждом случае, помимо юридического факта, дающего Предсе* 6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации
дателю Правительства право исполнения обязанностей Президента,
необходим акт, обозначающий момент начала исполнения. Если вре* Данный вопрос урегулирован Федеральным законом «О гарантиях
Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение сво*
менное осуществление полномочий Председателю Правительства по*
их полномочий, и членам его семьи». Законом устанавливаются пра*
ручается указом действующего Президента, наверное, этого будет дос*
вовые, социальные и иные гарантии Президенту, прекратившему ис*
таточно. Однако во всех иных ситуациях нужен акт исполняющего
полнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребыва*
обязанности (и. о.) Президента, объявляющий о том, что он присту*
ния в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой
пил к соответствующим полномочиям. Во*первых, на случай выборов
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие
Президента это будет означать начало трехмесячного срока, указанно*
ему полномочия, и членам его семьи. Таким образом, этот Закон не
го в Конституции. Во*вторых, только с такого момента исполняющий
распространяется на президентов, которые утратят пост в силу отре*
обязанности вправе делать то, что полагается Президенту, с учетом ог*
шения от должности.
раничений, указанных в ч. 3 ст. 92 Конституции. В*третьих, такой акт
Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, по*
нужен для общественного спокойствия, порядка и безопасности
жизненно предоставляется государственная охрана в местах его посто*
(включая и передачу ему «ядерного чемоданчика»). В*четвертых, он
янного или временного пребывания в полном объеме мер, преду*
требуется и по международным соображениям.
смотренных Федеральным законом «О государственной охране»,
На практике важен вопрос о том, удачно ли названы в ч. 3 ст. 92 включая предоставление специальной связи и транспортного обслу*
Конституции РФ ограничения в полномочиях и действиях и. о. Пре* живания.
зидента РФ? Напомним, он не имеет лишь права распускать Государ* За Президентом, прекратившим исполнение своих полномочий, и
ственную Думу, назначать референдум РФ, вносить предложения о членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание,
поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Но это ма* которое им предоставлялось на день прекращения Президентом ис*
ленькая толика возможностей Президента. А всеми остальными полнения своих полномочий. Жизнь и здоровье бывшего Президента
Председатель Правительства вправе воспользоваться. Например, он подлежат обязательному государственному страхованию за счет
может утвердить новую военную доктрину РФ (п. «з» ст. 83 Консти* средств федерального бюджета на сумму, равную годовому денежно*
туции), изменить состав Правительства и отправить его в отставку му вознаграждению Президента РФ, на случай: гибели (смерти), если
и т. д. Непонятно, какие акты будут приниматься в данное время, гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или
ведь указы и распоряжения и. о. Президента законодательством не иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного по*
предусмотрены. вреждения здоровья. При применении данной гарантии круг членов
Думается, в случае замещения при болезни Президента лучше всего семьи определяется в соответствии с семейным и жилищным законо*
Председателю Правительства заниматься лишь текущими делами, ре* дательством.
шать самые неотложные вопросы, а все остальное, особенно требую* Президент, прекративший исполнение своих полномочий, обла*
щее нормативных актов, оставлять до выздоровления Президента. дает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной
При варианте прекращения полномочий Президента на период до из* или административной ответственности за деяния, совершенные им в
брания нового Президента также целесообразно Председателю Пра* период исполнения полномочий Президента, а также задержан, аре*
вительства решать лишь неотложные текущие вопросы, не занимаясь стован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если
нормотворчеством. Конечно, три месяца — срок немалый, за это вре* указанные действия осуществляются в ходе производства по делам,
мя могут произойти события, требующие от и. о. Президента ради* связанным с исполнением им полномочий Президента. Неприкосно*
кальных действий в рамках полномочий Президента. Однако при венность бывшего Президента распространяется на занимаемые им
нормальном развитии ситуации он может воздержаться от каких*ли* жилые и служебные помещения, используемые им транспортные
бо шагов, которые заставят избранного позже Президента начинать с средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на
переоценки действий бывшего и. о. Президента. его переписку.
Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может ного самоуправления и организации, и право на внеочередное полу*
быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного чение услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений
дела по факту совершения им тяжкого преступления. По начальной бывшего Президента пересылаются (передаются), обрабатываются и
редакции названного Закона Генеральный прокурор РФ, по после* доставляются в разряде правительственных.
дующим редакциям — Председатель Следственного комитета РФ в Бывшему Президенту дано право содержать за счет средств феде*
случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в рального бюджета аппарат помощников. Причем эти помощники не*
связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения сут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед
полномочий Президента направляет представление в Государствен* ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников бывшего
ную Думу. Принятое Государственной Думой постановление о даче Президента устанавливается в первые 30 месяцев со дня прекращения
согласия на лишение неприкосновенности бывшего Президента вме* им исполнения своих полномочий в сумме, не превышающей дву*
сте с представлением Председателя Следственного комитета РФ на* кратного размера месячного денежного вознаграждения Президента,
правляется в трехдневный срок в Совет Федерации, который рассмат* а после истечения указанного срока — полуторакратного размера ме*
ривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности сячного денежного вознаграждения Президента. В пределах указан*
Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом ного фонда оплаты труда бывший Президент самостоятельно опреде*
представления Председателя Следственного комитета, принимает по ляет размер должностных окладов своих помощников, порядок и раз*
данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о мер их премирования.
нем Председателя Следственного комитета. Решение Государствен* После смерти бывшего Президента членам его семьи назначается
ной Думы об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному
Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, либо ре* размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом
шение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности на день его смерти. Круг членов семьи, имеющих право на указанное
указанного лица является обстоятельством, исключающим производ* пособие, и сроки его выплаты определяются в соответствии с пенси*
ство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение онным законодательством в порядке, предусмотренном для назначе*
такого дела. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей ния пенсии по случаю потери кормильца. Этим лицам предоставляет*
палаты Федерального Собрания РФ вправе участвовать Президент, ся право на пользование служебным автотранспортом, а также право
прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в тече*
внесено представление. ние пяти лет со дня смерти Президента РФ, прекратившего исполне*
Бывший Президент независимо от возраста имеет право на еже ние своих полномочий.
месячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного
денежного вознаграждения Президента. Выплата этого денежного
содержания приостанавливается в случае замещения бывшим Прези* § 5. Органы при Президенте Российской Федерации.
дентом государственной должности Российской Федерации, государ* Администрация Президента Российской Федерации
ственной должности субъекта РФ или государственной должности 1. Общие положения
государственной службы на период замещения одной из указанных
должностей. С учреждением в 1991 г. поста Президента РСФСР и его избрани*
Бывшему Президенту предоставляется в пожизненное пользование ем возник вопрос о круге органов, должностных лиц и структурных
одна из государственных дач. Он имеет право бесплатно пользоваться подразделений, обеспечивающих его деятельность. Их нельзя обозна*
залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокза* чить понятием «аппарат Президента», поскольку оно было бы при*
лов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (пор* емлемым лишь для части таких структур, собственно обслуживающих
тов) и речных вокзалов. Ему дано право на бесплатное пользование его деятельность. Скорее для охвата всей совокупности структур по*
на территории РФ правительственной связью и другими видами связи, дошло бы понятие «команда Президента», хотя оно не использова*
которыми располагают органы государственной власти, органы мест* лось в нормативных актах. При учреждении поста Президента была
популярной идея о том, что он должен руководить деятельностью зиденту Российской Федерации в соответствии с законодательными
Правительства, а также иметь свой «штаб», состоящий из высших актами Российской Федерации». При каждом очередном утверж*
должностных лиц и ряда политико*консультативных, в том числе дении указанной структуры Президент выделяет органы, работаю*
специально учрежденных, органов, которые будут ему помогать и щие непосредственно под его руководством, хотя в строгом смысле
реализовывать его стратегию управления государством. слова они все равно остаются федеральными органами исполнитель*
Поэтому на первом этапе создания указанной «команды» в Закон ной власти.
«О Президенте РСФСР», а затем в Конституцию РСФСР (май 1991 г.) Во*вторых, при Президенте РФ существует значительное число
включаются нормы о том, что Президент руководит деятельностью советов и комиссий с совещательно*консультативными функциями.
Совета Министров РСФСР. Учреждаются такие высшие должности, Их нельзя считать частью аппарата Президента, его Администрации,
как Государственный секретарь РСФСР, Государственные советники поскольку они состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу
РСФСР, появляются советники и помощники Президента, создается должностного положения или на общественных началах. Частью Ад*
Государственный совет РСФСР. 19 июля 1991 г. появляется Указ министрации Президента являются ее подразделения, обслуживаю*
Президента «Об Администрации Президента РСФСР». Его содержа* щие такие советы, комиссии. Более подробная информация о советах
ние подтверждает то, что Президенту нужны и «мозговые» структуры, и комиссиях дается далее.
и обслуживающие звенья. В Указе предусмотрено образование Адми* В*третьих, весьма динамичным является развитие Администрации
нистрации Президента РСФСР в качестве его аппарата в составе: Президента — непосредственно его аппарата, в котором создаются
Секретариат Президента; Секретариат вице*президента; Секретариат одни подразделения, реорганизуются другие, упраздняются третьи.
Председателя Совета Министров РСФСР; Канцелярия Государствен* На реформировании Администрации сказываются воля Президента,
ного секретаря РСФСР; советники Президента; Службы Государст* приход к руководству Администрацией новых лиц, меняющиеся
венных советников РСФСР по правовой политике, по экономиче* представления о назначении и о стиле работы Администрации, а так*
ской политике, по науке, образованию и культуре, по взаимодейст* же реальности государственной и политической жизни.
вию с общественными объединениями; Управление делами (на базе
Управления делами Совета Министров); Контрольное управление; 2. Советы и комиссии при Президенте Российской Федерации
Информационно*аналитическое управление; Служба безопасности;
Пресс*служба. Администрацию Президента возглавляет ее руководи* Начиная рассмотрение этого блока вопросов, отметим, что прак*
тель. тика образования советов и комиссий при Президенте РФ весьма ди*
Со временем в развитии структур, обслуживающих деятельность намична. За годы существования президентуры ряд таких органов
Президента, наблюдаются следующие тенденции. появился, какое*то время функционировал, далее их упраздняли, ре*
Во*первых, происходит организационное обособление деятельно* организовывали, создавали новые. Каких*то четких критериев обра*
сти Президента и Правительства. Постепенно аппарат Правительства зования или советов, или комиссий при Президенте тоже не обнару*
отделяется от Администрации Президента. Органы исполнительной живается, скорее всего это вопросы усмотрения Президента, тем бо*
власти передаются Правительству, которое оуществляет оперативное лее что были факты преобразования одного органа в другой
управление народным хозяйством. (например, как увидит читатель далее, Комиссия по правам человека
Ряд федеральных органов исполнительной власти поднят актами при Президенте была преобразована в Совет при Президенте РФ по
Президента на его уровень и работает под его непосредственным ру* содействию развитию институтов гражданского общества и правам
ководством. Речь идет об органах, занимающихся стратегическими человека; Совет по делам инвалидов преобразован в Комиссию при
вопросами управления и безопасностью. В соответствии с Указом от Президенте РФ по делам инвалидов; сначала образуется Комиссия
10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию
власти» эти органы находятся в ведении Правительства РФ, «за ис* экономики России, но в 2012 г. она упраздняется, поскольку создан
ключением случаев обеспечения конституционных полномочий Совет при Президенте РФ по модернизации экономики и инноваци*
Президента Российской Федерации либо подведомственности Пре* онному развитию России). Некоторые комиссии, первоначально соз*
данные при Президенте РФ, в последующем преобразовывались и Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях и
функционировали далее при Правительстве РФ, соответствующих ве* совещаниях постоянными членами Совета Безопасности в порядке,
домствах. Есть некоторые межведомственные комиссии, которые определяемом Президентом РФ (это сделано в Положении о Совете
созданы Президентом РФ, и нет ясности в том, считать ли их органа* Безопасности). Постоянные члены Совета Безопасности обладают
ми при Президенте РФ. На официальном сайте Президента РФ в Ин* равными правами при принятии решений. Члены Совета Безопасно*
тернете в соответствующих перечнях не указаны некоторые советы и сти принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом
комиссии, но нет и данных об их упразднении. С учетом этого ниже совещательного голоса.
дается информация о советах и комиссиях при Президенте РФ на ос* Решения Совета Безопасности вступают в силу после их утверж*
нове его действующих указов и распоряжений об этих органах. дения Президентом РФ. Вступившие в силу решения Совета Безопас*
Советы. Важнейшую роль выполняет Совет Безопасности РФ, пре* ности обязательны для исполнения государственными органами и
дусмотренный Конституцией РФ (п. «ж» ст. 83). Частично о роли это* должностными лицами. В целях реализации решений Совета Безо*
го органа и о его составе ранее говорилось. Правовую основу его дея* пасности Президентом РФ могут издаваться указы и распоряжения.
тельности составляют уже упоминавшийся Федеральный закон Работой Совета Безопасности руководит Председатель Совета
«О безопасности» и Положение о Совете Безопасности Российской Безопасности. Деятельность Совета Безопасности осуществляется в
Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. форме заседаний и совещаний. По решению Председателя Совета
Безопасности могут проводиться совместные заседания Совета Безо*
Совет Безопасности является конституционным совещательным
пасности и совещательных и консультативных органов при Прези*
органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по
денте РФ.
вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военно*
Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе
го строительства, оборонного производства, военно*технического со*
в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем Совета
трудничества России с иностранными государствами, по иным во*
Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности, как
просам, связанным с защитой конституционного строя, суверените*
правило, один раз в квартал. В случае необходимости могут прово*
та, независимости и территориальной целостности Российской
диться внеочередные заседания Совета Безопасности. Заседания Со*
Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в вета Безопасности ведет Председатель Совета Безопасности. Органи*
области обеспечения безопасности. зацию подготовки заседаний Совета Безопасности и проектов его ре*
Основными задачами Совета Безопасности являются: 1) обеспече* шений осуществляет Секретарь Совета Безопасности.
ние условий для осуществления Президентом РФ полномочий в об* Присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных чле*
ласти обеспечения безопасности; 2) формирование государственной нов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно.
политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реа* Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и члена*
лизацией; 3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз ми Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности
безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработ* иным должностным лицам не допускается.
ка мер по их нейтрализации; 4) подготовка предложений Президен* В целях обсуждения текущих вопросов обеспечения национальной
ту РФ: о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных си* безопасности, требующих принятия управленческих решений, Пред*
туаций и преодолению их последствий; о применении специальных седатель Совета Безопасности проводит с постоянными членами Со*
экономических мер в целях обеспечения безопасности; о введении, вета Безопасности оперативные совещания Совета Безопасности, как
продлении и об отмене чрезвычайного положения; 5) координация правило, один раз в неделю.
деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов Совет Безопасности в соответствии с своими задачами и функция*
исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Пре* ми образует рабочие органы — постоянные межведомственные ко*
зидентом РФ решений в области обеспечения безопасности; 6) оцен* миссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасно*
ка эффективности деятельности федеральных органов исполнитель* сти. Межведомственные комиссии Совета Безопасности могут созда*
ной власти в области обеспечения безопасности. ваться по функциональному или региональному признаку. Для
подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения на* ровать усилия указанных руководителей на заботах их субъектов РФ.
циональной безопасности могут образовываться временные межве* По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Фе*
домственные комиссии Совета Безопасности. Положения о межве* дерации в него стали входить члены Совета Федерации, избираемые
домственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должно* органами законодательной власти субъектов РФ, и члены Совета Фе*
стям утверждаются Президентом РФ по представлению Секретаря дерации, назначаемые высшими должностными лицами субъектов.
Совета Безопасности. Руководители органов власти субъектов потеряли членство в Совете
Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. утверждены Положения о Федерации и тем самым свое личное представительство на федераль*
следующих межведомственных комиссиях Совета Безопасности: по ном уровне. Чтобы как*то смягчить ситуацию и наладить свои отно*
безопасности в экономической и социальной сфере; по военной шения с главами исполнительной власти субъектов РФ, Президент
безопасности; по информационной безопасности; по общественной В. В. Путин и пошел на образование Государственного совета, в кото*
безопасности; по проблемам СНГ; по проблемам стратегического рый включил по должности главы исполнительной власти субъектов.
планирования; по экологической безопасности. Тем же Указом Однако, как было показано ранее, состав Государственного совета
утверждено также Положение о научном совете при Совете Безопас* постепенно стал расширяться за счет некоторых бывших глав субъек*
ности Российской Федерации. тов РФ, председателей обеих палат Федерального Собрания, глав
Организационно*техническое и информационное обеспечение партийных фракций в Государственной Думе, полномочных предста*
деятельности Совета Безопасности осуществляет его аппарат. Поло* вителей Президента РФ в восьми федеральных округах.
жение об аппарате Совета Безопасности утверждено Указом Прези* Согласно Положению Государственный совет является совеща*
дента РФ от 6 мая 2011 г. Возглавляет аппарат Секретарь Совета Безо* тельным органом, содействующим реализации полномочий главы го*
пасности. Он имеет первого заместителя, заместителей Секретаря сударства по вопросам обеспечения согласованного функционирова*
Совета Безопасности и помощников Секретаря Совета Безопасности, ния и взаимодействия органов государственной власти.
назначаемых на должность и освобождаемых от должности Прези* Основные задачи Государственного совета: содействие реализации
дентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного
При Президенте действует Государственный совет РФ. Этот орган функционирования и взаимодействия органов государственной вла*
не предусмотрен Конституцией РФ, он был образован Указом Прези* сти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем,
дента РФ от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Россий* касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъек*
ской Федерации», которым утверждено и Положение об этом органе. тов, важнейших вопросов государственного строительства и укреп*
Мы частично касались данного органа и эволюции его состава в ления основ федерализма, внесение необходимых предложений Пре*
данном разделе курса. Не будем повторяться и добавим следующее. зиденту; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюде*
Предпосылки образования Государственного совета в 2000 г. были та* ния) федеральными органами государственной власти, органами
ковы. В начале 1990*х гг. Президент создал Совет глав республик и государственной власти субъектов РФ, органами местного само*
Совет глав администраций других субъектов РФ, с их помощью обсу* управления, их должностными лицами Конституции РФ, федераль*
ждались проблемы субъектов. В перспективе должен был функциони* ных конституционных законов, федеральных законов, указов и рас*
ровать единый Совет глав исполнительной власти субъектов РФ при поряжений Президента, постановлений и распоряжений Правитель*
Президенте, но с образованием Совета Федерации как палаты пар* ства, и внесение соответствующих предложений Президенту;
ламента и формированием его первого состава путем выборов в субъ* содействие Президенту при использовании им согласительных про*
ектах РФ почти все они были избраны в палату. По Федеральному за* цедур для разрешения разногласий между органами государственной
кону 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации членами Со* власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органа*
вета Федерации стали по должности главы законодательной власти и ми государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предло*
главы исполнительной власти каждого субъекта РФ. Став Президен* жению Президента проектов федеральных законов и указов Прези*
том, В. В. Путин не был доволен излишне высокой ролью Совета Фе* дента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта
дерации на федеральном уровне и хотел в большей мере сконцентри* федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информа*
ции Правительства о ходе исполнения федерального бюджета; обсуж* Обязанности секретаря Государственного совета возлагаются Ру*
дение основных вопросов кадровой политики; обсуждение по пред* ководителем Администрации Президента на одного из помощников
ложению Президента иных вопросов, имеющих важное государствен* Президента. Секретарь Государственного совета не входит в его со*
ное значение. став. Он обеспечивает подготовку проекта плана работы Совета и его
Председателем Государственного совета является Президент, круг текущую деятельность.
членов Госсовета мы называли ранее. Заседания Государственного Государственный совет и его президиум могут создавать постоян*
совета проводятся регулярно, как правило, не реже трех раз в год. По ные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые
решению председателя Государственного совета могут проводиться предполагается рассмотреть на заседании Совета, привлекать в уста*
внеочередные заседания Государственного совета. Заседание Госу* новленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и
дарственного совета является правомочным, если на нем присутству* специалистов, в том числе на договорной основе.
ет большинство от общего числа членов Государственного совета. За* О значительном внимании к роли Государственного совета РФ
седания Государственного совета проводятся, как правило, в Москов* свидетельствует тот факт, что сначала в Положении об этом органе
ском Кремле. Решения Государственного совета принимаются на его была общая формулировка: обеспечение его деятельности осуществ*
заседании путем обсуждения. По решению председателя Государст* ляют соответствующие подразделения Администрации Президен*
венного совета голосование может проводиться по любому вопросу та РФ и Управление делами Президента РФ. Однако далее создается
повестки дня. Председатель Государственного совета вправе также Управление Президента РФ по обеспечению деятельности Государст*
устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим венного совета РФ, Положение о нем утверждено Указом Президен*
особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Ре* та РФ от 21 августа 2012 г.
шения Государственного совета оформляются протоколом, который Совет при Президенте РФ по модернизации экономики и инновацион
подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости ному развитию России образован в соответствии с Указом Президен*
решения Государственного совета оформляются указами, распоряже* та РФ от 18 июня 2012 г. в целях содействия модернизации экономи*
ниями или поручениями Президента РФ. ки и инновационному развитию России, совершенствованию госу*
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Го* дарственного управления в этой сфере. Одновременно тем же Указом
сударственного совета в составе восьми членов Совета. Персональ* упразднена Комиссия при Президенте РФ по модернизации и техно*
ный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит логическому развитию экономики России. Названным Указом
ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рас* утверждены Положение о Совете и его состав. Председателем Совета
сматривает план работы Совета, а также повестку дня его очередного является Президент РФ.
заседания и материалы к заседанию. Президиум анализирует реализа* Основные задачи Совета вытекают уже из названия данного орга*
цию плана работы Государственного совета и его решений. Заседания на. Совет в соответствии с возложенными на него основными задача*
президиума Государственного совета проводятся по мере необходи* ми создает из числа своих членов, а также из представителей органов
мости, но, как правило, не реже одного раза в три месяца. власти и организаций, не входящих в состав Совета, межведомствен*
В 2007 г. было определено, что для оказания консультативной по* ные комиссии. Для решения текущих вопросов деятельности Совета
мощи членам Государственного совета, президиуму Государственно* формируется президиум Совета. В состав президиума Совета входят
го совета по вопросам, включенным в план его работы, формируется председатель президиума Совета, заместители председателя пре*
консультативная комиссия Государственного совета. Ее персональ* зидиума Совета, секретарь и члены президиума Совета. Состав прези*
ный состав определяется Президентом РФ. По решению Президента диума Совета утверждается Президентом РФ. Председателем пре*
в состав консультативной комиссии Государственного совета могут зидиума Совета является Председатель Правительства РФ.
быть включены лица, имеющие опыт публичной (государственной и Экономический совет при Президенте РФ образован Указом от
общественной) деятельности. Члены консультативной комиссии уча* 16 июля 2012 г. Несмотря на создание ряда советов и комиссий при
ствуют в работе Государственного совета. Члены комиссии участвуют Президенте по народно*хозяйственному направлению данный Совет
в ее работе на общественных началах или на платной основе. при Президенте РФ, образован как сказано в преамбуле акта, «в целях
координации деятельности по обеспечению устойчивого социально* сам состояния и развития финансового рынка; рассмотрение вопро*
экономического развития Российской Федерации». Названным Ука* сов, связанных с развитием и регулированием финансового рынка в
зом утверждены Положение о Совете и его состав (документы обнов* границах единого экономического пространства.
лялись в 2013 г.). Председателем Совета являлся, по Положению, первый замести*
Среди основных задач Совета — экспертно*аналитическое и ин* тель Председателя Правительства РФ (он был и министром финан*
формационное обеспечение деятельности Президента РФ по вопро* сов). При утрате этого поста последовало исключение нормы из По*
сам социально*экономической политики Российской Федерации, в ложения — без уточнения, кто же теперь является председателем Со*
том числе по макроэкономической ситуации, подготовка соответст* вета. Члены Совета — некоторые министры и руководители иных
вующих предложений, аналитика, обеспечение реализации проектов федеральных органов исполнительной власти, представители палат
национальной предпринимательской инициативы, направленных на Федерального Собрания и другие лица.
улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации и уст* Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных националь
ранение барьеров для развития предпринимательства, рассмотрение ных проектов и демографической политике образован Указом Прези*
предложений по подготовке «дорожных карт» национальной пред* дента РФ от 31 августа 2012 г. Согласно утвержденному Указом Поло*
принимательской инициативы и проведение оценки результатов их жению о данном Совете он является совещательным органом при
реализации и т. п. Президенте РФ, образованным в целях обеспечения взаимодействия
Председателем Совета является Президент РФ, заместителем между органами власти всех уровней, общественными объединени*
председателя Совета — помощник Президента РФ. В целях эффек* ями, научными и другими организациями при рассмотрении вопро*
тивного осуществления своей деятельности Совет создает рабочие сов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов
группы по следующим направлениям: а) макроэкономическая и фи* и демографической политики.
нансовая политика; б) отраслевая и инфраструктурная политика; Председателем Совета является Президент РФ. Совет в соответст*
в) социальная политика и развитие человеческого потенциала; г) ре* вии с возложенными на него основными задачами создает из числа
гиональные аспекты социально*экономической политики; д) разви* членов Совета, а также из числа представителей органов и организа*
тие международной экономической интеграции; е) национальная ций, не входящих в состав Совета, постоянные рабочие группы. Для
предпринимательская инициатива. Совет вправе создавать рабочие решения текущих вопросов деятельности Совета формируется прези*
группы и подгруппы по иным направлениям своей деятельности. диум Совета. Состав президиума Совета утверждается Президен*
В составе Совета — Руководитель и ряд ответственных лиц Админи* том РФ. Председателем президиума Совета является Председатель
страции Президента РФ, заместители Председателя Правительст* Правительства РФ.
ва РФ, федеральные министры, представители общественных объ* В состав Совета входят: ряд помощников Президента РФ, замес*
единений соответствующего профиля, ученые и др. тителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и
Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка Россий руководителей федеральных служб, представители руководства палат
ской Федерации образован Указом Президента РФ от 17 октября Федерального Собрания, некоторые полномочные представители
2008 г., которым утверждено Положение о нем. Основными его зада* Президента РФ в федеральных округах, главы отдельных субъек*
чами являются: рассмотрение вопросов, связанных с развитием фи* тов РФ, представители Общественной палаты РФ и иных обществен*
нансового рынка и обеспечением его стабильности, а также оценка ных структур.
эффективности принимаемых в этой области мер; подготовка пред* Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции образо*
ложений Президенту РФ по защите прав инвесторов и предотвраще* ван в целях создания системы противодействия коррупции в Россий*
нию кризисов на финансовом рынке, дальнейшему развитию финан* ской Федерации и устранения причин, ее порождающих, как сказано
сового рынка и обеспечению его стабильности; проведение по пору* в Указе Президента РФ от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодейст*
чению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов, вию коррупции». Правда, нельзя сказать, что Совет образован впер*
касающихся развития финансового рынка и обеспечения его стабиль* вые. Существование такого Совета предусматривалось и ранее, а Ука*
ности; представление Президенту РФ ежегодного доклада по вопро* зом от 24 ноября 2003 г. (в настоящее время утратил силу) было
утверждено Положение о нем. Появление Указа 2008 г. можно объяс* гиям при Президенте РФ; по Указу Президента РФ от 30 августа
нить тем, что вновь избранный Президент РФ считал борьбу с кор* 2004 г. ему на смену пришел Совет при Президенте РФ по науке, тех*
рупцией одним из главных направлений своей деятельности. нологиям и образованию. Наконец по Указу Президента РФ от
Председателем Совета является Президент РФ. Основными зада* 28 июля 2012 г. он был преобразован в Совет при Президенте РФ по
чами Совета являются: подготовка предложений Президенту РФ, ка* науке и образованию.
сающихся выработки и реализации государственной политики в об* В соответствии с Положением о Совете, утвержденным Указом
ласти противодействия коррупции; координация деятельности орга* Президента РФ от 28 июля 2012 г., основными задачами Совета явля*
нов власти всех уровней по реализации государственной политики в ются: подготовка предложений Президенту РФ по определению при*
области противодействия коррупции; контроль за реализацией меро* оритетных направлений и механизмов развития науки и образования
приятий, предусмотренных Национальным планом противодействия в стране, а также мер, направленных на реализацию государственной
коррупции. политики в сфере науки и образования; координация деятельности
Указом образован для решения текущих вопросов деятельности органов власти, общественных объединений, научных и образова*
Совета президиум Совета. Председателем президиума Совета являет* тельных организаций, государственных академий наук, государствен*
ся Руководитель Администрации Президента РФ. ных фондов поддержки научной и научно*технической деятельности
Указом Президента от 25 февраля 2011 г. «О некоторых вопросах в области развития науки и образования; рассмотрение вопросов, ка*
организации деятельности президиума Совета при Президенте Рос* сающихся присуждения Государственных премий РФ в области науки
сийской Федерации по противодействию коррупции» роль президиу* и технологий, премий Президента РФ в области науки и инноваций
ма существенно повышена — утверждено Положение о порядке рас* для молодых ученых, и подготовка соответствующих предложений
смотрения президиумом вопросов, касающихся соблюдения требова* Президенту РФ; решение вопросов о выдаче дубликатов почетных
ний к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих знаков, дипломов, удостоверений и справок по ряду государственных
государственные должности РФ и отдельные должности федеральной премий.
государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, Председателем Совета является Президент РФ. Совет создает из
а также некоторых обращений граждан. По существу, на президиум числа своих членов, а также из представителей органов власти и орга*
возложены контрольные и даже следственные функции, поскольку низаций, не входящих в состав Совета, межведомственные рабочие
ему полагается рассматривать вопросы, касающиеся соблюдения тре* группы по следующим направлениям: а) приоритетные и междисцип*
бований к служебному (должностному) поведению, а также ограниче* линарные научные исследования; б) инфраструктура научных иссле*
ний при исполнении служебных полномочий (включая и причины дований; в) механизмы поддержки научно*образовательной сферы;
непредставления сведений о доходах супругов и несовершеннолетних г) научно*образовательное обеспечение инженерной деятельности.
детей) по широкому кругу лиц, замещающих: государственные долж* Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется
ности РФ, должности федеральной государственной службы, назна* президиум Совета. Состав президиума Совета утверждается Прези*
чение на которые и освобождение от которых осуществляются Пре* дентом РФ. Председателем президиума Совета является заместитель
зидентом РФ и Правительством РФ, а также должности руководите* председателя Совета.
лей и заместителей руководителей аппаратов Совета Федерации, Особенностью состава данного Совета является то, что в него
Государственной Думы, ЦИК РФ, Счетной палаты РФ, и урегулиро* включены не только должностные лица высокого ранга, но и предста*
вания конфликта интересов; в круг проверяемых включен и еще ряд вители образовательного и научного сообществ.
категорий лиц. Совет при Президенте РФ по культуре и искусству в соответствии с
Особенностью утвержденного Указом от 28 июля 2012 г. состава Указом Президента РФ от 30 августа 2004 г. и утвержденным им По*
Совета по противодействию коррупции является то, что в основном ложением о данном Совете является консультативным органом, соз*
это лица, занимающие самые высокие позиции в органах государства. данным для информирования главы государства о положении дел в
Совет при Президенте РФ по науке и образованию. Сначала по дан* сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с твор*
ному направлению существовал Совет по науке и высоким техноло* ческими объединениями, организациями культуры и искусства, пред*
ставителями творческой интеллигенции, выработки предложений Основные задачи Совета предопределены его названием. Он ока*
Президенту по актуальным вопросам государственной политики в об* зывает содействие главе государства в реализации его конституцион*
ласти культуры и искусства. ных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод че*
Вместе с тем Совет организует прием и экспертизу представлений ловека и гражданина, содействует развитию институтов гражданского
на соискателей Государственных премий РФ в области литературы и общества в Российской Федерации.
искусства, Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в Это один из немногих Советов при Президенте РФ, председателем
области гуманитарной деятельности, а также премий Президента РФ которого является ученый, одновременно представляющий общест*
для молодых деятелей культуры, рассматривает вопросы, касающиеся венные объединения, а среди членов Совета — журналисты, правоза*
присуждения указанных премий, и вносит соответствующие предло* щитники, политики, ученые, и нет чиновников публичной власти.
жения Президенту РФ. Совет решает вопросы выдачи дубликатов Более регулярными являются заседания Совета — не реже одного
знаков и удостоверений по соответствующим премиям. раза в два месяца (другие советы заседают, как правило, один раз в
Председателем Совета является Президент РФ, членами Совета — шесть месяцев). В случае необходимости могут проводиться внеоче*
известные российские деятели культуры и искусства. Совет в соответ* редные заседания. Совет формирует из числа членов Совета постоян*
ствии с возложенными на него основными задачами создает из числа ные и временные комиссии и рабочие группы по направлениям своей
своих членов, а также из представителей органов власти, организаций деятельности.
и творческих работников, деятелей культуры и искусства, не входя* Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется
президиум Совета. В состав президиума Совета входят представители
щих в состав Совета, межведомственные комиссии по следующим на*
комиссий и рабочих групп Совета, избираемые из составов комиссий
правлениям: современная культурная политика и развитие творче*
и рабочих групп на их заседаниях. Персональный состав президиума
ских инициатив; гуманитарное развитие, художественное образова*
Совета подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Совета воз*
ние и творческое воспитание подрастающего поколения; сохранение,
главляют три сопредседателя, одним из которых по должности явля*
использование и популяризация историко*культурного наследия,
ется председатель Совета, а двое других избираются из состава прези*
развитие культурно*познавательного туризма; международное куль*
диума Совета на заседании президиума Совета.
турное сотрудничество. Помимо названных межведомственных ко*
Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Прези
миссий Совет вправе создавать временные рабочие группы и эксперт*
денте РФ. Назначение Совета отражено в его наименовании и в По*
ные комиссии по иным направлениям своей деятельности. ложении о нем, утвержденном распоряжением Президента РФ от
Геральдический совет при Президенте РФ создан в соответствии с 2 августа 1995 г. Председателем Совета является Руководитель Адми*
Указом Президента РФ от 29 июня 1999 г., которым утверждено и По* нистрации Президента, членами Совета — представители Админист*
ложение о нем. Является совещательным и консультативным органом рации, духовенства различных конфессий, ученые.
и образуется в целях проведения единой государственной политики в Совет при Президенте РФ по межнациональным отношениям обра*
области геральдики. Председатель Совета является государственным зован Указом Президента РФ от 5 июня 2012 г. в целях совершенство*
герольдмейстером, члены Совета в основном ученые и художники — вания государственной политики в области межнациональных отно*
специалисты в данной области. шений. Утверждены Положение о Совете и его состав. Основными
Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и задачами Совета являются: рассмотрение концептуальных основ, це*
правам человека. Сначала была образована Комиссия по правам чело* лей и задач государственной национальной политики Российской
века при Президенте РФ. Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. Федерации, определение способов, форм и этапов ее реализации; об*
она преобразуется в Совет при Президенте РФ по содействию разви* суждение практики реализации государственной национальной по*
тию институтов гражданского общества и правам человека. В свою литики Российской Федерации и т. д.
очередь, Указом от 1 февраля 2011 г. данный Совет преобразуется в Председателем Совета является Президент РФ. В состав Совета по
Совет с указанным выше названием. Новым Указом утверждены По* Положению могут входить (и действительно входят) представители
ложение о Совете и его состав (в оба акта вносились изменения). Администрации Президента РФ, Правительства РФ, федеральных ор*
ганов государственной власти, общественных объединений, научных сающимися населения, так и спортом высоких достижении. Цели Со*
и других организаций. вета — обеспечение взаимодействия между органами власти всех
Совет в соответствии с возложенными на него задачами может уровней, общественными объединениями, физкультурно*спортивны*
создавать из числа своих членов, а также из числа привлеченных к его ми объединениями и организациями, другими организациями при
работе специалистов, не входящих в состав Совета, постоянные и рассмотрении вопросов, касающихся выработки и реализации госу*
временные комиссии (рабочие группы). Для решения текущих вопро* дарственной политики в области физической культуры и спорта,
сов деятельности Совета формируется президиум Совета. Председа* спорта высших достижений, а также подготовки, проведения Олим*
телем президиума Совета является ответственный секретарь Совета. пийских и Паралимпийских игр, Всемирных универсиад, чемпиона*
Координационный совет при Президенте РФ по реализации Нацио тов мира по различным видам спорта и участия в них российских
нальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 гг. обра* спортсменов.
зован Указом Президента РФ от 10 сентября 2012 г. Этим же Указом Председателем Совета является Президент РФ. В составе Сове*
утверждены Положение о Совете и его состав. Задачи Совета предо* та — представители Администрации Президента РФ, Правительст*
пределены Национальной стратегией действий в интересах детей на ва РФ, спортивных обществ и др.
2012—2017 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления в
2012 г. в целях формирования государственной политики по улучше* структуре совещательных органов при Президенте РФ создавался ра*
нию положения детей в Российской Федерации. Спецификой состава нее в связи с увеличением внимания к местному самоуправлению,
Совета является то, что его председателем является Председатель Со* а когда внимание ослабевало — упразднялся. При очередном усиле*
вета Федерации, заместителем председателя — заместитель Председа* нии озабоченности Президента РФ тем, что в развитии местного са*
теля Правительства РФ, секретарем Совета — председатель Комитета моуправления немало неувязок и проблем, Совет был создан, а Ука*
Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информацион* зом от 2 ноября 2007 г. утверждено Положение об этом Совете. В со*
ной политике, членами комитета — ряд членов Совета Федерации, ответствии с Положением Совет является совещательным органом
депутатов Государственной Думы, уполномоченных по правам ребен* при Президенте РФ, созданным в целях совершенствования государ*
ка, членов Общественной палаты РФ, общественных объединений, ственной политики в области местного самоуправления.
занимающихся проблемами детей, и др. Совет формируется в составе председателя Совета, заместителя
Совет при Президенте РФ по развитию физической культуры и спор председателя Совета, секретаря и членов Совета, которые принимают
та в прежние годы существовал в числе совещательных органов при участие в его работе на общественных началах. Председателем Совета
Президенте РФ. Такой Совет был создан в соответствии с указами является Президент РФ. Состав Совета утверждается Президен*
Президента РФ от 14 августа и 15 октября 2002 г. том РФ, при этом должностные лица местного самоуправления вклю*
В связи с масштабными задачами нашей страны, обусловленными чаются в него сроком на один год. По решению Президента указан*
проведением Олимпийских игр и других соревнований мирового ный срок может быть продлен либо в состав Совета включаются иные
уровня, в 2007 г. было признано целесообразным создать Совет при должностные лица местного самоуправления.
Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта, спорта Совет в соответствии с возложенными на него основными задача*
высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских ми создает из числа своих членов, а также из числа привлеченных
зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, квалифицированных специалистов, не входящих в состав Совета,
XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, чемпио* экспертные рабочие группы. Для решения текущих вопросов деятель*
ната мира по футболу 2018 года. Указом Президента РФ от 28 июля ности Совета формируется президиум Совета, возглавляемый Пред*
2012 г. названный Совет с длинным названием преобразуется в Совет седателем Правительства РФ, состав президиума утверждается Пре*
при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта. Ут* зидентом РФ.
верждены Положение о Совете и его состав. Совет при Президенте РФ по делам казачества образован распоря*
В п. 1 Положения сохранены характеристики Совета как органа, жением Президента РФ от 12 января 2009 г., которым утверждены
занимающегося как, образно говоря, повседневными вопросами, ка* Положение о нем и его состав. Совет призван готовить предложения
Президенту РФ по определению приоритетных направлений государ* го класса, подготовка предложений Президенту РФ, представление
ственной политики в данной сфере, обеспечивать взаимодействие ор* ему ежегодных докладов по вопросам состояния и развития жилищ*
ганов публичной власти с казачьими обществами и общественными ной сферы, об итогах реализации государственной жилищной поли*
объединениями казачества. Нынешний состав Совета утвержден рас* тики. Совет в соответствии с возложенными на него основными зада*
поряжением Президента РФ от 31 июля 2012 г. Председателем Совета чами может создавать из числа своих членов, а также из числа пред*
является полномочный представитель Президента РФ в Центральном ставителей органов и организаций, не входящих в состав Совета,
федеральном округе, заместителем председателя — заместитель Пред* межведомственные рабочие группы по направлениям своей деятель*
седателя Правительства РФ, члены Совета — чиновники в ранге за* ности. В целях информационно*аналитического и экспертного обес*
местителей министров, полномочных представителей Президента РФ печения своей деятельности Совет создает координационно*эксперт*
в федеральных округах, отдельные губернаторы, представители каза* ную группу как постоянно действующий орган Совета, утверждает ее
чества, духовенства и др. состав и порядок работы.
Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосу Председателем Совета является первый заместитель Председателя
дия в соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. и Правительства РФ, в состав Совета входят некоторые высшие долж*
утвержденным им Положением о данном органе является консульта* ностные лица государства, а также представители ряда банков, про*
тивным органом, созданным в целях подготовки предложений о при* фильных фондов и иных организаций. Заседания Совета проводит
оритетных направлениях проводимой в стране судебной реформы, его председатель, но они могут проходить и под председательством
расширения взаимодействия федеральных органов судебной власти, Президента РФ.
органов судейского сообщества, организаций и учреждений, осущест* Комиссии. Комиссия при Президенте РФ по вопросам государствен
вляющих деятельность в области права. Члены Совета — в основном ной службы и резерва управленческих кадров образована Указом Прези*
судьи или работники преимущественно высших судов РФ, представи* дента РФ от 9 февраля 2013 г. с утверждением Положения о Комис*
тели комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Гене* сии и ее состава.
ральной прокуратуры РФ, МВД России, адвокатского сообщества и Предшественницами новой Комиссии были комиссии при Прези*
юридической науки. денте РФ с разными названиями: по вопросам реформирования и
Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию развития государственной службы, по формированию и подготовке
гражданского законодательства. Задачи Совета соответствуют его на* резерва управленческих кадров, по вопросам совершенствования го*
именованию, записаны в Указе Президента РФ от 5 октября 1999 г. о сударственного управления и правосудия.
создании Совета и в утвержденном им Положении о Совете. Предсе* В соответствии с названным Положением Комиссия образуется в
дателем Совета является экс*Председатель Высшего Арбитражного целях содействия развитию системы государственной службы, а так*
Суда РФ — советник Президента РФ, членами — ряд судей высших и же совершенствования порядка формирования и эффективного ис*
других судов, известные ученые и др. Есть президиум Совета. пользования резерва управленческих кадров. Спецификой задач дан*
Совет при Президенте РФ по жилищной политике и повышению дос ной Комиссии является то, что она не только занимается вопросами
тупности жилья — это один из новых консультативных и координа* федерального уровня в своей области, готовит предложения Прези*
ционных органов при Президенте РФ, создан Указом от 27 июля денту РФ, но и вырабатывает рекомендации главам субъектов РФ по
2013 г. с утверждением Положения о Совете и его состава. Основные совершенствованию работы с резервом управленческих кадров в
задачи Совета обусловлены его наименованием: координация реали* субъектах РФ и его эффективному использованию.
зации государственной жилищной политики, рассмотрение вопро* Председателем Комиссии является Руководитель Администрации
сов, связанных с повышением доступности жилья для различных Президента РФ. В состав Комиссии входят ответственные лица Ад*
категорий граждан, оценка эффективности принимаемых в этой об* министрации Президента РФ, Правительства РФ, полномочные
ласти мер государственного регулирования и государственной под* представители Президента РФ в ряде федеральных округов, предста*
держки, рассмотрение вопросов, связанных с развитием жилищного вители Общественной палаты РФ, Российской академии наук, ректо*
строительства, в первую очередь строительства жилья экономическо* ры некоторых вузов и др.
Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых Комиссия при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топ
показателей социальноэкономического развития Российской Федера ливноэнергетического комплекса и экологической безопасности образо*
ции, определенных Президентом РФ, образована Указом Президента от вана Указом Президента РФ от 15 июня 2012 г. с утверждением Поло*
11 июля 2012 г., им же утверждено Положение о Комиссии и ее со* жения о Комиссии и ее состава. Задачи Комиссии являются довольно
став. В Положении определено, что Комиссия является совещатель* широкими, охватывают обеспечение согласованных действий феде*
ным и консультативным органом при Президенте РФ, образованным ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
в целях совершенствования деятельности по обеспечению достиже* власти субъектов РФ по разработке и реализации основных направле*
ния целевых показателей социально*экономического развития Рос* ний государственной политики в сфере топливно*энергетического
сийской Федерации, определенных Президентом РФ. Среди задач комплекса, рассмотрение предложений о структурных преобразова*
Комиссии: рассмотрение вопросов, касающихся динамики целевых ниях в соответствующих отраслях, разработку мер по модернизации
показателей социально*экономического развития России, подготов* мощностей нефте* и газоперерабатывающих предприятий, обеспече*
ка предложений Президенту РФ, анализ практики реализации в от* нию внутреннего рынка сырьем и продуктами его переработки, рас*
дельных субъектах РФ, отраслях экономики, организациях решений смотрение программ перспективного развития электроэнергетики,
по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы и перехо* вопросов обеспечения транспортировки нефти, нефтепродуктов и га*
ду на новые механизмы оплаты труда с учетом достижения конкрет* за, предложений по совершенствованию законодательства о налогах и
ных показателей качества и количества оказываемых услуг, оценка сборах в целях стимулирования развития отраслей топливно*энерге*
эффективности мер, направленных на решение задач в области соци* тического комплекса, включая разработку новых систем налогообло*
ально*экономического развития Российской Федерации, и подготов* жения по отдельным направлениям деятельности. На Комиссию воз*
ка предложений по их совершенствованию. ложено также рассмотрение вопросов, связанных с предоставлением
недропользователям права пользования участками недр, включая оп*
Председателем Комиссии является Президент РФ. Среди членов
ределение условий его предоставления и обязательств недропользова*
Комиссии — ответственные работники Администрации Президен*
телей при предоставлении им такого права; анализ состояния ресурс*
та РФ, председатели Совета Федерации и Государственной Думы, за*
ной базы минерального сырья распределенного и нераспределенного
местители Председателя Правительства РФ, федеральные министры,
фондов недр, текущего состояния и перспектив освоения ресурсов
полномочные представители Президента в федеральных округах и др.
континентального шельфа и др.
Комиссия по вопросам военнотехнического сотрудничества Россий Председателем Комиссии является Президент РФ. Члены Комис*
ской Федерации с иностранными государствами первоначально имено* сии — заместители Председателя Правительства РФ, федеральные
валась Комиссией при Президенте РФ, однако Указом Президен* министры и руководители иных федеральных органов исполнитель*
та РФ от 1 декабря 2000 г. преобразована просто в Комиссию. По По* ной власти, нефтяных, газовых и энергетических компаний и др.
ложению о Комиссии, утвержденному Указом от 10 сентября 2005 г., Комиссия при Президенте РФ по вопросам развития авиации общего
она остается совещательным и консультативным органом, разрабаты* назначения образована Указом Президента РФ от 13 ноября 2012 г. с
вающим для главы государства предложения, касающиеся основных утверждением Положения о Комиссии и ее состава. Комиссия обра*
направлений государственной политики в области военно*техниче* зована в целях обеспечения взаимодействия при формировании и
ского сотрудничества Российской Федерации с иностранными госу* реализации единой государственной политики в области авиации об*
дарствами. щего назначения, а также стратегии и программ развития такой авиа*
Нынешний состав Комиссии утвержден Указом Президента РФ от ции. Среди задач Комиссии, помимо прочего, рассмотрение предло*
9 июня 2012 г. Председателем Комиссии является Президент РФ, за* жений о структурных преобразованиях в области авиации общего на*
местителями председателя — Председатель Правительства РФ и Ру* значения и обеспечение согласованных действий федеральных
ководитель Администрации Президента РФ. В составе Комиссии — органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
заместитель Председателя Правительства РФ, ряд министров и руко* субъектов РФ по их реализации; разработка мер по модернизации
водителей федеральных служб, секретарь Совета Безопасности РФ. предприятий, работающих в области гражданской авиации, развитию
аэродромной сети, совершенствованию системы подготовки и пере* речни должностей, не имеющие грифа ограниченного доступа, а так*
подготовки пилотов, а также обеспечение взаимодействия органов же в отношении лиц, замещающих высшие должности. Материалы,
власти соответствующих уровней и организаций в реализации мер, необходимые для рассмотрения кадровых вопросов в отношении ука*
касающихся авиации общего назначения. занных лиц, представляются руководителями правоохранительных
Председателем Комиссии является помощник Президента РФ. органов в установленном порядке.
В целях эффективного осуществления своей деятельности Комиссия Рассматривая представленные материалы, Комиссия дает оценку
создает рабочие группы. Члены Комиссии — ответственные работни* служебной деятельности лиц, претендующих на замещение высших
ки Администрации Президента РФ, федеральные министры, их за* должностей в правоохранительных органах, и лиц, замещающих выс*
местители, руководители ряда авиакорпораций и акционерных об* шие должности в правоохранительных органах, их профессиональ*
ществ и др. ных и личностных качеств, рассмотрение вопросов, касающихся со*
Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению блюдения ими требований антикоррупционного законодательства.
кандидатур на должности судей федеральных судов создана на основа* Комиссия рассматривает также иные вопросы кадрового обеспечения
нии Указа Президента РФ от 4 октября 2001 г. В соответствии с Поло* деятельности правоохранительных органов.
жением о ней, утвержденным данным Указом, Комиссия подготавли* Комиссия рассматривает соответствующие вопросы на своих засе*
вает Президенту рекомендации по кандидатурам на должности всех даниях. По результатам заседания Комиссией принимается одно из
федеральных судей, а также предложения, направленные на совер* следующих решений: а) рекомендовать для назначения на высшую
шенствование законодательства и единой государственной политики должность; б) рекомендовать для прохождения службы на должности
в области подбора кадров на должности судей федеральных судов. с меньшим объемом полномочий или на нижестоящей должности;
В состав Комиссии входят руководители и ответственные сотрудники в) рекомендовать продолжить службу в ином подразделении на дру*
подразделений Администрации Президента, Верховного Суда РФ, гой, в том числе нижестоящей, должности; г) не рекомендовать для
ряд ученых и др. назначения на высшую должность; д) рекомендовать продлить срок
Комиссия при Президенте РФ по вопросам кадровой политики в пра службы; е) не рекомендовать для дальнейшего прохождения службы и
воохранительных органах образована Указом Президента РФ от рекомендовать к освобождению от занимаемой высшей должности;
29 июля 2011 г. с утверждением Положения о Комиссии и ее состава, ж) рекомендовать к увольнению с военной службы высших офицеров.
однако Указом от 12 июля 2012 г. утвержден новый состав Комиссии. Председателем Комиссии является помощник Президента РФ.
В соответствии с Положением Комиссия является консультатив* В состав Комиссии входят также другие помощники Президента РФ,
ным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию пол* иные ответственные сотрудники Администрации Президента РФ, за*
номочий главы государства по осуществлению кадровой политики в местители некоторых федеральных министров и руководителей
следующих органах: МВД России, МЧС России, Федеральная служба служб, заместители Генерального прокурора РФ, Председателя След*
исполнения наказаний, Федеральная служба РФ по контролю за обо* ственного комитета РФ и др.
ротом наркотиков, Федеральная миграционная служба, Федеральная Комиссия при Президенте РФ по государственным наградам сущест*
служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служ* вует с 1995 г., свое нынешнее название получила согласно Указу Пре*
ба РФ и Следственный комитет РФ (далее — правоохранительные ор* зидента РФ от 2 декабря 2008 г., которым утверждено новое Положе*
ганы). ние о ней. Она является консультативным органом при Президен*
Комиссия рассматривает кадровые вопросы в отношении лиц, те РФ, обеспечивающим реализацию его полномочий в сфере
претендующих на замещение воинских должностей, подлежащих за* награждения государственными наградами РФ. Вместе с тем у Ко*
мещению высшими офицерами, должностей высшего начальствую* миссии есть ряд полномочий, скажем так, организационного характе*
щего состава, должностей, по которым предусмотрено присвоение ра, это: рассмотрение представлений о награждении государственны*
высших специальных званий, должностей, относящихся к высшей ми наградами, внесенных Президенту РФ; представление Президен*
группе должностей федеральной государственной гражданской служ* ту РФ заключений о награждении государственными наградами,
бы (далее — высшие должности), включенных в соответствующие пе* восстановлении в правах на государственные награды, об отмене ука*
за (о внесении изменения в указ) Президента РФ о награждении госу* Комиссия при Президенте РФ по делам инвалидов образована Указом
дарственными наградами; решение вопросов о выдаче дубликатов ор* Президента РФ от 21 августа 2012 г. (как указывалось ранее, до этого
денов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным зва* существовал Совет при Президенте с тем же названием). Тем же Ука*
ниям, передаче государственных наград и документов о награждении зом утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Задачи Комис*
в государственные и муниципальные музеи для постоянного хране* сии очевидны и объединены необходимостью содействия Президен*
ния и экспонирования и др. Решения Комиссии являются основани* ту РФ в проведении государственной политики в отношении инвали*
ем для подготовки проектов наградных указов Президента РФ. Кроме дов, определении способов, форм и этапов ее реализации.
того, Комиссия может принять решение об изменении вида или сте* Председателем Комиссии является помощник Президента РФ.
пени государственной награды, к награждению которой представлено В состав Комиссии входят ответственные сотрудники Администра*
лицо, либо о нецелесообразности награждения лица государственной ции Президента РФ, заместители некоторых федеральных минист*
наградой. ров, депутаты Государственной Думы, представители ряда фондов
Председателем Комиссии является помощник Президента РФ, и др.
члены Комиссии — представители ряда федеральных органов испол* Комиссия при Президенте РФ по делам ветеранов образована Ука*
нительной власти, палат Федерального Собрания, общественных зом Президента РФ от 21 августа 2012 г. с утверждением Положения о
структур и др. Есть президиум Комиссии. ней и состава Комиссии. Название Комиссии предопределяет ее зада*
Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ в соответст* чи: они связаны с оказанием содействия Президенту РФ в объедине*
вии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства нии органов власти, различных организаций в решении вопросов,
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от связанных с осуществлением социальной защиты ветеранов и пен*
14 ноября 2002 г., является консультативным и совещательным орга* сионеров.
ном при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституци* Председателем Комиссии является помощник Президента РФ.
онных полномочий главы государства по решению вопросов граж* В составе Комиссии — ответственные работники Администрации
данства Российской Федерации и предоставления политического Президента РФ, депутаты Государственной Думы, заместители ряда
убежища. Комиссия предварительно рассматривает материалы по во* федеральных министров, представители ветеранских организаций
просам приема в гражданство, выхода из него, предоставления поли* и др.
тического убежища, поступающие на имя Президента.
Нынешний состав Комиссии утвержден Указом Президента РФ от 3. Администрация Президента Российской Федерации
30 сентября 2012 г. Председателем Комиссии является помощник
Президента РФ. В состав Комиссии входят представители Админист* Первый Президент РФ учредил для своего ближайшего окружения
рации Президента РФ, ведомств, которым чаще всего приходится за* высокие государственные должности: Государственный секретарь
ниматься соответствующими вопросами. РСФСР, Государственный советник РСФСР и др. В соответствии с
Комиссия при Президенте РФ по реабилитации жертв политических распоряжением Президента от 30 ноября 1991 г. государственные со*
репрессий образована в соответствии с Указом Президента РФ от 2 де* ветники оказывают Президенту консультативную и экспертную по*
кабря 1992 г. Положение о Комиссии утверждено Указом Президен* мощь по вопросам порученных им направлений деятельности. Они
та РФ от 25 августа 2004 г. Помимо создания условий для реализации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов государ*
Президентом своих полномочий, изучения, анализа и оценки полити* ственной власти и управления, а также издавать распоряжения, обя*
ческих репрессий, Комиссия призвана оказывать содействие деятель* зательные для исполнения другими государственными и обществен*
ности по своему направлению федеральным органам исполнительной ными органами. Указом Президента РФ от 6 мая 1992 г. должности
власти, а также помощь аналогичным комиссиям субъектов РФ, ин* госсоветников РСФСР преобразованы в должности советников Пре*
формировать по данной проблеме общественность. В состав Комис* зидента, которые и так уже существовали. Аналогично Президент по*
сии включены представители общественности, органов публичной ступил с должностью Государственного секретаря РСФСР, учреж*
власти. денной для лица, руководившего кампанией по избранию Президен*
та, — Г. Э. Бурбулиса, ставшего благодаря этому посту вторым лицом некоторыми незначительными, в том числе и кадровыми, изменения*
государства, фактическим руководителем Правительства в качестве ми. Примерно так же поступил и Президент В. В. Путин: вступив в
первого заместителя его Председателя. Указом от 6 мая 1992 г. долж* должность в 2012 г., в феврале 2013 г. он внес определенные измене*
ность Госсекретаря РСФСР преобразуется в должность государствен* ния в Положение, кроме того, производились и структурные измене*
ного секретаря при Президенте РСФСР. Это решение, даже наимено* ния в Администрации.
вание должности с маленькой, а не с большой буквы означали суще* В соответствии с Положением Администрация является государ
ственное снижение ее ранга. 26 ноября 1992 г. эта должность была ственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осу*
упразднена. ществляющим контроль за исполнением его решений (п. 1).
С этого времени стала очевидной служебная роль соответствую* Администрация Президента РФ формируется в целях (п. 4 Поло*
щих должностных лиц и подразделений Администрации Президента. жения):
Разумеется, их влияние в государстве, государственном аппарате, да и — обеспечения реализации Президентом полномочий главы госу*
в политике весьма значительно. С принятием Конституции РФ дарства;
1993 г. Администрация получила конституционный ранг (п. «и» — осуществления контроля за исполнением решений Президента;
ст. 83). — подготовки предложений Президенту о мерах, направленных на
Что касается реальной роли Администрации, многое зависело от охрану суверенитета Федерации, ее независимости и государственной
ее руководителя. К примеру, в 1996 г. этот пост при Президенте целостности;
Б. Н. Ельцине занял известный политик А. Б. Чубайс. Он решил воз* — содействия Президенту в определении основных направлений
высить роль Администрации, усилить ее влияние на общественно*по* внутренней и внешней политики государства;
литические процессы, сделать в сильной степени зависимой от нее — разработки общей стратегии внешней политики государства,
федеральную исполнительную власть. Указом Президента РФ от обеспечения реализации Президентом его полномочий по руковод*
2 октября 1996 г. было утверждено Положение об Администрации ству внешней политикой;
Президента РФ. В нем как раз и отразились претензии Руководителя — разработки совместно с соответствующими федеральными ор*
Администрации. В Положении было записано, что Администрация ганами исполнительной власти и организациями общенациональных
является «государственным органом, обеспечивающим деятельность проектов и контроля за их реализацией;
Президента Российской Федерации», расширены многие ее возмож* — обеспечения деятельности Президента по решению кадровых
ности контроля в отношении иных органов, особенно органов испол* вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении госу*
нительной власти. дарственными наградами и присвоении почетных званий;
Депутаты Государственной Думы оспорили Указ Президента в — содействия Президенту в решении вопросов, касающихся обес*
Конституционном Суде РФ. Однако в Положение об Администрации печения прав и свобод человека и гражданина;
были внесены изменения, ограничивающие ее возможности, и депу* — содействия Президенту в обеспечении согласованного функ*
таты отозвали свое обращение из Конституционного Суда. Но в По* ционирования и взаимодействия органов государственной власти;
ложении сохранилась характеристика Администрации как государст* — обеспечения реализации Президентом иных возложенных на
венного органа, она воспроизведена и в Указе Президента РФ от него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.
25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федера* Администрация в целях обеспечения деятельности Президента
ции», а также в новом Положении об Администрации Президента осуществляет следующие функции: организация подготовки законо*
Российской Федерации, утвержденном Указом от 6 апреля 2004 г. проектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в
Структура Администрации все эти годы не раз изменялась. В связи порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заклю*
с созданием новых подразделений Администрации указами Прези* чений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подго*
дента утверждаются Положения о них. Вступивший в должность в товка предложений о подписании Президентом федеральных законов
2008 г. третий Президент РФ не стал принимать новое Положение об либо об их отклонении; подготовка, согласование и представление
Администрации и в основном сохранил ее структуру, ограничившись Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений
Президента, а также аналитических докладов, справок и иных необ* аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государст*
ходимых Президенту документов; обеспечение обнародования феде* венными органами иностранных государств и их должностными ли*
ральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента, а также цами, с российскими, международными и иностранными организа*
иных документов, подписанных Президентом; подготовка материа* циями.
лов для ежегодных посланий Президента Федеральному Собра* Администрация подготавливает предложения Президенту по реа*
нию РФ и для его программных выступлений; обеспечение деятель* лизации государственной политики в области обеспечения прав и
ности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других свобод человека и гражданина, в отношении средств массовой ин*
совещательных и консультативных органов при Президенте; осуще* формации, а также по обеспечению российских граждан объективной
ствление контроля за исполнением федеральных законов (в части, ка* информацией о внутренней и внешней политике государства. Адми*
сающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав нистрация осуществляет совместно с федеральными органами испол*
и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президен* нительной власти в порядке, установленном законодательством,
та; подготовка проектов обращений Президента в Конституционный функции учредителя средств массовой информации.
Суд РФ; подготовка предложений Президенту об обеспечении согла* При необходимости Администрация подготавливает предложения
сованного функционирования и взаимодействия органов государст* Президенту по реализации государственной политики в сфере борьбы
венной власти; обеспечение взаимодействия Президента с политиче* с коррупцией в органах государственной власти и органах местного
скими партиями, общественными и религиозными объединениями, самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформиро*
профессиональными союзами, организациями предпринимателей и вания государственной и муниципальной службы; подготавливает
торгово*промышленными палатами; обеспечение диалога со структу* предложения Президенту по реализации государственной политики в
рами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; области местного самоуправления. Администрация ведет учет лиц,
обеспечение взаимодействия Президента с государственными органа* замещающих государственные должности РФ, и лиц, назначаемых на
ми иностранных государств и их должностными лицами, с россий* должности государственной службы и освобождаемых от указанных
скими и зарубежными политическими и общественными деятелями, должностей Президентом.
с международными и иностранными организациями; содействие У Администрации есть право запрашивать и получать необходи*
Президенту в реализации его полномочий по кадровым вопросам; со* мую информацию от федеральных органов государственной власти,
действие Президенту в реализации его полномочий в области проти* органов государственной власти субъектов РФ, органов местного са*
водействия коррупции; обеспечение реализации Президентом его моуправления, а также от организаций. Она пользуется государствен*
полномочий по решению вопросов российского гражданства; органи* ными банками данных, использует государственные, в том числе пра*
зационное обеспечение реализации Президентом его полномочий по вительственные, системы связи.
осуществлению актов помилования; сбор, обработка и анализ инфор* Администрация исполняет поручения и контролирует исполнение
мации о социально*экономических и политических процессах в стра* поручений Президента.
не и за рубежом; учет и анализ обращений граждан, предложений об* Она осуществляет руководство организациями, находящимися в
щественных объединений и органов местного самоуправления, пред* ее ведении, организует проведение научных и исследовательских ра*
ставление соответствующих докладов Президенту; обеспечение бот, в том числе с привлечением на договорной основе научных орга*
хранения официальных текстов (оригиналов) федеральных законов, низаций, ученых и экспертов.
указов и распоряжений Президента. Администрация осуществляет во взаимодействии с Управлением
Администрация при реализации возложенных на нее функций делами Президента финансовое, материально*техническое, организа*
взаимодействует с Советом Федерации, Государственной Думой, ционное и иное обеспечение лиц, замещающих государственные
Правительством РФ, высшими и иными судами Российской Федера* должности РФ (в установленных законодательством РФ случаях),
ции, Генеральной прокуратурой РФ, Следственным комитетом РФ, лиц, замещающих в Администрации должности федеральной госу*
федеральными органами исполнительной власти и их территориаль* дарственной гражданской службы, и их социально*бытовое обслужи*
ными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их вание, а также обеспечение деятельности Администрации, в том чис*
ле единого порядка документооборота в Администрации и комплек* Экспертное управление Президента РФ; Управление Президента РФ
тования архивного фонда. по обеспечению деятельности Государственного совета РФ; Управле*
В состав Администрации Президента входят (п. 3 Положения): Ру* ние Президента РФ по социально*экономическому сотрудничеству с
ководитель Администрации Президента РФ, два первых заместителя государствами — участниками СНГ, Республикой Абхазия и Респуб*
Руководителя Администрации Президента РФ, два заместителя Руко* ликой Южная Осетия; Управление Президента РФ по общественным
водителя Администрации Президента РФ, заместитель Руководителя связям и коммуникациям; Управление Президента РФ по научно*об*
Администрации Президента РФ — пресс*секретарь Президента РФ, разовательной политике; Управление Президента РФ по применению
помощники Президента РФ, включая помощников Президента РФ — информационных технологий и развитию электронной демократии;
начальников управлений Президента РФ, руководитель протокола Управление Президента РФ по общественным проектам; Управление
Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в феде* Президента РФ по вопросам противодействия коррупции.
ральных округах, полномочные представители Президента РФ в Со* Согласно Положению общее руководство Администрацией осуще
вете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, ствляет Президент РФ. Президенту РФ в Администрации непосред*
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринима* ственно подчиняются: Руководитель Администрации, первые замес*
телей, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, со* тители Руководителя Администрации, заместители Руководителя
ветники Президента РФ, старшие референты, референты Президен* Администрации, заместитель Руководителя Администрации — пресс*
та РФ и иные должностные лица Администрации; управления Прези* секретарь Президента РФ, помощники Президента РФ, включая по*
дента; иные самостоятельные подразделения Администрации. мощников Президента РФ — начальников управлений Президен*
Самостоятельные подразделения Администрации состоят из де* та РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные пред*
партаментов. Предельная численность работников Администрации и ставители Президента РФ в федеральных округах, полномочные
ее смета утверждаются Президентом. представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной
В приложении к Указу «Об Администрации Президента Россий* Думе, Конституционном Суде РФ, советники Президента РФ, стар*
ской Федерации» дается перечень самостоятельных подразделений шие референты и референты Президента РФ; Секретарь Совета Безо*
Администрации Президента, охватывающий как управления, так и пасности РФ.
иные структурные подразделения. В перечень самостоятельных под Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должно*
разделений включены: Аппарат Совета Безопасности РФ (на правах сти в Администрации должностных лиц, непосредственно ему под*
управления); аппараты полномочных представителей Президента РФ чиненных, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав
в федеральных округах (на правах управления); Государственно*пра* предпринимателей, Уполномоченного при Президенте РФ по правам
вовое управление Президента РФ; Канцелярия Президента РФ (на ребенка, а также начальников управлений Президента РФ, руководи*
правах управления); Контрольное управление Президента РФ; Рефе* телей иных самостоятельных подразделений Администрации, перво*
рентура Президента РФ (на правах управления); Секретариат Руково* го заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ, заместителей
дителя Администрации Президента РФ (на правах управления); Секретаря Совета Безопасности РФ и помощников Секретаря Совета
Управление Президента РФ по внешней политике; Управление Пре* Безопасности РФ; определяет иных лиц в Администрации, назначае*
зидента РФ по внутренней политике; Управление Президента РФ по мых на должность и освобождаемых от должности им непосредствен*
вопросам государственной службы и кадров; Управление Президен* но и подчиняющихся ему; утверждает положения об управлениях
та РФ по государственным наградам; Управление Президента РФ по Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администра*
обеспечению конституционных прав граждан; Управление информа* ции.
ционного и документационного обеспечения Президента РФ; Управ* Из Положения сложно понять всю систему иерархии в Админист*
ление Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с рации Президента РФ. Более или менее ясно, что Руководитель Ад*
зарубежными странами; Управление Президента РФ по работе с об* министрации, его первые заместители и заместители занимают выс*
ращениями граждан и организаций; Управление пресс*службы и ин* шие позиции. Далее следуют помощники Президента, но ранее они
формации Президента РФ; Управление протокола Президента РФ; могли быть одновременно и заместителями Руководителя Админист*
рации, последней редакцией Положения это не предусмотрено. Мож* иных самостоятельных подразделений Администрации, оперативное
но сделать вывод, что следующие «ступеньки» занимают полномоч* руководство которыми на них возложено и (или) которые они воз*
ные представители Президента и советники Президента, но взаимное главляют; утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасно*
соотношение их «рангов» не ясно (к тому же один полномочный сти РФ структуру и штатную численность аппарата Совета Безопасно*
представитель Президента в федеральном округе является одновре* сти РФ; утверждает по представлению полномочных представителей
менно заместителем Председателя Правительства РФ, другой — фе* Президента РФ в федеральных округах структуру и штатную числен*
деральным министром). Далее можно поставить старших референтов ность их аппаратов; утверждает перечень сведений, подлежащих за*
и референтов Президента, и опять же не очень понятно их соотноше* секречиванию в Администрации; назначает на должность и освобож*
ние с руководителями управлений, тем более что они теперь называ* дает от должности в Администрации руководителя Секретариата Ру*
ются не «управления Администрации», а «управления Президен* ководителя Администрации Президента РФ и его заместителей,
та РФ». заместителей начальников управлений Президента РФ и заместите*
Тем не менее очевидно, что главное лицо в Администрации — Ру* лей руководителей иных самостоятельных подразделений Админист*
ководитель Администрации Президента РФ. Что касается его места в рации, заместителей полномочных представителей Президента РФ в
системе государственных руководителей, в чем*то он приближается к федеральных округах, иных работников самостоятельных подразделе*
Председателю Правительства РФ, но выводы невозможно делать на ний Администрации; определяет полномочия первых заместителей
основе нормативных актов, политическая практика тоже не дает Руководителя Администрации и заместителей Руководителя Админи*
«подсказок». страции по назначению на должность и освобождению от должности
Руководитель Администрации: представляет Администрацию в фе* иных должностных лиц, их поощрению и применению к ним мер дис*
деральных органах государственной власти, органах государственной циплинарного взыскания; издает распоряжения по вопросам деятель*
власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, а также в ности Администрации, отнесенным к его компетенции; определяет
российских, международных и иностранных организациях; осуществ* должностных лиц Администрации, уполномоченных подписывать от
ляет общее руководство деятельностью начальников управлений Пре* имени представителя нанимателя служебные контракты о прохож*
зидента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений дении федеральной государственной гражданской службы и замеще*
Администрации; распределяет обязанности между первыми замести* нии должностей федеральной государственной гражданской службы с
телями Руководителя Администрации и заместителями Руководителя гражданами, поступающими на федеральную государственную граж*
Администрации; координирует деятельность помощников и советни* данскую службу в Администрацию, а также утверждать должностные
ков Президента РФ, распределяет вопросы, относящиеся к их веде* регламенты федеральных государственных гражданских служащих,
нию; координирует деятельность полномочных представителей Пре* замещающих должности федеральной государственной гражданской
зидента РФ в федеральных округах; по поручению Президента РФ и службы в Администрации; обеспечивает проведение в Администра*
при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в ции конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной го*
Правительство РФ предложения о подготовке проектов федеральных сударственной гражданской службы, аттестации работников Админи*
законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также о принятии страции и сдачу ими квалификационных экзаменов, организацию
постановлений и распоряжений Правительства РФ; представляет профессиональной переподготовки, повышения квалификации и ста*
Президенту РФ на утверждение проекты положений об управлениях жировки работников Администрации, присваивает классные чины
Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администра* государственной гражданской службы Российской Федерации работ*
ции; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на никам Администрации, кроме тех работников, которым указанные
должность и вносит Президенту РФ предложения об освобождении от классные чины присваиваются Президентом РФ; организует испол*
должности должностных лиц в соответствии с Положением об Адми* нение поручений Президента РФ; запрашивает и получает необходи*
нистрации; утверждает по представлению первых заместителей, за* мую информацию от федеральных органов государственной власти,
местителей Руководителя Администрации и помощников Президен* органов государственной власти субъектов РФ, органов местного са*
та РФ структуру и штатную численность управлений Президента РФ, моуправления, а также от организаций; организует подготовку и осу*
ществляет представление в установленном порядке бюджетной заявки мендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с
по вопросам обеспечения деятельности Президента РФ, содержания распределением обязанностей; обеспечивают по поручению Прези*
Администрации, содержания и обеспечения деятельности полномоч* дента РФ или Руководителя Администрации деятельность совеща*
ных представителей Президента РФ в федеральных округах и содер* тельных и консультативных органов при Президенте РФ; исполняют
жания их заместителей; распоряжается бюджетными средствами в со* отдельные поручения Президента РФ. Число советников Президен*
ответствии со сметой Администрации; имеет право по поручению та РФ определяется Президентом РФ.
Президента РФ вносить в смету Администрации отдельные измене* Старшие референты и референты Президента РФ осуществляют
ния, которые не должны приводить к превышению расходования подготовку тезисов выступлений и обращений Президента РФ, ана*
средств, выделяемых из федерального бюджета на соответствующий литических справок и записок, ведут информационно*консультатив*
год; имеет право поручить одному из первых заместителей Руководи* ную работу, исполняют отдельные поручения Президента РФ и Руко*
теля Администрации или одному из заместителей Руководителя Ад* водителя Администрации. Число старших референтов и референтов
министрации распоряжаться бюджетными средствами в соответствии Президента РФ определяется Президентом РФ.
со сметой Администрации. Полномочные представители Президента РФ представляют интере*
Первые заместители и заместители Руководителя Администрации сы Президента РФ в федеральных органах государственной власти и
издают распоряжения Администрации по вопросам ее деятельности в органах государственной власти субъектов РФ. Обеспечение деятель*
соответствии с распределением обязанностей и в порядке, установ* ности полномочных представителей Президента РФ осуществляют их
ленном Руководителем Администрации. аппараты. Полномочные представители Президента РФ в федераль*
Помощники Президента РФ: подготавливают предложения Прези* ных округах представляют Руководителю Администрации кандидату*
денту РФ по реализации его полномочий; подготавливают с участием ры для назначения на должность и вносят ему предложения об осво*
управлений Президента РФ, иных самостоятельных подразделений бождении от должности своих заместителей, а также помощников
Администрации аналитические, справочные, информационные мате* полномочных представителей Президента РФ. Другие работники ап*
риалы для Президента РФ; подготавливают предложения по перспек* паратов полномочных представителей Президента РФ назначаются
тивным и текущим планам работы Президента РФ; участвуют совмест* на должность и освобождаются от должности полномочными пред*
но с управлениями Президента РФ, иными самостоятельными подраз* ставителями Президента РФ по согласованию с Управлением Прези*
делениями Администрации, федеральными органами исполнительной дента РФ по вопросам государственной службы и кадров.
власти, органами государственной власти субъектов РФ в подготовке Администрация Президента является юридическим лицом, имеет
государственных, официальных и иных визитов, официальных встреч, печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием
бесед, переговоров, рабочих поездок Президента РФ, его встреч с «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и
гражданами, представителями политических партий и иных общест* текущие счета в банках и других кредитных организациях.
венных объединений; обеспечивают по решению Президента РФ или
Руководителя Администрации деятельность Государственного сове*
та РФ, иных совещательных и консультативных органов при Пре*
зиденте РФ; подготавливают проекты поручений Президента РФ и
исполняют отдельные поручения Президента РФ. Помощники Прези*
дента РФ по решению Президента РФ могут возглавлять самостоятель*
ные подразделения Администрации (например, один из помощников
является руководителем Государственно*правового управления Пре*
зидента РФ). Число помощников Президента РФ определяется Прези*
дентом РФ.
Советники Президента РФ: подготавливают для Президента РФ
аналитические, справочные, информационные материалы и реко*
Глава 26. Современная модель парламента 429
1992; Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представи*
тельных органах власти. М., 1978; Он же. Парламентаризм в России
(вопросы истории, теории и практики): курс лекций. М., 2010; Мас
ленникова С. В. Народное представительство и права граждан. М.,
2001; Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении.
Р а з д е л VIII СПб., 1863; Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России:
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ — учеб. пособие. Ростов н/Д, 2000; Овсепян Ж. Парламент как основа де*
ПАРЛАМЕНТ РОССИИ мократического конституционного строя (проблемы и перспективы
развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституцион*
Глава 26. Современная модель парламента ное обозрение. 2007. № 2 (59); Парламентское право России: учеб. по*
и особенности формирования народного представительства собие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Парламентское право Рос*
сии: учебник / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006; Парламентское
в России
право России: учеб. пособие / отв. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург,
Литература 2008; Рождественский А. Одна или две палаты? М., 1917; Романов Р. М.
Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002; Он же.
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Истоки парламентаризма. От законодательных органов древности до
Он же. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. наших дней. М., 2006; Садовникова Г. Д. Представительная демокра*
2003. № 1; Астафичев П. А. Народное представительство и парламен* тия: от идеи к реализации. М., 2008; Селунская Н. Б. Становление рос*
таризм: конституционные проблемы. Орел, 2004; Безруков А. В. Парла* сийского парламентаризма начала ХХ века. М., 1996; Совет Федера*
ментское право России: учеб. пособие. Красноярск, 2011; Белонов ции: эволюция статуса и функций / отв. ред. Л. В. Смирнягин. М., 2003;
ский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России с Соколов К. Н. Парламентаризм: опыт правовой теории парламентского
древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М.,
строя. СПб., 1912; Страшун Б. А. Социализм и демократия. Социа*
1999; Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации.
листическое народное представительство. М., 1976; Тахтарев К. М.
СПб., 2003; Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998;
От представительства к народовластию. СПб., 1907; Филиппова Н. А.
Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001; Он же. Конституционно*
Представительство публичных интересов в федеративном государстве:
правовые основы российского парламентаризма. М., 2005; Он же. За*
конодательные органы: перспективы развития. М., 2007; Демин В. А. особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009;
Государственная Дума России (1906—1917 гг.): механизм функциони* Чиркин В. Е. Законодательная власть. М., 2012; Чичерин Б. Н. О народ*
рования. М., 1996; Дружинин Н. П. Избиратели и народные представи* ном представительстве. М., 1866; Шаклеин Н. И. Конституционно*
тели. Общедоступный очерк конституционного права с изложением правовой статус парламента и организация его деятельности. М., 2008;
предложений о реформе в России и Закона о Государственной думе. Шеховцов В. А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток,
М., 1906; Зибарев Г. В. Эволюция парламентаризма в России: теорети* 2002.
ко*правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; Зимин А. В.
Становление парламентаризма в России в конце ХХ века: дис. ... канд. Парламент России — Федеральное Собрание — существует с
юрид. наук. Воронеж, 1997; Ким А. И. Государственная власть и народ* 12 декабря 1993 г. В этот день одновременно проводились всенарод*
ное представительство в СССР (государственно*правовое исследова* ное голосование по проекту ныне действующей Конституции РФ и
ние) / отв. ред. Н. Р. Сапунов. Томск, 1975; Ким А. И., Барнашов А. М. первые выборы в обе палаты Федерального Собрания: Совет Федера*
Народное представительство в СССР. Томск, 1982; Князев С. Д., Ара ции и Государственную Думу.
новский К. В. Политическое представительство и выборы: публично* Согласно ст. 94 Конституции РФ 1993 г. «Федеральное Собра*
правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципаль*
ние — парламент Российской Федерации — является представи*
ное право. 2007. № 16; Ковалевский М. М. От прямого народоправства
к представительному и от патриархальной монархии к парламен* тельным и законодательным органом Российской Федерации». Феде*
таризму. Т. I—II. М., 1906; Козлова Е. И. В. И. Ленин о сущности и ро* ральное Собрание наряду с Президентом, Правительством, судами
ли представительных органов в Советском государстве. М., 1973; Крас осуществляет государственную власть (ст. 11), т. е. является предста
нов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М., вительным и законодательным органом государственной власти РФ.
430 Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России Глава 26. Современная модель парламента 431
§ 1. Положение парламента в системе государственных органов сматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе ре*
шать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ве*
Роль парламента и в целом представительных органов в государст* дению данных органов. Следовательно, представительные органы
ве зависит от модели (концепции), взятой за основу при определении рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их веде*
их статуса и положения в системе органов государства (в целом и на ние, т. е. на основе разделения полномочий между государственными
своем уровне). Поэтому первый вопрос, вставший перед Россией, — органами, что и получило наименование «разделение властей» и яв*
какому варианту отдать предпочтение. А эти варианты могут быть ляется исходным в данном принципе.
различными. Во*вторых, при этой модели у представительных учреждений есть
При характеристике разделения властей в разд. III настоящего средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполни*
учебного курса отмечалось, что один из них известен и может быть тельные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Одна*
назван принципом верховенства представительных органов («верховен* ко и другие органы имеют свои средства воздействия на представи*
ства Советов»). Они имеют право принять к своему рассмотрению тельные органы, возникает система сдержек и противовесов.
любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в
территории. Большинство других государственных органов формиру* период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ра*
ются представительными органами и подотчетны им. После Октябрь* нее, она стала одной из основ конституционного строя России. Ста*
ской революции 1917 г. и до 1990*х гг. эта модель была конституцион* тья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Рос*
ной основой нашей представительной и в целом государственной сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законо*
системы. дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
Так, Конституция СССР 1936 г. гласила: Советы депутатов трудя* исполнительной и судебной власти самостоятельны».
щихся составляют политическую основу СССР (ст. 2); вся власть в Однако не получилось и «классического» (если о нем вообще мож*
СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов но говорить в какой*то системе) уравнивания статуса органов госу*
депутатов трудящихся (ст. 3). В Конституции СССР 1977 г. (ст. 2) и в дарственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возмож*
Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 2) говорилось, что вся власть в ности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания,
СССР, РСФСР принадлежит народу, он осуществляет ее через Сове* а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали таки*
ты народных депутатов, составляющие политическую основу СССР, ми большими, что можно говорить о его главенствующем положении
РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и под* по отношению к представительным органам вообще и конкретно к
отчетны Советам народных депутатов. Согласно ст. 108 Конституции федеральному парламенту внутри системы разделения властей.
СССР высший орган государственной власти — Верховный Совет Тем не менее в основе новой модели государственной власти в
СССР был «правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей России и ее федерального парламента лежит выполнение Федераль*
Конституцией к ведению Союза ССР». То же самое текстуально про* ным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций,
возглашала Конституция РСФСР (ст. 104) по отношению к Верхов* невозможность их приоритета перед другими государственными орга*
ному Совету РСФСР. После учреждения Съезда народных депутатов нами.
РСФСР (1989 г.) такое правило было закреплено по отношению к
нему.
§ 2. Принцип постоянной деятельности
Другая модель представительных органов основана на принципе
разделения властей. Об этом принципе говорилось в разд. III настоя* Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть
щего учебного курса. Применительно к представительным органам представительные учреждения, особенно на общегосударственном
здесь отметим следующее. уровне — периодически собирающимися либо постоянно работаю*
Во*первых, представительные органы какого*либо специального, щими?
провозглашенного в конституции верховенства в государстве, в том В Советском государстве возобладала концепция Советов как ра*
числе по отношению к другим органам, не имеют. Они не могут рас* ботающей корпорации. По этой модели, во*первых, Советы соединя*
ли в себе функции и представительных, и в немалой степени испол* В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до
нительных органов. Фактически это существовало на словах, по* 1990 г. — депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись.
скольку специальные исполнительные органы на уровне местных Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два*три
Советов входили в их систему (организационную структуру), а на дня. Правда, в последнее десятилетие (после принятия Конституции
центральном уровне организационно отделялись от высших предста* СССР 1977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали со*
вительных органов. Неизбежные для самих представительных орга* бираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Де*
нов отдельные их распорядительные полномочия (например, по пе* путатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с
редаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в со*
на должность и т. п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в поставлении с заработной платой обычного труженика) твердой сум*
период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею со* мы да еще командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и
единения функций представительных (законодательных) и исполни* суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командиро*
тельно*распорядительных органов им, как говорится, припомнили, ванных граждан).
чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего
лозунгом. Во*вторых, депутаты Советов сами должны и принимать общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в
решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей
А для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутат* корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо
ские функции с производственной деятельностью, т. е. не порывать с чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент про*
основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается сто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем
для основной массы депутатов выполнение депутатских функций потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.
лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) У представительных органов, включая и парламент государства,
основе. безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть
Идея участия депутатов в организации выполнения принятых ре* немало важных задач, которые представительный орган власти дол*
шений сама по себе достаточно конструктивна. И все упирается в то, жен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на
как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира де* уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего
путаты представительных органов местного уровня не являются осво* парламента не означало, что не было необходимости в решении этих
божденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом,
ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с ос* а другие были взяты на себя органами компартии либо по их поруче*
новной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представитель* нию иными органами государства, что в равной степени было отри*
ных органов более высокого территориального уровня (область, про* цательным фактором.
винция и т. п.) переходят на постоянную работу в эти представитель* Парламентские учреждения уступили место формирующимся по
ные учреждения. строгой модели формально представительным органам, где хватало и
Таким образом, это вопрос не столько социалистической или не* рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других
социалистической окраски представительных органов и их концеп* слоев общества. Однако не было постоянства работы, ощутимого
ции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодатель* влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной
ных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на системы и его поддержания на высоком уровне.
общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на ос* К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же
вобожденной основе, т. е. переходят в парламент, получают там зара* самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Заро*
ботную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, воз* дившись как благие начинания, представительные учреждения в Рос*
награждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельно* сии, и прежде всего Государственная дума начала ХХ в., показали се*
стью, кроме преподавания, науки, творчества. бя во многом с отрицательной стороны.
Напомним, что парламентаризм — в какой бы стране мира он ни депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответствующие
зарождался — проявляет достаточно быстро свои минусы: очень ма* функции оказались малоэффективными. Чиновники от партии и го*
ленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, тру* сударства довольно быстро похоронили те ожидания от новых пред*
довой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т. п.); ставительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у
преобладание представителей капитала, отсюда — коррупция; беспо* вождя социалистической революции.
мощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение В итоге в нашей стране само слово «парламент» стало ассоцииро*
парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы пар* ваться с буржуазным строем и его не очень*то разрешалось употреб*
ламентаризма заслоняют его достоинства: во многом они не были лять. С 1960—1970*х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в
реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши пред*
эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского кон* ставительные учреждения в целом и верховные советы соответственно
троля за органами государственного управления и чиновничеством, СССР, РСФСР, других союзных республик не имеют ничего общего.
широкого обращения к общественному мнению. Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции
На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских тра* представительных органов власти, и особенно общегосударственных,
диций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного пар* которые — хочется это кому*то или нет — надо осуществлять более
ламентаризма в пользу социалистических представительных учрежде* или менее постоянно.
ний, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в Создание длительно работающих представительных учреждений
том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им стало одним из важнейших шагов политических реформ в период пе*
трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и при* рестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициа*
нимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессиона* тиве М. С. Горбачева.
лизма вроде бы и не требовалось, особенно на фоне идеи о том, что Освещая в разд. II настоящего учебного курса историю конститу*
каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быст* ционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 де*
ро научится этому. кабря 1988 г. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются
два органа — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет
Трудно сомневаться в искренности В. И. Ленина, когда он писал в
СССР. Конституция СССР предусмотрела, что Съезд — высший ор*
работе «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, ка*
ган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему
кой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ
рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза
в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламен*
ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал на*
таризма, не только в парламентарно*конституционных монархиях, но
следником прежнего Верховного Совета; правда, последний состоял
и в самых демократических республиках»1. По его идее, в новом об*
из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территори*
ществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма
альных избирательных округов, 750 — от национально*территориаль*
как особой системы, как разделения труда законодательного и испол* ных избирательных округов, 750 — от общественных организаций).
нительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один
нет. «Без представительных учреждений мы не можем себе предста* раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. — не реже
вить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламен* одного раза в год).
таризма можем и должны»2. Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на
Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, по своему статусу
буржуазная модель, она оказалась все*таки вообще дискредитирован* и организации работы стал в значительной мере новым органом.
ной. Новые органы народного представительства по организацион* Конституция определила, что Верховный Совет СССР — постоянно
ной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню действующий законодательный, распорядительный (это определение
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 46. 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган го*
2 Там же. С. 48. сударственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности.
В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993—1995 гг.) было сделано од*
более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный но исключение — члены Правительства РФ могли быть одновремен*
Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран но депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Консти*
мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно туции РФ 1993 г.).
ст. 112 Конституции СССР Верховный Совет СССР ежегодно созы* Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993— 1995 гг.) со*
вался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжи* стояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого).
тельностью, как правило, три*четыре месяца каждая». Сессии состоя* Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непо*
ли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых стоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г.
в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и коми* членами палаты стали по должности руководители представительных
тетов Верховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои
Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отне* посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в
сены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону
Совета СССР или Советом Министров СССР. 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представи*
Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР тель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, вто*
27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депу* рой назначается главой субъекта. Оба представителя работают в пала*
татов — Верховный Совет. Новый Верховный Совет — орган Съезда те на постоянной профессиональной основе, получая за это вознагра*
(в этом особенность российских конституционных положений по ждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой
сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.
распорядительный и контрольный орган государственной власти
РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпа* § 3. Проблема природы и функций
латную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До парламентско'представительных учреждений
этого, как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, хотя
РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет Вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в
был однопалатным. России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, —
Численный состав нового Верховного Совета РСФСР — чуть бо* один из острейших в политике и конституционно*правовом регули*
лее 250 депутатов. В работе комитетов участвуют еще около 200 депу* ровании.
татов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верхов* В Российской Федерации эта проблема на начальном этапе имела
ный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь на общегосударственном уровне еще и один «свой», внутренний ра*
лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы курс — пришлось решать, какому количеству представительных орга*
с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депу* нов выполнять задачи парламента.
татов от других обязанностей. Ряд депутатов — членов Верховного Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была
Совета, особенно из Совета Национальностей, оставались на преж* введена система: Съезд народных депутатов — Верховный Совет.
них (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя В концепции Съезда причудливо переплелись различные, казалось
эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и бы, даже не совсем совмещаемые идеи. Сторонники «съездовской сис*
комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число темы» напоминали о «соборности», использовавшейся на Руси тогда,
членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верхов* когда надо было, во*первых, объединять народ, во*вторых, направлять
ный Совет, покинув прежние должности. во власть лучших представителей всех слоев населения, в*третьих, ре*
По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на шать ключевые вопросы настоящего и будущего государства и общест*
профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находить* ва. Таким образом, в съездах предполагалось как бы «переплавлять»
ся на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой дея* мудрость народа через его достойных представителей в исторические
тельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой решения о путях дальнейшего развития страны. Вместе с тем на съез*
довскую систему была своя надежда у сохранявшей руководящие по* ношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в
зиции коммунистической партии: она рассчитывала предложить России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства
Съезду такие проекты политических и законодательных решений, ко* наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала.
торые он одобрит, поэтому мудрость народа выразится как бы в под* Ведь по Конституции Съезд не только мог принять к своему ведению
держке тех вариантов развития, которые предлагает КПСС. Наконец, любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить
партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верхов*
отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет вы* ного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому
пускаться «демократический пар», что мало помешает прежнему сти* и здесь проблема «кто главнее» оставалась.
лю руководства государством, а то и обществом. При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с
Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия бу*
депутатов и избиравшемуся, как уже говорилось, по трем каналам (по дет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект
территориальным и национально*территориальным избирательным Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией,
округам и руководящими органами общесоюзных общественных ор* созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., мно*
ганизаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные гократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких*
политики, сделавшие немало для становления и укрепления демокра* либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального
тических процессов в стране. парламента из двух органов была в общем*то давно предрешена.
Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единст
СССР «ситом», с помощью которого в число депутатов, заседающих венном числе является парламентом Российской Федерации.
постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции
иных важных решений, отбирались прежде всего те, в ком руковод* отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факто*
ство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во рами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как
всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные «парламентаризм»?
депутаты, которые с самого начала по ходу работы становились кри* Речь идет о представительном учреждении, т. е. о коллегиальном
тически настроенными к конкретным шагам и методам, используе* органе, в который входят лица, избираемые непосредственно наро*
мым этим руководством. дом (населением). Распространенное наименование избираемых
Создание парламента «о двух головах» породило проблему взаимо* лиц — депутаты (могут быть и другие наименования — представи*
отношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. тель, советник и др.).
Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции Представительство бывает разного рода. Например, избираемый
к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, народом президент также является его представителем. Но его не на*
Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению зывают представительным учреждением не столько по той причине,
СССР. Но при одном заседании в год реально влиять на процессы в что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его
стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически на* функций.
строенных депутатов поставил вопрос о том, что именно Съезд должен Есть представительство от субъектов федерации или от террито*
взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в деко* рий. Такого рода представители, например по должности высшие ру*
ративный орган и фактической концентрации основных парламент* ководители региональных органов исполнительной власти, могут в
ских функций в Верховном Совете, «умело» сформированном руко* совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при пре*
водством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно дейст* зиденте (например, Государственный совет РФ) или правительстве,
вующий парламент с таким огромным количеством депутатов. но цели органа — консультативно*совещательные.
РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, вхо* Из представителей субъектов федерации, административно*терри*
дивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных ториальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвую*
депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем от* щий даже в законодательной деятельности на общегосударственном
уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой пар* ности главы законодательной власти и исполнительной власти субъ*
ламента страны — это вопрос, если представители не избраны наро* ектов РФ. Федеральным законом 2000 г. в состав Совета Федерации
дом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответст* включили представителей, из которых один избирается органом зако*
вующим органом субъекта федерации, административно*территори* нодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каж*
альной единицы. По этому принципу, например, Бундесрат ФРГ, дому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату фе*
состоящий из лиц, определенных правительствами земель, и участ* дерального парламента.
вующий в федеральном законодательном процессе, лишь образно на* В общем, неизбежно напрашиваются несколько идей. Необходимо
зывают верхней палатой парламента ФРГ. Да и вообще парламентом либо:
в этой стране официально считают Бундестаг. И наоборот, Конгресс — изменить концепцию федерального представительного учреж*
США состоит из Палаты представителей и Сената, члены которого дения и признать, что одна его палата может состоять из делегирован
представляют штаты, но делегированы не законодательными собра* ных представителей субъектов РФ;
ниями или губернаторами штатов, а избраны населением. Поэтому — признать истинно представительным органом народа России
весь Конгресс воспринимается как единый парламент государства. Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации —
В Верховном Совете СССР по Конституции 1977 г. были Совет органом (надо полагать, государственным) представительства субъек*
Союза — палата общенародного представительства (депутаты избира* тов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодатель*
лись по территориальным избирательным округам) и Совет Нацио* ном процессе в целях защиты интересов этих субъектов. Основания
нальностей — палата представительства от союзных республик и ав* для такого подхода дает Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О стату*
тономных единиц (депутаты избирались по национально*территори* се члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
альным округам, создававшимся на территориях союзных республик, Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о
автономных республик, автономных областей и автономных окру* статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Ду*
гов). Депутаты обеих палат избирались непосредственно населением. мы) — он характеризует депутата как представителя народа, а члена
Верховный Совет РСФСР, как уже упоминалось, лишь по консти* Совета Федерации как представителя от субъекта РФ;
туционной новелле 1989 г. стал двухпалатным. Обе палаты — Совет — ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением
Республики и Совет Национальностей — формировались Съездом субъектов РФ.
народных депутатов из числа народных депутатов, избранных населе* Примем во внимание и следующее: не нормально, что законода*
нием по территориальным и национально*территориальным окру* тельную власть на федеральном уровне осуществляли руководители
гам — по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по од* исполнительной власти субъектов РФ, а теперь это делают их пред*
ному от каждых автономной области и автономного округа (всего 63 ставители, которые составляют половину Совета Федерации.
депутата), а еще 63 депутата — от краев, областей, городов Москвы и Разумеется, наличие представительного учреждения, т. е. органа,
Ленинграда (Санкт*Петербурга). состоящего из депутатов, еще не дает парламента. Депутаты были в
В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и Верховных Советах по конституциям СССР 1936 и 1977 гг., по кон*
парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент приня* ституциям РСФСР 1937 и 1978 гг., но, собираясь на сессии два раза в
тия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Феде* год на несколько дней, они не становились парламентом.
рального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 де* Парламентаризм предполагает:
кабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих па* 1) освобождение депутатов от выполнения основных, производст*
лат того созыва по Конституции официально именуются депутатами. венных функций, концентрацию их на деятельности в представи*
Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть во* тельном органе;
прос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция на* 2) депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в
зывает лиц, входящих в эту палату, членами Совета Федерации. Как конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в
уже говорилось, в Федеральном законе 1995 г. о порядке формирова* качестве главного источника материальных средств к существованию
ния Совета Федерации было закреплено, что в него входят по долж* с одновременным запретом иных источников заработка, кроме пре*
подавания, научной работы или творчества. Именно такой путь из* Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих во*
бран в отношении современного российского парламентаризма, сна* просов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому,
чала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации; что являются органами государственной власти, и потому, что это вы*
3) определенный круг дел представительного учреждения. Парла* текает из их представительной природы.
мент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, оп* Итак, парламент Российской Федерации должен выполнять сле*
ределять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую дующие функции:
систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и 1) объединять народ и представлять его интересы;
внешней политики государства и соответствующие шаги других госу* 2) осуществлять законодательную функцию, т. е. принимать зако*
дарственных органов (а некоторые действия полагается совершать ны, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладаю*
только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи пар* щие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению
ламентского контроля в отношении определенных органов и госу* с иными нормативными правовыми актами;
дарственных дел; 3) в той или иной мере принимать участие в верховном руковод*
4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои стве делами государства, и особенно влиять на формирование и осу*
задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сес* ществление внутренней и внешней политики страны, утверждать го*
сиях), в комитетах, фракциях и т. п. При этом используются устояв* сударственный бюджет, рассматривать состояние и проблемы различ*
шиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, ных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить
запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т. д. предложения и рекомендации. Именно Федеральному Собранию на*
Парламентаризм характеризуется созданием депутатских комите* правляет Президент РФ свое ежегодное послание «о положении в
тов и комиссий, фракций и групп, довольно сложным законодатель* стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики
ным процессом, процедурой парламентских слушаний, контроля, государства» (п. «е» ст. 84 Конституции РФ);
включая парламентские часы для ответов членов правительства на во* 4) формировать либо участвовать в формировании ряда государст*
просы депутатов, вотумы доверия (недоверия) и т. д., политизирован* венных органов Российской Федерации;
ностью депутатов, неизбежной работой на избирателя, СМИ, общест* 5) в пределах своих полномочий и присущими ему формами осу*
венное мнение. ществлять функцию парламентского контроля в области государст*
Только тогда, когда все перечисленное в совокупности есть в на* венного строительства, деятельности других органов, исполнения
личии, т. е. представительство, постоянная оплачиваемая работа де* бюджета и т. д.;
путатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, 6) в определенных рамках и формах выполнять задачи объедине*
круг дел, формы, методы и стиль работы, можно говорить о наличии ния, содействия и организационно*методической помощи в отноше*
парламентаризма. нии нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их са*
Сказав об основных свойствах парламентаризма, можно обстоя* мостоятельность.
тельнее ответить на вопрос: какие функции должен выполнять пар*
ламент? Вводя профессиональный парламент, творцы новой Консти*
туции России очень были склонны к тому, чтобы существенно огра* § 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования,
ничить назначение вновь учреждаемого парламента — Федерального взаимоотношений палат парламента
Собрания. Если, как сказано в Конституции, оно является представи* 1. Внутренняя структура и формирование парламента
тельным и законодательным органом, отсюда*де следуют две его
функции — представлять народ и принимать законы, но не более то* Литература
го. И иными делами палатам Федерального Собрания не пристало за* Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999;
ниматься. Он же. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм.
Однако полагать, что парламент и особенно Дума не вправе обра* 2003. № 1; Быков С. В. Порядок формирования Совета Федерации Фе*
щаться к различным аспектам государственной политики, ошибочно. дерального Собрания Российской Федерации (становление и перспек*
тивы развития): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Векшин А. А. Кон* последнего времени оставался однопалатным. Функции палаты, от*
ституционно*правовой статус Совета Федерации Федерального Соб* ражающей многонациональный состав государства, включая и специ*
рания Российской Федерации в контексте развития федеративных фику РСФСР, были сконцентрированы на уровне Союза ССР. В Со*
отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Казакова А. А. Совет вете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от
Федерации Российской Федерации: конституционно*правовые осно*
вы формирования и деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009;
РСФСР, от автономных республик, автономных областей и автоном*
Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Феде* ных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной ре*
рального Собрания Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. форме 27 октября 1989 г. для Верховного Совета РСФСР была преду*
М., 2005; Мельников В. И. К вопросу о противоречиях Закона о поряд* смотрена двухпалатная структура — Совет Республики и Совет На*
ке формирования Совета Федерации ФС РФ // Представительная циональностей.
власть — XXI век. 2010. № 5—6 (100—101); Ныркова Т. Ю., Петрова По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте Рос*
Н. А. К вопросу об изменении порядка формирования Совета Федера* сии две палаты — Совет Федерации и Государственная Дума.
ции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 9; Пажет В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ входят по два
ных Д. В. Конституционно*правовой статус членов Совета Федерации
представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представитель*
Федерального Собрания России и верхних палат парламентов Герма*
нии и Франции: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013; Паргаче
ного и исполнительного органов государственной власти. Когда в
ва И. П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с ис* Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета
полнительными органами власти: мировая практика // Государствен* Федерации было 178. В данное время число субъектов РФ сократи*
ная власть и местное самоуправление. 2008. № 12; Першин Е. В., лось до 83, теперь 166 членов Совета Федерации.
Паргачева И. П. Выборный порядок формирования вторых палат пар* Как уже говорилось, Совет Федерации пережил несколько реформ
ламентов: мировой и отечественный опыт // Государственная власть и порядка формирования. Первый состав Совета Федерации в 1993 г.
местное самоуправление. 2008. № 3; Савоськин А. В. Порядок форми* был избран населением субъектов РФ — по два (тогда — депутата) от
рования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (проблемы каждого. С 1995 г. по должности членами Совета Федерации стали ру*
реализации представительной природы) // Правоохранительные орга*
ководитель законодательного органа и глава исполнительной власти
ны: теория и практика. 2006. № 1; Смоленская А. А. Сравнительный
анализ статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Феде* субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает за*
рации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муници* конодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее
пальное право. 2012. № 6; Она же. Формирование Совета Федерации: должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета Федерации теперь
эволюция и современное состояние // Конституционное и муници* работают в палате на профессиональной постоянной основе.
пальное право. 2012. № 10; Она же. Проблемы представительства в Появился Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке фор*
Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // мирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12; Фадеев В. И. Федерации». Он предусмотрел, что членом Совета Федерации может
Как формировать Совет Федерации // Журнал о выборах. 2007. № 1; быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет,
Чиркин В. Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно*
обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и
правовое исследование. М., 2011.
быть избранным в органы государственной власти; названный Закон,
По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и как и Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государст*
двухпалатные (изредка бывает больше палат). Для федеративного го* венной Думы, исключил для парламентария возможность занимать
сударства характерен двухпалатный высший представительный орган. какие*либо другие государственные и муниципальные посты.
В Союзе ССР с самого его образования Центральный Исполнитель* Со временем появились и дополнительные требования. Одни кос*
ный Комитет СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союзного Совета нулись многих категорий лиц, в том числе и членов Совета Федера*
и Совета Национальностей, а Верховный Совет СССР (по Конститу* ции, — они не должны иметь гражданства иностранного государства
ции СССР 1936 г.) — из Совета Союза и Совета Национальностей. либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего
Высший представительный орган власти Российской республики, право на постоянное проживание гражданина РФ на территории ино*
объявленной федеративным государством в январе 1918 г., до самого странного государства (дополнения от 25 июля 2006 г.).
Другие требования затронули только членов Совета Федерации. венно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о
Так, были (собственно, они и сейчас остаются) претензии к тому, что необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ.
многие члены Совета Федерации — политики (преимущественно мо* Однако процесс изменения порядка формирования Совета Феде*
сковские), не связанные с теми субъектами РФ, от которых они деле* рации продолжился. Депутаты Государственной Думы выразили не*
гированы в палату. Как исправить положение? 21 июля 2007 г. в За* довольство: почему местные депутаты могут быть претендентами на
кон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Со* выдвижение в Совет Федерации, а они — депутаты федерального
брания Российской Федерации» включено требование: членом уровня — такого права лишены. В итоге Федеральным законом от
Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет 5 октября 2011 г. в рассматриваемый Закон вносится дополнение:
в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегиру* кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в
ется в Совет Федерации. Правда, при этом было определено, что это Совете Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также
требование не распространяется на тех членов палаты, которые из* и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной
браны (назначены) на день вступления в силу Закона, на избранных группы федерального списка на данной территории.
(назначенных) от новых субъектов РФ, образованных в результате их В свою очередь, «обиделись» и действующие члены Совета Феде*
объединения, а также на лиц, у которых не менее 10 лет общая про* рации от соответствующего субъекта РФ — они тоже достойны того,
должительность военной и иной специальной службы. чтобы оставаться в составе палаты на очередной срок. И в указанный
Однако Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от Закон вносится дополнение от 17 октября 2011 г.: кандидатом для из*
5 ноября 2008 г. сказал следующее: «Совет Федерации должен форми* брания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации
роваться только из числа лиц, избранных в представительные органы может быть также член Совета Федерации.
власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъ* На этом регулирование не остановилось. Был принят Федераль*
екта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий ный закон от 3 декабря 2012 г. «О порядке формирования Совета Фе*
члену Совета Федерации прожить в ранее определенном регионе оп* дерации Федерального Собрания Российской Федерации», в который
ределенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Со* внесены существенные дополнения в апреле — июле 2013 г.
вете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру пуб* Можно отметить такие особенности современного «комплектова*
личного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и пред* ния» состава палаты. Кандидатом для наделения полномочиями чле*
ставляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, на Совета Федерации может быть гражданин РФ, достигший возраста
самое главное, непосредственно его население». 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживаю*
В итоге Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. в названный щий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти
Закон вновь были внесены поправки. С 1 января 2011 г. ст. 1 дополне* лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения пол*
на текстом следующего содержания: «Кандидатом для избрания (на* номочиями члена Совета Федерации. Это общие правила, однако они
значения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть детализируются применительно к представителям, направляемым в
гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законо* Совет Федерации соответственно от законодательного и исполни*
дательного (представительного) органа государственной власти субъ* тельного органов государственной власти субъекта РФ.
екта Российской Федерации или депутатом представительного органа Так, Закон определяет, что кандидатом для наделения полномо*
муниципального образования, расположенного на территории субъ* чиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного
екта Российской Федерации, органом государственной власти кото* (представительного) органа государственной власти субъекта РФ —
рого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Феде* может быть только депутат этого органа.
рации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в А при подборе кандидата — представителя от исполнительного ор*
установленный настоящим Федеральным законом срок сложить пол* гана — возможности шире. Если высшее должностное лицо субъек*
номочия депутата законодательного (представительного) органа госу* та РФ избирается законодательным органом субъекта РФ, то канди*
дарственной власти субъекта Российской Федерации или депутата датом на пост члена Совета Федерации может быть: действующий в
представительного органа муниципального образования». Соответст* данный момент депутат Государственной Думы, избранный по пар*
тийному списку на этой территории, либо депутат законодательного субъекта РФ — должно быть принято вновь избранным главой субъ*
органа данного субъекта РФ, либо депутат представительного органа екта РФ не позднее чем на следующий день после дня его вступления
муниципального образования, расположенного на территории этого в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом
субъекта РФ; наконец, кандидатом может быть и действующий член (постановлением).
Совета Федерации — представитель от законодательного или испол* Кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации
нительного органа данного субъекта РФ, но этому кандидату надо по* обязан представить соответственно в законодательный орган субъек*
лучить поддержку не менее 10% от числа представительных органов та РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ: 1) сведения о
муниципальных образований данного субъекта РФ. Кандидат на пост размере и об источниках своих доходов, а также доходов своих супруги
высшего должностного лица субъекта РФ представляет в законода* (супруга) и несовершеннолетних детей за год, предшествующий году,
тельный орган субъекта РФ три кандидатуры, отвечающие требова* в котором он может быть наделен полномочиями члена Совета Феде*
ниям и ограничениям, предусмотренным Законом, а после своего из* рации; 2) сведения об имуществе, принадлежащем ему, а также его
брания назначает одного из кандидатов членом Совета Федерации. супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственно*
Если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается населе* сти; 3) заявление с обязательством в случае наделения полномочиями
нием, тогда кандидатом на пост члена Совета Федерации могут быть члена Совета Федерации прекратить деятельность, несовместимую со
не только кто*то из перечисленных выше лиц, но также и другие пре* статусом члена Совета Федерации; 4) сведения о принадлежащем ему,
тенденты. Причем требование о постоянном проживании на терри* его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям недвижимом иму*
тории субъекта РФ не распространяется на кандидатов — действую* ществе, находящемся за пределами территории РФ, об источниках по*
щих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, лучения средств, за счет которых приобретено указанное имущество,
лиц, которые замещают государственную должность или должность а также сведения о своих обязательствах имущественного характера за
государственной гражданской службы соответствующего субъек* пределами территории РФ и о таких обязательствах своих супруги
та РФ, либо замещали государственные должности или должности (супруга) и несовершеннолетних детей; 5) сведения о своих расходах,
государственной гражданской службы соответствующего субъек* а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних де*
та РФ в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвиже* тей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого
нию кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федера* объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций
ции. Кандидат на должность высшего должностного лица субъек* (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организа*
та РФ представляет в соответствующую избирательную комиссию ций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки
три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, преду* превышает общий доход кандидата и его супруги (супруга) за три по*
смотренным Законом, а после своего избрания назначает одного из следних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках
кандидатов членом Совета Федерации. получения средств, за счет которых совершена сделка; 6) письменное
Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федера* уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит налич*
ции — представителя от законодательного органа субъекта РФ вносят* ные денежные средства и ценности в иностранных банках, располо*
ся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или женных за пределами территории Российской Федерации, не владеет
группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего чис* и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами.
ла депутатов данного органа. Каждый из названных инициаторов Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступле*
вправе внести не более одной кандидатуры. Решение о наделении пол* ния в силу решения соответствующего органа государственной власти
номочиями члена Совета Федерации принимается большинством го* субъекта РФ о наделении его полномочиями члена Совета Федерации.
лосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется его по* Член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу
становлением. Решение должно быть принято в течение одного меся* решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации на*
ца со дня первого заседания в правомочном составе указанного органа. правляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъек*
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — та РФ, принявший указанное решение, копии заявления об освобож*
представителя от исполнительного органа государственной власти дении от обязанностей, не совместимых со статусом члена Совета Фе*
дерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня быть досрочно прекращены по представлению Председателя Совета
вступления в силу решения соответствующего органа государственной Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной
власти субъекта РФ о наделении полномочиями нового члена Совета власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его
Федерации — представителя от этого же органа субъекта РФ. избрание (назначение). Получалось, что по своей инициативе орган
Надо сказать, что в прежние годы возникали трения между субъек* субъекта РФ не должен был досрочно прекращать полномочия соот*
тами РФ и Советом Федерации: палата хотела, чтобы полномочия чле* ветствующего лица. Правда, Закон также определил, что орган госу*
на Совета Федерации начинались с того момента, когда именно она, дарственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступив*
палата, примет решение о признании полномочий парламентария — шее представление Председателя Совета Федерации.
даже при «плановом» приходе в палату нового лица надо было прове* Однако новеллами от 14 февраля 2009 г. приведенные правила ис*
рять соблюдение процедур его наделения полномочиями, сопроводи* ключены из законодательства, т. е. начало и окончание срока полно*
тельные документы и др. В особенности проблемы возникали при мочий члена Совета Федерации, возможность досрочного прекраще*
досрочном прекращении полномочий членов палаты — нередко это ния полномочий — все это происходит по решению избравшего (на*
было произвольным усмотрением органа субъекта РФ. Таким обра* значившего) органа власти субъекта РФ.
зом, палата полагала, что статус членов Совета Федерации будет проч* Как можно видеть, в действующий Закон «О порядке формирова*
нее, если их полномочия подтверждались бы палатой и при первичном ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера*
направлении лица в Совет Федерации, и особенно при досрочном пре* ции» включено такое же же правило — ключевым для начала и окон*
кращении полномочий. В свою очередь, субъекты РФ настаивали на чания полномочий члена Совета Федерации, в том числе и досрочно*
приоритете своего права решать соответствующие вопросы. го, является решение органа субъекта РФ.
В начальной редакции первого Закона о порядке формирования Правда, в определенных случаях полномочия члена Совета Феде*
Совета Федерации (2000 г.) говорилось (ч. 1 ст. 9), что полномочия рации прекращаются досрочно решением Совета Федерации по осно*
члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу реше* ваниям и в порядке, которые предусмотрены Законом о статусе члена
ния о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления Совета Федерации и депутата Государственной Думы, если парламен*
в силу решения об избрании (о назначении) нового члена Совета Фе* тарий не соблюдает требования о невозможности занятий определен*
дерации. Закон не требовал изложения мотивов, по которым это было ных должностей, банковских счетов, гражданства и вида на жительст*
сделано. Совет Федерации как бы ставился перед этим фактом. во в зарубежных странах.
Изменениями, внесенными в названный Закон 16 декабря 2004 г., О других основаниях досрочного прекращения полномочий члена
позиции члена Совета Федерации и самой палаты были усилены. За* Совета Федерации будет сказано в гл. 30 книги.
кон установил, что полномочия члена Совета Федерации начинаются Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых те*
со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих перь только по спискам политических партий.
полномочий, а прекращаются со дня принятия решения о подтверж* По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты
дении полномочий нового члена Совета Федерации. А это значит, что Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может
с принятием органом субъекта РФ решения о прекращении, в том быть депутатом других представительных органов государственной
числе и досрочном, полномочий члена Совета Федерации еще ничего власти и органов местного самоуправления. Такое же правило уста*
не менялось. Только тогда, когда Совет Федерации принимал реше* новлено и для члена Совета Федерации. Все парламентарии работают
ние о признании полномочий представителя, он начинал функцио* на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за
нировать в данном качестве, а полномочия прежнего представителя свою деятельность.
прекращались. Напомним, что созыв — это тот период времени (срок), на кото*
Прежний Председатель Совета Федерации стал инициатором еще рый избран парламент (западный аналог — легислатура, хотя зачастую
одного положения: 16 ноября 2004 г. в Закон о статусе члена Совета этим же словом обозначают сам представительный орган) или его па*
Федерации и депутата Государственной Думы были внесены поправ* лата. 4 декабря 2011 г. проводились последние выборы Государствен*
ки, согласно которым полномочия члена Совета Федерации могут ной Думы, значит, сейчас это ее очередной VI созыв — 2011—2016 гг.
Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит, у — существуют механизмы разрешения разногласий между палата*
него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функ ми, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в
ционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы. одно и то же время прекращают существование, и проводятся новые
выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит
2. Взаимоотношения палат парламента Съезд народных депутатов, либо же спорный вопрос передается на
разрешение Съезда.
В основе организации двухпалатного парламента могут быть два Таким образом, при равенстве (равноправии) палат парламент
разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат действует как единое целое (кроме решений по узкому кругу вопро*
(об условности терминологии см. ниже). сов, зачастую организационного характера).
На основе равенства палат работали все прежние высшие предста* При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечис*
вительные органы СССР и России. Например, относительно послед* ленным позициям происходит следующее:
него Верховного Совета Конституция четко говорила, что Совет Рес* — палаты не работают совместно — ст. 100 Конституции РФ гла*
публики и Совет Национальностей равны по численному составу и сит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель*
равноправны (ст. 107). но; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий
Принцип равенства (равноправия) означает следующее: Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений
— у палат равное (или примерно равное) число депутатов; руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или
— палаты работают в один и тот же период времени, причем до* выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено);
полнительно может быть указано, что сессия представительного орга* — у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не
на (парламента) открывается совместным заседанием палат или одно* вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связа*
временно начинающимися раздельными их заседаниями, соответст* ны соответствующие юридические последствия;
венно так же сессия и оканчивается; — у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и то*
го же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему
— вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий ха*
каждая палата будет с учетом своих возможностей;
рактер, включаются в повестку дня другой палаты, т. е. парламент
— только в одном случае Совет Федерации может обязать Государ*
имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и
ственную Думу рассмотреть его инициативу — внесением в нее про*
особенно о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои
екта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); в свою очередь, Государст*
специфические предметы ведения и внутренние проблемы);
венная Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необ*
— довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсужда* ходимостью включить его в повестку дня и решить — одобрять или
ют сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раз* нет. Разумеется, одна палата может ставить какую*то проблему перед
дельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой па* другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее
лате); на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание
— при совместной работе, да и в целом, обеспечиваются равенство наличествует;
возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, — работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не
поочередное ведение совместных заседаний председателями палат, имеет юридического значения;
обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат — общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с
и др.); Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по
— палаты создают совместные органы — постоянные или времен* Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно дейст*
ные — на так называемых паритетных началах (т. е. делегируют туда, вующим органом государственного финансового контроля, образуе*
как правило, равное число представителей). Например, в двухпалат* мым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не опреде*
ном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, ляет палату как орган Федерального Собрания и, более того, говорит,
а органами всего Верховного Совета являлись комитеты; что она обладает организационной и функциональной независимо*
стью); возможно лишь образование временных общих согласительных бы совершает путь «снизу вверх»: сначала его рассматривает Государ*
комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой зако* ственная Дума и лишь затем — Совет Федерации, но ни в коем слу*
ны не находят одобрения у Совета Федерации. чае не наоборот. Палату, начинающую законодательный процесс, на*
Правда, в последнее время появились перспективы совместной зывают «нижней», продолжающую его — «верхней». Верхняя палата
деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Фе* может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это ни*
деральный закон от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследова* какая не власть над нижней палатой, которая может повторно прого*
нии Федерального Собрания Российской Федерации». Его целями в лосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согла*
Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав и сившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое
свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального квалифицированное большинство голосов — не менее двух третей
Собрания контроля за деятельностью Правительства РФ, исполни* общего числа депутатов Думы), и тем самым «игнорировать» реше*
тельных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а так* ние верхней палаты.
же органов местного самоуправления, выявление причин и условий
возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием 3. Вопросы будущего формирования палат парламента
для проведения парламентского расследования. Согласно Закону
парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массо* Каждая палата парламента формируется в отдельности.
вого нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод Применительно к Государственной Думе следует сказать, что есть
человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением свои минусы и плюсы у выборов депутатов как по одномандатным
чрезвычайных ситуаций техногенного характера, их негативными по* округам, так и по спискам политических партий. Введение только
следствиями; факты грубого нарушения финансовой дисциплины, партийных выборов мотивируется обычно тем, что это будет способ*
выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) рас* ствовать укреплению нескольких сильных политических партий в
ходных статей федерального бюджета либо бюджетов государствен* России.
ных внебюджетных фондов РФ по объему, структуре и целевому на* Однако, отказываясь от выборов по округам, надо четко понимать,
значению, в неэффективности расходов средств федерального бюд* что одновременно теряются определенные качества выборов и пар*
жета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, ламентаризма. Прежде всего теория народного представительства
управления и распоряжения федеральной собственностью. строится на том, что гражданин имеет право на политическое предста
Решение о проведении парламентского расследования принимает* вительство и реализует его путем голосования за конкретного канди*
ся обеими палатами Федерального Собрания. Парламентская комис* дата. Да, возможно, кандидат, которому избиратель отдал свой голос,
сия для проведения расследования является общей для палат и созда* не выиграл выборы. Но победитель прошел голосами других избира*
ется соответственно из депутатов Государственной Думы и членов телей, и он все равно становится представителем всех избирателей
Совета Федерации на паритетных началах. Итоговый доклад комис* своего округа. Есть определенная система контактов депутата и изби*
сии рассматривается и утверждается каждой палатой парламента, в рателей, обязанностей депутата перед ними. При выборах по партий*
противном случае юридических последствий не наступает. ным спискам этого фактора нет. Если до сих пор мы исходили из то*
Принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон «О парламентском кон* го, что право иметь своего депутата может быть дополнено правом на
троле» не предусматривает иных совместных форм парламентского партийное политическое представительство, теперь, как видим, речь
контроля палат Федерального Собрания, кроме названного пар* идет о замене одного права другим.
ламентского расследования. Не менее существенно еще одно обстоятельство. При выборах по
Откуда же появилось выражение «принцип верхней и нижней па* округам у гражданина есть право стать кандидатом в депутаты. На*
лат»? Почему Совет Федерации — «верхняя» палата, а Государствен* помним, что в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ сказано: «Граждане Рос*
ная Дума — «нижняя»? Есть ли у верхней палаты какая*то власть по сийской Федерации имеют право избирать и быть избранными в орга*
отношению к нижней? Речь идет об условной терминологии. Воз* ны государственной власти и органы местного самоуправления,
никла она в связи с законодательным процессом. Проект закона как а также участвовать в референдуме» (выделено мной. — С. А.). Оче*
видно, что при выборах по спискам гражданин становится кандида* Избирателей, помимо перспективы голосования за списки пар*
том в депутаты исключительно при партийном выдвижении. Как от* тий, еще отяготили и обязанностью оплачивать расходы партий по
мечалось в разд. VI настоящего учебного курса, беспартийный граж* участию в выборах.
данин тоже может быть включен в партийный список (если на то В 2012 г. законодательство о партиях и выборах было существенно
будет воля высшего органа партии). Но при его избрании в Государ* либерализировано, по крайней мере внешне. Читатель уже имел воз*
ственную Думу такой депутат все равно становится членом соответст* можность познакомиться с основными шагами — снижение мини*
вующей партийной фракции и работает по ее правилам, если выйдет мальной численности политической партии до 500 членов, значи*
из фракции — его полномочия прекращаются. тельное облегчение государственной регистрации партии, снижение
Кроме того, в пропорциональной системе есть и такой сильный избирательного барьера до 5%, освобождение партий от сбора подпи*
минус: люди знают только лидеров и не имеют представления о кон* сей избирателей в поддержку своего списка кандидатов, перспектива
кретных кандидатах. Голосование за списки — это выборы по дове* возвращения к сочетанию пропорциональной и мажоритарной изби*
рию партии, руководителям, платформе. Но, увы, это голосование за* рательных систем на выборах в Государственную Думу и т. д.
частую за «кота в мешке». Вследствие этого у партийных депутатов Таковы ключевые проблемы формирования нижней палаты рос*
очень слабы контакты с избирателями. сийского парламента.
В связи с этим вспомним еще о ряде важных сопутствующих мо* Что касается верхней палаты, вопрос о ее составе был и остается
ментов. Как излагалось в разд. III настоящего учебного курса, до по* объектом дискуссий. Входившие ранее в палату главы законодатель*
следнего времени право на существование, а значит, и на участие в ной власти и исполнительной власти были в полной мере представи*
выборах в парламент имела партия численностью не менее 50 тыс. телями субъектов РФ; нынешние члены Совета Федерации и юриди*
членов. Это была реальная перспектива прекращения существования чески, и тем более фактически являются представителями органов,
многих партий, что и произошло: при начальной минимальной чис* которые их делегировали. Эти органы зачастую пытаются предопре*
ленности партии в 10 тыс. членов в России было 35 партий, при уве* делять поведение члена Совета Федерации в палате, его позицию при
личении численности до 50 тыс. осталось 7 партий. Если вспомнить о голосовании по какому*то вопросу, законопроекту, требуют чуть ли
том, что одни партии не попали в Государственную Думу, другие не не отчетов от своих направленцев.
имели четкой территориальной организации, третьи лихорадило от Говоря о перспективах Совета Федерации, многие политики и
перспективы внутреннего раскола, трудно назвать тех, кто мог бы ученые высказываются за введение прямых выборов членов Совета
справиться с задачей возросшей численности. Как уже говорилось, по Федерации населением субъекта РФ, но для этого надо сначала изме*
инициативе Президента РФ было произведено снижение минималь* нить Конституцию РФ.
ной численности партии до 40 тыс. членов на начало 2012 г. Это мало У некоторых политиков есть и радикальное предложение — вооб*
изменило ситуацию, особенно при сохранении 7%*ного барьера, по* ще ликвидировать Совет Федерации, поскольку эта палата не имеет
зволявшего отсечь от участия в распределении депутатских мест ма* четкого назначения. По нашему мнению, такая палата нужна, по*
лые партии. Не помогли и инициативы тогдашнего Президента РФ — скольку она аккумулирует интересы регионов страны и ищет пути их
дать каждой партии, не дотянувшей до 7%*ного рубежа, но набрав* эффективного сочетания с общегосударственными интересами. По*
шей 5%, один*два мандата в Государственной Думе. На выборах в добные палаты существуют даже в унитарных государствах.
Государственную Думу 4 декабря 2011 г. ни одна из малых партий не
получила мандатов. 4. Проблема длительности полномочий парламента
Не повторяясь, лишь напомним, что прежнее регулирование ста* и их досрочного прекращения
вило в выгодное положение партии, уже обеспечившие себе места в
Государственной Думе. На следующих выборах им не надо было ни Обычный срок полномочий депутата, следовательно, и самой Го*
собирать подписи избирателей, ни вносить избирательный залог (по* сударственной Думы до недавнего времени составлял четыре года.
ка он не был отменен) для своей регистрации. А остальным партиям Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября
приходилось через эти трудности пройти. 2008 г. предложил увеличить срок полномочий Государственной Ду*
мы до пяти лет. Это и было сделано Законом РФ от 30 декабря 2008 г. Коснемся и более общего вопроса: какой срок полномочий целе*
о поправке к Конституции. сообразен вообще для представительных органов и особенно для пар*
Может иметь место досрочное прекращение полномочий. Полно* ламента государства, его палаты? В различных странах законодатель*
мочия депутата прекращаются досрочно решением Государственной ные органы общегосударственного уровня формируются, как прави*
Думы при невыполнении им своих функций или осуждении к уголов* ло, на четыре года или на пять лет.
ному наказанию, связанному с лишением свободы, или же если он не Более краткий или продолжительный сроки являются исключени*
хочет далее быть депутатом и прямо отказывается от мандата, или же ем. Если срок общегосударственного представительного органа ра*
совершает действия, позволяет себе занятия, приобретает правовые вен, например, трем годам, он мало успеет за это время сделать —
статусы (состояния), хотя и не являющиеся правонарушениями, но первые полгода уходят на налаживание работы парламента, палаты,
не совместимые с депутатским мандатом, исключающие дальнейшее последние полгода все уже думают о новых выборах. Более длитель*
его сохранение. Выход из фракции или исключение из ее состава то* ный срок полномочий парламента или палаты грозит ослаблением
же стали основаниями досрочного прекращения полномочий депута* связей парламентариев со своими избирателями, привыканием депу*
та по решению Государственной Думы. Наконец, Государственная татов к плюсам своего положения, особенно материально*бытовым.
Дума может быть распущена досрочно Президентом РФ (основания Сокращенный срок деятельности возможен для первого пар*
роспуска мы назвали в связи с анализом полномочий Президента). ламента, образуемого на базе новой конституции государства, как
Начало полномочий Государственной Думы и ее депутатов регули* парламента переходного периода, или переходного парламента к бо*
лее длительно действующему. Задача такого парламента — воплотить
руется в законодательстве неодинаково.
заложенные в конституции основы новой парламентской системы в
По Конституции РФ (ч. 4 ст. 99) с момента начала работы Государ*
практику. Этот путь был избран в Российской Федерации для первого
ственной Думы нового созыва полномочия Думы прежнего созыва
Федерального Собрания, которое действовало два года, что преду*
прекращаются. Следовательно, если новые выборы признаны несо*
смотрено переходными и заключительными положениями самой
стоявшимися или недействительными, палата вправе работать даль* Конституции РФ (п. 7).
ше даже при истечении пятилетнего периода, пока не будет избран Наверное, четыре*пять лет — это рациональный срок. За четыре
новый состав. Дума, распущенная Президентом, лишается лишь воз* года Дума, как показала практика, вполне в состоянии организовать
можности заседать и принимать акты, в остальном же вправе функ* свою деятельность, принять многие законы. К тому же с каждым со*
ционировать. Заседание палаты является правомочным, если на нем зывом накапливается опыт парламентской деятельности, а многие де*
присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (ч. 2 путаты, избирающиеся уже не один созыв, почти не имеют проблем
ст. 44 Регламента Государственной Думы 1998 г.). Всего депутатов в адаптации в палате, помогают своим коллегам.
палате 450, значит, большинство составляет 226. Исходя из этого не Установленный Законом о поправке к Конституции пятилетний
так уж сложно определить и правомочность палаты в целом: если на срок полномочий Государственной Думы призван в еще большей ме*
очередных выборах не менее 226 депутатов избрано, Государственная ре способствовать улучшению деятельности палаты. Кроме того, в ка*
Дума вправе заседать, хотя кворум заседаний будет зависеть от явки кой*то степени увеличение до пяти лет корреспондирует увеличению
каждого депутата. срока полномочий Президента РФ до шести лет. Все*таки подавляю*
По Закону о статусе члена Совета Федерации и депутата Государ* щую часть своих сроков они будут работать сообща.
ственной Думы срок полномочий отдельного депутата начинается со Представительные органы власти субъектов РФ обычно избирают*
дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается ся на четыре*пять лет. Выбор в этих рамках конкретного предела яв*
со дня начала работы Государственной Думы нового созыва (ст. 3). ляется волей самого субъекта РФ и отражается обычно в его консти*
Теперешние выборы по партийным спискам почти уравнивают срок туции, уставе.
полномочий палаты и отдельного депутата. Но фактический срок На уровне Государственной Думы и в большинстве субъектов РФ
полномочий депутата, получившего мандат взамен коллеги, выбыв* для всех депутатов срок полномочий является единым. Парламент*
шего из списка, будет короче. ской практике известно правило ротации как частичного обновления,
460 Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ 461
т. е. переизбрания состава парламента или его палаты в ходе данной § 1. Полномочия Совета Федерации
легислатуры. В России ротация использовалось лишь в некоторых
субъектах РФ. Например, до декабря 2011 г. Законодательное Собра* Компетенция Совета Федерации определяется прежде всего
ние Свердловской области состояло из двух палат — Областной Думы ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во
и Палаты представителей. В Областной Думе было 28 депутатов, из* внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Поря*
док реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Сове*
бираемых сроком на четыре года. Каждые два года переизбиралась
та Федерации 2002 г., а также в ряде федеральных законов, о которых
половина депутатов Областной Думы. Переизбрание не приостанав*
будет сказано по мере освещения материала.
ливало полномочий областной Думы. Ротация затрагивала тех пар*
ламентариев, срок полномочий которых истек (теперь по Уставу
1. Утверждение изменения границ между субъектами
Свердловской области 2010 г. Законодательное Собрание — однопа*
латный орган, состоит из 50 депутатов, из которых 25 избираются по
спискам избирательных объединений, 25 — по одномандатным изби* Это полномочие Совета Федерации установлено п. «а» ч. 1 ст. 102
рательным округам). Конституции РФ. Детали отражены в гл. 18 Регламента палаты
Вопрос о применении ротации в практике Государственной Думы («Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ меж*
не возникал даже теоретически. В Думе, избиравшейся на основе со* ду субъектами Российской Федерации»). Определено, что вопрос
четания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, рассматривается палатой по взаимному согласию субъектов РФ, гра*
это было невозможно, поскольку непонятно, к кому и по какому ницы между которыми предполагается изменить. В Совет Федера*
принципу допустимо применять ротацию. Думу, избираемую по пар* ции представляются соглашение об изменении границ, утверж*
тийным спискам, тоже невозможно и нет смысла обновлять. К тому денное законодательными (представительными) органами государст*
же ротация неизбежно парализует текущую деятельность палаты. венной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование
Конституция не предусматривает самороспуск Думы. В Законе об указанного соглашения, согласованное субъектами, и карта местно*
общих принципах организации органов власти субъектов РФ такое сти.
право представительного органа субъекта предусмотрено, причем без Сначала материалы рассматриваются на заседании Комитета Со*
указания мотивов. Полагаем, что самороспуск неоправдан на любом вета Федерации по федеративному устройству, региональной полити*
уровне — избранные народом представители должны выполнять его ке, местному самоуправлению и делам Севера; приглашаются полно*
волю в любых условиях. мочные представители законодательных и исполнительных органов
субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить,
представители Правительства РФ, других органов государственной
власти. Заключение данного Комитета должно быть подготовлено в
Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания срок, не превышающий 30 дней со дня передачи в Комитет соответст*
Российской Федерации и порядок их осуществления вующих документов.
Литература Далее проводится заседание Совета Федерации, куда приглашают*
ся полномочные представители законодательных и исполнительных
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; органов государственной власти субъектов РФ, границы между кото*
Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., рыми предполагается изменить, представители Правительства РФ,
2003; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хаб других органов государственной власти. Рассмотрение вопроса начи*
риевой. М., 2003; Парламентское право России: учебник / под общ.
ред. О. Н. Булакова. М., 2006.
нается с оглашения докладчиком заключения названного Комитета.
По желанию полномочных представителей субъектов РФ, границы
Каждая палата Федерального Собрания имеет свои полномочия и между которыми предполагается изменить, им предоставляется слово
осуществляет их раздельно. Рассмотрим их подробнее. для выступления.
Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ Федерации к месту проведения ее заседания в срок не более 48 ча*
принимается большинством голосов от общего числа членов Совета сов. Кроме того, после обнародования указа о введении военного
Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В слу* положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту про*
чае неутверждения изменения границ по инициативе указанного Ко* ведения заседания в возможно короткие сроки без специального вы*
митета Совет Федерации может принять решение о проведении кон* зова. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных ус*
сультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением ловиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть
его на заседание Совета Федерации. проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения
Известно одно постановление Совета Федерации по данному во* указа, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом
просу — от 27 декабря 2011 г. «Об утверждении границы между субъ* палаты может установить иной срок проведения заседания Совета
ектами Российской Федерации городом федерального значения Мо* Федерации.
сквой и Московской областью». Рассмотрение вопроса об утверждении указа на заседании Совета
Несмотря на наличие в Регламенте Совета Федерации общей Федерации начинается с доклада Президента либо по его поручению
гл. 18, положения которой приведены, дополнениями от 25 ноября полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после
2009 г. в Регламент включена гл. 181 «Порядок утверждения Советом чего оглашаются заключения названных выше комитетов палаты, да*
Федерации изменения границ городов федерального значения Моск* лее проводится обсуждение в порядке, предусмотренном Регламен*
вы и Санкт*Петербурга». В принципе ее нормы мало отличаются от том Совета Федерации. Решение об утверждении указа о введении во*
того, что описано выше.
енного положения принимается большинством голосов от общего
числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением па*
2. Утверждение указа Президента Российской Федерации латы.
о введении военного положения
Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число
В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Со* членов Совета Федерации, указ о введении военного положения не
вета Федерации относится утверждение указа Президента о введении утверждается, что тоже оформляется постановлением палаты. В слу*
военного положения. Как говорилось при характеристике полномо* чае неутверждения Советом Федерации указа этот акт и военное по*
чий Президента РФ, согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае аг* ложение прекращают свое действие со следующего дня после дня
рессии против Российской Федерации Президент вводит на ее терри* принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее по*
тории или в отдельных местностях военное положение с незамедли* становление Совета Федерации незамедлительно направляется Пре*
тельным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной зиденту (ст. 152 Регламента Совета Федерации).
Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верх*
няя палата утверждает (или не утверждает) указ. 3. Утверждение указа Президента Российской Федерации
Согласно ст. 149 Регламента Совета Федерации Председатель Со* о введении чрезвычайного положения
вета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента
Российской Федерации о введении военного положения в Комитет Утверждение такого указа Советом Федерации предусмотрено
Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Согласно ст. 88 Конституции РФ
Совета Федерации по федеративному устройству, региональной по* Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным
литике, местному самоуправлению и делам Севера для подготовки за* конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдель*
ключений. ных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным со*
Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного общением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как и
положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Пре*
превышающий 48 часов с момента его получения. После получения зидента к сведению, а верхняя палата его утверждает (или не утверж*
указа Председатель палаты обязан обеспечить сбор членов Совета дает).
Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федерации по во* в деятельности по поддержанию или восстановлению международно*
просам безопасности и обороны (как головной) и Комитет Совета го мира и безопасности» предусматривает направление персонала:
Федерации по федеративному устройству, региональной политике, для участия в миротворческой деятельности; для участия в междуна*
местному самоуправлению и делам Севера. родных принудительных действиях с использованием вооруженных
Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом сил. Решение о направлении за пределы Российской Федерации от*
Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представ* дельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельно*
ления в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сти принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на
сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Сове* добровольной основе) Правительством РФ. Решение о направлении
та Федерации в срок не более 48 часов. Причем при обнародовании воинских формирований принимает Президент на основании поста*
такого указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту новления Совета Федерации о возможности их использования за гра*
проведения заседания в возможно короткие сроки без специального ницей.
вызова. Предложение, вносимое Президентом Совету Федерации, должно
Рассмотрение начинается с доклада Президента либо по его пору* включать сведения о районе действий воинских формирований, об их
чению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, задачах, общей численности, типе и составе вооружений, подчинен*
после чего оглашаются заключения комитетов и проводится обсужде* ности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке заме*
ние вопроса. Решение об утверждении указа принимается большин* ны и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии
ством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформля* с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсаци*
ется постановлением. В случае неутверждения Советом Федерации ях военнослужащим этих формирований и членам их семей (ст. 7 За*
указа Президента о введении чрезвычайного положения он утрачива* кона).
ет силу по истечении 72 часов с момента обнародования (следова* Согласно ст. 159 Регламента Совета Федерации вопрос о возмож*
тельно, если указ не утвержден палатой в первый день его издания, он ности использования Вооруженных Сил РФ за пределами террито*
еще два дня будет оставаться действующим). Постановление Совета рии РФ рассматривается палатой по предложению Президента РФ.
Федерации незамедлительно направляется Президенту и в МИД Рос* Совет Федерации приступает к рассмотрению вопроса после получе*
сии. ния обращения Президента с соответствующими обоснованиями.
Срок действия чрезвычайного положения на территории РФ или в Обращение Президента незамедлительно направляется Председате*
отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента. лем Совета Федерации в Комитет по обороне и безопасности (голов*
Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока дейст* ной) и Комитет по международным делам для подготовки заключе*
вия чрезвычайного положения проводится в порядке, установленном ний.
Регламентом палаты для утверждения указа о введении чрезвычайно* Совет Федерации рассматривает вопрос о возможности использо*
го положения. вания Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ на ближай*
шем заседании палаты после поступления обращения Президента.
4. Решение вопроса о возможности использования В случае необходимости Совет Федерации может рассмотреть этот
Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами вопрос на внеочередном заседании палаты. Совет Федерации пригла*
территории Российской Федерации шает на свое заседание Президента, Председателя Правительства, ру*
ководителей соответствующих федеральных органов исполнительной
В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к полномочи* власти.
ям Совета Федерации отнесено решение вопроса о возможности ис* Обсуждение вопроса проводится на закрытом заседании Совета
пользования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей страны. Фе* Федерации, если палатой не будет принято иное решение. Рассмотре*
деральный закон от 26 мая 1995 г. «О порядке предоставления Рос* ние вопроса начинается с доклада Президента либо по его поручению
сийской Федерацией военного и гражданского персонала для участия полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после
чего оглашаются заключения названных выше комитетов Совета Фе* дарственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении
дерации. Решение о возможности использования Вооруженных обвинения (ст. 168 Регламента Совета Федерации).
Сил РФ за пределами территории РФ принимается большинством го* После получения из Государственной Думы названных докумен*
лосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется по* тов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет по*
становлением палаты. Если за решение не проголосовало необходи* становление Государственной Думы о выдвижении обвинения против
мое число членов Совета Федерации, Вооруженные Силы РФ не могут Президента и все связанные с этим обвинением документы в Комитет
использоваться за пределами территории РФ, что оформляется поста* Совета Федерации по конституционному законодательству, право*
новлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации в вым и судебным вопросам, развитию гражданского общества и созы*
двухдневный срок со дня его принятия направляется Президенту. вает заседание Совета Федерации для принятия решения о направле*
нии запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблю*
5. Назначение выборов Президента Российской Федерации дении установленного порядка выдвижения обвинения против
Согласно п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ назначение выборов Президента.
Президента отнесено к прерогативе Совета Федерации. Основанием Вопрос об отрешении Президента от должности без обсуждения и
для осуществления данного полномочия является истечение срока голосования включается первым в повестку дня заседания Совета Фе*
пребывания Президента в должности, а также досрочное прекраще* дерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не
ние полномочий. Совет Федерации обязан назначить выборы в каж* превышающий 72 часов с момента получения заключения Конститу*
дом случае законного прекращения полномочий Президента. ционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения
Выборы Президента назначаются на основании Федерального за* обвинения Президента в государственной измене или совершении
кона «О выборах Президента Российской Федерации». Во всех случа* иного тяжкого преступления.
ях, когда Совет Федерации не назначит выборы, они назначаются и Председатель Совета Федерации уведомляет Президента, Предсе*
проводятся ЦИК РФ (подробнее см. разделы книги об избирательной дателя Государственной Думы, Председателя Правительства, Предсе*
системе и о Президенте РФ). дателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда о да*
Проект постановления Совета Федерации о назначении выборов те проведения заседания Совета Федерации, на котором предполага*
Президента РФ вносится на заседание палаты Комитетом Совета Фе* ется рассмотреть вопрос об отрешении Президента от должности, и
дерации по конституционному законодательству, правовым и судеб* приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета
ным вопросам, развитию гражданского общества. Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, обра*
зованной Государственной Думой для оценки обоснованности обви*
6. Отрешение Президента Российской Федерации от должности нения, выдвинутого против Президента.
Данное полномочие отнесено к компетенции Совета Федерации Рассмотрение вопроса об отрешении Президента от должности на
п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Совет Федерации начинает рас* заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя
смотрение обвинения Президента в государственной измене или со* Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения про*
вершении иного тяжкого преступления после получения постановле* тив Президента. Затем слово предоставляется Председателю Консти*
ния Государственной Думы о выдвижении обвинения (о рассмотре* туционного Суда для оглашения заключения этого Суда о соблюде*
нии данного вопроса в Государственной Думе см. § 2 настоящей нии установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю
главы) и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Верховного Суда для оглашения заключения данного Суда о наличии
Президента признаков соответствующего преступления. Вместе с по* в действиях Президента признаков преступления. После этого заслу*
становлением Государственной Думы в Совет Федерации направля* шивается заключение названного Комитета Совета Федерации. Пре*
ются заключение специальной комиссии, образованной Думой для зиденту либо его представителю предоставляется слово по их жела*
оценки обоснованности обвинения, и стенограмма заседания Госу* нию.
В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Фе* Российской Федерации», должность судьи*секретаря Конституцион*
дерации об отрешении Президента от должности должно быть приня* ного Суда упразднена, но зато теперь стало два заместителя Предсе*
то не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государст* дателя. И установлено, что Председатель Конституционного Суда РФ
венной Думой обвинения против Президента. Решение Совета Феде* и оба его заместителя назначаются на должность Советом Федерации,
рации об отрешении Президента от должности принимается тайным а кандидатуры также представляются Президентом РФ.
голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации назначает судей Экономического суда СНГ (п. 7
Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должно* Положения об Экономическом суде СНГ, утвержденного Соглаше*
сти считается принятым, если за него проголосовало не менее двух нием о статусе этого Суда от 6 июля 1992 г.).
третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на
постановлением Совета Федерации. Если за решение Совета Федера* должности судей названных судов, предварительно обсуждаются в
ции об отрешении Президента от должности не проголосовало необ* Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству,
ходимое число членов Совета Федерации, рассмотрение обвинения правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества,
против Президента прекращается, что оформляется постановлением который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидатуры в
Совета Федерации. Постановление Совета Федерации незамедли* состав Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются также
тельно доводится через средства массовой информации до всеобщего в Комитете Совета Федерации по международным делам, который го*
сведения. товит заключение по каждой кандидатуре.
На заседании Совета Федерации заслушиваются заключения ко*
7. Назначение на должность судей Конституционного Суда митетов Совета Федерации по представленным кандидатурам. После
и Верховного Суда Российской Федерации обсуждения каждая кандидатура на должность судьи Конституцион*
ного Суда, Верховного Суда, Экономического суда СНГ, представ*
В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ кандидатуры ленная для назначения Президентом, включается в бюллетень для
на указанные должности представляются Президентом РФ. На одну тайного голосования (т. е. отрицательное заключение комитета не яв*
вакантную должность представляется один кандидат. ляется основанием для невключения кандидатуры в бюллетень). По
Федеральные конституционные законы и Регламент Совета Фе* решению Совета Федерации тайное голосование может быть прове*
дерации в регулировании указанного полномочия исходят из того, дено с использованием электронной системы. Назначенным на долж*
что палата назначает и рядовых судей, и руководителей указанных ность судьи названных судов считается лицо, получившее при голосо*
судов. вании большинство голосов от общего числа членов Совета Федера*
Для Верховного Суда РФ это правило действует давно: Совет Фе* ции. Назначение на должность судьи оформляется постановлением
дерации назначает по представлению Президента РФ не только су* Совета Федерации.
дей, но и Председателя Верховного Суда, заместителей Председателя, Если кандидатура, представленная Президентом, не получит при
членов Президиума, председателя и членов Апелляционной коллегии голосовании необходимого числа голосов членов Совета Федерации,
Верховного Суда РФ. По соответствующим кандидатурам должны она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федера*
быть представление Председателя Верховного Суда РФ и положи* ции. Специального голосования для принятия указанного постанов*
тельное заключение Высшей квалификационной коллегии судей РФ. ления не требуется. В соответствии с п. 6 ст. 175 Регламента Совета
До последнего времени в отношении Конституционного Суда РФ Федерации при отклонении Советом Федерации кандидатур, пред*
Совет Федерации назначал лишь судей данного Суда, поскольку ставленных Президентом для назначения на должности судей, Совет
Председатель, заместитель Председателя и судья*секретарь избира* Федерации может принять постановление с предложением Президен*
лись самим Конституционным Судом тайным голосованием из соста* ту о проведении консультаций с целью преодоления возникших раз*
ва назначенных судей. Изменениями, внесенными 2 июня 2009 г. в ногласий. Указанное постановление в трехдневный срок Председате*
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде лем Совета Федерации направляется Президенту. Для проведения
консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета нии на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня,
Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю следующего за днем получения представления Президента.
Совета Федерации. Кандидатура, представленная Президентом для назначения на
Назначенные судьи Конституционного Суда приводятся к присяге должность Генерального прокурора РФ, предварительно обсуждается
Председателем Совета Федерации на заседании палаты. По другим в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательст*
назначенным судьям Регламент палаты предусматривает следующее: ву, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общест*
после оглашения результатов голосования Председатель Совета Фе* ва и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, кото*
дерации вручает на заседании палаты каждому лицу, назначенному на рые готовят заключения по представленной кандидатуре. Кандидат
должность судьи, копию постановления Совета Федерации о его на* на должность Генерального прокурора РФ может быть приглашен на
значении. заседания указанных комитетов.
Назначение на должность Председателя и заместителей Председа* Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального
теля Верховного Суда, членов Президиума Верховного Суда, председа* прокурора на заседании Совета Федерации начинается с представле*
теля и членов Апелляционной коллегии Верховного Суда осуществля* ния кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Пре*
ется в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации для на* зидента или полномочного его представителя в Совете Федерации.
значения на должность судей этих судов; в принципе это относится и к Затем слово предоставляется представителям названных выше коми*
порядку назначения на должность Председателя и заместителей Пред* тетов Совета Федерации для оглашения их заключений. В ходе об*
седателя Конституционного Суда РФ. суждения члены Совета Федерации задают вопросы Президенту или
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об органах судей* его полномочному представителю в Совете Федерации, докладчикам
ского сообщества в Российской Федерации» Совет Федерации назна* от комитетов, кандидату на должность Генерального прокурора,
чает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ — а также высказываются за назначение или против назначения канди*
представителей общественности, а также прекращает их полномочия, дата. После обсуждения кандидатуры, представленной Президентом
в том числе досрочно в случаях совершения ими порочащего поступ* для назначения на должность Генерального прокурора, проводится
ка, а также систематического неисполнения обязанностей члена ква* тайное голосование.
лификационной коллегии. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, ес*
ли за представленную Президентом кандидатуру проголосовало боль*
8. Назначение на должность и освобождение от должности шинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на
Генерального прокурора Российской Федерации, его первого должность Генерального прокурора оформляется постановлением
заместителя и заместителей Совета Федерации. Если представленная Президентом кандидатура
не получит при голосовании необходимого числа голосов членов Со*
Согласно п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ (в ред. 2014 г.) к веде* вета Федерации, она отклоняется. Это решение оформляется поста*
нию Совета Федерации отнесено назначение на должность и осво* новлением Совета Федерации.
бождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Если кандидатура, представленная Президентом для назначения
Генерального прокурора РФ. Федеральный закон «О прокуратуре на должность Генерального прокурора, не получит при голосовании
Российской Федерации» говорит о первом заместителе и заместите* необходимого количества голосов членов Совета Федерации, то Пре*
лях Генерального прокурора РФ, но порядок их приведения к долж* зидент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кан*
ности и освобождения от нее является единым. дидатуру для назначения на должность Генерального прокурора.
Кандидатуру на должность Генерального прокурора представляет После оглашения результатов тайного голосования по кандидату*
Совету Федерации Президент. По его поручению в этих целях на за* ре, представленной Президентом для назначения на должность Гене*
седании палаты может выступить полномочный представитель Пре* рального прокурора, Председатель Совета Федерации приводит к
зидента в Совете Федерации. Палата рассматривает вопрос о назначе* присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора.
Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора рас* 9. Назначение на должность и освобождение от должности
сматривается Советом Федерации по процедуре, аналогичной назна* заместителя Председателя Счетной палаты
чению. Российской Федерации и половины состава ее аудиторов
В связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ
Это полномочие закреплено за Советом Федерации в п. «и» ч. 1
в соответствии с п. 3 ст. 201 Закона «О прокуратуре Российской Феде*
ст. 102 Конституции РФ. Мы уже обращались к данному вопросу и
рации» к ведению Совета Федерации отнесено назначение на долж*
отмечали, что в 2013 г. принят новый Федеральный закон «О Счетной
ность и освобождение от должности первого заместителя Генерально*
палате Российской Федерации». В связи с этим Совет Федерации об*
го прокурора РФ — Председателя Следственного комитета при проку* новил 17 апреля 2013 г. гл. 26 своего Регламента, посвященную по*
ратуре РФ. Совет Федерации включил 6 июля 2007 г. в свой Регламент рядку назначения на должность и освобождения от должности ука*
ст. 1871, в которой определил порядок реализации данного полномо* занных лиц.
чия. Однако далее Следственный комитет РФ был отделен от проку* Процедура состоит в том, что сначала в самой палате предложения
ратуры, стал самостоятельным органом, и в 2011 г. названная статья по кандидатурам для назначения на должность заместителя Предсе*
исключена из Регламента Совета Федерации. дателя, аудитора Счетной палаты направляются комитетами Совета
Что касается других кандидатур для назначения на должности Федерации в Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым
первого заместителя и заместителей Генерального прокурора, эти рынкам, который дает заключение по каждой кандидатуре, формиру*
кандидатуры Совету Федерации представляются Генеральным проку* ет список кандидатур и представляет его на заседание Совета палаты.
рором. При этом соблюдаются такие же процедуры, как и для пред* Далее кандидатуры для назначения на должность заместителя
ставления Президентом кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты, аудитора Счетной палаты вносятся
Генерального прокурора. Вопрос об освобождении от должности Президенту РФ Советом палаты по предложениям комитетов Совета
первого заместителя и заместителей Генерального прокурора рас* Федерации. Причем на должность заместителя Председателя Счетной
сматривается Советом Федерации тоже по представлению Генераль* палаты Президенту РФ вносятся не менее трех кандидатур.
ного прокурора. И затем кандидатуры для назначения на должность заместителя
Рассмотрение Советом Федерации вопросов о назначении на Председателя, аудитора Счетной палаты представляются Президен*
должность и освобождении от должности первого заместителя Гене* том РФ на рассмотрение Совета Федерации. Палата рассматривает
рального прокурора, заместителей Генерального прокурора осущест* вопрос о назначении на должность указанных лиц в течение 30 дней
вляется в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации со дня, следующего за днем получения представления Президен*
для рассмотрения вопросов о назначении на должность и освобож* та РФ.
дении от должности Генерального прокурора. Кандидатуры, представленные Президентом, предварительно об*
В соответствии со ст. 12 Закона «О прокуратуре Российской Феде* суждаются в Комитете Совета Федерации по бюджету и финансовым
рации» Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам рынкам, который готовит заключения по представленным кандидату*
Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии закон* рам. Кандидаты на должности могут быть приглашены на заседание
ности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной ра* указанного Комитета.
боте по их укреплению. Поправками от 4 ноября 2005 г. к названному Затем следует рассмотрение на заседании Совета Федерации. Если
Закону определено, что Совету Федерации указанный доклад Гене* кандидатуры, представленные Президентом, не получат при голосо*
ральный прокурор представляет лично на заседании палаты. Допол* вании необходимого количества голосов членов Совета Федерации,
нениями, внесенными в Регламент Совета Федерации 24 марта Совет палаты вносит Президенту новые кандидатуры.
2006 г., установлено, что дата представления доклада согласовывается Вопрос о досрочном освобождении от должности заместителя
Председателем Совета Федерации с Генеральным прокурором РФ. Председателя Счетной палаты, аудитора, назначенного на должность
По итогам рассмотрения доклада Совет Федерации может принять Советом Федерации, рассматривается Советом Федерации по пред*
постановление. ставлению Президента РФ. Данное представление предварительно
обсуждается в том же Комитете Совета Федерации, который готовит ва РФ направляется аналитическая записка о ходе исполнения феде*
соответствующее заключение. По вопросу досрочного освобождения рального бюджета за отчетный период.
от должности проводится тайное голосование. Информационная деятельность Счетной палаты осуществляется
В соответствии с названным выше Законом (ст. 39) Председатель посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о
Счетной палаты, его заместитель, аудиторы не могут быть задержаны, результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления
арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия информации о своей деятельности средствам массовой информации,
той палаты Федерального Собрания, которая их назначила. Уголов* издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федера*
ное дело в отношении данных лиц может быть возбуждено только ции и Государственной Думе указанного ежегодного отчета о работе
Председателем Следственного комитета РФ. Счетной палаты.
Согласно Регламенту Совета Федерации вопрос о лишении непри* В заседаниях Коллегии Счетной палаты могут принимать участие
косновенности заместителя Председателя Счетной палаты, ауди* председатели комитетов и комиссий палат парламента, члены Прави*
торов, назначенных на должность Советом Федерации, решается Со* тельства РФ, а также иные лица по решению Председателя Счетной
ветом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. палаты.
Представление предварительно рассматривают, готовят по нему за*
ключение и проект постановления палаты Комитет Совета Федера* 10. Право Совета Федерации на участие
ции по бюджету и финансовым рынкам совместно с Комитетом Со* в законотворческой деятельности
вета Федерации по конституционному законодательству, правовым и
судебным вопросам, развитию гражданского общества. В проекте по* Одно из ключевых прав Совета Федерации — участие в законода
становления Совета Федерации формулируется одно из следующих тельном процессе на федеральном уровне. Принятые Государственной
предложений: а) согласиться на задержание, арест, привлечение к Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, кото*
уголовной ответственности названных лиц; б) отказать в даче такого рый их либо одобряет, либо отклоняет (ст. 105 Конституции РФ). Бо*
согласия. лее подробно порядок осуществления данного полномочия Советом
Следует отметить, что названный Закон определяет возможности Федерации рассмотрен в гл. 29 настоящего учебного курса.
контроля палат Федерального Собрания в отношении данного органа. У Совета Федерации есть право законодательной инициати
В частности, Счетная палата проводит контрольные и экспертно*ана* вы, т. е. право внесения своих проектов законов в Государственную
литические мероприятия в том числе на основании постановлений Думу.
Совета Федерации и постановлений Государственной Думы по обра* Разновидностью возможностей Совета Федерации как в законо*
щениям не менее одной пятой от общего числа членов Совета Феде* дательном процессе, так и экономико*финансовой сфере является
рации или депутатов Государственной Думы, они на основании реше* его участие в рассмотрении и утверждении федерального бюджета.
ний Коллегии Счетной палаты подлежат включению в годовой план Детально вопросами федерального бюджета занимается Государст*
работы Счетной палаты. Обязательному рассмотрению при формиро* венная Дума. Вместе с тем согласно ст. 106 Конституции РФ обяза*
вании планов работы Счетной палаты подлежат запросы Президен* тельному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Го*
та РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов сударственной Думой законы по ряду направлений, в том числе и по
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительст* вопросам федерального бюджета.
ва РФ, федеральных органов государственной власти и органов госу*
дарственной власти субъектов РФ. Ежегодный отчет о работе Счет* 11. Право Совета Федерации на участие
ной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Ду* в парламентском расследовании
ме и подлежит обязательному опубликованию. Счетная палата
готовит ежеквартальные оперативные доклады о ходе исполнения фе* В последние годы расширяется роль палат Федерального Собра*
дерального бюджета в текущем финансовом году, они представляют* ния РФ в государственной жизни. Им предоставляются возмож*
ся палатам Федерального Собрания, а Председателю Правительст* ности, в принципе органичные для парламентских учреждений, од*
нако прежде не отраженные в российском законодательстве. Прежде Государственной Думой федеральных законов по вопросам ратифика
всего в этом плане мы уже отмечали ранее право Совета Федерации ции и денонсации международных договоров (п. «г» ст. 106 Конститу*
и Государственной Думы на проведение парламентских расследова* ции РФ).
ний. Совет Федерации рассматривает практически любые вопросы
После появления Федерального закона «О парламентском рас* внешней политики государства. В его Регламенте имеется специальная
следовании Федерального Собрания Российской Федерации» Совет гл. 28 «Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов внешней
Федерации постановлением от 24 марта 2006 г. включил в свой Рег* политики и межпарламентского сотрудничества». В одних случаях со*
ламент гл. 71 «Порядок участия Совета Федерации в парламент* ответствующие шаги Президента или Правительства напрямую связа*
ском расследовании Федерального Собрания Российской Федера* ны с решениями Совета Федерации (например, по использованию
ции». военных контингентов за границей). В других случаях Совет Федера*
Если обе палаты решили проводить парламентское расследова* ции, скорее по собственной инициативе, выражает свое отношение к
ние, они на паритетных началах формируют комиссию, состоящую международным проблемам, обсуждая их на заседаниях и тем более
из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и принимая постановления, заявления и обращения. Это, конечно,
избирают ее сопредседателей. Комиссия формируется на время про* влияет на деятельность других органов, хотя в принципе решения па*
ведения парламентского расследования и после его завершения рас* латы и не являются для них обязательными.
пускается. Совет Федерации сотрудничает с парламентами иностранных госу
Основные положения, касающиеся процедуры парламентского дарств и международными парламентскими организациями. Основные
расследования, устанавливаются самим Федеральным законом. Од* направления межпарламентского сотрудничества ежегодно утвержда*
нако комиссия вправе принять регламент парламентской комиссии ются палатой. Проект основных направлений готовится Аппаратом
по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием Совета Федерации, предварительно рассматривается комитетом Со*
для проведения парламентского расследования, устанавливать прави* вета Федерации по международным делам, Комитетом Совета Феде*
ла проведения парламентского расследования, которые не должны рации по Регламенту и организации парламентской деятельности
противоречить данному Федеральному закону и иным федеральным (в части финансового обеспечения), которые учитывают предложе*
законам. ния других комитетов Совета Федерации, и после согласования с ко*
Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выез* митетами Совета Федерации представляется Совету палаты.
да в случае необходимости на место расследуемого комиссией собы* Совет Федерации может заключать соглашения о межпар*
тия могут создаваться рабочие группы, в состав которых, как правило, ламентском сотрудничестве и осуществлять обмен парламентскими
на паритетных началах входят члены комиссии — члены Совета Фе* делегациями. Указанные соглашения заключаются в порядке, преду*
дерации и депутаты Государственной Думы. смотренном соответствующим положением, утверждаемым Предсе*
По результатам парламентского расследования готовится итого* дателем Совета Федерации. Проект указанного положения готовит
вый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Комитет Совета Федерации по международным делам.
Собрания. Палаты в течение одного месяца рассматривают и утверж*
Совет палаты по представлению Председателя Совета Федерации,
дают итоговый доклад. В случае если итоговый доклад не утвержден
а также Комитета Совета Федерации по международным делам
хотя бы одной из палат, деятельность комиссии прекращается.
утверждает согласованное с Советом Государственной Думы положе*
ние о российских частях межпарламентских комиссий по двусторон*
12. Вопросы внешней политики и межпарламентского
нему сотрудничеству Федерального Собрания РФ с парламентами го*
сотрудничества, международная деятельность
сударств — участников СНГ.
Вопросы международных отношений Российской Федерации в Совет Федерации представлен во многих двухсторонних и много*
различных аспектах могут быть предметом внимания Совета Федера* сторонних органах межпарламентского сотрудничества — в ряде слу*
ции. Так, обязательно рассмотрение Советом Федерации принятых чаев вместе с Государственной Думой (например, в Парламенте Со*
юзного государства Беларуси и России, Парламентской Ассамблее — с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных за*
Совета Европы, Межпарламентской Ассамблее Евразийского эконо* конов, нормативных актов Президента, Государственной Думы, Пра*
мического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств — вительства; конституций, уставов, а также законов и иных норматив*
участников СНГ, в межпарламентских комиссиях (парламентских ных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения Российской
группах) по двухстороннему сотрудничеству с парламентами госу* Федерации; договоров между органами власти Российской Федера*
дарств — участников СНГ, в Межпарламентском союзе и др.). ции и ее субъектов, договоров между органами власти субъектов РФ;
не вступивших в силу международных договоров РФ;
13. Согласование с Советом Федерации назначения и отзыва — ходатайствами о разрешении споров о компетенции между Со*
дипломатических представителей ветом Федерации и федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов РФ;
Полномочия Совета Федерации по вопросам назначения и отзыва
— запросами о толковании Конституции РФ;
дипломатических представителей Российской Федерации в ино*
— запросами о соблюдении установленного порядка выдвижения
странных государствах и международных организациях обусловлены
обвинения Президента в государственной измене или совершении
п. «м» ст. 83 Конституции РФ. Здесь указано, что назначение и отзыв
иного тяжкого преступления.
дипломатических представителей Российской Федерации в ино*
странных государствах и международных организациях осуществля* По ст. 212 Регламента Совета Федерации предложение об обраще*
ются Президентом РФ после консультаций с соответствующими коми* нии палаты в Конституционный Суд может вноситься на ее рассмот*
тетами и комиссиями палат Федерального Собрания. Следовательно, рение комитетом, Председателем Совета Федерации или группой
в данном вопросе у Совета Федерации и Государственной Думы рав* членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек.
ные возможности. Проект постановления Совета Федерации, проект запроса или хо*
Соответствующие представления вносятся в Совет Федерации датайства в Конституционный Суд, иные документы и материалы
Министерством иностранных дел РФ и рассматриваются его комите* предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по кон*
тами по международным делам и по делам СНГ. Комитеты могут за* ституционному законодательству, правовым и судебным вопросам,
просить дополнительные сведения о кандидате для назначения ди* развитию гражданского общества, который готовит по ним заключе*
пломатическим представителем или по вопросу об отзыве дипломати* ние.
ческого представителя. Кандидатуры для назначения представителя (представителей) Со*
Комитет по международным делам на своем заседании в присутст* вета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в
вии (по согласованию с МИД России) кандидата, которого предлага* Конституционном Суде РФ по согласованию с названным Комите*
ется назначить дипломатическим представителем, или дипломатиче* том вносит комитет Совета Федерации, Председатель Совета Федера*
ского представителя, которого предлагается отозвать, а также с ции или группа членов Совета Федерации численностью не менее
участием представителя МИД России рассматривает представление и 10 человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении
дает заключение. Оно в трехдневный срок после заседания комитета Совета Федерации в Конституционный Суд.
палаты направляется Президенту и в МИД России. Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ запрос о соответствии Кон*
ституции РФ предусмотренных в указанной статье нормативных ак*
тов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд, по*
14. Обращение Совета Федерации в Конституционный Суд
Российской Федерации мимо самой палаты, также одной пятой членов Совета Федерации.
В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, на*
Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному правляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии,
закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» Совет имени, отчества каждого члена Совета Федерации и наименования
Федерации может обратиться в Конституционный Суд: представляемого им субъекта РФ.
15. Назначение Советом Федерации на должность Назначенным на должность члена ЦИК РФ считается лицо, полу*
и освобождение от должности членов чившее при голосовании большинство голосов от общего числа чле*
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации нов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением
Совета Федерации.
В ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель* Решение об освобождении от должности члена ЦИК РФ принима*
ных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. впервые было пре* ется тайным голосованием. Член ЦИК РФ считается освобожденным
дусмотрено, что Совет Федерации назначает 5 из 15 членов ЦИК РФ от должности, если за освобождение его от должности проголосовало
(соответственно еще по пять назначают Государственная Дума и Пре* более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение
зидент). В Законе об основных гарантиях избирательных прав 1997 г., об освобождении от должности члена ЦИК РФ оформляется поста*
а также в действующем одноименном Федеральном законе 2002 г. эта новлением Совета Федерации.
норма сохранена: пять членов ЦИК РФ назначаются Советом Феде*
рации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (пред*
§ 2. Полномочия Государственной Думы
ставительными) органами и высшими должностными лицами субъек*
тов РФ. 1. Дача согласия Президенту Российской Федерации
Согласно Регламенту Совета Федерации по кандидатурам, предло* на назначение Председателя Правительства
женным для назначения на должности членов ЦИК РФ, Комитет Со* Российской Федерации
вета Федерации по федеративному устройству, региональной полити*
ке, местному самоуправлению и делам Севера формирует списки Это полномочие Государственной Думы предусмотрено п. «а» ч. 1
кандидатур по группам субъектов РФ в порядке, устанавливаемом по* ст. 103 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 111 Конституции РФ Пре*
зидент вносит предложение по кандидатуре Председателя не позднее
становлением Совета Федерации. По решению Совета Федерации
двухнедельного срока после своего вступления в должность или после
может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.
отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения
По кандидатурам, предложенным для назначения на должности
внесенной кандидатуры Государственной Думой.
членов ЦИК РФ, проводится тайное голосование — в один или в два
В соответствии с ч. 3 ст. 111 Конституции РФ и своим Регламен*
этапа. Голосование проводится в один этап, если в каждом из спи*
том палата рассматривает кандидатуру в течение недели со дня внесе*
сков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, пред*
ния представления. Президент РФ либо его полномочный представи*
ставлено не более одной кандидатуры. Голосование проводится по тель официально представляет кандидатуру на заседании Государст*
каждой кандидатуре отдельно в порядке, предусмотренном Регламен* венной Думы. Кандидат на пост Председателя Правительства РФ
том Совета Федерации. Если хотя бы в одном из списков кандидатур, представляет Думе программу основных направлений деятельности
сформированных по группам субъектов РФ, представлено более од* будущего Правительства РФ. По мнению бывшего Председателя Го*
ной кандидатуры, голосование проводится в два этапа. сударственной Думы Г. Н. Селезнева, она должна давать согласие
На первом этапе проводится тайное голосование по установлению прежде всего на программу претендента на пост Председателя, а за*
очередности включения кандидатур из списков, сформированных по тем уж обсуждать его профессиональные и прочие возможности реа*
группам субъектов РФ, в списки (бюллетени) для тайного голосова* лизовать такую программу. После этого претендент отвечает на во*
ния по назначению на должности членов ЦИК РФ. По результатам просы депутатов (не более 30 минут). Затем представители фракций
голосования на первом этапе кандидатуры в списках, сформирован* (но не любые депутаты!) высказываются за выдвинутую кандидатуру
ных по группам субъектов РФ, располагаются в порядке убывания или против нее.
числа голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на Решение о даче согласия на назначение Председателя Правитель*
втором этапе проводится в один тур или в несколько туров и считает* ства РФ по усмотрению Государственной Думы принимается тайным
ся законченным, когда назначены все пять членов ЦИК РФ и прове* голосованием — путем подачи бюллетеней или же с применением
дено голосование по всем предложенным кандидатурам. электронной системы подсчета голосов (ст. 146 Регламента). 15 апре*
ля 1998 г. Государственная Дума дополнила норму и предусмотрела рии — это в принципе взаимосвязанные категории: глава Правитель*
возможность принятия решения открытым голосованием, если за это ства ставит перед Думой вопрос о доверии; если более половины вы*
выскажется большинство от общего числа депутатов. В практике Го* скажется «за», это доверие; не будет более половины «за» — отказ в
сударственной Думы применялись разные виды голосования. доверии. Тем не менее в Регламенте Государственной Думы (п. 2
Как уже сказано, согласно ч. 2 ст. 111 Конституции РФ следующее ст. 154) говорится: если решение о доверии не принимается, на голо*
предложение о кандидатуре Президент РФ вносит в течение недели сование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Государ*
со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Палата за* ственная Дума выражает недоверие (доверие) в целом по отношению к
писала еще в первом своем Регламенте 1994 г., что Президент РФ Правительству, однако не имеет такого права по отдельным членам
вносит на согласование палаты «новую» кандидатуру. Эта норма по* Правительства.
вторена и в действующем Регламенте 1998 г.: в случае отклонения Го* Государственная Дума может выразить недоверие Правительству
сударственной Думой кандидатуры на должность Председателя Пра* большинством от общего числа депутатов, т. е. требуется минимум
вительства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения 226 голосов (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).
вносит предложение о «новой» кандидатуре (ст. 14). То есть Дума как Предложение о выражении недоверия Правительству может вно*
бы подчеркивает, что после своего отрицательного мнения о пред* сить группа численностью не менее одной пятой от общего числа де*
ставленной Президентом РФ кандидатуре не следует вносить ее по* путатов Государственной Думы. Любые депутаты могут подписаться
вторно. Но мнение Думы не является обязывающим для Президен* под предложением вне зависимости от принадлежности к фракциям.
та РФ. Согласно толкованию ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, данному в Это не мешает депутатскому объединению (фракции) определить
постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г., свое отношение к недоверию и дать рекомендации депутатам.
Президент РФ вправе по своему усмотрению вносить как одну и ту же Мотивированное предложение о выражении недоверия Прави*
кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ три раза, тельству вносится в Совет Государственной Думы в письменной фор*
так и каждый раз новую кандидатуру. ме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов
При отклонении Думой второй кандидатуры Президент РФ в тече* Государственной Думы — инициаторов выражения недоверия. В спи*
ние недели представляет третью кандидатуру, для рассмотрения кото* ске указываются наименования фракций, проставляются дата и лич*
рой также действует недельный срок. ные подписи депутатов.
Получив согласие Государственной Думы, Президент РФ своим Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недове*
указом назначает Председателя Правительства РФ. рия Правительству в недельный срок после его внесения. Председа*
После трехкратного отклонения представленных кандидатур тель Правительства, а в его отсутствие один из заместителей Предсе*
Председателя Правительства Думой Президент РФ назначает Предсе* дателя, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседа*
дателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает нии Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о
новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). выражении недоверия. В ходе обсуждения этого предложения депута*
ты задают вопросы Председателю и другим членам Правительства,
2. Решение Государственной Думой вопроса высказываются за выражение недоверия Правительству или против
о доверии Правительству Российской Федерации этого; преимущественное право на выступление принадлежит пред*
ставителям фракций.
К ведению Государственной Думы относится решение вопроса о Обсуждение прекращается по предложению, одобренному боль*
доверии Правительству (п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Согласно шинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Ес*
ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может решать ли в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты — инициаторы
вопросы о недоверии или о доверии Правительству. Федеральный кон* выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи, и при
ституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» этом численность депутатов, внесших предложение о выражении не*
говорит о трех возможностях Государственной Думы — доверие, недо доверия Правительству, становится менее одной пятой от общего
верие и отказ в доверии Правительству (ст. 37). Доверие и отказ в дове* числа депутатов Думы, то вопрос о выражении недоверия Правитель*
ству исключается из порядка работы палаты без дополнительного го* течении трех месяцев со дня его внесения. Таким образом, теперь
лосования. представлением о голосовании доверия нельзя отодвинуть вопрос о
Последствия выражения недоверия уже известны читателю: со* недоверии.
гласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Президент вправе объявить об от*
ставке Правительства либо не согласиться с решением Государствен* 3. Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете
ной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев по* Правительства Российской Федерации
вторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об о результатах его деятельности
отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
При втором виде голосования Государственной Думы — о доверии Законом о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. ст.
Правительству — инициатива исходит уже от самого Правительства. 103 и 114 Конституции были дополнены положением о том, что Госу*
Его Председатель может поставить перед Государственной Думой во* дарственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства РФ о
прос о доверии Правительству. Представление должно быть мотиви* результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставлен*
ровано. Вопрос о доверии рассматривается Государственной Думой ным Государственной Думой. В связи с этим 25 февраля 2009 г. Регла*
во внеочередном порядке. Совет палаты вправе определить срок, не* мент Государственной Думы был дополнен гл. 181, определяющей по*
обходимый для проведения правовой экспертизы и изучения факти* рядок рассмотрения такого отчета.
ческих обстоятельств, послуживших основанием для постановки во* Установлено (ст. 1542), что ежегодно фракции направляют в Ко*
проса о доверии Правительству. митет Государственной Думы по Регламенту и организации работы
Если решение о доверии не принимается, казалось бы, это и надо Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства РФ.
понимать как отказ в доверии. Тем не менее, как указывалось ранее, Срок представления вопросов в указанный Комитет и количество во*
согласно ст. 154 Регламента при этом результате на голосование ста* просов от каждой фракции устанавливаются Советом Государствен*
вится вопрос об отказе в доверии Правительству. ной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением
И если ни одно из названных решений (т. е. о доверии Правитель* фракции. Названный Комитет обобщает поступившие вопросы и
ству или об отказе в доверии) не принято, рассмотрение вопроса пре* формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности
кращается. Правительства РФ, который направляет в Совет Государственной Ду*
В практике Государственной Думы первых лет ее работы не раз мы. Утвержденный Советом перечень вопросов Государственной Ду*
были попытки поставить на голосование вопрос о недоверии Прави* мы о деятельности Правительства РФ направляется в Правительст*
тельству, но в основном безуспешные. Лишь однажды, в 1995 г., Дума во РФ.
проголосовала за выражение недоверия Правительству. И тут она В приведенных положениях Регламента несколько озадачивает то,
столкнулась с новым пассажем. Уже на следующий день Правитель* что Совет Государственной Думы устанавливает количество вопросов
ство поставило перед ней требование — голосовать за доверие, по* от каждой фракции, передаваемых в Правительство. Поскольку у од*
скольку оно не может работать в ненормальной обстановке ожидания ной партии в составе Совета Государственной Думы превалирующее
трех месяцев повторного вотума недоверия. Конфликт удалось ула* большинство, нельзя исключать того, что количество вопросов от
дить. Но Дума учла урок и внесла в свой Регламент новые и весьма фракций, настроенных оппозиционно, будет уменьшено. Кроме того,
примечательные правила, если Председатель Правительства поставит хотя и очевидно, что для всех 450 депутатов Государственной Думы
перед Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения ли* нереально задать вопросы Правительству, все же можно было бы ус*
бо рассмотрения депутатами предложения о выражении недоверия тановить, что Совет Думы собирает, помимо вопросов от фракций,
Правительству, первым рассматривается предложение депутатов Го* вопросы, задаваемые индивидуально депутатами, и передает их в
сударственной Думы о выражении недоверия. В случае принятия Го* Правительство. На вопросы от фракций Правительство обязано дать
сударственной Думой постановления о недоверии Правительству и ответы. На вопросы остальных депутатов оно могло бы дать ответы по
объявления Президентом о несогласии с решением Думы представ* своему усмотрению, учитывая важность вопросов, проявляя внима*
ление Председателя Правительства о доверии рассматривается по ис* ние к депутатам независимо от их фракционной принадлежности.
Согласно Регламенту Государственная Дума рассматривает вопрос освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ
о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности Президент РФ представляет на рассмотрение Государственной Думы
в период весенней сессии. Дума на своем заседании заслушивает кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух
Председателя Правительства РФ. Депутаты вправе задавать вопросы недель со дня освобождения от должности Председателя Центрально*
Председателю Правительства РФ, высказывать свое мнение о дея* го банка РФ.
тельности Правительства РФ. При этом преимущественное право на Кандидат для назначения на должность Председателя Централь*
выступление принадлежит представителям фракций. По итогам рас* ного банка РФ выступает перед Государственной Думой с краткой
смотрения Государственная Дума принимает постановление. программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать во*
По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о просы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной канди*
результатах его деятельности Государственная Дума принимает по* датуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на вы*
становление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение па* ступление принадлежит представителям фракций и комитетов пала*
латы Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации ты. Председатель Центрального банка РФ считается назначенным,
работы Государственной Думы. если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов
Государственной Думы. Способ голосования определяется Государст*
4. Рассмотрение вопросов, связанных с взаимоотношениями венной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.
Государственной Думы и Центрального банка В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ вопрос об освобож
Российской Федерации (Банка России) дении от должности Председателя Центрального банка РФ ставится
Президентом РФ. По названному Федеральному закону о Банке Рос*
В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Го* сии Председатель может быть освобожден от должности только в слу*
сударственной Думы относится назначение на должность и освобож* чаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения слу*
дение от должности Председателя Центрального банка РФ. На деле жебных обязанностей, подтвержденной заключением государствен*
полномочий у Думы в банковской сфере гораздо больше. И чтобы ной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке;
как*то сконцентрировать вопросы их реализации, в Регламент Госу* совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступив*
дарственной Думы включена гл. 21 «Порядок рассмотрения вопросов, шим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных за*
связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Цен* конов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью
трального банка Российской Федерации (Банка России)». Банка России. В 2012 г. (с доп. 2013 г.) определено, что основанием
В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатура на освобождения от должности могут быть также непринятие Председа*
должность Председателя Банка России представляется Государствен* телем мер по предотвращению или урегулированию конфликта инте*
ной Думе Президентом РФ. Делается это не позднее чем за три меся* ресов, стороной которого он является, а также непредставление или
ца до истечения срока полномочий Председателя Центрального бан* представление неполных или недостоверных сведений о своих дохо*
ка (ст. 167 Регламента Государственной Думы). Кандидатура предва* дах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного харак*
рительно рассматривается на заседании Комитета Государственной тера либо непредставление или представление заведомо неполных
Думы по финансовому рынку. Данный Комитет вносит проект поста* или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и
новления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмот* обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
рение палаты. несовершеннолетних детей, несоответствие его расходов, расходов
Согласно ст. 14 Федерального закона «О Центральном банке (Бан* его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу,
ке России) Российской Федерации» в случае отклонения Государст* открытие (наличия) счетов (вкладов), хранение наличных денежных
венной Думой кандидатуры, представленной для назначения на средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за преде*
должность Председателя Центрального банка РФ, Президент РФ в лами территории РФ, владение и (или) пользование иностранными
течение двух недель вновь представляет кандидатуру. Одна кандида* финансовыми инструментами им, его супругой (супругом) и (или)
тура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного несовершеннолетними детьми.
Названный выше Комитет палаты предварительно рассматривает государственной денежнокредитной политики на предстоящий год и
вопрос и вносит в Думу проект ее постановления по указанному во* не позднее 1 декабря — основные направления единой государствен*
просу. Решение об освобождении от должности Председателя Цен* ной денежно*кредитной политики на предстоящий год. Государст*
трального банка РФ принимается Государственной Думой большин* венная Дума рассматривает основные направления и принимает со*
ством голосов от общего числа депутатов. Способ голосования опре* ответствующее постановление не позднее принятия ею федерального
деляется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса. закона о федеральном бюджете на предстоящий год.
Помимо Председателя, согласно названному Федеральному зако*
ну о Банке России Государственной Думой также назначаются члены 5. Назначение Государственной Думой на должность
Совета директоров Центрального банка РФ — по представлению и освобождение от должности Председателя Счетной палаты
Председателя Центрального банка, согласованному с Президен* Российской Федерации и половины состава ее аудиторов.
том РФ. Кандидатура для назначения в Совет директоров предвари* Рассмотрение вопросов, связанных с взаимоотношениями Думы
тельно рассматривается на заседании Комитета по финансовому рын* и Счетной палаты
ку. Кандидат выступает перед Государственной Думой с изложением
своих взглядов на предстоящую деятельность. Член Совета директо* К ведению Государственной Думы отнесено назначение на долж*
ров считается назначенным, если за него проголосовало большинство ность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и
от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосова* половины состава ее аудиторов (п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).
ния определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного Все они назначаются на шестилетний срок. Поскольку всего ауди*
вопроса. торов 12, Дума назначает шесть аудиторов.
В случае если срок полномочий членов Совета директоров не ис* По законодательству возможности Государственной Думы в отно*
тек, они освобождаются от должности Государственной Думой по шении Счетной палаты в сравнении с Конституцией более широкие,
представлению Председателя Центрального банка РФ (в аналогичном в основном они совпадают с возможностями Совета Федерации. Это
порядке). отражает Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федера*
Кроме того, палата избирает трех представителей Государственной ции». Об этом мы говорили ранее при характеристике полномочий
Думы в состав Национального банковского совета — коллегиального Совета Федерации, поэтому здесь не будем повторяться.
органа Банка России. Кандидатуры выдвигаются депутатами Госу* Что касается порядка реализации Государственной Думой ее пол*
дарственной Думы из числа депутатов палаты и рассматриваются номочий, этому посвящены две главы Регламента палаты — гл. 20
предварительно тем же Комитетом. Кандидат выступает перед Госу* «Назначение на должность и освобождение от должности Председа*
дарственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую теля Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее
деятельность, Решение Государственной Думы по вопросу формиро* аудиторов» и гл. 201 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с
вания Национального банковского совета считается принятым, если взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Рос*
за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Госу* сийской Федерации». Конечно, эти главы в 2013 г. скорректированы
дарственной Думы. Способ голосования определяется Государствен* с учетом нового Закона о Счетной палате.
ной Думой в ходе обсуждения данного вопроса. Кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной
Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государст* палаты и аудиторов предлагаются фракциями в Государственной Ду*
венной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Го* ме, предложения поступают в Совет Государственной Думы, далее
сударственная Дума направляет годовой отчет Банка России Прези* Советом они вносятся Президенту РФ, при этом кандидатур на пост
денту РФ, а также на заключение в Правительство РФ. Государствен* Председателя должно быть не менее трех. Президент может согла*
ная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, ситься с кандидатурами, если кто*то его не устраивает, тогда он впра*
следующего за отчетным. ве сам подобрать кандидатуру. Далее Президент РФ представляет Го*
Помимо этого, Банк России ежегодно не позднее 26 августа пред* сударственной Думе кандидатуры на пост Председателя Счетной па*
ставляет в Государственную Думу проект основных направлений единой латы, аудиторов.
Председатель Счетной палаты досрочно освобождается от должно* Процедурами при рассмотрении в Государственной Думе вопро*
сти решением Государственной Думы в случае: нарушения им зако* сов, связанных со Счетной палатой, занимается Комитет Государст*
нодательства РФ или совершения злоупотреблений по службе, если венной Думы по бюджету и налогам.
за такое решение проголосует большинство от общего числа депута*
тов Государственной Думы; личного заявления об отставке; призна* 6. Назначение Государственной Думой на должность
ния его недееспособным вступившим в законную силу решением су* и освобождение от должности Уполномоченного
да; в связи с утратой доверия в случаях борьбы с коррупцией. По тем по правам человека в Российской Федерации
же основаниям может быть досрочно освобожден от должности Госу*
дарственной Думой и аудитор. Решение о досрочном освобождении Согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государст*
венной Думы отнесено «назначение на должность и освобождение от
от должности названных лиц оформляется постановлением Государ*
должности Уполномоченного по правам человека, действующего в
ственной Думы по представлению Президента РФ.
соответствии с федеральным конституционным законом». Соответст*
Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношения*
вующий Закон подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г., дейст*
ми Государственной Думы и Счетной палаты РФ, регулируется Регла*
вует с небольшими изменениями и дополнениями. Институт Уполно*
ментом Государственной Думы. Согласно ст. 1641 взаимоотношения моченного по правам человека пришел в Россию из зарубежных
Государственной Думы и Счетной палаты осуществляются в виде: на* стран, где он имеет сходное и иные названия (омбудсмен, омбудсман,
правления постановлений Государственной Думы о поручении Счет* народный защитник и др.), но суть в принципе едина: данный пост
ной палате провести контрольные и экспертно*аналитические меро* учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты
приятия; направления обращений не менее одной пятой от общего прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными
числа депутатов Государственной Думы; направления запросов коми* органами, органами местного самоуправления и должностными ли*
тетов, комиссий и депутатов Государственной Думы; рассмотрения цами.
ежегодных отчетов о работе Счетной палаты; рассмотрения отчетов Уполномоченный назначается Государственной Думой сроком на
Счетной палаты по результатам проведенных Счетной палатой кон* пять лет. На эту должность назначается лицо, являющееся граждани*
трольных и экспертно*аналитических мероприятий, предложений ном РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и сво*
Счетной палаты о совершенствовании бюджетного процесса и разви* бод человека и гражданина, опыт их защиты. Одно и то же лицо не
тии финансовой системы Российской Федерации, а также совершен* может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на
ствовании бюджетного законодательства и законодательства по во* два срока подряд.
просам, относящимся к компетенции Счетной палаты; представле* Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут
ния Счетной палатой заключений Счетной палаты на проекты вноситься в Государственную Думу Президентом, Советом Федера*
федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государст* ции, депутатами Думы и фракциями в течение месяца до окончания
венных внебюджетных фондов РФ, а также на проекты федеральных срока полномочий предыдущего Уполномоченного, а также в случаях
законов о внесении изменений в федеральный бюджет и бюджеты го* досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от
сударственных внебюджетных фондов РФ; представления Счетной должности) Уполномоченного. Каждый кандидат, предложенный на
палатой заключений на отчеты об исполнении федерального бюджета эту должность, выступает на заседании палаты с краткой программой
и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; представле* предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы канди*
ния Счетной палатой заключений на иные проекты федеральных за* дату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, высту*
конов по вопросам, относящимся к компетенции Счетной палаты; пать за или против нее. Далее проводится голосование по вопросу о
утверждения по согласованию с Советом Федерации формы опера* том, кого из кандидатов включить в список для тайного голосования.
тивного доклада Счетной палаты о ходе исполнения федерального В список включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей
бюджета; ежеквартального представления Счетной палатой оператив* голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кан*
ного доклада о ходе исполнения федерального бюджета. дидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, может
быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандида* екты этих постановлений вносятся в Думу и рассматриваются ею в
тура. порядке, установленном Регламентом для внесения и рассмотрения
Уполномоченный по правам человека назначается на должность и законопроектов. Палата принимает указанные постановления боль*
освобождается от должности Государственной Думой большинством шинством голосов от общего числа депутатов. Постановления подпи*
голосов от общего числа депутатов тайным голосованием с приняти* сываются Председателем Государственной Думы и подлежат офици*
ем соответствующего постановления палаты (таким образом, для альному опубликованию в порядке, предусмотренном законом.
включения в бюллетень для голосования требуется больше голосов
депутатов, чем для назначения Уполномоченного). 8. Выдвижение Государственной Думой обвинения
После оглашения результатов голосования по кандидатурам на против Президента Российской Федерации
должность Уполномоченного кандидат, набравший необходимое чис* для его отрешения от должности
ло голосов для назначения на должность, приносит присягу.
В случае досрочного освобождения Уполномоченного по правам че* Данного полномочия Государственной Думы, закрепленного в
ловека от должности новый Уполномоченный назначается Государ* п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, мы уже касались в связи с компе*
ственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобож* тенцией Совета Федерации. Поэтому напомним лишь самые основ*
дения предшественника. ные процедурные правила реализации этого полномочия в Государст*
По Закону «Об Уполномоченном по правам человека в Россий* венной Думе.
ской Федерации» (ст. 12) это лицо не может быть без согласия Госу* Прежде всего предложение о выдвижении обвинения согласно ч. 2
дарственной Думы привлечено к уголовной или к административной ст. 93 Конституции РФ может быть внесено по инициативе не менее
ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержано, аресто* одной трети депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 176 Рег*
вано, подвергнуто обыску за исключением случаев задержания на ламента Государственной Думы предложение должно содержать кон*
месте преступления, а также подвергнуто личному досмотру за ис* кретные указания на признаки преступления, предусмотренного
ключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом ст. 93 Конституции РФ, т. е. государственная измена или иное тяжкое
для обеспечения безопасности. Вопрос о даче согласия на лишение преступление, которое вменяется в вину Президенту.
Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается Предложение о выдвижении обвинения направляется Думой на
на заседании Государственной Думы. заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки
О деятельности Уполномоченного по правам человека уже было процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. На
рассказано в гл. 16 настоящего учебного курса. данном этапе у Государственной Думы нет права ни отклонить пред*
ложение, ни отказать в образовании комиссии. Предложение депута*
7. Объявление Государственной Думой амнистии тов поступает в письменном виде, с подписями депутатов. Иначе го*
К ведению Государственной Думы отнесено объявление амнистии воря, Дума не устраивает дискуссии по фабуле обвинения, не прово*
(п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Амнистия — полное или частич* дит голосования. Даже если кто*то из депутатов утверждает, что в
ное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное (ре* приведенных положениях он не усматривает состава преступления
же — административное) правонарушение, замена назначенного на* Президента, Дума не будет обсуждать этот вопрос — ведь потом ей
казания более мягким, возможно также и снятие судимости с лиц, ра* придется обращаться уже к существу обвинения.
нее отбывших наказание. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в со*
Государственная Дума использовала данное полномочие много* ставе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии.
кратно, принимая постановления об объявлении амнистии и о порядке Председатель комиссии избирается путем открытого голосования
применения амнистии. большинством от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии
Постановления Думы по вопросам амнистии подлежат непосред* избираются по представлению фракций общим списком. Регламент
ственному исполнению компетентными органами государства. Про* говорит о пропорциональном представительстве фракций в комис*
сии. Заместитель председателя избирается на заседании самой комис* но с представителями комитетов и комиссий Думы; направлять мате*
сии. риалы о своей работе в органы государственной власти Федерации и
В практике Государственной Думы несколько раз были попытки ее субъектов, иные организации, публиковать указанные материалы в
начать процедуру выдвижения обвинения против первого Президен* СМИ; привлекать к работе комиссии экспертов Правового управле*
та РФ Б. Н. Ельцина. Сначала они не имели успеха, но в 1998 г. пред* ния Аппарата Государственной Думы и других структурных подразде*
ложение об отрешении Президента от должности в связи с выдвину* лений Аппарата Государственной Думы, а также принимать решения
тыми против него обвинениями подписали 246 депутатов Государст* о проведении независимой экспертизы имеющихся в распоряжении
венной Думы. «Специальная комиссия по оценке соблюдения Комиссии фактов и документов.
процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, вы* Основной формой работы Комиссии являлись ее заседания. Реше*
двинутого против Президента Российской Федерации» — таково ее ния Комиссии полагалось принимать простым большинством голо*
полное наименование — была образована постановлением Государст* сов от числа членов Комиссии, участвующих в голосовании.
венной Думы от 19 июня 1998 г. Определено, что Комиссия действует Комиссия проверяла выдвинутые против Президента обвинения
до тех пор, пока Государственная Дума не примет решения относи* по следующим позициям:
тельно предложения о выдвижении обвинения. В состав Комиссии 1) подписание им Беловежского соглашения не только привело к
были включены (вместе с председателем) 15 депутатов Думы; несмот* развалу СССР вопреки союзному референдуму от 17 марта 1991 г., но
ря на различную численность фракций и депутатских групп, все они и поставило экономику России на край гибели; россияне лишены
имели равное представительство (по два депутата) в Комиссии возможности свободного перемещения по всей территории бывшего
(от КПРФ на одного человека больше за счет председателя Комис*
Советского Союза, права на выбор места жительства, на свободное
сии).
общение с родственниками и близкими людьми;
Постановлением от 19 июня 1998 г. Государственная Дума утвер*
2) принятие Президентом Указа от 21 сентября 1993 г. о досроч*
дила Положение о Специальной комиссии. К задачам Комиссии По*
ном прекращении деятельности Съезда народных депутатов РФ и
ложение относит следующие: проверка соблюдения кворума, необхо*
Верховного Совета РФ прямо противоречило действовавшей тогда
димого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов,
Конституции РФ и характеризуется в обвинении как государствен*
а также соблюдения других процедурных правил, установленных Рег*
ламентом, до принятия Думой решения о выдвижении обвинения; за* ный переворот, а расстрел Дома Советов по его приказу 4 октября
слушивание на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фак* 1993 г. унес жизни многих ни в чем не повинных людей;
тах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения; 3) Президент ответствен за чеченскую трагедию, которая привела
ознакомление с документами, свидетельствующими о фактах, поло* к тяжелым последствиям для России как во внутриполитическом, так
женных в основу предложения о выдвижении обвинения; заслушива* и внешнеполитическом аспектах и унесла жизни почти 100 тыс. чело*
ние представителя Президента; представление Думе заключения о со* век;
блюдении процедурных правил и фактической обоснованности обви* 4) как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Сила*
нения, выдвинутого против Президента. ми РФ Президент несет ответственность за их разрушение — утеряны
Комиссия наделялась рядом важных полномочий: запрашивать по морские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил, в
вопросам своего ведения документы и материалы у органов государ* критическом состоянии находятся наземные войска, Вооруженные
ственной власти РФ, ее субъектов, предприятий, учреждений и орга* Силы утрачивают профессионализм, боеспособность;
низаций, граждан; создавать для подготовки отдельных вопросов ра* 5) предъявлено Президенту и обвинение в геноциде собственного
бочие группы из числа членов Комиссии, других депутатов Государ* народа, выражающемся в том, что последствием его политики являет*
ственной Думы, представителей органов государственной власти РФ, ся резкое сокращение численности населения страны, превышение
ее субъектов, иных организаций; приглашать на свои заседания лиц, смертности над рождаемостью, ухудшение жизни миллионов росси*
замещающих государственные должности Федерации и ее субъектов, ян, т. е. речь идет о предумышленном создании условий, ведущих к
других должностных и иных лиц; проводить свои заседания совмест* физическому уничтожению коренных народов России.
Согласно Положению Комиссия подготавливала заключение о на* Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд
личии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения для дачи заключений.
о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения та* Государственная Дума обсуждала вопрос о выдвижении обвине*
кого обвинения. Заключение следовало принимать большинством го* ния против Президента РФ 13—15 мая 1999 г. С докладами выступили
лосов членов Комиссии. Предложение о выдвижении обвинения про* председатель Специальной комиссии В. Д. Филимонов, от имени де*
тив Президента и заключение Специальной комиссии надлежало рас* путатов, выдвинувших обвинение, В. И. Илюхин, а также Полномоч*
смотреть на заседании Государственной Думы. ный представитель Президента в Думе А. А. Котенков. Содоклады
Регламент Государственной Думы предусматривает такую про* сделали два члена Комиссии, не поддержавшие те или иные пункты
цедуру рассмотрения вопроса: доклад делает председатель Специаль* обвинения. Состоялись выступления экспертов, приглашенных
ной комиссии, содоклады — депутат, уполномоченный депутатами фракциями и депутатскими группами, а также депутатов, заключи*
палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также тельные выступления докладчиков и руководителей депутатских объ*
Президент или полномочный представитель Президента в Думе. Чле* единений. Государственная Дума приняла решение провести откры*
ны Специальной комиссии, имеющие особое мнение по ее заключе* тое голосование именными бюллетенями. По результатам голосова*
нию, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся ния по всем названным выше пяти пунктам обвинения против
предметом их особого мнения. Президента Б. Н. Ельцина не было получено требуемого Конституци*
В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против ей большинства в две трети (300) голосов депутатов.
Президента для отрешения его от должности принимают участие де*
путаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого экс* 9. Принятие Государственной Думой федеральных законов
перты и другие лица. Преимущественное право на выступление име*
Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы при*
ют представители фракций. После прекращения обсуждения предста*
нимаются Государственной Думой. Право принятия законов можно
вителям фракций предоставляется слово для выступления по мотивам
рассматривать в качестве генерального полномочия Думы, позволяю*
голосования в течение не более пяти минут каждому.
щего ей обращаться к любым вопросам жизни государства, если они
По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голо*
составляют предмет законодательного регулирования.
сов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о
О законодательном процессе в Федеральном Собрании мы будем
выдвижении обвинения против Президента в государственной изме*
говорить подробнее в гл. 29 настоящего учебного курса. Здесь же от*
не или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его
метим, что без дополнительных комментариев ч. 1 ст. 105 Конститу*
от должности. Решение о способе голосования принимается палатой
ции РФ может возникнуть превратное впечатление: якобы Дума есть
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной
единственный законодательный орган, раз ею принимаются феде*
Думы.
ральные законы. На самом деле это не так. Акт становится законом в
Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвине* итоге сложной процедуры, этапами которой являются также одобре*
ния против Президента. Если в обвинении содержится несколько ние закона верхней палатой и его подписание и обнародование Пре*
предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются зидентом РФ, а также преодоление разногласий, если таковые между
по каждому из них. Депутату выдается по каждому предложению о этими тремя участниками законодательного процесса возникают.
выдвижении обвинения один бюллетень.
Голосование проводит Счетная комиссия палаты. На основании 10. Бюджетные полномочия Государственной Думы
принятого Думой к сведению ее доклада председательствующий по
каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое Бюджетные полномочия Государственной Думы укладываются в
решение принято («за», положительное, или «против», отрицатель* рамки ее права на принятие законов, поскольку бюджет на очередной
ное). Без дополнительного голосования оформляется постановление год утверждается посредством федерального закона. В то же время на
Государственной Думы, которое в пятидневный срок направляется в основе Конституции РФ Дума играет самостоятельную роль в бюд*
жетном процессе: согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 именно Думе представля очередной финансовый год и плановый период; о страховых тарифах
ет Правительство разработанный им федеральный бюджет и отчет о на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на
его исполнении. Вместе с тем у Думы есть и другие возможности в дан* производстве и профессиональных заболеваний на очередной финан*
ной сфере: так, согласно ч. 2 ст. 145 БК РФ бюджеты государственных совый год и плановый период.
внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Центральный банк РФ не позднее 1 октября текущего года пред*
Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не ставляет в Государственную Думу проект основных направлений еди*
позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на ной государственной денежно*кредитной политики на очередной фи*
очередной финансовый год и плановый период. Согласно ч. 2 ст. 144 нансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект
БК РФ бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ явля* направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
ются: бюджет Пенсионного фонда РФ; бюджет Фонда социального Совет Государственной Думы утверждает комитеты Думы, ответ*
страхования РФ; бюджет Федерального фонда обязательного меди* ственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов феде*
цинского страхования. рального бюджета (профильные комитеты), а также комитеты, ответ*
В Регламенте Государственной Думы нет отдельной главы о по* ственные за рассмотрение других документов и материалов, представ*
рядке осуществления бюджетно*финансовых полномочий. Соответ* ленных одновременно с проектом закона о бюджете.
ствующие нормы — материальные, процессуальные, а то и просто Сначала в БК РФ (ст. 196) было записано, что Государственная
процедурные правила рассмотрения и утверждения федерального за* Дума рассматривает проект закона о бюджете в четырех чтениях, хотя
кона о федеральном бюджете включены в БК РФ. по Регламенту для обычных законопроектов предусмотрены три чте*
В частности, в ст. 192 БК РФ определено, что Правительство РФ ния. Однако в 2007 г. в БК РФ определено, что и проект закона о
вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу про* бюджете рассматривается в трех чтениях. Процедура рассмотрения
ект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи* Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном
нансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. бюджете на очередной финансовый год и плановый период достаточ*
Проект такого закона вносится в Государственную Думу одновремен* но сложна. БК РФ допускает, что проект может быть отклонен Ду*
но с многочисленными документами и материалами, названными в мой в первом чтении, это предполагает доработку проекта, его новое
БК РФ, в том числе: основными направлениями бюджетной полити* представление в палату, согласительные процедуры с участием коми*
ки России и основными направлениями налоговой политики России тетов Думы и представителей Правительства РФ, повторное рассмот*
на очередной финансовый год и плановый период; предварительны* рение в первом чтении и т. д. При успешном завершении первого
ми итогами социально*экономического развития Российской Феде* чтения законопроект о бюджете подготавливается ко второму чте*
рации за истекший период текущего финансового года и ожидаемы* нию, при этом должны быть отработаны многие конкретные пози*
ми итогами социально*экономического развития России за текущий ции бюджета. Субъекты права законодательной инициативы направ*
финансовый год; прогнозом социально*экономического развития ляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.
страны на очередной финансовый год и плановый период; оценкой Этот Комитет готовит сводные таблицы поправок по разделам, под*
ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансо* разделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов
вый год; прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и на*
в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации правляет указанные таблицы в соответствующие профильные коми*
на очередной финансовый год и плановый период; пояснительной теты и в Правительство РФ. Все это требует напряженной работы
запиской к проекту данного федерального закона и др. — всего около всех участников бюджетного процесса. В третьем чтении Государст*
16 позиций. венная Дума должна принять закон о бюджете, являющийся объ*
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном емным документом.
бюджете на очередной финансовый год и плановый период Прави* Согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство пред*
тельство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных ставляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального
законов: о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на бюджета. Рассмотрение Думой этого отчета также является ее бюд*
жетным полномочием. БК РФ предусматривает, что Правительство После появления названного Закона Совет Федерации включил в
представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об ис* свой Регламент специальную главу. Государственная Дума этого не
полнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в сделала. Но в принципе в указанном Законе достаточно норм про*
форме федерального закона. В соответствии со ст. 26411 БК РФ при цедурного характера, с учетом которых палата в состоянии осуществ*
рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государ* лять данное полномочие.
ственная Дума заслушивает: доклад министра финансов об исполне*
нии федерального бюджета; доклад Председателя Счетной пала* 12. Внешнеполитическая сфера
ты РФ о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполне*
нии федерального бюджета. По предложению Председателя Государственная Дума довольно активно занимается вопросами
Государственной Думы либо по собственной инициативе Генераль* международных отношений и международного сотрудничества.
ный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда, председа* В Регламенте Государственной Думы есть четыре главы (25—28) по
тели высших судов РФ могут выступить или представить доклады с данному профилю («Порядок рассмотрения внешнеполитических во*
анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, просов»; «Ратификация, прекращение и приостановление действия
связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного зако* международных договоров Российской Федерации, согласие на обя*
нодательства РФ. зательность которых для Российской Федерации выражено в форме
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении фе* федерального закона»; «Международные связи Государственной Ду*
дерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоня* мы»; «Порядок консультаций с комитетами Государственной Думы
ет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. при назначении и отзыве дипломатических представителей»), объе*
диненные в разд. V «Внешнеполитические вопросы и международное
сотрудничество».
11. Право Государственной Думы на участие
Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы
в парламентском расследовании
по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президен*
В предыдущем параграфе мы уже отметили, что в последние годы та РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комите*
приняты меры по активизации роли палат в государственной жизни, тов палаты. В ст. 187 Регламента названы виды актов Государствен*
расширению их контрольных возможностей. Для этого принят, в ной Думы, о которых нет упоминания в Конституции РФ: Государст*
частности, Федеральный закон «О парламентском расследовании Фе* венная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию
дерального Собрания Российской Федерации». Он предоставил как палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Рос*
Совету Федерации, так и Государственной Думе право на проведение сийской Федерации, а также по вопросам международных отноше*
парламентских расследований. ний в целом.
Основные положения этого Закона были изложены ранее при ос* Практика Государственной Думы буквально пестрит ее постанов*
вещении полномочий Совета Федерации. Поскольку они в равной лениями, обращениями к Президенту, к зарубежным государствен*
мере относятся и к Государственной Думе, не будем повторяться, чи* ным органам по вопросам международной жизни, оценки событий в
татель может при желании вернуться на несколько страниц назад. мире и других странах. Проекты обращений и заявлений Государст*
Еще раз обратим внимание на то, что парламентское расследование венной Думы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предва*
может быть от начала и до конца лишь совместной акцией Совета Фе* рительно рассматриваются Комитетом Думы по международным де*
дерации и Государственной Думы. Оно проводится только при под* лам и (или) Комитетом по делам СНГ и связям с соотечественника*
держке этой акции каждой палатой, они создают на паритетных нача* ми, в случае необходимости и другими комитетами палаты по
лах комиссию парламентского расследования и на конечном этапе профилю их деятельности.
утверждают ее заключение, причем и Совет Федерации, и Государст* В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рас*
венная Дума делают это самостоятельно и не связаны волей другой смотрению в Совете Федерации подлежат принятые Думой федераль*
палаты. ные законы по вопросам, в частности, «ратификации и денонсации
международных договоров Российской Федерации». Следовательно, митетов в Думе по международным делам и (или) по делам СНГ и
данные вопросы подлежат рассмотрению прежде всего в Думе. Феде* связям с соотечественниками.
ральный закон «О международных договорах Российской Федера* Государственная Дума принимает федеральный закон о ратифика*
ции» содержит более четкие предписания. Он гласит, что в соответст* ции, прекращении или приостановлении действия международного
вии с Конституцией РФ ратификация международных договоров РФ договора. Если проект этого закона не набрал необходимого числа го*
осуществляется в форме федерального закона (ст. 14). лосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято реше*
Что касается денонсации, названный Закон расширил понятия и ние о необходимости внесения данного законопроекта на повторное
соответственно возможности Государственной Думы. В разд. V он рассмотрение Государственной Думы, международный договор счи*
говорит о прекращении (в том числе о денонсации) или приостанов* тается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или
лении действия международных договоров РФ. Если принятие реше* приостановления.
ния о согласии на обязательность международного договора для Рос* Важным направлением деятельности Государственной Думы явля*
сийской Федерации выражалось посредством принятия федерально* ется межпарламентское сотрудничество. Согласно ст. 199 Регламента
го закона, то с Государственной Думы начинается и процесс Государственная Дума ежегодно принимает планы международных
принятия решения о прекращении и приостановлении действия до* связей с парламентами других государств. Возможны соглашения с
говора, завершающийся принятием соответствующего федерального этими парламентами и международными парламентскими организа*
закона. циями о сотрудничестве (ст. 200).
С учетом приведенных положений Регламент Государственной При посещении Государственной Думы руководителями пар*
Думы (ст. 189) предусматривает, что проект федерального закона о ра ламентов других государств, главами государств и правительств, пар*
тификации, прекращении или приостановлении действия международ ламентскими делегациями их принимает для беседы Председатель
ного договора РФ, согласие на обязательность которого для Россий* Думы или по его поручению один из его заместителей. На время пре*
ской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в бывания визитеров в Государственной Думе на фасаде ее здания вы*
Государственную Думу Президентом или Правительством вместе с вешиваются государственный флаг соответствующего государства и
заверенной копией официального текста договора и документами, Государственный флаг РФ.
содержащими: а) обоснование целесообразности его ратификации, Руководителям парламентов, главам государств и правительств,
прекращения или приостановления; б) определение соответствия руководителям парламентских делегаций других государств по их же*
этого договора законодательству; в) оценку возможных финансово* ланию может быть предоставлена возможность выступить на заседа*
экономических и иных последствий. нии Государственной Думы. Совет палаты по письменному представ*
В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 лению принимающих парламентскую делегацию комитета или фрак*
Конституции РФ проекта федерального закона о ратификации, пре* ции вносит в порядок работы Государственной Думы предложение о
кращении или приостановлении действия международного договора таком выступлении. В предложении указываются день, время, про*
не Президентом или Правительством, а иным субъектом права зако* должительность выступления.
нодательной инициативы Государственная Дума принимает поста* Государственная Дума рассматривает рекомендательные законода
новление о направлении законопроекта Президенту для предложений тельные акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участников
по нему. СНГ, принимает решения по их реализации. Рекомендательные законо*
На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса дательные акты предварительно рассматриваются комитетом Госу*
о ратификации, прекращении или приостановлении действия меж* дарственной Думы.
дународного договора с докладами выступают полномочные предста* В соответствии с принятыми Государственной Думой ежегодными
вители в Думе Президента и Правительства или иные лица, уполно* планами международных связей Совет палаты с учетом мнения фрак*
моченные Президентом или Правительством. С содокладами могут ций, комитетов, а также Председателя Государственной Думы опре*
выступить председатель ответственного комитета, председатели ко* деляет состав направляемых за пределы Российской Федерации офи*
циальных парламентских делегаций Государственной Думы, руково* 13. Обращение Государственной Думы в Конституционный Суд
дителей этих делегаций, их заместителей и секретарей, а также состав Российской Федерации
российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или
рабочих групп) Государственной Думы по двухстороннему сотрудни* Государственная Дума, так же как и другие субъекты, указанные в
честву с парламентами других государств, определяет объем их пол* ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, имеет право на обращение в Конститу*
номочий. ционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ: федераль*
ных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации,
Как уже упоминалось, палаты парламента вырабатывают согласо*
Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов
ванный порядок формирования общих делегаций и российских час*
и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ве*
тей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп)
дения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и
Федерального Собрания (но утверждается он отдельными решениями
ее субъектов; внутригосударственных договоров; не вступивших в си*
каждой палаты).
лу международных договоров Российской Федерации. Государствен*
Положение о российских частях межпарламентских комиссий ная Дума может обратиться в Конституционный Суд также по спору о
(парламентских или рабочих групп) по двухстороннему сотрудниче* компетенции или по вопросу о толковании Конституции РФ (ч. 3, 5
ству с парламентами других государств, а также положение о пар* ст. 125 Конституции РФ).
ламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской
Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен
Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в
группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего
себя делегацию Федерального Собрания, а также государств — участ*
числа депутатов Думы по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 125
ников СНГ, в Парламентской Ассамблее Организации по безопасно*
Конституции РФ (вопросы конституционности нормативных актов).
сти и сотрудничеству в Европе утверждаются Государственной Думой
В этом случае данная группа депутатов на своем собрании принима*
и Советом Федерации. ет решение об обращении в Конституционный Суд, избирает пред*
Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпар* ставителя (представителей) и направляет запрос в Суд. Запрос под*
ламентского Союза регламентируется Положением о Межпар* писывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении
ламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим со* в Суд.
бранием Межпарламентской группы. Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Ду*
Напомним, что Государственная Дума утверждает согласованный мы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на
с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового очередном заседании палаты после получения решения.
и организационно*технического обеспечения иностранных пар*
ламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов 14. Назначение Государственной Думой на должность
Государственной Думы, выезжающих за пределы Федерации в рамках
и освобождение от должности членов
российских частей межпарламентских комиссий или в составе деле*
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
гаций Государственной Думы или Федерального Собрания.
Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ Совет Федерации и Госу* Как говорилось ранее, в соответствии с федеральными законами
дарственная Дума участвуют в консультациях при назначении и отзыве 1997, 2002 гг. об основных гарантиях избирательных прав Государст*
Президентом РФ дипломатических представителей в иностранных го* венная Дума назначает 5 из 15 членов ЦИК РФ (еще по 5 назнача*
сударствах и международных организациях. В соответствии с Регла* ют Совет Федерации и Президент РФ соответственно) из числа кан*
ментом Думы эти процедуры поручаются ее Комитетам по междуна* дидатов, предлагаемых депутатами Государственной Думы и фрак*
родным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками совме* циями.
стно с другими комитетами палаты по вопросам их ведения. Назначение производится на сессии Государственной Думы, бли*
В основном они сходны с ранее рассмотренными аналогичными про* жайшей к дню истечения срока полномочий членов ЦИК РФ. Члены
цедурами в Совете Федерации. ЦИК РФ назначаются на пять лет (ранее — на четыре года).
506 Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России Глава 28. Внутренняя структура 507
Обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов В чем*то, конечно, внутренняя организация Совета Федерации и
ЦИК РФ, проводится на заседании Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы имеет ряд общих черт: есть председатели па*
вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Пре* лат и их заместители, советы палат, комитеты и комиссии, аппараты
имущественное право на выступление принадлежит представителям палат. Однако при внешнем сходстве имеются и различия. Так, в Го*
фракций и комитетов Думы. В случае необходимости кандидаты мо* сударственной Думе могут быть фракции (ранее также и депутатские
гут ответить на вопросы депутатов. группы), в Совете Федерации аналогичных объединений не создает*
Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В слу* ся. В Государственной Думе существует с первых дней ее работы Со*
чае если депутатами Государственной Думы, фракциями предложено вет Думы, в Совете Федерации Совет палаты был учрежден лишь до*
более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назна* полнением Регламента 27 января 1999 г., а составы этих советов в Ду*
ченными на должности членов ЦИК РФ считаются первые пять кан* ме и Совете Федерации различаются. Неодинаково число комитетов
дидатов, набравшие наибольшее и достаточное (т. е. больше полови* и постоянно действующих комиссий палат. О других особенностях
будет сказано при рассмотрении соответствующих вопросов.
ны от общего числа депутатов Думы) число голосов. По принятому
Государственной Думой решению оформляется постановление.
Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов § 1. Совет Федерации
ЦИК РФ рассматривается Думой в случаях, предусмотренных Зако*
1. Регламент Совета Федерации как основной документ
ном об основных гарантиях избирательных прав. Решение считается по вопросам его организации и деятельности
принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа
депутатов Государственной Думы. Главным документом по вопросам внутренней структуры и орга*
низации работы палаты является Регламент Совета Федерации.
Регламент Совета Федерации I созыва был принят 2 февраля
1994 г. постановлением палаты. В последующем в текст вносились
Глава 28. Внутренняя структура и организация работы поправки, изменения и дополнения.
палат Федерального Собрания
Когда согласно Федеральному закону 1995 г. Совет Федерации
Литература стал формироваться по должностному признаку, своим постановле*
нием от 6 февраля 1996 г. он утвердил новый Регламент Совета Феде*
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; рации. В него также вносились поправки, но многие правила деятель*
Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.,
ности Совета Федерации стабилизировались, особенно связанные с
2003; Векшин А. А. Конституционно*правовой статус Совета Федера*
ции Федерального Собрания Российской Федерации в контексте раз* порядком реализации его полномочий.
вития федеративных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; С утверждением в 2000 г. порядка формирования палаты из пред*
Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гран ставителей органов законодательной и исполнительной власти субъ*
кин И. В. Парламент России. М., 2001; Парламентское право России: ектов РФ, обновлением состава палаты в основном в 2001 г. новый
учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народно* Совет Федерации утвердил постановлением от 30 января 2002 г. свой
го представительства в Российской Федерации / под ред. С. А. Авакья Регламент, который и действует в настоящее время с многочисленны*
на. М., 1999; Совет Федерации: эволюция статуса и функций / отв. ред. ми изменениями и дополнениями.
Л. В. Смирнягин. М., 2003; Чиркин В. Е. Верхняя палата современного
парламента: сравнительно*правовое исследование. М., 2011.
Действующий Регламент Совета Федерации имеет следующую
структуру.
Вопросы внутренней структуры и организации работы нужно рас* Часть первая. Органы, должностные лица и общий порядок рабо*
сматривать раздельно по палатам, поскольку это два самостоятельных ты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера*
органа внутри Федерального Собрания РФ и у каждого из них свои ции: гл. 1. Общие положения; гл. 2. Председатель Совета Федерации.
особенности в организации и порядке деятельности. Первый заместитель Председателя Совета Федерации. Заместители
Председателя Совета Федерации; гл. 3. Совет палаты; гл. 4. Комите* зидента Российской Федерации о введении чрезвычайного положе*
ты Совета Федерации; гл. 41. Координационное совещание Председа* ния; гл. 21. Порядок решения Советом Федерации вопроса о возмож*
теля Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета ности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за
Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с предсе* пределами территории Российской Федерации; гл. 22. Порядок на*
дателями комитетов Совета Федерации; гл. 5. Порядок проведения значения Советом Федерации выборов Президента Российской Фе*
сессий и заседаний Совета Федерации; гл. 6. Порядок голосования и дерации; гл. 23. Порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса
принятия решений на заседании Совета Федерации; гл. 61. Контроль об отрешении Президента Российской Федерации от должности;
за использованием электронной системы; гл. 7. Участие Совета Фе* гл. 24. Порядок назначения Советом Федерации на должность судей
дерации в осуществлении парламентского контроля; гл. 71. Порядок Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
участия Совета Федерации в парламентском расследовании Феде* Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
рального Собрания Российской Федерации; гл. 8. Порядок подготов* Федерации, Экономического суда Содружества Независимых Госу*
ки и проведения «правительственного часа» на заседании Совета Фе* дарств; гл. 25. Порядок назначения Советом Федерации на должность
дерации; гл. 9. Порядок подготовки и принятия парламентского за* и освобождения от должности Генерального прокурора Российской
проса Совета Федерации; гл. 10. Парламентские слушания и иные Федерации, первого заместителя Генерального прокурора Россий*
формы работы в Совете Федерации; гл. 101. Доклад Совета Федера* ской Федерации — председателя Следственного комитета при проку*
ции Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии за* ратуре Российской Федерации, первого заместителя Генерального
конодательства в Российской Федерации; гл. 11. Обеспечение дея* прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального про*
тельности Совета Федерации. курора Российской Федерации; гл. 26. Порядок назначения Советом
Часть вторая. Участие Совета Федерации в законодательной дея* Федерации на должность и освобождения от должности заместителя
тельности: гл. 12. Порядок рассмотрения Советом Федерации приня* Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины
того Государственной Думой федерального закона; гл. 13. Порядок состава аудиторов Счетной палаты Российской Федерации; гл. 27.
преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Порядок назначения Советом Федерации на должность и освобожде*
Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации ния от должности членов Центральной избирательной комиссии Рос*
принятого Государственной Думой федерального закона; гл. 14. По* сийской Федерации; гл. 271. Порядок назначения Советом Федера*
рядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального ции членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской
закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одоб* Федерации — представителей общественности; гл. 28. Порядок рас*
ренного Государственной Думой в ранее принятой редакции; гл. 15. смотрения Советом Федерации вопросов внешней политики и
Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конститу* межпарламентского сотрудничества; гл. 29. Порядок проведения в
ционного закона; гл. 16. Порядок рассмотрения Советом Федерации Совете Федерации консультаций по вопросам о назначении и об от*
вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Рос* зыве дипломатических представителей Российской Федерации в ино*
сийской Федерации о поправках к Конституции РФ; гл. 17. Осущест* странных государствах и международных организациях; гл. 30. Поря*
вление Советом Федерации, членами Совета Федерации права зако* док рассмотрения Советом Федерации проектов договоров между ор*
нодательной инициативы. ганами государственной власти Российской Федерации и органами
Часть третья. Порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Кон* государственной власти субъектов Российской Федерации о разгра*
ституцией РФ к ведению Совета Федерации: гл. 18. Порядок утверж* ничении предметов ведения и полномочий (исключена); гл. 31. Поря*
дения Советом Федерации изменения границ между субъектами Рос* док подготовки, рассмотрения и принятия обращения Совета Феде*
сийской Федерации; гл. 181. Порядок утверждения Советом Федера* рации в Конституционный Суд Российской Федерации; гл. 32. Поря*
ции изменения границ городов федерального значения Москвы и док принятия настоящего Регламента и внесения в него изменений и
Санкт*Петербурга; гл. 19. Порядок утверждения Советом Федерации дополнений.
указа Президента Российской Федерации о введении военного поло* Приложение. Форма доверенности для голосования на заседании
жения; гл. 20. Порядок утверждения Советом Федерации указа Пре* согласительной комиссии.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители о том, что Председатель вообще не прочь упразднить этот пост. Во
всяком случае из Регламента нормы о первом заместителе Председа*
Председатель Совета Федерации по неписаной «Табели о рангах» в теля исключили. Однако постановлением от 16 сентября 2008 г. этот
России считается третьим лицом государства — после Президента РФ пост введен снова и в Регламент опять включены соответствующие
и Председателя Правительства РФ.
положения.
В первом составе Совета Федерации (1993—1995 гг.) Председатель
Избрание. Председатель Совета Федерации, его первый замести*
палаты и многие другие лица работали на освобожденной основе. Они
тель и заместители не могут избираться из числа представителей от
считались откомандированными с основного места работы в Совет
одного и того же субъекта РФ.
Федерации — хотя сам по себе этот способ оформления освобождения
Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и замес*
от основной работы был юридически небезупречен. Палата приняла
тители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голо*
постановление от 15 января 1994 г. «Об откомандировании депутатов
Совета Федерации», которое гласило: откомандировать с основного сованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может
места работы депутатов Совета Федерации, избранных Председателем принять решение о проведении тайного голосования с использовани*
Совета Федерации, заместителями Председателя, председателями, за* ем электронной системы. В случае внесения кандидатур заместителей
местителями председателей и секретарями комитетов Совета Федера* единым списком для голосования Совет Федерации может принять
ции, для осуществления их полномочий; оплату труда указанных де* решение о проведении открытого голосования. Все указанные лица
путатов производить в размерах, установленных Советом Федерации, избираются на срок их полномочий в качестве членов Совета Федера*
но не ниже размера заработной платы, получаемой депутатом по ос* ции. Сначала в Регламент было включено положение о том, что все
новному месту работы. названные лица могут быть избраны на должность повторно, но не
Введенный Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. «О порядке более двух сроков подряд (ч. 2 ст. 15). 26 марта 2003 г. Совет Федера*
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий* ции исключил данную норму из Регламента.
ской Федерации» должностной принцип формирования всего Совета Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации пред*
Федерации обусловил сохранение каждым членом палаты поста соот* лагаются членами Совета Федерации. Каждый вправе предложить
ветственно председателя законодательного собрания или главы субъ* только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для
екта РФ. Это относилось также к Председателю Совета Федерации и избрания на должность Председателя, вправе заявить о самоотводе.
его заместителям — они выполняли свои обязанности на неосвобож* Заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования.
денной основе. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится
После того как по одноименному Федеральному закону 2000 г. все обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают
члены Совета Федерации стали работать в палате на постоянной про* на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения палата
фессиональной основе, оставляя иные должности, естественно, руко* утверждает список кандидатур для голосования.
водители палаты действуют только в данном своем качестве, получая Кандидат считается избранным на должность Председателя Сове
за это вознаграждение. И они не могут занимать другие должности не та Федерации, если в результате голосования он получил более поло*
только вне Совета Федерации, но и в самой палате. вины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если на эту
В действующем Регламенте Совета Федерации 2002 г. сначала пре* должность было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не
дусматривались должности первого заместителя Председателя и за* получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй
местителей Председателя, т. е. один первый заместитель и несколько тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее
(не менее двух) заместителей. Число заместителей определяет Совет число голосов. Избранным на должность Председателя по итогам
Федерации (ч. 1 ст. 17 Регламента). Довольно долгое время был пер* второго тура голосования считается тот кандидат, который получил
вый заместитель Председателя. Затем по своей просьбе (по крайней более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.
мере так это выглядело официально) он был освобожден от должно* Если во втором туре голосования Председатель не избран, процедура
сти. Палата осталась без первого заместителя, и появились разговоры выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур.
Решение об избрании Председателя Совета Федерации оформля* первого заместителя и заместителей Председателя Совета Федерации
ется постановлением Совета Федерации. оформляются постановлениями Совета Федерации.
Для полноты информации отметим, что Регламент Совета Феде* Полномочия. Председатель Совета Федерации обладает широким
рации называет двух лиц, которым отдаются особые почести в палате. кругом полномочий, закрепленным в ст. 18 Регламента палаты. Отме*
Согласно ст. 10 это почетный Председатель Совета Федерации и тим наиболее важные, объединив их для удобства восприятия в ряд
Председатель Совета Федерации I созыва. Совет Федерации может групп.
избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полно* Полномочия в связи с организацией работы палаты. Председатель
мочия на этом посту, почетным Председателем Совета Федерации. созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные. Он
Звание почетного Председателя Совета Федерации является пожиз* формирует проект повестки дня заседания, вносит его на рассмотре*
ненным. Почетному Председателю Совета Федерации, а также Пред* ние Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный
седателю Совета Федерации I созыва отводятся специальные места в Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации.
Зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании Со* Председатель ведет заседания палаты, подписывает постановления
вета Федерации. Эти лица имеют специальные удостоверения и на* Совета Федерации. Он ведает внутренним распорядком деятельности
грудные знаки. Почетный Председатель Совета Федерации и Предсе* палаты, распределяет обязанности между заместителями Председате*
датель Совета Федерации I созыва имеют право: принимать участие с ля, организует работу Совета палаты и ведет его заседания, осуществ*
правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, ко* ляет общее руководство организацией и проведением мероприятий
митетов палаты, а также в работе парламентских слушаний, в заседа* по осуществлению постоянного парламентского контроля; коорди*
ниях круглых столов и иных мероприятиях, проводимых в Совете Фе* нирует работу комитетов, дает им поручения, координирует проведе*
ние различных мероприятий в Совете Федерации, утверждает график
дерации; получать документы и материалы, иную информацию, пре*
приема граждан членами комитетов Совета Федерации, а также на*
доставляемую членам Совета Федерации на заседаниях палаты,
правляет другим должностным лицам Совета Федерации для рас*
комитетов Совета Федерации, на парламентских слушаниях и иных
смотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, по*
мероприятиях.
ступившие в Совет Федерации.
Кандидатуры на должности первого заместителя и заместителей Председатель назначает из числа членов Совета Федерации пол*
Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета номочных представителей Совета Федерации в Государственной Ду*
Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся об* ме, Правительстве РФ, высших судах РФ, Счетной палате РФ, Гене*
суждение и раздельное голосование в том же порядке, как и в отно* ральной прокуратуре РФ, Следственном комитете РФ, ЦИК РФ,
шении Председателя. Если заместитель не был избран, процедура по* Минюсте России, Общественной палате РФ, Межпарламентской Ас*
вторяется начиная с выдвижения кандидатур, в том числе возможно и самблее государств — участников СНГ, а также полномочных пред*
повторное выдвижение. ставителей Совета Федерации по взаимодействию с Уполномочен*
Регламент предусматривает, что Совет Федерации может избрать ным по правам человека в Российской Федерации и по взаимодейст*
первого заместителя и заместителей единым списком для голосова* вию с Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка и
ния, выдвигаемым Председателем Совета Федерации. В единый спи* другими государственными органами. Деятельность указанных пол*
сок для голосования включается по одной кандидатуре на каждую номочных представителей регулируется положением, утверждаемым
должность. Голосование по избранию единым списком проводится Советом палаты.
тайно с использованием бюллетеней. Как уже говорилось, Совет Фе* Полномочия в связи с организацией законотворческого процесса.
дерации может принять решение о проведении тайного голосования с Председатель Совета Федерации направляет для предварительного
использованием электронной системы или открытого голосования. рассмотрения в комитеты палаты в соответствии с вопросами их веде*
Все кандидаты, включенные в единый список для голосования, счи* ния одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о по*
таются избранными, если за этот список проголосовало большинство правках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы,
от общего числа членов Совета Федерации. Решения об избрании принятые Думой федеральные законы, а также законопроекты, по*
правки к законопроектам, разработанные комитетом Совета Федера* сударств, международными организациями, государственными и
ции, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Го* общественными деятелями иностранных государств. Председатель
сударственную Думу в порядке реализации права законодательной участвует в согласительных процедурах, используемых Президен*
инициативы Совета Федерации. том РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения
Председатель направляет Общественной палате РФ по ее запросу разногласий между федеральными органами государственной власти
документы и материалы, необходимые для проведения общественной и органами государственной власти субъектов РФ, а также между ор*
экспертизы законопроектов (за исключением материалов, содержа* ганами государственной власти субъектов РФ.
щих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую Полномочия в связи с организацией работы Аппарата Совета Феде
законом тайну). рации. Председатель руководит Аппаратом и контролирует его дея*
Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего тельность, утверждает по согласованию с Советом палаты структуру
сведения уведомления о принятых законах о поправках к Конститу* Аппарата Совета Федерации, утверждает его штатную численность, с
ции РФ и направляет для рассмотрения в законодательные (предста* согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от
вительные) органы государственной власти субъектов РФ принятые должности Руководителя Аппарата, а также по представлению Руко*
законы о поправках к Конституции. Председатель направляет Пре* водителя Аппарата назначает на должность и освобождает от должно*
зиденту для подписания и официального опубликования одобрен* сти первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руко*
ные Советом Федерации законы о поправках к Конституции РФ, водителя Аппарата и иных работников Аппарата в соответствии с По*
федеральные конституционные законы и федеральные законы. Он ложением об Аппарате Совета Федерации, утверждает инструкцию о
направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федера* делопроизводстве в Совете Федерации.
ции проекты законов Российской Федерации о поправках к Консти* Реализуя свои полномочия, Председатель Совета Федерации изда*
туции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные за* ет распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его ве*
коны. дению.
Согласно Регламенту Председатель направляет в комитеты Совета Деятельность Председателя подконтрольна Совету Федерации.
Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Право* Палата вправе отменить распоряжение Председателя, противореча*
вое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предло* щее законодательству Российской Федерации и Регламенту Совета
жений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного го* Федерации. Председатель либо по его поручению первый замести*
сударства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономиче* тель, заместитель Председателя представляет Совету Федерации док*
ского сообщества, модельные законодательные акты, принятые лады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроект*
Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ, а так* ной работы в соответствии с порядком, установленным решением
же проекты указанных актов. Совета Федерации, которые обсуждаются на заседаниях Совета Феде*
Председатель Совета Федерации либо по его поручению первый рации. По результатам обсуждения Совет Федерации может прини*
заместитель Председателя представляет Совету Федерации доклады о мать постановления. Председатель представляет на утверждение Со*
деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной ра* вета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты
боты в соответствии с порядком, установленным решением Совета и отчет о ее исполнении.
Федерации, которые обсуждаются на заседаниях Совета Федерации. Первый заместитель и заместители Председателя Совета Федера*
По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать по* ции замещают Председателя в его отсутствие, по поручению Предсе*
становления. дателя подписывают постановления палаты, издают распоряжения,
Полномочия в связи с представительскими функциями. Председатель вручают награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, по по*
Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с феде* ручению Председателя осуществляют другие полномочия по вопро*
ральными органами государственной власти, органами государствен* сам внутреннего распорядка деятельности палаты.
ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, обще* Председатель Совета Федерации, первый заместитель, замести*
ственными объединениями, а также с парламентами иностранных го* тель могут быть освобождены от должности на основании решения
Совета Федерации, принимаемого большинством голосов от общего рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества
числа членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении рассмат* Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета
ривается Советом Федерации при поступлении личного заявления от Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопро*
этих лиц или по предложению группы членов Совета Федерации чис* вождающих лиц, определяет объем полномочий делегаций Совета
ленностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Фе* Федерации, расходы на командирование, а также принимает решение
дерации. Вопрос об освобождении от должности первого заместите* о направлении члена Совета Федерации за рубеж, не предусмотрен*
ля, заместителя рассматривается также по требованию Председателя ном планом межпарламентского сотрудничества Совета Федерации;
Совета Федерации. При рассмотрении вопроса об освобождении от дает согласие на назначение на должность и освобождение от долж*
должности на заседании Совета Федерации соответствующему лицу ности Руководителя Аппарата Совета Федерации; принимает реше*
должно быть предоставлено слово для выступления. Решение об ос* ние о награждении граждан РФ и граждан иностранных государств
вобождении от должности оформляется постановлением палаты. почетным знаком Совета Федерации «За заслуги в развитии пар*
В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий ламентаризма»; принимает решение о награждении граждан и орга*
члена Совета Федерации, являющегося Председателем, первым за* низаций Российской Федерации, а также граждан иностранных госу*
местителем или заместителем Председателя Совета Федерации, его дарств Почетной грамотой Совета Федерации; принимает решения о
освобождение от должности оформляется постановлением Совета направлении Президенту РФ представлений о награждении членов
Федерации, не требующим специального голосования. Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации госу*
дарственными наградами; заслушивает информацию комитетов Со*
3. Совет палаты вета Федерации о результатах рассмотрения представленной Прави*
Долгое время у Совета Федерации не было коллегиального органа, тельством РФ информации о ходе разработки и предполагаемых сро*
занимающегося вопросами организации работы палаты и подобного ках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие
Совету Государственной Думы. Действующий Регламент Совета Фе* которых предусмотрены федеральными законами; заслушивает ин*
дерации предусматривает такой орган (ст. 21). Он образуется для под* формацию комитетов Совета Федерации, должностных лиц Совета
готовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и Федерации о ходе реализации решений Совета Федерации, в которых
является постоянным органом Совета Федерации. содержатся предложения органам и должностным лицам, а также по*
В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, ручения комитетам Совета Федерации, должностным лицам Совета
первый заместитель и заместители Председателя, председатели коми* Федерации; согласовывает внесенные Комитетом Совета Федерации
тетов Совета Федерации, которые обладают правом решающего голо* по Регламенту и организации парламентской деятельности правила
са по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ
Совет палаты: утверждает графики заседаний Совета Федерации межбюджетных трансфертов на возмещение расходов, связанных с
на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждает степень подготовки во* материальным обеспечением деятельности членов Совета Федерации
просов, вносимых на заседание Совета Федерации; рассматривает и их помощников в субъектах РФ, и правила предоставления из феде*
проект повестки дня заседания Совета Федерации; формирует список рального бюджета субсидий на государственную поддержку средств
лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации; принимает ре* массовой информации, учрежденных Советом Федерации; утвержда*
шение о внесении Президенту РФ кандидатур для назначения на ет представленные Комитетом Совета Федерации по Регламенту и ор*
должность заместителя Председателя Счетной палаты, аудитора ганизации парламентской деятельности сметы расходов по приему
Счетной палаты РФ; утверждает по представлению Председателя Со* делегаций и сметы расходов по подготовке и проведению мероприя*
вета Федерации положение о деятельности полномочных представи* тий в Совете Федерации; периодически заслушивает отчеты Руково*
телей палаты (речь о них шла выше); выступает с заявлениями и обра* дителя Аппарата Совета Федерации о работе Аппарата Совета Феде*
щениями по общеполитическим и социально*экономическим вопро* рации; решает иные вопросы в соответствии с настоящим Регламен*
сам; принимает решения о проведении парламентских слушаний; том.
Сначала в Регламенте Совета Федерации было записано, что Со* щими органами палаты; образуются для разработки базовых, концеп*
вет палаты собирается на заседания, как правило, по вторникам в туальных предложений по реализации конституционных полномочий
12 часов. Однако в 2006 г. установлено, что заседание Совета палаты Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Го*
проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания сударственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федера*
Совета Федерации. Председательствует на заседании Совета палаты ции проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федераль*
Председатель Совета Федерации либо в случае его отсутствия первый ных конституционных законов, принятых Государственной Думой и
заместитель Председателя Совета Федерации или один из заместите* переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных зако*
лей Председателя Совета Федерации. нов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федера*
В заседаниях Совета палаты вправе участвовать: полномочные ции.
представители Совета Федерации в различных государственных орга* Что касается временных комиссий, в ст. 261 записано, что Совет
нах; член Совета Федерации по поручению комитета или председате* Федерации может создавать временные комиссии из числа членов па*
ля комитета Совета Федерации; член Совета Федерации — автор за* латы. Такая комиссия создается Советом Федерации на определен*
конодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета ный срок для решения конкретной задачи. Создание временной ко*
палаты; полномочные представители Государственной Думы, Прези* миссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, в вопросы
дента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации. На заседании Со* ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии.
вета палаты вправе присутствовать и вносить предложения по проек* Решение палаты о создании временной комиссии оформляется по*
ту повестки дня заседания члены Совета Федерации. На заседании становлением Совета Федерации, в нем указываются конкретная за*
Совета палаты присутствуют Руководитель Аппарата Совета Федера* дача, для решения которой создана временная комиссия Совета Фе*
ции, первые заместители (первый заместитель) и заместители Руко* дерации, ее полномочия, срок деятельности и состав. В состав вре*
водителя Аппарата, начальники управлений Аппарата. менной комиссии Совета Федерации могут входить Председатель
Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Феде*
общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и рации, заместители Председателя Совета Федерации.
оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, Относительно порядка формирования и структуры комитета Сове*
который подписывается председательствующим на заседании Совета та Федерации ст. 28 Регламента предусмотрено, что каждый член Со*
палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, вета Федерации обязан состоять в одном из комитетов Совета Феде*
рассмотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях. Совет рации и может быть членом только одного комитета палаты. Однако
Федерации вправе отменить решение Совета палаты. Председатель Совета Федерации не может быть членом комитета Со*
вета Федерации; первый заместитель и заместители Председателя
4. Комитеты Совета Федерации вправе состоять в одном из комитетов.
Персональный состав комитета Совета Федерации утверждается
Согласно ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации образует палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Феде*
комитеты и комиссии. Однако по инициативе пришедшего в 2011 г. рации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее
нового Председателя Совета Федерации существовавшие до этого по 11 и не более 21 члена Совета Федерации. Решение об утверждении
стоянные комиссии Совета Федерации были ликвидированы, гл. 4 персонального состава комитета палаты оформляется постановлени*
Регламента Совета Федерации стала называться «Комитеты Совета ем Совета Федерации. Если состав комитета Совета Федерации ста*
Федерации», правда, в главу включена ст. 261 «Временные комиссии новится менее 11 членов, председатель комитета незамедлительно
Совета Федерации». информирует об этом Председателя Совета Федерации.
Согласно ст. 26 «Комитеты Совета Федерации» Регламента Совет Комитет по основным направлениям своей деятельности может
Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов па* образовывать подкомитеты. Член комитета палаты вправе входить в
латы. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действую* состав любых подкомитетов этого комитета. Подкомитеты возглавля*
ют первые заместители председателя комитета (председатели подко* Когда Совет Федерации с 2000 г. стал работать на постоянной ос*
митетов) либо заместители председателя комитета (председатели под* нове, он расширил число комитетов и комиссий, их стало соответст*
комитетов). венно 16 и 7.
При этом надо учитывать, что согласно ст. 29 Регламента предсе* В дальнейшем число комитетов не изменялось, но вносились кор*
датель, первый заместитель председателя и заместитель председателя рективы в их наименования. Количество комиссий возросло до 11.
комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одно* До 2011 г. согласно ст. 30 Регламента образовывались следующие
го субъекта РФ. Комитет Совета Федерации принимает решение о комитеты Совета Федерации: 1) по конституционному законодатель*
количестве первых заместителей и заместителей председателя коми* ству; 2) по правовым и судебным вопросам; 3) по делам Федерации и
тета, при этом их общее количество не может быть более четырех, хо* региональной политике; 4) по вопросам местного самоуправления;
тя в исключительных случаях Председатель Совета Федерации вправе 5) по обороне и безопасности; 6) по бюджету; 7) по финансовым
принять решение об увеличении количества первых заместителей и рынкам и денежному обращению; 8) по международным делам; 9) по
заместителей председателя комитета. делам СНГ; 10) по социальной политике и здравоохранению
Председатель, первый заместитель председателя, заместители (до 2008 г. — по социальной политике); 11) по образованию и науке
председателя комитета избираются на заседании комитета палаты (до 2008 г. — по науке, культуре, образованию, здравоохранению и
большинством голосов от общего числа членов комитета. Председа* экологии); 12) по экономической политике, предпринимательству
тель, первый заместитель председателя комитета Совета Федерации и собственности; 13) по промышленной политике; 14) по природным
утверждаются палатой большинством голосов от общего числа членов ресурсам и охране окружающей среды; 15) по аграрно*продовольст*
Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Сове* венной политике и рыбохозяйственному комплексу (до 2007 г. —
та Федерации. В Регламенте установлено, что Совет Федерации мо* по аграрно*продовольственной политике); 16) по делам Севера и ма*
жет избрать непосредственно на заседании палаты председателей, лочисленных народов.
первых заместителей председателей комитетов Совета Федерации Исходили из того, что увеличение числа комитетов Совета Феде*
единым списком для голосования. рации и расширение их профилей даст возможность более активно
Комитет Совета Федерации вправе освободить председателя, пер* участвовать в решении вопросов внутренней и внешней политики го*
вого заместителя председателя, заместителя председателя комитета от сударства, в целом в руководстве государственными делами, а также
должности большинством голосов от общего числа членов комитета. позволит организовать более тесное сотрудничество с комитетами Го*
Освобождение от должности названных лиц утверждается Советом сударственной Думы.
Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета В соответствии с той же ст. 30 Регламента Совета Федерации в па*
Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Феде* лате существовали следующие постоянные комиссии (перечень приво*
рации. дится в последовательности, отраженной в указанной статье Регла*
Теперь остановимся на том, сколько же комитетов было и есть в мента): 1) по взаимодействию со Счетной палатой РФ; 2) по Регла*
Совете Федерации. менту и организации парламентской деятельности; 3) по делам
Первоначально, в 1994 г., приступая к работе, Совет Федерации молодежи и туризму (до 2008 г. — по молодежи и спорту); 4) по есте*
образовал 10 комитетов и одну комиссию; позднее появился 11*й ко* ственным монополиям; 5) по информационной политике; 6) по кон*
митет. тролю за обеспечением деятельности Совета Федерации; 7) по нацио*
Совет Федерации, начавший работать в 1996 г. (т. е. состоявший из нальной морской политике (с 6 октября 2006 г.); 8) по культуре
глав законодательной и исполнительной власти субъектов РФ), в сво* (с 6 июля 2007 г.); 9) по жилищной политике и жилищно*коммуналь*
ем Регламенте 1996 г. предусмотрел 11 комитетов и две постоянно ному хозяйству (с 6 июля 2007 г.); 10) по вопросам развития институ*
действующие комиссии: мандатную, по регламенту и парламентским тов гражданского общества (с 30 января 2008 г.); 11) по физической
процедурам. В 1997 г. они были слиты в одну комиссию по регламен* культуре, спорту и развитию олимпийского движения (с 12 ноября
ту и парламентским процедурам. 2008 г.).
Стратегия создания постоянных комиссий палаты и даже увеличе* — проводит по вопросам своего ведения экспертизу законопроек*
ние их числа основывалась на том, что должны стать своеобразными тов, а также экспертизу одобренных Государственной Думой и пере*
стратегическими «мозговыми центрами» Совета Федерации по опре* данных на рассмотрение Совета Федерации федеральных конститу*
деленным проблемам, призваны объединить усилия комитетов Сове* ционных законов, принятых Государственной Думой и переданных
та Федерации. 30 января 2008 г. Совет Федерации исключил из переч* на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов в целях вы*
ня своих органов Комиссию по методологии реализации конституци* явления в них положений, способствующих созданию условий для
онных полномочий Совета Федерации; скорее всего это связано с проявления коррупции (это положение введено 29 апреля 2009 г.);
неопределенностью профиля ее деятельности. — готовит предложения по разделам проекта федерального бюд*
Комитеты и постоянные комиссии палаты имели равные права и жета в соответствии с вопросами своего ведения;
несли равные обязанности по реализации конституционных полно* — осуществляет подготовку заключений по одобренным Государ*
мочий палаты. Вместе с тем деятельности некоторых комиссий при* ственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации
давалось, надо полагать, особое значение. Подтверждение видится, проектам законов Российской Федерации о поправках к Конститу*
например, в том, что координация деятельности Комиссии по Регла* ции РФ, федеральным конституционным законам, по принятым Го*
менту и организации парламентской деятельности и Комиссии по сударственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федера*
контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации возлага* ции федеральным законам;
лась на Председателя Совета Федерации, а решения Комиссии по — предварительно рассматривает внесенные в Государственную
контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации полага* Думу законопроекты, по согласованию с комитетами и комиссиями
лось утверждать Председателю Совета Федерации. Государственной Думы может направлять своих представителей для
Как уже сказано, в 2011 г. все постоянные комиссии упразднены. работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих груп*
В качестве постоянных органов функционируют только комитеты пах Государственной Думы;
Совета Федерации. — готовит проект постановления Совета Федерации об обращении
Совет Федерации образовал следующие 10 комитетов: к Общественной палате РФ о проведении общественной экспертизы
— по конституционному законодательству, правовым и судебным проектов федеральных конституционных законов и федеральных за*
вопросам, развитию гражданского общества; конов; может предварительно рассматривать по согласованию с субъ*
— по федеративному устройству, региональной политике, мест* ектами РФ проекты их законов по вопросам совместного ведения
ному самоуправлению и делам Севера; Российской Федерации и ее субъектов;
— по обороне и безопасности; — рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по
— по международным делам; вопросам своего ведения, разработанные членами Совета Федерации
— по бюджету и финансовым рынкам; в порядке реализации права законодательной инициативы и направ*
— по экономической политике; ленные ими в комитет;
— по аграрно*продовольственной политике и природопользова* — готовит по вопросам своего ведения материалы к ежегодному
нию; докладу Совета Федерации о состоянии законодательства в Россий*
— по социальной политике; ской Федерации;
— по науке, образованию, культуре и информационной политике; — готовит и направляет по поручению Председателя Совета Феде*
по Регламенту и организации парламентской деятельности. рации Общественной палате РФ по ее запросу документы и материа*
Комитет Совета Федерации: лы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов
— разрабатывает и предварительно рассматривает законопроекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных
и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том чис* конституционных законов и федеральных законов (за исключением
ле в порядке реализации права законодательной инициативы Совета материалов, содержащих сведения, составляющие государственную
Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и или иную охраняемую законом тайну), в течение трех дней со дня по*
поправки к ним; ступления запроса Общественной палаты РФ в Совет Федерации либо
со дня начала очередной сессии Совета Федерации (если запрос Об* Комитеты осуществляют свою деятельность на принципах гласности
щественной палаты РФ поступил в Совет Федерации в период между и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета Совета Фе*
сессиями Совета Федерации); дерации, как правило, проводятся открыто. Комитет может принять
— рассматривает федеральные и региональные целевые програм* решение о проведении закрытого заседания по предложению членов
мы по вопросам своего ведения и их исполнение; комитета, а также в случаях, предусмотренных федеральными кон*
— принимает участие в международном сотрудничестве по вопро* ституционными законами и федеральными законами.
сам своего ведения; Заседание комитета Совета Федерации правомочно, если на нем
— рассматривает ежегодный доклад Уполномоченного по правам присутствует более половины от общего числа членов комитета. По*
человека в Российской Федерации и готовит по нему заключение; становлением от 9 февраля 2005 г. Совет Федерации включил в Регла*
— может готовить по поручению Председателя Совета Федерации мент (ч. 4 ст. 32) правило: в исключительных случаях (в ред. 2010 г. —
в соответствии с вопросами своего ведения предложения по законо* при невозможности присутствовать) член комитета Совета Федера*
дательным актам, принятым Парламентом Союзного государства, ции вправе на основании доверенности передать право решающего
Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сооб* голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета,
щества, модельным законодательным актам, принятым Межпар* другому члену комитета. Каждому члену комитета может быть пере*
ламентской Ассамблеей государств — участников СНГ, а также раз* дано не более одной доверенности. Видимо, для того, чтобы не было
рабатывает и предварительно рассматривает проекты указанных ак* злоупотребления этим правом, в ст. 32 Регламента палаты 18 июня
тов; 2008 г. включили норму о том, что по окончании сессии председатель
— организует проведение парламентских слушаний, круглых сто* комитета представляет Председателю Совета Федерации информа*
лов и иных мероприятий по вопросам своего ведения; цию о посещении членами Совета Федерации заседаний комитета
— участвует в подготовке и проведении «правительственного часа» Совета Федерации. Но от последнего требования отказались 15 де*
на заседании Совета Федерации; кабря 2010 г., а в ред. от 25 ноября 2011 г. утратило силу и правило о
— решает вопросы организации своей деятельности; возможности «передаваемого голоса».
— вносит в Совет палаты предложения по кандидатурам для на* Заседание комитета Совета Федерации проводит председатель,
граждения Почетной грамотой Совета Федерации; первый заместитель или заместитель председателя комитета. Предсе*
— вносит в Совет палаты предложения о награждении государст* дательствующий обеспечивает порядок проведения заседания коми*
венными наградами членов комитета Совета Федерации и работни* тета, предоставляет слово в соответствии с повесткой дня заседания и
ков аппарата комитета Совета Федерации; подписывает протокол заседания.
— организует согласно графику, утверждаемому Председателем В открытых и закрытых заседаниях комитета Совета Федерации
Совета Федерации, проведение личного приема граждан членами ко* могут принимать участие с правом совещательного голоса члены Со*
митета в соответствии с вопросами своего ведения; вета Федерации, не входящие в состав этого комитета. В открытых и
— рассматривает иные вопросы, отнесенные к ведению комитета закрытых заседаниях комитета Совета Федерации вправе принимать
Советом Федерации. участие Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, де*
Помимо этого обширного перечня, Регламент Совета Федерации путаты Государственной Думы, статс*секретари — заместители (пер*
определяет направления деятельности каждого комитета палаты. вые заместители) руководителей федеральных органов исполнитель*
Комитет Совета Федерации вправе направлять письменные обра* ной власти, председатели высших судов Российской Федерации,
щения по вопросам своего ведения в Правительство РФ, федераль* Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счет*
ные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы ной палаты, Уполномоченный по правам человека в Российской Фе*
и документы, необходимые для их деятельности, у государственных дерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственно*
органов, общественных объединений, должностных лиц. го комитета РФ, его заместитель и другие ответственные работники
Заседания комитета Совета Федерации проводятся не реже двух данного органа — по уполномочию руководителя, Председатель
раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом. ЦИК РФ, полномочные представители Президента РФ и Правитель*
ства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (пред* создания согласительной комиссии может быть и более широким —
ставительных) органов государственной власти субъектов РФ. На от* Совет Федерации, Государственная Дума, Президент, Правительство,
крытых заседаниях могут присутствовать помощники членов Совета субъект права законодательной инициативы, внесший соответствую*
Федерации по работе в Совете Федерациии. щий законопроект. В этом случае в комиссию войдут представители
В заседаниях комитета Совета Федерации вправе принимать от перечисленных трех или четырех органов (такие комиссии называ*
участие члены Общественной палаты РФ, уполномоченные советом ются либо специальными, либо просто комиссиями).
Общественной палаты, при соблюдении требований, предусмотрен*
ных законодательством о государственной тайне. При рассмотрении 5. Совещательные органы
проекта закона Российской Федерации о поправке к Конститу*
ции РФ, федерального конституционного закона, федерального зако* В Совете Федерации постановлением палаты от 24 марта 2006 г.
на, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Обще* создана специфическая внутренняя совещательная структура, аналога
ственной палаты РФ, уполномоченным советом Общественной пала* которой нет в Государственной Думе. Наименование этой структу*
ты, предоставляется слово для выступления. ры — координационное совещание Председателя Совета Федерации, пер
Решения комитета Совета Федерации по процедурным вопросам вого заместителя и заместителей Председателя Совета Федерации
принимаются большинством голосов от числа присутствующих на за* с председателями комитетов Совета Федерации. В Регламент Совета
седании членов комитета. По остальным вопросам решения комитета Федерации включена посвященная координационному совещанию
Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего гл. 41, в которой обозначено, что координационное совещание прово*
числа членов комитета, если иное не установлено настоящим Регла* дится для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной дея*
ментом. тельности Совета Федерации. Участниками координационного со*
Комитет Совета Федерации в соответствии с Регламентом палаты вещания являются Председатель, заместители Председателя Совета
организует проведение парламентских слушаний, круглых столов и Федерации, председатели комитетов Совета Федерации. В работе ко*
иных мероприятий по вопросам своего ведения. Комитет может прово* ординационного совещания принимают участие полномочный пред*
дить в субъектах РФ выездные заседания, парламентские слушания, ставитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный пред*
круглые столы и иные так называемые выездные мероприятия. В те* ставитель Правительства РФ в Совете Федерации, Руководитель Ап*
чение года комитет Совета Федерации вправе провести не более двух
парата Совета Федерации. Порядок рассмотрения федеральных
выездных мероприятий.
конституционных законов и федеральных законов на координацион*
Комитеты представляют Совету Федерации отчеты о работе за
ном совещании и состав лиц, приглашаемых на координационное со*
год.
вещание, определяются Председателем Совета Федерации.
В Регламенте Совета Федерации не говорится, какие временные
комиссии может создавать палата. На сайте палаты в Интернете обо* Регламент определяет, что основными задачами координационно*
значены такие временные комиссии Совета Федерации: по мониторингу го совещания являются: а) организация взаимодействия Совета Феде*
участия Российской Федерации во Всемирной торговой организации рации с Государственной Думой и субъектами права законодательной
и Таможенном союзе — создана постановлением Совета Федерации инициативы по вопросам законодательной деятельности; б) предва*
от 27 апреля 2012 г.; по развитию информационного общества — соз* рительное обсуждение вопросов, включенных в проект повестки дня
дана постановлением от 19 декабря 2012 г. заседания Совета Федерации; в) рассмотрение позиций комитетов
В принципе можно считать отдельным — возможным — видом Совета Федерации по федеральным конституционным законам, фе*
временных комиссий Совета Федерации согласительные комиссии, ко* деральным законам, поступившим из Государственной Думы, и по
торые создаются вместе с Государственной Думой в случае отклоне* законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы пе*
ния палатой закона, принятого Думой. Эти комиссии формируются ред первым чтением, а также по законопроектам, принятым Государ*
из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Та* ственной Думой в первом чтении и направленным в Совет Федера*
ким образом, это их общие временные комиссии. Круг инициаторов ции для подготовки замечаний и предложений.
Можно сделать вывод о том, что координационное совещание яв* законодательного обеспечения национальной политики и политики
ляется местом обсуждения вопросов «стратегии и тактики» участия государства в отношении религиозных объединений в Российской
Совета Федерации в законотворческой деятельности. Федерации. В состав комиссии входят члены Совета Федерации, ру*
В Совете Федерации, как и в Государственной Думе, стало практи* ководители законодательных собраний субъектов РФ (по согласова*
коваться создание совещательных экспертных формирований. Послед* нию). Председателем комиссии является Председатель Совета Феде*
нее слово для обозначения соответствующих структур подходит боль* рации.
ше других, поскольку их, строго говоря, вряд ли можно называть орга* В 2003 г. в ст. 93 Регламента включена ч. 3, согласно которой
нами палаты, но все*таки они действуют в рамках Совета Федерации. Председатель Совета Федерации вправе создавать консультативные
В Регламенте Совета Федерации подобным формированиям по* советы из числа членов Совета Федерации. Какова цель таких сове*
священа ст. 93 «Рабочие группы, экспертные советы и объединенные тов, в Регламенте не обозначено.
комиссии». Она гласит, что Председатель Совета Федерации, Совет Характеризуя функции парламента в начале этого раздела, мы го*
палаты, комитет Совета Федерации для подготовки конкретных во* ворили о том, что он может в определенных рамках и формах выпол*
просов, подготовки и проведения парламентских слушаний может нять задачи объединения, содействия и организационно*методиче*
создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, ской помощи в отношении нижестоящих представительных органов,
представителей федеральных органов исполнительной власти, других не покушаясь на их самостоятельность. Выразительным средством
государственных органов, общественных объединений, научных уч* отражения этой функции российского парламента стало, в частности,
реждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда создание Совета по взаимодействию Совета Федерации с законода*
в субъекты РФ. тельными (представительными) органами государственной власти
В ст. 93 Регламента говорится, что Совет Федерации, Председа* субъектов РФ (Совета законодателей). Этому Совету была посвящена
тель Совета Федерации, Совет палаты, комитет Совета Федерации ст. 931, включенная в Регламент Совета Федерации постановлением
вправе создавать экспертные советы на общественных началах, при* палаты от 6 июля 2007 г. Правда, в строгом смысле слова Совет зако*
влекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назна* нодателей надо считать состоящим в целом при Федеральном Собра*
чать независимую экспертизу законопроектов. В частности, образо* нии, при обеих палатах. Вероятно, поэтому Совет Федерации принял
ван Научно*экспертный совет при Председателе Совета Федерации, 30 мая 2012 г. постановление «О Совете законодателей Российской
экспертные советы есть при многих комитетах, хотя работают они с Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации».
разной степенью эффективности. В состав подобных советов могут Как сказано в документе, в целях организации взаимодействия палат
входить как члены Совета Федерации, так и ученые, практические ра* Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных)
ботники. органов государственной власти субъектов РФ в законодательном
В ту же статью Регламента в 2006 г. включено положение о том, процессе и обмена опытом парламентской деятельности Совет Феде*
что Совет Федерации для подготовки предложений по формирова* рации постановляет: поддержать предложение руководителей законо*
нию и реализации отдельных направлений государственной полити* дательных (представительных) органов государственной власти субъ*
ки, их законодательному обеспечению вправе создавать объединенные ектов РФ о создании Совета законодателей РФ при Федеральном Со*
комиссии. Правда, не определено, из кого формируются такие комис* брании РФ. Поэтому 26 июня 2012 г. ст. 931 исключена из Регламента
сии. Соответствующие данные отражаются в положениях о конкрет* Совета Федерации.
ных комиссиях. Помимо этого, согласно ст. 94 Регламента палаты в целях взаимо*
Например, постановлением от 3 марта 2006 г. Совет Федерации действия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъ*
создал Объединенную комиссию по национальной политике и взаи* ектов РФ, парламентскими ассоциациями субъектов РФ, ассоциа*
моотношениям государства и религиозных объединений при Совете циями и союзами муниципальных образований Председатель Совета
Федерации и утвердил Положение об этой комиссии. В нем говорит* Федерации, Совет палаты могут создавать координирующие и сове*
ся, что Объединенная комиссия является постоянно действующим щательные советы с участием представителей указанных ассоциаций
консультативным органом, созданным в целях совершенствования и союзов.
6. Порядок работы Совета Федерации ванию с Советом палаты и органами государственной власти субъек*
та РФ. При открытии Дней субъекта РФ на заседании Совета Феде*
Порядок рассмотрения палатой отдельных вопросов своей компе* рации проводится «час субъекта Российской Федерации», на котором
тенции мы уже рассматривали в гл. 27 учебного курса, а порядок могут выступить руководители законодательного (представительно*
обсуждения Советом Федерации законов, поступивших из Государст* го) и (или) исполнительного органов государственной власти субъек*
венной Думы, будет рассмотрен в гл. 29 учебного курса в связи с зако* та РФ.
нодательным процессом в Федеральном Собрании. Здесь мы коснем* Совет Федерации один раз в год заседает вне своей основной рези*
ся общих процедурных правил проведения заседаний Совета Федера* денции при проведении совместных заседаний с Государственной
ции. Думой для заслушивания посланий Президента РФ (ст. 100 Консти*
Общие требования. В разделе втором «Заключительные и переход* туции РФ). Обычно это происходит в Кремле; к тому же залы заседа*
ные положения» Конституции РФ сказано, что Совет Федерации со* ний и Совета Федерации, и Государственной Думы не приспособле*
бирается на свое первое заседание на 30*й день после избрания (п. 8). ны для проведения совместных заседаний и не могут вместить пар*
Формулировка перекочевала в ст. 40 первого Регламента палаты ламентариев обеих палат (по Конституции возможны совместные
1994 г. Тогда можно было так сказать, поскольку первый состав Сове* заседания палат также для заслушивания посланий Конституционно*
та Федерации избирался населением субъектов РФ, и парламентарии го Суда РФ и выступлений глав иностранных государств, но эти ме*
палаты еще именовались депутатами Совета Федерации. роприятия пока не проводились).
Как уже отмечалось, в настоящее время Совет Федерации является В зале заседаний Совета Федерации помещаются Государствен*
бессрочно действующим органом, состав которого обновляется (роти* ный флаг РФ и Государственный герб РФ. При открытии и закрытии
руется). По мере избрания или назначения новых членов Совета Фе* каждого заседания Совета Федерации исполняется Государственный
дерации в субъектах РФ эти лица становятся членами Совета Федера* гимн РФ.
ции на срок полномочий органа, делегировавшего их в состав Совета Каждому члену Совета Федерации отводится в зале заседаний Со*
Федерации. Следовательно, теперь у Совета Федерации нет и не мо* вета Федерации постоянное место, оформленное табличкой с указа*
жет быть ни первых, ни последних заседаний, а есть лишь очередные и нием его фамилии, инициалов, субъекта РФ, который он представля*
внеочередные заседания. Конституцией РФ не предусмотрено право ет, а также оборудованное необходимыми для работы электронными
палаты прекратить свои полномочия в полном составе. и техническими средствами. Для Председателя Совета Федерации,
Заседания Совета Федерации проводятся в его резиденции, кото* первого заместителя и заместителей Председателя в зале заседаний
рая располагается в Москве, на улице Большая Дмитровка (ст. 35 Рег* отводятся специальные места, оборудованные средствами для веде*
ламента). По его решению место проведения заседаний может быть ния заседания палаты. В зале заседаний отводятся места для Прези*
изменено. Так, 28 января 1998 г. состоялось выездное заседание Сове* дента РФ, Председателя Правительства РФ, депутатов Государствен*
та Федерации в Санкт*Петербурге в Таврическом дворце. 10 июля ной Думы, членов Правительства, Председателей Конституционного
2013 г. палата также заседала в этом дворце. Суда РФ, Верховного Суда РФ, Председателя, заместителя Председа*
Регламент палаты (ст. 95) предусматривает такое мероприятие, теля, аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам че*
как Дни Совета Федерации в субъектах РФ; в это время может состо* ловека в Российской Федерации, Генерального прокурора РФ, Пред*
яться и выездное заседание палаты. Порядок их проведения устанав* седателя ЦИК РФ, Уполномоченного по правам ребенка при Прези*
ливается Председателем Совета Федерации по согласованию с Сове* денте РФ, полномочных представителей Президента и Правительства
том палаты и законодательным (представительным) и исполнитель* в Совете Федерации, почетного Председателя Совета Федерации,
ным органами государственной власти субъекта РФ. Кстати, Председателя Совета Федерации первого созыва, Руководителя Аппа*
Регламент предусматривает, что в Совете Федерации могут прово* рата Совета Федерации.
диться Дни субъекта РФ, целью которых является представление Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной ос*
субъекта РФ в Совете Федерации. Порядок проведения Дней субъек* нове и освещаются средствами массовой информации. Совет Федера*
та РФ устанавливается Председателем Совета Федерации по согласо* ции может принять решение о проведении закрытого заседания, если
предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Пра* рывом на 30 минут, вечернее — с 16 до 18 часов. По решению Совета
вительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комите* Федерации время проведения заседания может быть изменено.
том, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Феде* Внеочередное заседание Совета Федерации может созываться по
рации численностью не менее 25 человек. предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Совета
Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается палаты, комитета Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их
большинством голосов от числа членов Совета Федерации, приняв* ведению, либо по предложению не менее одной трети от общего чис*
ших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов ла членов Совета Федерации. Предложение комитета Совета Федера*
от общего числа членов Совета Федерации. Содержание закрытого ции должно быть поддержано не менее одной пятой от общего числа
заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государствен* членов Совета Федерации. Дата и порядок проведения внеочередного
ную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы заседания палаты Председателем Совета Федерации согласовываются
членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Фе* с Советом палаты.
дерации. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти
После создания Общественной палаты РФ постановлением Сове* дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они яв*
та Федерации от 24 марта 2006 г. в его Регламенте было определено, ляются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и об*
что на заседании Совета Федерации вправе присутствовать члены Об* ратно.
щественной палаты РФ, уполномоченные советом Общественной па* Повестка дня заседаний. Проект повестки дня очередного заседа*
латы, при соблюдении требований, предусмотренных законодатель* ния Совета Федерации представляет собой перечень вопросов, кото*
ством РФ о государственной тайне. рые предполагается рассмотреть на заседании палаты, с указанием
По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашают* очередности их рассмотрения, комитета (комиссии) Совета Федера*
ся представители государственных органов, органов местного само* ции, ответственного за рассмотрение каждого вопроса, докладчиков
управления, общественных объединений, научных учреждений, неза* (содокладчиков) по каждому вопросу, а также иных сведений, уста*
висимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления навливаемых Советом палаты. Проект повестки дня очередного засе*
необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом дания формируется Председателем Совета Федерации.
Федерации вопросам. Представители средств массовой информации В первую очередь в проект повестки дня очередного заседания
могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их Совета Федерации вносятся вопросы, подлежащие включению в по*
аккредитации в Совете Федерации. Другие лица, не являющиеся чле* вестку дня заседания Совета Федерации без обсуждения и голосова*
нами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты ния:
только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью — об обсуждении посланий и обращений Президента;
Руководителя Аппарата Совета Федерации. — относящиеся к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1
Периодичность заседаний. Совет Федерации собирается, как пра* ст. 102 Конституции РФ;
вило, на весеннюю сессию — с 25 января по 15 июля; на осеннюю — об обращении в Конституционный Суд с запросом о соблюде*
сессию — с 16 сентября по 31 декабря. нии установленного порядка выдвижения обвинения Президента в
Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, государственной измене или совершении иного тяжкого преступле*
заседания Совета палаты, заседания комитетов Совета Федерации, ния;
парламентские слушания, Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ве* — об освобождении от должности Председателя Совета Федера*
дется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ. ции, его первого заместителя или заместителя;
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, — о проектах законов РФ о поправках к Конституции РФ, одоб*
но не реже двух раз в месяц в один день или в течение нескольких ренных Государственной Думой;
дней подряд. Каждый день заседания состоит из утреннего и вечерне* — об одобренных Государственной Думой федеральных конститу*
го заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с пере* ционных законах;
— о принятых Государственной Думой федеральных законах, под* Порядок заседания. Заседание Совета Федерации начинается с по*
лежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соот* именной регистрации членов Совета Федерации. Регистрация членов
ветствии со ст. 106 Конституции РФ; Совета Федерации, присутствующих на заседании палаты, проводит*
— о повторном рассмотрении в соответствии с ч. 3 ст. 107 Консти* ся перед началом каждого утреннего и вечернего заседания, а также
туции РФ федеральных законов, отклоненных Президентом РФ и перед началом закрытого заседания палаты. Перед голосованием по
одобренных Государственной Думой при повторном рассмотрении решению Совета Федерации может быть проведена дополнительная
в ранее принятой редакции; регистрация. Заседание Совета Федерации считается правомочным,
— о результатах рассмотрения законов РФ о поправках к Консти* если на нем присутствует более половины от общего числа членов
туции РФ законодательными (представительными) органами госу* Совета Федерации.
дарственной власти субъектов РФ; Члены Совета Федерации своевременно извещаются о вопросах,
— об ответах членов Правительства РФ и иных должностных лиц вносимых на рассмотрение палаты. Проекты актов Совета Федерации
на вопросы членов Совета Федерации («правительственный час»). и другие материалы по вопросам, включаемым в повестку дня, пре*
Обязательному включению в проект повестки дня очередного за* доставляются членам Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до
седания Совета Федерации подлежат вопросы: начала заседания, а по вопросам утверждения указа Президента РФ о
— о предложениях о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конститу* введении военного положения или чрезвычайного положения, воз*
ции РФ; можности использования Вооруженных Сил РФ за пределами терри*
— о принятых Государственной Думой федеральных законах, не тории Федерации — до начала заседания Совета Федерации.
подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Заседание Совета Федерации ведет председательствующий, кото*
не истек установленный Конституцией РФ 14*дневный срок; рым может быть Председатель Совета Федерации, первый заместитель
— о направлении обращений в Конституционный Суд РФ; Председателя, один из заместителей Председателя или старейший по
— о законодательной инициативе Совета Федерации; возрасту член Совета Федерации из числа членов Совета Федерации,
— о поручениях Счетной палате РФ; присутствующих на заседании. Задачи председательствующего тради*
— о приглашении членов Правительства РФ и иных должностных ционны: он ведет заседание палаты, предоставляет слово для выступ*
лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Феде* ления, вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении по*
рации; ложений Регламента, а при повторном нарушении может лишить его
— о внесении в Регламент Совета Федерации изменений и допол* слова, проводит голосование, обеспечивает порядок в зале заседаний
нений, относящихся к порядку рассмотрения вопросов, отнесенных к Совета Федерации, может удалить из зала заседаний приглашенных
его ведению; лиц, мешающих работе Совета, и т. д.
— об образовании комитетов, временных комиссий Совета Феде* В Регламенте подчеркнуто (ст. 47), что в ходе заседания Совета
рации и об изменении их составов; Федерации председательствующий не вправе высказывать собствен*
— подготовленные в соответствии с поручениями палаты; ное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать
— подготовленные в соответствии с поручениями Совета Федера* выступления, давать характеристику выступающим. Если председа*
ции, Совета палаты; тельствующий посчитал необходимым принять участие в обсужде*
— включенные в повестку дня предшествующего заседания Совета нии какого*либо вопроса, он, получив слово, передает функции
Федерации, рассмотрение которых не было начато или завершено на председательствующего до принятия решения по обсуждаемому во*
предшествующем заседании; просу другому председательствующему. Если председательствующий
— иные вопросы, предусмотренные Регламентом палаты. нарушает данные требования Регламента, палата подтверждает это
В проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации своим решением и вправе передать функции председательствующего
могут быть включены и другие вопросы организации внутренней дея* до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса другому предсе*
тельности палаты, а также вопросы, предлагаемые к рассмотрению по дательствующему, для чего необходимо решение большинством го*
инициативе членов Совета Федерации. лосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в го*
лосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего чис* ущерб чести и достоинству граждан и должностных лиц, призывать к
ла членов Совета Федерации. незаконным действиям, допускать выражения, разжигающие нацио*
В 2013 г. в Регламент палаты было внесено дополнение о выступ* нальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную
лениях в начале заседания (ст. 481): после открытия заседания членам информацию, допускать необоснованные обвинения в чей*либо ад*
Совета Федерации предоставляется слово для выступления по акту* рес. В случае нарушения этих правил выступающий может быть ли*
альным социально*экономическим, политическим и иным вопросам шен слова без предупреждения.
продолжительностью до трех минут. Общая продолжительность вы* Переуступка права на выступление в пользу другого лица допуска*
ступлений не может превышать 30 минут. ется только с согласия Совета Федерации (ст. 53 Регламента).
Согласно Регламенту (ст. 52) на заседаниях Совета Федерации Право внеочередного выступления на заседании Совета Федера*
предусматриваются следующие основные виды выступлений: док* ции предоставляется Президенту РФ, Председателю Правительст*
лад; содоклад; заключительное слово по обсуждаемому вопросу; вы* ва РФ, Председателю Совета Федерации, Председателю Государст*
ступление кандидата на выборную (назначаемую) должность; высту* венной Думы, членам Правительства, Председателю Счетной пала*
пление в прениях; выступление по обсуждаемой кандидатуре; высту* ты РФ, Председателю Конституционного Суда РФ, Председателю
пление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения Верховного Суда РФ, Генеральному прокурору РФ, полномочному
заседания; предложение; справка; информация; заявление; обраще* представителю Президента в Совете Федерации, полномочному
ние. представителю Правительства в Совете Федерации.
Продолжительность доклада, содоклада, заключительного слова и В конце каждого заседания палаты выделяется не более 15 минут
выступления кандидата на выборную (назначаемую) должность уста* для оглашения предложений, заявлений, обращений, информирова*
навливается председательствующим на заседании Совета Федерации ния, дачи справок. На каждое выступление выделяется не более трех
по согласованию с докладчиком, содокладчиком, кандидатом на вы* минут.
борную (назначаемую) должность, но не должна превышать: 15 ми* Голосование на заседании. Решения Совета Федерации принима*
нут — для доклада, 10 минут — для содоклада, 5 минут — для заклю* ются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование мо*
чительного слова и выступления кандидата на выборную (назначае* жет быть поименным. Голосование на заседании Совета Федерации
мую) должность. осуществляется с использованием электронной системы или бюлле*
Для выступления в прениях предоставляется до пяти минут, для тенями. За решение о способе голосования должно проголосовать бо*
выступления в ходе упомянутой «разминки» в начале заседания, лее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие
а также по обсуждаемой кандидатуре, по порядку ведения заседания, в голосовании, но не менее одной четверти от общего числа членов
для предложения, справки, информации, заявления, обращения — до палаты. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации
трех минут, для выступления по мотивам голосования, вопроса к док* создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является
ладчику и содокладчику (содокладчикам) — до одной минуты. рабочим органом заседания Совета Федерации.
По предложению председательствующего, принимаемому боль* На заседании Совета Федерации возможны такие виды голосова*
шинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в ния: количественное, рейтинговое, альтернативное. Количественное
голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против»
числа членов Совета Федерации, устанавливаются общее время об* или «воздержался». Подсчет голосов и объявление результатов голо*
суждения вопроса повестки дня, общее время для вопросов и ответов, сования в абсолютном и процентном выражениях производятся по
а также может быть продлено время для выступления. каждому голосованию. Рейтинговое голосование представляет собой
Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без ряд последовательных количественных голосований, в которых мо*
разрешения председательствующего. Нарушившего это правило жет принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из
председательствующий лишает слова без предупреждения. вариантов вопросов. При этом объявление результатов голосования в
Выступающий на заседании Совета Федерации не вправе употреб* абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию
лять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие производится только после проведения голосования по всем вариан*
там вопросов. Альтернативное голосование представляет собой голо* предложений о пересмотре Конституции РФ — три пятых голосов.
сование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голо* По процедурным вопросам решение принимается большинством го*
сование. Подсчет голосов и объявление результатов голосования в аб* лосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании,
солютном и процентном выражениях производятся одновременно по но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Со*
всем вариантам вопроса, поставленного на голосование. вета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Регламентом
Член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосо* палаты (в Регламенте содержится широкий перечень процедурных
вание. При голосовании по одному вопросу член Совета Федерации вопросов: о перерыве в заседании Совета Федерации, переносе или
имеет один голос. Член Совета Федерации имеет право голосовать за закрытии заседания палаты; о предоставлении дополнительного вре*
принятие решения, против принятия решения либо воздержаться от мени для выступления; о предоставлении слова приглашенным на за*
принятия решения. седание палаты; о переносе или прекращении прений по вопросу по*
Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помо* вестки дня заседания Совета Федерации; об общем времени обсужде*
щью электронной системы, если палатой не принято иного решения. ния повестки дня заседания Совета Федерации; о прекращении
На каждом заседании Совета Федерации перед началом использова* прений по обсуждаемому вопросу и др.).
ния электронной системы член Совета Федерации может получить Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформля*
лично или зарегистрировать свою персональную карточку. Если пер* ются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола
сональные карточки не прошли регистрацию на текущем заседании заседания. По вопросам компетенции палаты принимаются постанов*
Совета Федерации, они считаются недействующими, а их использо* ления, по вопросам организации внутренней деятельности палаты —
вание блокируется. По окончании подсчета голосов председательст* постановления или выписки из протокола заседания.
вующий объявляет, принято решение или не принято.
В Регламенте (ст. 68) записано, что Совет Федерации принимает
Тайное голосование проводится в случаях, установленных Регла*
постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конститу*
ментом палаты, по решению Совета Федерации, принимаемому
цией и законами, а также по вопросам организации деятельности
большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации,
Совета Федерации. По общеполитическим и социально*экономиче*
а также может быть проведено и по другим вопросам. Тайное голосо*
ским вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, об
вание проводится с использованием электронной системы или бюл*
ращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления
летенями.
Поименное голосование согласно ст. 65 Регламента проводится по палаты.
решению Совета Федерации, принимаемому более чем одной пятой В первом Регламенте Совета Федерации 1994 г. в связи с приняти*
от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосова* ем постановлений палаты использовались понятия первого и второго
нии, но не менее одной десятой от общего числа членов Совета Феде* чтений. Обсуждение проекта по процедуре двух чтений заключалось в
рации, с использованием электронной системы или именными бюл* следующем. В первом чтении Совет Федерации заслушивал доклад,
летенями. Если на заседании Совета Федерации приняты решения о содоклады по проекту и проводил его обсуждение. После рассмотре*
проведении как поименного голосования, так и тайного, проводится ния проекта в первом чтении Совет Федерации мог направить его на
тайное голосование. дополнительное рассмотрение в комитеты, готовившие проект поста*
Принятие решений. Решение Совета Федерации считается приня* новления, расширить их число, поручить доработку другим комите*
тым, если за него проголосовало более половины от общего числа там или, не переходя ко второму чтению, принять его в целом, за ос*
членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Кон* нову или отклонить. На второе чтение проект постановления вносил*
ституцией РФ и Регламентом палаты. Напомним, что по Конститу* ся с учетом поправок, поступивших после его рассмотрения в первом
ции требуются: для принятия федерального конституционного закона чтении.
минимально три четверти голосов членов Совета Федерации, для от* В принципе аналогичные процедуры сохранились. Однако после*
решения Президента РФ от должности, для преодоления вето Прези* дующие регламенты понятия «первое и второе чтение» не исполь*
дента на федеральный закон — две трети голосов, для одобрения зуют.
Участие в парламентском контроле, в парламентском расследовании. инициативы возбуждения парламентского расследования, а равно на
Мы уже писали ранее о том, что Федеральное Собрание выполняет основании постановления Государственной Думы о поддержке пред*
функцию парламентского контроля, об участии в реализации данной ложения Уполномоченного по правам человека в Российской Феде*
функции каждой палаты парламента, о принятии в 2013 г. Федераль* рации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов
ного закона «О парламентском контроле». нарушения прав и свобод человека и гражданина; в) о составе пар*
Здесь надо добавить, что в развитие указанного Закона Совет Фе* ламентской комиссии от Совета Федерации, формируемой на пари*
дерации 10 июля 2013 г. включил в свой Регламент гл. 7 «Участие Со* тетных началах с Государственной Думой, и об избрании ее сопредсе*
вета Федерации в осуществлении парламентского контроля». В дан* дателя; г) об утверждении итогового доклада парламентской комис*
ной главе мало чисто регламентных норм, по большей части в ней по* сии.
вторены положения материального характера указанного Закона, Группа членов Совета Федерации численностью не менее одной
посвященные возможностям участию Совета Федерации в осуществ* пятой от общего числа членов Совета Федерации направляет Предсе*
лении парламентского контроля, осуществлению Советом Федера* дателю Совета Федерации письменное обращение о возбуждении
ции парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений, парламентского расследования, в котором должны быть изложены
участию представителей палаты в работе правительственной комис* факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследова*
сии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвы* нию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения.
чайного характера и ликвидации их последствий. Отдельные статьи Проект письменного обращения члены Совета Федерации могут го*
посвящаются парламентскому контролю палаты за работой предста* товить совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федера*
вителей Совета Федерации, при издании нормативных правовых ак* ции.
тов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными
Кандидатуры в состав парламентской комиссии от Совета Федера*
законами, а также решениям Совета Федерации по результатам про*
ции предлагаются комитетами Совета Федерации. Число членов Со*
ведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля.
вета Федерации, входящих в состав парламентской комиссии от Со*
В § 1 гл. 27 настоящего учебного курса мы говорили о праве Со*
вета Федерации, должно быть равным числу депутатов Государствен*
вета Федерации проводить совместно с Государственной Думой
ной Думы, входящих в состав этой комиссии.
парламентское расследование. Хотя Федеральный закон «О пар*
ламентском расследовании Федерального Собрания Российской Фе* Вопросы о поддержке инициативы возбуждения парламентского
дерации» содержит немало процедурных норм о порядке проведения расследования и о составе парламентской комиссии от Совета Феде*
парламентского расследования, Совет Федерации все же счел необхо* рации должны быть рассмотрены Советом Федерации не позднее чем
димым включить в свой Регламент специальную главу — это гл. 71 через 15 дней со дня поступления письменного обращения группы
«Порядок участия Совета Федерации в парламентском расследовании членов Совета Федерации либо принятия соответствующих постанов*
Федерального Собрания Российской Федерации», она сохранена в лений Государственной Думы. Решение Совета Федерации по этим
Регламенте после включения названной выше гл. 7 об участии палаты вопросам считается принятым, если за него проголосовало большин*
в парламентском контроле, хотя и там упоминается о парламентском ство от общего числа членов Совета Федерации.
расследовании. Итоговый доклад парламентской комиссии, подготовленный по
Совет Федерации записал в Регламенте, что палата, осуществляя результатам парламентского расследования, направляется Председа*
деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, указанных в телем Совета Федерации в комитеты Совета Федерации. Ответствен*
ч. 1 ст. 4 Федерального закона о парламентском расследовании, впра* ный комитет палаты обобщает предложения комитетов Совета Феде*
ве принимать следующие решения: а) о поддержке инициативы воз* рации и готовит проект постановления Совета Федерации по итого*
буждения парламентского расследования группы членов Совета Фе* вому докладу.
дерации численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совет Федерации рассматривает итоговый доклад не позднее од*
Совета Федерации; б) о возбуждении парламентского расследования ного месяца со дня его поступления. Рассмотрение начинается с док*
на основании постановления Государственной Думы о поддержке лада ответственного комитета палаты. Итоговый доклад считается
утвержденным, если за него проголосовало более половины от обще* ного часа». Надо полагать, что при необходимости он может дать
го числа членов Совета Федерации. предметную информацию и оценку по материальным и финансовым
«Правительственный час». Обе палаты российского парламента с аспектам сообщения на «правительственном часе».
самого начала своей деятельности полагали, что приглашение на за* Председатель Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до нача*
седание членов Правительства и их ответы на вопросы членов палаты ла заседания палаты согласует с приглашенным должностным лицом
являются естественной частью парламентской практики и пар* вопрос о его прибытии и перечень материалов, необходимых для
ламентского контроля. Однако отдельные члены Правительства по* представления членам Совета Федерации по заданным вопросам. Ес*
просту игнорировали приглашения палат. ли приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий* Совета Федерации в назначенное время, то по согласованию с Пред*
ской Федерации» предусмотрел (ст. 38) обязанность членов Прави* седателем Совета Федерации оно может прибыть в иное время либо
тельства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и направить на заседание палаты своего заместителя.
отвечать на поставленные вопросы в порядке, определенном Регла* «Правительственный час» проводится в первый день очередного
ментами палат. заседания Совета Федерации. Его продолжительность не может пре*
Соответственно палаты внесли необходимые дополнения в свои вышать одного часа. Приглашенному должностному лицу предостав*
Регламенты. Совет Федерации, помимо ряда норм, содержащихся в ляется до 15 минут для выступления по существу заданных ему пись*
различных главах Регламента, включил в него специальную главу менных вопросов. Время для ответов на устные вопросы членов Со*
«Порядок подготовки и проведения “правительственного часа” на за* вета Федерации устанавливается по решению палаты, принимаемому
седании Совета Федерации». большинством голосов членов Совета Федерации, принявших
Согласно ст. 77 Регламента Совет Федерации вправе пригласить участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от
на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федера* общего числа членов палаты.
ции довольно широкий круг лиц — Председателя Правительства РФ, Инициатору приглашения должностного лица, представителю от*
членов Правительства, Генерального прокурора РФ, Председателя ветственного комитета, а также приглашенному аудитору Счетной
Центрального банка РФ, Председателя ЦИК РФ, руководителей палаты РФ предоставляется возможность выступить по существу за*
иных федеральных органов государственной власти, органов государ* данного вопроса (до пяти минут). Дополнительные вопросы каждому
ственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, из приглашенных должностных лиц в пределах оставшегося времени
руководителей государственных внебюджетных фондов (далее — члены Совета Федерации задают в порядке, установленном Регламен*
должностные лица). 6 июля 2007 г. в Регламент внесено дополнение: том палаты. Прения по ответам приглашенных должностных лиц на
Председатель Правительства РФ приглашается на заседание палаты устные вопросы членов Совета Федерации не открываются.
не реже одного раза в год. После выступления приглашенного должностного лица, выступ*
Инициатива приглашения исходит от членов Совета Федерации и лений, вопросов членов Совета Федерации и ответов на них прово*
его комитетов. Решение о приглашении должностных лиц на заседа* дится обсуждение подготовленного ответственным комитетом проек*
ние палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации прини* та и принимается решение Совета Федерации по вопросам, рассмот*
мается большинством голосов от общего числа членов Совета Феде* ренным в рамках «правительственного часа».
рации. Приглашение Совета Федерации направляется должностным Если приглашенное должностное лицо не смогло прибыть на засе*
лицам не позднее чем за пять дней до проведения заседания палаты, дание Совета Федерации и члены Совета Федерации не удовлетворе*
на которое они приглашены. Председатель Совета Федерации опре* ны ответом его заместителя, то по решению палаты это должностное
деляет комитет палаты, ответственный за подготовку «правительст* лицо может быть приглашено на другое заседание Совета Федерации.
венного часа» и необходимых для этого документов. Дополнением от По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного ча*
18 июня 2008 г. в Регламенте определено, что на «правительственный са», Совет Федерации может принять следующие решения: об обра*
час» приглашается аудитор Счетной палаты РФ, возглавляющий на* щении к Президенту; об обращении к Правительству; о поручении
правление ее деятельности, соответствующее теме «правительствен* Счетной палате; о рекомендации Правительству; о рекомендации
должностным лицам и возглавляемым ими органам; о подготовке прос дается устный либо письменный ответ. Устный ответ на пар*
парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации ламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем заседании
приглашенного должностного лица к сведению. По результатам рас* Совета Федерации или в установленный палатой срок. Письменный
смотрения вопросов в рамках «правительственного часа» палата мо* ответ должностное лицо направляет в Совет Федерации не позднее
жет дать поручение комитету Совета Федерации подготовить законо* чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса, если
дательную инициативу Совета Федерации, проведение парламент* иной срок не установлен Советом Федерации. Письменный ответ ог*
ских слушаний, а также иные поручения в соответствии с вопросами лашается председательствующим на заседании Совета Федерации.
его ведения. Копии письменного ответа направляются всем членам Совета Феде*
Парламентский запрос. Отдельным видом парламентских процедур рации в течение пяти дней после его получения.
в Совете Федерации стало принятие парламентских запросов. Они В случае направления парламентского запроса нескольким долж*
отличаются от обычных запросов тем, что последние исходят от от* ностным лицам Председатель Совета Федерации направляет их пись*
дельных парламентариев, в то время как парламентские запросы ис* менные ответы инициатору парламентского запроса для подготовки
ходят от самой палаты и оформляются ее решением. Парламентский обобщенной информации, которая доводится до сведения членов Со*
запрос — это письменное обращение палаты парламента по важному вета Федерации.
вопросу государственной жизни к определенному должностному ли* Дополнением Регламента от 6 октября 2006 г. Совет Федерации
цу с предложением дать в письменной форме ответ палате в установ* усилил свои позиции и определил, что он может принять решение о
ленный ею срок. повторном направлении парламентского запроса, в случае если ответ
В соответствии со ст. 81 Регламента Совет Федерации вправе на* на парламентский запрос признан неудовлетворительным.
править парламентский запрос Председателю Правительства РФ,
Парламентские слушания. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конститу*
членам Правительства, Генеральному прокурору РФ, Председателю
ции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит пар*
Центрального банка РФ, Председателю ЦИК РФ, председателям
ламентские слушания, которые можно охарактеризовать как обсужде
других избирательных комиссий, председателям комиссий референ*
ние членами палаты и приглашенными лицами важных проблем внутрен
дума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям федераль*
ней и внешней политики, законопроектов.
ных органов государственной власти, органов государственной вла*
сти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Пенсионного Инициаторами парламентских слушаний могут выступать Предсе*
фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фон* датель Совета Федерации, Совет палаты, комитет Совета Федерации
да обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим по вопросам их ведения или группа членов Совета Федерации чис*
в компетенцию указанных органов и должностных лиц. С учетом ленностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут про*
соответствующего профиля работы должны соблюдаться требования водиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Ду*
о недопустимости вмешательства в оперативно*розыскную, уголов* мы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может
но*процессуальную деятельность органов дознания, следователей и проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания.
судебную деятельность. Решение о проведении парламентских слушаний принимает Совет
Предложение о парламентском запросе Совета Федерации может палаты. Распоряжение о проведении парламентских слушаний, вклю*
вноситься на рассмотрение палаты Председателем Совета Федера* чающее информацию о теме, времени и месте проведения слушаний,
ции, первым заместителем Председателя Совета Федерации, замести* комитете Совета Федерации, ответственном за их подготовку и про*
телем Председателя Совета Федерации, комитетом Совета Федерации ведение, издает Председатель Совета Федерации или по его поруче*
по вопросам его ведения, двумя членами Совета Федерации, пред* нию первый заместитель Председателя либо заместитель Председате*
ставляющими один субъект РФ, или группой членов Совета Федера* ля. Оно передается в пресс*службу Совета Федерации не позднее чем
ции численностью не менее пяти человек. за 12 дней до начала парламентских слушаний.
Совет Федерации принимает постановление о парламентском за* Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, опреде*
просе большинством голосов от общего числа членов палаты. На за* ляется комитетом Совета Федерации, ответственным за подготовку
их проведения. Председатель Совета Федерации вправе дополнить неральной прокуратурой РФ, органами государственной власти
список лиц, приглашенных на парламентские слушания. субъектов РФ, органами местного самоуправления, Общественной
Ha открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать палатой РФ, общественными объединениями, научными учреждени*
представители средств массовой информации и общественности. На ями. Работа по подготовке доклада осуществляется комитетами Со*
закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связан* вета Федерации, Центром мониторинга законодательства и право*
ные с государственной или иной охраняемой законом тайной. применительной практики (Центром мониторинга права) при Сове*
Председательствующим на парламентских слушаниях может быть те Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета
Председатель Совета Федерации, первый заместитель или замести* Федерации в соответствии с распоряжением Председателя Совета
тель Председателя, председатель, первый заместитель председателя, Федерации. В докладе обобщаются результаты деятельности по мо*
заместитель председателя комитета Совета Федерации или по пору* ниторингу законодательства и правоприменительной практики ко*
чению комитета палаты член комитета, ответственного за подготов* митетов Совета Федерации, которые готовят материалы к докладу в
ку и проведение парламентских слушаний. Парламентские слуша* соответствии с вопросами их ведения. Обобщение материалов коми*
ния начинаются кратким вступительным словом председательствую* тетов Совета Федерации к докладу осуществляет Комитет Совета
щего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его Федерации по конституционному законодательству, правовым и су*
значимости, порядке проведения слушаний, приглашенных лицах. дебным вопросам, развитию гражданского общества. Координацию
Затем слово предоставляется представителю комитета палаты, ответ* деятельности по подготовке доклада осуществляет Председатель Со*
ственного за подготовку и проведение парламентских слушаний, вета Федерации.
или приглашенному лицу для доклада по обсуждаемому вопросу (до Доклад представляется, как правило, на первом заседании весен*
30 минут), после чего слово для выступления предоставляется чле* ней сессии Председателем Совета Федерации. На заседание палаты,
нам Совета Федерации, приглашенным лицам, участвующим в пар* на котором рассматривается доклад, приглашаются представители
ламентских слушаниях. федеральных органов государственной власти, органов государствен*
По итогам парламентских слушаний могут быть приняты реко* ной власти субъектов РФ, других государственных органов, органов
мендации и иные документы. Указанные документы утверждаются местного самоуправления, члены Общественной палаты РФ, а также
комитетом палаты, ответственным за подготовку проведения пар* представители общественных объединений и научных учреждений.
ламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федера* По итогам рассмотрения доклада принимается постановление Совета
ции. Федерации.
Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. Ха*
рактеризуя организацию работы Совета Федерации, для полноты 7. Обеспечение деятельности Совета Федерации
картины надо отметить и то, что палата готовит и обсуждает ежегод*
ный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Рос* С самого начала работы обеих палат Федерального Собрания они
сийской Федерации. Порядок выполнения этой задачи определен в имеют свои аппараты и периодически принимают акты по их струк*
гл. 101 Регламента, введенной постановлением Совета Федерации от туре и организации деятельности.
24 марта 2006 г. По Регламенту Совета Федерации 2002 г. его Аппарат обеспечива*
Указанный доклад согласно п. 1 ст. 952 Регламента является еже* ет деятельность палаты. В прежней редакции Регламента говорилось,
годной формой подведения Советом Федерации итогов деятельности что Аппарат обладает правами юридического лица (ст. 96). В редак*
по мониторингу законодательного обеспечения основных направле* ции от 10 июля 2013 г. Совет Федерации последовал «модному» тече*
ний внутренней и внешней политики Российской Федерации, опре* нию и записал в указанной статье, что его Аппарат «является государ
деляемой посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ. ственным органом и обладает правами юридического лица». Посколь*
Подготовка доклада осуществляется Советом Федерации во взаи* ку это все*таки вспомогательное подразделение, обслуживающее
модействии с Президентом РФ, Государственной Думой, Правитель* деятельность палаты, его характеристика как государственного органа
ством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Ге* представляется по меньшей мере спорной.
Структура Аппарата утверждается Председателем Совета Федера* ходы на их содержание определяются в пределах расходов, преду*
ции. Положение об Аппарате утверждается Советом палаты по пред* смотренных федеральным бюджетом.
ставлению Председателя Совета Федерации. Действующее Положе* Работой Аппарата Совета Федерации руководит Руководитель Ап*
ние об Аппарате палаты утверждено решением от 22 ноября 2007 г. парата. В соответствии со ст. 102 Регламента это лицо назначается на
В соответствии со ст. 97 Регламента основными задачами Аппара* должность и освобождается от должности Председателем Совета Фе*
та Совета Федерации являются: дерации. Назначение на должность и освобождение от должности Ру*
а) правовое, информационное, организационное, аналитическое, ководителя Аппарата согласовываются Председателем Совета Феде*
документационное, финансовое, материально*техническое и хозяй* рации с Советом палаты и оформляются распоряжениями Председа*
ственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, теля Совета Федерации. Руководитель Аппарата Совета Федерации
членов Совета Федерации; несет персональную ответственность за выполнение задач, возложен*
б) правовое, организационное и документационное обеспечение ных на Аппарат.
согласительных процедур, используемых для разрешения возникших Аппарат подотчетен Совету Федерации. Деятельность Аппарата
разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, направляет и контролирует Председатель Совета Федерации, кото*
Президентом, Правительством; рый при необходимости возлагает на одного из своих заместителей
в) правовое, организационное, информационно*аналитическое, решение вопросов, связанных с деятельностью Аппарата и коорди*
протокольное и паспортно*визовое обеспечение межпарламентских нацией функционирования его структурных подразделений с коми*
связей. тетами и комиссиями Совета Федерации. Как уже говорилось, Ап*
В Регламенте определено (ст. 98), что Аппарат Совета Федерации парат Совета Федерации является юридическим лицом, он имеет
состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секрета* печать с изображением Государственного герба РФ и своим наиме*
риатов первого заместителя и заместителей Председателя, аппаратов нованием.
комитетов и постоянных комиссий, иных структурных подразделе* Руководитель Аппарата распределяет обязанности между своими
ний (управлений, отделов). заместителями, утверждает положения об управлениях и иных струк*
В настоящее время существуют следующие подразделения Аппа* турных подразделениях Аппарата, а положения об аппаратах комите*
рата Совета Федерации: тов Совета Федерации — совместно с председателями соответствую*
— Секретариат Председателя Совета Федерации; щих комитетов, согласовывает положения о секретариатах первого
— секретариаты первого заместителя и заместителей Председа* заместителя и заместителей Председателя Совета Федерации; коор*
теля; динирует и контролирует работу структурных подразделений Аппара*
— Секретариат Руководителя Аппарата Совета Федерации; та, дает им поручения; издает приказы и распоряжения, утверждает
— аппараты 10 комитетов Совета Федерации (перечень комитетов положения, инструкции и иные нормативные акты по вопросам, от*
приводился ранее); носящимся к его компетенции.
— управления Аппарата Совета Федерации: правовое; аналитиче* Руководитель Аппарата представляет Председателю палаты пред*
ское; организационного обеспечения; управление делами; информа* ложения об организационной структуре, о штатной численности Ап*
ционных технологий и документооборота; государственной службы и парата и годовом фонде оплаты труда его работников. Он утверждает
кадров; международных связей; информации и взаимодействия со штатное расписание Аппарата, представляет Председателю Совета
средствами массовой информации (пресс*служба Совета Федерации). Федерации кандидатуры для назначения на должности руководите*
Аппарат Совета Федерации подотчетен Совету Федерации и его лей структурных подразделений Аппарата, заключает и расторгает
Председателю. трудовые договоры (контракты) с работниками Аппарата, производит
Финансовое и материально*техническое обеспечение деятельно* по представлению членов Совета Федерации прием на работу и
сти Аппарата Совета Федерации, размер оплаты труда и условия ма* увольнение с работы помощников членов Совета Федерации по рабо*
териально*бытового обеспечения его работников, а также иные рас* те в Совете Федерации.
Руководитель обеспечивает проведение аттестации в Аппарате, Аппарат комитета Совета Федерации осуществляет оперативное
присваивает государственным служащим Аппарата квалификацион* организационное и документационное обеспечение деятельности со*
ные разряды за исключением тех, которые присваивает Президент РФ. ответствующего комитета Совета Федерации, парламентских слуша*
Руководитель имеет право поощрения и дисциплинарного наказания ний, проводимых комитетом, участвует в подготовке проектов реше*
работников Аппарата, их представления к награждению государствен* ний комитета, ведет делопроизводство в комитете, рассылает членам
ными наградами и присвоению им почетных званий. Он также распо* комитета необходимые материалы, справки. Руководитель аппарата
ряжается финансовыми средствами в соответствии со сметой расходов комитета назначается на должность и освобождается от должности
по обеспечению деятельности Совета Федерации. Руководителем Аппарата Совета Федерации по согласованию с пред*
Наконец, он представляет Аппарат в Администрации Президента, седателем комитета. Положения об аппаратах комитетов утвержда*
Аппарате Государственной Думы, Аппарате Правительства, феде* ются председателем соответствующего комитета по согласованию с
ральных органах исполнительной власти, а также в аппаратах органов Руководителем Аппарата Совета Федерации.
судебной власти Российской Федерации, законодательных и испол* Обеспечение деятельности временных комиссий Совета Федера*
нительных органов государственной власти субъектов РФ, представи* ции осуществляется структурными подразделениями Аппарата.
тельных органов власти иностранных государств и межпарламентских Финансовое и материально*техническое обеспечение деятельно*
организаций. сти Аппарата Совета Федерации, размер оплаты труда и условия ма*
Секретариаты Председателя Совета Федерации, первого замести* териально*бытового обеспечения его работников, а также иные рас*
теля и заместителей Председателя подчиняются соответствующему ходы на их содержание определяются в пределах расходов, преду*
руководителю палаты и обеспечивают его деятельность. Руководитель смотренных федеральным бюджетом. Работники Аппарата Совета
и заместитель руководителя Секретариата Председателя Совета Феде* Федерации по условиям оплаты труда, социально*бытового, матери*
рации, помощники и советники Председателя назначаются на долж* ального и иного обеспечения, медицинского обслуживания прирав*
ность Председателем Совета Федерации на срок его полномочий и ос* ниваются к соответствующим категориям работников Аппарата Пра*
вобождаются от должности Председателем по истечении этого срока. вительства РФ.
Руководители и заместители руководителей секретариатов первого за* На лиц, замещающих государственные должности федеральной
местителя и заместителей Председателя Совета Федерации, помощ* государственной службы в Аппарате Совета Федерации, распростра*
ники и советники первого заместителя и заместителей назначаются на няются все требования, названные в Федеральном законе от 27 июля
должность Председателем по представлению соответствующего за* 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федера*
местителя на срок его полномочий и освобождаются от должности ции», в том числе: должности замещаются российскими гражданами;
Председателем Совета Федерации по истечении этого срока. Положе* государственные служащие руководствуются в своей деятельности
принципом внепартийности государственной службы; в Аппарате
ние о Секретариате Председателя Совета Федерации утверждается
Совета Федерации не могут образовываться структуры политических
Председателем. Положения о секретариатах заместителей утвержда*
партий, движений, иных общественных и религиозных объединений,
ются соответствующими заместителями по согласованию с Руководи*
за исключением профессиональных союзов.
телем Аппарата Совета Федерации.
Структурные подразделения Аппарата Совета Федерации по сво*
им направлениям обеспечивают деятельность Совета Федерации, его § 2. Государственная Дума
органов, членов. Руководители управлений и иных структурных под*
1. Регламент Государственной Думы
разделений Аппарата и их заместители назначаются на должность и
освобождаются от должности Председателем Совета Федерации по Как отмечалось ранее, действующий Регламент Государственной
представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации. Положе* Думы был принят постановлением Государственной Думы от 22 янва*
ния об управлениях и иных структурных подразделениях утвержда* ря 1998 г. В него постоянно вносятся изменения и дополнения.
ются Руководителем Аппарата. Структура Регламента Государственной Думы следующая.
Общие положения (ст. 1—7). цией на основании федеральных законов (введена 21 июня 2013 г.);
Раздел I. Внутреннее устройство и органы Государственной Думы: гл. 212. Осуществление Государственной Думой парламентского кон*
гл. 1. Председатель Государственной Думы. Первые заместители троля в сфере бюджетных правоотношений (введена 21 июня 2013 г.);
Председателя Государственной Думы. Заместители Председателя Го* гл. 213. Участие представителей Государственной Думы в работе пра*
сударственной Думы; гл. 2. Совет Государственной Думы; гл. 3. Фрак* вительственной комиссии (введена 21 июня 2013 г.); гл. 22. Порядок
ции (ранее — депутатские объединения); гл. 4. Комитеты и комиссии выдвижения Государственной Думой обвинения против Президен*
Государственной Думы; гл. 41. Межфракционные рабочие группы та Российской Федерации; гл. 23. Объявление амнистии; гл. 24. Поря*
(введена 22 июня 2012 г.). док назначения на должность членов Центральной избирательной ко*
Раздел II. Общий порядок работы Государственной Думы: гл. 5. миссии Российской Федерации; гл. 241. Порядок рассмотрения вопро*
Начало работы Государственной Думы. Порядок проведения заседа* са о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности.
ний Государственной Думы; гл. 6. Парламентские слушания; гл. 7. Раздел V. Внешнеполитические вопросы и международное сотруд*
Мероприятия в Государственной Думе; гл. 8. Работа депутатов с изби* ничество: гл. 25. Порядок рассмотрения внешнеполитических вопро*
рателями; гл. 81. Рассмотрение обращений граждан (введена 14 октяб* сов; гл. 26. Ратификация, прекращение и приостановление действия
ря 2009 г.); гл. 9. Обеспечение деятельности Государственной Думы; международных договоров Российской Федерации, согласие на обя*
гл. 10. Порядок голосования и принятия решений; гл. 11. Контроль за зательность которых для Российской Федерации выражено в форме
использованием электронной системы. федерального закона; гл. 27. Международные связи Государственной
Раздел III. Законодательная процедура: гл. 12. Порядок внесения Думы; гл. 28. Порядок консультаций с комитетами Государственной
законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рас* Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей.
смотрение; гл. 13. Порядок рассмотрения законопроектов Государст* Раздел VI. Обращения в Конституционный Суд Российской Феде*
венной Думой; гл. 14. Повторное рассмотрение федеральных законов, рации.
отклоненных Советом Федерации; гл. 15. Повторное рассмотрение Раздел VII. Заключительные положения.
федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Феде*
рации; гл. 16. Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре 2. Председатель Государственной Думы и его заместители
положений Конституции Российской Федерации.
Раздел IV. Порядок рассмотрения Государственной Думой вопро* Избрание. Палату возглавляет Председатель Государственной Ду*
сов, отнесенных к ее ведению: гл. 17. Дача согласия Президенту Рос* мы, он избирается на этот пост палатой и для избрания должен полу*
сийской Федерации на назначение Председателя Правительства Рос* чить больше половины голосов (т. е. 226) депутатов Думы.
сийской Федерации; гл. 18. Рассмотрение вопросов, связанных с дове* Фигура Председателя Государственной Думы в значительной мере
рием Правительству Российской Федерации; гл. 181. Рассмотрение предопределяется фракцией, имеющей большее количество депутат*
вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о ских мандатов в палате парламента в сопоставлении с иными фрак*
результатах его деятельности (введена 25 февраля 2009 г.); гл. 19. На* циями и депутатскими группами. В Государственной Думе I (1993—
значение на должность и освобождение от должности Уполномочен* 1995), II (1995—1999), III (1999—2003) созывов ни одна фракция не
ного по правам человека в Российской Федерации; гл. 20. Назначение имела более половины числа депутатов палаты и поэтому избрание
на должность и освобождение от должности Председателя Счетной Председателя зависело от поддержки кандидатуры другими фракция*
палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов; ми, депутатскими группами и независимыми депутатами, в немалой
гл. 201. Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотноше* степени определялось личными данными кандидата.
ниями Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федера* Первый Председатель Государственной Думы И. П. Рыбкин был
ции; гл. 21. Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотно* выдвинут фракцией Аграрной партии и победил в сложной борьбе по
шениями Государственной Думы и Центрального банка Российской итогам двух туров голосования. Председатель Государственной Думы
Федерации (Банка России); гл. 211. Направление представителей Госу* II созыва Г. Н. Селезнев избирался депутатом по списку КПРФ,
дарственной Думы в организации, создаваемые Российской Федера* а свой пост получил в трудной борьбе с рядом соперников, причем
первое голосование в два тура закончилось безрезультатно, и лишь КПРФ. При этом пост первого заместителя Председателя Государст*
вторичное голосование (после нового выдвижения кандидатур) при* венной Думы оставался за второй по численности фракцией.
несло победу. На III созыв Г. Н. Селезнев остался на посту и также в В Регламент Думы 1998 г. норму о том, что руководители палаты
борьбе с другими кандидатами, хотя на этот раз накопленный опыт и не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы,
авторитет сработали ему на пользу. Председатель Государственной вообще не включили. Однако на практике названный паритет не*
Думы IV созыва Б. В. Грызлов практически без конкуренции получил укоснительно соблюдался.
свой пост в силу лидерства в партии «Единая Россия», фракция кото* Одержав победу на выборах 2003 г. и получив огромное преимуще*
рой в Государственной Думе насчитывала более 300 депутатов. Пред* ство в Государственной Думе, депутаты от партии «Единая Россия»
седателем Государственной Думы V созыва также был Б. В. Грызлов. изменили состав думского руководства. Были введены две должности
Председатель Государственной Думы VI созыва С. Е. Нарышкин первых заместителей Председателя палаты, на одну избрана предста*
тоже не имел проблем с избранием: поддержавшая его партия «Еди* вительница данной фракции, другая долгое время оставалась вакант*
ная Россия» получила на выборах 4 декабря 2011 г. 238 мандатов. ной и заполнена только в сентябре 2005 г., должность занял также
21 декабря было проведено рейтинговое голосование по кандидатуре представитель «Единой России». Кроме того, было введено девять за*
на пост Председателя палаты; С. Е. Нарышкин получил при этом 238 местителей Председателя. Из них трое — от других фракций и шесть
голосов (при необходимых 226), представитель КПРФ И. И. Мельни* заместителей Председателя палаты от фракций «Единая Россия».
ков — 208, лидер ЛДПР В. В. Жириновский — 204, лидер «Справед* В связи с тем, что один из заместителей стал в сентябре 2005 г. пер*
ливой России» С. М. Миронов — 203 голоса. Против С. Е. Нарышки* вым заместителем, их общее число сократилось до восьми, от «Еди*
на подано 88 голосов (депутаты от КПРФ). 124 депутата не участвова*
ной России» их стало пять. Таким образом, вопрос о том, кого вклю*
ли в голосовании (все депутаты от ЛДПР и от «Справедливой
чать в руководящий состав палаты, в больше мере не правовой, а по*
России», 4 от КПРФ).
литический.
Начиная работу в новом созыве, Государственная Дума определя*
Это подтверждается и современной практикой. В действующей
ет, сколько будет заместителей Председателя палаты. В прежних со*
Государственной Думе два первых заместителя Председателя палаты:
зывах вводился пост одного первого заместителя Государственной
А. Д. Жуков представляет «Единую Россию», И. И. Мельников —
Думы, довольно быстро сложился обычай, что эту должность занима*
ет представитель второй по величине фракции в Государственной Ду* КПРФ. Избраны шесть заместителей Председателя Государственной
ме. Заместителями Председателя становились представители каждой Думы, из них четыре от «Единой России», по одному от ЛДПР и
фракции и депутатской группы в Государственной Думе. «Справедливой России».
По Регламенту, принятому Думой I созыва, Председатель Государ* Согласно Регламенту палаты Председатель Государственной Ду*
ственной Думы, первый заместитель и заместители Председателя не мы, первые заместители и заместители Председателя избираются из
могли быть представителями одной фракции, депутатской группы. числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с ис*
Однако при начале работы Государственной Думы II созыва в январе пользованием бюллетеней, Государственная Дума может принять ре*
1996 г. Дума отошла от этого правила, избрав Председателем палаты и шение о проведении открытого голосования.
одним из заместителей председателя депутатов от КПРФ. Логика это* Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы
го решения, на котором настояла фракция КПРФ (как самая много* ранее имели право выдвигать депутаты Государственной Думы и де*
численная на тот момент в Думе), сводилась к тому, что Председатель путатские объединения. В редакции Регламента палаты от 9 октября
Государственной Думы как руководитель палаты федерального пар* 2007 г. это право предоставлено только фракциям. В ходе обсужде*
ламента призван быть государственным деятелем, работать в интере* ния, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие бал*
сах всей палаты, он не вправе стать на своем посту представителем лотироваться на должность Председателя, кандидаты выступают на
конкретной фракции. И поскольку каждая фракция и депутатская заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов. Представители
группа может иметь своего представителя на посту заместителя Пред* фракций, выдвинувших своего кандидата, имеют право высказаться
седателя, то одним из его заместителей стала представительница за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается.
В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на ция работы Думы, обеспечение законодательного процесса, представи
должность Председателя Государственной Думы, за исключением тельство Государственной Думы, руководство Аппаратом палаты.
лиц, взявших самоотвод, он принимается без голосования. Депутат Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты; ве*
считается избранным Председателем Государственной Думы, если за дает вопросами ее внутреннего распорядка в соответствии с Конститу*
него, как сказано ранее, проголосовало более половины от общего цией РФ и полномочиями, предоставленными ему Регламентом пала*
числа депутатов Государственной Думы. ты; организует работу Совета Думы.
В прежних составах Думы ее Председатель считался как бы стоя* Ряд полномочий Председателя связан с законодательным процес
щим вне депутатских объединений, не мог быть руководителем фрак* сом. Он направляет поступивший в Государственную Думу законо*
ции или депутатской группы. После выборов 2003 г. по инициативе проект и материалы к нему фракциям для сведения и в комитет Госу*
«Единой России» в Регламент внесено изменение: в случае если на дарственной Думы в соответствии с вопросами его ведения; направля*
должность Председателя Государственной Думы избран депутат, яв* ет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной
ляющийся руководителем фракции, он вправе совмещать пребыва* Думой законы Российской Федерации о поправках к Конститу*
ние на указанной должности и руководство фракцией (ч. 2 ст. 9). ции РФ, федеральные конституционные законы и принятые феде*
Кандидатов на должности заместителей Председателя Государст* ральные законы; направляет Президенту РФ федеральные законы,
венной Думы ранее могли выдвигать депутатские объединения (фрак* принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Кон*
ции), депутаты Государственной Думы, с 2007 г. — только фракции. ституции РФ (т. е. в редакции, не одобренной Советом Федерации, но
Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тай* получившей не менее двух третей голосов депутатов при повторном
голосовании в Думе).
ного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосова*
Согласно Регламенту Председатель вправе по собственному ус*
ния, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и
мотрению включать в проект порядка работы Думы ряд вопросов: о
ответов на вопросы депутатов. Кандидатуры, выдвинутые на должно*
выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государ*
сти заместителей Председателя, могут быть предварительно рассмот*
ственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комисси*
рены фракциями и Советом Государственной Думы в целях утверж*
ях палаты.
дения списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может
Председатель Государственной Думы или по его поручению один
провести открытое голосование по списку в целом.
из заместителей представляет Государственной Думе доклады о дея
Избранными на должности заместителей Председателя Государст* тельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной програм
венной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало боль* мы законопроектной работы Государственной Думы на очередную
шинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае сессию. По указанным докладам Государственная Дума может при*
голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, нимать постановления.
включенные в список, если за него проголосовало большинство от Председатель представляет палату во взаимоотношениях с Пре*
общего числа депутатов Государственной Думы. В случае если на зидентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъекта*
должность заместителя Председателя Государственной Думы избран ми РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Гене*
депутат Государственной Думы, являющийся руководителем фрак* ральным прокурором РФ, ЦИК РФ, Центральным банком РФ, Упол*
ции, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и ру* номоченным по правам человека в Российской Федерации, со
ководство фракцией. Счетной палатой РФ, с Общественной палатой РФ, с общественными
Решение об освобождении Председателя Государственной Думы, объединениями, другими организациями и должностными лицами,
первых заместителей и заместителей Председателя от должности при* а также с парламентами иностранных государств, высшими долж*
нимается также большинством голосов от общего числа депутатов Го* ностными лицами иностранных государств и международными орга*
сударственной Думы. низациями.
Полномочия. Полномочия Председателя Государственной Думы Председатель участвует в согласительных процедурах, используе*
обусловлены его задачами как руководителя палаты — это организа мых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ
для разрешения разногласий между органами государственной вла* лиц, членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса
сти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также являются также руководители фракций. Кроме того, если в соответст*
между органами государственной власти объектов РФ. вии с ч. 4 ст. 16 Регламента в составе фракции созданы внутрифрак*
Председатель подписывает постановления Государственной Думы. ционные группы (см. об этом ниже), то в состав Совета Государст
Он издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным венной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководи
к его компетенции. Государственная Дума вправе отменить любое телей внутрифракционных групп (по поручению руководителя
распоряжение, поручение Председателя. фракции).
На Председателя возложено общее руководство деятельностью Ап В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с
парата Государственной Думы. Он назначает на должность и освобож* правом совещательного голоса председатели комитетов Государствен*
дает от должности руководителя Аппарата с согласия Совета Государ* ной Думы или по их поручению представители комитетов Государст*
ственной Думы и по представлению Комитета по Регламенту и орга* венной Думы.
низации работы Государственной Думы, назначает на должность и Председатель Государственной Думы, первые заместители и за*
освобождает от должности первого заместителя и заместителей руко* местители Председателя Государственной Думы в случае отсутствия
водителя Аппарата по его представлению. на заседании Совета по уважительной причине вправе передать свой
Заместители Председателя Государственной Думы замещают голос другому члену Совета Государственной Думы. В случае отсутст*
Председателя в его отсутствие. По поручению Председателя они ведут вия по уважительной причине руководителя фракции в заседании
заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Совета Государственной Думы по письменному поручению руково*
Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности дителя фракции может принимать участие с правом решающего голо*
палаты в соответствии с Регламентом палаты и распределением обя* са его заместитель.
занностей между заместителями. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Го*
Распоряжение о распределении обязанностей между заместителя* сударственной Думы. Он вправе поручить вести заседание Совета од*
ми издается Председателем Государственной Думы по согласованию ному из своих заместителей. Заседание Совета Государственной Ду*
с Советом Думы. В пределах своих должностных обязанностей замес* мы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета
тители Председателя вправе давать поручения структурным подразде* Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса
лениям Аппарата Думы. а также членов Совета Государственной Думы, передавших свои го*
Деятельность Председателя Государственной Думы обеспечивает* лоса другим членам Совета Государственной Думы, составляет более
ся Секретариатом Председателя, а деятельность заместителей Пред* половины от общего числа членов Совета Государственной Думы. Ре*
седателя — их секретариатами. шение Совета Государственной Думы принимается большинством
голосов от числа присутствующих на заседании членов Совета Госу*
3. Совет Государственной Думы дарственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса,
а также членов Совета Государственной Думы, передавших свои го*
Совет Государственной Думы — внутренний организационно* лоса другим членам Совета Государственной Думы. В случае если при
руководящий орган палаты. Он создается для предварительной под* принятии решения Совета Государственной Думы голоса раздели*
готовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности лись поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал
Думы. Председатель Государственной Думы или один из его заместителей,
Ранее в состав Совета входили Председатель Думы и руководители который ведет заседание Совета Государственной Думы.
фракций и депутатских групп. Затем членами Совета Государствен* В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать
ной Думы с правом решающего голоса стали Председатель Государст полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в
венной Думы, первые заместители и заместители Председателя. Государственной Думе, представители субъектов права законодатель*
Постановлением Государственной Думы от 21 декабря 2011 г. в ной инициативы, если на заседании Совета Думы рассматривается
ст. 13 Регламента внесено существенное изменение: помимо указанных вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права за*
конодательной инициативы. Депутат Государственной Думы также ной инициативы, если им не выполнены требования, установленные
вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения в Конституции РФ и Регламенте Государственной Думы;
по проекту порядка работы палаты. — принимает решение о процедуре рассмотрения вопросов Госу*
Совет Государственной Думы: дарственной Думой в случаях, предусмотренных Регламентом палаты;
— формирует проект примерной программы законопроектной ра* — принимает решение о проведении парламентских слушаний;
боты Государственной Думы на очередную сессию; — утверждает план мероприятий по взаимодействию Государст*
— принимает решение о включении законопроекта в примерную венной Думы с законодательными (представительными) органами го*
программу законопроектной работы Государственной Думы на теку* сударственной власти субъектов РФ на очередной год, принимает ре*
щую сессию; шение о проведении комитетами, комиссиями парламентских слуша*
— формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государ* ний, конференций, совещаний, круглых столов, семинаров в
ственной Думой на очередной месяц; субъектах РФ;
— принимает решение о награждении Почетной грамотой Госу*
— принимает решение о проведении дополнительного заседания
дарственной Думы;
Государственной Думы и определяет дату его проведения;
— утверждает планы международных связей Государственной Ду*
— формирует проект порядка работы очередного заседания Госу*
мы с парламентами других государств;
дарственной Думы и проект порядка работы дополнительного заседа*
— одобряет проект бюджетной сметы Государственной Думы на
ния Государственной Думы;
текущий финансовый год;
— созывает по предложению Президента РФ, по требованию — рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной
фракции, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от обще* Думы об исполнении бюджетной сметы Государственной Думы за ис*
го числа депутатов Государственной Думы, или по предложению текший финансовый год;
Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты — принимает решение о награждении почетным знаком Государ*
и определяет даты их проведения; ственной Думы «За заслуги в развитии парламентаризма»;
— назначает соответствующий комитет Государственной Думы от* — принимает решение по предложению профильного комитета о
ветственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государст* направлении представителей Государственной Думы для участия в
венную Думу субъектом права законодательной инициативы, к рас* работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общест*
смотрению Государственной Думой, а в случае если вопросы, регули* венной палаты, ее комиссий и рабочих групп;
руемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета — организует работу по подготовке рассмотрения Государствен*
Государственной Думы, назначает данный комитет соисполнителем ной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результа*
по законопроекту, направляет законопроект и материалы к нему для тах его деятельности;
рассмотрения в комитеты палаты, во фракции, при необходимости — принимает решение по предложению Комитета Государствен*
субъектам права законодательной инициативы с указанием срока ной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Ду*
подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законо* мы о приглашении представителей политических партий, федераль*
проекту, а также в Общественную палату РФ; ные списки которых по результатам голосования не были допущены к
— направляет законопроект, подготовленный ответственным ко* распределению депутатских мандатов, на заседание Государственной
митетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материа* Думы;
лы к нему Президенту РФ, субъекту права законодательной инициа* — принимает решение об образовании межфракционной рабочей
тивы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в группы;
Правительство РФ, депутатам Государственной Думы в сроки, уста* — принимает решение о продлении срока представления попра*
новленные Регламентом палаты; вок к законопроекту;
— по предложению комитетов Государственной Думы принимает — решает иные вопросы организации работы Государственной
решение о возвращении законопроекта субъекту права законодатель* Думы в соответствии с Регламентом палаты.
Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок группы в количестве, необходимом для ее образования — тогда в де*
из протокола заседания Совета Государственной Думы, который под* путатской группе должно было состоять минимум 35 депутатов.
писывается председательствующим на заседании Совета Государст* Партиям с самого начала не был безразличен вопрос о том, созда*
венной Думы. вать только ли фракции или также и депутатские группы. Отдавалось
Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государ* преимущество именно фракциям. В споре о том, при каком количест*
ственной Думы. ве избранных депутатов образовывать фракцию, еще в Думе I созыва
Государственная Дума вправе отменить решение Совета. победило мнение о минимуме в 12 мандатов, в принципе как раз и
адекватном тогда существовавшему 5%*ному барьеру для прохожде*
4. Фракции ния партии в Думу. Что касается депутатских групп, для них был вве*
ден упомянутый ранее численный минимум в 35 депутатских манда*
Длительное время в Государственной Думе использовалось поня* тов.
тие «депутатские объединения». Официально на конец 2005 г. объеди* В Регламенте было определено, что фракции и депутатские груп*
нения депутатов Государственной Думы пока еще называются депу* пы обладают равными правами, определенными Регламентом. Но что
татскими объединениями, а их виды — фракциями и депутатскими касается численности депутатского объединения, отношение к ней не
группами. Однако 21 июля 2005 г. в Закон о статусе члена Совета Феде* оставалось неизменным, Дума III созыва 2 июня 2000 г. скорректиро*
рации и депутата Государственной Думы внесены изменения и допол* вала в Регламенте норму и установила, что депутатское объединение,
нения, в том числе из него исключены понятия «депутатские объеди* сформированное на основе избирательного объединения, прошедше*
нения» и «депутатские группы». Поскольку депутаты Государственной го в Государственную Думу по федеральному избирательному округу,
Думы теперь будут избираться только по спискам политических пар* а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одноман*
тий, а в Закон включено также положение о том, что депутат, вышед* датным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе
ший из фракции, утрачивает свой депутатский мандат, структура Госу* данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит
дарственной Думы становится строго партийной. Таким образом, регистрации, независимо от числа ее членов (ч. 3 ст. 16).
фракции остались единственным видом объединения депутатов. Со* Доминирующая в Государственной Думе IV созыва партия «Еди*
ответствующие изменения были внесены и в Регламент Государствен* ная Россия» отдала явное предпочтение фракции как депутатскому
ной Думы. объединению, не приветствуя создание депутатских групп. В ч. 4
Фракции создавались путем объединения депутатов, прошедших в ст. 16 Регламента в редакции от 29 декабря 2003 г. было записано:
Думу по спискам политических партий и по избирательным округам «Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе
(пока выборы по округам проводились), если в качестве кандидатов образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские
они выдвигались данными партиями. Депутатские группы предпола* группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы».
гались как объединения депутатов, избранных в Думу в качестве неза* При такой численности, конечно, было трудно создать депутатские
висимых депутатов. группы, и они остались (во всяком случае пока) лишь как часть исто*
Это был общий подход. В практике Думы наблюдались случаи рии Государственной Думы.
вхождения во фракции депутатов, являющихся членами других пар* Федеральным законом от 21 июля 2005 г. в упомянутый Закон о
тий, а также независимых депутатов. Бывало и так, когда в депутат* статусе включена ст. 71 «Фракции в Государственной Думе». В ней го*
ские группы записывались депутаты, не желающие войти в свою (по ворится, что фракцией является объединение депутатов Государст*
партийной принадлежности) фракцию или покинувшие ее по тем или венной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов,
иным мотивам. Поскольку депутатские объединения имели опреде* который был допущен к распределению депутатских мандатов в Госу*
ленные преимущества при формировании Совета Думы, комитетов дарственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной
Думы, а также при обсуждении вопросов в палате, в предшествующих Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка
созывах создавались депутатские группы, примыкавшие к тем или кандидатов. Фракции в Государственной Думе регистрируются в со*
иным фракциям, а партии делегировали своих депутатов в такие ответствии с Регламентом Государственной Думы. Деятельность
фракции в Государственной Думе организуется ею в соответствии с сударственных органах и общественных объединениях; е) порядок
настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О поли* принятия решений фракции; ж) иные положения, касающиеся внут*
тических партиях» и Регламентом Государственной Думы. ренней деятельности фракции.
По итогам выборов 4 декабря 2011 г. в Государственную Думу во* Решения фракции принимаются, как правило, открытым голосо*
шли 238 депутатов от «Единой России», 92 — от КПРФ, 64 — от ванием. Фракция может принять решение о проведении тайного го*
«Справедливой России», 64 — от ЛДПР. Сейчас в палате четыре лосования. Решения фракции принимаются большинством голосов
фракции, представляющие названные партии. от общего числа депутатов Государственной Думы, входящих во
В анализе статуса и деятельности фракций в данный момент целе* фракцию, если иной порядок принятия решений не предусмотрен
сообразнее опираться на Регламент Государственной Думы, в кото* Регламентом палаты, положением о фракции.
ром есть глава «Фракции», тем более что в нее вносились дополне* Фракции информируют Председателя Государственной Думы, Со*
ния, отражающие современное состояние фракций и участия в них вет Государственной Думы, Комитет Государственной Думы по Рег*
депутатов Государственной Думы. ламенту и организации работы Государственной Думы о решениях по
Повторяя в ст. 16 определение фракции как объединения всех де* вопросам организации своей деятельности.
путатов Государственной Думы, избранных в составе федерального Регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Госу*
списка кандидатов от соответствующей партии, который был допу* дарственной Думы по Регламенту и организации работы Государст*
щен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, венной Думы. После прекращения полномочий Временной комиссии
Регламент далее устанавливает, что полное наименование фракции Государственной Думы по Регламенту и организации работы Госу*
должно соответствовать наименованию политической партии, ука* дарственной Думы учет изменений в составах фракций и положениях
занному в ее уставе. Фракция вправе иметь установленное положени* о фракциях осуществляет Комитет Государственной Думы по Регла*
ем о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному менту и организации работы Государственной Думы. По поручению
наименованию. данного Комитета Аппарат Государственной Думы вносит соответст*
Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и за* вующую информацию в Фонд электронных информационных ресур*
местителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с сов Государственной Думы.
положением о фракции фракция может образовывать руководящий Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной
орган (руководящие органы). фракции. Депутат вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет
Новеллой от 16 января 2008 г. установлено, что в составе фракции Государственной Думы по Регламенту и организации работы Госу*
численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут соз* дарственной Думы письменное заявление о выходе из состава фрак*
даваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракцион* ции. Днем выхода депутата из состава фракции считается день реги*
ной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной страции заявления депутата Государственной Думы о выходе из со*
Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый става фракции в Комитете Государственной Думы по Регламенту и
заместитель руководителя фракции. организации работы Государственной Думы.
Фракция принимает положение о фракции на организационном со* В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фрак
брании большинством голосов от общего числа депутатов Государст* ции, а также в случае несоблюдения депутатом требований Закона о
венной Думы, избранных в Государственную Думу в составе феде* статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
рального списка кандидатов от соответствующей партии. В положе* полномочия депутата Государственной Думы прекращаются. Проект
нии о фракции устанавливаются: а) полное и краткое (если оно постановления Государственной Думы о досрочном прекращении
имеется) наименование фракции; б) структура фракции; в) порядок полномочий депутата Государственной Думы вносится на рассмотре*
избрания руководителя фракции и заместителя (заместителей) руко* ние палаты Комитетом Государственной Думы по Регламенту и орга*
водителя фракции; г) порядок избрания руководящих органов фрак* низации работы Государственной Думы. Днем прекращения полно*
ции (если они имеются); д) порядок избрания (назначения) лиц, мочий депутата Государственной Думы считается день принятия со*
уполномоченных представлять фракцию на заседаниях палаты, в го* ответствующего решения Государственной Думой.
Фракции имеют определенные права и организационные возмож Если для осуществления деятельности межфракционной рабочей
ности в связи с деятельностью Государственной Думы. В частности, группы требуется получение информации от государственных орга*
они вправе выдвигать и отстаивать свои кандидатуры на пост Предсе* нов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращает*
дателя и заместителей Председателя Государственной Думы. У них ся в соответствующий комитет для направления запроса в соответст*
есть свои представители в Совете Думы в качестве заместителя Пред* вии с Регламентом палаты.
седателя палаты, руководителя фракции и руководителей внутри*
фракционных групп. Фракции участвуют на основе принципа про* 5. Комитеты и комиссии Государственной Думы
порционального представительства в формировании состава комите*
тов и комиссий Думы. Фракции вправе наряду с комитетами и Комитеты. Комитет Государственной Думы — постоянно дейст*
комиссиями Государственной Думы вносить предложения в план ра* вующий орган Государственной Думы, образуемый из числа депута*
боты и календарь рассмотрения вопросов палатой. Они могут требо* тов Государственной Думы. В Думе I созыва было 23 комитета. Госу*
вать созыва внеочередного заседания Государственной Думы; полу* дарственная Дума II созыва образовала 28 комитетов. В III созыве ко*
чать на заседании Думы слово для выступления от имени фракции личество комитетов не изменилось. Действующая Государственная
при обсуждении вопросов, в том числе высказывать предложения и Дума IV созыва увеличила число комитетов на один — их 29.
замечания при обсуждении законопроектов, кандидатур на соответст* В Государственной Думе VI созыва 30 комитетов: по конституци*
вующие должности и т. д. Фракции используют еженедельно один онному законодательству и государственному строительству; по граж*
день работы Государственной Думы специально для своих целей, данскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законода*
имеют аппарат фракции, сотрудники которого являются частью Ап* тельству; по труду, социальной политике и делам ветеранов; по бюд*
парата Государственной Думы с соответствующей оплатой труда. жету и налогам; по финансовому рынку; по экономической политике,
Постановлением от 22 июня 2012 г. Государственная Дума вклю* инновационному развитию и предпринимательству; по вопросам соб*
чила в свой Регламент гл. 41 «Межфракционные рабочие группы». Со* ственности; по промышленности; по земельным отношениям и
гласно ст. 312 для подготовки согласованных предложений по совер* строительству; по науке и наукоемким технологиям; по энергетике;
шенствованию законодательства, выработки согласованных решений по транспорту; по обороне; по безопасности и противодействию кор*
по иным вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы, рупции; по международным делам; по делам Содружества Независи*
могут образовываться межфракционные рабочие группы. мых Государств и связям с соотечественниками; по федеративному
Деятельность межфракционной рабочей группы осуществляется в устройству и вопросам местного самоуправления; по региональной
соответствии с Регламентом палаты и положением о межфракцион* политике и проблемам Севера и Дальнего Востока; по Регламенту и
ной рабочей группе. В данном положении определяются цель ее обра* организации работы Государственной Думы; по охране здоровья; по
зования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной образованию; по вопросам семьи, женщин и детей; по аграрным во*
рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности. просам; по природным ресурсам, природопользованию и экологии;
Межфракционные рабочие группы не вправе осуществлять полно* по культуре; по делам общественных объединений и религиозных ор*
мочия, установленные Регламентом палаты для комитетов и комис* ганизаций; по делам национальностей; по физической культуре,
сий Государственной Думы. Межфракционные рабочие группы не спорту и делам молодежи; по жилищной политике и жилищно*ком*
пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государствен* мунальному хозяйству; по информационной политике, информаци*
ной Думы. онным технологиям и связи.
Межфракционные рабочие группы образуются на срок, не превы* Согласно Регламенту Государственная Дума может образовывать и
шающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. другие комитеты. Комитеты Государственной Думы образуются на
Решение об образовании межфракционной рабочей группы прини* срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы
мает Совет Государственной Думы. данного созыва.
Решения межфракционной рабочей группы для комитетов и ко* Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе
миссий Государственной Думы носят рекомендательный характер. принципа пропорционального представительства фракций. Численный
состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не У комитетов немало полномочий. В соответствии со ст. 19 Регла*
может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. мента комитеты Государственной Думы: вносят предложения по фор*
Комитет может создавать подкомитеты по основным направлени* мированию проекта примерной программы законопроектной работы
ям своей деятельности. Подкомитеты предварительно прорабатывают Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря
направляемые им председателем комитета законопроекты, иные до* рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц,
кументы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и под* а также вносят предложения о включении законопроектов в пример*
готавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям ную программу законопроектной работы Государственной Думы на
комитета. Депутат Государственной Думы может быть членом только текущую сессию; осуществляют предварительное рассмотрение зако*
одного подкомитета. Член подкомитета имеет право решающего го* нопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
лоса на заседании подкомитета. Депутаты, не входящие в состав под* осуществляют подготовку заключений о необходимости изменения
комитета, вправе принимать участие в работе подкомитета с правом законопроекта и направляют их субъекту (субъектам) права законода*
совещательного голоса. тельной инициативы; осуществляют подготовку проектов постанов*
Председатели комитетов, их первые заместители и заместители лений Государственной Думы и проектов документов, которые при*
избираются палатой в порядке, предусмотренном для избрания замести нимаются или утверждаются постановлениями Государственной Ду*
телей Председателя Государственной Думы. Председатели комитетов, мы; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и
их первые заместители и заместители избираются палатой большин* проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государст*
ством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по венной Думы; рассматривают и исполняют поручения Совета Госу*
представлению фракций. Голосование может проводиться по едино* дарственной Думы; в соответствии с решением палаты подготавлива*
му списку кандидатур. Решение об избрании оформляется постанов* ют запросы в Конституционный Суд РФ; в соответствии с решением
лением палаты. Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государст*
венной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Го*
Общее число депутатов Государственной Думы, избранных по
сударственной Думы о направлении представителей Государственной
представлениям одной фракции на должности Председателя Государ*
Думы в Конституционный Суд РФ; организуют проводимые Государ*
ственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их за*
ственной Думой парламентские слушания; дают заключения и пред*
местителей, не может превышать 50% от общего числа членов данной
ложения по соответствующим разделам проекта федерального бюд*
фракции.
жета; направляют письменные обращения по вопросам своего веде*
Решения об освобождении председателей комитетов Государст* ния руководителям федеральных органов исполнительной власти;
венной Думы и их заместителей от должности принимаются боль* проводят во взаимодействии с федеральным органом исполнитель*
шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. ной власти, осуществляющим функции по проведению мониторинга
Решения об освобождении оформляются постановлениями палаты. правоприменения в России, анализ практики применения законода*
Состав комитета утверждается Государственной Думой большин* тельства; вносят предложения о проведении мероприятий в Государ*
ством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Ре* ственной Думе; рассматривают обращения граждан; решают вопросы
шение об утверждении состава комитета оформляется постановлени* организации своей деятельности.
ем Государственной Думы. Изменения в составе комитета произво* Заседание комитета Государственной Думы правомочно, если чис*
дятся постановлением Государственной Думы. ло присутствующих на нем членов комитета и членов комитета, пере*
В состав комитета не может быть избран Председатель Государст* давших свои голоса другим членам комитета, составляет более поло*
венной Думы. вины от общего числа членов комитета. Заседание проводит предсе*
Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Предсе* датель комитета или его заместитель. Заседания комитета проводятся
дателя Государственной Думы, обязан состоять в одном из комитетов по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Депутат Государст*
Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть венной Думы обязан присутствовать на заседаниях комитета, членом
членом только одного ее комитета. которого он является. О невозможности присутствовать на заседании
комитета по уважительной причине депутат Государственной Думы Некоторые комиссии являются постоянно действующими. Наряду
заблаговременно информирует председателя комитета. Комитет сво* с этим возможно создание и временных комиссий.
им решением вправе установить порядок передачи депутатом Госу* В настоящее время согласно ст. 31 Регламента для подготовки к
дарственной Думы своего голоса другому депутату Государственной рассмотрению палатой вопросов, связанных с нарушением правил
Думы — члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании депутатской этики, образована Комиссия Государственной Думы по во
комитета по уважительной причине. просам депутатской этики (постоянно действующая). В состав дан*
Решение комитета принимается большинством голосов от общего ной Комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной
числа членов комитета, присутствующих на заседании, и членов коми Думы и его заместители. Заседания этой Комиссии проводятся по ме*
тета, передавших свои голоса другим членам данного комитета, если ре необходимости. По решению Государственной Думы Комиссия по
иное не предусмотрено Регламентом палаты. вопросам депутатской этики представляет депутатам Государствен*
В заседании комитета Государственной Думы могут принимать ной Думы отчет в письменной форме о своей деятельности.
участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной В соответствии со ст. 10 Закона о статусе члена Совета Федерации
Думы, не входящие в их состав. На заседании комитета вправе при* и депутата Государственной Думы и ст. 311 Регламента палаты на срок
сутствовать полномочные представители Президента РФ и Прави* полномочий Государственной Думы данного созыва образуется Ко
тельства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права миссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений
законодательной инициативы, законопроекты которых рассматрива* о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
представляемых депутатами Государственной Думы (постоянно дейст*
ются на заседании комитета, а также могут присутствовать статс*сек*
вующая). Комиссия создается на основе принципа пропорциональ*
ретари — заместители (первые заместители) руководителей федераль*
ного представительства фракций. В соответствии с названным Зако*
ных органов исполнительной власти. На заседание комитета могут
ном информация о представлении депутатом Государственной Думы
быть приглашены эксперты, а также представители заинтересован*
заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об иму*
ных государственных органов и общественных объединений, средств
ществе и обязательствах имущественного характера, выявленных на*
массовой информации.
званной Комиссией, подлежит опубликованию в официальном пе*
Для выяснения фактического положения дел и общественного чатном издании Федерального Собрания РФ и размещению на офи*
мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим во* циальном сайте Государственной Думы. Подобного рода сведения
просам, находящимся в ведении комитетов, они могут организовы* размещаются на официальном сайте Государственной Думы и пре*
вать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, доставляются общероссийским СМИ по их запросам в порядке,
круглые столы, семинары и принимать участие в их работе. утвержденном Председателем Государственной Думы по согласова*
Комиссии. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Государ* нию с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организа*
ственная Дума образует из числа депутатов палаты комиссии Государ* ции работы Государственной Думы.
ственной Думы. Комиссии образуются на срок, не превышающий Заседания комиссии проводятся в порядке, установленном Регла*
срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Решения ментом палаты для комитета Государственной Думы, если иное не
об образовании комиссии, избрании председателя комиссии, его пер* предусмотрено федеральными законами или самим Регламентом.
вого заместителя и заместителей, утверждении состава комиссии и Деятельность комиссии основывается на принципах свободного
положения о комиссии, установлении даты представления и формы обсуждения и гласности. Заседания комиссии проводятся по мере не*
отчета о деятельности комиссии, включающего информацию об из* обходимости, но не реже двух раз в месяц. В заседании могут прини*
расходованных финансовых средствах, принимаются большинством мать участие с правом совещательного голоса депутаты Государствен*
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформ* ной Думы, не входящие в ее состав. На заседании комиссии могут
ляются постановлением палаты. В положении о комиссии определя* присутствовать также полномочный представитель Президента РФ и
ются задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, иные во* полномочный представитель Правительства РФ в Государственной
просы, касающиеся деятельности комиссии. Думе, приглашенные эксперты, представители заинтересованных
органов и общественных объединений, средств массовой информа* и фактического обоснования обвинения (конечно, это временная ко*
ции. миссия). Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях
Для выяснения фактического положения дел по вопросам, нахо* лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предло*
дящимся в ведении комиссии Государственной Думы, комиссия мо* жения о выдвижении обвинения, а также представителей Президен*
жет организовывать парламентские слушания, проводить конферен* та РФ и представляет на рассмотрение Государственной Думы проек*
ции, совещания, семинары и т. д. По поручению комиссии ее пред* ты постановлений о выдвижении обвинения против Президента РФ в
ставители имеют право выступать на заседаниях палаты, заседаниях государственной измене или совершении иного тяжкого преступле*
других комитетов и комиссий. ния по каждому предложению о выдвижении обвинения.
Для выполнения задач, определенных Регламентом, Государствен* Государственной Думой могут также создаваться (как временные)
ная Дума образует также комиссии, наделенные особым статусом, как комиссии в случае отклонения Советом Федерации или Президен*
временные, так и постоянные. том РФ принятых федеральных законов.
Так, на первом заседании палатой избирается Временная комиссия В случае отклонения Советом Федерации федерального закона,
Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государст принятого Государственной Думой, для преодоления возникших
венной Думы, исполняющая свои полномочия до образования Коми* между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по
тета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Го* предложению или с предварительного согласия Совета Федерации
сударственной Думы, избрания председателя данного комитета и Государственная Дума может принять решение о создании согласи
утверждения его состава. тельной комиссии. По вопросу создания согласительной комиссии,
Временная комиссия по Регламенту и организации работы Госу* избрания в ее состав депутатов и сопредседателя согласительной ко*
дарственной Думы осуществляет контроль за соблюдением Регла* миссии Государственная Дума принимает постановление. Избранные
мента, дает разъяснение его положений, регистрирует депутатские от Государственной Думы члены согласительной комиссии образуют
объединения (фракции) в Государственной Думе, вносит на рас* депутацию палаты в согласительной комиссии. В постановлении о
смотрение палаты проекты постановлений о составах комитетов Го* создании согласительной комиссии указывается срок работы избран*
сударственной Думы, осуществляет контроль за использованием ных в нее депутатов Государственной Думы.
электронной системы на ее заседаниях, выполняет иные задачи по Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Со*
организации деятельности палаты. По вопросам избрания Времен* вета Федерации отдельно. Решения согласительной комиссии прини*
ной комиссии по Регламенту и организации работы Государствен* маются раздельным голосованием депутации Государственной Думы
ной Думы и прекращения ее полномочий Государственная Дума и депутации Совета Федерации и считаются принятыми, если за них
принимает решения, которые оформляются соответствующими по* проголосовали большинство членов каждой депутации.
становлениями. В случае отклонения федерального закона Президентом РФ по
На первом заседании палаты избирается также Счетная комиссия предложению либо с предварительного согласия Президента РФ Го*
Государственной Думы. Она образуется на весь срок полномочий Го* сударственная Дума может принять решение о создании специальной
сударственной Думы данного созыва и осуществляет свою деятель* комиссии для выработки согласованного текста федерального закона с
ность по мере необходимости в следующих, предусмотренных Регла* учетом предложений Президента Российской Федерации. По вопросу
ментом Государственной Думы случаях: для проведения открытого создания комиссии палата принимает постановление, в котором ука*
голосования без использования электронной системы подсчета голо* зывается состав депутатов Государственной Думы и сопредседатель
сов, открытого голосования с использованием именных бюллетеней, специальной комиссии от Государственной Думы. В постановлении
тайного голосования с использованием бюллетеней. указывается также срок работы в составе специальной комиссии из*
Конституцией РФ предусмотрено образование специальной комис бранных в нее депутатов. Сопредседатель комиссии и другие избран*
сии Государственной Думы в случае выдвижения палатой обвинения ные в нее депутаты Государственной Думы образуют депутацию пала*
против Президента РФ для оценки соблюдения процедурных правил ты в специальной комиссии.
При принятии решения специальная комиссия действует по прин* дарственной Думы правомочно, если на нем присутствует большин*
ципу «одна сторона — один голос». Решение специальной комиссии ство от общего числа (450) депутатов — 226 депутатов и более.
считается принятым, если по каждому предложению Президента РФ Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по
стороны пришли к единому мнению. возрасту ее депутат. В дальнейшем до избрания Председателя Госу*
дарственной Думы или его заместителя заседания Государственной
6. Порядок работы Государственной Думы Думы могут вести поочередно представители депутатских объедине*
ний (фракций) по согласованию между ними.
Общие положения. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 99) На первом заседании председательствующий сообщает палате фа*
«Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый милии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку
день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать депутатов, официально переданному ей ЦИК РФ и составленному на
заседание ранее этого срока». день открытия первого заседания.
Формулировка этой нормы не позволяет четко сказать, какой со* На этом же заседании Государственная Дума открытым голосова*
зыв Думы осуществляется Президентом на 30*й день: «плановый» или нием большинством голосов от общего числа ее депутатов избирает:
досрочный. Очевидно, и в том, и в другом случае созыв Думы оформ* Счетную комиссию Государственной Думы, Временную комиссию
ляется указом Президента, о котором широко сообщают СМИ. Как Государственной Думы по Регламенту и организации работы Госу*
мы полагаем, нужны и персональные извещения каждому депутату. дарственной Думы, Временный секретариат Государственной Думы.
Они могут быть разосланы либо Аппаратом Государственной Думы, Счетная комиссия Государственной Думы осуществляет свою дея*
либо Администрацией Президента, либо ЦИК РФ. тельность по мере необходимости, но в принципе, как говорилось ра*
Дополнениями, внесенными в Регламент 9 октября 2007 г., Госу* нее, это постоянно существующий орган. Временная комиссия по Рег*
дарственная Дума определила, что не позднее чем за две недели до ламенту и организации работы Государственной Думы осуществляет
дня начала работы Государственной Думы нового созыва, а в случае контроль за соблюдением Регламента, дает разъяснения его положе*
если Президент РФ примет решение о созыве первого заседания Го* ний. Она составляет списки фракций, регистрирует их, информирует
об этом Государственную Думу и средства массовой информации. Ко*
сударственной Думы ранее названного выше срока, на следующий
миссия вносит на рассмотрение палаты проекты постановлений Госу*
день после принятия указанного решения распоряжением Председа*
дарственной Думы о составах комитетов Государственной Думы. Ко*
теля Государственной Думы формируется временная депутатская ра*
миссия также осуществляет контроль за использованием электронной
бочая группа по подготовке первого заседания Государственной Ду*
системы на заседаниях Государственной Думы, осуществляет кон*
мы нового созыва. Временная депутатская рабочая группа формиру*
троль за деятельностью Аппарата Государственной Думы.
ется из числа избранных на новый срок депутатов Государственной Временный секретариат Государственной Думы — временный ор*
Думы пропорционально количеству депутатских мандатов, получен* ган, избираемый Государственной Думой на ее первом заседании из
ных каждым федеральным списком кандидатов. Временная депутат* числа депутатов Государственной Думы. Решение об избрании Вре*
ская рабочая группа занимается организационными вопросами, свя* менного секретариата оформляется постановлением Государственной
занными с созывом первого заседания, она прекращает свои полно* Думы. Деятельность Временного секретариата обеспечивает Аппарат
мочия после избрания на первом заседании Государственной Думы Государственной Думы.
нового созыва соответствующих органов палаты. Нельзя не обратить Временный секретариат формирует проект порядка работы оче*
внимание на то, что по приведенной норме такая группа формируется редного заседания Государственной Думы, ведет запись депутатов Го*
распоряжением Председателя прежней Думы, который может и не сударственной Думы на выступления на заседании палаты, регистри*
стать депутатом новой Думы. рует вопросы, справки, сообщения, предложения и другие материа*
Кворум для заседаний Государственной Думы (т. е. тот минимум лы, поступающие от депутатов Государственной Думы, информирует
депутатов, при наличии которого заседание палаты можно прово* председательствующего на заседании о списке записавшихся на вы*
дить) является единым: любое, в том числе и первое, заседание Госу* ступления и о поступивших во Временный секретариат материалах,
выполняет иные функции по обеспечению заседаний Государствен* Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являв*
ной Думы. шихся объектом экспертизы Общественной палаты.
Временная комиссия и Временный секретариат прекращают свои Анализируя вопросы статуса политических партий, мы ранее ука*
полномочия после избрания Председателя Государственной Думы, зывали, что им предоставляются возможности приобщения к дея*
первого заместителя Председателя, образования Комитета Государст* тельности Государственной Думы. В частности, в 2010 г. в Регламент
венной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Государственной Думы было внесено дополнение, согласно которому
Думы, избрания председателя данного комитета и утверждения его представители политических партий, не представленных в Государст*
состава. венной Думе, один раз в год по решению Совета Государственной Ду*
На первом заседании Государственной Думы депутаты проводят мы могут присутствовать на заседании Государственной Думы. Соот*
выборы Председателя Государственной Думы, его заместителей в по* ветствующее приглашение Совет Государственной Думы направляет
рядке, предусмотренном Регламентом. руководителям политических партий, не представленных в Государ*
Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и ственной Думе, не позднее чем за пять дней до указанного заседания
освещаются в средствах массовой информации. По решению палаты Государственной Думы. От каждой политической партии, не пред*
на ее заседания могут быть приглашены представители государствен* ставленной в Государственной Думе, в заседании Государственной
ных органов, общественных объединений, научных учреждений, экс* Думы может принимать участие один представитель, уполномочен*
ный коллегиальным постоянно действующим руководящим органом
перты и другие специалисты для предоставления необходимых сведе*
политической партии.
ний и заключений по рассматриваемым Государственной Думой за*
Статс*секретари — заместители (первые заместители) руководите*
конопроектам и иным вопросам. Представители СМИ могут
лей федеральных органов исполнительной власти могут присутство*
присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их ак*
вать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых
кредитации в Государственной Думе.
заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков,
Палата может принять решение о проведении закрытого заседа* оформляемых по письменному разрешению Председателя Государст*
ния, если предложение об этом внесено председательствующим на за* венной Думы или по его поручению — одного из его заместителей.
седании, Советом Думы, Президентом РФ, комитетом Государствен* Другие лица могут пиратствовать на закрытых заседаниях палаты то*
ной Думы или фракцией, Председателем Государственной Думы, же только при наличии специальных пропусков.
Председателем Правительства РФ. Решение о проведении закрытого Для Президента РФ в зале заседаний Государственной Думы отво*
заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Го* дится специальное место, над которым помещаются Государствен*
сударственной Думы, принявших участие в голосовании. Представи* ный флаг РФ и Государственный герб РФ. Для Председателя Госу*
тели средств массовой информации на закрытые заседания Государ* дарственной Думы и его заместителей в зале заседаний Государствен*
ственной Думы не допускаются. ной Думы отводятся специальные места, оборудованные средствами
Как на открытых, так и на закрытых заседаниях вправе присутст* для ведения заседания палаты. Отводятся также места для Председа*
вовать Президент РФ, его полномочный представитель в Государст* теля Совета Федерации, Председателя Правительства РФ, членов
венной Думе, Председатель и члены Совета Федерации, Председатель Правительства, председателей Конституционного Суда РФ, Верхов*
и члены Правительства РФ, полномочный представитель Правитель* ного Суда, Председателя Счетной палаты РФ, Уполномоченного по
ства РФ в Государственной Думе, судьи Конституционного Суда РФ, правам человека в Российской Федерации, Генерального прокуро*
Верховного Суда РФ, Председатель, заместитель Председателя и ра РФ, Председателя ЦИК РФ, полномочного представителя Прези*
аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека дента РФ в Государственной Думе, представителей Правительства РФ
в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель и места для членов Совета Федерации.
ЦИК РФ. Периодичность заседаний и требования к организации работы. Со*
Члены Общественной палаты РФ, уполномоченные советом Об* гласно ст. 40 Регламента Государственная Дума собирается на весен
щественной палаты, могут присутствовать на открытых заседаниях нюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов
Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым ния понимается обоснование необходимости принятия или отклоне*
постановлением Государственной Думы. Постановление Государст* ния закона. Представители фракций вправе выступить по мотивам
венной Думы о распорядке работы депутатов Государственной Думы голосования также при голосовании по вопросу об отклонении зако*
на очередную сессию, проект которого вносится Комитетом Государ* нопроекта, принятого или одобренного в первом чтении.
ственной Думы по Регламенту и организации работы Государствен* Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные за
ной Думы, принимается на одном из последних заседаний текущей седания Совета Государственной Думы проходят по понедельникам и
сессии палаты. Обычно весенняя сессия проходит в период с 12 янва* четвергам, за исключением дней работы депутатов в комитетах, ко*
ря по пятые — десятые числа июля, осенняя — с 1 сентября по 25 де* миссиях и во фракциях и дней работы депутатов с избирателями. На*
кабря. Сроки по решению палаты могут быть изменены, время рабо* чало заседаний Совета Государственной Думы по понедельникам в
ты по ее решению продолжено. 12 часов, по четвергам в 10 часов. Председатель Государственной Ду*
Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания па* мы может назначить дополнительное заседание Совета Государствен*
латы, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов ной Думы.
и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные
депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фрак* Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слуша*
циях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого меся* ний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если
ца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, Государственная Дума не примет иное решение.
заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя — для работы На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам от
депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фрак* водится время для ответов федерального министра (федеральных ми*
циях, одна неделя — для работы депутатов Государственной Думы с нистров), иных должностных лиц на вопросы депутатов Государст*
избирателями. В период проведения выборов депутатов Государст* венной Думы (далее — «правительственный час»). «Правительствен*
венной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня вы* ный час» проводится с 12 часов 30 минут до 14 часов.
боров) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный
предназначаются две недели каждого месяца. час» федерального министра (федеральных министров), иных долж*
Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и ностных лиц. План проведения «правительственного часа» на очеред*
пятницам. Государственная Дума может назначить дополнительное ную сессию утверждается палатой, как правило, на одном из послед*
или внеочередное заседание. Время проведения заседаний устанавли* них заседаний текущей сессии Государственной Думы. В названном
вается Регламентом палаты. плане указываются инициалы, фамилии и должности приглашаемых
На заседаниях Государственной Думы в 17 часов проводится «час на «правительственный час» должностных лиц, а также даты их при*
голосования» (ранее это имело место только по средам). По решению глашения на заседания Государственной Думы. В плане могут быть
Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому указаны также темы «правительственных часов».
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Председатель Государственной Думы приглашает на «правитель*
Думы, может быть определено иное время проведения «часа голосо* ственный час» федерального министра (федеральных министров),
вания». На «час голосования» выносятся законы, законопроекты и иных должностных лиц не позднее чем за 10 дней до проведения ме*
проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были роприятия. По инициативе приглашенных на «правительственный
предметом обсуждения палаты. час» федерального министра (федеральных министров), иных долж*
Во время «часа голосования» не допускаются внесение в законы, ностных лиц в «правительственном часе» могут принимать участие
законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы по* другие должностные лица.
правок и возвращение к обсуждению в целом либо обсуждение от* Не позднее чем за 10 дней до проведения «правительственного ча*
дельных разделов, глав, статей, частей, пунктов. При голосовании по са» комитеты, комиссии, фракции, депутаты Государственной Думы
вопросу о принятии закона допускаются выступления представителей направляют в Совет Государственной Думы письменные вопросы
фракций по мотивам голосования, при этом под мотивами голосова* приглашаемым федеральному министру (федеральным министрам),
иным должностным лицам. Совет Государственной Думы рассматри* дарственной Думы на данное заседание Государственной Думы,
вает вопросы от комитетов, комиссий, фракций, депутатов Государ* а также заявления депутатских объединений. Все другие материалы и
ственной Думы и направляет их приглашенным на «правительствен* документы распространяются перед началом заседания в установлен*
ный час» федеральному министру (федеральным министрам), иным ном порядке, а также через комитеты, комиссии, фракции или рас*
должностным лицам в соответствии с их компетенцией не позднее кладываются в индивидуальные ящики депутатов.
чем за пять дней до проведения «правительственного часа». Любой документ или материал, распространяемые в зале заседа*
Если федеральный министр или иное приглашенное должностное ний Государственной Думы, должны иметь подпись (подписи) депу*
лицо не может прибыть на «правительственный час», то они, как пра* тата (депутатов), инициирующего (инициирующих) распространение
вило, не позднее чем за пять дней до его проведения уведомляют об указанного документа или материала, и визу Председателя Государст*
этом Председателя Государственной Думы с указанием причины сво* венной Думы, заместителя Председателя Государственной Думы или
его отсутствия. В таком случае Совет Государственной Думы может председателя Комитета Государственной Думы по Регламенту и орга*
перенести «правительственный час» на иное время. низации работы Государственной Думы, разрешающую распростра*
Приглашенным федеральному министру (федеральным минист* нение документов и материалов в зале заседаний Государственной
рам), иным должностным лицам для основной информации предос* Думы.
тавляется до 20 минут (ранее — до 15 минут), другим должностным Документы, носящие характер заявлений фракций или комите*
лицам, принимающим участие в «правительственном часе», — до пя* тов, комиссий Государственной Думы, должны, кроме того, иметь
ти минут. Если участвует аудитор Счетной палаты РФ, ему дается для визу руководителя соответствующей фракции или комитета, комис*
выступления до 10 минут. Депутаты Государственной Думы вправе сии.
задать вопросы приглашенным. Прения в рамках «правительственно* Любое заседание Государственной Думы начинается с регистрации
го часа» не проводятся. По итогам обсуждения вопросов вправе вы* присутствующих на заседании депутатов, которую проводит предсе*
ступить представители фракций. дательствующий. Как было сказано, заседание Государственной Ду*
По результатам обсуждения вопросов в рамках «правительствен* мы является правомочным, если на нем присутствует большинство от
ного часа» Государственная Дума может дать соответствующему ко* общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обя*
митету поручение подготовить проект постановления Государствен* зан присутствовать на ее заседаниях. О невозможности присутство*
ной Думы. вать на заседании палаты по уважительной причине депутат Государ*
Внеочередные заседания Государственной Думы созывает Совет Ду* ственной Думы обязан информировать Председателя Государствен*
мы по предложению Президента РФ, по требованию фракции, под* ной Думы и руководителя соответствующей фракции. В 2010 г. в
держанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депу* Регламент Государственной Думы включено положение о том, что
татов Государственной Думы, или по предложению Председателя уважительными причинами отсутствия депутата Государственной Ду*
Государственной Думы. В случае если проведения внеочередного за* мы на заседании Государственной Думы являются направление в ко*
седания палаты требует фракция, она должно внести в Совет Государ* мандировку по распоряжению Председателя Государственной Думы
ственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. или Первого заместителя Председателя Государственной Думы,
Совет Государственной Думы назначает день внеочередного заседа* участие в выполнении поручений Государственной Думы и Совета
ния палаты. Государственной Думы, исполнение гражданских обязанностей, пре*
Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о во* дусмотренных законодательством РФ, временная нетрудоспособ*
просах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты документов и ность, отпуск, рождение ребенка, регистрация брака, смерть близких
другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позд* родственников, иные семейные обстоятельства, а также обстоятель*
нее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты. ства непреодолимой силы.
В ходе пленарных заседаний Государственной Думы непосредст* Регистрация присутствующих на заседании депутатов осуществля*
венно в зале заседаний Государственной Думы распространяются ется после каждого перерыва в заседании палаты. Закрывая заседа*
только материалы по вопросам, включенным в порядок работы Госу* ние, председательствующий напоминает депутатам о порядке работы
очередного заседания Государственной Думы. Депутат вправе зареги* Государственная Дума назвала в своем Регламенте широкий круг
стрироваться с помощью электронной карточки, а в случае ее отсут* органов и лиц, к которым может быть обращен запрос депутата. По
ствия — от микрофона или путем подачи личного заявления, напи* действующим нормам депутат Государственной Думы вправе напра*
санного на бланке установленной формы. вить запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Прави*
На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участво тельства РФ, руководителям иных федеральных органов государст*
вать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по су* венной власти, Генеральному прокурору РФ, Председателю Цен*
ществу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказы* трального банка РФ, Председателю ЦИК РФ, председателям других
вать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых, избирательных комиссий и комиссий референдума, руководителям
назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать во* органов государственной власти субъектов РФ и органов местного са*
просы, давать справки, а также пользоваться иными установленными моуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального
правами. страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского
Работа в Государственной Думе осуществляется на русском языке. страхования — по вопросам, входящим в компетенцию указанных ор*
Депутат Государственной Думы, желающий выступить на ином языке ганов и должностных лиц (однако не вмешиваясь в их оперативную
народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об деятельность).
этом Совет Государственной Думы. Такое выступление обеспечивает* Придавая важное значение запросам, Дума записала в 1998 г. в
ся переводом на русский язык. Регламенте, что запрос вносится депутатом или группой депутатов.
Депутат Государственной Думы выступает с трибуны, от установ* Внесенный запрос оглашается председательствующим на заседании
ленного в зале микрофона или со своего рабочего места в зале заседа* палаты или доводится до сведения депутатов иным путем. Правом за*
ний. проса депутаты стали пользоваться сразу после начала деятельности
Регламент Государственной Думы требует, чтобы во время ее ра* палаты, и число запросов начало измеряться сотнями и тысячами.
боты депутаты носили деловую одежду, соответствующую официаль* Однако предметом запросов стали и крупные вопросы общегосудар*
ному характеру деятельности Государственной Думы. ственного значения, и относительно мелкие проблемы, хотя и значи*
В Регламенте также содержатся требования о корректности депу* мые для избирателей конкретного депутата, соответствующих насе*
татских выступлений. Согласно ст. 45 выступающий в Думе не вправе ленных пунктов.
нарушать правила депутатской этики: употреблять в своей речи гру* Другими словами, произошла определенная девальвация (обесце*
бые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоин* нение) запросов, исходящих от отдельных депутатов. И понадобилось
ству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать не* принять меры к тому, чтобы все*таки выделить запросы по серьез*
обоснованные обвинения в чей*либо адрес, использовать заведомо ным, общегосударственным проблемам. Постепенно вошло в практи*
ложную информацию, призывать к незаконным действиям. При на* ку Государственной Думы разделение запросов, исходящих только от
рушении данных правил председательствующий предупреждает вы* депутатов, и запросов, направляемых от имени самой палаты. Вторая
ступающего, а при повторном нарушении лишает его права выступле* разновидность запросов стала называться парламентскими запросами,
ния в течение всего дня заседания. Депутат может быть также лишен что зафиксировано в Регламенте палаты. Последствия в этом случае
права выступления на срок до одного месяца решением палаты, при* иные — оформленный в виде постановления палаты, такой запрос бу*
нимаемым большинством от общего числа депутатов. дет в большей мере в поле ее зрения. Оформляя парламентский за*
Депутатский и парламентский запросы. Депутатским запросом счи* прос, Государственная Дума уже привлекает внимание к соответст*
тается обращенное к определенному органу и должностному лицу вующей проблеме и конкретных органов, и парламентариев, и обще*
требование депутата представить информацию ему и представи* ственности.
тельному органу по вопросу общественной значимости, входящему в Включив понятие парламентского запроса в свой Регламент, Госу*
компетенцию адресата запроса и данного представительного органа. дарственная Дума вместе с тем скорректировала некоторые правила
Как правило, депутатские запросы вызываются не очень хорошим со* относительно обычного запроса депутата. Теперь такой запрос на*
стоянием дел в той или иной сфере, и этим озабочен депутат. правляет депутат Государственной Думы, т. е. нет слов о группе депу*
татов. Кроме того, определено, что запрос депутата Государственной ной Думы, по поручению Председателя Государственной Думы осу*
Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на за* ществляется заместителями Председателя Государственной Думы.
седании палаты. В примерную программу законопроектной работы Государствен*
Что касается адресатов парламентского запроса, они те же, что и ной Думы на текущую сессию в части законопроектов, подлежащих
при обычном депутатском запросе. Посредством парламентского за* первоочередному рассмотрению, включаются: а) законопроекты,
проса также нельзя вторгаться в оперативную деятельность соответст* внесенные в Государственную Думу Президентом РФ; б) проект фе*
вующих должностных лиц. дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, год и на плановый период и законопроекты, внесенные в качестве
должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или пись* срочных Правительством РФ; в) законопроекты, необходимость при*
менной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения пар* нятия которых вытекает из федеральных конституционных законов и
ламентского запроса или в иной установленный Государственной Ду* федеральных законов или из решений Конституционного Суда РФ;
мой срок. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается г) законопроекты, внесенные в Государственную Думу во исполнение
председательствующим на заседании палаты. Копии письменного от* ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию; д) за*
вета направляются всем депутатам Государственной Думы. конопроекты, внесенные в Государственную Думу во исполнение по*
Круг обсуждаемых вопросов. Заседания Государственной Думы ручений Председателя Государственной Думы.
проводятся в соответствии с примерной программой законопроект* Законопроекты включаются в примерную программу с указанием
ной работы Государственной Думы на текущую сессию, календарем тематических блоков (государственное строительство и конституци*
рассмотрения вопросов Государственной Думой на текущий месяц и онные права граждан; экономическая политика; социальная полити*
порядком работы очередного (дополнительного) заседания Государ* ка; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и
ственной Думы. безопасность; ратификация международных договоров РФ).
Примерная программа законопроектной работы Государственной Проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой
Думы на текущую сессию формируется Советом Государственной Ду* на очередной месяц формируется Советом Государственной Думы по
мы по предложениям фракций, комитетов Государственной Думы. предложениям комитетов Государственной Думы на основе пример*
Примерная программа законопроектной работы Государственной Ду* ной программы законопроектной работы Государственной Думы на
мы включает в себя примерную программу законопроектной работы текущую сессию. Включение законопроектов в проект календаря рас*
Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих перво* смотрения вопросов Государственной Думой осуществляется, как
очередному рассмотрению, и программу законопроектной работы ко* правило, исходя из последовательности поступления законопроектов
митетов Государственной Думы. Примерная программа законопро* в Государственную Думу. Законопроекты, рассматриваемые в первом
ектной работы Государственной Думы в части законопроектов, под* чтении, включаются в календарь рассмотрения вопросов с указанием
лежащих первоочередному рассмотрению, подлежит утверждению названных тематических блоков.
Государственной Думой на одном из первых заседаний текущей сес* Проект порядка работы очередного (дополнительного) заседания
сии. Соответствующее решение палаты оформляется постановлением Государственной Думы формируется Советом Государственной Думы
Государственной Думы. Программа законопроектной работы комите* по предложениям комитетов Государственной Думы на основе при*
тов Государственной Думы утверждается решениями комитетов Госу* мерной программы законопроектной работы Государственной Думы
дарственной Думы. В течение сессии комитеты Государственной Ду* на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государст*
мы вносят в Совет Государственной Думы предложения о включении венной Думой на текущий месяц. В проект порядка работы заседания
в примерную программу законопроектной работы Государственной Государственной Думы законопроекты включаются в следующей по*
Думы законопроектов, внесенных в Государственную Думу. Кон* следовательности: а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чте*
троль за соблюдением сроков подготовки законопроектов, включен* нии; б) законопроекты, рассматриваемые во втором чтении; в) зако*
ных в примерную программу законопроектной работы Государствен* нопроекты, рассматриваемые в первом чтении.
В соответствии со ст. 51 Регламента внеочередному рассмотрению лишать его слова. Депутат Государственной Думы, допустивший гру*
на заседании Государственной Думы подлежат: послания и обраще* бые, оскорбительные выражения в адрес председательствующего,
ния Президента РФ; законопроекты, внесенные Президентом РФ; других депутатов, лишается слова без предупреждения. Председатель*
проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной ствующий также может предупреждать депутата Государственной Ду*
финансовый год и плановый период; законопроекты, внесенные в ка* мы, выступающего по порядку ведения заседания, в случае его откло*
честве срочных Правительством РФ; федеральные конституционные нения от темы выступления, а при повторном нарушении лишать его
законы и федеральные законы, возвращенные в Государственную Ду* слова. Он вправе указывать на допущенные в ходе заседания наруше*
му на повторное рассмотрение в порядке, предусмотренном ст. 105 и ния положений Конституции РФ, федеральных конституционных за*
107 Конституции РФ (т. е. отклоненные Советом Федерации или конов, федеральных законов, Регламента палаты, а также исправлять
Президентом РФ); д) нормативные правовые акты Парламентского фактические ошибки, допущенные в выступлениях. Наконец, он
Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодатель* вправе удалять из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих ра*
ной рекомендации Союза; проекты федеральных законов о ратифи* боте Государственной Думы.
кации международных договоров РФ; проекты постановлений о на* Председательствующий на заседании Государственной Думы не
правлении представителей Государственной Думы в Конституцион* вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых
ный Суд РФ; проекты постановлений Государственной Думы по вопросов, комментировать выступления депутатов Государственной
вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государствен* Думы, давать характеристику выступающим. Если председательст*
ной Думы; проекты Регламента Государственной Думы и постановле* вующий считает необходимым принять участие в обсуждении какого*
ний Государственной Думы о внесении в него изменений. Иные за* либо вопроса, он записывается в общем порядке для выступления и
конопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном по* передает одному из заместителей Председателя Государственной Ду*
рядке только по решению палаты, принятому большинством голосов мы функции председательствующего до принятия решения по данно*
от общего числа депутатов палаты. му вопросу. Участвуя в открытом голосовании без использования
Председательствующий на заседании. Как уже было сказано, функ* электронной системы, председательствующий голосует последним.
ции председательствующего выполняет Председатель Государствен* При нарушении председательствующим требований Регламента
ной Думы, его может замещать первый заместитель или заместитель Государственная Дума вправе большинством голосов от общего числа
Председателя. Председательствующий на заседании Государственной депутатов назначить другого председательствующего до принятия ре*
Думы: руководит общим ходом заседания в соответствии с Регламен* шения по обсуждаемому вопросу.
том палаты; предоставляет слово для выступления в порядке поступ* Порядок заседаний. Заседания Государственной Думы проводятся
ления зарегистрированных заявок в соответствии с порядком работы в рабочие дни: утренние — с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов до
Государственной Думы, требованиями Регламента либо в ином по* 12 часов 30 минут; вечерние — с 16 до 18 часов. Государственная Дума
рядке, определенном решением Государственной Думы; предоставля* и Совет палаты могут принять решение об ином времени проведения
ет слово вне порядка работы заседания Государственной Думы только заседаний. Председательствующий на заседании Государственной
для внесения процедурного вопроса и по порядку ведения заседания; Думы вправе без голосования продлить заседание Государственной
обеспечивает выполнение организационных решений Государствен* Думы до принятия окончательного решения по вопросу, обсуждение
ной Думы; ставит на голосование каждое предложение депутатов Го* которого было начато в основное время заседания палаты.
сударственной Думы в порядке поступления; проводит голосование и Продолжительность докладов, содокладов и заключительного сло*
оглашает его результаты; контролирует ведение протоколов и стено* ва устанавливается председательствующим на заседании Государст*
грамм заседаний Государственной Думы и подписывает указанные венной Думы по согласованию с докладчиками и содокладчиками, но
протоколы. не должна превышать 15 минут для доклада, 10 минут для содоклада и
В случае нарушения положений Регламента палаты председатель* 10 минут для заключительного слова. Выступающим в прениях пре*
ствующий на заседании Государственной Думы вправе предупреж* доставляется до 10 минут, для повторных выступлений в прениях —
дать депутата Государственной Думы, а при повторном нарушении до 5 минут, для выступлений депутатов Государственной Думы по
процедурным вопросам и выступлений с обоснованием необходимо* Голосование с использованием электронной системы может быть
сти принятия или отклонения внесенных ими поправок к законопро* количественным, рейтинговым, альтернативным.
ектам или проектам иных решений палаты, по кандидатурам, по мо* Количественное голосование представляет собой выбор варианта от*
тивам голосования, для ответов на вопросы, сообщений, справок — вета: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и предъявле*
до 3 минут, для вопросов, выступлений по проекту порядка работы ние результатов голосования в абсолютном и процентном выражени*
заседания Государственной Думы и порядку ведения заседания Госу* ях производятся по каждому голосованию.
дарственной Думы, оглашения предложений о даче поручений Госу* Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных
дарственной Думы, а также выступлений с обоснованием необходи* количественных голосований по каждому из вопросов, в которых мо*
мости отклонения предложений о даче поручений Государственной жет принять участие каждый депутат. При этом предъявление резуль*
Думы — не более минуты. татов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каж*
По истечении установленного времени председательствующий дому голосованию производится только по окончании голосования
предупреждает об этом выступающего, а затем вправе прервать его по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования не*
выступление. сколько вопросов набрали достаточное для их принятия число голо*
Каждый депутат Государственной Думы должен придерживаться сов, то принятым считается решение по вопросу, набравшему наи*
темы обсуждаемого вопроса. Если он отклоняется от нее, председа* большее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни
тельствующий вправе напомнить ему об этом. Если замечание депу* один из вопросов не набрал достаточного для принятия числа голо*
татом не учтено, председательствующий может прервать выступление сов, то на повторное голосование ставится вопрос, набравший наи*
депутата. большее число голосов. Решение по нему считается принятым, если
С согласия большинства присутствующих на заседании депутатов при голосовании он набрал достаточное для принятия число голосов.
Государственной Думы председательствующий может установить об* Альтернативное голосование представляет собой голосование
щую продолжительность обсуждения вопроса, включенного в повест* только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование.
ку заседания, время, отводимое на вопросы и ответы, продлить время Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолют*
выступления. ном и процентном выражениях производятся одновременно по всем
На заседании Государственной Думы один и тот же депутат может вариантам вопроса, поставленного на голосование.
выступать в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз. При проведении открытого голосования с использованием элек*
Прения по обсуждаемому вопросу могут быть прекращены по ис* тронной системы подсчета голосов формируется список с результата*
течении времени, установленного палатой, либо по решению Госу* ми голосования, в котором указываются фамилии, имена, отчества
дарственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, наименования фракций и резуль*
депутатов, принявших участие в голосовании. таты голосования каждого депутата Государственной Думы. Депутат
После принятия решения о прекращении прений докладчик и со* Государственной Думы вправе получить список с результатами от*
докладчик имеют право на заключительное слово. Допускаются вы* крытого голосования.
ступления по мотивам голосования представителей фракций продол* При проведении тайного голосования с использованием элек*
жительностью до трех минут, при этом под мотивами голосования тронной системы подсчета голосов данные о результатах голосования
понимается обоснование принятия или отклонения обсуждаемого во* каждого депутата Государственной Думы в память электронной сис*
проса. темы не заносятся.
Голосование и принятие решений. В соответствии со ст. 83 Регла* Согласно Конституции РФ и ст. 84 Регламента Государственной
мента решения Государственной Думы принимаются на ее заседани* Думы ее постановления принимаются большинством голосов от общего
ях открытым или тайным голосованием. числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок не преду
Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется смотрен Конституцией РФ (следует напомнить, что по Конститу*
с использованием электронной системы подсчета голосов или без ис* ции РФ для принятия федерального конституционного закона, вы*
пользования указанной электронной системы. движения обвинения против Президента РФ, принятия федерального
закона в прежней редакции после его неодобрения Советом Федера* Заявление (телеграмма) депутата Государственной Думы о передаче
ции, а также преодоления вето Президента требуются минимум две голоса передается непосредственно в Комитет Государственной Думы
трети голосов, а для поддержки предложения о пересмотре Конститу* по Регламенту и организации работы Государственной Думы для ин*
ции РФ — три пятых голосов от общего числа депутатов Думы). формирования председательствующего на заседании Государствен*
По процедурным вопросам решение принимается большинством го ной Думы, а также для учета и хранения.
лосов депутатов, принявших участие в голосовании, если иной порядок В ходе голосования с использованием электронной системы до
не предусмотрен настоящим Регламентом. К процедурным относятся высвечивания его итогов на экране председательствующий выясняет,
вопросы: о перерыве в заседании или переносе заседания; о предо* присутствуют ли в зале депутаты без карточек для голосования, и, ес*
ставлении дополнительного времени для выступления; о предостав* ли таковые есть, предлагает им устно выразить свое отношение к во*
лении слова приглашенным на заседание; о переносе или прекраще* просу, поставленному на голосование. Устные заявления депутатов
нии обсуждения вопроса; о передаче вопроса на рассмотрение соот* заносятся в протокол и учитываются при подведении итогов голосо*
ветствующего комитета или комиссии палаты; о голосовании без вания.
обсуждения; о проведении закрытого заседания; о приглашении на Карточки для голосования выдаются группой по техническому об*
заседание определенного круга лиц; об изменении способа проведе* служиванию электронной системы по предъявлении удостоверения
ния голосования; об изменении очередности выступлений; о прове* депутата Государственной Думы. При утере карточки для голосова*
дении дополнительной регистрации; о пересчете голосов; о возвра* ния новая карточка выдается депутату группой по техническому об*
щении к повторному голосованию; о процедуре проведения заседа* служиванию электронной системы по его письменному заявлению.
ний, рассмотрения вопросов деятельности Государственной Думы, не
Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать
предусмотренных настоящим Регламентом.
свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.
При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной
Думы имеет один голос и подает его за принятие решения или против В случае выдвижения нескольких кандидатур или предложения
него либо воздерживается от принятия решения. Депутат обязан обес* более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса го
печить надлежащее хранение и использование карточки для голосо* лосование может быть проведено в два тура по решению Государст*
вания. Согласно ст. 85 Регламента свое право на голосование он осуще венной Думы. В первом туре может допускаться голосование каждого
ствляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного го* депутата за любое количество выдвинутых кандидатур или предло*
лосования депутата Государственной Думы как существенный женных вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса. Вто*
элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов явля* рой тур голосования проводится по двум кандидатурам или двум ва*
ется обязательным. риантам решения, получившим наибольшее число голосов в первом
При использовании для голосования электронной системы допуска туре. По итогам второго тура считается избранным тот кандидат или
ется передача депутатом Государственной Думы своего голоса другому принятым тот вариант решения, который получил наибольшее число
депутату Государственной Думы в связи с отсутствием на заседании голосов, но не менее числа голосов депутатов, установленного для
Государственной Думы по уважительным причинам, о которых гово* принятия соответствующего решения. Если во втором туре голосова*
рилось выше. В ст. 85 Регламента определено, что заявление о переда* ния не набрал требуемого числа голосов ни один из вариантов реше*
че своего голоса другому депутату Государственной Думы в период ния, то данный вопрос снимается с рассмотрения.
отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы со* Открытое голосование на заседании Государственной Думы прово*
ставляет на имя Председателя Государственной Думы на депутатском дится с использованием электронной системы подсчета голосов либо
бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое переда* по решению палаты без использования электронной системы. От*
ется голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при крытое голосование без использования электронной системы подсче*
голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о та голосов проводится с использованием именных бюллетеней.
передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты де* В именном бюллетене указываются фамилия, имя, отчество депутата
путат Государственной Думы вправе также направить телеграммой. Государственной Думы, наименование фракции.
При проведении открытого голосования без использования элек* конституционного закона, о принятии федерального закона; о даче
тронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, ко* согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительст*
торая избирается палатой. По окончании подсчета голосов председа* ва РФ; о недоверии Правительству РФ; о доверии Правительству РФ;
тельствующий объявляет, какое решение принято («за», положитель* о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельно*
ное, или «против», отрицательное). сти; о назначении на должность и об освобождении от должности
Тайное голосование проводится по решению Государственной Ду* Председателя Центрального банка РФ; о назначении на должность и
мы, принимаемому большинством голосов от числа ее депутатов, об освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и
принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с половины состава ее аудиторов; о назначении на должность и об ос*
использованием электронной системы подсчета голосов или бюлле* вобождении от должности Уполномоченного по правам человека в
теней. Российской Федерации; об объявлении амнистии; о выдвижении об*
Бюллетени для тайного голосования используются при проведе* винения против Президента РФ; о запросе в Конституционный
нии выборов Председателя Государственной Думы и его заместите* Суд РФ; о направлении представителей Государственной Думы в
лей, а также при выдвижении Государственной Думой обвинения Конституционный Суд РФ.
против Президента РФ, при принятии решения о даче согласия Госу* Помимо этого, постановлениями Государственной Думы оформ*
дарственной Думы на личный досмотр, задержание, арест и допрос ляются решения палаты об утверждении примерной программы зако*
депутата Государственной Думы, привлечение его к административ* нопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и ка*
ной и уголовной ответственности, на возбуждение в отношении депу* лендаря рассмотрения вопросов Государственной Думы на очередной
тата Государственной Думы уголовного дела или начало производства месяц, распорядка работы депутатов Государственной Думы на соот*
по делу об административном правонарушении и в иных случаях, ес* ветствующую сессию, о внесении изменений в Регламент Государст*
ли палата примет решение о проведении тайного голосования с ис* венной Думы, об образовании или ликвидации комитетов, комиссий
пользованием бюллетеней. Государственной Думы, все кадровые и иные организационные во*
Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контро*
просы.
лем Счетной комиссии по предложенной ею и утвержденной решени*
По результатам обсуждения вопросов, рассматриваемых на «пра*
ем Государственной Думы форме. Время и место голосования, поря*
вительственном часе», палата вправе по предложению профильного
док его проведения устанавливаются Государственной Думой по ре*
комитета принять постановление Государственной Думы.
комендации Счетной комиссии в соответствии с Регламентом палаты
и объявляются председателем Счетной комиссии. Государственная Дума вправе принимать заявления, обращения и
В Регламенте Государственной Думы была ст. 90, предусматривав* парламентские запросы, которые также оформляются постановления
шая проведение поименного голосования, его полагалось осуществ* ми палаты.
лять с использованием электронной системы подсчета голосов или Проект постановления Государственной Думы может быть внесен
именных бюллетеней. В именных бюллетенях следовало указать фа* Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации,
милию, имя и отчество депутата, когда проводилось голосование по депутатами Государственной Думы, фракциями, комитетами и ко*
одномандатным избирательным округам — наименование и номер миссиями Государственной Думы, Правительством РФ, законода*
одномандатного округа, либо наименование фракции, по спискам тельными (представительными) органами государственной власти
которой депутат был избран. Однако в соответствии с постановлени* субъектов РФ, а также Конституционным Судом РФ, Верховным Су*
ем Государственной Думы от 14 ноября 2012 г. ст. 90 утратила силу. дом РФ по вопросам их ведения.
Постановление Государственной Думы. Право Государственной Ду* До рассмотрения проекта постановления Государственной Думой
мы принимать постановления по вопросам, отнесенным к ее веде* инициатор (инициаторы) проекта постановления имеет (имеют) пра*
нию, закреплено в ст. 103 Конституции РФ. во изменить текст проекта постановления по предложению профиль*
Государственная Дума принимает постановления об одобрении ного комитета либо отозвать проект постановления на основании
проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, федерального письменного заявления.
В случае если к проекту постановления Государственной Думы, на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями
внесенному на рассмотрение палаты, имеются письменные поправ* Государственной Думы, которыми организуются эти слушания.
ки, он принимается за основу. Внесенные письменные поправки к Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по
проекту постановления Государственной Думы должны быть обсуж* инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий
дены и проголосованы. После этого постановление Государственной Государственной Думы, фракций. Вопрос о проведении парламент*
Думы ставится на голосование для принятия палатой в целом. ских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Госу*
В основном все постановления Государственной Думы принима* дарственной Думы, который определяет дату парламентских слуша*
ются большинством голосов от общего числа депутатов Государствен* ний. Организация и проведение парламентских слушаний возлагает*
ной Думы. ся Советом Государственной Думы на соответствующие комитет,
Постановления об одобрении федерального конституционного за* комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Го*
кона, о принятии проекта закона РФ о поправках к гл. 3—8 Конститу* сударственной Думы. Комитеты и комиссии Государственной Думы
ции РФ, о выдвижении обвинения против Президента РФ принима* могут совместно организовывать парламентские слушания.
ются не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Парламентские слушания, как правило, открыты для представи*
Государственной Думы. телей средств массовой информации, общественности. Совет Госу*
В Регламенте Государственной Думы указано, что под общим чис* дарственной Думы по предложению комитета, комиссии Государст*
лом ее депутатов следует понимать число депутатов, установленное венной Думы, организующих проведение парламентских слушаний,
ч. 3 ст. 95 Конституции РФ, — 450 депутатов. На появлении такого может принять решение о проведении закрытых парламентских слу*
положения сказалось постановление Конституционного Суда РФ шаний.
от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), Регламент палаты вначале допускал проведение выездных пар*
10 (ч. 3), 108 (ч. 2), 11 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ. Конституци* ламентских слушаний вне столицы. Однако в редакции ст. 64 Регла*
онный Суд отметил в своем акте, что интерпретация понятия «общее мента палаты от 20 февраля 2004 г. говорится, что парламентские слу*
число депутатов» как числа только фактически избранных в Думу де* шания проводятся в г. Москве в зданиях Государственной Думы или
путатов за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования других федеральных органов государственной власти по согласова*
прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что нию с ними.
Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные за* В первом Регламенте палаты (1994) предусматривалось, что пар*
коны и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, ламентские слушания ведет председатель или заместитель председа*
даже если фактически утратит свой представительный характер теля соответствующих комитета, комиссии Государственной Думы.
вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. В Регламенте 1998 г. указано, что парламентские слушания ведет
Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции, Председатель Государственной Думы, его заместитель либо по их по*
окажутся нелегитимными. Представительный характер Государствен* ручению председатель или заместитель председателя комитета, ко*
ной Думы и легитимность актов могут быть гарантированы только ис* миссии. Повышение «ранга» председательствующего отражает рост
толкованием понятия «общее число депутатов» как конституционно* значения парламентских слушаний.
го их числа — 450 депутатов. В итоге соответствующее правило стало Парламентские слушания начинаются кратким вступительным
и содержанием Регламента палаты. словом председательствующего на парламентских слушаниях, кото*
Парламентские слушания. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конститу* рый информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости,
ции РФ Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем
парламентские слушания, на которых обсуждаются вопросы, отне* предоставляется слово представителю комитета, комиссии Государст*
сенные к ее ведению. Регламент палаты устанавливает, что информа* венной Думы продолжительностью до 20 минут для доклада по обсу*
ция о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения ждаемому вопросу, после чего выступают участвующие в парламент*
передается средствам массовой информации не позднее чем за 10 ских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные
дней до начала парламентских слушаний. Состав лиц, приглашенных лица.
После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лей, лично ведет их прием в порядке и сроки, установленные Регла*
лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы и других ментом, но не реже чем один раз в два месяца, проводит встречи с из*
присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в бирателями не реже чем один раз в полгода, осуществляет иные пре*
устной, так и в письменной форме. Парламентские слушания могут дусмотренные законодательством РФ меры, обеспечивающие связь с
заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. избирателями. Депутат Государственной Думы может осуществлять
Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одоб* прием избирателей в приемной Государственной Думы.
рения большинством принявших участие в парламентских слушани* В период заседаний Государственной Думы формой работы депу*
ях депутатов Государственной Думы. Довольно часто готовится про* тата с избирателями является прежде всего рассмотрение предложе*
ект рекомендаций, они принимаются на слушаниях либо в оконча* ний, заявлений и жалоб избирателей, по которым он обязан прини*
тельном виде, либо за основу, и соответствующему комитету Думы мать меры в соответствии с федеральным законодательством.
поручается их доработать с учетом поступивших замечаний и пред* В 2009 г. Регламент Государственной Думы был дополнен гл. 81
ложений. Может быть и так, что рекомендации парламентских слу* «Рассмотрение обращений граждан», в которой закреплено, что рас*
шаний становятся далее предметом рассмотрения Государственной смотрение обращений граждан, поступивших в Государственную Ду*
Думы, что повышает роль слушаний, особенно в случае если Дума му, и проведение личного приема граждан в Государственной Думе
принимает свое постановление и утверждает план мероприятий по осуществляются в соответствии с Законом о статусе члена Совета Фе*
вопросу, бывшему предметом слушаний, обращается к компетент* дерации и депутата Государственной Думы, а также Федеральным за*
ным государственным органам и просит их подключиться к реше* коном от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан
нию неотложных проблем. Российской Федерации», Порядком рассмотрения обращений граж*
Иные формы работы. По инициативе комитета, комиссии Государ* дан в Государственной Думе и настоящим Регламентом. Порядок
ственной Думы, фракции могут проводиться совещания, круглые сто* рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе согласо*
лы, семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с за* вывается с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и орга*
конодательной деятельностью Государственной Думы. Решение о низации работы Государственной Думы и утверждается Председате*
проведении соответствующего мероприятия принимается Председа* лем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппара*
телем Государственной Думы или по его поручению Комитетом по та Государственной Думы.
Регламенту и организации работы Государственной Думы, а в исклю* Обеспечение деятельности Государственной Думы. В соответствии
чительных случаях Советом Государственной Думы. со ст. 78 Регламента правовое, организационное, документационное,
Работа с избирателями. На депутата Государственной Думы возла* аналитическое, информационное, финансовое, материально*техни*
гается обязанность поддерживать связи с избирателями. На протяже* ческое, социально*бытовое обеспечение деятельности депутатов Го*
нии прошедших лет были разные пути выполнения данной обязанно* сударственной Думы, фракций, Совета Государственной Думы, ко*
сти. Так, в период, когда половина депутатов избиралась по одноман* митетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государ*
датным избирательным округам, депутату полагалось регулярно ственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы
выезжать в округ (обычно на последнюю неделю каждого месяца), ра* осуществляет Аппарат Государственной Думы, который формируется
ботать с избирателями округа; для депутата, избранного по списку из* в соответствии с Федеральным законом «О государственной граж*
бирательного объединения, оно определяло субъект РФ или регион, данской службе Российской Федерации», является государственным
где такой депутат поддерживал связи с избирателями. органом и обладает правами юридического лица.
После введения в 2007 г. выборов депутатов Государственной Ду* Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности
мы только по партийным спискам в ст. 75 Регламента записали, что и ответственность гражданских служащих, замещающих должности
депутат поддерживает связь с избирателями на соответствующей тер* гражданской службы в Аппарате Государственной Думы, и работников
ритории или в субъекте (субъектах) РФ, определенном (определен* Аппарата Государственной Думы определяются законодательством
ных) в соответствии с Законом о статусе члена Совета Федерации и Российской Федерации, Положением об Аппарате Государственной
депутата Государственной Думы: рассматривает обращения избирате* Думы, Служебным распорядком Аппарата Государственной Думы, по*
ложениями о структурных подразделениях Аппарата Государственной В Аппарате не могут создаваться структуры политических партий,
Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы, реше* иных общественных объединений, религиозных организаций; исклю*
ниями Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации чение составляют только профессиональные союзы.
работы Государственной Думы и распоряжениями Руководителя Ап* Аппарат осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Ад*
парата Государственной Думы. министрацией Президента РФ, аппаратами Совета Федерации, Пра*
Положение об Аппарате Государственной Думы, подготовленное вительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти,
Аппаратом Государственной Думы, согласовывается с Комитетом Го* органов судебной власти РФ, законодательных (представительных) и
сударственной Думы по Регламенту и организации работы Государст* исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, ап*
венной Думы и утверждается Председателем Государственной Думы паратами парламентов иностранных государств и межпарламентских
по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы. организаций.
Действующее Положение утверждено распоряжением Председателя Возглавляет Аппарат Государственной Думы руководитель Аппа*
Государственной Думы от 16 февраля 2004 г. рата. Он назначается на должность и освобождает от должности рас*
Служебный распорядок Аппарата Государственной Думы, поло* поряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета
жения об управлениях Аппарата Государственной Думы, а также Думы и по представлению Комитета по Регламенту и организации ра*
типовые положения об аппарате фракции, об аппарате комитета, ко* боты Государственной Думы. Руководитель Аппарата организует дея*
миссии Государственной Думы утверждаются Руководителем Аппа* тельность палаты, несет ответственность за выполнение возложенных
рата Государственной Думы по согласованию с Комитетом Государ* на Аппарат функций, определяет вопросы ведения структурных под*
ственной Думы по Регламенту и организации работы Государствен* разделений Аппарата, организует их взаимодействие и контролирует
ной Думы. работу. Руководитель Аппарата издает распоряжения по вопросам
Положение об Аппарате Государственной Думы, Служебный рас* деятельности Аппарата, относящимся к его компетенции. У руково*
порядок Аппарата Государственной Думы, положения о структурных дителя Аппарата есть первый заместитель и заместители.
подразделениях Аппарата Государственной Думы, нормативные до* Структурными подразделениями Аппарата являются: секретариа*
кументы по обеспечению деятельности депутатов Государственной ты Председателя Государственной Думы, первых заместителей и за*
Думы размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов местителей Председателя; аппараты фракций; аппараты комитетов и
Государственной Думы. комиссий Государственной Думы; секретариат руководителя Аппара*
Контроль за деятельностью Аппарата Государственной Думы осу* та Государственной Думы; управления и отделы в соответствии с
ществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и ор* утвержденной схемой. Положения о секретариатах Председателя Го*
ганизации работы Государственной Думы. сударственной Думы, первых заместителей и заместителей Председа*
В состав Аппарата Государственной Думы входят в качестве само* теля утверждаются соответственно Председателем Государственной
стоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и ко* Думы, первыми заместителями и заместителями Председателя Госу*
миссий Государственной Думы, фракций. Аппарат фракции форми* дарственной Думы. Положения об аппаратах фракций, аппаратах ко*
руется после регистрации в установленном порядке соответствующей митетов и комиссий Государственной Думы, о Секретариате руково*
фракции и осуществляет свои функции до момента прекращения дея* дителя Аппарата и его заместителей, об управлениях и других струк*
тельности фракции. Согласно Регламенту фракции осуществляют турных подразделениях утверждаются руководителем Аппарата.
подбор и расстановку кадров своих аппаратов, руководство и кон* Руководитель Секретариата Председателя Государственной Думы
троль за их деятельностью, а также определяют функциональные обя* назначается на должность и освобождается от должности распоряже*
занности гражданских служащих, замещающих должности граж* нием Председателя, заместители руководителя Секретариата Предсе*
данской службы в аппарате фракции, и работников аппарата фракции дателя, помощники (советники) Председателя, начальники отделов
в соответствии со срочными служебными контрактами или срочными (работники, приравненные к ним по должности) Секретариата Пред*
трудовыми договорами, заключенными на период деятельности седателя включительно назначаются на должность и освобождаются
фракций. от должности распоряжениями Председателя Государственной Думы
600 Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России Глава 29. Законодательный процесс 601
по представлению руководителя Секретариата Председателя. Другие бец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И. В.
работники Секретариата Председателя, замещающие должности го* Парламент России. М., 2001; Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождествен
сударственных служащих от специалиста первой категории до замес* ская Т. Э. Современный законодательный процесс: основные понятия
тителя начальника отдела включительно, назначаются на должность и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России:
граждане и власть. Практические советы. М., 1996; Ковачев Д. А. Зако*
и освобождаются от должности распоряжениями руководителя Аппа* нодательный процесс в европейских социалистических государствах.
рата Государственной Думы по представлению руководителя Секре* М., 1966; Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной
тариата Председателя, согласованному с Председателем Государст* Думе: пути совершенствования. М., 2004; Лебедев В. А., Ройзман Н. В.
венной Думы. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса в
Руководители секретариатов первых заместителей и заместителей Российской Федерации. Челябинск, 2010; Надеев Р. К. Правовая экс*
Председателя Государственной Думы назначаются на должность и пертиза законопроектов в Государственной Думе. М., 2002; Новиц
освобождаются от должности распоряжениями Председателя Госу* кая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях
дарственной Думы по представлениям соответственно первых замес* разделения властей: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Парламентское
право России: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003.
тителей, заместителей Председателя Государственной Думы. Другие
работники указанных структурных подразделений назначаются на
должность и освобождаются от должности распоряжениями руково* § 1. Виды законов Российской Федерации.
дителя Аппарата Государственной Думы по представлениям руково* Понятие законодательного процесса
дителей этих структурных подразделений, согласованным соответст*
1. Виды законов Российской Федерации
венно с первыми заместителями, заместителями Председателя Госу*
дарственной Думы. Согласно ст. 105, 108 Конституции РФ на федеральном уровне су*
В настоящее время в составе Аппарата Государственной Думы ществуют два вида законов — федеральные законы и федеральные
имеются следующие управления: правовое; аналитическое; междуна* конституционные законы.
родного сотрудничества; по связям с общественностью и взаимодей* Как отмечалось в разд. II настоящего учебного курса, согласно
ствию со СМИ; государственной службы и кадров; организационного ст. 135 Конституции, когда речь пойдет о положениях гл. 1, 2, 9 и па*
обеспечения законодательного процесса; по организационному обес* латы примут большинством в три пятых голосов каждой палаты ре*
печению деятельности Государственной Думы; экономическое; шение о необходимости их пересмотра, придется созвать Конститу*
управление делами Государственной Думы; информационно*техно* ционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность дейст*
логического и документационного обеспечения; управление библио* вующей Конституции, либо разработает проект новой Конституции.
течных фондов (Парламентская библиотека). Этот проект принимается двумя третями общего числа членов Кон*
Информационное, экспертное и иное обеспечение Государствен* ституционного Собрания либо выносится на референдум РФ (по об*
ной Думы осуществляется также государственными организациями, ращению Конституционного Собрания его назначает Президент РФ).
обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания. Таким образом, по данной процедуре возникает не просто закон РФ,
а новая Конституция.
В ст. 136 Конституции РФ сказано, что поправки к гл. 3—8 Кон*
ституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия
Глава 29. Законодательный процесс
федерального конституционного закона, и вступают в силу после их
в Федеральном Собрании
одобрения органами законодательной власти не менее чем двух тре*
Литература тей субъектов РФ. По запросу Думы постановлением от 31 октября
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Он 1995 г. Конституционный Суд РФ дал толкование указанной статьи:
же. Десять конституционно*правововых «заповедей» законотворчест* поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме
ва // Вестник Моск. ун*та. Сер. 11 «Право». 2010. № 1; Булаков О. Н. особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горо Со времени принятия Федерального закона «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» принимает соответствующее постановление. В течение семи дней со
1998 г. приняты три закона РФ о поправках к Конституции РФ — два дня установления результатов Советом Федерации его Председатель
в 2008 г. и один в 2014 г. направляет закон Президенту. Не позднее 14 дней со дня получения
Таким образом, можно говорить о трех видах законов РФ: закона о поправке Президент подписывает закон и осуществляет его
— законы РФ о поправках к Конституции РФ; официальное опубликование. Со дня официального опубликования
— федеральные конституционные законы; закон вступает в силу, если в законе не установлена иная дата вступ*
— федеральные законы. ления его в силу.
Различие между этими актами может быть проведено по двум ли*
ниям. 2. Понятие законодательного процесса и его стадий
Во*первых, по предмету: в Федеральном Собрании
— законы о поправках имеют целевое назначение — вносят изме*
нения в Конституцию; Законодательный процесс можно определить как совокупность
— федеральные конституционные законы принимаются по строго процедур и действий, результатом которых является принятие и всту
определенному перечню вопросов, перечисленных в Конститу* пление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законода*
ции РФ; тельный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации су*
— федеральные законы принимаются по широкому, строго не оп* ществуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно,
ределенному кругу вопросов, исключая, однако, те, по которым при* законодательный процесс — это совокупность:
нимаются законы о поправках к Конституции или федеральные кон* — стадий осуществления права законодательной инициативы,
ституционные законы. т. е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рас*
Во*вторых, по требуемому большинству и процедурам при принятии: смотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародо*
— федеральные законы нуждаются в простом большинстве голо* вание закона компетентным органом1;
сов в каждой из палат; допускают сначала отклонение верхней пала* — действий непосредственно парламента: от принятия законопро*
той (своеобразное вето Совета Федерации), преодолеваемое нижней екта к рассмотрению до принятия закона2.
палатой, для принятия закона в прежней редакции, двумя третями го* При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одно*
лосов; затем возможно вето Президента, преодолеваемое в обеих па* временно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех,
латах двумя третями голосов; кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и
— федеральные конституционные законы принимаются последо* обнародовал закон (для того чтобы объединить все действия, предла*
вательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя чет* гается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с
вертями голосов в Совете Федерации (если не будет три четверти го* начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в офи*
лосов в этой палате, закон считается непринятым, и Дума ничего не циальном бюллетене).
может сделать, ее возможности преодолеть решение Совета Федера* Если считать законодательный процесс совокупностью взаимо*
ции относительно федерального конституционного закона не преду* связанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законо*
смотрено), после чего подлежат подписанию и обнародованию Пре*
творческий процесс» из*за слишком широкого толкования процесса
зидентом (его вето по этому виду актов не предусмотрено);
рождения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются
— законы РФ о поправках к Конституции РФ принимаются по
иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально
приведенной процедуре федерального конституционного закона, но
в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слиш*
после этого подлежат одобрению органами законодательной власти
1 См., например: Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный за*
не менее чем двух третей субъектов РФ. На рассмотрение закона о по*
правке субъектам дается срок до одного года. Далее Совет Федерации конодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законода*
тельный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.
на своем первом заседании, следующем за днем истечения данного 2 См.: Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических го*
срока, устанавливает результаты рассмотрения закона в субъектах и сударствах. М., 1966. С. 88.
ком узком понимании законодательного процесса исключаются из одоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание
законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законо* закона Президентом и его обнародование.
проекта в парламент, подписание и опубликование закона), без кото* Таким образом, законодательный процесс на федеральном уров*
рых появление закона и его вступление в действие попросту немыс* не может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из
лимо. них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех ста*
Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу. Законода* дий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Феде*
тельный процесс можно представить как совокупность следующих рального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного
стадий: процесса приходится именно на данный орган, активным участни*
1) осуществление права законодательной инициативы; ком является также Президент; в определенной мере на появление и
2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодатель*
Думой; ного процесса.
3) рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона;
4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направ* 3. Субъекты права законодательной инициативы
ление его Президенту. Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением
всегда обязательная: рассмотрение и отклонение закона Советом Фе* права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Госу*
дерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной дарственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законода*
комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Думе и его тельной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):
принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с 1) Президент РФ;
предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (ес* 2) Совет Федерации;
ли Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон 3) члены Совета Федерации;
направляется Президенту уже самой Думой. 4) депутаты Государственной Думы;
Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и во* 5) Правительство РФ;
обще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит 6) законодательные (представительные) органы государственной
обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конститу* власти субъектов РФ
ции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Феде* (перечисленным органам и лицам право законодательной инициа*
рации, тогда на 15*й день со дня поступления из Государственной Ду* тивы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения фе*
мы федеральный закон направляется Председателем Совета Федера* дерального парламента);
ции Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем 7) Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам
направляется уведомление в Государственную Думу. Правда, по мне* их ведения.
нию Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молча* В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения
ливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не Президента РФ правом законодательной инициативы1. Доводы тако*
считать ли его стадией законодательного процесса (см. об этом да* вы. Во*первых, Президент по Конституции обеспечивает согласован*
лее); ное функционирование и взаимодействие всех органов государствен*
5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование1. ной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени,
При отклонении Президентом закона (право вето) появляется до* то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, выну*
полнительная стадия законодательного процесса — рассмотрение за* ждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей
кона в обеих палатах, принятие предложений Президента или пре* предметом законодательной инициативы. Во*вторых, Президент
1 Некоторые авторы эту стадию разделяют на две самостоятельные: подписание 1 См., например: Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совер*
Президентом закона или его отклонение; опубликование закона (см., например: Гуз шенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 28—29; Поленина С. В. Законо*
нов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 4). творчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.
должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государ*
получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает ственная дума и Государственный совет в царской России, Палата
себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы
вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несурази* требуют к себе внимания.
цей. В*третьих, Президент при желании может поручить Правитель* По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права за*
ству осуществление права законодательной инициативы, поскольку конодательной инициативы возникает вопрос: выступают ли они при
по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это реализации данного права лишь в своем собственном качестве или
позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федера*
Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно ции не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и ор*
не согласно с президентским законопроектом или же отказывается ганов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили.
дать положительное заключение по финансово*экономическим ас* Но все*таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в
пектам законопроекта. своем личном качестве. Вместе с тем хотя органы субъекта, делегиро*
Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об оп* вавшие представителя в Совет Федерации, не наделены правом да*
ределенных проблемах в осуществлении права законодательной ини* вать ему поручения и вообще предопределять его действия (хотя и
циативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после пытаются это делать на основе своих решений), узнав об осуществле*
поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при нии членом Совета Федерации права законодательной инициативы в
прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы ли* качестве «федерального лица», могут незамедлительно напомнить
шена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если ему, что он есть и «региональное лицо», не только высказывая свое
законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законо* мнение об инициативе, но и досрочно прекращая полномочия члена
проект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может Совета Федерации. Есть и еще одно соображение: два члена Совета
субъективно и предвзято оценить новый закон1. Другое соображение Федерации от одного субъекта представляют все*таки разные органы;
состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в
Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэто* Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концеп*
му не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации ции.
органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов По поводу следующего вида субъектов — депутатов Государствен
из Государственной Думы, принятие которых было результатом зако* ной Думы очевидно, что право законодательной инициативы принад*
нодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубеж* лежит каждому из них. Если депутат хотя бы раз за срок полномочий
ный опыт да и собственная история свидетельствуют об иных вариан* палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, ес*
тах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предва* ли же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более
рительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты,
вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (на* склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехид*
пример, Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой па* ством говорят о законодательной «графомании» депутатов). Поэтому
в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно
латы принять законопроект, рассмотреть его и после положительного
завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из
1 С. В. Поленина отмечает, что Совет Федерации не может одновременно входить в
них готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг
Думу с проектом закона и сам же потом одобрять или отклонять принятый по его ини*
циативе закон. См.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 54. По нашему мнению, ничего проти*
с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопро*
воестественного здесь нет. Поддержанный Думой его законопроект Совет Федерации ектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления
одобрит. А отклонит тот, который, может, и начался с его инициативы, но в процессе в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам,
принятия трансформировался в существенно измененный текст. Вот если он отклонит представленным либо определенной численностью депутатов, либо
тот закон, который приняла Дума на основе его законопроекта без существенных по*
правок, тогда это будет нарушением логики законотворчества. Но вряд ли такое про* фракцией или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопро*
изойдет. ектов и при этом останется, но все*таки количество их уменьшится
до разумных пределов, соответствующих пропускной способности Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда РФ от*
палаты1. носится оценка любых федеральных конституционных законов и фе*
Для Правительства РФ как субъекта права законодательной ини* деральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес
циативы возникает проблема согласования ее реализации с Прези* свой законопроект, далее принят закон, и вот кто*то из обладающих
дентом. Фактически оно работает под руководством Президента. Как правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос
отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конститу*
законодательной инициативы под тем предлогом, что он может пору* ционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероят*
чить Правительству внести законопроект. В свою очередь, можно но, «своим ведением» для Конституционного Суда может быть то, что
ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект зако* касается компетенции и порядка работы данного органа, но не огра*
на, пусть Правительство обращается со своим предложением к Пре* ничивает возможности других субъектов права законодательной ини*
зиденту. Тем более что Правительство свою инициативу должно циативы внести законопроект по этим вопросам.
оформить принятием постановления об утверждении этого законо* Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъек*
проекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе тов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связан*
отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их ный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое
противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Пре* право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ, Упол*
зидента. Поскольку законопроект всегда что*то предлагает урегули* номоченный по правам человека в Российской Федерации, граж*
дане (внесение законопроектов путем народной инициативы).
ровать по*новому, Президент может найти основания для дезавуиро*
вания постановления Правительства, а если оно будет настаивать на
своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции). § 2. Основные этапы законодательного процесса
Право законодательной инициативы в Государственной Думе
1. Содержание и реализация права законодательной инициативы
представлено законодательным (представительным) органам государ
ственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали Право законодательной инициативы — это внесение законопроекта
данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его в Государственную Думу.
межрегиональным «групповым» интересом (по принципу «поддержи Однако сначала в первом Регламенте Государственной Думы содер*
меня, а потом я поддержу тебя»)2. жалось расширительное понимание права законодательной инициати*
Конституция предоставила Конституционному Суду РФ, Верховно вы. Статья 95 Регламента 1994 г. гласила, что право законодательной
му Суду РФ (ранее — Высшему Арбитражному Суду РФ) право законо* инициативы осуществляется в форме внесения в Думу: законопроек*
дательной инициативы лишь «по вопросам их ведения», что само по тов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о
себе является непонятным. В конце концов любой вопрос жизни разработке и принятии новых федеральных конституционных законов
страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответ* и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и до*
ствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не полнений в действующие законы РФ либо признании этих законов ут*
есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ не* ратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений
нормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. По* Конституции РФ.
лучается, что компетенция Президента в какой*то степени находится Следовательно, на основе данной нормы можно было считать про*
в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы веде* явлением законодательной инициативы любое выступление депутата
ния судов нет необходимости. на заседании Государственной Думы, если он высказал мысль о необ*
ходимости нового закона или изменения действующего. Однако если
1 См.: Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не могут
С. 14.
2 См.: Прохоров М. В. Некоторые проблемы реализации права законодательной означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их основе
инициативы субъектами Российской Федерации // Право. 1998. № 1. С. 9—10. надо еще разработать законопроект как письменный текст, офици*
ально его представить в Думу, и лишь после этого начнутся процеду* в) перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных консти*
ры, о которых пойдет речь. Причем реализация права законодатель* туционных законов, федеральных законов и иных нормативных пра*
ной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который с вовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих призна*
трибуны Думы или в письменной форме внес предложение (по суще* нию утратившими силу, приостановлению, изменению или приня*
ству, пока еще лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъ* тию в связи с принятием данного федерального конституционного
ектом права законодательной инициативы, который воплотил это закона, федерального закона;
предложение в текст и представил его в Думу. г) финансово*экономическое обоснование (в случае внесения за*
Поэтому юридически значимым для начала законодательного про* конопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
цесса все*таки надо было считать, даже при существовании той ста* д) заключение Правительства (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104
тьи Регламента, внесение законопроекта, т. е. письменного текста, в Конституции РФ; речь идет о законопроектах, требующих финансо*
Думу. Кстати, и сам Регламент Государственной Думы 1994 г. в боль* во*экономического обоснования).
шей мере ориентировался именно на законопроект как исходный Позднее перечень стал дополняться, и теперь также представля*
пункт законодательного процесса. ются:
Регламент Государственной Думы 1998 г. был скорректирован — документы и материалы, предусмотренные рядом статей
именно с учетом изложенных соображений, т. е. необходимости БК РФ, — по проекту федерального закона о федеральном бюджете
представления текста законопроекта. Это могут быть текст нового ак* на очередной финансовый год и плановый период;
та, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, — документы, предусмотренные Федеральным законом «О между*
текст поправок к рассматриваемым законопроектам. народных договорах Российской Федерации», — по законопроекту о
Регламент (ст. 104) гласит, что право законодательной инициати* ратификации, прекращении или приостановлении действия между*
вы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: народных договоров РФ;
а) проектов федеральных конституционных законов, федеральных за* — официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Су*
конов; б) законопроектов о внесении изменений в действующие за* да РФ — по законопроекту о внесении изменений в УК РФ;
коны РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и — документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 де*
федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими кабря 2002 г. «О техническом регулировании», — по законопроекту о
силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательст* техническом регламенте;
ва Союза ССР; в) поправок к законопроектам. — заключение Правительства РФ и решение законодательного ор*
Таким образом, какая бы цель в связи с принятием законов ни гана субъекта РФ, на территории которого расположены соответст*
ставилась, средством ее реализации является законопроект. Причем вующие участки недр, — по законопроекту о соглашении о разделе
это относится и к третьей форме осуществления права законодатель* продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответст*
ной инициативы — внесению поправок к законопроектам, поскольку вующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции;
эти поправки также выражаются в соответствующем законопроекте. — документ, подтверждающий согласование законопроекта о пе*
Согласно ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Госу* редаче перемещенной культурной ценности с органом государствен*
дарственную Думу субъект права законодательной инициативы дол* ной власти субъекта РФ, на территории которого находится регио*
жен представить определенный набор документов. Изначально этот нальное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управ*
перечень был следующим: ление объектом культуры, представляющим собой культурную
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет ценность, — по законопроекту о передаче культурной ценности, пе*
законодательного регулирования и изложение концепции предлагае* ремещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и нахо*
мого законопроекта; дящейся на территории РФ;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта — документ, подтверждающий согласование законопроекта по во*
(субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) просу определения общего числа мировых судей и количества судеб*
законопроект; ных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и
субъектом РФ, — по законопроекту по вопросу определения общего ме обеспечения законодательной деятельности на законопроект заво*
числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ. дится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются
В соответствии с Федеральным конституционным законом о Пра* дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу,
вительстве РФ оно дает заключения на финансово*экономические сведения о законопроекте, его прохождении в Государственной Думе,
законопроекты, направляемые субъекту права законодательной ини* одобрении Государственной Думой федерального конституционного
циативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления зако* закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответ*
нопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права за* ствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ.
конодательной инициативы этот срок может быть продлен (ст. 36).
Правительство может направлять в Государственную Думу поправки 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению
к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в палаты в Государственной Думе
Федерального Собрания — официальные отзывы о рассматриваемых
палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные от* Председатель Государственной Думы направляет зарегистриро*
зывы Правительства подлежат обязательному оглашению или рас* ванный законопроект и материалы к нему в комитет Государственной
пространению при рассмотрении федеральных законов и законопро* Думы в соответствии с вопросами его ведения (профильный коми*
ектов на заседаниях палат. Таким образом, роль Правительства в за* тет), который определяет (в случае необходимости совместно с Пра*
конодательном процессе определена в акте, персонифицированно вовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие
касающемся Правительства, но имеющем общее значение. законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и приведенной
При внесении законопроекта субъектом права законодательной выше ст. 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней
инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Госу*
решение соответствующего коллегиального органа с указанием пред* дарственной Думы.
ставителя субъекта права законодательной инициативы в Государст* Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к вне*
венной Думе по данному законопроекту. сению в Государственную Думу законопроект соответствует требова*
Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государ* ниям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государст*
ственную Думу законопроекта могут быть включены следующие по* венной Думы по предложению профильного комитета принимает
ложения: о сроке и о порядке вступления в силу закона РФ о поправке следующее решение: назначить один из комитетов Государственной
к Конституции РФ, федерального конституционного закона, феде* Думы ответственным по законопроекту (ответственный комитет),
рального закона или отдельных их положений; о признании утратив* а если законопроект затрагивает несколько сфер — назначить также
шими силу и приостановлении действия ранее принятых законов и комитет*соисполнитель (комитеты*соисполнители); включить зако*
других нормативных правовых актов или отдельных их положений в нопроект в примерную программу законопроектной работы Государ*
связи с принятием данного федерального конституционного закона, ственной Думы на текущую либо на очередную сессию; направить за*
федерального закона. конопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Пре*
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопро* зиденту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, в Общественную
ект и материалы к нему направляются субъектом (субъектами) права палату РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ
законодательной инициативы на имя Председателя Государственной по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов,
Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении до* предложений и замечаний. По предложению профильного комитета
кументационного и информационного обеспечения Аппарата Госу* Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в от*
дарственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства ветственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также
и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается реги* срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной
страционный номер, который указывается вместе с наименованием Думой в первом чтении.
законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к вне*
Государственной Думе. Одновременно в автоматизированной систе* сению в Государственную Думу законопроект не соответствует требо*
ваниям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государ* который определен Советом Думы как ведущий по данному законо*
ственной Думы по предложению этого комитета принимает решение проекту). Для работы над законопроектом комитет может создать
о возвращении законопроекта субъекту права законодательной ини* рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — чле*
циативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект нов данного комитета. В состав рабочей группы также могут вхо*
не считается внесенным в Государственную Думу; после выполнения дить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами от*
указанных требований субъект права законодательной инициативы ветственного комитета, представители соответствующего субъекта
вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государ* права законодательной инициативы, а также представители органов
ственной Думы. государственной власти, других организаций, эксперты и специали*
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской сты.
Федерации и субъектов РФ Совет Государственной Думы, как пра* По решению ответственного комитета законопроект с сопроводи*
вило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседа* тельным письмом за подписью председателя комитета Государствен*
нии Государственной Думы направляет в законодательные (предста* ной Думы может быть направлен в государственные органы, другие
вительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний,
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для а также для проведения научной экспертизы. По решению комитета
подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на законопроект может быть направлен также в Общественную пала*
указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом ту РФ для проведения ее экспертизы.
предложений ответственного комитета устанавливает срок представ* Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поруче*
ления отзывов в ответственный комитет. нию Совета Государственной Думы или ответственного комитета в ус*
В Думе не редко бывают случаи внесения так называемых альтер* тановленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопро*
нативных законопроектов — таких, которые посвящены одному и то* екта, а также проверяет перечень актов федерального законодательст*
му же предмету регулирования. Конечно, палата должна была отреа* ва, подлежащих признанию утратившими силу приостановлению,
гировать на подобную практику. Применяются следующие правила. изменению или принятию в связи с принятием данного законопроек*
В случае если в Государственную Думу после принятия законопроек* та. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению
та в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое
законопроект палатой не рассматривается и возвращается субъекту управление на основании результатов правовой экспертизы законо*
права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогич* проекта готовит заключение.
ного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Ду* Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной
му внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в пер* Думы и других субъектов права законодательной инициативы, заклю*
вом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государствен* чение Общественной палаты РФ по законопроекту рассматриваются
ной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут
чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рас* быть приглашены работники Правового управления, осуществляв*
смотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственно* шие правовую экспертизу.
му комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмот* До принятия законопроекта в первом чтении субъект права зако*
рению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, вне* нодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по
сенным в Государственную Думу ранее. В случае если Совет предложению ответственного комитета изменить текст законопроек*
Государственной Думы принял решение о включении поступивших та; б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменно*
ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Ду* го заявления.
мы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроек* Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной
тов по тому же вопросу прекращается. Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответст*
Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется от* венным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на
ветственным комитетом Государственной Думы (т. е. комитетом, рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам,
внесенным объектом права законодательной инициативы, ответст* и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопро*
венный комитет представляет: проект постановления Государствен* ект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на
ной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; заключение заседании Государственной Думы.
ответственного комитета с мотивированным обоснованием необхо* Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных
димости принятия либо отклонения данного законопроекта; заклю* в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (т. е. финансовоемких), могут быть рас*
чение комитета*соисполнителя с мотивированным обоснованием не* смотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительст*
обходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; за* ва РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права за*
ключение Общественной палаты (если оно имеется); заключение конодательной инициативы, в том числе и в ситуации, когда отзывы,
Правового управления Аппарата Государственной Думы; проект ре* предложения, замечания были запрошены Советом Думы, но не
шения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения представлены в установленный им срок.
законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по В чем заключаются задачи первого чтения? В соответствии со
законопроекту и содокладчика от ответственного комитета. ст. 118 Регламента при рассмотрении Государственной Думой зако*
нопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оцен*
3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе ка соответствия основных положений законопроекта Конститу*
Внесенный Советом Государственной Думы в Думу законопроект ции РФ, его актуальности и практической значимости.
подлежит рассмотрению ею. Из Регламента Государственной Думы Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодатель*
не вытекает, что Дума должна вынести специальное решение — ной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и
о принятии законопроекта к рассмотрению. Но поскольку Дума содоклада представителя ответственного комитета. Представитель
утверждает свою повестку дня, она, следовательно, с самого начала в комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного ко*
состоянии определить, хочет ли заниматься данным законопроектом митета, комитетов — соисполнителей. В редакции Регламента Госу*
или нет. дарственной Думы от 24 апреля 2009 г. отражено повышение роли
Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чте Общественной палаты РФ на этой стадии законодательного процес*
ниях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламен* са — о ее позиции должно быть сообщено представителем ответ*
том палаты (ст. 116). Как мы упоминали ранее, в частности, в БК РФ ственного комитета, а если Общественная палата проводила свою
сначала было предусмотрено (ст. 196), что рассмотрение проекта фе* экспертизу законопроекта либо законопроект затрагивает вопросы
дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый собственности граждан, на заседании может выступить член Обще*
год должно происходить в четырех чтениях. Однако Федеральным за* ственной палаты, уполномоченный на это палатой. При рассмот*
коном от 26 апреля 2007 г. редакцию указанной статьи изменили и за* рении законопроекта в сфере совместного ведения Российской
писали, что Государственная Дума рассматривает проект федерально* Федерации и субъектов РФ представитель ответственного комитета
го закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и должен проинформировать депутатов о позициях органов государст*
плановый период в трех чтениях. Таким образом, в данное время су* венной власти субъектов РФ, представивших отзывы на законопро*
ществует единый порядок по всем законопроектам. ект.
Чтение — специальный термин, обозначающий одну из стадий Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Сове*
рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватываю* том Федерации, Правительством РФ, законодательными (представи*
щий совокупность действий соответствующих участников законода* тельными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ,
тельной процедуры на данной стадии. Верховным Судом РФ, начинается с обоснования представителями
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и указанных субъектов права законодательной инициативы необходи*
материалы к нему по представлению ответственного комитета направ* мости принятия закона и заканчивается их заключительным словом,
ляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения зако*
Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ нопроекта предложений и замечаний.
В случае если законопроект не может быть рассмотрен Государст* При внесении альтернативных законопроектов Государственная
венной Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового го*
Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего зако* лосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько за*
нопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта пере* конопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов,
носится на другое заседание Государственной Думы. Если при рас* то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший
смотрении законопроекта на заседании палаты вновь отсутствует наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосова*
субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, ния ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия
или его представитель, по предложению представителя ответственно* числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопро*
го комитета законопроект рассматривается Государственной Думой ект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается
без участия указанного субъекта права законодательной инициативы принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за
или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае на* него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Ре*
чинается с доклада представителя ответственного комитета. зультат голосования оформляется постановлением Государственной
При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому Думы.
большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, Не принятые Государственной Думой альтернативные законопро*
может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Госу* екты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствую*
дарственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушивают* щим постановлением Государственной Думы без дополнительного
ся предложения и замечания фракций, депутатов Государственной голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с
Думы, полномочного представителя Президента в Государственной отклоненными законопроектами направляются субъектам права за*
Думе, полномочного представителя Правительства в Государствен* конодательной инициативы.
ной Думе, представителей законодательных (представительных) орга* В случае принятия законопроекта в первом чтении Государствен*
ная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чте*
нов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсужде*
нии устанавливает срок представления поправок к законопроекту.
нии.
Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15
При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы,
дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Рос*
покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном
сийской Федерации и субъектов РФ — менее 30 дней. В случае если у
порядке заслушивается заключение Правительства РФ. депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проек*
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу* те постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к
дарственная Дума может принять законопроект в первом чтении и законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением,
продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в ви* принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Го*
де поправок, или принять закон, за исключением законопроекта по сударственной Думы.
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек* Государственная Дума может принять решение о всенародном об*
тов РФ, или отклонить законопроект. суждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119
После окончания обсуждения законопроекта на голосование ста* Регламента Государственной Думы).
вится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Ес* В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключени*
ли по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в ем законопроекта по предметам совместного ведения Российской
первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он счита* Федерации и субъектов РФ, а также законопроектов, получивших
ется отклоненным без дополнительного голосования. Это решение одобрение палаты и, следовательно, предполагающих дальнейшую
оформляется соответствующим постановлением Государственной работу над ними, председательствующий может поставить на голосо*
Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не вание предложение ответственного комитета о принятии закона, ис*
подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициа* ключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключе*
тивы. ния Правового управления Аппарата Государственной Думы, отра*
жающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Если бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом
имеются возражающие против этого предложения, председательст* чтении возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит
вующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснова* вопрос о недоверии Правительству РФ.
ния своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе
высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению 4. Второе чтение законопроекта в Государственной Думе
либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсужде*
ния, если ответственным комитетом не снято предложение о приня* В соответствии со ст. 120 Регламента Государственной Думы по*
тии закона, председательствующий ставит на голосование предложе* правки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в от*
ние ответственного комитета о принятии закона, исключая процеду* ветственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде
ры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде пред*
принятым, если за его принятие проголосовало большинство от об* ложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или ста*
щего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не при* тей законопроекта.
нято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе
Регламентом порядке. вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в
Как следует из Регламента палаты, законопроекты по вопросам ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Это не означает, что другие органы, ли*
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не мо* ца не могут направлять свои предложения. И все же для более внима*
гут быть приняты сразу в трех чтениях. Такое правило введено в це* тельного отношения к ним лучше передать поправки субъектам права
лях обеспечения учета интересов субъектов РФ, поскольку приня* законодательной инициативы, по крайней мере тогда на них ответст*
тый в первом чтении законопроект обязательно направляется им, и венный комитет обязан отреагировать.
субъекты РФ могут представить в ответственный комитет свои по* Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки.
правки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответ*
На практике может возникнуть ситуация, когда Государственная ствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Дума отклоняет в первом чтении бюджетный законопроект. Она бы* В случае признания ответственным комитетом поправок противоре*
ла недостаточно урегулирована в Регламенте. Для исправления поло*
чащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам
жения 20 апреля 2007 г. в ст. 119 Регламента внесен ряд новелл. Ус*
указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае
тановлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта феде*
невнесения субъектом права законодательной инициативы корректи*
рального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
вов в свое предложение ответственный комитет вправе возвратить по*
год и плановый период Государственной Думой создается согласи
правку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок
тельная комиссия по разработке согласованного варианта основных
характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.
и плановый период либо указанный проект федерального закона Если в процессе второго чтения изменяется название законопро*
возвращается в Правительство РФ на доработку. Работа согласитель* екта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием,
ной комиссии осуществляется на паритетных началах и в порядке, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законо*
установленном БК РФ. проект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в по*
Если по итогам работы согласительной комиссии Государственная следней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляют*
Дума не примет решение по основным характеристикам федерально* ся к оформлению проектов постановлений Думы.
го бюджета, проект федерального закона о федеральном бюджете на Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматри*
очередной финансовый год и плановый период считается повторно ваются на заседании ответственного комитета. О времени заседания
отклоненным в первом чтении. уведомляются субъект права законодательной инициативы либо его
Но дальше в Регламент включено примечательное положение: по* представитель, а также субъекты, внесшие поправки к законопроекту,
вторное отклонение проекта федерального закона о федеральном либо их представители.
Ответственный комитет может согласиться с поправками и вклю* нии между ними разногласий возможно создание депутатской группы
чить их в текст законопроекта, рекомендовать Думе принять таблицу для преодоления разногласий, куда входят представители соответст*
поправок, одобренных комитетом, внести в палату таблицу поправок, вующих комитетов. В работе такой группы вправе участвовать полно*
рекомендуемых комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, мочный представитель Президента РФ, Правительства РФ и офици*
по которым не было принято решений. Депутатам Думы, внесшим за* альные представители Правительства РФ.
конопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечи* Ответственный комитет представляет законопроект на рассмотре*
вает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотре* ние Государственной Думы во втором чтении в течение четырех меся*
нию во втором чтении. цев со дня принятия законопроекта в первом чтении, если постанов*
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во лением Думы не установлен иной срок. В этот срок не засчитываются
втором чтении, и проектом постановления Думы, определяющего по* периоды между сессиями Думы.
рядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный коми* Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмот*
тет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и вклю* рения Государственной Думой законопроекта, подготовленного к
ченных в текст законопроекта (таблица № 1), таблицу поправок, ре* рассмотрению во втором чтении, а в случаях, предусмотренных Рег*
комендуемых ответственным комитетом к отклонению (таблица ламентом палаты, и о процедуре его рассмотрения, о направлении за*
№ 2), и таблицу поправок, по которым не было принято решений конопроекта Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительст*
(таблица № 3). Каждая таблица поправок должна содержать текст за* во РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему зако*
конопроекта, к которому предлагается поправка, данные о ее авторе, нопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика
содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с уче*
по законопроекту — представителя ответственного комитета. Законо*
том предлагаемой поправки. В первой и второй таблицах приводятся
проект вместе с материалами к нему рассылается указанным адреса*
и краткие мотивировки решения комитета. Дополнениями, внесен*
там, как правило, не позднее чем за семь дней до его рассмотрения
ными в Регламент палаты 29 сентября 2012 г., определено, что в от*
Государственной Думой во втором чтении.
дельную таблицу могут быть выделены поправки, изменяющие, по
Согласно Регламенту Думы (ст. 123) в начале второго чтения зако*
мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта, приня*
того Государственной Думой в первом чтении, и рекомендуемые им к нопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представи*
отклонению (таблица поправок № 4). тель ответственного комитета.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Ап* Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в от*
парата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и ветственном комитете, о поступивших поправках и результатах их
лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заклю* рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Прези*
чение. дента РФ в Государственной Думе, представители субъекта права за*
Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Ду* конодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный
мы для последующего представления на рассмотрение палаты: проект представитель Правительства РФ в Государственной Думе. Примеча*
постановления Думы по законопроекту; названные выше таблицы тельно, что первым выступает все же представитель Президента РФ.
поправок; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фрак*
принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принято* ций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседа*
го в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата на ние Государственной Думы представителей иных субъектов права
законопроект. законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых от*
Во включенных в Регламент 20 апреля 2007 г. ст. 1211 и 1212 под* ветственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рас*
робно определен порядок подготовки ко второму чтению бюджетных сматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется,
законопроектов. Говоря обобщенно, предусматривается более тесное председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в
взаимодействие на данной стадии Комитета палаты по бюджету и на* целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для вне*
логам и других профильных комитетов. В частности, при возникнове* сения в текст данного законопроекта.
При рассмотрении бюджетных законопроектов председательст* представителей иных субъектов права законодательной инициативы
вующий ставит на голосование вопрос о принятии поправок, реко* возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если
мендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для от*
законопроекта. Но при этом представитель Комитета Государствен* клонения, а если возражения имеются, те поправки, против отклоне*
ной Думы по бюджету и налогам в своем докладе доводит до сведения ния которых нет возражений, ставятся на голосование для отклоне*
депутатов Государственной Думы мнения профильных комитетов по ния.
поправкам, включенным в протокол (протоколы) депутатской группы Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственно*
(депутатских групп) по преодолению разногласий. Обсуждение ука* го комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий
занных законопроектов начинается с поправок, разногласия по кото* ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авто*
рым не преодолены. При этом представитель Комитета Государствен* ров поправок были возражения. Автор поправки и представитель от*
ной Думы по бюджету и налогам и уполномоченный представитель ветственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлени*
каждого профильного комитета могут обосновать свои позиции в вы* ях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование
ступлениях продолжительностью до трех минут. Каждая поправка, ставится предложение о принятии поправки. Если же Государствен*
включенная в протокол (протоколы) депутатской группы (депутат* ная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета,
ских групп) по преодолению разногласий, ставится председательст* председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из
вующим на заседании палаты на голосование отдельно.
поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета
Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью
заседание Государственной Думы представителей иных субъектов
до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о
права законодательной инициативы имеются возражения против вне*
принятии поправки.
сения в текст законопроекта каких*либо поправок из числа рекомен*
Как сказано выше, отдельная таблица может охватывать поправки,
дуемых ответственным комитетом к принятию, то председательст*
противоречащие концепции законопроекта. Профильным комитетом
вующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок,
предлагается их отклонение. Председательствующий проводит голо*
рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст зако*
нопроекта и против которых не имеется возражений, а затем отдельно сование. Если общее решение по всем подобным поправкам не про*
каждую поправку, по которым имеются возражения. ходит, тогда каждая обсуждается и голосуется отдельно по названным
Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответ* выше процедурам.
ственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглаша* Далее председательствующий ставит на голосование предложение
ется с предложением ответственного комитета, председательствую* о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по
щий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Возражаю* которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор
щий против принятия поправки субъект права законодательной поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжи*
инициативы, внесший законопроект, или его представитель либо де* тельностью до трех минут. Далее проводится голосование. Если при
путат Государственной Думы, полномочные представители Прези* голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого
дента РФ, Правительства РФ в Государственной Думе, представитель числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются от*
ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступле* клоненными.
ниях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование По окончании голосования по поправкам председательствующий
ставится предложение о принятии поправки. ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении за*
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, конопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предло*
рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председа* жение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении
тельствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается
Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы на доработку в ответственный комитет.
Дополнением Регламента от 24 апреля 2009 г. Государственная Ду* мости отклонения законопроекта, принятого в первом чтении;
ма предусмотрела: если рассмотренный во втором чтении законопро* проект постановления Думы об отклонении законопроекта, принято*
ект содержит нормы, предусматривающие основания, и (или) поря* го в первом чтении.
док, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклоне*
мер социальной поддержки, для реализации которых необходимо нии законопроекта, принятого в первом чтении, начинается с докла*
принятие нормативных правовых актов Правительства РФ, постанов* да представителя комитета. Докладчик сообщает о ходе подготовки
ление Государственной Думы о принятии или об одобрении законо* законопроекта к рассмотрению во втором чтении и мотивах внесения
проекта во втором чтении содержит обращение к Правительству РФ предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта,
(в ред. от 21 июня 2013 г. — «может содержать») о подготовке проек* принятого в первом чтении. Затем могут выступить полномочные
тов нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых представители Президента РФ и Правительства РФ в Государствен*
для реализации законопроекта. ной Думе, представители фракций, а также субъект права законода*
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного тельной инициативы (или его представитель). После окончания об*
законопроекта председательствующий ставит на голосование предло* суждения с заключительным словом выступает докладчик.
жение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чте* Затем на голосование ставится проект постановления Думы об от*
нии. Если по итогам голосования предложение о принятии или об клонении законопроекта, принятого в первом чтении. Отклоненный
одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвраща*
числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с ется субъекту права законодательной инициативы.
дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и Если палата не приняла постановление Государственной Думы об
о снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановле* отклонении законопроекта, принятого в первом чтении, ответствен*
нием Государственной Думы, которое направляется субъекту (субъек* ный комитет продолжает работу по его подготовке к рассмотрению во
там) права законодательной инициативы, внесшему (внесшим) зако* втором чтении. В этом случае Дума может своим поручением устано*
нопроект. вить ответственному комитету срок для подготовки законопроекта ко
Законопроект, не принятый или не одобренный во втором чтении, второму чтению, а также может своим решением, принятым большин*
не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов ством голосов от общего числа депутатов палаты, назначить другой от*
Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. ветственный комитет и установить срок подготовки данного законо*
В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке проекта к рассмотрению во втором чтении. Указанное решение
или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопро* оформляется постановлением Думы без дополнительного голосования.
екта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопро* Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответст*
ект дальнейшему рассмотрению не подлежит. венный комитет для устранения — с участием Правового управления
Государственная Дума в Регламенте (ст. 1231) предусмотрела и та* Аппарата Государственной Думы — возможных внутренних противо*
кую ситуацию, когда после принятия законопроекта в первом чтении речий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакци*
ответственный комитет все*таки приходит к выводу, что надо откло* онной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в
нить этот законопроект. В этом случае комитет вносит на рассмотре* текст при рассмотрении его во втором чтении.
ние Государственной Думы соответствующее предложение, в Совет По завершении этой работы законопроект представляется ответст*
Государственной Думы для последующего представления на рассмот* венным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в
рение Государственной Думы направляются: текст законопроекта, проект порядка работы Думы.
принятого в первом чтении; отзыв или заключение Правительства РФ Следует также напомнить, что решение о принятии поправок к
на законопроект (при их наличии); оформленные в виде таблицы по* проекту федерального закона принимается большинством голосов от
правки к законопроекту; заключение Правового управления Аппара* общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту фе*
та Государственной Думы на законопроект, принятый в первом чте* дерального конституционного закона принимается не менее чем дву*
нии; заключение ответственного комитета с обоснованием необходи* мя третями голосов от общего числа депутатов Думы.
5. Третье чтение законопроекта в Государственной Думе ми Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заклю*
чениями Правительства и другими необходимыми материалами
Согласно ст. 125 Регламента Совет Государственной Думы назна* оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Го*
чает третье чтение законопроекта для голосования в целях его приня* сударственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотре*
тия в качестве закона. Если в процессе второго чтения в законопроект ние Совета Федерации.
были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет
текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата
6. Рассмотрение закона Советом Федерации
Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правитель*
ство, депутатам Государственной Думы. Прежде чем говорить о соответствующих процедурах в Совете Фе*
Выше говорилось, что в связи с прохождением законопроекта, для дерации, обратим внимание на три нормы Конституции РФ.
реализации положений которого относительно оснований, и (или) «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации,
порядка, и (или) условий предоставления отдельным категориям если за него проголосовало более половины от общего числа членов
граждан мер социальной поддержки необходимо принятие норматив* этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рас*
ных правовых актов Правительства РФ, Совет Государственной Думы смотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального за*
направляет обращение Правительству о принятии таких актов. Соот* кона Советом Федерации палаты могут создать согласительную ко*
ветственно в ст. 125 Регламента было определено, что третье чтение миссию для преодоления возникших разногласий, после чего феде*
такого законопроекта назначается только после поступления в Госу* ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной
дарственную Думу информации Правительства РФ о внесении в Пра* Думой» (ч. 4 ст. 105).
вительство РФ проектов соответствующих нормативных правовых ак* «В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета
тов, содержащей подробное изложение основных нормативных пред* Федерации федеральный закон считается принятым, если при по*
писаний и сроки принятия указанных нормативных правовых актов. вторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от
Увы, с 21 июня 2013 г. эта норма утратила силу. общего числа депутатов Государственной Думы» (ч. 5 ст. 105).
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускают* «Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат при*
ся внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом нятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
либо отдельных разделов, глав, статей. а) федерального бюджета;
Законопроект, не принятый Думой в третьем чтении, считается б) федеральных налогов и сборов;
отклоненным. Решение оформляется постановлением Думы без в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирова*
дополнительного голосования. В исключительных случаях по требо* ния, денежной эмиссии;
ванию фракций, представляющих большинство депутатов Думы, г) ратификации и денонсации международных договоров Россий*
председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о ской Федерации;
возвращении законопроекта к процедуре второго чтения (ч. 4 ст. 125 д) статуса и защиты государственной границы Российской Феде*
Регламента). рации;
Федеральный закон принимается Государственной Думой боль* е) войны и мира» (ст. 106 Конституции РФ).
шинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект за* Как уже отмечалось, принятые Думой законы направляются в Со*
кона РФ о поправках к Конституции РФ, федеральный конститу* вет Федерации. Вместе с законом в Совет Федерации направляются
ционный закон считаются одобренными, если за их одобрение про* стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, пред*
голосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов ставленные при внесении законопроекта в Думу.
Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации (ч. 4 ст. 103) записано следующее:
Одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о по* «Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступив*
правках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и шие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам вве*
принятые федеральные законы с соответствующими постановления* дения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпус*
ка государственных займов, изменения финансовых обязательств го* После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого
сударства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, Государственной Думой федерального закона Председатель Совета
покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правитель* Федерации или по его поручению первый заместитель либо замести*
ства Российской Федерации может служить основанием для отклоне* тель Председателя по согласованию с председателями комитетов Со*
ния Советом Федерации указанных федеральных законов». Таким об* вета Федерации определяет комитет палаты, ответственный за рас*
разом, прямо не предусмотрено, что при отсутствии заключения Пра* смотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов,
вительства палата запрашивает такое заключение. направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое
В Регламенте Совета Федерации есть и такое правило: вместе с управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений.
принятым Государственной Думой федеральным законом по предме* Федеральный закон может быть передан для подготовки заключения
там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Со* нескольким комитетам Совета Федерации, при этом определяется ко*
вет Федерации направляется информация о позиции органов госу* митет, ответственный за рассмотрение федерального закона, и коми*
дарственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону. Это теты Совета Федерации — соисполнители.
означает повышенное внимание палаты к мнениям, высказанным Для подготовки заключений комитету Совета Федерации, ответст*
субъектами РФ. венному за рассмотрение федерального закона, Правовому управле*
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон реги* нию Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило,
стрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации приня*
превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его докумен* того Государственной Думой федерального закона.
тами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение феде*
рального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить
Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и
их в комитет Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.
материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются
Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение феде*
в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с
рального закона, предварительно рассматривает принятый Государ*
этим федеральным законом.
ственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключе*
Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14*дневный срок, в
ние путем открытого голосования большинством голосов от общего
течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из числа членов комитета. Если федеральный закон передан нескольким
Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, сле* комитетам, для подготовки заключения, то каждый из них представ*
дующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете ляют свое заключение в комитет Совета Федерации, ответственный
Федерации. за его рассмотрение. Кроме того, в этот комитет не позднее чем за
Если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового
Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, управления Аппарата Совета Федерации. При рассмотрении феде*
поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до оче* рального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы,
редного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмот* членам Общественной палаты РФ, уполномоченным советом Обще*
рению и не рассматривается на этом заседании палаты. Федеральный ственной палаты, предоставляется слово для выступления.
закон может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Фе* В своем заключении ответственный комитет должен указать, под*
дерации или Совета палаты на очередном заседании Совета Федера* лежит ли федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конститу*
ции. ции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рас*
Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, смотрении федеральных законов, относящихся к предметам совмест*
подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательно* ного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключении
му рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в пове* формируется обобщенная позиция органов государственной власти
стку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание субъектов РФ, принявших соответствующие решения и направивших
Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения. их в Совет Федерации. В 2007 г. в Регламенте палаты было также за*
писано, что в заключении комитета Совета Федерации должна содер* Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение
жаться информация о принятых (отклоненных) Государственной Ду* проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде*
мой поправках Совета Федерации к проекту рассматриваемого феде* рации. Решение об одобрении федерального закона оформляется по*
рального закона. Естественно, дается оценка федерального закона и становлением Совета Федерации.
рекомендуется Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о
принятый Государственной Думой; б) отклонить федеральный за* толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ опреде*
кон — с изложением мотивов, по которым комитет палаты считает лил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено
необходимым его отклонить. как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной фор*
Кроме того, ответственный комитет может представить проект не* ме: федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней
обходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту феде* он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное или
рального закона. пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворче*
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального ской процедуры.
закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения док* В постановлении от 23 марта 1995 г. о толковании ч. 4 ст. 105 и
ладчиком заключения ответственного комитета Совета Федерации и ст. 106 Конституции РФ Конституционный Суд определил, что рас*
проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. смотрение федерального закона в Совете Федерации должно начаться
С содокладом по федеральному закону может выступить председатель не позднее 14 дней после его передачи в палату из Государственной
или заместитель председателя либо по поручению комитета член ко* Думы. Если Совет Федерации не завершил в 14*дневный срок рас*
смотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение про*
митета Совета Федерации. Затем слово предоставляется представите*
должается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения
лю Правительства РФ для оглашения его официального отзыва о рас*
решения о его одобрении или отклонении. Итак, перенос рассмотре*
сматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Указанный
ния на следующее заседание возможен, но уже с принятием решения
официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Феде*
по существу.
рации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в
Соответственно в Регламенте палаты записано: по результатам
письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Со*
рассмотрения принятого Государственной Думой федерального зако*
вета Федерации по рассматриваемому федеральному закону также
на, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обяза*
представляется членам Совета Федерации в письменной форме.
тельному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий
На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рас* ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
смотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении
Общественной палаты РФ. Членам Общественной палаты, уполно* указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограм*
моченным советом Общественной палаты, предоставляется слово для мы заседания Государственной Думы, документов и материалов, ко*
выступления. Далее Совет Федерации принимает решение одобрить торые были представлены при внесении законопроекта в Государст*
или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его венную Думу, заключения Правительства РФ, заключений комитета
на заседании палаты. При рассмотрении федерального закона после Совета Федерации, Правового управления Аппарата Совета Федера*
оглашения заключения комитета слово для ответов на вопросы может ции, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе при*
быть предоставлено официальному представителю Президента РФ нять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального зако*
или официальному представителю Правительства РФ при рассмотре* на на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение
нии палатами Федерального Собрания этого федерального закона. принимается большинством голосов от числа членов Совета Федера*
По результатам обсуждения федерального закона Совет Федера* ции, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной чет*
ции принимает одно из следующих решений: а) одобрить принятый вертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если ука*
Государственной Думой федеральный закон; б) отклонить принятый занное решение не принято, председательствующий обязан поставить
Государственной Думой федеральный закон. на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае принятия решения о переносе на следующее заседание между Советом Федерации и Государственной Думой; б) поручение
его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмот*
Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклоне* рение, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федера*
нии этого федерального закона. По результатам рассмотрения пред* ции подготовить и направить в Государственную Думу поправки к за*
седательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одоб* кону, отклоненному Советом Федерации. Обоснование решения об
рении федерального закона. отклонении может быть оформлено в виде пояснительной записки к
Решение об отклонении принятого Государственной Думой феде* постановлению Совета Федерации с указанием тех положений феде*
рального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и рального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие раз*
не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обяза* ногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. По*
тельному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято становление Совета Федерации об отклонении закона вместе с этим
до истечения 14*дневного срока. Правда, Совет Федерации по*разно* законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Пред*
му регулировал вопрос о том, как принимать такое решение. В ст. 108 седателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.
(в ред. 2002 г.) Регламента было записано, что при переходе к вопро* Председатель Совета Федерации может проинформировать о мотивах
су повестки дня о рассмотрении принятого Государственной Думой отклонения федерального закона палатой Президента РФ.
федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению В соответствии со ст. 110 Регламента Совета Федерации принятый
в Совете Федерации, председательствующий вправе внести предло* Государственной Думой и одобренный Советом Федерации феде*
жение не рассматривать указанный закон. Если ни один из членов ральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный
Совета Федерации не настаивает на его рассмотрении на заседании срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федера*
палаты, то по истечении 14*дневного срока закон считается одобрен* ции направляются Президенту для подписания и официального
ным Советом Федерации без рассмотрения. Иначе говоря, все равно опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении фе*
предполагается реакция Совета Федерации на закон. В 2006 г. палата дерального закона направляется также в Государственную Думу.
скорректировала правила: в случае если 14*дневный срок рассмотре* Федеральный закон, одобренный Советом Федерации без рас*
ния федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотре* смотрения, по истечении 14*дневного срока Председателем Совета
нию Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации направляется Президенту для подписания и официально*
Федерации, то Совет палаты вправе принять одно из следующих ре* го опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.
шений: а) поручить Председателю Совета Федерации направить Пре*
зиденту РФ для подписания и обнародования федеральный закон, 7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении
считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с ч. 4 федеральных законов Советом Федерации
ст. 105 Конституции РФ; б) поручить Председателю Совета Федера*
ции созвать внеочередное заседание Совета Федерации для рассмот* При отклонении федерального закона Советом Федерации у Госу*
рения федерального закона, по которому у комитетов Совета Феде* дарственной Думы есть несколько возможностей:
рации имеются замечания. Как видим, если первоначально предпо* — принять закон в прежней редакции без каких*либо изменений;
лагалось все*таки выносить вопрос на заседание палаты, то по для этого требуется не менее двух третей голосов (ч. 5 ст. 105 Консти*
действующей редакции Регламента можно обойтись решением Сове* туции РФ);
та палаты. — принять закон простым большинством голосов от общего числа
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобре* депутатов в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся
ние не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Советом Федерации и, следовательно, не согласованной с ним; в
Решение об отклонении федерального закона оформляется постанов* этом случае Совет Федерации будет рассматривать федеральный за*
лением Совета Федерации. Согласно ст. 109 Регламента в постанов* кон как вновь принятый по описанной выше процедуре;
лении об отклонении могут содержаться: а) предложение о создании — принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые
согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий предлагает Совет Федерации (вплоть до запятых) простым большин*
ством голосов. Затем закон направляется в Совет Федерации для становление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в
одобрения с последующим направлением его текста Президенту РФ Правительство, если постановление палаты предусматривает пригла*
Председателем Совета Федерации. шение их представителей.
В случае неодобрения Советом Федерации закона, поступившего Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены обра*
из нижней палаты, Совет Думы передает такой закон для заключения зуют депутацию Государственной Думы в этой комиссии. Она рас*
в ответственный комитет. По итогам рассмотрения закона ответст* сматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности,
венный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановле* стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласи*
ния, в котором может предложить Думе одно из следующих решений: тельная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции
а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения в связи с отдельных статей федерального закона, в отношении которых не име*
отклонением его Советом Федерации; б) создать по предложению ли* лось возражений Совета Федерации, если такое изменение обуслов*
бо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную лено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на
комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между основе предложений Совета Федерации, поддержанных комиссией.
палатами разногласий; в) принять федеральный закон в ранее приня* Решения комиссии принимаются раздельным голосованием депута*
той Государственной Думой редакции (ст. 127 Регламента). ции Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается приня*
При буквальном прочтении нормы Регламента получается, что тым, если за него проголосовало большинство членов каждой депута*
первым делом Дума решает вопрос о снятии закона с дальнейшего ции. Решение принимается открытым голосованием, если иной по*
рассмотрения, постановление на этот счет принимается большинст* рядок не установлен комиссией.
вом голосов от общего числа депутатов Думы; если же палата не со* По итогам каждого заседания и по результатам своей работы со*
глашается с предложением ответственного комитета о снятии закона гласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таб*
с дальнейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на лицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной
голосование палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой Ду* таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мне*
мой редакции — для этого требуется не менее двух третей голосов де* ния полномочных представителей Президента, Правительства в Госу*
путатов. На деле, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с дарственной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании
Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Со* комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе
вет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Госу* отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписа*
дарственной Думе создать согласительную комиссию, то ответствен* ния заключительных протокола и сопоставительной таблицы феде*
ный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное ральный закон в редакции согласительной комиссии направляется
согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации пред* сопредседателем комиссии от Думы в Правовое управление Аппарата
ложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предвари* Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической
тельное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на экспертиз. Заключительные протокол и сопоставительная таблица
рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согла* подписываются сопредседателями комиссии от Совета Федерации и
сительной комиссии. В проекте постановления указывается срок ра* от Думы.
боты в составе согласительной комиссии избранных в нее депутатов Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизи*
Думы. И лишь если Совет Федерации не предложил Государственной рованный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от
Думе создать согласительную комиссию и не дал предварительного Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопостави*
согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе од* тельная таблица и заключение Правового управления Аппарата Госу*
но из названных решений, т. е. согласиться с верхней палатой и снять дарственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы со*
закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов. председателем согласительной комиссии от Думы.
Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принима* Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному
ет постановление о создании согласительной комиссии, об избрании возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает
в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. По* решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается
сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Ду* 8. Подписание и обнародование закона Президентом

мы и от Совета Федерации и направляется в ответственный комитет Российской Федерации
со стороны Государственной Думы. Последний информирует Думу об
итогах работы согласительной комиссии и вносит на рассмотрение В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ в тече*
палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно ние 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
из названных решений, т. е. либо снять закон с рассмотрения, либо Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования
принять его не менее чем двумя третями голосов. и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде*
Если установленный срок деятельности согласительной комиссии ральных законов, актов палат Федерального Собрания» позволяет
истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не завершена, сделать вывод о том, что есть несколько понятий, характерных для
то либо работа согласительной комиссии продлевается, либо палата данной стадии законодательного процесса:
принимает одно из названных выше решений. — подписание акта: Президент РФ должен поставить свою подпись
При рассмотрении федерального закона в редакции согласитель* (роспись) под текстом — напротив своих инициалов и фамилии (но ни*
ной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Го* как не над текстом). Ничего более здесь не может быть, дата подписа*
сударственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной ния проставляется в документе, хотя было бы лучше, если бы Прези*
комиссии считается принятым, если за него проголосовало большин* дент РФ ставил ее рядом со своей подписью или ниже ее;
ство от общего числа депутатов Думы. — официальное опубликование. Согласно ст. 4 Закона в изначальной
В этом случае Совет Федерации своим постановлением (также редакции официальным опубликованием федерального конституци*
большинством голосов от общего числа членов палаты) одобряет но* онного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Соб*
вую редакцию закона. рания считалась первая публикация его полного текста в «Парламент*
Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии ской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства
не набрал необходимого для принятия числа голосов, председательст* Российской Федерации». Но новеллами от 21 октября 2011 г. и 25 де*
вующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование кабря 2012 г. в ст. 4 добавлены слова «или первое размещение (опубли
палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции кование) на “Официальном интернет*портале правовой информа*
(т. е. двумя третями голосов от общего числа депутатов). То же самое ции” (www.pravo.gov.ru)»;
придется делать Государственной Думе и в случае неодобрения Сове* — обнародование. Это понятие можно толковать на основании ч. 2
том Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если ст. 5 названного Закона, где записано: «Федеральные конституцион*
предложение о принятии федерального закона, отклоненного Сове* ные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собра*
том Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции ния могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также
при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон счи* доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и ра*
тается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Ре* дио, разосланы государственным органам, должностным лицам,
зультат голосования оформляется постановлением Думы. предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам
Как говорилось ранее, одобренный Советом Федерации закон на* связи, распространены в машиночитаемой форме».
правляется Председателем палаты Президенту для подписания и Других понятий в Конституции и указанном Законе нет. В литера*
официального опубликования. И в том случае, когда Совет Федера* туре зачастую используется понятие «промульгация». Одни дают ему
ции не стал рассматривать закон в 14*дневный срок, по его оконча* самое узкое толкование: это всего лишь подписание закона главой го*
нии Председатель Совета Федерации направляет федеральный закон сударства; другие чуть расширяют его: это подписание закона и его
Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный за* опубликование (обнародование); третьи идут дальше и объединяют
кон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями го* понятием «промульгация» все действия: поступление закона Прези*
лосов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета денту, подписание закона, опубликование закона в официальном из*
Федерации, принятый в таком порядке федеральный закон направля* дании, обнародование иными средствами. Но все*таки наше законо*
ется Президенту РФ Председателем Государственной Думы. дательство это понятие не применяет.
Нельзя сказать, что у нас полная ясность с используемой термино* нет*портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) размещаются
логией. Так, в интерпретациях термина «обнародование» нельзя оста* (опубликовываются) федеральные конституционные законы, феде*
вить без внимания положение Закона о том, что это доведение сведе ральные законы, международные договоры, вступившие в силу для
ний об акте иными средствами по сравнению с официальным опубли* Российской Федерации, и международные договоры, которые вре*
кованием. Следовательно, положение Конституции о том, что менно применяются Российской Федерацией (за исключением до*
Президент обнародует законы, в Законе понимается расширительно: говоров межведомственного характера), акты палат Федерального
глава государства обеспечивает прежде всего их официальную публи* Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат, ука*
кацию и, помимо этого, может обнародовать их иными способами. зы и распоряжения Президента РФ, постановления Конституцион*
Не у всех именно такое толкование конституционного термина «об* ного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъясне*
народование»; например, Совет Федерации функцию Президента по нии постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные реше*
обнародованию закона прямо связывает как раз с официальным ния Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой
опубликованием акта — в Регламенте Совета Федерации (ст. 110) го* порядок размещения (опубликования).
ворится о направлении палатой закона Президенту для подписания и Конечно, сразу возникает вопрос: насколько оправданно размеще
официального опубликования. ние акта на интернет*сайте можно считать его официальным опублико
При прежних технических возможностях «опубликование» нельзя ванием? Это ведь имеет прямое значение для начала отсчета сроков по
было толковать иначе как публикацию текста акта в печатном изда* вступлению акта в действие.
нии, какими были и остаются названные в Законе «Российская газе* Названный Закон различает несколько дат и сроков.
та», «Парламентская газета» и «Собрание законодательства Россий* Датой принятия федерального закона считается день принятия его
ской Федерации». А имевшиеся технические средства (радио, телеви* Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2 названного
дение и т. п.) публикацию заменить не могли, лишь дополняли ее. Закона). Эта формулировка исходит из того, что по Конституции за*
Кстати, в ситуации, которая ранее упоминалась в нашем курсе, — ко*
коны «принимает» Государственная Дума, а Совет Федерации их
гда Президент РФ Указом от 20 марта 1993 г. объявил о введении осо*
только «одобряет». Однако до окончательного принятия мы все*таки
бого порядка управления страной, а содержание Указа довел до сведе*
имеем дело еще не с законом, а с его проектом. Конечно, при преодо*
ния россиян вечером того же дня в своем телевизионном выступле*
лении Думой вето верхней палаты в законе действительно указан этот
нии (т. е. обнародовал Указ!), и его действия отрицательно были
день как дата его принятия. Но если процесс идет «мирно», в законе
оценены руководством Верховного Совета РФ и Конституционным
указаны две даты — принятия Государственной Думой и одобрения
Судом РФ — именно текст в письменной публикации 23 марта
Советом Федерации.
1993 г., сильно поправленный, был преподнесен Президентом и его
сторонниками как официальный текст Указа. Датой принятия федерального конституционного закона считает*
Технические возможности наших дней отразились в дополнении ся день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, уста
Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных новленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2). Эта формула не ясна. Ведь
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде* федеральный конституционный закон принимается каждой палатой
рального Собрания» положениями от 21 октября 2011 г., согласно ко* не в один день, а в разное время1. И выходит, что у закона есть не
торым «Официальный интернет*портал правовой информации» день, как говорит Закон, а «дни» принятия.
(www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государст* Федеральные конституционные законы, федеральные законы под
венную систему правовой информации, функционирование которой лежат официальному опубликованию в течение семи дней после подписа
обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществ* 1 Случаи рассмотрения федеральных законов и тем более федеральных конститу*
ляющий функции по выработке государственной политики, норма* ционных законов в один день обеими палатами встречаются крайне редко. Например,
тивно*правовому регулированию, контролю и надзору в сфере госу* Федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в Феде*
ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был при*
дарственной охраны, президентской, правительственной и иных нят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 25 декабря 1997 г.; БК РФ
видов специальной связи и информации. На «Официальном интер* был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г.
ния Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются Вето Президента — средство прежде всего стратегическое, пер*
не позднее 10 дней после дня принятия. Международные договоры РФ, спектива (угроза) его применения является сдерживающим фактором
ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновре для палат Федерального Собрания, заставляющим их не допускать
менно с федеральными законами об их ратификации. недостатков в принимаемых законах1. Президент должен прежде все*
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, ак* го исходить из общегосударственных интересов, способствовать сба*
ты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на лансированности системы разделения властей, эффективному взаи*
всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального модействию всех государственных органов2.
опубликования, если самими законами или актами палат не установ* Причин президентского вето много: одни являются сугубо поли*
лен другой порядок вступления в силу. тическими и социально*экономическими, связанными с разным по*
Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: ниманием Президентом и парламентом направлений развития госу*
принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Прези* дарства, общества, власти и экономики, другие носят в формальном
дентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для просто* плане более правовой характер — противоречие акта или отдельных
го гражданина важнейшей является последняя дата — день вступле* его положений Конституции, несогласованность принимаемого зако*
ния закона в силу. На практике датой акта чаще всего считают день на и действующих законов, противоречие (несоответствие) закона об*
его подписания Президентом. щепринятым нормам международного права и т. д. Причины могут
быть сугубо экономическими, например материальная необеспечен*
9. Отклонение федерального закона Президентом ность закона. Президент вправе исходить также из недостаточного
Российской Федерации (вето Президента). Повторное отражения в законе заслуживающих внимания возражений Совета
рассмотрение палатами отклоненного закона Федерации, субъектов РФ и других субъектов права законодательной
инициативы. Наконец, причины могут быть и формально*правовы*
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент РФ в тече* ми — отсутствие заключения Правительства, плохое качество текста.
ние 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит Во всех случаях отклонение закона Президент должен четко обосно
его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном по* вать. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от
рядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рас* 22 апреля 1996 г. о толковании ст. 107 Конституции РФ, Президент
смотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой ре* обязан указать мотивы отклонения закона и не может вернуть его без
дакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа рассмотрения.
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он С учетом ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возможны разные варианты
подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародо* последствий президентского вето:
ванию. — обе палаты настаивают на ранее принятом тексте закона без из*
Отклонение федерального закона Президентом в литературе называ* менений, и тогда при повторном голосовании необходимо не менее
ют «президентское вето». В федеральном законодательстве термин «ве* двух третей голосов в каждой палате; если хотя бы в одной из палат
то» не используется, но на практике весьма распространен. Как извест* требуемый результат не достигнут, закон считается непринятым;
но, различаются абсолютное и относительное (отлагательное) вето. — палаты принимают предложения Президента по изменению
При абсолютном вето отклонение главой государства закона означает, текста закона, тогда им достаточно простого большинства голосов в
что акт не будет принят. При относительном (отлагательном) вето за* каждой;
кон повторно рассматривается парламентом (палатами парламента) и — палаты готовы к частичному учету предложений Президента
принимается либо с учетом предложенных главой государства попра* (согласовывая с ним свои замечания), в результате каждая палата
вок, либо в прежней редакции, но в последнем случае не простым,
1 См.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политиче*
а квалифицированным большинством голосов парламента, его палат,
ская практика. М., 1996. С. 74.
т. е. глава государства вправе задержать (отложить) на какое*то время 2 См.: Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2.
принятие закона, но парламент может настоять на его принятии. С. 13.
вновь соответственно принимает, одобряет федеральный закон про* отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рас*
стым большинством, а Президент решает — согласиться с исправлен* смотрения принимается большинством голосов от общего числа де*
ным вариантом либо вновь отклонить его; путатов Думы. Решение о принятии федерального закона в редакции
— Государственная Дума преодолевает вето Президента двумя тре* Президента принимается также большинством голосов от общего
тями голосов (т. е. настаивает на ранее принятой редакции закона), числа депутатов Думы; принятый федеральный закон в редакции
а Совет Федерации приемлет предложения Президента по изменению Президента в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.
текста закона и не настаивает на прежней редакции, тогда закон не Если Государственная Дума по предложению ответственного ко*
будет принят; митета не согласилась с решением Президента об отклонении феде*
— Государственная Дума принимает предложения Президента рального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Думой,
простым большинством голосов, а Совет Федерации с предложения* то председательствующий на заседании Думы на голосование палаты
ми не согласен и готов по прежней редакции закона преодолеть вето ставит вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой
двумя третями голосов; Думой редакции.
— Президент считает нецелесообразным принятие закона, и одна В случае когда Президент отклонил федеральный закон и не пред*
из палат с ним согласилась — закон считается непринятым; ложил Государственной Думе создать специальную комиссию, ответ*
— одна из палат пришла к решению разрабатывать и принимать ственный комитет может запросить у Президента предварительное
закон в новой редакции, тогда законодательный процесс начинается согласие на создание такой комиссии. Если Президент предложил
заново с Думы. Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное со*
Вето Президента не останавливает законодательный процесс, гласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотре*
а лишь добавляет в него стадию поиска такого варианта текста закона, ние палаты проект постановления Думы о создании специальной ко*
который бы устраивал всех трех участников — Государственную Ду* миссии. Дума принимает большинством голосов от общего числа де*
му, Совет Федерации и Президента. путатов постановление о создании специальной комиссии, об
Регламент Государственной Думы (ст. 134) гласит, что федераль* избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя специальной
ный закон, отклоненный Президентом, передается Советом палаты в комиссии от Думы. Указанное постановление направляется Прези*
ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает денту и в Совет Федерации. Сопредседатель специальной комиссии и
мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По другие ее члены образуют депутацию Думы в специальной комиссии.
итогам рассмотрения комитет вносит на рассмотрение Думы проект При принятии решения специальная комиссия действует по принци*
постановления, в котором может предложить палате одно из следую* пу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комис*
щих решений: а) согласиться с решением Президента об отклонении сии от Думы принимают решение большинством голосов от их обще*
федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Госу* го числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если
дарственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Пре* по каждому предложению Президента стороны пришли к единому
зидента; в) создать по предложению либо с предварительного согла* мнению. По окончании работы специальной комиссии сопредседа*
сия Президента специальную комиссию для выработки согласован* тель комиссии от Думы на повторное рассмотрение Думы вносит фе*
ного текста закона с учетом предложений Президента; г) одобрить деральный закон в редакции специальной комиссии. При рассмотре*
федеральный закон в ранее принятой редакции. нии этого закона с докладом выступает сопредседатель специальной
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного комиссии от Думы. Затем может выступить полномочный представи*
Президентом, начинается с выступления полномочного представите* тель Президента в Думе либо иной его официальный представитель.
ля Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается
представителя Президента. Затем выступает представитель ответст* принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа
венного комитета, и по предложению ответственного комитета при* депутатов Думы.
нимается одно из перечисленных выше решений. При этом постанов* Таким образом, Государственная Дума использует несколько ва*
ления Государственной Думы о согласии с решением Президента об риантов нахождения взаимопонимания с Президентом. Юридически
она может их не использовать, а сразу проголосовать за принятие за* (т. е. не используются слова «не одобряет») федерального конститу*
кона в первоначальной редакции (не менее чем двумя третями голо* ционного закона, одобренного Думой. Важно и то, что при отклоне*
сов от общего числа депутатов Думы) и направить закон в Совет Фе* нии федерального конституционного закона тоже допустимы про*
дерации. Причем если предложение об одобрении федерального за* цедуры согласования позиций палат.
кона в ранее принятой Думой редакции не набрало необходимого для Принятый палатами федеральный конституционный закон на*
его принятия числа голосов, то федеральный закон считается откло* правляется Председателем Совета Федерации Президенту. Согласно
ненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голо* ч. 2 ст. 108 Конституции РФ такой закон в течение 14 дней подлежит
сования оформляется постановлением Думы. подписанию Президентом и обнародованию. У Президента нет права
На практике не раз имело место прекращение Государственной вето по федеральным конституционным законам.
Думой законодательного процесса по конкретному закону, причем
двумя путями: принятием решения о снятии закона с рассмотрения 11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений
или отложив повторное рассмотрение в долгий ящик (хотя в принци* Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок
пе палата все же обязана отреагировать на вето и принять какое*либо
официальное решение). Практикуется создание специальной трех* Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ рас*
сторонней (Дума, Совет Федерации, Президент) или даже четырех* сматриваются палатами Федерального Собрания. Каждая из них пре*
сторонней комиссии (с добавлением представителя Правительства) дусмотрела соответствующий порядок в своем Регламенте. В Регла*
для выработки согласованного текста законопроекта. менте Государственной Думы это гл. 16 «Рассмотрение предложений
о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации», в
10. Принятие федеральных конституционных законов Регламенте Совета Федерации — гл. 16 «Порядок рассмотрения Сове*
том Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в
Круг вопросов, по которым принимаются федеральные конститу* силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Рос*
ционные законы, обозначен в Конституции РФ. Согласно ст. 108 сийской Федерации».
Конституции федеральный конституционный закон считается при* Материальные нормы, касающиеся пересмотра Конституции РФ
нятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голо* и внесения в нее поправок, рассмотрены подробно в разд. II настоя*
сов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей щего учебного курса.
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Приня* Что касается процедурных правил, в главных чертах они мало от*
тый Закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и личаются от тех, которые применяются при прохождении обычных
обнародованию. федеральных законов, и состоят в следующем. Как известно, в соот*
В Регламенте Государственной Думы нет отдельной главы о по* ветствии с Конституцией РФ (ст. 134) предложения о поправках и пе*
рядке принятия федеральных конституционных законов, что можно ресмотре ее положений могут вносить Президент, Совет Федерации,
трактовать лишь так: они принимаются в общем порядке — по про* Государственная Дума, Правительство, законодательные (представи*
цедуре обсуждения, включая три чтения (Конституция называет это тельные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не ме*
не принятием, а «одобрением», причем по обеим палатам). нее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государст*
В действующем Регламенте Совета Федерации 2002 г. имеется венной Думы. По Регламенту Думы (ст. 137) предложения по пере*
гл. 15 «Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального смотру гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должны содержать новую
конституционного закона». Данный порядок практически мало чем редакцию этих статей (такие предложения надо рассматривать как ва*
отличается от порядка рассмотрения обычных федеральных законов. риант осуществления права законодательной инициативы), с соответ*
Кроме того, в Регламенте Совета Федерации разными словами обо* ствующими обоснованиями они вносятся в Думу. Совет Государст*
значены результаты рассмотрения палатой федерального конституци* венной Думы направляет предложения в профильные комитеты пала*
онного закона: Совет Федерации одобряет закон, который был одоб* ты для подготовки заключения. Далее предложения включаются
рен Думой; но Совет Федерации принимает решение об отклонении Советом Думы в календарь рассмотрения вопросов. На заседании Ду*
мы рассматриваются предложения и заключения по ним комитетов. каждая в отдельности. Для их принятия (одобрения) требуется не ме*
Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложе* нее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы. После по*
ний. Для одобрения по Конституции (ч. 2 ст. 135) требуется три пятых статейного обсуждения и голосования поправок Дума принимает за*
голосов от общего числа депутатов Думы. кон РФ о поправках к гл. 3—8 в целом, для чего опять же требуется две
В случае одобрения далее в течение пяти дней постановление Го* трети голосов от общего числа депутатов Думы. Далее закон передает*
сударственной Думы направляется в Совет Федерации. Здесь по во* ся в Совет Федерации. Для принятия (одобрения) закона о поправке в
просу также готовится заключение профильных комитетов Совета верхней палате требуется не менее трех четвертей голосов от общего
Федерации. Предложения о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 и за* числа членов палаты. При меньшем числе голосов закон считается от*
ключение комитетов рассматриваются на заседании Совета Федера* клоненным. Решение Совета Федерации оформляется постановлени*
ции, где выносится итоговое решение — об одобрении или об откло* ем. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в палате
нении предложения. Для одобрения согласно ч. 2 ст. 135 Конститу* в целом по той же процедуре, как по федеральным законам.
ции требуется три пятых голосов членов палаты. При отклонении проекта закона палаты могут использовать согла*
После одобрения предложений об изменении Конституции после* сительные процедуры для преодоления разногласий (о них мы уже го*
довательно в обеих палатах в соответствии с федеральным конститу* ворили).
ционным законом (он еще не принят) созывается Конституционное После принятия Советом Федерации закона о поправке к Консти*
Собрание (ч. 2 ст. 135 Конституции). Оно либо само принимает но* туции РФ Председатель палаты не позднее пяти дней со дня приня*
вую Конституцию РФ, либо инициирует проведение всенародного тия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление.
голосования по Конституции РФ. Оно должно содержать:
Если же предложения касаются гл. 3—8 Конституции РФ, а) сообщение о принятии в соответствии со ст. 136 Конституции
т. е. речь идет о поправках к Конституции РФ, они рассматриваются в закона РФ о поправке в Конституции РФ;
порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституци* б) текст самого закона с указанием дат его одобрения Думой и Со*
онных законов (ст. 136 Конституции РФ). После принятия поправок ветом Федерации;
палатами Федерального Собрания они вступают в силу после их в) информацию об условиях вступления в силу принятого закона и
одобрения органами законодательной власти не менее чем двух тре* о порядке рассмотрения его законодательными (представительными)
тей субъектов РФ. органами субъектов РФ с указанием предельного срока направления
В окончательном виде соответствующий акт должен называться не в Совет Федерации постановления этих органов о результатах рас*
федеральным конституционным законом, а законом РФ о поправке к смотрения.
Конституции РФ. Как указывалось в разд. II настоящего учебного Эти положения весьма важны, поскольку согласно названному За*
курса, это постановил Конституционный Суд РФ 31 октября 1995 г. кону субъектам РФ дается год со дня принятия закона о поправке
по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Принят Федеральный (срок исчисляется со дня решения Совета Федерации) для рассмотре*
закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Консти* ния принятого закона и сообщения своего решения в Совет Федера*
туции Российской Федерации». ции. Как сказано в ст. 9 указанного Закона, законодательный (пред*
Рассмотрение закона о поправке к Конституции осуществляется в ставительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом дан*
Государственной Думе по процедуре трех чтений. В ходе рассмотре* ным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о
ния законопроекта Дума заслушивает доклад инициатора каждой по* поправках к Конституции в срок не позднее одного года со дня его
правки, содоклад представителя профильных комитетов, выступле* принятия. Ранее уже говорилось, что при принятии двух законов о
ния полномочного представителя Президента РФ в Государственной поправках к Конституции в декабре 2008 г. все без исключения зако*
Думе или уполномоченных им лиц, полномочного представителя нодательные органы субъектов по недвусмысленной «рекомендации»
Правительства РФ в Думе, представителей фракций и депутатских центра уложились в срок не более трех недель с принятием решений
групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению па* об одобрении поправок. Закон о поправке к Конституции РФ «О Вер*
латы для участия в обсуждении. Поправки обсуждаются и голосуются ховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Фе*
650 Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России Глава 30. Статус члена Совета Федерации и депутата Госдумы 651
дерации», по уведомлению Председателя Совета Федерации, считает* Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народного представительства в
ся принятым 27 ноября 2013 г. Процесс его одобрения в субъектах РФ Российской Федерации / под ред. С. А. Авакьяна. М., 1999; Смоленская
проходил довольно интенсивно, уже на конец декабря закон одобри* А. А. Сравнительный анализ статуса депутата Государственной Думы и
ли законодательные органы власти более 70 субъектов РФ. Это позво* члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституци*
лило запланировать на заседание Совета Федерации после новогод* онное и муниципальное право. 2012. № 6; Она же. Проблемы предста*
него перерыва — 29 января 2014 г. — подведение итогов рассмотрения вительства в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12;
документа в субъектах РФ.
Совет Федерации: эволюция статуса и функций / отв. ред. Л. В. Смир
Совет Федерации ведет учет данных рассмотрения закона о по* нягин. М., 2003; Сопельцева Н. С. Иммунитеты в конституционном пра*
правке в субъектах РФ. В течение семи дней со дня установления ре* ве Российской Федерации. Челябинск, 2004; Фадеев В. И., Варлен
зультатов Совет Федерации направляет закон Президенту РФ для М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно*
подписания и официального опубликования. правовые основы. М., 2008; Шеховцов В. А. Развитие парламентаризма
Таковы основные черты законодательного процесса в Федераль* в Российской Федерации. Кн. первая. Владивосток, 2006.
ном Собрании. Следует сказать в завершение, что законодательный
процесс постоянно совершенствуется. Он должен служить эффектив* § 1. Основы конституционно'правового статуса парламентария
ному выполнению палатами своего предназначения как законода*
тельной власти Российской Федерации и конструктивному их взаи* В общих чертах статус члена Совета Федерации и статус депутата
модействию с Правительством и Президентом в ходе создания и при* Государственной Думы определяются Конституцией РФ. Многие
нятия новых законов. особенности положения парламентариев отражены в регламентах па*
лат. Специальным актом является Закон о статусе члена Совета Феде*
рации и депутата Государственной Думы. Этот Закон определяет пра*
Глава 30. Конституционно'правовой статус члена Совета ва, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депута*
Федерации и депутата Государственной Думы та Государственной Думы, их помощников, предусматривает
основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими
Литература своих полномочий.
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Закон исходит из того (ст. 1), что членом Совета Федерации явля*
Астафичев П. А. Институт народного представительства в современ* ется представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии
ной России. Орел, 2003; Варлен М. В. Статус парламентария: теорети* с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации
ческие проблемы. М., 2010; Она же. Институт депутатского мандата в осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномо*
теории и практике народного представительства в России: дис. ... д*ра чия, предусмотренные Конституцией РФ и этим Федеральным зако*
юрид. наук. М., 2012; Васькова Л. Г. Конституционно*правовое регу*
ном. Депутатом Государственной Думы является избранный в соот*
лирование мандата депутата современного парламента: дис. ... канд.
юрид. наук. Тюмень, 2007; Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001; ветствии с федеральным законом о выборах депутатов Государствен*
Карасев А. Т. Депутат в системе представительной власти (конституци* ной Думы представитель народа, уполномоченный осуществлять в
онно*правовое исследование). Екатеринбург, 2009; Комментарий к Государственной Думе законодательные и иные полномочия, преду*
Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе смотренные Конституцией РФ и данным Федеральным законом.
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Как видим, Закон называет члена Совета Федерации представите*
Федерации» / под общ. ред. Г. П. Ивлиева, О. И. Ковалева. М., 2006; Ов лем от субъекта РФ, а депутата Государственной Думы — представи*
сепян Ж. И. Становление парламентаризма в России: учеб. пособие.
Ростов н/Д, 2000; Пажетных Д. В. Конституционно*правовой статус
телем народа. Думается, все*таки в природе статуса члена Совета Фе*
членов Совета Федерации Федерального Собрания России и верхних дерации сочетаются общегосударственные интересы с интересами
палат парламентов Германии и Франции: дис. ... канд. юрид. наук. Са* субъекта РФ, более того, первые имеют (должны иметь) приоритет*
ратов, 2013; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. ный характер. Кроме того, в свою очередь, характеристика члена Со*
вета Федерации как представителя субъекта РФ должна превалиро* — избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной
вать над его восприятием как представителя органа субъекта РФ. Думы депутатом законодательного органа субъекта РФ или органа
Должностные лица федеральных органов государственной власти, местного самоуправления, выборным должностным лицом иного ор*
органов государственной власти субъектов РФ, органов местного са* гана государственной власти или органа местного самоуправления,
моуправления обязаны обеспечивать члену Совета Федерации, депу* а равно назначения члена Совета Федерации, депутата Государствен*
тату Государственной Думы условия для осуществления ими своих ной Думы на иную государственную должность РФ, государственную
полномочий, установленных Конституцией РФ и Федеральным зако* должность субъекта РФ, поступления члена Совета Федерации, депу*
ном об их статусе. тата Государственной Думы на государственную или муниципальную
Срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий службу;
законодательного органа власти и главы субъекта РФ, которые избра* — участия члена Совета Федерации, депутата Государственной
ли или назначили данного члена Совета Федерации. В § 4 гл. 26 на* Думы в деятельности по управлению хозяйственным обществом или
стоящего учебного курса довольно подробно рассмотрены вопросы, иной коммерческой организацией в случае, предусмотренном п. «г»
касающиеся порядка делегирования представителей субъектов РФ в ч. 2 ст. 6 указанного Закона (данный пункт запрещает парламен*
Совет Федерации. Здесь же еще раз отметим, что законодательное ре* тариям участвовать в деятельности по управлению хозяйственным об*
гулирование отражает постоянные попытки как субъектов РФ, так и ществом или иной коммерческой организацией, в том числе входить
Совета Федерации усилить свое влияние на членов палаты. Косну* в состав таких органов управления коммерческой организации, пре*
лось это и норм о сроке полномочий парламентариев. Напомним, что бывание в которых невозможно без специального личного волеизъяв*
в изначальной редакции ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 5 августа ления, а также участвовать в работе общего собрания как высшего ор*
2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального гана управления хозяйственного общества); осуществления ими
Собрания Российской Федерации» говорилось, что полномочия чле* предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме
на Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения преподавательской, научной и иной творческой деятельности (одна*
о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в ко она не должна финансироваться из иностранных источников);
силу решения об избрании (назначении) нового члена Совета Феде* — вхождения члена Совета Федерации, депутата Государственной
рации. В 2004 г. были усилены позиции Совета Федерации и установ* Думы в состав органов управления, попечительских или наблюда*
лено, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня тельных советов, иных органов иностранных некоммерческих непра*
принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих полно* вительственных организаций и действующих на территории РФ их
мочий. Однако в 2009 г. восстановлен прежний порядок. Он оставлен структурных подразделений, если иное не предусмотрено междуна*
и в Федеральном законе 2012 г. «О порядке формирования Совета родным договором РФ или законодательством РФ;
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». — открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных де*
Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со нежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных
дня избрания его депутатом Думы и прекращается со дня начала ра* за пределами территории РФ, владения и (или) пользования ино*
боты Думы нового созыва. странными финансовыми инструментами членом Совета Федерации,
Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государствен* депутатом Государственной Думы, их супругами и несовершеннолет*
ной Думы называет ряд ситуаций, одинаковых для членов Совета Фе* ними детьми;
дерации и депутатов Государственной Думы, когда их полномочия — установления фактов открытия (наличия) счетов (вкладов), хра*
прекращаются досрочно. нения наличных денежных средств и ценностей в иностранных бан*
Согласно ст. 4 названного Закона полномочия члена Совета Феде* ках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или)
рации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в пользования иностранными финансовыми инструментами: в отно*
случаях: шении члена Совета Федерации — на момент рассмотрения законо*
— письменного заявления члена Совета Федерации, депутата Го* дательным органом субъекта РФ его кандидатуры для наделения пол*
сударственной Думы о сложении своих полномочий; номочиями члена Совета Федерации или соответствующей кандида*
туры на должность главы субъекта РФ либо в период со дня полномочий члена Совета Федерации или принятия решения коми*
регистрации избирательной комиссией субъекта РФ соответствующе* тета палаты, констатирующего наличие подобных оснований.
го кандидата на выборах главы субъекта РФ и в случае его избрания Аналогично решен в Законе и вопрос о сроках принятия решения
до дня принятия этим лицом решения о наделении одной из пред* о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной
ставленных им кандидатур полномочиями члена Совета Федерации, в Думы.
отношении депутата Государственной Думы — в период, когда он был Кстати, в последней редакции Закона определено, что решение
зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государ* палаты о досрочном прекращении полномочий парламентария каж*
ственной Думы; дой палаты может обжаловано в Верховный Суд РФ, и если решением
— утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной суда досрочное прекращение полномочий признано незаконным или
Думы гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного необоснованным, лицо восстанавливается в статусе члена Совета Фе*
государства; дерации или депутата Государственной Думы.
— вступления в законную силу обвинительного приговора суда в При досрочном распуске Думы Президентом полномочия депута*
отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом тов по принятию Думой законов, а также по осуществлению иных ее
Государственной Думы; конституционных полномочий, реализуемых путем принятия реше*
— вступления в законную силу решения суда об ограничении дее* ний на заседаниях палаты, прекращаются со дня назначения новых
способности члена Совета Федерации, депутата Государственной Ду* выборов Думы. Таким образом, при роспуске получается, что в инди*
мы либо о признании их недееспособными; видуальном качестве, а также в составе фракций, комитетов и комис*
— признания члена Совета Федерации, депутата Государственной сий депутаты могут продолжать работу.
Думы безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на Напомним, в Конституции РФ установлено (ч. 3 ст. 97), что депу*
основании решения суда, вступившего в законную силу; таты Государственной Думы работают на профессиональной посто*
— смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной янной основе. Что касается членов Совета Федерации, как говори*
Думы. лось ранее, ситуация несколько раз менялась. В первом составе толь*
Помимо перечисленных факторов, полномочия депутата Государ* ко часть членов палаты переходила на освобожденную работу. Во
ственной Думы прекращаются досрочно в связи с роспуском Госу* втором составе, когда членами Совета Федерации стали руководители
дарственной Думы, а также в случаях, предусмотренных ст. 111 (трех* органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, все
кратный отказ палаты принять кандидатуру Председателя Правитель* они осуществляли полномочия в палате на неосвобожденной основе.
ства, предлагаемую Президентом) и ст. 117 (дважды выражение С принятием в 2000 г. Федерального закона о порядке формирования
недоверия и отказ в доверии Правительству РФ) Конституции РФ. Совета Федерации все члены палаты работают на профессиональной
Полномочия депутата прекращаются досрочно также в случае выхода постоянной основе.
по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит, Таким образом, теперь как депутаты Государственной Думы, так и
а также несоблюдения требований о декларировании доходов, иму* члены Совета Федерации находятся постоянно в г. Москве, получают
щества и счетов, в том числе за границей. вознаграждение за свою работу, равную вознаграждению федерально*
Несмотря на то что основанием начала и прекращения полномо* го министра.
чий члена Совета Федерации является решение органа государствен* Мы уже упоминали о том, что федеральные законы о статусе члена
ной власти субъекта РФ, в Законе о статусе члена Совета Федерации Совета Федерации и депутата Государственной Думы, об основных
и депутата Государственной Думы оставлено положение о том, что гарантиях избирательных прав содержат ряд условий и ограничений в
принимается решение о прекращении полномочий члена Совета Фе* связи с осуществлением парламентариями своих полномочий. Тен*
дерации, оформляемое постановлением Совета Федерации, в кото* денция состоит в том, что в интересах борьбы с коррупцией особенно
ром определяется день прекращения его полномочий — как правило, усиливаются имущественно*финансовые ограничения, запреты на
такое постановление палаты принимается не позднее чем через ведение предпринимательской деятельности, сокрытие доходов, соб*
30 дней со дня появления оснований для досрочного прекращения ственности, счетов в банках, в том числе за границей, в этой части по*
лагается сообщать сведения не только о себе, но и о супругах и несо* Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют
вершеннолетних детях. удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверж*
Кроме того, депутаты Государственной Думы и члены Совета Фе* дающими их личность и полномочия, и нагрудные знаки. Удостове*
дерации не вправе получать в связи с осуществлением соответствую* рение дает право беспрепятственно посещать органы государствен*
щих полномочий не предусмотренные законодательством РФ возна* ной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на за*
граждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату седаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно
развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юри* посещать воинские части, организации независимо от форм собст*
дических лиц. Подарки, полученные членом Совета Федерации или венности, полностью или частично финансируемые за счет средств
депутатом Государственной Думы в связи с протокольными меро* федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, ли*
приятиями, служебными командировками и другими официальными бо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо
мероприятиями, признаются федеральной собственностью и переда* имеющие в качестве учредителей органы государственной власти
ются членом Совета Федерации или депутатом Государственной Ду* и (или) органы местного самоуправления.
мы по акту соответственно в Совет Федерации или Государственную
Думу, за исключением случаев, предусмотренных законодательст* § 2. Основные полномочия и гарантии деятельности членов
вом РФ. Член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприя*
тием, служебной командировкой и другим официальным мероприя* 1. Полномочия и гарантии в связи с деятельностью
тием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативны* в палатах и регионах
ми правовыми актами РФ. К основным полномочиям члена Совета Федерации, депутата Го*
Парламентарии также не могут выезжать в связи с осуществлени* сударственной Думы Закон о статусе члена Совета Федерации и депу*
ем соответствующих полномочий за пределы территории РФ за счет тата Государственной Думы относит их право законодательной ини*
средств физических и юридических лиц, за исключением служебных циативы, об осуществлении которого подробно говорилось в предше*
командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством ствующей главе данного раздела.
или международными договорами РФ или договоренностями на вза* Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользу*
имной основе федеральных органов государственной власти, органов ются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым
государственной власти субъектов РФ с государственными органами соответствующей палатой, а также комитетом, комиссией палаты, со*
иностранных государств, международными и иностранными органи* гласительной и специальной комиссией, членами которых они явля*
зациями. ются. Парламентарий вправе присутствовать на любом заседании
Изменениями, внесенными в Закон о статусе члена Совета Феде* каждой из палат Федерального Собрания РФ (т. е. без особого разре*
рации и депутата Государственной Думы 25 декабря 2008 г., оговоре* шения член Совета Федерации может приходить на заседания Думы,
но, что депутаты Думы и члены Совета Федерации не вправе исполь* и, наоборот, депутат Думы вправе присутствовать на заседаниях Со*
зовать в целях, не связанных с осуществлением соответствующих вета Федерации).
полномочий, средства материально*технического, финансового и У парламентариев каждой палаты есть право инициировать пар*
информационного обеспечения, предназначенные для служебной ламентский запрос своей палаты, а также право и на свой запрос.
деятельности. Они не могут разглашать или использовать в целях, не Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для
связанных с осуществлением соответствующих полномочий, сведе* осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей па*
ния, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информа* латы предоставляется отдельное служебное помещение. В связи с осу*
ции ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие ществлением своих полномочий парламентарии имеют право бес*
ему известными в связи с осуществлением соответствующих полно* платно пользоваться правительственной и другими видами связи, вне
мочий. очереди получать услуги связи. Все виды почтовых и телеграфных от*
правлений члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государ*
в связи с осуществлением ими своих полномочий пересылаются (пе* ственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и слу*
редаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительст* жебные помещения, личные и служебные транспортные средства,
венных. средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их пе*
В соответствии со ст. 16 названного Закона по вопросам своей дея* реписку.
тельности член Совета Федерации, депутат Государственной Думы В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по
пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководите* делу об административном правонарушении, предусматривающем
лями и другими должностными лицами федеральных органов госу* административную ответственность, налагаемую в судебном порядке,
дарственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государст*
органов местного самоуправления, организаций независимо от форм венной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок
собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело
Сил РФ, других войск и воинских формирований. возбуждено или производство по делу об административном правона*
При обращении члена Совета Федерации, депутата Государствен* рушении, предусматривающем административную ответственность,
ной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в органы госу* налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена
дарственной власти, органы местного самоуправления, общественные Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с
объединения и организации должностные лица указанных органов, осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор в
объединений и организаций безотлагательно (а при необходимости недельный срок после получения сообщения органа дознания или
получения дополнительных материалов — не позднее 30 дней со дня следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального
получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депу*
запрашиваемые документы или сведения. тата Государственной Думы неприкосновенности.
Указанный Закон содержит и определенные ограничения для чле* После окончания дознания, предварительного следствия или про*
на Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Их вмеша* изводства по делу об административном правонарушении, предусмат*
тельство в оперативно*розыскную, уголовно*процессуальную дея* ривающем административную ответственность, налагаемую в судеб*
тельность органов дознания, следователей и судебную деятельность ном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответ*
не допускается. ствующей палаты Федерального Собрания РФ.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут
2. Парламентский иммунитет членов Совета Федерации быть привлечены к уголовной или административной ответственно*
и депутатов Государственной Думы сти за высказывание мнения или выражение позиции при голосова*
нии в соответствующей палате Федерального Собрания и другие дей*
Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государствен* ствия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу
ной Думы закрепляет так называемый парламентский иммунитет, депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их
т. е. неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государ* полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федера*
ственной Думы. Они обладают неприкосновенностью в течение всего ции, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбле*
срока своих полномочий. Согласно ст. 19 названного Закона член Со* ния, клевету или иные нарушения, ответственность за которые преду*
вета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соот* смотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, про*
ветствующей палаты не могут быть: а) привлечены к уголовной или изводство дознания, предварительного следствия или начало
административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; производства по делу об административном правонарушении, преду*
б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задер* сматривающем административную ответственность, налагаемую в су*
жания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуты личному дебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Со*
досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено феде* вета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенно*
ральным законом для обеспечения безопасности других людей. сти.
Отказ соответствующей палаты дать согласие на лишение члена д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение
Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновен* членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата
ности является обстоятельством, исключающим производство по уго* Государственной Думы;
ловному делу или производство по делу об административном право* е) обязательное государственное страхование члена Совета Феде*
нарушении, предусматривающем административную ответствен* рации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда
ность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение их здоровью и имуществу;
таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может ж) обязательное государственное социальное страхование члена
быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств. Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай забо*
О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу левания или потери трудоспособности в период исполнения членом
об административном правонарушении, предусматривающем адми* Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полно*
нистративную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о мочий;
прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную з) жилищно*бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депу*
силу приговоре суда в отношении члена Совета Федерации, депутата тата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в г. Москве;
Государственной Думы орган дознания, следователь или суд в трех* и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных
дневный срок сообщает соответствующей палате Федерального Соб* министров.
рания. Эти общие правила детализируются в других статьях названного
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе Закона. В частности, установлено, что член Совета Федерации, депу*
отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по тат Государственной Думы подлежат обязательному государственному
уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму годового
с осуществлением ими своих полномочий. денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае:
гибели (смерти) вследствие телесных повреждений или иного причи*
3. Социальные гарантии нения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения
здоровья.
Общие правила, касающиеся социальных гарантий членам Совета В случае причинения члену Совета Федерации, депутату Государ*
Федерации и депутатам Государственной Думы, включены в ст. 2 За* ственной Думы увечья или иного повреждения здоровья, повлекших
кона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной утрату трудоспособности, им ежемесячно выплачивается компенса*
Думы: «По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, ция в размере разницы между ежемесячным денежным вознагражде*
депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному нием депутата Государственной Думы на день выплаты компенсации
министру; Председатель палаты, заместители Председателя пала* и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государ*
ты — к Председателю Правительства Российской Федерации, Замес* ственному страхованию.
тителю Председателя Правительства Российской Федерации соот* В случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государствен*
ветственно». ной Думы материальное обеспечение членов семьи умершего члена
К социальным гарантиям относятся: Совета Федерации, депутата Государственной Думы осуществляется в
а) ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты, преду* порядке, установленном федеральным законом о материальном обес*
смотренные данным Федеральным законом; печении членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата
б) ежегодный оплачиваемый отпуск; Государственной Думы.
в) зачисление времени осуществления полномочий члена Совета У члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы есть
Федерации, депутата Государственной Думы в стаж федеральной го* широкие гарантии трудовых прав. Говоря сжато, они состоят в сле*
сударственной службы; дующем: срок полномочий парламентария засчитывается в стаж фе*
г) медицинское, санаторно*курортное обслуживание члена Совета деральной государственной службы, а также в общий и непрерывный
Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей; трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При
этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии их посту* лучать сумму, составляющую определенный процент от его вознагра*
пления на работу или на службу в течение шести месяцев после пре* ждения парламентария.
кращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государст* Членам Совета Федерации независимо от занимаемой в Совете
венной Думы. Если до начала полномочий они работали по трудово* Федерации должности, за исключением Председателя Совета Феде*
му договору, после прекращения полномочий им предоставляется рации, и депутатам Государственной Думы независимо от занимае*
прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная мой в Думе должности, за исключением Председателя Думы, устанав*
работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия в ливается одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере
другой организации. Пришедшим с военной службы или со службы в ежемесячного денежного вознаграждения и других выплат для феде*
правоохранительных органах предоставляется прежняя должность рального министра. Председателю Совета Федерации и Председате*
или с их согласия другая должность по прежнему либо иному месту лю Думы устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в
службы. размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Пра*
Супругу члена Совета Федерации, супругу депутата Государствен* вительства РФ.
ной Думы, уволенным в связи с переездом парламентария для осуще* Кроме того, парламентарию ежемесячно возмещаются дополни*
ствления своих полномочий в палате, перерыв в работе засчитывается тельные расходы, связанные с осуществлением своих полномочий, в
в общий и непрерывный стаж работы (службы). На указанный период сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда.
за ними сохраняются: стаж работы (службы) по специальности; стаж Депутату Государственной Думы, члену Совета Федерации пре*
работы (службы), дающий право на установление процентных надба* доставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью
вок (в том числе районных коэффициентов) к заработной плате, на 42 календарных дня. Им предоставляется медицинское, санаторно*ку*
установление процентных надбавок и получение единовременного рортное и бытовое обеспечение на условиях, установленных для фе*
вознаграждения за выслугу лет, на выплату вознаграждения по итогам дерального министра.
работы организации за год, на который приходится переезд, а также Гражданин РФ, не менее одного года исполнявший полномочия
на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, если эти лица члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (за исклю*
на момент переезда занимали должность, работали по специальности чением тех, кто был осужден за уголовное преступление), имеет право
либо работали (служили) в местности, которые предусматривают на ежемесячную доплату к государственной пенсии. Ежемесячная доп*
предоставление соответствующей льготы. лата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудо*
Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государствен* вой пенсии по старости (инвалидности) и ежемесячной доплаты к
ной Думы содержит специальные правила о правах депутата Госу ней составляла: при исполнении полномочий члена Совета Федера*
дарственной Думы в случае ее роспуска (ст. 26). Он имеет право на по* ции или депутата Государственной Думы от одного года до трех лет —
лучение единовременного денежного пособия, равного трехкратному 55%, свыше трех лет — 75% ежемесячного денежного вознаграждения
размеру его ежемесячного денежного вознаграждения на день пре* члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Выплата
кращения депутатских полномочий. Депутату и проживающим со* ежемесячной доплаты к пенсии гражданину, являвшемуся членом
вместно с ним членам его семьи обеспечиваются бесплатный проезд Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, приостанавли*
и бесплатный провоз принадлежащего им имущества (в контейнерах вается при замещении им государственной должности РФ, государст*
общим весом до 10 тонн) к постоянному месту жительства депутата. венной должности субъекта РФ, муниципальной должности, заме*
Депутату, который имеет трудовой стаж, равный требуемому для на* щаемой на постоянной основе, должности государственной служ*
значения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных бы РФ или должности муниципальной службы. После освобождения
условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском указанного лица от соответствующей должности выплата ему ежеме*
Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия на* сячной доплаты к пенсии возобновляется либо устанавливается
значается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного вновь.
законодательством пенсионного возраста. При этом он имеет право У депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации есть
на ежемесячную доплату к государственной пенсии, с тем чтобы по* такие жилищные и коммуникационные гарантии. Названный Закон
предусматривает, что члену Совета Федерации, депутату Государст* средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном
венной Думы, не имеющим в г. Москве жилой площади, на период бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Фе*
осуществления ими своих полномочий в трехмесячный срок предос* дерации, Государственной Думы.
тавляется служебное жилое помещение (квартира с мебелью и телефо* По предъявлении удостоверения члена Совета Федерации, депута*
ном) в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законо* та Государственной Думы агентства гражданской авиации или аэро*
дательством. До предоставления такого служебного жилого помеще* порты, билетные кассы (как суточной, так и предварительной прода*
ния парламентарию предоставляется отдельный номер в гостинице. жи) железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (пор*
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны ос* тов), речных вокзалов и пристаней обязаны вне очереди предоставить
вободить занимаемый номер в гостинице в течение семи дней со дня члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы бесплат*
предоставления им служебного жилого помещения. ный билет на одно место в самолете или вертолете, спальном или ку*
Прекратившие исполнение полномочий член Совета Федерации, пейном вагоне поезда, в каюте первого или второго класса судов всех
депутат Государственной Думы обязаны освободить занимаемое ими категорий. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы
служебное жилое помещение не позднее одного месяца со дня пре* имеют право бесплатно пользоваться залами для официальных лиц и
кращения полномочий. Неосвобождение занимаемого служебного делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и
жилого помещения влечет за собой выселение в порядке, установлен* станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов с последую*
ном жилищным законодательством. щим возмещением соответствующим организациям стоимости ока*
Оплата предоставленного парламентарию жилья производится за занных услуг за счет средств, предусмотренных федеральным законом
счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирова*
бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Фе* ние Совета Федерации, Государственной Думы.
дерации, Государственной Думы. Оплату коммунальных услуг член Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для по*
Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют за ездок в связи с осуществлением ими своих полномочий по террито*
счет собственных средств. рии РФ служебный автотранспорт предоставляется по вызову члена
Коммуникационными гарантиями можно назвать возможности Совета Федерации, депутата Государственной Думы органами госу*
парламентария пользоваться средствами связи, транспорта и гости* дарственной власти субъектов РФ, а для поездок по г. Москве и Мос*
ницами. Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государ* ковской области — соответствующими федеральными органами госу*
ственной Думы говорит, что органы государственной власти, органы дарственной власти. Член Совета Федерации, депутат Государствен*
местного самоуправления, организации на территории РФ обязаны ной Думы в связи с осуществлением ими своих полномочий могут
предоставлять членам Совета Федерации, депутатам Государственной пользоваться также личным автотранспортом. Расходы органов госу*
Думы в связи с осуществлением ими своих полномочий все виды свя* дарственной власти, связанные с предоставлением члену Совета Фе*
зи, которыми указанные органы и организации располагают. дерации, депутату Государственной Думы автотранспорта, а также
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользу* расходы члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы,
ются правом внеочередного получения услуг связи. Все виды почто* связанные с использованием личного автотранспорта для осуществ*
вых и телеграфных отправлений члена Совета Федерации, депутата ления ими своих полномочий, возмещаются соответственно органам
Государственной Думы в связи с осуществлением ими своих полно* государственной власти, члену Совета Федерации, депутату Государ*
мочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в ственной Думы в пределах средств, предусмотренных федеральным
разряде правительственных. законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функ*
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы на терри* ционирование Совета Федерации, Государственной Думы, в порядке
тории РФ имеют право на внеочередное получение проездных до* и размере, устанавливаемых соответствующей палатой Федерального
кументов на воздушный, железнодорожный, водный транспорт, Собрания РФ.
а также на автобусы междугородных сообщений с последующим воз* У парламентариев есть право на внеочередное поселение в гости*
мещением их стоимости соответствующим организациям за счет нице. Администрации государственных и муниципальных гостиниц
обязаны в течение одного часа предоставлять члену Совета Федера* Помощникам члена Совета Федерации по работе в Совете Феде*
ции, депутату Государственной Думы отдельный номер с телефоном. рации, помощникам депутата Государственной Думы по работе в Го*
Право на внеочередное поселение в гостинице распространяется на сударственной Думе предоставляется одно оборудованное рабочее
лицо, сопровождающее члена Совета Федерации, депутата Государст* место в помещении, предоставленном члену Совета Федерации, де*
венной Думы. путату Государственной Думы соответственно в здании Совета Феде*
рации или в здании Государственной Думы. Постоянным рабочим
4. Помощники члена Совета Федерации, депутата местом помощников члена Совета Федерации по работе в субъек*
Государственной Думы те РФ, помощников депутата Государственной Думы по работе на со*
ответствующей территории является надлежаще оборудованное по*
В соответствии со ст. 37 Закона о статусе члена Совета Федерации мещение, предоставляемое соответствующим законодательным
и депутата Государственной Думы член Совета Федерации вправе (представительным) или исполнительным органом государственной
иметь помощников по работе в Совете Федерации и по работе в субъ* власти субъекта РФ в здании законодательного (представительного)
екте РФ. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ли*
по работе в Государственной Думе и по работе на территории, опре* бо с согласия члена Совета Федерации, депутата Государственной Ду*
деленной депутату Государственной Думы его фракцией. Член Совета мы — органом местного самоуправления в здании органа местного
Федерации, депутат Государственной Думы могут иметь до пяти по* самоуправления.
мощников, работающих по срочному служебному контракту или В случае задержания, ареста, привлечения к уголовной или к ад*
срочному трудовому договору; из них по работе соответственно в Со* министративной ответственности, налагаемой в судебном порядке,
вете Федерации, Государственной Думе — не более двух. помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Ду*
Помощник парламентария по работе соответственно в Совете Фе* мы соответствующие органы обязаны незамедлительно проинформи*
дерации, Государственной Думе, работающий по срочному служеб* ровать об этом члена Совета Федерации, депутата Государственной
ному контракту, является федеральным государственным граждан* Думы.
ским служащим. Помощники члена Совета Федерации, депутата Го* В соответствии со ст. 39 Закона о статусе члена Совета Федерации
сударственной Думы, работающие по срочному трудовому договору, и депутата Государственной Думы помощник члена Совета Федера*
ции, депутата Государственной Думы: ведет запись на прием к члену
могут работать как на постоянной основе, так и по совместительству.
Совета Федерации, депутату Государственной Думы и проводит пред*
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе
варительный прием; готовит аналитические, информационные, спра*
иметь до 40 помощников, работающих на общественных началах, по
вочные и другие материалы, необходимые члену Совета Федерации,
работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе, депутату Государственной Думы для осуществления ими своих пол*
а также по работе в субъекте Российской Федерации (для членов Со* номочий; получает по поручению члена Совета Федерации, депутата
вета Федерации), на территории, определяемой для депутатов Госу* Государственной Думы в органах государственной власти, избира*
дарственной Думы. тельных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного са*
Помощником члена Совета Федерации, депутата Государственной моуправления, организациях, общественных объединениях докумен*
Думы может быть только гражданин РФ. Помощнику выдается удо* ты, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также
стоверение. В удостоверении, выдаваемом помощнику депутата Госу* информационные и справочные материалы, необходимые члену Со*
дарственной Думы, указывается, что он является помощником депу* вета Федерации, депутату Государственной Думы для осуществления
тата Государственной Думы по работе в Государственной Думе или по ими своих полномочий; организует встречи члена Совета Федерации,
работе на соответствующей территории (с указанием наименования депутата Государственной Думы с избирателями; ведет делопроизвод*
(наименований) субъекта (субъектов) РФ). В удостоверение помощ* ство; выполняет иные поручения члена Совета Федерации, депутата
ника, работающего на общественных началах, вносится запись о его Государственной Думы, предусмотренные срочным служебным кон*
работе на общественных началах. трактом или срочным трудовым договором.
Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов 669
§ 1. К вопросу о понятиях
Говоря о видах органов государства, мы предложили понимать под
исполнительной властью одну из обозначенных Конституцией РФ
ветвей государственной власти, главными задачами которой являют*
Р а з д е л IX ся исполнение законов, осуществление специфического вида дея*
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ тельности — управления государственными делами (государственно*
ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ го управления), использование для этих целей возможностей как опе*
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ративных действий и распорядительства, так и правотворчества.
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Органы исполнительной власти занимают свое место в системе
органов государственной власти. Они подконтрольны законодатель*
Глава 31. Общая характеристика системы ным (представительным) органам, главе государства, но вместе с тем
исполнительных органов государственной власти самостоятельно осуществляют свои функции, имеют свои средства
Российской Федерации воздействия на иные государственные органы.
В Российской Федерации применяются следующие понятия ис*
Литература полнительной власти:
Агалов К. В. Система органов исполнительной власти в Российской — исполнительная власть в Российской Федерации;
Федерации: конституционно*правовые основы: дис. ... канд. юрид. на* — исполнительная власть Российской Федерации;
ук. М., 2003; Асланян Р. Р. Конституционная система исполнительной — исполнительная власть субъектов РФ.
власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Исполнительная власть в Российской Федерации охватывает все
Саратов, 2005; Баширов Р. А. Конституционные основы исполнитель* уровни исполнительной власти в стране. Это органы исполнительной
ной власти Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, власти федерального уровня и органы исполнительной власти субъек*
2005; Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.*практ. тов Федерации.
пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М., 1996; Испол*
Исполнительная власть Российской Федерации — это федеральный
нительная власть в России. История и современность, проблемы и
перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004; Калюж
уровень исполнительной власти. Эти органы действуют на всей тер*
ный Н. Н. Конституционно*правовое регулирование контрольных ритории государства, могут создавать свои территориальные органы и
функций в деятельности органов исполнительной власти Российской назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конститу*
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Керимов А. Д. Исполни* ции РФ).
тельная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. Исполнительная власть субъектов РФ представляет собой систему
2001. № 9; Краснов М. А. Поиск оптимальной модели единой системы органов самих субъектов. Ниже этого исполнительные органы госу*
исполнительной власти // Исполнительная власть: проблемы органи* дарственной власти не предусмотрены Конституцией РФ. Однако
зации и деятельности: труды кафедры конституционного и админист* возможно создание территориальных органов или подразделений ор*
ративного права. Вып. 1 / отв. ред. Е. К. Глушко, М. А. Краснов. М., ганов исполнительной власти субъектов РФ в существующих терри*
2006; Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной вла* ториальных единицах либо специально создаваемых в субъектах РФ
сти по Конституции Российской Федерации 1993 года // Государство
административно*территориальных единицах (например, префекту*
и право. 1996. № 1; Президент — Правительство — исполнительная
власть: российская модель / под ред. И. Шаблинского. М., 1997; Соснов
ры в административных округах г. Москвы, новые территориальные
ский С. А. Правовые проблемы распределения компетенции федераль* округа как административно*территориальные единицы с особым
ных органов исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., статусом, созданные вместо прежних автономных округов, — об этом
2011; Щукина Т. В. Современное состояние и некоторые проблемы мы говорили в других разделах книги). Оценивая возможности субъ*
системы исполнительной власти в Российской Федерации // Консти* ектов РФ в данном плане, Конституционный Суд РФ в постановле*
туционное и муниципальное право. 2003. № 3. нии от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Зако*
670 Раздел IX. Федеральные органы исполнительной власти Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов 671
на Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов самом деле федеральная исполнительная власть не сводится только к
государственной власти в Удмуртской Республике» записал, что сис* Правительству РФ. В эту систему включаются и иные федеральные
тема органов государственной власти Удмуртской Республики как органы исполнительной власти. Это положение корректируется в Фе*
субъекта РФ «может включать в себя как высшие органы власти, так и деральном конституционном законе «О Правительстве Российской
территориальные органы, в том числе органы соответствующих адми* Федерации», который определяет Правительство как коллегиальный
нистративно*территориальных единиц» (п. 4 мотивировочной части орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Рос*
постановления). Естественно, что этот вывод Конституционного Су* сийской Федерации (ч. 3 ст. 1).
да распространяется на все субъекты РФ. Более четко система федеральных органов исполнительной власти
Особенностью органов исполнительной власти является и то, что регулируется актами Президента РФ об этой системе (структуре).
они образуют специализированную систему, основанную на таком кри* Практически каждый раз, когда прежнее Правительство РФ уходит в
терии, как управление государственными делами, т. е. государствен* отставку и формируется новое, система (структура) федеральных ор*
ным строительством, народным хозяйством, государственной собст* ганов исполнительной власти претерпевает изменения. Однако воз*
венностью, социально*культурным строительством. можны и специальные реформы исполнительной власти.
Этот же критерий означает и еще одну особенность: допустимость В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
вертикали в организации исполнительной власти. Такая вертикаль не* «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
обходима для обеспечения реализации прежде всего общегосударст* По мере необходимости Президенты РФ вносили в него изменения.
венных задач. Именно для этого в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ преду* До принятия названного Указа прежние аналогичные акты вклю*
смотрено, что в пределах ведения Российской Федерации и совместно* чали в структуру федеральных органов исполнительной власти: Пра*
го ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы вительство, федеральные министерства, государственные комитеты,
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек* федеральные комиссии России, федеральные службы, российские
тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране. агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы
И еще один вопрос, имеющий прямое отношение к понятийному исполнительной власти.
аспекту. Порой в нормативных актах и в литературе можно встретить Вышеназванный Указ в структуре федеральных органов исполни*
словосочетание «Правительство Российской Федерации. Федераль* тельной власти не называет Правительство РФ. Вряд ли это отраже*
ные органы исполнительной власти». Получается, что Правительство ние какого*то иного подхода, скорее можно говорить об упущении
как бы выведено за рамки федеральных исполнительных органов го* разработчиков акта.
сударственной власти. На самом деле Правительство входит в систему Однако более важно другое: с принятием данного Указа было объ*
федеральных органов исполнительной власти и занимает в ней пер* явлено о проведении административной реформы в Российской Фе*
вое, головное место. В общем виде это отражено в Конституции РФ, дерации. Президент отказался от перечисленных выше видов феде*
более конкретно — в Федеральном конституционном законе «О Пра* ральных органов исполнительной власти и включил в новую структу*
вительстве Российской Федерации» (см. об этом ниже). Поэтому пра* ру только три вида (п. 1):
вильно говорить: «Правительство Российской Федерации и иные фе* — федеральные министерства;
деральные органы исполнительной власти». — федеральные службы;
— федеральные агентства.
§ 2. Система федеральных органов исполнительной власти Существовавшие прежде федеральные органы исполнительной
власти были самостоятельными и друг от друга формально независи*
В Конституции РФ не обозначена система федеральных органов мыми.
исполнительной власти. Ее гл. 6 называется «Правительство Россий* Теперь же объявили об ином принципе организации функций ис*
ской Федерации» и посвящена именно этому органу. Причем ч. 1 полнительной власти. Число федеральных министерств сократили и
ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской большинство из них стали комплексными органами по руководству
Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». На несколькими отраслями народного хозяйства, объединенными в блок
под эгидой одного министерства. Внутри сферы соответствующего вании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов
министерства органами контроля и надзора стали федеральные служ* Президента и Правительства, нормативных правовых актов федераль*
бы, а органами непосредственного управления подотраслями и мате* ного министерства, осуществляющего координацию и контроль дея*
риальными объектами — агентства. тельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна
Вышеназванным Указом установлено, что федеральное министер Президенту или находиться в ведении Правительства. Служба не
ство является федеральным органом исполнительной власти, осуще* вправе осуществлять в установленной сфере деятельности норматив*
ствляющим функции по выработке государственной политики и нор* но*правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами
мативному правовому регулированию в установленной актами Пре* Президента или постановлениями Правительства, а федеральная
зидента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. В этой сфере служба по надзору — также управление государственным имуществом
деятельности министерство не вправе осуществлять функции по кон* и оказание платных услуг.
тролю и надзору, а также функции по управлению государственным Федеральное агентство является федеральным органом исполни*
имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента тельной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельно*
или постановлениями Правительства. Министерство осуществляет сти функции по оказанию государственных услуг, по управлению го*
координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении сударственным имуществом и правоприменительные функции, за ис*
федеральных служб и федеральных агентств. Во исполнение поруче* ключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство
ний Президента, Председателя Правительства министерство дает по* может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компе*
ручения федеральным службам и федеральным агентствам и контро* тенции оно издает индивидуальные правовые акты. Федеральное
лирует их исполнение. В начальной редакции Указа было записано, агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Оно не впра*
что министерство имеет право отменить противоречащее федераль* ве осуществлять нормативное правовое регулирование в установлен*
ному законодательству решение федерального агентства, федераль* ной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме
ной службы, если иной порядок отмены решения не установлен фе* случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями
деральным законом; однако в соответствии с Указом Президента РФ Правительства.
от 12 мая 2008 г. это положение утратило силу. Министерство назна* Федеральное министерство возглавляет министр, назначаемый на
чает на должность и освобождает от должности по представлению ру* должность и освобождаемый от должности Президентом.
ководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей Федеральную службу (службу), федеральное агентство возглавляет
руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исклю* руководитель (директор) службы, агентства. Его назначает на долж*
чением заместителей руководителей федеральных служб, федераль* ность и освобождает от должности Правительство, а если служба,
ных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Пре* агентство работает под руководством Президента РФ — Президент РФ.
зидент; назначает на должность и освобождает от должности соответ* Надо сказать, что система федеральных органов исполнительной
ственно руководителей территориальных органов федеральной власти, введенная при начале проведения административной рефор*
службы, федерального агентства. Министерство осуществляет коор* мы, а также ряд аспектов организации их деятельности с самого нача*
динацию деятельности государственных внебюджетных фондов. ла вызвали критику и себя не оправдали. Можно назвать такие глав*
В Указе от 9 марта 2004 г. определено, что федеральная служба ные недостатки: объединение ряда министерств в крупные блоки ока*
(служба) является федеральным органом исполнительной власти, залось нецелесообразным, и достаточно скоро ведомства пришлось
осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной разъединять; разделение единых управленческих функций между тре*
сфере деятельности, а также специальные функции в области оборо* мя видами органов (министерство, служба, агентство) привело к не*
ны, государственной безопасности, защиты и охраны Государствен* увязкам — получалось, что министерство, формально стоящее во гла*
ной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасно* ве отраслевого блока, не могло эффективно им управлять и для этого
сти. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятель* должно было обращаться к службам или агентствам, а некоторые из
ности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей них позволяли себе «игнорировать» министерство; функций общего
компетенции служба издает индивидуальные правовые акты на осно* руководства для министерства оказалось недостаточно, а нормоуста*
новочной деятельности в большом объеме не потребовалось; в свою — Министерство обороны РФ

очередь, и службам, агентствам дали возможность определенного ре* Федеральная служба по военно*техническому сотрудничеству
гулирования общественных отношений в своей сфере без обращения Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
к министерствам. Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной,
По мере развития управления принимались отдельные меры по специальной техники и материальных средств
корректировке системы органов, уточнению функций министерств, Федеральное агентство специального строительства
были даже попытки возродить государственные комитеты и т. д. Для — Министерство юстиции РФ
изменения системы органов управления использована и естественная Федеральная служба исполнения наказаний
смена власти, связанная с избранием нового Президента РФ. Полно* Федеральная служба судебных приставов
го отказа от административной реформы нет, три вида органов сохра* — Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная
нены. Однако ряд агентств ликвидирован с передачей их функций не* служба)
посредственно министерствам. Созданы новые органы исполнитель* — Служба внешней разведки РФ (федеральная служба)
ной власти. Но в общем вряд ли можно считать административное — Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба)
реформирование — завершенный процесс. — Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков
В рассматриваемом Указе при определении структуры федераль* (федеральная служба)
ных органов исполнительной власти они поделены на три группы: — Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба)
первая группа — работающие под руководством Президента РФ; вто* — Федеральная служба по финансовому мониторингу (федераль*
рая группа — министерства, работающие под руководством Прави*
ная служба)
тельства РФ, и подведомственные им службы и агентства; третья
— Главное управление специальных программ Президента РФ
группа — службы и агентства, работающие под непосредственным ру*
(федеральное агентство)
ководством Правительства РФ. Указом от 12 мая 2008 г. «Вопросы
— Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью кото*
это деление было оставлено. Избранный в марте 2012 г. Прези*
рых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и феде*
дент РФ В. В. Путин издал Указ от 21 мая 2012 г. «О структуре феде*
ральных органов исполнительной власти», которым произведены раз* ральные агентства, подведомственные этим федеральным министер*
личные изменения в указанных органах. ствам
Ниже приводится структура федеральных органов исполнитель* — Министерство здравоохранения РФ
ной власти, утвержденная Указом от 21 мая 2012 г., с учетом после* Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
дующих изменений (после названий министерств приводятся подве* Федеральное медико*биологическое агентство
домственные им службы и агентства): — Министерство культуры РФ
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федераль* Федеральное архивное агентство
ные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Федеральное агентство по туризму
Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подве* — Министерство образования и науки РФ
домственные этим федеральным министерствам Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
— Министерство внутренних дел РФ Федеральное агентство по делам молодежи
— Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай* — Министерство природных ресурсов и экологии РФ
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ок*
— Министерство иностранных дел РФ ружающей среды
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Го* Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
сударств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по Федеральное агентство водных ресурсов
международному гуманитарному сотрудничеству Федеральное агентство лесного хозяйства
676 Раздел IX. Федеральные органы исполнительной власти Глава 32. Правительство Российской Федерации 677
Федеральное агентство по недропользованию III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство

— Министерство промышленности и торговли РФ деятельностью которых осуществляет Правительство РФ
Федеральное агентство по техническому регулированию и мет* — Федеральная антимонопольная служба
рологии — Федеральная служба государственной статистики
— Министерство РФ по развитию Дальнего Востока — Федеральная миграционная служба
— Министерство регионального развития РФ — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби*
— Министерство связи и массовых коммуникаций РФ телей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информацион* — Федеральная служба по оборонному заказу
ных технологий и массовых коммуникаций — Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям — Федеральная таможенная служба
Федеральное агентство связи — Федеральная служба по тарифам
— Министерство сельского хозяйства РФ — Федеральная служба по экологическому, технологическому и
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному атомному надзору
надзору — Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по рыболовству — Федеральное агентство научных организаций
— Министерство спорта РФ — Федеральное агентство по обустройству государственной грани*
— Министерство строительства и жилищно*коммунального хо* цы РФ.
зяйства РФ
— Министерство транспорта РФ
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта Глава 32. Правительство Российской Федерации
Федеральное дорожное агентство Литература
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Ашаев Д. С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации
Федеральное агентство морского и речного транспорта
в осуществлении исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
— Министерство труда и социальной защиты РФ 2003; Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Рос*
Федеральная служба по труду и занятости сийской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008; Гогае
— Министерство финансов РФ ва А. Л. Формирование Правительства Российской Федерации: дис. ...
Федеральная налоговая служба канд. юрид. наук. Владикавказ, 2012; Дзидзоев Р. М., Приймак Д. Ю.
Федеральная служба финансово*бюджетного надзора Конституционно*правовой статус Председателя Правительства Рос*
сийской Федерации. Краснодар, 2009; Мозолев В. В. Участие Прави*
Федеральное казначейство (федеральная служба) тельства Российской Федерации в законотворческом процессе: кон*
— Министерство экономического развития РФ ституционно*правовые и организационные аспекты: дис. ... канд.
Федеральная служба по аккредитации юрид. наук. М., 2008; Правительство Российской Федерации / под ред.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и Т. Я. Хабриевой. М., 2005; Президент — Правительство — исполнитель*
картографии ная власть: российская модель / под ред. И. Шаблинского. М., 1997;
Федеральная служба по интеллектуальной собственности Приймак Д. Ю. Конституционно*правовой статус Председателя Пра*
вительства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов
Федеральное агентство по государственным резервам н/Д, 2008; Топоркова М. К. Конституционно*правовой статус членов
Федеральное агентство по управлению государственным иму* Правительства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
ществом 2004; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Рос*
— Министерство энергетики РФ сийской Федерации». Комментарий. М., 1999.
§ 1. Конституционно'правовые основы статуса Правительства В реальности Правительство конечно же участвует в руководстве

Российской Федерации и его место в системе органов государством и осуществлении всей государственной политики (тем бо*
государственной власти лее что членами Правительства являются министры иностранных
дел, обороны, внутренних дел и т. д.). По нормам Конституции и За*
Статус Правительства в главных чертах определяется Конституци* кона 1997 г. Правительство занимается всеми проблемами внутрен*
ей РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110—117) ней и внешней политики, обороноспособности и безопасности госу*
и рядом норм других глав. Специальным актом является Федераль* дарства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся
ный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентри*
Российской Федерации» (далее также — Закон 1997 г.). Причем в тек* руются Президентом на экономической, социальной, культурно*про*
сте Конституции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конститу* светительной сферах.
ционным законом определяется «порядок деятельности Правительст* Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в нали*
ва», но Закон 1997 г. по предмету регулирования гораздо шире — его чии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Пра*
нормы отражают статус, положение в государственном механизме, вительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в
полномочия и порядок деятельности Правительства. парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных ак*
Как уже указывалось, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ говорится, что тов Президента, а также принятие в целях регулирования обществен*
исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Прави* ных отношений собственных нормативных актов в развитие Консти*
тельство РФ. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее определяет статус Прави* туции РФ, федеральных законов и актов Президента.
тельства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство — С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи,
«высший исполнительный орган государственной власти» Россий* которые реализует Правительство:
ской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной — участие в руководстве государственным, хозяйственным и соци*
власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. ально*культурным строительством в стране;
Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Россий* — организация и контроль исполнения Конституции РФ, зако*
ской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим нов РФ, международных договоров РФ и указов Президента органа*
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». ми исполнительной власти;
А это означает: когда по вопросам ведения Российской Федерации и — руководство и организация деятельности органов исполнитель*
совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы ной власти в Российской Федерации;
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек* — участие в правотворческом процессе посредством подготовки
тов РФ включаются в единую систему, главным ее звеном также явля* проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президен*
ется Правительство. ту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.
По официальной конституционно*правовой позиции Правитель* Определяя место Правительства в системе органов государствен
ство — орган, организующий исполнение Конституции, законов РФ, ной власти, следует иметь в виду такие моменты.
международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Кон* Прежде всего, как мы отмечали ранее, Правительство является и по
ституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Рос* Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ. При
сийской Федерации в пределах своих полномочий организует исполне* введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо
ние Конституции Российской Федерации, федеральных конституци* сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конститу*
онных законов, федеральных законов, указов Президента Российской ции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у
Федерации, международных договоров Российской Федерации, осу* Президента есть все возможности для руководства Правительством.
ществляет систематический контроль за их исполнением федеральны* Многие аспекты взаимоотношений Президента и Правительства
ми органами исполнительной власти и органами исполнительной вла* были рассмотрены в настоящем учебном курсе в разделе о Президен*
сти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению те РФ. Напомним, что Президент вправе председательствовать на за*
нарушений законодательства Российской Федерации». седаниях Правительства и Президиума Правительства. Президент оп*
ределяет основные направления внутренней и внешней политики распоряжениями Президента координирует деятельность названных
страны, а Правительство участвует в ее реализации. Перед каждым выше федеральных органов исполнительной власти. Таким образом,
новым Президентом прежнее Правительство слагает полномочия, несмотря на прямой выход на Президента, эти органы не становятся
а Президент фактически начинает свою деятельность с подбора кан* независимыми от Правительства, на них распространяется координи*
дидатуры Председателя и формирования состава Правительства. Он рующая роль Правительства.
может в любое время отправить Правительство в отставку. Акты Пра* В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распо*
вительства должны соответствовать, помимо Конституции и законов, ряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ,
также и указам Президента, при обнаружении соответствующего про* федеральным конституционным законам, федеральным законам и
тиворечия Президент вправе отменить акт Правительства. указам Президента могут быть отменены Президентом.
В Законе 1997 г. есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функцио* Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда
нирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно
других органов государственной власти». В ней говорится, что Прези* исполняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения мо*
дент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспе* жет быть определен самим Президентом или реальными обстоятель*
чивает согласованное функционирование и взаимодействие Прави* ствами, если предполагается последующее возвращение Президента к
тельства и других органов государственной власти. Специальным Ука* исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Пре*
зом Президента определяются основные линии согласованного зидента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев
функционирования и взаимодействия обоих государственных органов. должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет
Названный Закон также определяет (ст. 32) особенности руковод* срок осуществления полномочий Президента Председателем Прави*
ства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. тельства.
Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными кон* Взаимоотношения Правительства с иными системами федеральных
ституционными законами, федеральными законами руководит дея* органов строятся в соответствии с принципом разделения властей,
тельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих т. е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет предусмот*
вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, ино* ренные законодательством средства воздействия на иные органы.
странных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвида* Например, Государственная Дума вправе давать согласие на кан*
ции последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению дидатуру Председателя Правительства. Однако если она трижды отка*
Председателя Правительства положения о них и назначает руководи* жет Президенту в даче такого согласия, он вправе сам назначить
телей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществ* Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые
ляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Воору* выборы. Состав Правительства формируется Президентом самостоя*
женными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Пре* тельно, Государственная Дума и Совет Федерации могут сообщить
зидент руководит непосредственно и через федеральных министров Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и жела*
деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находя* тельных фигурах. Это мнение ни к чему не обязывает Президента.
щихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Прези* В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предла*
дент распределяет функции между этими федеральными органами галось усилить влияние палат парламента на формирование Прави*
исполнительной власти. В случае изменения в установленном поряд* тельства. Государственная Дума даже принимала федеральный закон
ке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти о том, что Президент должен получать ее согласие на кандидатуры за*
до принятия федеральных законов о внесении соответствующих из* местителей Председателя Правительства и так называемых силовых
менений в федеральные законы Президент может перераспределять министров. Однако все это не пошло далее первого*второго чтений.
установленные федеральными законами функции федеральных орга* Специальными средствами парламентского контроля в отноше*
нов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит. нии Правительства РФ со стороны Государственной Думы являются:
Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными установленное в действующей Конституции РФ с момента ее приня*
конституционными законами, федеральными законами, указами и тия правило о том, что Правительство РФ не только разрабатывает и
представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспе* реализованы, вся финансовая деятельность Правительства РФ будет
чивает его исполнение, но и представляет Государственной Думе от* «высвечена» и станет предметом внимания обеих палат Федерального
чет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114) — одно* Собрания.
временно с проектом бюджета на следующий финансовый год; Зако* У палат парламента есть такое средство контроля за деятельностью
ном РФ о поправке к Конституции от 30 декабря 2008 г. определено, Правительства и его членов, как парламентские запросы, о которых
что Правительство «представляет Государственной Думе ежегодные мы говорили в разд. VIII настоящего учебного курса, — запросы пала*
отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, ты, обращенные к Правительству в целом или отдельному его члену и
поставленным Государственной Думой». требующие его пояснений по проблеме, волнующей парламентариев.
Интересен также Федеральный закон от 3 июня 2009 г. «Об отчете Это могут быть и запросы отдельных депутатов Думы и членов Совета
Правительства Российской Федерации и информации Центрального Федерации. Кроме того, у палат есть право на так называемый прави*
банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке фи* тельственный час, когда кто*то из членов Правительства или руково*
нансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей эконо* дителей иных федеральных органов исполнительной власти пригла*
мики Российской Федерации, социальному обеспечению населения шается на заседание палаты и должен сделать сообщение по вопросу,
и других мер социальной политики». Законом установлено, что Пра* интересующему членов соответствующей палаты.
вительство РФ в срок, не превышающий 30 дней после завершения К средству контроля в отношении Правительства относится также
отчетного квартала, направляет в Государственную Думу и Совет Фе* право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия)
дерации отчет Правительства РФ о реализации мер в перечисленных Правительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кон*
выше направлениях. Центральный банк РФ в тот же срок направляет читься отставкой Правительства, однако может иметь и другой фи*
в Государственную Думу информацию по вопросам, обозначенным в
нал — роспуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим со*
Федеральном законе. Государственная Дума направляет информацию
хранить «свое» Правительство и «пожертвовавшим» Думой.
Центрального банка в комитет Совета Федерации, ответственный за
В целях конструктивного сотрудничества с палатами Федерально*
рассмотрение бюджета.
го Собрания поправками от 7 мая 2013 г. в Закон «О Правительстве
Закон закрепляет широкий перечень позиций, которые должен
Российской Федерации» определено, что оно при создании прави*
содержать отчет Правительства РФ, в том числе: сведения о решениях
Правительства в названных сферах; сведения о предоставлении Пра* тельственных комиссий по расследованию причин возникновения
вительством или уполномоченными им федеральными органами ис* обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий
полнительной власти бюджетных инвестиций и субсидий юридиче* может привлекать к работе таких комиссий представителей Феде*
ским лицам из федерального бюджета, а также межбюджетных транс* рального Собрания РФ. В свою очередь, палаты отразили в своих Рег*
фертов бюджетам субъектов РФ и бюджетам государственных ламентах подобную возможность сотрудничества.
внебюджетных фондов РФ; перечень юридических лиц и объемы по* Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с па*
лученных ими бюджетных инвестиций в виде взносов в уставные ка* латами парламента Российской Федерации, надо иметь в виду прежде
питалы, а также субсидий из федерального бюджета; сведения о ре* всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъ*
шениях Правительства РФ о перераспределении между текущим фи* ектов права законодательной инициативы, т. е. вправе вносить проек*
нансовым годом и плановым периодом бюджетных ассигнований ты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключе*
федерального бюджета; сведения о размещении средств федерального ния на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правитель*
бюджета на банковские депозиты; сведения о предоставлении в соот* ство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам,
ветствии с решениями Правительства РФ или министра финан* а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федераль*
сов РФ отсрочек (рассрочек) по уплате федеральных налогов и сбо* ных законах и законопроектах.
ров, а также инвестиционных налоговых кредитов; сведения о фи* В 2013 г. в Закон «О Правительстве Российской Федерации» вне*
нансовой деятельности ряда кредитных учреждений и госкорпораций сено дополнение: Правительство РФ направляет в палаты Федераль*
и др. Без преувеличения можно сказать: если положения Закона будут ного Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых
сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и приня* в сфере осуществления исполнительной власти координирует дея*
тие которых предусмотрены федеральными законами. тельность органов исполнительной власти субъектов РФ.
Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на засе* Правительство в срок не более одного месяца рассматривает вне*
даниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в со* сенные в установленном порядке в Правительство предложения зако*
ответствии с регламентами палат. нодательных (представительных) или исполнительных органов госу*
У Правительства есть полномочный представитель в каждой пала* дарственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предме*
те парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерально* там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и
го Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных
быть назначен официальный представитель (официальные предста* предложений.
вители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по за* Оно направляет в законодательные и исполнительные органы
ключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Предсе* субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ве*
дателя Правительства или его заместителя может быть направлен спе* дения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения указан*
циальный представитель, полномочия которого определяются в ных органов субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательно*
поручении. Представители Правительства присутствуют на заседани* му рассмотрению в Правительстве.
ях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных за* Правительство в пределах своих полномочий осуществляет кон*
конов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответст*
троль за деятельностью федеральных органов исполнительной вла*
вии с регламентами палат.
сти, а по вопросам, отнесенным к ведению и полномочиям Россий*
Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной
ской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее
власти, обе системы самостоятельны. Законодательство позволяет
субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти
оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответ*
субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органа*
ствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении
ми исполнительной власти прав органов исполнительной власти
оспаривания законности нормативных, а также ненормативных актов
субъектов РФ, способствует их взаимодействию. В пределах своих
Правительства возможно обращение и в Верховный Суд РФ. В свою
полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногла*
очередь, Правительство тоже может обращаться в судебные органы
сия между федеральными органами исполнительной власти и органа*
для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты
ми исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и
иных государственных органов.
Правительство в пределах своих полномочий производит финан* устранения разногласий создаются согласительные комиссии из
сирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает воз* представителей заинтересованных сторон.
можность полного и независимого осуществления правосудия в соот* При необходимости Правительство вносит предложения Прези*
ветствии с федеральным законом, обеспечивает исполнение судебных денту о приостановлении действия актов органов исполнительной
решений. власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, фе*
Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов деральным конституционным законам, федеральным законам, меж*
государственной власти субъектов РФ, еще раз отметим, что в преде* дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения
лах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам прав и свобод человека и гражданина.
совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные ор*
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек* ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ*
тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Россий* ектов РФ по соглашению могут передавать друг другу осуществление
ской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). части своих полномочий.
Правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения В последние годы Президент РФ и Правительство РФ стали уде*
сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по пред* лять больше внимания взаимной координации деятельности феде*
метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ ральных органов исполнительной власти, их подразделений на тер*
ритории субъектов РФ и органов исполнительной власти субъек* казателей для ее оценки, порядок предоставления субъектам РФ
тов РФ. грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия дос*
В этих целях Президент РФ издал Указ от 2 июля 2005 г. «Вопросы тижению и (или) поощрения достижения наилучших значений пока*
взаимодействия и координации деятельности органов исполнитель* зателей по итогам оценки эффективности. Правительству поручено
ной власти субъектов Российской Федерации и территориальных ор* представлять Президенту РФ ежегодно, до 1 мая, доклад об оценке
ганов федеральных органов исполнительной власти». А Правительст* эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ*
во РФ в развитие Указа приняло постановление от 5 декабря 2005 г. ектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. оп*
«О взаимодействии и координации деятельности органов исполни* ределены меры по реализации Указа, в том числе утверждены Прави*
тельной власти субъектов Российской Федерации и территориальных ла предоставления субъектам Российской Федерации грантов в фор*
органов федеральных органов исполнительной власти», утвердив им ме межбюджетных трансфертов, указанная методика, перечень
соответствующее Положение. Согласно акту взаимодействие осуще* индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельно*
ствляется по следующим вопросам: обеспечение конституционных сти органов исполнительной власти субъектов РФ.
прав граждан; социально*экономическое развитие субъектов РФ,
а также совместное выполнение задач, вытекающих из установлен* § 2. Состав Правительства Российской Федерации
ных законодательством РФ полномочий органов исполнительной и порядок его формирования
власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных ме*
роприятий, предусмотренных актами Президента РФ и Правительст* Правительство РФ состоит из членов Правительства — Председа*
ва РФ и соглашениями между федеральными органами исполнитель* теля Правительства, заместителей Председателя Правительства и фе*
ной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; реали* деральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ). На разных эта*
зация органами исполнительной власти субъектов РФ переданной им пах в состав Правительства входили несколько заместителей и из них
части полномочий федеральных органов исполнительной власти или один или два были первыми заместителями Председателя Правитель*
соответственно реализация федеральными органами исполнительной ства. Согласно реформе 2004 г. в составе Правительства была преду*
власти переданной им части полномочий органов исполнительной смотрена должность только одного заместителя. Предполагалось, что
власти субъектов РФ; управление государственным федеральным каждый министр является своеобразным заместителем Председателя,
имуществом; иные вопросы, требующие учета мнений сторон. поскольку руководит не одной отраслью, а достаточно большим ком*
Предполагается как координация деятельности, так и согласова* плексом отраслей народного хозяйства. Однако такое положение
ние принимаемых решений. Взаимодействие территориальных орга* просуществовало недолго, появились первый заместитель и замести*
нов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется тели. С 2008 г. в Правительстве РФ было два первых заместителя и не*
в таких формах, как планирование и реализация совместных меро* сколько заместителей Председателя Правительства. По Указу от
приятий, подготовка предложений по совершенствованию законода* 21 мая 2012 г. Председатель Правительства имеет семь заместителей,
тельства РФ и законодательства субъектов РФ, обмен информацией в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительст*
и др. ва РФ и Заместителя Председателя Правительства РФ — Руководите*
Анализируя деятельность Президента РФ в разд. VII настоящего ля Аппарата Правительства РФ.
учебного курса, мы отметили, что им введены определенные правила Порой практикуется, что заместитель Председателя Правительства
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти одновременно является и министром. В одних случаях это можно объ*
субъектов РФ. В этом процессе должно активно участвовать Прави* яснить тем, что соответствующее лицо кроме руководства своей от*
тельство РФ. Сначала был принят Указ Президента РФ 28 июня раслью будет координировать работу тех, кто с ней связан (так, мини*
2007 г., ему на смену пришел Указ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эф* стра обороны назначили заместителем Председателя Правительства с
фективности деятельности органов исполнительной власти субъектов сохранением его поста министра, чтобы координировать деятельность
Российской Федерации». Указом Правительству РФ поручено утвер* всех ведомств, связанных с оборонным комплексом). В других случаях
дить методику оценки эффективности, перечень индивидуальных по* это сделано для того, чтобы подчеркнуть важность сферы и личности
(например, прежний министр финансов был одновременно замести* Председатель Правительства не позднее недельного срока после
телем Председателя Правительства РФ). Есть и практика совмещения назначения представляет Президенту предложения о структуре феде*
членства в Правительстве с другими должностями, например полно* ральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на
мочный представитель Президента в Северо*Кавказском федераль* должности заместителей Председателя и федеральных министров.
ном округе является заместителем Председателя Правительства РФ, В Конституции РФ и Законе «О Правительстве Российской Федера*
полномочный представитель Президента в Дальневосточном феде* ции» не оговорено, как юридически оформляются предложения
ральном округе стал одновременно министром РФ по развитию Даль* Председателя Правительства по кандидатурам в состав Правительст*
него Востока. ва. Обычно это является предметом скрытых переговоров.
Как отмечалось ранее, деятельность каждого вновь избранного Член Правительства должен обладать гражданством только Рос*
Президента начинается с принятия отставки прежнего Правительства сийской Федерации. В 2007 г. в названном Законе обозначено требо*
и формирования нового Правительства. В период срока своих полно* вание о том, что заместители Председателя, федеральные министры
мочий Президент может неоднократно отправлять в отставку либо (а реально также и руководители иных федеральных органов испол*
принимать отставку Правительства, а следовательно, и формировать нительной власти, не являющиеся членами Правительства РФ) на*
новый кабинет. значаются на должность из числа граждан РФ, не имеющих граж*
После получения согласия Государственной Думы Президент на* данства иностранного государства либо вида на жительство или иного
значает на должность Председателя Правительства своим указом. документа, подтверждающего право на постоянное проживание граж*
В Законе «О Правительстве Российской Федерации» нет каких*то данина РФ на территории иностранного государства.
конкретных возрастных или профессиональных требований к Пред* Кроме того, законодательно установлен еще ряд принципиальных
седателю Правительства. В 2005 и 2007 гг. в ст. 7 Закона лишь были правил, связанных с назначением на должность членов Правительст*
введены нормы о том, что Председатель назначается Президен* ва и их пребыванием в должности.
том РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного Одна группа правил касается сведений о доходах и об имуществе
государства либо вида на жительство или иного документа, подтверж* членов Правительства. Согласно ст. 10 Закона 1997 г. Председатель
дающего право на постоянное проживание гражданина РФ на терри* Правительства, заместители Председателя Правительства и федераль*
тории иностранного государства. ные министры обязаны при назначении на должность, а впоследст*
Вопрос об освобождении Председателя Правительства от должно* вии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным фи*
сти решен в ст. 7 того же Закона. В ней говорится, что Председатель нансовым годом, представлять в налоговые органы РФ сведения о яв*
Правительства освобождается от должности Президентом РФ: по за* ляющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и
явлению Председателя Правительства об отставке, в случае невозмож* ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их суп*
ности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. ругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах
Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу имущественного характера и об обязательствах имущественного ха*
Федерального Собрания об освобождении от должности Председате* рактера супругов и несовершеннолетних детей. Относительно супру*
ля Правительства в день принятия решения. Освобождение от долж* гов и детей требование включено в названный Закон 25 декабря
ности Председателя Правительства одновременно влечет за собой от* 2008 г., а в 2012 г. появились более строгие правила — они касаются
ставку Правительства. отчетности по крупным расходам, запрета за зарубежные счета, иму*
В случае временного отсутствия Председателя Правительства его щество и т. п. Член Правительства РФ в порядке, предусмотренном
обязанности исполняет первый заместитель Председателя в соответ* Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. «О контроле за соответст*
ствии с письменно оформленным распределением обязанностей. вием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных
В случае освобождения от должности Председателя Правительства лиц их доходам» и нормативными указами Президента РФ, представ*
Президент вправе до назначения нового Председателя поручить ис* ляет: сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги
полнение его обязанностей первому заместителю или заместителю (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобре*
Председателя на срок до двух месяцев. тению земельного участка, другого объекта недвижимости, транс*
портного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в устав* тельством, международными договорами РФ или договоренностями
ных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превы* на взаимной основе федеральных органов государственной власти с
шает общий доход члена Правительства РФ и его супруги (супруга) за государственными органами иностранных государств, международ*
три последних года, предшествующих совершению сделки; он обязан ными и иностранными организациями;
представить и сведения об источниках получения средств, за счет ко* — быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в
торых совершена названная сделка. органах государственной власти;
Контроль за соответствием расходов члена Правительства РФ, — использовать в неслужебных целях информацию, средства мате*
расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему риально*технического, финансового и информационного обеспече*
доходу члена Правительства РФ и его супруги (супруга) за три по* ния, предназначенные только для служебной деятельности;
следних года, предшествующих совершению сделки, осуществляется — получать гонорары за публикации и выступления в качестве
в порядке, предусмотренном указами Президента РФ. члена Правительства РФ;
Налоговые органы РФ направляют сведения о доходах и расходах — получать в связи с осуществлением своих полномочий от физи*
члена Правительства Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Та* ческих и юридических лиц не предусмотренные федеральным зако*
кие сведения могут быть опубликованы.
нодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в
Другая группа правил — это ограничения, связанные с пребыванием в
том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;
составе Правительства. Согласно ст. 11 Закона 1997 г. члены Прави*
— принимать без разрешения Президента РФ почетные и специ*
тельства не вправе:
альные звания, награды и иные знаки отличия иностранных госу*
— быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной
дарств;
Думы, депутатами законодательных (представительных) органов го*
сударственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов — выезжать в служебные командировки за пределы Российской
местного самоуправления; Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением
— замещать другие должности в органах государственной власти и служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законо*
органах местного самоуправления, за исключением случаев, установ* дательством, международными договорами РФ или на взаимной ос*
ленных федеральными конституционными законами, федеральными нове по договоренности федеральных органов государственной вла*
законами и указами Президента РФ (в частности, как было указано сти с государственными органами иностранных государств, междуна*
выше, два члена Правительства являются одновременно полномоч* родными и иностранными организациями;
ными представителями Президента РФ в федеральных округах); — входить в состав органов управления, попечительских или на*
— заниматься предпринимательской деятельностью лично или че* блюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
рез доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйст* неправительственных организаций и действующих на территории РФ
вующим субъектом независимо от его организационно*правовой их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законо*
формы. Члены Правительства обязаны передавать в доверительное дательством, международными договорами РФ или договоренностями
управление под гарантию государства на время своего пребывания в на взаимной основе федеральных органов государственной власти с
составе Правительства находящиеся в их собственности доли (пакеты государственными органами иностранных государств, международ*
акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, ными и иностранными организациями.
установленном федеральным законом; Закон «О Правительстве Российской Федерации» в изначальной
— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препо* редакции запрещал членам Правительства занимать должности не
давательской, научной и иной творческой деятельности. При этом только в органах государственной власти и местного самоуправления,
преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может но и в общественных объединениях. Однако поправкой от 3 ноября
финансироваться исключительно за счет средств иностранных госу* 2004 г. последнее ограничение было исключено из Закона. Это позво*
дарств, международных и иностранных организаций, иностранных ляет теперь членам Правительства входить в руководящие органы
граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законода* прежде всего политических партий.
§ 3. Полномочия и акты Правительства Российской Федерации должностных лиц. Оно также устанавливает порядок создания и дея*
тельности территориальных органов федеральных органов исполни*
Основные направления деятельности и полномочия Правительст* тельной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в
ва РФ определяет ст. 114 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 114 Пра* пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюд*
вительство РФ: жете.
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федераль* Правительство назначает на должность и освобождает от должности
ный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государст* заместителей федеральных министров, руководителей федеральных
венной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представ* органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительст*
ляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей ва, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполни*
деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государствен* тельной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по
ной Думой; представлению федеральных министров, руководителей органов и ор*
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи* ганизаций при Правительстве.
нансовой, кредитной и денежной политики; Правительство вправе отменять акты федеральных органов испол*
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го* нительной власти или приостанавливать их действие.
сударственной политики в области культуры, науки, образования, Правительство вправе учреждать организации, образовывать коор*
здравоохранения, социального обеспечения, экологии; динационные, совещательные органы, а также органы при Прави*
г) осуществляет управление федеральной собственностью; тельстве.
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государ* Далее названный Закон определяет так называемые общие полно
ственной безопасности, реализации внешней политики Российской мочия Правительства РФ. В соответствии со ст. 13 этого Закона Пра*
Федерации; вительство в пределах своих полномочий: организует реализацию
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществ*
граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с ляет регулирование в социально*экономической сфере; обеспечивает
преступностью; единство системы исполнительной власти в Российской Федерации,
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Консти* направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует феде*
туцией РФ, федеральными законами, указами Президента. ральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализу*
В гл. 3 Закона 1997 г., посвященной полномочиям Правительст* ет предоставленное ему право законодательной инициативы.
ва РФ, выделены сначала общие вопросы руководства Правительства Правительство по соглашению с органами исполнительной власти
федеральными министерствами и иными федеральными органами испол субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полно*
нительной власти (ст. 12). Правительство руководит работой указан* мочий, если это не противоречит Конституции РФ, Закону «О Прави*
ных органов и контролирует их деятельность. Федеральные мини* тельстве Российской Федерации» и федеральным законам. В свою
стерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчи* очередь, Правительство осуществляет полномочия, переданные ему
няются Правительству и ответственны перед ним за выполнение органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соот*
порученных задач. ветствующих соглашений.
Правительство распределяет функции между федеральными орга* Закон 1997 г. подробно перечисляет полномочия Правительства
нами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных по отдельным направлениям его деятельности в сферах экономики,
министерствах и об иных федеральных органах исполнительной вла* бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социаль*
сти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов ной, науки, культуры, образования, обеспечения законности, внеш*
и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах ней политики и др.
средств, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете. Актами Правительства РФ являются его постановления и распо*
Для осуществления своих полномочий Правительство может соз* ряжения. Как гласит Закон, акты, имеющие нормативный характер,
давать свои территориальные органы и назначать соответствующих издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оператив*
ным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного харак* федеральных органов исполнительной власти, о назначении на долж*
тера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановле* ность и об освобождении от должности заместителей Председателя
ния и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Правительства и федеральных министров, о наложении на них дис*
Российской Федерации. циплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанно*
Датой официального опубликования постановления или распоря* сти между членами Правительства; систематически информирует
жения Правительства считается дата первой публикации текста в од* Президента о работе Правительства.
ном из официальных изданий Российской Федерации. Первый заместитель и заместители Председателя Правительства:
Постановления Правительства, за исключением постановлений, участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в
содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или выработке и реализации его политики; участвуют в подготовке поста*
сведения конфиденциального характера, подлежат официальному новлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполне*
опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необхо* ние; координируют в соответствии с распределением обязанностей
димости немедленного широкого обнародования безотлагательно до* работу федеральных органов исполнительной власти, дают им пору*
водятся до всеобщего сведения через средства массовой информации. чения; предварительно рассматривают предложения, проекты поста*
Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и новлений и распоряжений, внесенные в Правительство; осуществля*
обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их ют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституци*
официального опубликования. Иные постановления Правительства онными законами, федеральными законами, указами Президента и
вступают в силу со дня подписания, если самими постановлениями постановлениями Правительства.
не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Федеральные министры: участвуют с правом решающего голоса в
Правительства вступают в силу со дня подписания. заседаниях Правительства; принимают участие в подготовке его по*
Правительство вправе принимать обращения, заявления и иные становлений и распоряжений; обеспечивают их исполнение; прини*
акты, не имеющие правового характера. мают участие в выработке и реализации политики Правительства; об*
ладают установленными законодательством РФ полномочиями руко*
§ 4. Организация деятельности водителей соответствующих федеральных органов исполнительной
Правительства Российской Федерации власти; координируют и контролируют деятельность федеральных
органов исполнительной власти, находящихся в ведении федераль*
Правительство РФ возглавляет и его деятельность организует ных министерств; назначают на должность и освобождают от долж*
Председатель Правительства. Юридически не записано в законода* ности заместителей руководителей федеральных органов исполни*
тельстве, но из Конституции РФ и фактически очевидно, что Предсе* тельной власти, находящихся в ведении федеральных министерств,
датель Правительства является вторым должностным лицом в стра* по представлению руководителей этих органов.
не — после Президента. К тому же по Конституции РФ (ст. 92) имен* Правительство решает вопросы с обязательным участием феде*
но он исполняет обязанности Президента во всех случаях, когда ральных министров или представителей федеральных министерств, к
Президент не в состоянии исполнять свои обязанности. ведению которых отнесены эти вопросы.
Председатель Правительства определяет в соответствии с Консти* При осуществлении своих полномочий федеральные министры
туцией РФ, федеральными конституционными законами, федераль* подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституци*
ными законами и указами Президента основные направления дея* ей РФ, федеральными конституционными законами и федеральными
тельности Правительства и организует его работу. законами к полномочиям Президента, и Президенту.
Согласно Закону «О Правительстве Российской Федерации» Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц.
Председатель Правительства: представляет Правительство в Россий* Заместители Председателя и федеральные министры участвуют в за*
ской Федерации и за пределами ее территории; ведет заседания Пра* седаниях лично. В случае невозможности участия в заседании замес*
вительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты тители Председателя и федеральные министры информируют об этом
Правительства; представляет Президенту предложения о структуре Председателя Правительства.
Представители палат Федерального Собрания, Конституционного — устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности
Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, След* территориальных органов федеральных органов исполнительной вла*
ственного комитета РФ, Счетной палаты РФ, Центрального бан* сти;
ка РФ, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства в — утверждается Регламент Правительства;
соответствии с федеральными конституционными законами и феде* — утверждается Положение об Аппарате Правительства;
ральными законами либо в порядке, установленном Правительством. — рассматриваются представляемые Государственной Думе еже*
Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих годные отчеты Правительства о результатах его деятельности, в том
закрытых заседаниях. числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществля* Для решения оперативных вопросов Правительство по предложе*
ются в соответствии с Регламентом Правительства, утвержденным нию его Председателя может образовать Президиум Правительства.
постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Его реше*
Правительство информирует граждан через СМИ о вопросах, рас* ния принимаются большинством голосов от общего числа членов
смотренных на своих заседаниях, и о принятых по ним решениях. Президиума Правительства и не должны противоречить актам, при*
Исключительно на заседаниях Правительства: нятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить
— принимаются решения о представлении Государственной Думе любое решение Президиума.
федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюдже* При Правительстве создается немалое число всевозможных комис
та, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; сий и советов в качестве координационных, совещательных органов,
— рассматриваются проекты программ экономического и соци* а также органов, подготавливающих либо экспертно оценивающих
ального развития, связанных с созданием свободных экономических какие*то вопросы и проекты решений Правительства. Порой их число
зон; становится очень большим, и тогда Правительство своими актами
— устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых упорядочивает круг таких комиссий и советов. Один из последних ак*
применяется государственное регулирование цен; тов такого характера — постановление Правительства РФ от 16 апреля
— устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бу* 2004 г. «Об упорядочении состава координационных, совещательных,
маг; иных органов и групп, образованных Правительством Российской
— принимаются решения о внесении Правительством РФ законо* Федерации». Им было упразднено 146 координационных, совеща*
проектов в Государственную Думу; тельных, иных органов и групп, образованных Правительством РФ.
— рассматриваются проекты программ приватизации федераль* Оставлено 12 таких структур при Правительстве РФ. Однако затем ко*
ной государственной собственности; миссии, советы и другие структуры вновь создавались. На официаль*
— рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, ном сайте Правительства РФ1 сегодня можно насчитать 55 правитель*
оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств ственных комиссий, комиссий при Правительстве РФ, советов и т. д.
федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой под*
держки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; § 5. Обеспечение деятельности
— рассматриваются вопросы приобретения государством акций; Правительства Российской Федерации
— рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратифика*
ции международных договоров РФ; Для обеспечения деятельности Правительства и организации кон*
— принимаются решения о подписании соглашений с органами троля за выполнением органами исполнительной власти решений,
исполнительной власти субъектов РФ; принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства. По*
— образуется Президиум Правительства; ложение об Аппарате Правительства РФ утверждено постановлением
Правительства РФ от 1 июня 2004 г.
— утверждаются положения о федеральных министерствах и об
иных федеральных органах исполнительной власти; 1 См.: URL: http://www.government.ru.
В Положении определено, что Аппарат Правительства является го — подготавливает поручения Председателя Правительства, Перво*
сударственным органом, образованным для обеспечения деятельности го заместителя Председателя Правительства и заместителей Предсе*
Правительства и Председателя Правительства РФ, а также организа* дателя Правительства во исполнение поручений и указаний Прези*
ции контроля за выполнением органами исполнительной власти при* дента РФ и обеспечивает контроль за их исполнением;
нятых им решений. — организует контроль за выполнением органами исполнитель*
Аппарат Правительства работает под руководством Председателя ной власти решений Правительства, а также поручений Председателя
Правительства и возглавляется Заместителем Председателя Прави* Правительства, Первого заместителя Председателя Правительства и
тельства — Руководителем Аппарата Правительства. Аппарат Прави* заместителей Председателя Правительства, при необходимости раз*
тельства взаимодействует с Администрацией Президента, аппаратами рабатывает и представляет Председателю Правительства, Первому за*
Государственной Думы и Совета Федерации и обеспечивает совмест* местителю Председателя Правительства и заместителям Председате*
но с органами исполнительной власти и другими государственными ля Правительства предложения о дополнительных мерах по обеспече*
органами реализацию полномочий Правительства. нию выполнения этих решений и поручений;
Согласно Положению Аппарат Правительства выполняет следую* — осуществляет организационное обеспечение заседаний Прави*
щие основные функции: тельства и его Президиума, подготовку совещаний и других меро*
— осуществляет контроль за соблюдением требований Регламента приятий, проводимых с участием Председателя Правительства, Пер*
Правительства при внесении в Правительство проектов федеральных вого заместителя Председателя Правительства и заместителей Пред*
законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и седателя Правительства, оформляет принятые решения;
распоряжений Правительства, международных договоров РФ и дру*
— проводит по указанию Председателя Правительства, Первого
гих документов, требующих рассмотрения в Правительстве;
заместителя Председателя Правительства, заместителей Председателя
— обеспечивает представление Председателю Правительства вне*
Правительства или Руководителя Аппарата Правительства совещания
сенного Министерством экономического развития РФ, Министерст*
с участием руководителей заинтересованных федеральных органов
вом финансов РФ и Министерством иностранных дел РФ (по результа*
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъек*
там согласования с иными федеральными органами исполнительной
тов РФ или уполномоченных ими заместителей, приглашает на сове*
власти и общественного обсуждения) проекта основных направлений
деятельности Правительства по реализации внутренней и внешней по* щания представителей других государственных органов, организа*
литики России для их утверждения Председателем Правительства, ций, специалистов и ученых в целях выполнения органами исполни*
а также осуществляет контроль за реализацией указанных основных тельной власти решений Правительства, поручений Председателя
направлений деятельности Правительства органами исполнительной Правительства, Первого заместителя Председателя Правительства и
власти; заместителей Председателя Правительства;
— подготавливает экспертные заключения на поступившие в Пра* — обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Феде*
вительство проекты актов и других документов, по которым требуется рального Собрания при осуществлении законопроектной деятельно*
решение Правительства, представляет Председателю Правительства, сти и организует участие представителей Правительства в деятельно*
Первому заместителю Председателя Правительства, заместителям сти палат Федерального Собрания;
Председателя Правительства и Руководителю Аппарата Правительст* — организует проработку поступивших в Правительство пар*
ва предложения по этим документам, а также аналитические и спра* ламентских запросов, готовит по ним проекты поручений Председа*
вочные материалы по вопросам, рассматриваемым в Правительстве, в теля Правительства, Первого заместителя Председателя Правительст*
том числе на заседаниях координационных и совещательных органов, ва и заместителей Председателя Правительства, направляет запросы и
возглавляемых Председателем Правительства, материалы для других обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной
мероприятий с участием Председателя Правительства, запрашивает в Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соот*
установленном порядке информационные и иные материалы, необ* ветствующие федеральные министерства и другие федеральные орга*
ходимые для деятельности Аппарата Правительства; ны исполнительной власти для рассмотрения и ответа;
— направляет в федеральные министерства, федеральные службы ния департаментов, приказами и поручениями Руководителя Аппара*
и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуще* та Правительства.
ствляет Президент РФ или Правительство, проекты федеральных за* Руководитель Аппарата Правительства назначается на должность
конов, поступающие от субъектов права законодательной инициати* и освобождается от должности Президентом по представлению Пред*
вы и Государственной Думы, для подготовки заключений, поправок к седателя Правительства. Руководитель Аппарата имеет заместителей.
законопроектам и официальных отзывов Правительства; Руководитель Аппарата Правительства организует деятельность
— обеспечивает представление интересов Правительства в Кон* Аппарата и несет ответственность за выполнение возложенных на
ституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, а также организует Аппарат функций. Он формирует в установленном порядке проекты
представление интересов Правительства в судах федеральными мини* плана заседаний Правительства на очередной период и повесток засе*
стерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, даний Правительства; докладывает Председателю Правительства ма*
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или териалы с проектами актов, по которым требуется решение Прави*
Правительство; тельства, и иных документов с соответствующими предложениями по
— рассматривает обращения граждан и организаций, адресован* результатам их подготовки Аппаратом к рассмотрению в Правитель*
ные в Правительство, направляет эти обращения в соответствующие стве.
государственные органы и органы местного самоуправления для рас* В соответствии с Положением Руководитель анализирует коррес*
смотрения и принятия мер, организует прием граждан членами Пра* понденцию, поступающую на имя Председателя Правительства, док*
вительства, а также проводит информационно*аналитическую работу ладывает ему соответствующие материалы и направляет корреспон*
с указанными обращениями; денцию в установленном порядке в соответствии с распределением
— подготавливает для Председателя Правительства материалы к обязанностей в секретариаты Первого заместителя Председателя
его докладам и выступлениям, а также необходимые аналитические и Правительства и заместителей Председателя Правительства или для
справочные материалы; рассмотрения в департаменты.
— обеспечивает работу с запросами информации о деятельности К его ведению относится утверждение штатной численности под*
Правительства в соответствии с законодательством РФ, а также прово* разделений Аппарата Правительства. Он представляет Председателю
дит информационно*аналитическую работу с указанными запросами; Правительства предложения о назначении на должность и освобож*
— обеспечивает организацию проведения протокольных меро* дении от должности Правительством заместителей Руководителя Ап*
приятий Правительства, в том числе мероприятий с участием Предсе* парата Правительства, директоров департаментов, руководителя Сек*
дателя Правительства; ретариата Руководителя Аппарата Правительства, руководителя Сек*
— обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима ретариата Председателя Правительства, заместителей руководителя
секретности и защиту сведений, составляющих государственную тай* Секретариата Председателя Правительства, помощников и референ*
ну, и иной охраняемой законом информации; тов Председателя Правительства, а также вносит по представлениям
— выполняет другие функции в соответствии с решениями Прави* Первого заместителя Председателя Правительства и заместителей
тельства и поручениями Председателя Правительства. Председателя Правительства предложения о назначении на долж*
Структура Аппарата Правительства включает в себя руководство ность и об освобождении от должности Правительством руководите*
Аппарата и его подразделения — секретариаты Председателя Прави* лей их секретариатов.
тельства, Первого заместителя и заместителей Председателя Прави* Руководитель Аппарата Правительства устанавливает порядок ра*
тельства, Руководителя Аппарата Правительства; департаменты Пра* боты его подразделений, а также определяет вопросы, входящие в
вительства, в составе департаментов создаются отделы. сферу ведения департаментов. Он издает приказы и дает поручения
Работа Аппарата Правительства организуется в соответствии с по вопросам работы Аппарата. Руководитель Секретариата Председа*
Регламентом Правительства, Положением об Аппарате, Инструкцией теля Правительства, заместитель руководителя Секретариата и по*
по делопроизводству в Аппарате Правительства, а также с утверж* мощники Председателя Правительства назначаются на должность и
денными Руководителем Аппарата основными вопросами сфер веде* освобождаются от должности Правительством.
702 Раздел IX. Федеральные органы исполнительной власти
Департаменты Правительства обеспечивают деятельность Прави*

тельства, его Президиума, а также Аппарата Правительства по вопро*
сам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействуют с соответст*
вующими федеральными министерствами, федеральными службами
и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых Раздел Х
осуществляет Президент или Правительство, с другими государствен*
ными органами и организациями. Директор департамента Прави* КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА
тельства назначается на должность и освобождается от должности СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ
Правительством и подчиняется Руководителю Аппарата Правитель* В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ства.
В структуру Аппарата Правительства входят такие департаменты, Глава 33. Конституционные основы судебной власти
как: административный; государственного управления, регионально* Российской Федерации
го развития и местного самоуправления; культуры; международного Литература
сотрудничества; оборонной промышленности; промышленности и
инфраструктуры; агропромышленного комплекса; социального раз* Абросимова Е. Б. Судебная власть в Российской Федерации: система
вития; государственной службы и кадров; по обеспечению деятельно* и принципы. М., 2002; Она же. Очерки российского судоустройства:
сти приемной Председателя Правительства; по формированию систе* реформы и результаты. М., 2009; Анишина В. И. Конституционные
мы «Открытое Правительство»; экономики и финансов; правовой; принципы судебной власти Российской Федерации: формирование,
содержание и перспективы развития. М., 2006; Афанасьева С. И. Кон*
делопроизводства и архива; контроля и проверки выполнения реше*
ституционно*правовые гарантии принципа независимости судей в
ний Правительства; по подготовке текстов публичных выступлений Российской Федерации: диc. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Бой
Председателя Правительства; по обеспечению деятельности Военно* ков А. Д. Третья власть в России. М., 1997; Гравина А. А., Кашепов В. П.,
промышленной комиссии при Правительстве; пресс*службы и ин* Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти Россий*
формации; науки, высоких технологий и связи; протокола. ской Федерации / отв. ред. В. П. Кашепов. М., 2010; Ершов В. В. Статус
Секретариаты Председателя Правительства, заместителей Предсе* суда в правовом государстве. М., 1992; Завражнов Е. В. Судебная
дателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства орга* власть в Российской Федерации: общетеоретические вопросы и проб*
низационно обеспечивают деятельность соответственно Председате* лемы реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; Клеанд
ля Правительства, заместителей Председателя Правительства и Руко* ров М. И. Очерки российского судоустройства: проблемы настоящего
и будущего. Новосибирск, 1998; Он же. Статус российского судьи. Тю*
водителя Аппарата Правительства.
мень, 1999; Колесников Е. В., Селезнева Н. М. Статус суда в Российской
Структура и предельная численность работников Аппарата Прави* Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2008; Лебедев В. М.
тельства определяются Правительством. Финансовое обеспечение со* Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации.
держания Аппарата Правительства осуществляется в пределах расхо* М., 2000; Марченко М. Н. Судебная власть: основные признаки и осо*
дов, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание Прави* бенности // Российское правосудие. 2007. № 5 (13); Никитина А. В.
тельства. Единство судебной системы Российской Федерации (конституцион*
но*правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; Пет
ров А. А. Судебная власть субъектов Российской Федерации: концеп*
ция и модель законодательного регулирования. Иркутск, 2007; Ржев
ский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации:
конституционные основы организации и деятельности. М., 1998; Су*
дебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003; Шевцов В. С. Право
и судебная власть в Российской Федерации. М., 2003; ЯрошенкоН. И.
Конституционно*правовые основы организации и контрольной дея*
тельности судебной власти в Российской Федерации. Пермь, 2011.
704 Раздел Х. Судебная власть и прокуратура Глава 33. Конституционные основы судебной власти 705
§ 1. Конституционно'правовая природа и сущность нистия), главы государств (в частности, помилование). Однако такие
судебной власти вопросы не относятся к судебной власти. Ни парламент, ни глава го*
сударства, ни другие органы не ставят под сомнение акт правосудия,
Судебная власть — один из видов государственной власти РФ. Это не оценивают его, а исходят из непреклонного действия судебного
самостоятельный вид государственной власти, имеющий строго опре* решения.
деленные функции, осуществляемые специально предназначенной 4. Судебная власть создана для выполнения задач правосудия. Она
для этого системой, и организационно отделенный от других видов не может принимать законы, указы и т. д., нормативное регулирова*
государственной власти РФ. Существование судебной власти в каче* ние общественных отношений как специальная функция не ее пред*
стве самостоятельной ветви власти предусмотрено Конституцией РФ. назначение, хотя решения определенных, прежде всего высших, су*
Как уже мог видеть читатель, ст. 10 Конституции РФ провозглашает, дов могут иметь нормоустанавливающее значение в том смысле, что
что государственная власть в Российской Федерации осуществляется они отражают позиции судов, становящиеся обязательными для тех,
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб* кто вступает в соответствующие отношения. Судебная власть не впра*
ную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти са* ве также выполнять и функции исполнительной власти. Оценивая
мостоятельны. Эта норма, помещенная в гл. 1 Конституции РФ, дает юридические акты, судебная власть не исследует причины их зарож*
основания для общего вывода о том, что наличие судебной власти яв* дения и принятия, это не ее задача, она воспринимает документ та*
ляется одним из неотъемлемых атрибутов конституционного строя ким, каким он представлен суду для оценки. Рассматривая уголовные
Российской Федерации. дела, судебная власть не подменяет органы, которые выполняли
Исходя из сказанного, судебную власть можно определить как эле* близкие задачи — дознание, следствие.
мент конституционного строя России, самостоятельный вид государ* 5. Из сказанного следует еще одно проявление назначения судеб*
ственной власти РФ, охватывающий специальную систему органов, ной власти — она занимает свое место в системе сдержек и противо*
задача которых — осуществляемое от имени государства правосудие, весов в отношениях между властями в государстве. При этом надо
т. е. оценка различных действий, актов, бездействия на предмет их иметь в виду, что судебная власть многогранна. Рассматривая уголов*
соответствия закону, отраженная в судебном решении, принимаемом ные дела, разрешая имущественные споры и т. п., суды реализуют од*
по определенной форме судопроизводства и являющемся общеобяза* ну часть своих задач, когда о сдерживающих факторах в отношении
тельным. других властей можно говорить лишь в плане обязательности судеб*
Расшифровывая данное понятие, отметим следующие моменты. ного решения. Но вот когда суд разрешает споры между иными вла*
1. Судебная власть не только самостоятельна, но и независима от стями либо оценивает их акты, тогда и проявляется роль судебной
других ветвей государственной власти, а также от общественной вла* власти как элемента системы сдержек и противовесов.
сти и от местного самоуправления как форм публичной власти народа 6. В конституционно*правовой природе и сущности судебной вла*
в Российской Федерации. сти заложено и то, что базой ее решений являются конституция и за*
2. Судебная власть целенаправленно выполняет задачи защиты за* коны (в расширительном значении данного слова) государства. Если
конных интересов граждан, организаций, общества и государства, в совершено преступление, если стороны приходят в суд со своим спо*
том числе и в особенности от противоправных действий. Конечно, ром, все ждут не просто мнения суда, а его решения, основанного на
такие задачи стоят перед всеми субъектами права, но именно для суда нормах права. Конституция укрепляет авторитет суда не только тем,
они являются предопределяющими в его природе и назначении. что он, суд, действует от имени государства, но также и тем, что его
3. Никто не вправе выполнять функции судебной власти вместо решения есть интерпретация закона для конкретной ситуации. Отсю*
нее, вершить правосудие, какими бы экстренными ни были обстоя* да вытекает и такое требование, как обязательность судебного реше*
тельства; нельзя оправдывать подмену судебной власти и благород* ния не только для участников соответствующего процесса, но и для
ными мотивами. Судебную власть осуществляют специальные госу* иных субъектов права.
дарственные органы. Разумеется, есть вопросы, примыкающие к 7. Особенностью конституционно*правовой природы судебной
правосудию, которые решают парламенты, их палаты (например, ам* власти является и то, что она осуществляется в рамках определенных
форм судопроизводства и процессуальных правил. Это означает сле* Другие уровни судов в прежней редакции Конституции не называ*
дующее: а) каждое из обращений в суд имеет свои форму и парамет* лись, она оперировала понятиями «суды общей юрисдикции»
ры, предполагает вид как суда, так и производства; б) у каждого вида (ст. 126), «арбитражные суды» (ст. 127), «другие федеральные суды»
судопроизводства есть много общего с другими, но есть и особенное, (ст. 128). В новой редакции Конституции мы встречаем понятия «су*
откуда вытекают собственные процессуальные правила, и суд обязан ды, образованные в соответствии с федеральным конституционным
ими руководствоваться. законом» и «другие федеральные суды». Хотя очевидно, что суды об*
8. Судебная власть осуществляется преимущественно на профес* щей юрисдикции, как суды по уголовным и гражданским делам, и ар*
сиональной основе. Судьи — специальные государственные служа* битражные суды, как суды по экономическим спорам, сохраняются
щие, получившие необходимое юридическое образование, достигшие как раздельные системы (пока?).
определенного возраста и доказавшие свою профессиональную и Всю судебную систему страны регулирует Федеральный конститу*
жизненную подготовленность для данного вида работы. Судейство ционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (далее
является основным видом их трудовой деятельности. В осуществле* также — Закон 1996 г.). При естественном наличии различных уров*
нии судебной власти могут участвовать и специально не подготовлен* ней судов для них характерно единство. Это требование отражено в
ные граждане — в виде заседателей; их участие сочетается с работой ст. 3 указанного Закона. Она гласит, что единство судебной системы
судей*профессионалов, помогающих этим лицам в формулировании Российской Федерации обеспечивается путем: установления судеб*
и выражении позиции данных лиц при оценке соответствующих об* ной системы Конституцией РФ и данным Федеральным конституци*
стоятельств. онным законом; соблюдения всеми федеральными судами и мировы*
ми судьями установленных федеральными законами правил судопро*
§ 2. Конституционно'правовые основы судебной системы изводства; применения всеми судами Конституции РФ, федеральных
Российской Федерации конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных
принципов и норм международного права и международных догово*
Судебная система Российской Федерации — это совокупность
ров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других
всех видов судов, которые есть и могут существовать в нашей стране.
законов субъектов РФ; признания обязательности исполнения на
В соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции РФ «судебная система Рос*
всей территории страны судебных постановлений, вступивших в за*
сийской Федерации устанавливается Конституцией Российской Фе*
конную силу; законодательного закрепления единства статуса судей;
дерации и федеральным конституционным законом. Создание чрез*
финансирования федеральных судов и мировых судей из федерально*
вычайных судов не допускается».
го бюджета.
Из приведенного положения следует, что основы судебной систе*
Согласно указанному Закону в Российской Федерации действуют
мы заложены в самой Конституции РФ. Правда, в ней не много норм,
дающих представление о судебной системе. Часть 2 ст. 118 Конститу* федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые су*
ции РФ, гласящая, что «судебная власть осуществляется посредством дьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Фе*
конституционного, гражданского, административного и уголовного дерации (ст. 4).
судопроизводства», не позволяет увидеть все многообразие судов. К федеральным судам с учетом конституционной реформы 2014 г. и
Конституция РФ в начальной редакции называла высшие су* положений названного Закона следует отнести:
ды РФ — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший — Конституционный Суд РФ;
Арбитражный Суд РФ (ст. 125, 126, 127). По конституционной рефор* — Верховный Суд РФ;
ме 2014 г. первые два суда названы в Конституции, а Высший Арбит* — верховные суды республик, краевые и областные суды, суды го*
ражный Суд РФ упраздняется (и утратила силу посвященная ему родов федерального значения, суды автономной области и автоном*
ст. 127 Конституции). Верховный Суд стал единственным высшим су* ных округов (далее по тексту также — суды общей юрисдикции субъ*
дебным органом по гражданским делам, разрешению экономических ектов РФ), районные суды, военные и специализированные суды, со*
споров, уголовным, административным и иным делам. ставляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
— федеральные арбитражные суды округов (арбитражные касса* су судей посвящен Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О миро*
ционные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные су* вых судьях в Российской Федерации». Этот акт гласит, что мировые
ды субъектов РФ и специализированные арбитражные суды. судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдик*
К судам субъектов РФ (п. 4 ст. 4 Закона) относятся: ции субъектов РФ и входят в единую судебную систему Российской
— конституционные (уставные) суды субъектов РФ; Федерации. Полномочия, порядок деятельности мировых судей и по*
— мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъ* рядок создания должностей мировых судей устанавливаются, помимо
ектов РФ. указанного Закона, Конституцией РФ, Федеральным конституцион*
Применительно к большинству судов в Российской Федерации ным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными
можно сказать, что у государства в целом и у субъектов РФ нет выбо* федеральными конституционными законами, а порядок назначения
ра — такие суды должны создаваться. Лишь в отношении одного ви* (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также
да — конституционных (уставных) судов субъектов РФ — Закон законами субъектов РФ. Несмотря на последнее положение Закона, в
1996 г. позволяет усмотрение. Статья 27 названного Закона гласит, реальности мировые судьи действуют как часть федеральной системы
что конституционный (уставный) суд субъекта РФ «может созда правосудия (осуществление правосудия в порядке, установленном
ваться (выделено мной. — С. А.) субъектом Российской Федерации». федеральным законом; вынесение решений именем Российской Фе*
Иными словами, создание такого суда — дело самого субъекта РФ. дерации; распространение на мировых судей всех гарантий, сущест*
В данное время они созданы в 18 субъектах; в некоторых субъектах вующих для судей в Российской Федерации, а они закреплены феде*
существование суда предусмотрено основным актом субъекта, но ре* ральным законодательством; финансирование деятельности мировых
ально суд пока не сформирован; есть немало и таких субъектов РФ, судей из федерального бюджета).
которые не имеют правовых норм о подобных судах. В перспективе можно видеть законодательный перевод мировых
Конституция РФ предусматривает наличие специальной норма* судей в систему федеральных судов.
тивно*правовой базы функционирования судов. Так, ч. 3 ст. 128 Суть и назначение судов кратко определены в Конституции РФ,
закреплено: «Полномочия, порядок образования и деятельности полнее — в Законе 1996 г., других федеральных конституционных за*
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда конах и федеральных законах.
Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются Согласно законоположениям Конституционный Суд РФ является
федеральным конституционным законом». Практика пошла по пути судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и
принятия таких законов об отдельных видах судов. Действуют феде* независимо осуществляющим судебную власть посредством консти*
ральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. «О Конститу* туционного судопроизводства (Конституционному Суду РФ посвя*
ционном Суде Российской Федерации», от 7 февраля 2011 г. «О судах щен разд. XI настоящего учебного курса).
общей юрисдикции в Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. Верховный Суд РФ ранее являлся высшим судебным органом по
«Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсуд*
«О военных судах Российской Федерации». В 2014 г. можно ожидать ным судам общей юрисдикции.
масштабные реформы законодательства о судах. Прежде всего это Новая редакция ст. 126 Конституции РФ: «Верховный Суд Россий*
принятие федерального конституционного закона о Верховном Су* ской Федерации является высшим судебным органом по гражданским
де РФ, существенные корректировки федеральных конституционных делам, разрешению экономических споров, уголовным, администра*
законов о судах общей юрисдикции и об арбитражных судах. Субъек* тивным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответст*
ты РФ, создавая конституционные, уставные суды, включают нормы вии с федеральным конституционным законом, осуществляет в пре*
о них в свои конституции, уставы и принимают специальные законы дусмотренных федеральным законом процессуальных формах судеб*
об этих судах. ный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по
Что касается мировых судей, Федеральный конституционный закон вопросам судебной практики». Надо полагать, в обновленном законо*
«О судебной системе Российской Федерации» хотя и отнес их к судь* дательстве тоже будет предусмотрено, что Верховный Суд в пределах
ям субъектов РФ, но предусмотрел два уровня регулирования. Стату* своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй ин*
станции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельст* В частности, в соответствии со ст. 261, включенной в Закон 2 декаб*
вам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — также и в ря 2011 г., учрежден суд по интеллектуальным правам. Он является
качестве суда первой инстанции; он является вышестоящей судебной специализированным арбитражным судом, рассматривающим в пре*
инстанцией по отношению к судам общей юрисдикции субъектов РФ, делах своей компетенции дела по спорам, связанным с защитой интел*
военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск. лектуальных прав, в качестве суда первой и кассационной инстанций.
Суды общей юрисдикции субъектов РФ рассматривают дела в качест* Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться
ве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь от* субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъ*
крывшимся обстоятельствам. Данные суды являются непосредствен* екта, нормативных правовых актов органов государственной власти
но вышестоящими судебными инстанциями по отношению к район* субъекта, органов местного самоуправления субъекта РФ конститу*
ным судам. ции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава)
Районный суд рассматривает дела в качестве суда первой и второй субъекта РФ (о конституционных, уставных судах субъектов РФ
инстанции и осуществляет другие полномочия, предусмотренные за* см. также гл. 40 настоящего учебного курса).
конодательством. Районный суд является непосредственно выше* Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает граж*
стоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, данские, административные и уголовные дела в качестве суда первой
действующим на территории соответствующего судебного района. инстанции.
Военные суды как суды общей юрисдикции создаются по террито*
риальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осущест* § 3. Конституционные начала и виды судопроизводства
вляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где фе* в Российской Федерации
деральным законом предусмотрена военная служба. В пределах своей
компетенции они рассматривают дела в качестве суда первой и вто* Конституционные основы судопроизводства. Конституция РФ, Фе*
рой инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоя* деральный конституционный закон «О судебной системе Российской
тельствам. Федерации» и другие законодательные акты Российской Федерации
Федеральный арбитражный суд округа рассматривает в соответст* закрепляют следующие исходные начала судопроизводства в Россий*
вии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, в ской Федерации.
качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открыв* Во*первых, самостоятельность и независимость судов. Мы уже час*
шимся обстоятельствам. Федеральный арбитражный суд округа явля* тично говорили о самостоятельности и независимости судов и судей
ется вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действую* как общем начале судебной власти в Российской Федерации, поэтому
щим на территории соответствующего судебного округа арбитраж* лишь отметим дополнительно ряд моментов. Прежде всего, в ст. 120
ным апелляционным судам и арбитражным судам субъектов РФ, если Конституции РФ говорится, что судьи независимы и подчиняются
иное не установлено федеральным конституционным законом. только Конституции РФ и федеральному закону. Закон 1996 г. содер*
Арбитражный апелляционный суд рассматривает дела в качестве су* жит на этот счет более широкую формулировку и гласит, что суды осу*
да апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся об* ществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы
стоятельствам. то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Таким
Арбитражный суд субъекта РФ рассматривает дела в качестве суда образом, Закон исходит — и совершенно справедливо — из того, что
первой инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. вершат правосудие не просто судьи, а суды как государственные орга*
Специализированные федеральные суды по рассмотрению граж* ны и как совокупность и профессиональных судей, и участвующих в
данских и административных дел, подсудных судам общей юрисдик* деле заседателей. Не случайно в п. 2 ст. 5 Закона 1996 г. сказано, что
ции, а также экономических споров и иных дел, рассматриваемых ар* судьи и заседатели, участвующие в осуществлении правосудия, неза*
битражными судами, согласно Федеральному конституционному за* висимы и подчиняются только Конституции РФ и закону; гарантии
кону «О судебной системе Российской Федерации» учреждаются их независимости устанавливаются Конституцией РФ и федеральным
путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. законом. Весьма существенным является и то, что при осуществлении
правосудия суды подчиняются не только федеральному закону, как В ч. 4 ст. 123 Конституции РФ записано, что в случаях, предусмот*
сказано в ст. 120 Конституции, но и иным актам, являющимся частью ренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с
правовой системы страны, в том числе законам субъектов РФ. участием присяжных заседателей. По действующему законодательст*
Во*вторых, объективность, состязательность и равноправие сторон ву РФ возможно участие граждан в осуществлении правосудия в каче*
судопроизводства. Условие объективности вытекает из принципа не* стве присяжных заседателей при рассмотрении уголовных дел в судах
зависимости суда и судей, но все*таки заслуживает того, чтобы о нем общей юрисдикции и арбитражных заседателей при рассмотрении ар*
сказать отдельно. Дело не только в том, что суды и судьи не должны битражными судами подведомственных дел, возникающих из граж*
находиться под воздействием сторонних органов и лиц. Не менее данских правоотношений.
важно, чтобы судьи не стали заложниками своих эмоций, собствен* Согласно ст. 30 Уголовно*процессуального кодекса РФ суд первой
ных взглядов на жизнь, обычаев и т. д. Кроме того, объективность инстанции рассматривает по ходатайству обвиняемого уголовные де*
судопроизводства предполагает и то, чтобы оценки одной стороны ла о преступлениях, указанных в определенных статьях УК РФ, в со*
процесса не стали решающим фактором, не перевесили всей совокуп* ставе судьи федерального суда общей юрисдикции и коллегии из
ности обстоятельств, требующих учета в судебном решении. 12 присяжных заседателей. В соответствии с Федеральным законом
Отсюда — конституционное начало состязательности и равнопра* от 20 августа 2004 г. «О присяжных заседателях федеральных судов об*
вия сторон при осуществлении судебной власти. Оно зафиксировано щей юрисдикции в Российской Федерации» рассмотрение уголовных
прежде всего в Конституции РФ, ст. 123 (ч. 3) гласит: «Судопроизвод* дел с участием присяжных заседателей федеральных судов общей
ство осуществляется на основе состязательности и равноправия сто* юрисдикции проводится в Верховном Суде РФ, верховных судах рес*
рон». Этот принцип предполагает равные возможности сторон в вы* публик, краевых, областных судах, судах городов федерального значе*
сказывании своих оценок предмета судебного разбирательства, в ния, автономной области и автономных округов, окружных (флот*
представлении аргументов и доказательств, в оценке доводов иных ских) военных судах (ст. 1).
участников процесса и т. п. По Федеральному закону от 30 мая 2001 г. «Об арбитражных засе*
В*третьих, обязательность судебных постановлений. Неисполнение дателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» эти за*
постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду вле* седатели привлекаются к рассмотрению дел по ходатайству стороны,
кут ответственность, предусмотренную федеральным законом. заявленному до начала рассмотрения по существу арбитражных дел.
В*четвертых, равенство всех перед законом и судом. Как уже говори* В*шестых, гласность в деятельности судов. Это начало закреплено
лось в разд. IV настоящего учебного курса, принцип равенства всех пе* в ст. 123 Конституции РФ: разбирательство дел во всех судах откры*
ред законом и судом является одним из основополагающих в конститу* тое; слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, пре*
ционном статусе личности в России. Повторяя этот принцип, Закон дусмотренных федеральным законом. В названной статье также опре*
1996 г. гласит, что суды не отдают предпочтения каким*либо органам, делено, что заочное разбирательство уголовных дел в судах не допус*
лицам, участвующим в процессе сторонам по тем или иным признакам. кается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Это
В*пятых, участие граждан в осуществлении правосудия. Ключевой в означает, что прежде всего подсудимый, а также другие важные участ*
закреплении данного начала является норма ч. 5 ст. 32 Конститу* ники процесса находятся в зале заседания и могут принимать актив*
ции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать ное участие в судебном разбирательстве.
в отправлении правосудия». Закон 1996 г. добавляет (ст. 8), что граж* В*седьмых, гибкое решение вопроса об использовании языка судопро
дане имеют право участвовать в осуществлении правосудия в поряд* изводства и делопроизводства в судах. В Конституционном Суде РФ,
ке, предусмотренном федеральным законом. Участие заседателей в Верховном Суде РФ, в арбитражных судах, военных судах делопро*
осуществлении правосудия является гражданским долгом. Требова* изводство ведется на русском языке — государственном языке Рос*
ния к гражданам, участвующим в осуществлении правосудия, уста* сийской Федерации. Судопроизводство и делопроизводство в других
навливаются федеральным законом. За время участия в осуществле* федеральных судах общей юрисдикции могут вестись также на госу*
нии правосудия заседателям выплачивается вознаграждение из феде* дарственном языке республики, на территории которой находится
рального бюджета. суд. Судопроизводство и делопроизводство в конституционных
(уставных) судах, у мировых судей ведутся на русском языке либо на нию судов общей юрисдикции относятся также дела, вытекающие из
государственном языке республики, на территории которой находит* публичных правоотношений, в том числе по признанию недействую*
ся суд. Участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопро* щими нормативных актов, об оспаривании решений, действий (без*
изводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на действия) органов публичной власти, должностных лиц, государст*
родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, венных и муниципальных служащих, дела о защите избирательных
а также пользоваться услугами переводчика. прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дела об админи*
В*восьмых, государственное финансирование судов. Согласно ст. 124 стративных правонарушениях.
Конституции РФ финансирование судов «производится только из фе* Арбитражное судопроизводство имеет своей целью осуществление
дерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической
независимого осуществления правосудия в соответствии с федераль* деятельности. Однако по правилам арбитражного судопроизводства
ным законом». Закон 1996 г. предусматривает только один случай фи* тоже рассматриваются аналогичные названным выше дела, возни*
нансирования не из федерального бюджета, а за счет средств бюджета кающие из публичных правоотношений. Линия разграничения с су*
субъекта РФ — для конституционного (уставного) суда соответствую* дами общей юрисдикции видится в том, что такие дела должны иметь
щего субъекта РФ. касательство к экономической сфере.
Конституционно закрепленные виды судопроизводства в Российской Уголовное судопроизводство используется для дел о преступлениях,
Федерации. Судопроизводство — это предусмотренное законом осуще* они могут рассматриваться только судами общей юрисдикции.
ствление правосудия: а) компетентным судом; б) по определенным ка*
Административное судопроизводство обозначено в Конститу*
тегориям дел; в) с использованием строго фиксированных процедур.
ции РФ как отдельный вид судопроизводства. Однако не совсем по*
Ранее уже упоминалось о том, что в ст. 118 Конституции РФ на*
нятен его предмет, и оно разделено между различными судами общей
званы такие виды судопроизводства, как конституционное, граждан*
ское, административное и уголовное (причем именно в такой после* и арбитражной юрисдикции. Ученые называют в основном три эле*
довательности). Существование арбитражных судов дает повод гово* мента в структуре предмета административного судопроизводства:
рить об арбитражном судопроизводстве как самостоятельном виде, во*первых, оценка соответствия закону или нормативному акту вы*
хотя многие ученые полагают, что оно подпадает под понятие граж* щестоящего органа нормативных актов органов исполнительной вла*
данского судопроизводства. Большинство судов вправе применять сти, а также некоторых других государственных органов и органов
несколько видов судопроизводства. местного самоуправления; во*вторых, оценка действий или бездейст*
Конституционное судопроизводство осуществляется: при необходи* вия органов и должностных лиц государственных органов и органов
мости оценить нормативный акт на предмет его соответствия Консти* местного самоуправления; в*третьих, рассмотрение дел об админист*
туции; при разрешении спора о компетенции между соответствующи* ративных правонарушениях. Уже несколько лет рассматривается во*
ми государственными органами; при рассмотрении конституционных прос о создании административных судов (административной юсти*
жалоб граждан и организаций на несоответствие Конституции закона, ции) с отнесением к их ведению указанных категорий дел, естествен*
примененного или подлежащего применению в конкретном деле; при но, с изъятием таких дел из ведения других судов. Правда, пока все
толковании Конституции. Возможности выполнения конституцион* ограничиось созданием Судебной коллегии по административным
ными судами других задач зависят от конкретной страны и могут ка* делам в Верховном Суде РФ и специализацией судей по таким делам
саться оценки существа обвинений в адрес высших лиц государства, в судах общей юрисдикции субъектов РФ. Правда, пока все ограни*
конституционности политических партий и иных общественных объ* чиось созданием Судебной коллегии по административным делам в
единений, действительности выборов и т. п. В России в настоящее Верховном Суде РФ и специализацией судей по таким делам в судах
время таких полномочий конституционные суды не имеют. общей юрисдикции субъектов РФ. В связи с решением данной про*
Гражданское судопроизводство используется для рассмотрения су* блемы стоило бы также учитывать, что ряд дел, вытекающих из пуб*
дами общей юрисдикции дел, вытекающих из личных, имуществен* личных правоотношений, связан конкретно с конституционными
ных и неимущественных, и иных частноправовых отношений. Вместе правоотношениями; и тогда уж следовало бы подобные дела отнести
с тем специфика России состоит в том, что на данном этапе к веде* к ведению конституционных судов.
§ 4. Основы статуса судей в Российской Федерации судов РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ с соот*
ветствующими судами иностранных государств, международными и
Основы статуса судей в Российской Федерации установлены Кон* иностранными организациями.
ституцией РФ, Законом РФ «О статусе судей в Российской Федера* Как и по другим категориям государственных служащих, по судь*
ции» (далее также — Закон 1992 г.), Федеральным конституционным
ям новеллами 2013 г. определено, что им запрещено открывать и
законом «О судебной системе Российской Федерации», а также рядом
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценно*
иных законов.
сти в иностранных банках, расположенных за пределами террито*
Как устанавливают названные законы, судьями являются лица, на* рии РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми
деленные в соответствии с Конституцией РФ и данными актами пол*
инструментами. Супруг (супруга) и несовершеннолетние дети судьи
номочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанно*
также не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные
сти на профессиональной основе.
денежные средства и ценности в иностранных банках, расположен*
Закон 1992 г. одним из первых отразил принцип единства статуса ных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться ино*
судей, указав, что особенности правового положения некоторых кате*
странными финансовыми инструментами.
горий судей определяются федеральными законами, в случаях, преду*
Судья не вправе быть поверенным или представителем (кроме
смотренных ими, также законами субъектов РФ, а особенности пра*
случаев законного представительства) по делам физических или юри*
вового положения судей Конституционного Суда РФ — федеральным
дических лиц; допускать публичные высказывания по вопросу, кото*
конституционным законом.
рый является предметом рассмотрения в суде, до вступления в закон*
Названный Закон закрепил требования, предъявляемые к судье: он
ную силу судебного акта по этому вопросу; использовать в целях, не
обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы.
связанных с осуществлением полномочий судьи, средства материаль*
При исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отно*
шениях судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет но*технического, финансового и информационного обеспечения,
судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объ* предназначенные для служебной деятельности; разглашать или ис*
ективности, справедливости и беспристрастности. пользовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий су*
дьи, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к
Судья не вправе: замещать иные государственные должности,
должности государственной службы, муниципальные должности, информации ограниченного доступа, или служебную информацию;
должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбит* получать в связи с осуществлением полномочий судьи не предусмот*
ром; принадлежать к политическим партиям, материально поддер* ренные законодательством РФ вознаграждения от физических и
живать указанные партии и принимать участие в их политических юридических лиц; принимать без разрешения соответствующей ква*
акциях и иной политической деятельности; публично выражать свое лификационной коллегии судей почетные и специальные (за исклю*
отношение к политическим партиям и иным общественным объеди* чением научных и спортивных) звания, награды и иные знаки отли*
нениям; заниматься предпринимательской деятельностью лично чия иностранных государств, политических партий, иных обществен*
или через доверенных лиц, в том числе принимать участие в управ* ных объединений и других организаций; выезжать в служебные
лении хозяйствующим субъектом независимо от его организацион* командировки за пределы территории РФ за счет средств физических
но*правовой формы; заниматься другой оплачиваемой деятельно* и юридических лиц; входить в состав органов управления, попечи*
стью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея* тельских или наблюдательных советов, иных органов действующих
тельности, при этом преподавательская, научная и иная творческая на территории РФ иностранных некоммерческих неправительствен*
деятельность не может финансироваться исключительно за счет ных организаций и их структурных подразделений.
средств иностранных государств, международных и иностранных Общие условия пребывания в должности судьи устанавливает Кон*
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если ституция РФ. Согласно ее ст. 119 судьями могут быть граждане РФ,
иное не предусмотрено законодательством РФ, международными достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж
договорами РФ или договоренностями на взаимной основе высших работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным
законом могут быть установлены дополнительные требования к судь* ный Суд, Верховный Суд) назначаются на должность Советом Феде*
ям судов РФ. рации по представлению Президента РФ (п. «е» ст. 83 и п. «ж» ч. 1
Так, Закон 1992 г. (а далее и Закон «О Конституционном Суде ст. 102 Конституции РФ), а судей всех остальных федеральных судов
Российской Федерации») определил, что судьей Конституционного назначает Президент РФ (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Судей кон*
Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имею* ституционных (уставных) судов субъектов РФ назначает на долж*
щий стаж работы в области юриспруденции не менее 15 лет. По За* ность законодательный (представительный) орган государственной
кону 1992 г. судьей Верховного Суда РФ может быть гражданин, дос* власти субъекта РФ, как правило, по представлению высшего долж*
тигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы в области юриспру* ностного лица субъекта РФ. Мировые судьи назначаются (избирают*
денции не менее 10 лет. Судьей верховного суда республики, ся) на должность законодательным (представительным) органом го*
краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда сударственной власти субъекта РФ либо избираются на должность
автономной области, суда автономного округа, окружного (флотско* населением соответствующего судебного участка в порядке, установ*
го) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбит* ленном законом субъекта РФ.
ражного апелляционного суда, специализированного арбитражного Кроме общих требований, законодательство устанавливает кон*
суда может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий ституционно*правовой порядок занятия определенной (руководя*
стаж работы в области юриспруденции не менее семи лет; судьей ар* щей) должности в составе суда.
битражного суда субъекта РФ, конституционного (уставного) суда В частности, ранее уже говорилось о том, что до последнего време*
субъекта РФ, районного суда, гарнизонного военного суда, а также ни Председатель, заместитель Председателя и судья*секретарь Кон*
мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет, ституционного Суда РФ избирались самим Конституционным Су*
при стаже работы в области юриспруденции не менее пяти лет. дом РФ тайным голосованием на трехлетний срок; теперь должность
В России введено конституционное правило, согласно которому судьи*секретаря упразднена, у Председателя есть два заместителя, со*
полномочия судьи не ограничены определенным сроком, за исключением ответственно Председатель Конституционного Суда и его заместите*
случаев, предусмотренных федеральными конституционными зако* ли назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть
нами и федеральными законами. Предельный возраст пребывания в лет по представлению Президента РФ.
должности судьи — 70 лет. Председатель Верховного Суда РФ назначается на должность Со*
Сначала Закон установил, что судья федерального суда, за исклю* ветом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президен*
чением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, в та РФ при наличии положительного заключения Высшей квалифика*
первый раз назначается на должность сроком на три года, по истече* ционной коллегии судей РФ. Заместители Председателя назначаются
нии которого он может быть назначен на ту же должность без ограни* на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представ*
чения срока полномочий до достижения им предельного возраста лению Президента РФ, основанному на представлении Председателя
пребывания в должности судьи. Однако в 2009 г. эта норма утратила Верховного Суда РФ, при наличии положительного заключения Выс*
силу. шей квалификационной коллегии судей РФ.
Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности Председатели, заместители председателей судов общей юрисдик*
для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанав* ции субъектов РФ, военных судов, всех арбитражных судов назнача*
ливаются законами соответствующих субъектов. ются на должность Президентом РФ сроком на шесть лет по пред*
Мировой судья в первый раз назначается (избирается) на долж* ставлению Председателя Верховного Суда РФ при наличии положи*
ность на срок, установленный законом соответствующего субъек* тельного заключения Высшей квалификационной коллегии
та РФ, но не более чем на пять лет, а при повторном и последующих судей РФ. Председатели, заместители председателей районных судов
назначениях (избраниях) — на срок, установленный законом соответ* назначаются на должность Президентом РФ сроком на шесть лет по
ствующего субъекта РФ, но не менее чем на пять лет. представлению Председателя Верховного Суда РФ при наличии по*
Конституционно установленный порядок наделения полномочия* ложительного заключения соответствующих квалификационных кол*
ми судей состоит в том, что судьи высших судов РФ (Конституцион* легий судей субъектов РФ. Председатели, заместители председателей
720 Раздел Х. Судебная власть и прокуратура Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры 721
конституционных (уставных) судов субъектов РФ назначаются на Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры
должность в порядке, определяемом законами соответствующих в Российской Федерации
субъектов РФ.
Конституционными гарантиями для судей являются их несменяе
мость и неприкосновенность. Амирбеков К. И. Проблема конституционности общенадзорной функ*
Несменяемость судей обеспечивается, во*первых, как мы могли ции прокуратуры России // Конституционное и муниципальное право.
видеть, пожизненностью полномочий для большинства судей, особо 2003. № 5; Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного
вескими основаниями для приостановления и досрочного прекраще* контроля Российской Федерации: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2001; Го
шуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном пра*
ния полномочий всех судей (если это не собственное желание судьи); ве России. М., 2004; Дегтярева Н. Н. Конституционно*правовой статус
во*вторых, специальными требованиями относительно участия судьи прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравни*
в начавшемся судебном процессе (процессуальные кодексы закрепля* тельный анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Кошлевский В. Д.
ют правило: дело рассматривается одним и тем же судьей или одним и Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства:
тем же составом суда; если кто*либо из судей лишен возможности дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008; Маркаров В. Р. Конституци*
продолжать участие в судебном заседании, то он заменяется другим онно*правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и зару*
судьей и судебное разбирательство начинается сначала); в*третьих, бежных государствах: сравнительно*правовое исследование: дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2012; Мельников Н. В. Прокурорская власть // Го*
тем, что судья не подлежит переводу на другую должность или в дру*
сударство и право. 2002. № 2; Осипян С. А. Российский федерализм и
гой суд без его согласия. конституционно*правовой статус прокуратуры: концептуальные проб*
Неприкосновенность судьи закреплена на конституционном уров* лемы: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2006; Росинский В. В. Правозащитная
не (ст. 122). Закон 1992 г., развивая норму Конституции, определяет функция прокуратуры Российской Федерации: конституционно*пра*
(ст. 16), что неприкосновенность судьи включает неприкосновен* вовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Урываев А. В.
ность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и слу* Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституци*
жебных помещений, используемых им личных и служебных транс* онных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук.
Саратов, 2009; Шевченко В. Ю. Прокуратура в системе разделения вла*
портных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного стей и государственном механизме защиты конституционных прав
имущества, тайну переписки и иной корреспонденции. Также уста* граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.
новлено, что судья, в том числе после прекращения его полномочий,
не может быть привлечен к какой*либо ответственности за выражен*
§ 1. Конституционно'правовая природа и назначение прокуратуры
ное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом ре*
и прокурорского надзора
шение, если только вступившим в законную силу приговором суда не
будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении Существование прокуратуры РФ предусмотрено Конституци*
либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или ей РФ. В ее гл. 7 имеется лишь одна статья (ст. 129), посвященная
иного судебного акта. Закон предусматривает специальную и доста* прокуратуре. Как уже видел читатель по реформе 2014 г. гл. 7 Консти*
точно сложную процедуру для возбуждения уголовного дела в отно* туции РФ именуется «Судебная власть и прокуратура».
шении судьи, его привлечения в качестве обвиняемого, избрания в Из ст. 129 сложно понять статус и назначение прокуратуры. В свя*
отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стра* зи с тем, что статья о прокуратуре помещена в главу о судебной вла*
жу, осуществления оперативно*розыскных мероприятий, а также сти, можно прийти к выводу о том, что прокуратура является частью
следственных действий. Говоря кратко, решение вопроса ранее вос* судебной власти или ассоциируется с ней. Мы обращались к данному
ходило на уровень Генерального прокурора РФ, с июля 2007 г. — вопросу в разд. III настоящего учебного курса. Поэтому, не повторя*
Председателя Следственного комитета РФ; требуется заключение ясь, еще раз скажем: у прокуратуры нет функции вынесения судебных
специальной судебной коллегии и согласие соответствующей квали* решений; она может инициировать такие решения, что вправе делать
фикационной коллегии судей. и другие субъекты права, а также оспаривать вынесенные судебные
решения, обладая в обоих случаях более существенными возмож* орган или должностному лицу, которые издали такой акт, либо в вы*
ностями, чем иные органы и лица. Таким образом, прокуратура в шестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо про*
большей мере, чем другие субъекты права, взаимодействует с судом. курор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным
И все*таки это не делает ее частью судебной власти; позволителен законодательством.
вывод о прокуратуре как о самостоятельной ветви государственной Защищая права и свободы личности, прокурор рассматривает и
власти в Российской Федерации. Данный вывод, как мы уже указыва* проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и
ли, подкрепляется тем, что в ст. 71 Конституции судоустройство и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок за*
прокуратура отнесены к ведению Российской Федерации раздельно, щиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пре*
а по конституционной реформе 2014 г. название гл. 7 Конституции сечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности
РФ теперь также указывает на самостоятельность прокуратуры. лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В слу*
Вместе с тем приходится констатировать, что в прежней, и в ре* чае если для граждан обращение в суд для защиты нарушенного права
формированной гл. 7 Конституции ничего не говорится о конкретном по объективным причинам затруднено либо нарушение приобрело
предназначении прокуратуры. Часть 5 ст. 129 теперь стала ч. 1, но особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддержива*
текстуально не изменена и гласит: «Полномочия, организация и по* ет в суде иск в интересах пострадавших.
рядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определя* Надзор в отношении следствия, дознания специальных органов и
ются федеральным законом». учреждений дает прокурору право знакомиться с уголовными делами,
Поэтому для понимания природы и назначения прокуратуры надо присутствовать при проведении следственных действий и т. д., а так*
обратиться к соответствующему специальному закону. Им является же в любое время посещать учреждения, исполняющие наказание и
Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федера* назначаемые судом меры принудительного характера, беседовать с за*
ции», в 1995 г. изложенный в новой редакции в качестве федерально* держанными и заключенными под стражу, незамедлительно своим
го закона и действующий в настоящее время с многочисленными по* постановлением освобождать тех, кто незаконно задержан, и т. д.
правками (далее — Закон о прокуратуре). При осуществлении своей надзорной деятельности прокурор ис*
Данный Закон определяет (ст. 1), что прокуратура Российской Фе пользует разнообразные средства реагирования. Помимо принесения
дерации — единая федеральная централизованная система органов, протеста, возможно представление прокурора об устранении наруше*
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблю* ний закона: оно вносится в орган или должностному лицу, которые
дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на полномочны устранить допущенные нарушения закона. Есть и такое
территории РФ. Вместе с тем, гласит Закон, прокуратура выполняет и средство, как предостережение о недопустимости нарушения зако*
иные функции, установленные федеральными законами. на, оно используется в целях предупреждения правонарушений и при
Обобщая нормы законодательства, можно выделить следующие наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Наконец,
главные конституционные функции прокуратуры. прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным ли*
1. Прежде всего это осуществление прокурорского надзора. Его зада* цом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголов*
чи широки: надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением ного дела или производства об административном правонарушении.
законов (в широком смысле слова), прав и свобод граждан определен* 2. Закон о прокуратуре закрепляет за ней и такую функцию, как
ными государственными органами, органами местного самоуправле* уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установлен*
ния, организациями и учреждениями любых форм собственности; по* ными уголовно*процессуальным законодательством РФ (ст. 1). Прав*
иск и нахождение актов и действий, не соответствующих закону, и да, в регулировании данного направления можно видеть существен*
принятие мер к их пресечению средствами прокурорского реагирова* ную динамику. До определенного времени следователи прокуратуры
ния; надзор за органами, ведущими следствие и дознание, а также ис* осуществляли предварительное расследование по достаточно широ*
полняющими наказания. кому кругу уголовных дел. В 2007 г. в порядок выполнения этой зада*
Соответственно широки и возможности прокуроров. Если проку* чи внесены коренные изменения: создан Следственный комитет —
рор считает незаконным тот или иной акт, то он приносит протест в сначала при прокуратуре РФ, его возглавлял первый заместитель Ге*
нерального прокурора РФ — Председатель Следственного комитета становление суда. Усмотрев, что решение, приговор, определение или
при прокуратуре РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от постановление суда являются незаконными или необоснованными,
должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с
Несмотря на предлог «при», на деле это был все*таки самостоятель* представлением к вышестоящему прокурору.
ный орган, и между руководством Генеральной прокуратуры и След* Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верхов*
ственного комитета не всегда было взаимопонимание. Помимо норм ного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопро*
закона, организация и порядок деятельности Следственного комитета сам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным,
определяются также нормативными правовыми актами Президен* административным и иным делам.
та РФ, принятыми в случаях, предусмотренных Законом о прокурату* 4. Прокуратура является координационной инстанцией для правоох
ре. В конце концов произошло организационное разделение двух ор* ранительных органов по борьбе с преступностью — органов внутренних
ганов, принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О Следствен* дел, безопасности, по контролю за оборотом наркотических средств и
ном комитете Российской Федерации», в акте говорится, что психотропных веществ, таможенной службы и др. Прокурор созывает
Следственный комитет РФ является федеральным государственным координационные совещания, организует рабочие группы, истребует
органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Рос* статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет
сийской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизвод* иные полномочия в соответствии с Положением о координации дея*
ства. Орган возглавляет Председатель Следственного комитета, он тельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президен*
назначается на должность и освобождается от должности Президен* том РФ.
том РФ. Таким образом, организационной связи с прокуратурой не 5. Прокуратура вправе инициировать правотворческий процесс,
просматривается. т. е. принятие нормативных актов компетентными органами. Статья 9
Уголовно*процессуальный кодекс РФ в ст. 151 «Подследствен* «Участие в правотворческой деятельности» Закона о прокуратуре гла*
ность» не относит к ведению прокуратуры предварительного рассле* сит: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полно*
дования ни по одной категории дел. По существу, участие прокурату* мочий необходимости совершенствования действующих нормативных
ры возможно на стадии судебного рассмотрения уголовных дел, при правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы,
прокурорском надзоре и при координации деятельности государст* обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего
венных органов в сфере борьбы с уголовной преступностью. и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении,
3. В целях обеспечения законности, интересов государства, прав и об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых ак*
свобод граждан прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Осу* тов». По существу, можно говорить, что здесь закреплено, хотя и в кос*
ществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в ка* венной форме, право законодательной и правотворческой инициати*
честве государственного обвинителя. Он вправе обратиться в суд с за* вы соответственно Генерального прокурора РФ и прокуроров субъек*
явлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого тов РФ. Согласно упомянутому Закону Генеральный прокурор РФ, его
требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов обще* заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутство*
ства или государства. вать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и ко*
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Вер* миссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и
ховного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправ*
по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан зако* ления. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним
ном, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры впра*
Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции при* ве присутствовать на заседаниях представительных (законодательных)
носит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного само*
протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную управления соответствующего и нижестоящего уровней.
или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на неза* Федеральным законом от 17 июля 2009 г. в Закон о прокуратуре
конное или необоснованное решение, приговор, определение или по* включена ст. 91 «Проведение антикоррупционной экспертизы норма*
тивных правовых актов». В ней определено, что прокурор в ходе осу* Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. «О противодействии кор*
ществления своих полномочий в установленном Генеральной проку* рупции» и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государствен*
ратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правитель* ной гражданской службе Российской Федерации». В частности, им
ством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных запрещается быть членами выборных и иных органов, образуемых ор*
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, орга* ганами государственной власти и органами местного самоуправле*
нов государственной власти субъектов РФ, иных государственных ор* ния. Прокурорские работники не могут являться членами обществен*
ганов и организаций, органов местного самоуправления, их долж* ных объединений, преследующих политические цели, и принимать
ностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте корруп* участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных
циогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или объединений, преследующих политические цели, и их организаций в
должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и
нормативного правового акта с предложением способа устранения вы* следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями
явленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в поряд* политических партий и иных общественных объединений. Прокурор*
ке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Ука* ские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с
занное требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме препо*
соответствующими органом, организацией или должностным лицом давательской, научной и творческой. Им запрещено получать подар*
не позднее чем в 10*дневный срок со дня поступления требования; ки, отдыхать и выезжать в командировки за счет физических и юри*
при этом требование прокурора об изменении нормативного правово* дических лиц, разглашать и использовать в целях, не связанных с ос*
го акта, направленное в законодательный орган власти субъекта РФ новной деятельностью, служебную информацию и т. д.
или в представительный орган местного самоуправления, подлежит
обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствую* § 2. Система органов прокуратуры
щего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлитель*
но сообщается прокурору, внесшему требование. Такое требование Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет еди
прокурора может быть обжаловано в установленном порядке. ную централизованную систему с подчинением нижестоящих проку*
Таковы основные функции прокуратуры. Кроме этого, Закон о роров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Расшифровывая
прокуратуре обозначил исходные начала деятельности прокуратуры. эту норму, Закон о прокуратуре (ст. 11) гласит, что систему прокура*
Говоря обобщенно, они состоят в том, что органы прокуратуры осу* туры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры
ществляют полномочия независимо от государственных органов всех субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализиро*
уровней, органов местного самоуправления, общественных объеди* ванные прокуратуры, научные и образовательные организации, ре*
нений и в строгом соответствии с законами, действующими на терри* дакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами,
тории РФ. В свою очередь, требования прокурора, вытекающие из его а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, во*
полномочий, закрепленных указанным Законом, подлежат безуслов* енные и иные специализированные прокуратуры. Создание и дея*
ному исполнению в установленный срок; неисполнение требований тельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в
прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также ук* единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.
лонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом Возглавляет систему Генеральный прокурор РФ. Как уже мог видеть
ответственность. читатель из других разделов настоящего учебного курса, он назнача*
Органы прокуратуры информируют федеральные органы государ* ется на должность и освобождается от должности Советом Федерации
ственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, орга* по представлению Президента РФ. Срок полномочий Генерального
ны местного самоуправления, а также население о состоянии закон* прокурора РФ — пять лет. Генеральный прокурор РФ ежегодно пред*
ности. ставляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о
На прокуроров и следователей в системе органов прокуратуры рас* состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о
пространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный
728 Раздел Х. Судебная власть и прокуратура
доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании па*

латы.
Ранее мы отметили, что по конституционной реформе 2014 г. в на*
значении на должность и освобождении от должности руководящих
лиц прокурорской системы существенно повысилась роль Президен* Р а з д е л ХI
та РФ. Напомним, что теперь Советом Федерации по представлению
не Генерального прокурора, а Президента РФ назначаются на долж* КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ность и освобождаются от должности заместители Генерального про* РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
курора РФ.
Все нижестоящие прокуроры по прежней редакции ст. 129 Кон* Глава 35. Сущность конституционного контроля
ституции РФ назначались Генеральным прокурором РФ. Теперь про* и особенности его создания в России
изошли важные изменения. Литература
Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президен*
том РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласован* Авакьян С. А. Проблемы теории и практики конституционного контро*
ному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от ля и правосудия // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 1995.
должности Президентом РФ. № 4; Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный ана*
лиз). М., 1994; Брежнев О. В. Федеральный судебный конституцион*
Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравнен*
ный контроль в России. М., 2006; Венгеров А. Б. Конституционный
ных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются контроль в СССР // Правоведение. 1970. № 3; Витрук Н. В. Конститу*
от должности Президентом РФ. ционное правосудие. Судебно*конституционное право и процесс:
Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назна* учеб. пособие. 4*е изд. М., 2012; Гаджиев Г. А., Гаджиев А. Г. Общие
чаются на должность и освобождаются от должности Генеральным принципы судебного нормоконтроля. М., 2006; Дябло В. К. Судебная
прокурором РФ. охрана конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР. М.,
1928; Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и
охрана конституционной законности в социалистических странах //
Сов. государство и право. 1969. № 9; Керимов Д. А., Экимов А. И. Кон*
ституционный надзор в СССР // Сов. государство и право. 1990. № 9;
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Консти*
туционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева.
М., 2012; Конституционный процесс: проблемы правового регулиро*
вания и перспективы развития: материалы науч.*практ. семинара. 29—
30 сентября 2006 г. / под общ. ред. С. Л. Сергевнина. СПб., 2007; Кузне
цов И. Н. Контроль за конституционностью актов высших органов
власти и управления в социалистических странах Европы // Учен. зап.
ВНИИ советского законодательства. № 29. М., 1973; Лазарев Б. М. Ко*
митет конституционного надзора СССР (подводя итоги) // Государст*
во и право. 1992. № 5; Лебединский В. Г. Конституционный надзор в
Союзе ССР и методы его осуществления // Сов. строительство. 1928.
№ 9; Митюков М. А. К истории конституционного правосудия в Рос*
сии. М., 2002; Он же. О генезисе отечественного конституционного
правосудия // Правовые проблемы укрепления российской государст*
венности. Ч. 14 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2003; Он же. Феде*
ральный конституционный закон «О Конституционном Суде Россий*
ской Федерации»: правовые дискуссии при разработке и принятии
730 Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации Глава 35. Сущность конституционного контроля 731
(введение в тему) // Конституционное и муниципальное право. 2006. С появлением конституции как главного документа, определяю*
№ 12; Он же. К истории учреждения палат Конституционного Суда щего основы общественного строя и государственной организации,
(по материалам подготовки проекта Федерального конституционного возник и вопрос о соответствии ей всех иных правовых актов в госу*
закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») // Госу* дарстве. Отсюда неизбежной стала оценка этих актов на предмет со*
дарственная власть и местное самоуправление. 2007. № 8; Насырова ответствия конституции.
Т. Я. Конституционный контроль. Казань, 1992; Несмеянова С. Э. Кон*
Однако сразу же стали ключевыми такие вопросы: кто должен осу*
ституционный судебный процесс в России: учеб. пособие. М., 2012;
ществлять конституционный контроль; каковы его пределы и средства.
Отечественная конституционная юстиция: история и современность
(1988—2010) / под общ. ред. А. А. Клишаса, С. М. Шахрая; сост.
В непростой борьбе с единовластием исполнительной власти заро*
С. Н. Станских. М., 2010; Овсепян Ж. И. Судебный конституционный дились парламенты как главные органы нормотворчества. Охраняя
контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д, 1992; Свистунова М. А. высшую силу и авторитет законов, добиваясь их соответствия консти*
Проблемы конституционного надзора в СССР: дис. ... канд. юрид. на* туции, парламенты предпочитали видеть в конституционном контроле
ук. М., 1971; Туманов В. А. Судебный контроль за конституционностью средство обеспечения соответствия иных — подзаконных — актов как
нормативных актов // Сов. государство и право. 1988. № 3; Шульженко конституции, так и законам. Естественно, они хотели и зачастую брали
Ю. Л. Комитет конституционного надзора — специализированный ор* на себя задачи конституционного контроля. В этой ситуации консти*
ган по правовой охране Основного закона СССР // Конституционная туционный контроль, по существу, выражался в парламентском кон*
реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990; Он же. О понятии троле. Таким образом, при этом способе специальный (специализиро*
«правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7; ванный) конституционный контроль заменялся как бы попутной дея*
Юдин Ю. А., Шульженко Ю. Л. Конституционное правосудие в федера* тельностью главного представительного органа государства либо
тивном государстве (сравнительно*правовое исследование). М., 2002. созданного при нем органа.
Этот вариант конституционного контроля — если его можно на*
§ 1. На пути к введению института конституционного контроля звать конституционным — существовал и в нашем государстве. Он не
позволял прежде всего усомниться в качестве законов государства и
Сущность конституционного контроля состоит в оценке соответст* заподозрить их в несоответствии конституции. Официально это был
вия различных нормативных правовых актов государства его основ* контроль за соответствием конституции и законам иных норматив*
ному закону — конституции; принимая решение о признании акта ных правовых актов.
противоречащим конституции, орган конституционного контроля Например, Конституция СССР 1977 г. позволяла высшему органу
одновременно объявляет об утрате актом юридической силы, прекра* государственной власти страны — Верховному Совету СССР решать
щении его действия. все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению СССР (ст. 108).
Наряду с понятием «конституционный контроль» есть и понятие А к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной
«конституционный надзор». Конституционный надзор состоит в том, власти Конституция относила, помимо прочего, «обеспечение един*
что компетентный орган, находя акт не соответствующим конститу* ства законодательного регулирования на всей территории СССР»
ции, предлагает органу, принявшему его, либо вышестоящему органу (п. 4 ст. 73). В палатах Верховного Совета были комиссии, к ведению
отменить этот акт. которых относились и вопросы соответствия иных актов законам
Таким образом, различие между конституционным контролем и государства. Вместе с тем Конституция СССР закрепляла задачи кон*
конституционным надзором состоит прежде всего в силе соответст* ституционного контроля за Президиумом Верховного Совета СССР —
вующих решений: орган конституционного контроля вправе либо от* постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, который
менить акт, либо объявить его утратившим силу; орган конституци* был подотчетен Верховному Совету и имел право в пределах, указан*
онного надзора сам не может этого сделать и только предлагает иным ных в Конституции, осуществлять функции высшего органа власти
органам отменить акт, оцениваемый им как неконституционный. СССР в период между его сессиями. В п. 4 ст. 121 Конституции гово*
Процесс введения конституционного контроля был нелегким в рилось, что Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет кон*
нашем государстве. троль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соответст*
вие конституций и законов союзных республик Конституции и зако* Особенности этих путей формирования конституционного кон*
нам СССР». троля состоят в следующем: во*первых, это отделенные от парламен*
Как видим, о предмете контроля на союзном уровне Конституция та специальные органы; во*вторых, законы государства для них также
говорит отвлеченно. Но ясно, что не мог же орган, подотчетный Вер* предмет конституционного контроля; в*третьих, важнейший фак*
ховному Совету СССР, контролировать соответствие принимаемых тор — последствия конституционного контроля: признание акта про*
им законов СССР Конституции СССР. К тому же сам Президиум ор* тиворечащим конституции означает утрату силы, прекращение дейст*
ганизовывал деятельность Верховного Совета и подготовку законов; вия этого акта.
именно в нем они проходили шлифовку, и ставить в этой ситуации Итак, первое назначение конституционного контроля состоит в
вопрос о конституционности принятого закона значило бы признать оценке соответствия конституции иных нормативных актов государ*
свою недоработку. ства.
Надо сказать, что многие страны мира довольно быстро избави* Орган конституционного контроля может оценивать такое соот*
лись от иллюзии «священности» и «безгрешности» законов государст* ветствие в общем и целом, без связи с конкретными делами и право*
ва. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно мо* отношениями. Такой вариант получил в литературе наименование аб
гут в чем*то противоречить конституции и к тому же быть дефектны* страктного нормоконтроля.
ми. Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо Но может быть и так, что граждане, юридические лица и органы
фактически существующего разделения властей, а также наличия по* публичной власти просят орган конституционного контроля оценить
литической и парламентской оппозиции могут быть различные мне* конституционность нормативного акта, примененного или подлежа*
ния о конституционности не только подзаконных актов, но и самих щего применению в конкретном деле. Такой вариант получил наиме*
законов. Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, нование соответственно конкретного нормоконтроля.
вправе не согласиться с позициями закона как центрального докумен* Если орган конституционного контроля оценивает проект закона
та и найти в нем угрозу своим интересам. С другой стороны, и центр либо принятый, но еще не вступивший в силу акт, это принято назы*
может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональ* вать предварительным нормоконтролем. При оценке акта, вступившего
ных территориальных единиц. Поэтому началось создание специаль* в юридическую силу, речь идет о последующем нормоконтроле.
ного, отделенного от парламента, конституционного контроля. Вместе с тем государства, решая вопрос о задачах органов консти*
Кому же поручить функцию конституционного нормоконтроля? туционного контроля, столкнулись еще с одной проблемой. Дело в
Целесообразно возложить ее на специализированный орган, не вхо* том, что создание системы государственного руководства, парламен*
дящий в систему законодательной и исполнительной власти. Появи* тов, выборов, появление политических партий и т. п. заставило ду*
лись разные модели: мать об обеспечении должного поведения соответствующих субъек*
— функция оценки разных актов, в том числе и законов, принятых тов конституционно*правовых (государственно*правовых) отноше*
парламентом государства, а также актов главы государства поручается ний, о путях течения конституционно*политических процессов.
высшему суду судебной системы государства (типичной является Появилась необходимость введения государственно*правовой (кон*
роль Верховного суда США); ституционно*правовой) ответственности за такое поведение и такие
— создается специальный суд для выполнения функций конститу* процессы со стороны специального органа (суда), применяющего ме*
ционного контроля в форме судебной оценки нормативных актов ры этой ответственности.
(конституционные суды Австрии, ФРГ и десятков других стран); В итоге постепенно сложилась компетенция соответствующих ор*
— задачи конституционного контроля передаются специальной ганов как органов конституционного контроля и своеобразных государ
палате высшего суда страны (например, в Швейцарии); ственных судов. Наряду с задачами нормоконтроля органы конститу*
— создается специальный государственный орган для оценки кон* ционного контроля занимаются сегодня и спорами о компетенции,
ституционности нормативных актов, не суд, но все*таки весьма похо* дают заключения о соблюдении процедур смещения с должности гла*
жий на него орган, характеризуемый в литературе как «квазисудеб* вы государства, оценивают конституционность политических партий,
ный» орган — конституционный совет (например, Франция). конституционность процедур назначения референдума и т. д.
Конституционный контроль в нашей стране, хотя и опосредован* осуществлял наблюдение за их соответствием Конституции и законам
но, но не исключал определенные конституционные конфликты. По* СССР. Также по своей инициативе, по поручению Съезда и по пред*
этому в Конституции и говорилось о контроле за ее соблюдением, об ложениям ряда органов он мог давать заключения о соответствии
обеспечении соответствия актов субъектов федерации — союзных Конституции СССР и законам СССР актов других государственных
республик Конституции и законам Союза ССР. органов и общественных организаций.
Однако у Комитета не было ощутимых прав в отношении актов.
§ 2. Комитет конституционного надзора СССР Статья 125 Конституции СССР гласила, что, выявив противоречие
акта или его отдельных положений Конституции или законам СССР,
Создание этого органа было одним из шагов политических и кон* Комитет всего лишь направлял органу, издавшему акт, свое заключе*
ституционных реформ, предпринятых по инициативе М. С. Горбаче* ние для устранения допущенного нарушения. Принятие заключения
ва. 1 декабря 1988 г. в Конституцию и законодательство СССР были приостанавливало исполнение акта или его положений. И Комитет
внесены изменения и дополнения, главные из которых: учреждение мог входить с представлением в вышестоящий орган для отмены про*
Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, рабо* тиворечащих Конституции или закону СССР актов. А в отношении
тающего на постоянной основе, как первый шаг на пути к профес* актов союзных республик его роль была вообще туманной.
сиональному парламенту; создание предпосылок выборов на основе Итак, создание Комитета было само по себе прогрессивным ша*
состязательности; учреждение Комитета конституционного надзора гом. Но слабость позиций стала ощущаться с самого начала. Поэтому
СССР. уже через год, 23 декабря 1989 г. вместе с принятием Закона СССР о
Сам факт создания специализированного органа был победой тех, Комитете конституционного надзора СССР были внесены изменения
кто выступал за введение института конституционного контроля в на* и дополнения в ст. 125 Конституции СССР, усилившие позиции Ко*
шей стране. В соответствии со ст. 125 Конституции СССР Комитет митета. Он получил право:
конституционного надзора СССР избирался Съездом народных депу* — оценивать не только проекты, но и законы и иные акты, приня*
татов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области поли* тые Съездом народных депутатов СССР, — правда, не по своей ини*
тики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 21 циативе, а по предложениям не менее одной пятой народных депута*
члена Комитета, включая представителей от каждой союзной респуб* тов СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов
лики. Лица, избранные в Комитет, при выполнении своих обязанно* государственной власти союзных республик;
стей независимы и подчиняются только Конституции СССР. — давать заключения о соответствии конституций союзных рес*
Сложность подходов к роли данного института конституционного публик Конституции СССР, а законов республики — также законам
права напрямую отразилась на его наименовании («надзор») и полно* СССР;
мочиях. — рассматривать разногласия между Союзом и республиками,
Комитет по собственной инициативе или по поручению Съезда между союзными республиками, между союзными республиками и
народных депутатов СССР представлял Съезду заключения о соответ* национально*государственными, национально*территориальными
ствии Конституции СССР проектов законов СССР, подлежащих рас* образованиями по поводу конституционности актов, принятых их ор*
смотрению Съездом. Однако он не имел права оценивать законы, ганами государственной власти и управления;
принятые Съездом. — давать оценку актам Правительства СССР с точки зрения соот*
По своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям ветствия союзным законам;
самого Верховного Совета СССР и высших органов власти союзных — давать заключения о соответствии международных договорных
республик Комитет представлял заключения о соответствии актов и иных обязательств СССР и союзных республик Конституции СССР
Верховного Совета СССР и его палат, а также проектов актов этих ор* и законам СССР;
ганов Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом. — оценивать нормативные правовые акты тех государственных ор*
В отношении конституций и законов союзных республик, актов Со* ганов и общественных организаций, в отношении которых не осуще*
вета Министров СССР и правительств союзных республик Комитет ствляется прокурорский надзор;
— по своей инициативе представлять заключения о соответствии — в суде применяются правила состязательности и доказывания.
Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государ* Судебная оценка актов и действий — это процесс, участники которого
ственной власти и управления СССР, других органов, образуемых находятся в равном положении. А это предполагает более высокую сте*
или избираемых Съездом или Верховным Советом СССР; пень объективности при исследовании обстоятельств дела и вынесе*
— приостанавливать действие соответствующего акта (его отдель* нии судебного решения;
ных положений), кроме закона СССР, принятого Съездом народных — по общему правилу орган конституционного правосудия рас*
депутатов СССР, и конституции союзной республики. сматривает дела по обращениям. Законодательство максимально осво*
Акт или его отдельные положения, которые по заключению Коми* бождает суд от инициативы, от «поиска работы», хотя в порядке ис*
тета нарушают права и свободы граждан, теряли силу с момента при* ключения может допускать по отдельным важным вопросам начало
нятия такого заключения. рассмотрения дела по воле самого суда. Кроме того, конституцион*
В принципе Комитет конституционного надзора СССР был уже на ный суд освобожден от фискальных функций, он не выходит за преде*
пути к трансформации в орган конституционного контроля. Об этом лы поступившего обращения, не ведет следствия, не добывает доказа*
свидетельствует последнее новшество — утрата юридической силы тельств, исходит из аргументов, представленных сторонами, широко
актов на основании заключения Комитета. Однако прекращение су* привлекая лишь нормативную основу для вынесения решения;
ществования СССР поставило точку в деятельности Комитета. — результат рассмотрения дела в органе конституционного право*
судия — обязательное и окончательное судебное решение. Если оно при*
§ 3. Создание Конституционного Суда РСФСР знает акт или действия неконституционными, они утрачивают силу с
момента вынесения решения. У соответствующего органа нет усмот*
При реформе Конституции РСФСР 27 октября 1989 г. к ведению рения, акт или действие подлежат отмене, их нельзя возобновить по*
Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено «избрание Коми* вторно, «опрокинув» тем самым решение конституционного суда.
тета конституционного надзора РСФСР» (п. 12 ст. 104).
Закон «О Конституционном Суде РСФСР» был утвержден в окон*
Однако этот Комитет не был создан. А при реформе Конституции
чательной редакции 12 июля 1991 г. V Съездом народных депутатов
РСФСР 15 декабря 1990 г. приведенная формулировка была заменена
РСФСР1. В состав Суда избраны 13 из 15 судей Конституционного
словами «избрание Конституционного Суда РСФСР».
Суда в конце октября — начале ноября 1991 г. Однако в полном со*
При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в ст. 163, опреде*
ставе Суд так и не был сформирован.
ляющей судебную систему, Конституционный Суд РСФСР поставлен
Закон 1991 г. гласил, что Конституционный Суд осуществляет су*
на первое место. В ст. 165 Конституции определено, что Конституци*
дебную власть путем:
онный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституци*
онного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в фор* 1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности междуна*
ме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд со* родных договоров и нормативных актов;
стоит из 15 судей. 1 Наличие в тот момент двух законодательных органов порой приводило к неувяз*
Причины предпочтения конституционного правосудия состоят в кам в законодательном процессе. И принятие Закона о Конституционном Суде — тому
подтверждение. Сначала этот Закон был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая
следующем: 1991 г. Постановлением о порядке его введения в действие Верховный Совет опреде*
— суд — независимый орган государства, не входящий в другие ветви лил, что Закон вводится в действие «с момента его опубликования». Вместе с тем Вер*
власти. Если орган, причастный к осуществлению конституционного ховный Совет постановил внести Закон «на утверждение очередного Съезда народных
депутатов РСФСР». Однако IV Съезд народных депутатов Закон не утвердил и поста*
контроля, входит в систему законодательной власти, он становится за* новлением от 25 мая 1991 г. предложил Верховному Совету рассмотреть поправки на*
висимым от главного органа этой ветви власти — парламента, и тогда родных депутатов РСФСР, подготовить в соответствии с поправками проект Закона и
чрезвычайно сложно контролировать конституционность его актов. внести его на рассмотрение следующего Съезда. И лишь V Съезд народных депутатов
Тем более трудно представить орган конституционного контроля, вхо* РСФСР 12 июля 1991 г. утвердил Закон, кстати, по*прежнему значившийся как приня*
тый Верховным Советом 6 мая 1991 г., и ввел его в действие с момента утверждения.
дящий в систему органов исполнительной власти. Таким образом, су* Обратим внимание на то, что ст. 104 Конституции РСФСР гласила: Съезд «принимает»
ду легче оценивать акты с позиции их соответствия конституции; законы, а не «утверждает» их.
2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правопри* Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и
менительной практики; другими союзными республиками, РСФСР и республиками в составе
3) дачи заключений в установленных настоящим Законом случаях. РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотно*
Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. шении Конституции РСФСР и законов СССР, а также других норма*
Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности тивных актов высших органов власти Союза ССР. Причем Закон ус*
международных договоров РСФСР, имеющих или могущих иметь не* танавливал, что все перечисленные заключения Конституционный
посредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых Суд мог давать «по собственной инициативе».
норм, если к моменту рассмотрения дела в Суде они не были ратифи* Перечисленные полномочия Конституционного Суда РСФСР
цированы и не вступили в силу. Нормативными актами, которые мог* свидетельствовали о том, что он был в первую очередь органом кон
ли стать предметом его оценки, были: законы РСФСР и другие нор* ституционного контроля. В определенной ситуации Конституцион*
мативные акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета ный Суд мог выступить и как государственный суд, поскольку его за*
РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; иные норматив* ключение о несоответствии Конституции действий и решений Пре*
ные акты высших государственных органов, включая нормативные зидента и иных высших лиц российского государства и республик в
акты Президента и Совета Министров; законы и другие нормативные составе РСФСР было основанием для приведения в действие меха*
акты высших государственных органов республик в составе РСФСР низмов их ответственности.
(напомним, что на тот момент края, области и другие единицы еще не При реформе Конституции РФ 21 апреля 1992 г. в нее была вклю*
были официально объявлены субъектами Федерации). чена ст. 1651, посвященная компетенции Конституционного Су*
Также Конституционный Суд рассматривал дела о конституцион* да РФ. Вероятно, учитывая реальности, связанные с объявлением
ности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам России федерацией, состоящей не только из республик, но и из кра*
граждан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридиче* ев, областей, городов федерального значения, автономной области и
ских лиц, утверждающих, что их основные права и законные интере* автономных округов, расширила компетенцию Конституционного
сы нарушены или не защищены вступившим в законную силу оконча* Суда.
тельным решением суда или иного государственного органа, а также В частности, Конституционный Суд получил право оценивать: ак*
должностного лица, действующего на территории РСФСР. При этом ты «федеральных органов исполнительной власти» (т. е. любых мини*
надо было доказать неприменение или недолжное применение нор* стерств и ведомств); конституции и уставы субъектов РФ, иные акты
мативного акта, что было результатом сложившегося обыкновения. представительных и исполнительных органов субъектов; договоры
Кроме того, можно было также доказывать, что акт правоприменения между субъектами (ранее это был предмет только заключений Суда);
по индивидуальной жалобе хотя принят не в соответствии с обыкно* конституционность политических партий и иных общественных объ*
вением, но сам способен создать обыкновение правоприменительной единений; споры о компетенции между федеральными органами,
практики. между ними и органами субъектов РФ; давать заключение о наличии
По запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспо*
РСФСР или Президиума Верховного Совета, а также высших органов собости по состоянию здоровья осуществлять связанные с его долж*
государственной власти республик в составе РСФСР Конституцион* ностью полномочия — по представлению государственной медицин*
ный Суд мог давать заключения: 1) о соответствии Конституции дей* ской комиссии; кроме того, заключение о наличии оснований для от*
ствий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших долж* решения от должности такого лица, а также должностного лица
ностных лиц РСФСР и республик в ее составе, если согласно Консти* субъекта РФ.
туции РСФСР неконституционность их действий и решений служит В приведенных конституционных новеллах проявляется природа
основанием для их отрешения от должности или приведения в дейст* Конституционного Суда как органа конституционного нормокон*
вие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответ* троля, но одновременно и как государственного суда (поскольку та*
ствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без кие вопросы, как оценка конституционности политических партий
ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии и иных общественных объединений, оценка способности должност*
740 Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе 741
ного лица оставаться на должности, заключение о наличии основа* предусматривалось данным проектом. Конституционное совещание
ний для отрешения от должности и т. п., не являются нормоконтро* не поддержало эту идею, по его проекту Конституционный Суд со*
лем). храняет свои полномочия, хотя тоже урезанные. Готовя для вынесе*
В 1992—1993 гг. обострились отношения между Президентом РФ, ния на референдум страны окончательный проект конституции,
с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Сове* Б. Н. Ельцин всерьез задумывался о ликвидации Конституционного
том РФ — с другой. Эти государственные органы не могли найти Суда и возможностью возложения его функций на специальную кол*
взаимопонимания по вопросам стратегии государственного руковод* легию в составе Верховного Суда РФ. Однако окружение смогло убе*
ства и экономических реформ. В этих условиях Конституционный дить Б. Н. Ельцина в необходимости сохранения Конституционного
Суд РФ и особенно его Председатель В. Д. Зорькин предпринимали Суда.
усилия для поиска путей сотрудничества названных органов в рамках Разумеется, теперь он должен был забыть о праве давать заключе*
Конституции РФ. Эти усилия в декабре 1992 г. привели к временному ния о соответствии деятельности высших должностных лиц государ*
примирению. Однако довольно скоро начался новый виток напря* ства Конституции, тем более делать это по своей инициативе.
женных отношений. Дважды в 1993 г. (март и сентябрь) Конституци* Конституционный Суд еще долгое время не смог работать. Причи*
онный Суд оценивал действия Президента как противоречащие Кон* ны были и организационные — теперь Суд состоял из 19 судей, и,
ституции. следовательно, к имеющимся 13 судьям надо было добавить еще 6, и
Конечно, это сильно осложнило отношения Президента и Консти* правовые — шла разработка Федерального конституционного закона
туционного Суда, поставило под угрозу само его существование. Пре* о Конституционном Суде РФ, который был принят обеими палатами
зидент изложил свое мнение о действиях Конституционного Суда в Федерального Собрания, а затем подписан Президентом РФ 21 июля
Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Фе* 1994 г.
дерации». По мнению Президента, Конституционный Суд оказался «в
глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 г. Конституци*
онный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и
решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угро* Глава 36. Конституционный Суд Российской Федерации
за гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд на современном этапе
Российской Федерации бездействовал». Мы уже говорили в разд. II на* Литература
стоящего учебного курса, что как раз действия Президента ставили
страну на грань опасного развития событий. Тем не менее Президент Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных су*
дов // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 2004. № 4; Баг
принял решение «констатировать невозможность деятельности Кон*
лай М. В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ере*
ституционного Суда Российской Федерации в неполном составе и не ван, 1999; Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления рос*
созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской сийской идеологии и практики. СПб., 1996; Бланкенагель А. «Детство,
Федерации» (п. 1 Указа). Таким образом, это был запрет на деятель* отрочество, юность» российского Конституционного Суда. М., 1996;
ность Конституционного Суда. Кроме того, Президент предложил бу* Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно*конституцион*
дущему Федеральному Собранию «рассмотреть в качестве первооче* ное право и процесс: учеб. пособие. 4*е изд. М., 2012; Комментарий к
редного вопрос об организационно*правовых формах осуществления Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде
конституционного правосудия в Российской Федерации» (п. 2). Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012; Конститу*
ционный судебный процесс: учебник для вузов / отв. ред. М. С. Сали
Итак, само существование Конституционного Суда было постав*
ков. М., 2003. Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция
лено под угрозу. Дело в том, что в своем проекте Конституции РФ, в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов юридических
представленном в конце апреля — начале мая 1993 г., Президент хо* вузов и факультетов. М., 1998; Кряжкова О. Н. Правовые позиции
тя и сохранял Конституционный Суд, но существенно сужал его Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2009; Лаза
полномочия, а ряд его прежних прав передавался стоявшему над все* рев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2008;
ми судебными органами Высшему судебному присутствию, которое Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосу*
дия. Сравнительно*правовое исследование законодательства и судеб* системе Российской Федерации» и Федерального закона «О статусе
ной практики. Томск, 1999; Несмеянова С. Э. Конституционное право* судей в Российской Федерации», их положения приводились ранее.
судие в Российской Федерации: учеб. пособие. Екатеринбург, 2000; По вопросам обеспечения деятельности Конституционного Суда и
Она же. Конституционный судебный контроль в Российской Федера* его судей принят ряд иных нормативных актов.
ции: проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Она же. Су*
дебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с
Многие аспекты организации деятельности Конституционного
комментариями. М., 2007; Хабриева Т. Я. Правовая охрана конститу* Суда отражены в Регламенте Конституционного Суда, который был
ции. Казань, 1995; Она же. Толкование Конституции Российской Фе* принят самим Судом 1 марта 1995 г., а решением Конституционного
дерации: теория и практика. М., 1998; Шульженко Ю. Л. Конституци* Суда от 24 января 2011 г. утверждена новая редакция акта.
онный контроль в России. М., 1995; Он же. Институт конституцион* Закон 1994 г. определяет (ст. 1), что Конституционный Суд — су*
ного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Эбзеев Б. С. дебный орган конституционного контроля, самостоятельно и незави*
Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. симо осуществляющий судебную власть посредством конституцион*
ного судопроизводства.
§ 1. Нормативно'правовые основы деятельности Эта формулировка, по сути, отражает те основные идеи, о которых
Конституционного Суда Российской Федерации мы ранее говорили. Конституционный Суд:
— один из видов судебных органов;
Нормативно*правовые основы статуса, компетенции и организа* — принимает решения, являющиеся окончательными и обязатель*
ции деятельности Конституционного Суда составляют прежде всего ными. Констатируя, что акт не соответствует Конституции, суд тем
нормы Конституции РФ. В ч. 1 ст. 11 говорится, что государственную самым лишает его юридической силы;
власть в Российской Федерации осуществляют наряду с Президен* — работает исключительно по обращениям. Инициатором может
том, парламентом, Правительством также и суды Российской Феде* быть в одном случае — внося в Государственную Думу проект феде*
рации. Это означает, что Конституционный Суд как часть судебной рального закона;
системы относится к органам государственной власти страны. Глава 7 — осуществляет судопроизводство со всеми элементами состяза*
Конституции, в которой находится большинство норм, обращенных тельности и равенства участников процесса.
к Конституционному Суду, называется «Судебная власть и прокура* Основные цели деятельности Конституционного Суда:
тора», т. е. признает, что Конституционный Суд есть орган судебной — защита основ конституционного строя;
власти как одной из ветвей в системе разделения властей. — защита основных прав и свобод человека и гражданина;
В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 118) судебная власть осу* — обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ
ществляется посредством конституционного, гражданского, админи* на всей территории РФ.
стративного и уголовного судопроизводства. Таким образом, мы ви* Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права,
дим здесь выделение особой формы — «конституционное судопроиз т. е. он стоит вне политики, не является и не может быть ни участни*
водство». ком политических процессов, ни арбитром в политических спорах.
Наконец, в Конституции имеется ст. 125, специально посвящен* Надо понимать, что многие вопросы, по которым компетентные ор*
ная Конституционному Суду. Статьи 83 (п. «е»), 102 (п. «ж» ч. 1), 128 ганы и лица обращаются в Конституционный Суд, имеют политиче*
(ч. 1) регулируют назначение на должность судьи Конституционного скую подоплеку. Но Конституционный Суд выделяет в каждом деле
Суда. только правовую составляющую, дает оценку лишь нормам права.
Полномочия, порядок образования и деятельности Конституци* Конечно, решения Конституционного Суда могут вызвать политиче*
онного Суда установлены Федеральным конституционным законом ский резонанс, иметь политические последствия. Но это обусловлено
«О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее также — переплетением политических и конституционно*правовых моментов
Закон 1994 г.). в принятых кем*то решениях, ставших предметом внимания Суда.
Отдельным аспектам статуса Конституционного Суда посвящены Конституционный Суд принимает решения на основе Конституции,
также нормы Федерального конституционного закона «О судебной а сама Конституция не может быть предметом его оценки. Конечно,
Конституция может быть несовершенной, но с этим Конституцион* Решения Суда обязательны на всей территории РФ для всех пред*
ный Суд ничего сделать не в состоянии. Путем толкования норм Суд ставительных, исполнительных и судебных органов государствен*
может сделать текст понятнее, избегая оценочных суждений в адрес ной власти, органов местного самоуправления, предприятий, уч*
Конституции и ее норм. реждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объедине*
В разд. II настоящего учебного курса мы частично затрагивали во* ний.
прос: можно ли оспорить в Конституционном Суде РФ федеральный Закон 1994 г. содержит ст. 7 «Гарантии деятельности Конституци*
конституционный закон, закон о поправке к Конституции, решение онного Суда Российской Федерации». В ней говорится, что Консти*
Конституционного Собрания, принятое в ходе его работы над созда* туционный Суд независим в организационном, финансовом и мате*
нием новой Конституции РФ? Напомним кратко, что выводы состоят риально*техническом отношениях от любых других органов. Финан*
в следующем: федеральный конституционный закон не является ча* сирование Суда производится за счет федерального бюджета и
стью Конституции РФ, поэтому он может быть оспорен в Конститу* обеспечивает возможность независимого осуществления конституци*
ционном Суде на предмет соответствия Конституции РФ; содержание онного судопроизводства в полном объеме. В федеральном бюджете
закона о поправке после его принятия по сути переходит в Конститу* ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для
цию РФ, следовательно, оценивать Конституционному Суду закон о обеспечения деятельности Суда средства, которыми он распоряжает*
поправке по предмету невозможно, это была бы оценка самой Кон* ся самостоятельно. Смета расходов Суда не может быть уменьшена по
ституции, но возможна оценка Конституционнысм Судом соблюде* сравнению с предыдущим финансовым годом.
ния требований к порядку принятия такого акта; то же самое можно Конституционный Суд самостоятельно и независимо осуществля*
сказать и об актах Конституционного Собрания, однако надо доба* ет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности.
вить, что если Конституционное Собрание в ходе работы над Консти* Имущество, необходимое Суду для осуществления его деятельности и
туцией принимает акты, не связанные с этой материей, т. е. выходит находящееся в его оперативном управлении, является федеральной
за рамки своего назначения, то такие акты могли бы стать предметом собственностью.
оспаривания в Конституционном Суде РФ. Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных,
Наконец, Конституционный Суд не является высшей инстанцией финансовых, информационных, материально*технических, кадровых
для других судов, включая Верховный Суд РФ. В этот Суд нельзя жало и других условий деятельности Конституционного Суда, установлен*
ваться на конкретные судебные решения. И граждане, и суды вправе ных Законом 1994 г. об этом органе, не допускается.
обращаться в Конституционный Суд в случае, если закон, применен*
ный или подлежащий применению в конкретном деле, им кажется не § 2. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации
соответствующим Конституции. Кроме того, ст. 3 Закона 1994 г. гла* и вопросы их реализации
сит, что Конституционный Суд при осуществлении конституционно*
Полномочия Конституционного Суда достаточно подробно опре*
го судопроизводства воздерживается от установления и исследования
делены в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституци*
фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компе*
онного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
тенцию других судов или иных органов.
Для удобства изложения и восприятия их можно разделить на ряд
Конституционный Суд состоит из 19 судей, назначаемых на долж*
групп.
ность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Кон*
ституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при нали*
1. Дела о соответствии Конституции Российской Федерации
чии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей. Пол*
определенных видов юридических актов
номочия Суда не ограничены определенным сроком.
Основными принципами деятельности Конституционного Суда яв* Конституционный Суд вправе оценивать конституционность нор*
ляются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность мативных актов определенного круга (указанного в ч. 2 ст. 125 Кон*
и равноправие сторон. ституции РФ) органов государственной власти и договоров между ни*
ми. Правом на обращение в Суд с запросом о проверке конституци* сам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и
онности таких нормативных актов и договоров обладают Президент совместному ведению органов государственной власти РФ и органов
РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Со* государственной власти ее субъектов.
вета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительст* 3. Конституционный Суд полномочен оценивать с позиций соот*
во РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной и исполнитель* ветствия Конституции РФ договоры между органами государственной
ной власти субъектов РФ. власти РФ и субъектов РФ, договоров между органами государствен*
1. Предметом оспаривания в Конституционном Суде могут быть ной власти субъектов РФ. Возможность таких договоров (и соглаше*
федеральные акты. ний) предусмотрена ст. 11, 78 Конституции РФ. В литературе они по*
Первыми надо назвать в этом блоке федеральные законы. В своем лучили наименование «внутригосударственные договоры».
большинстве федеральные законы являются нормативными актами. 4. В Конституционном Суде можно оспорить на предмет соответ*
И все же некоторые из них трудно считать нормативными, напри* ствия Конституции РФ не вступившие в силу международные догово
мер законы о материальном обеспечении семей депутатов Государ* ры РФ. Договоры, вступившие в силу, не подлежат рассмотрению в
ственной Думы, безвременно ушедших из жизни. Однако и в таких этом Суде.
законах можно видеть предмет обращения в Конституционный Суд, Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу
хотя неясно, что здесь оспаривать с точки зрения конституционно* международного договора РФ допустиPм, если он подлежит согласно
сти. Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государствен*
Конституция РФ и Закон 1994 г. предусматривают возможность ной Думой или утверждению иным федеральным органом государст*
оценки Конституционным Судом на предмет соответствия Конститу* венной власти; заявитель считает такой договор не подлежащим вве*
ции нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ дению в действие и применению в Российской Федерации из*за его
ственной Думы, Правительства РФ. Ненормативные акты, принимае* несоответствия Конституции РФ.
мые названными органами, не подлежат оспариванию в Конституци* Следует заметить, что Конституция и Закон 1994 г. в целом исходят
онном Суде на предмет их соответствия Конституции РФ. из того, что подача запроса о проверке конституционности заключен*
ГПК РФ (ст. 27) допускает оспаривание в Верховном Суде РФ не* ного и еще не вступившего в силу международного договора является
нормативных правовых актов указанных органов. Кроме того, допус* не обязанностью, а правом соответствующих субъектов, реализуемым
тимо оспаривание в Верховном Суде РФ и нормативных правовых ак* по их усмотрению. Однако есть и некоторые исключения из этого об*
тов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов щего правила. При решении вопроса о принятии иностранного госу*
иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих дарства или его части в состав России заключается международный
права, свободы и законные интересы граждан и организаций, если речь договор РФ и соответствующего государства. Федеральный конститу*
идет об их несоответствии иным актам более высокой силы, Конститу* ционный закон «О порядке принятия в Российской Федерации и об*
ция не затрагивается. разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» опре*
Ни Конституция, ни Закон 1994 г. не предусматривают возмож* деляет (п. 4 ст. 7): после подписания международного договора Прези*
ности оспорить в Конституционном Суде нормативный правовой акт дент РФ обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке
министерства, федеральной службы, федерального агентства, поста* соответствия Конституции РФ данного международного договора.
новления Пленума Верховного Суда РФ, которые нередко учеными Если Конституционный Суд признает договор соответствующим
причисляются к числу нормативных актов и источников права, а так* Конституции, он вносится в Государственную Думу на ратификацию.
же нормативные акты Генерального прокурора, ЦИК РФ и других фе* Норма Закона сформулирована так, что у Президента нет выбора —
деральных государственных органов. он должен обратиться в Конституционный Суд с запросом об оценке
2. К ведению Конституционного Суда относится оценка соответ* подобного договора.
ствия Конституции РФ конституций республик, уставов других субъек Возникает вопрос: что значит оценивать соответствие актов и
тов РФ. Предметом оценки Конституционного Суда являются также внутригосударственных договоров Конституции? Что при этом уста*
законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопро* навливает Конституционный Суд? Статья 86 «Пределы проверки»
Закона 1994 г. дает ответ: Конституционный Суд РФ устанавливает сударственной власти» РФ подходят многие органы — министерства
соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государ* являются федеральными исполнительными органами государствен*
ственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; ной власти, суды — судебными органами государственной власти.
2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписа* Любым федеральным органам государственной власти нельзя отка*
ния, заключения, принятия, опубликования или введения в дейст* зать в обращении в Конституционный Суд по спору о компетенции
вие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения между ними. Другое дело, что в ряде случаев интересы целесообразно*
государственной власти на законодательную, исполнительную и су* сти и субординации почти исключают такие споры. Например, вряд
дебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разгра* ли Правительство будет через Конституционный Суд «судиться» с
ничения компетенции между федеральными органами государствен* Президентом, а министерство — с Правительством или с Президен*
ной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и том;
полномочий между органами государственной власти Российской б) между органами государственной власти РФ и органами государ
Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, уста* ственной власти субъектов РФ (споры, условно говоря, по вертикали).
новленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами Рассмотрение соответствующего дела в Конституционном Суде мо*
о разграничении предметов ведения и полномочий. Проверка кон* жет начаться по инициативе любого органа власти уровня Федерации
ституционности нормативных актов органов государственной власти или субъекта РФ;
и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конститу*
в) между высшими государственными органами субъектов РФ (спо*
ции РФ, производится Конституционным Судом только по содержа*
ры по горизонтали). Это могут быть споры между органами различ*
нию норм.
ных субъектов РФ. Надо полагать, что под «высшими государствен*
Следовательно, каждое из перечисленных положений может ными органами субъектов» подразумеваются те органы, которые
быть основанием для оценки акта с точки зрения его конституци*
представляют и защищают интересы субъектов. Но приведенные сло*
онности.
ва в буквальном их понимании не исключают и споров между органа*
Закон устанавливает: предмет и пределы проверки при оценке ми одного и того же субъекта, если их нельзя разрешить на уровне са*
международных договоров те же самые, что и при оценке конститу*
мого субъекта, например если их компетенция определена федераль*
ционности вступивших в силу актов и внутригосударственных до*
ным актом.
говоров.
При оценке предмета спора учитываются разные компоненты.
Все перечисленные четыре категории дел относятся к области аб
Прежде всего Закон 1994 г. (ст. 94) допускает ходатайство органа
страктного нормоконтроля, причем при оценке актов федерального
(органов) государственной власти, если оспариваемая компетенция оп
уровня, актов субъектов РФ, внутригосударственных договоров речь
идет о последующем нормоконтроле, а не вступивших в силу междуна* ределяется Конституцией РФ. Правда, в той же статье Закона сказано,
родных договоров — о предварительном нормоконтроле, хотя и со ста* что споры о компетенции Конституционный Суд РФ рассматривает
дии уже принятого, но еще не вступившего в силу акта. исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ раз*
деления государственной власти на законодательную, исполнитель*
ную и судебную и разграничения компетенции между федеральными
2. Разрешение споров о компетенции
органами государственной власти, а также с точки зрения разграни*
В соответствии с Конституцией РФ и Законом 1994 г. Конститу* чения предметов ведения и полномочий между органами государст*
ционный Суд разрешает споры о компетенции трех уровней: венной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ,
а) между федеральными органами государственной власти (образно между высшими государственными органами субъектов РФ, установ*
говоря, споры по федеральной «горизонтали»), например: между Пре* ленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о раз*
зидентом и Советом Федерации, между Президентом и Государствен* граничении предметов ведения и полномочий. Логика последнего
ной Думой, между Советом Федерации и Государственной Думой, правила, надо полагать, связана с тем, что сама Конституция РФ в
между каждой из палат и Правительством. Под категорию «органы го* ч. 3 ст. 11 позволяет разграничение предметов ведения и полномочий
между органами Федерации и органами субъектов как в нормах Кон* чиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие органа соот*
ституции, так и в названных договорах. ветственно издать акт или совершить действие. Если Суд признает
Вместе с тем сказанное означает: спор по поводу компетенции, издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа госу*
определенной не Конституцией и указанными договорами, а законом дарственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в реше*
или иным нормативным актом, не будет рассматриваться Конститу* нии.
ционным Судом. В приведенных правилах просматривается, что в Российской Фе*
Не менее существенно и то, что это должен быть спор о материаль дерации отдается предпочтение варианту, когда спор возникает меж*
ной компетенции, т. е. о самих полномочиях. Закон говорит, что рас* ду заинтересованными сторонами, претендующими на конкретное
смотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося полномочие.
предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию
норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или 3. Проверка конституционности закона, примененного
введения в действие возможно только на основании отдельного за* или подлежащего применению в конкретном деле
проса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституци*
онности нормативных актов. В соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный
Есть и такое условие: спор не касается вопроса о подведомственно Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граж*
сти дела судам или о подсудности. Таким образом, при возникновении дан и по запросам судов проверяет конституционность закона, при*
такого спора стороны должны поставить вопрос не перед Конститу* мененного или подлежащего применению в конкретном деле.
ционным Судом, а перед законодателем. Как указывалось выше, проверку конституционности закона, при*
Кроме того, если даже позволительно рассмотрение дела в Кон* мененного или подлежащего применению в конкретном деле, приня*
ституционном Суде, он устанавливает, что спор не был или не может то называть конкретным нормоконтролем. Слово «конкретный» в дан*
быть разрешен иным способом; иначе говоря, избегает всех случаев ном случае связано не с оценкой закона, а с конкретностью дела, в
подмены других органов, которые могут разрешить спор. Дополни* связи с которым оценивается закон. Субъект, обращающийся в Кон*
тельно Конституционный Суд устанавливает, что заявитель ранее об* ституционный Суд, обязан доказать следующее: а) физическое или
ращался к соответствующим органам с письменным заявлением о на* юридическое лицо — что оно, его интересы страдают в результате
рушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компе*
применения или угрозы применения соответствующего закона;
тенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления
б) суд — что он вынесет решение на основе закона, в конституцион*
входящей в их компетенцию обязанности; однако в течение месяца со
ности которого сомневается. При отсутствии этих условий Конститу*
дня получения такого письменного заявления не были устранены
ционный Суд вправе отказать в принятии дела к своему рассмотре*
указанные в нем нарушения. Если же орган обращался к Президен*
нию.
ту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, преду*
смотренных ст. 85 Конституции РФ, надо установить, что Президент По законодательству конкретный нормоконтроль распространяется
также в течение месяца не использовал эти согласительные процеду* только на законы. Он не может касаться оценки нормативных актов
ры либо такие процедуры не привели к разрешению спора. Ходатай* Президента, Правительства и т. д. Предмет обращения может касать*
ство же самого Президента допустимо, если он использовал согласи* ся как федерального закона, так и закона субъекта РФ, если заявитель
тельные процедуры, но разногласия между органами остались и они полагает, что акт не соответствует именно федеральной Конституции.
подведомственны Конституционному Суду РФ как споры о компе* Если оспаривается соответствие закона субъекта РФ конституции, ус*
тенции. таву субъекта РФ, Конституционный Суд РФ не будет заниматься
По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный данным вопросом, оставляя законы субъектов РФ для оценки их су*
Суд принимает одно из следующих решений: 1) подтверждающее дами.
полномочие соответствующего органа государственной власти издать Для случаев обращения в Конституционный Суд физического или
акт или совершить действие правового характера, послужившие при* юридического лица с жалобой в науке конституционного права ис*
пользуется понятие конституционная жалоба. Обращение в Суд с жа* Итак, ранее и частные лица, и суды были вправе оспорить консти*
лобой может быть как индивидуальным, так и коллективным. туционность как подлежащего применению, так и примененного в кон*
Что касается обращения обычного суда в Конституционный Суд, кретном деле.
то в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября Теперь же ситуация изменилась: частные лица не могут оспорить
1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Рос* конституционность закона, подлежащего применению к конкретном
сийской Федерации при осуществлении правосудия» говорилось деле; они могут оспорить только уже примененный закон, значит,
(подп. «в» п. 2), что суд применяет непосредственно Конституцию, они должны пройти по разным инстанциям и лишь после этого обра*
когда придет к убеждению о противоречии федерального закона Кон* титься в Конституционный Суд.
ституции. Такая свобода усмотрения суда не была поддержана Кон* Изменилась ситуация и для судов: формально уже с первого судеб*
ституционным Судом. В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о ного процесса можно говорить о применении закона в конкретном
толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ Конституционный деле (оно ведь разрешается на основе данного закона). Допустим, у
Суд определил: если суд приходит к выводу о несоответствии закона первой инстанции не возникло желания обращаться в Конституцион*
Конституции, он обязан обратиться с запросом в Конституционный ный Суд, но как быть последующим судебным инстанциям, если они
Суд. Таким образом, вопрос о соответствии закона Конституции на* это захотели сделать, а закон не «подлежит применению» и уже при*
ходится в исключительном ведении Конституционного Суда (кстати, менен в конкретном деле нижестоящим судом? По формальному ос*
Пленум Верховного Суда РФ так и не отменил соответствующее по* нованию им можно отказать.
ложение своего постановления).
В период с момента вынесения решения обычного суда об обра* 4. Толкование Конституции Российской Федерации
щении в Конституционный Суд и до принятия постановления по* В соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции по запросам Президен*
следним производство по делу или исполнение вынесенного судом по та, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, орга*
делу решения приостанавливаются. нов законодательной власти субъектов РФ Конституционный Суд да*
Если Конституционный Суд признал закон, примененный в кон* ет толкование Конституции РФ.
кретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело Вопрос о том, что есть толкование Конституции, является слож*
подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. ным. Сознательно его упрощая, можно определить толкование как
И важно отметить, что выводы Конституционного Суда распростра* разъяснение Конституционным Судом смысла и содержания нормы
няются не только на конкретный случай, они имеют всеобщее значе* Конституции, обусловливающее дальнейшее применение этой нормы
ние. только с учетом акта толкования.
Завершая рассмотрение данного полномочия Конституционного Толкование может выглядеть как вывод Конституционного Суда:
Суда РФ, приходится констатировать, что указанная норма Консти* — об определенном содержании нормы Конституции, если само это
туции РФ (ч. 4 ст. 125) подверглась существенному изменению новел* содержание из нормы прямо не видно и его надо выводить путем ин*
лами, внесенными 3 ноября 2010 г. в Федеральный конституционный терпретации нормы. Например, ст. 10 Конституции говорит о том,
закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». До этого что государственная власть в Российской Федерации осуществляется
единый п. 3 ст. 3 Закона был разделен на два самостоятельных пунк* на основе принципа разделения властей. Содержание данного прин*
та — 3 и 31: ципа в норме Конституции не конкретизировано, и в понимании его
— п. 3 теперь гласит, что Конституционный Суд «по жалобам на приходится ориентироваться на толковательные положения решений
нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет кон* Конституционного Суда;
ституционность закона, примененного в конкретном деле»; — о предпочтении одного варианта из нескольких возможных в приме
— согласно п. 31 Конституционный Суд «по запросам судов прове* нении (реализации) нормы Конституции. Например, нормы ст. 102 и 103
ряет конституционность закона, подлежащего применению соответ* Конституции о принятии палатами Федерального Собрания своих по*
ствующим судом в конкретном деле». становлений большинством голосов от общего числа парламентариев
в соответствующей палате можно было толковать так: а) большинст* оценить, что процедура возбуждения и хода дела об обвинении Пре*
вом от общего, установленного Конституцией числа членов палаты; зидента не нарушает норм ни Конституции РФ, ни соответствующего
б) большинством от числа реально состоящих в палате парламен* законодательства.
тариев; в) большинством от числа присутствующих на заседании пала*
ты парламентариев. Конституционный Суд своим толкованием ряда 6. Решение о соответствии Конституции Российской Федерации
статей Конституции РФ, данным в постановлении от 12 апреля 1995 г., инициативы проведения референдума Российской Федерации
определил, что надо руководствоваться первым вариантом;
— о том, что определенное правило не поглощается имеющимися нор Согласно Федеральному конституционному закону «О референ*
мами Конституции, а существует как самостоятельное. Например, думе Российской Федерации», получив документы, на основании
толкуя норму ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3—8 которых назначается референдум, Президент РФ направляет их Кон*
Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для приня* ституционному Суду с запросом о соответствии Конституции ини*
тия федерального конституционного закона, Конституционный Суд циативы по предложенному вопросу (предложенным вопросам) ре*
определил, что акт о поправке не является сам по себе конституцион* ферендума.
ным законом, он лишь принимается по процедуре такого закона, но Конституционный Суд рассматривает обращение, принимает по
представляет собой самостоятельный вид актов РФ — закон РФ о по* нему решение и направляет его Президенту. Если Конституционный
правке к Конституции. Суд признал инициативу проведения референдума соответствующей
Конституции, Президент вправе назначить референдум. Хотя назван*
Исходя из такого понимания толкования, решения Конституци*
ный Закон не говорит о том, что Конституционный Суд дает заклю*
онного Суда, в которых содержится толкование, зачастую имеют нор*
чение, а предусматривает лишь принятие решения о конституцион*
мативное значение и являются источниками права, в том числе и
ности инициативы референдума, реально это выглядит как заключе*
конституционного.
ние Конституционного Суда.
Закон 1994 г. определяет, что толкование Конституции РФ, дан*
ное Конституционным Судом, является официальным и обязатель*
7. Осуществление права законодательной инициативы
ным для всех представительных, исполнительных и судебных органов
государственной власти, органов местного самоуправления, предпри* Право законодательной инициативы принадлежит Конституцион*
ятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объ* ному Суду «по вопросам его ведения» (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
единений. Мы касались вопроса о законодательной инициативе высших су*
дебных органов государства в разделе о парламенте Российской Феде*
5. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения рации. Поэтому нет необходимости здесь повторяться. Отметим
обвинения Президента Российской Федерации лишь, что Конституция подразумевает под вопросами ведения судов
то, что чаще всего становится предметом их рассмотрения и обуслов*
В соответствии с Конституцией РФ и Законом 1994 г. Конститу* лено компетенцией судов. Конституционный Суд исключительно
ционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка редко использует свое право законодательной инициативы.
выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене
или совершении иного тяжкого преступления. Такое заключение да*
8. Направление посланий Федеральному Собранию
ется Конституционным Судом по запросу Совета Федерации.
Без такого заключения Совет Федерации не вправе рассматривать
вопрос об обвинении Президента на своем заседании. Конституцион* Возможность направления Конституционным Судом таких посла*
ный Суд не оценивает суть обвинения. В соответствии со ст. 93 Кон* ний Федеральному Собранию предусмотрена Конституцией РФ, при*
ституции РФ наличие в действиях Президента признаков государст* чем они должны быть заслушаны на совместном заседании обеих па*
венной измены или иного тяжкого преступления подтверждается лат парламента (ст. 100). Хотя в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Зако*
заключением Верховного Суда. Задача Конституционного Суда — на 1994 г. об этом специально не сказано, все*таки при анализе
полномочий Конституционного Суда о его праве на послания надо обязывает Суд их реализовывать, а говорит, что он может пользовать*
сказать специально. Принятие посланий происходит на пленарном ся правами, предоставляемыми ему такими договорами. Следователь*
заседании Конституционного Суда. но, Суду принадлежит право оценить, не противоречат ли соответст*
На практике Конституционный Суд лишь однажды в 1993 г. на* вующие нормы юридической природе данного Суда.
правлял послание парламенту. С того времени данная возможность Ключевым источником в определении компетенции Конституци*
Конституционным Судом не использовалась. Быть может, это объяс* онного Суда призван быть Закон о Конституционном Суде РФ.
няется неясностью предмета послания. По всей видимости, послания В ст. 3 этого Закона, посвященную компетенции, 15 декабря 2001 г.
Конституционного Суда могли бы быть посвящены прежде всего было включено следующее положение: «Компетенция Конституци*
двум проблемам: состоянию нормативного и особенно законодатель* онного Суда Российской Федерации, установленная настоящей
ного регулирования общественных отношений в государстве, необхо* статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения измене*
димости заполнения пробелов в таком регулировании; состоянию ний в настоящий Федеральный конституционный закон».
правоисполнения, говоря шире — законности в государстве.
§ 3. Порядок назначения на должность и статус судьи
9. Иные полномочия Конституционного Суда Конституционного Суда Российской Федерации
1. Требования к кандидату на должность судьи
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Конституционного Суда Российской Федерации
Российской Федерации», перечисляя полномочия Суда, завершает пе*
речень следующими словами: «осуществляет иные полномочия, пре* Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
доставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федератив* Российской Федерации» содержит требования, предъявляемые к кан*
ным договором и федеральными конституционными законами; может дидату на должность судьи Конституционного Суда (ст. 8). Для удоб*
также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в ства восприятия классифицируем эти требования.
соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации до* Судьей Конституционного Суда может быть назначен гражда*
говорами о разграничении предметов ведения и полномочий между нин РФ, имеющий:
органами государственной власти Российской Федерации и органами а) российское гражданство;
государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти б) к дню назначения возраст не менее 40 лет;
права не противоречат его юридической природе и предназначению в в) безупречную репутацию. Данное требование находится частично
качестве судебного органа конституционного контроля». в области моральных (и поэтому не всегда определенных) критериев,
В этой формулировке заслуживают внимание два момента. частично в сфере уважения к закону (прежде всего отсутствие крими*
Во*первых, допустимо закрепление компетенции Конституцион* нального прошлого);
ного Суда в иных нормах, заложенных в строго определенных видах г) высшее юридическое образование;
актов. В самой Конституции других норм о компетенции, кроме ука* д) стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет. Надо
занных выше, нет. Федеративный договор играет скромную роль, по* сказать, что в Федеральном законе «О статусе судей в Российской Фе*
полнение его нормами компетенции Конституционного Суда вряд ли дерации» (ст. 4) данное требование по отношению ко всем кандида*
реально. Что касается федеральных конституционных законов, рас* там на должности судей, включая и Конституционный Суд РФ, ранее
ширяющих если не компетенцию, то по крайней мере объем деятель* определялось как «стаж работы по юридической специальности», в
ности, речь может идти о конституционности назначения федераль* ред. от 2 июля 2013 г. — «стаж работы в области юриспруденции», од*
ного референдума и процедур, связанных с принятием в Российскую нако в Законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»
Федерацию нового субъекта РФ (об этом говорилось ранее). сохранена прежняя формулировка.
Во*вторых, предполагая наделение Конституционного Суда пол* Согласно п. 5 ст. 4 Закона «О статусе судей в Российской Федера*
номочиями во внутригосударственных договорах, Закон 1994 г. не ции» (в ред. от 2 июля 2013 г.) в стаж работы в области юриспруден*
ции, необходимый для назначения на должность судьи, включается деральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридиче*
время работы: 1) на требующих высшего юридического образования скими сообществами, юридическими научными и учебными заведе*
государственных должностях РФ, государственных должностях субъ* ниями. Но эти предложения не связывают Президента, он волен
ектов РФ, должностях государственной службы, муниципальных выбрать одну из названных кандидатур, а то и кандидатуру, никем не
должностях, должностях в существовавших до принятия Конститу* предлагавшуюся.
ции РФ государственных органах СССР, союзных республик СССР, Напомним, что существует Комиссия при Президенте РФ по
РСФСР и РФ, должностях в юридических службах организаций, предварительному рассмотрению кандидатур на должности федераль*
должностях в научных организациях; 2) в качестве преподавателя ных судей, она высказывает главе государства свои рекомендации по
юридических дисциплин по профессиональным образовательным кандидатам.
программам, в качестве адвоката или нотариуса. Как можно видеть, Обычно Президент предлагает одну кандидатуру на должность су*
главным условием становится работа на должностях, требующих выс* дьи Конституционного Суда. В случае неутверждения Советом Феде*
шего юридического образования. По Инструкции о порядке опреде* рации кандидата Президент снова вносит кандидатуру. Это может
ления стажа работы по юридической профессии для кандидатов на быть либо новый, либо тот же самый кандидат.
должности судей федеральных судов, утвержденной 27 декабря 1996 г. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на долж*
совместно Министром юстиции РФ, Председателем Верховного Су* ность судьи Конституционного Суда в срок не позднее 14 дней с мо*
да РФ и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ, в такой мента получения представления Президента РФ. Каждый судья Кон*
стаж включалась также работа в органах государственной власти и ституционного Суда назначается на должность Советом Федерации в
местного самоуправления, в в общественных организациях, на пред* индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на
приятиях и в организациях любых форм собственности на должно* должность судьи считается лицо, получившее при голосовании боль*
стях, для замещения которых требовалось как высшее, так и среднее шинство от общего числа членов Совета Федерации.
юридическое образование. Кроме того, в стаж работы по юридиче* В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда пред*
ской профессии включалась также работа на иных должностях, если ставление о назначении другого лица на вакантное место судьи вно*
она непосредственно связана с защитой прав и законных интересов сится Президентом в Совет Федерации не позднее месяца со дня от*
граждан и юридических лиц, укреплением законности и правопоряд* крытия вакансии. Судья Конституционного Суда, срок полномочий
ка, требует знаний в каких*либо отраслях права и умения применять которого истек, продолжает исполнять обязанности судьи до назна*
их на практике. В том числе в стаж работы по юридической профес* чения на должность нового судьи или до принятия итогового реше*
сии засчитывалось время исполнения народным заседателем обязан* ния по делу, начатому с его участием.
ностей судьи районного (городского) суда; Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Сове*
е) признанную высокую квалификацию в области права. Данное тре* том Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность
бование является самым неопределенным. По существу, степень ква* судьи Конституционного Суда. Судья приносит присягу следующего
лификации определяют работники Администрации Президента РФ, содержания: «Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанно*
подбирающие кандидатуры, в конце концов сам Президент. сти судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиня*
ясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и
2. Порядок назначения на должность судьи никому более».
Конституционного Суда Российской Федерации
3. Занятия и действия, не совместимые с должностью судьи
Общий порядок назначения на должность судьи Конституцион* Конституционного Суда Российской Федерации
ного Суда состоит в следующем. Предложения о кандидатах могут
вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Закон 1994 г. называет в ст. 11 занятия и действия, не совместимые
Государственной Думы, а также законодательными (представитель* с должностью судьи Конституционного Суда. Судья не может быть
ными) органами субъектов РФ, высшими судебными органами и фе* членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных
представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие общего правила, действовавшего на тот момент: полномочия любого
государственные или общественные должности, иметь частную прак* судьи в Российской Федерации бессрочны и они завершаются с на*
тику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятель* ступлением 65*летнего возраста.
ностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея* Названный Федеральный конституционный закон в первоначаль*
тельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению ной редакции предусматривал, что судья Конституционного Суда на*
обязанностей судьи. Не может служить уважительной причиной от* значается на должность на срок 12 лет. В 2001 г. этот срок был увели*
сутствие на заседании, если на то не дано согласия Конституционно* чен до 15 лет. Назначения на второй срок Закон не допускал. В 2005 г.
го Суда. вновь установлено, что полномочия судьи Конституционного Су*
Судья Конституционного Суда не вправе осуществлять защиту да РФ не ограничены сроком. Предельный возраст пребывания в
или представительство, кроме законного представительства, в суде, должности судьи — 70 лет. Причем в 2005 г. это правило распростра*
арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было нено и на первоначально назначенных судей.
покровительство в получении прав и освобождении от обязанно* Согласно ст. 12 Закона судья Конституционного Суда РФ считает*
стей. ся вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его
Он не может принадлежать к политическим партиям и движени* полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором ему
ям, материально их поддерживать, участвовать в политических акци* исполняется 70 лет. Судья продолжает исполнение обязанностей до
ях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кам*
момента вынесения решения по делу, начатому с его участием, или до
паниях по выборам в органы государственной власти и органы мест*
назначения на должность нового судьи.
ного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях
В редакции ст. 12 от 3 ноября 2010 г. записано, что на Председате*
политических партий и движений, заниматься иной политической
деятельностью. Он не может входить в руководящий состав каких*ли* ля Конституционного Суда РФ установленный настоящей статьей,
бо общественных объединений, даже если они и не преследуют поли* а также другими федеральными конституционными законами и феде*
тических целей. ральными законами предельный возраст пребывания в должности су*
Судья Конституционного Суда не вправе, выступая в печати, иных дьи не распространяется. Это значит, что, получив свой пост, напри*
средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публич* мер, в 69 лет, Председатель Конституционного Суда остается в долж*
но высказывать свое мнение по вопросу, который может стать пред* ности до 75 лет, когда закончится его шестилетний срок пребывания
метом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изу* на этой должности. Но и это не все: нет запрета на то, что он снова
чается или принят к рассмотрению Судом, до принятия решения по будет назначен Председателем Конституционного Суда и тем самым
этому вопросу. сохранит полномочия судьи далее.
Все перечисленные требования не могут рассматриваться как ог*
раничение права судьи Конституционного Суда свободно выражать 5. Гарантии статуса и деятельности судьи
свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и Конституционного Суда Российской Федерации
референдуме.
Закон обеспечивает различные гарантии статуса и деятельности
судьи Конституционного Суда. В целом их можно назвать гарантиями
4. Срок полномочий судей Конституционного Суда
независимости судьи. Независимость судьи обеспечивается его несме*
няемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей, установ*
Конституционный Суд в целом действует бессрочно, у него нет ленными Федеральным конституционным законом порядком приос*
обозначенного Конституцией или законом срока полномочий. Что тановления и прекращения полномочий судьи, правом на отставку,
же касается срока полномочий судьи Конституционного Суда, то ре* обязательностью установленной процедуры конституционного судо*
гулирование в данном вопросе прошло определенную эволюцию. За* производства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судеб*
кон «О Конституционном Суде Российской Федерации» исходил из ную деятельность, предоставлением судье материального и социаль*
ного обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его вы* им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему
сокому статусу. документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной кор*
Материальные гарантии независимости судьи Конституционного респонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных,
Суда, связанные с оплатой его труда, предоставлением ежегодного других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей
отпуска, социальным обеспечением, обеспечением жильем, социаль* сообщений). Естественно, что все сказанное относится и к судье
но*бытовым обслуживанием, обязательным государственным страхо* Конституционного Суда РФ.
ванием жизни и здоровья судьи, а также принадлежащей ему и чле* Кроме того, в названном Законе есть предписания, содержащие
нам его семьи собственности, устанавливаются применительно к со* гарантии неприкосновенности специально для судей Конституцион*
ответствующим гарантиям, предусмотренным законодательством для ного Суда РФ. В частности, в п. 3 ст. 16 Закона сначала было установ*
судей иных высших федеральных судов. В случаях если другими пра* лено, что решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отно*
вовыми актами для судей Конституционного Суда предусмотрены шении судьи Конституционного Суда РФ или его привлечении в ка*
иные нормы, повышающие уровень их правовой защиты, материаль* честве обвиняемого по другому делу принимается Председателем
ного и социального обеспечения, применяются положения этих ак* Следственного комитета РФ на основании заключения судебной кол*
тов. легии в составе трех судей Верховного Суда РФ о наличии в действиях
Кстати, сам Закон о Конституционном Суде был дополнен 3 нояб* судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Су*
ря 2010 г. ст. 131, предусмотревшей, что по представлению Председа* да РФ. Однако Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. слова об
теля Конституционного Суда РФ судье Конституционного Суда в те* участии в процедуре названной судебной коллегии были исключены,
чение шести месяцев после его назначения Президентом РФ при* таким образом, когда Конституционный Суд дает согласие, он и оп*
сваивается высший квалификационный класс судьи. ределяется по существу вопроса, поскольку его решение должно быть
Закон закрепляет принцип несменяемости судьи Конституционно* мотивированным.
го Суда. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостанов* Причем изменение в ходе расследования уголовного дела квали*
лены только в порядке и по основаниям, установленным Законом о фикации состава преступления, которое может повлечь ухудшение
Конституционном Суде. положения судьи, допускается только в том же порядке, который ус*
Наряду с этим Закон обеспечивает неприкосновенность судьи Кон* тановлен для принятия решения о возбуждении уголовного дела в от*
ституционного Суда. Он не может быть привлечен к какой*либо от* ношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по
ветственности, в том числе после прекращения срока полномочий, за уголовному делу.
мнение, выраженное им при рассмотрении дела в Конституционном Согласно п. 4 ст. 16 вышеназванного Закона решение по вопросу о
Суде, если только вступившим в законную силу приговором суда не привлечении к административной ответственности принимается в
будет установлена виновность данного судьи в преступном злоупот* отношении судьи Конституционного Суда РФ судебной коллегией в
реблении своими полномочиями. составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генераль*
За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Фе* ного прокурора РФ в 10*дневный срок. В данном случае Закон не
дерального конституционного закона «О Конституционном Суде предусматривает принятия решения Конституционным Судом РФ.
Российской Федерации», Федерального закона «О статусе судей в Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления
Российской Федерации», положений Кодекса судейской этики, ут* или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой
верждаемого Всероссийским съездом судей) на судью по решению государственный орган, если личность этого судьи не могла быть из*
Конституционного Суда может быть наложено дисциплинарное взы* вестна в момент задержания, после установления его личности подле*
скание: предупреждение, прекращение полномочий. жит немедленному освобождению. Личный досмотр судьи не допус*
Ранее уже говорилось о том, что Закон «О статусе судей в Россий* кается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным за*
ской Федерации» в ст. 16 определяет: неприкосновенность любого су* коном в целях обеспечения безопасности других людей.
дьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновен* Решение об избрании в отношении судьи в качестве меры пресе*
ность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых чения заключения под стражу принимается в отношении судьи Кон*
ституционного Суда РФ судебной коллегией в составе трех судей Вер* мочий судьи оформляется решением Конституционного Суда за ис*
ховного Суда РФ по ходатайству Председателя Следственного коми* ключением случая возбуждения уголовного дела в отношении судьи
тета РФ. Заключение судьи под стражу производится с согласия или привлечения его в качестве обвиняемого по другому делу. Приос*
Конституционного Суда РФ. Соответствующее представление в Кон* тановление полномочий судьи не влечет приостановления выплаты
ституционный Суд РФ вносит Председатель Следственного комите* ему заработной платы, ежеквартального поощрения и не лишает его
та РФ. Мотивированное решение Конституционного Суда РФ о даче гарантий, установленных названным Федеральным конституцион*
согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения ным законом.
заключения под стражу принимается не позднее чем через пять дней
со дня поступления представления Председателя Следственного ко* 6. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда
митета РФ и соответствующего судебного решения. Российской Федерации
Осуществление в отношении судьи Конституционного Суда РФ
оперативно*розыскных мероприятий, а также следственных действий Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
(если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не Российской Федерации» называет случаи и основания прекращения
привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с полномочий судьи Конституционного Суда (ст. 18). Они прекраща*
ограничением его гражданских прав либо с нарушением его непри* ются ввиду:
косновенности, определенной Конституцией РФ, федеральными 1) нарушения порядка назначения на должность судьи Конститу*
конституционными законами и федеральными законами, допускает* ционного Суда, установленного Конституцией РФ и указанным За*
ся не иначе как на основании решения, принимаемого судебной кол* коном;
легией в составе трех судей Верховного Суда РФ. 2) достижения предельного возраста в должности судьи;
Закон закрепляет принцип равенства прав судей Конституционно* 3) личного письменного заявления об отставке до достижения ука*
го Суда. Судья имеет право решающего голоса по всем вопросам, рас* занного возраста;
сматриваемым в пленарных заседаниях Конституционного Суда или 4) утраты российского гражданства (следует заметить, что в ст. 14
в заседаниях его палаты, в состав которой он входит. Закона «О статусе судей в Российской Федерации» основанием пре*
Гарантии статуса судьи предполагают, что его полномочия могут кращения полномочий российского судьи названо «прекращение
быть приостановлены только в случаях, строго определенных Законом гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства ино*
«О Конституционном Суде Российской Федерации». Согласно ст. 17 странного государства либо получение вида на жительство или иного
указанного Закона полномочия судьи Конституционного Суда могут документа, подтверждающего право на постоянное проживание граж*
быть приостановлены в случаях, если: 1) в отношении судьи возбуж* данина Российской Федерации на территории иностранного государ*
дено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по ства»; естественно, это надо отнести и к судье Конституционного Су*
другому уголовному делу; 2) судья по состоянию здоровья временно да РФ, хотя конституционный закон и выше по силе, чем обычный
не способен выполнять свои обязанности. Приостановление полно* закон);
мочий судьи осуществляется по решению Конституционного Суда, 5) вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора,
принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их вступившего в законную силу;
приостановлению. 6) совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи
Судья Конституционного Суда, полномочия которого приоста* (в подп. 9 п. 1 ст. 14 Закона «О статусе судей в Российской Федера*
новлены, не вправе участвовать в заседаниях Суда, а также направ* ции» говорилось, что основанием прекращения полномочий судьи
лять официальные документы в государственные органы и организа* является «совершение поступка, позорящего честь и достоинство су*
ции, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и дьи или умаляющего авторитет судебной власти»; 15 декабря 2001 г.
истребовать от них какие*либо документы и иную информацию. этот подпункт исключен из Закона, тем не менее аналогичное прави*
Конституционный Суд приостанавливает полномочия судьи до ло Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» сохра*
отпадения основания к их приостановлению. Восстановление полно* няет действие);
7) продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны ние в отставку). Судья считается ушедшим или удаленным в отставку,
Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не со* если его полномочия прекращены в случае истечения их срока, лич*
вместимых с его должностью; ного письменного заявления об отставке до истечения срока полно*
8) неучастия в заседаниях Конституционного Суда или уклонения мочий, признания судьи недееспособным решением суда, а также ес*
от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин; ли судья по состоянию здоровья или иным уважительным причинам
9) признания недееспособным решением суда, вступившим в за* не менее 10 месяцев не способен осуществлять свои полномочия.
конную силу; Пребывающему в отставке судье Конституционного Суда, имею*
10) признания безвестно отсутствующим решением суда, вступив* щему стаж работы в должности судьи не менее 15 лет, независимо от
шим в законную силу; возраста выплачивается по его выбору пенсия или не облагаемое на*
11) объявления умершим решением суда, вступившим в законную логом ежемесячное пожизненное содержание в размере 80% ежеме*
силу; сячного денежного вознаграждения работающего судьи Конституци*
12) смерти судьи. онного Суда. При этом в стаж работы, дающий право на получение
Полномочия судьи могут быть прекращены также ввиду его неспо* ежемесячного пожизненного содержания, засчитывается время пред*
собности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам шествующей работы по юридической профессии.
в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) испол*
нять обязанности судьи. § 4. Структура и организация деятельности
Следует заметить, что Закон «О статусе судей в Российской Феде* Конституционного Суда Российской Федерации
рации» в дополнениях от 7 мая 2013 г. (п. 61 ст. 14) отразил ужесточе*
ние антикоррупционных требований: одним из оснований прекраще* Организационные формы конституционного судопроизводства и
ния полномочий любого судьи является «нарушение судьей, его суп* внутренняя структура Конституционного Суда РФ пережили в 2010 г.
ругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать радикальную реформу. Кратко говоря, Конституционный Суд по на*
и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и цен* чальной редакции Закона 1994 г. рассматривал и разрешал дела в пле
ности в иностранных банках, расположенных за пределами террито* нарных заседаниях и заседаниях палат Суда. Тогда Конституционный
рии Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностран* Суд состоял из двух палат, включающих соответственно 10 и 9 судей.
ными финансовыми инструментами». Это требование относится и к Персональный состав палат определялся путем жеребьевки. С 2010 г.
судье Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд не делится на палаты, это единый орган, разре*
Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда осуще* шающий дела в своих заседаниях.
ствляется по решению Суда, которое направляется Президенту, в Со* И все*таки до рассмотрения сегодняшней структуры Конституци*
вет Федерации и является официальным уведомлением об открытии онного Суда обратимся сжато к истории вопроса. При прежней
вакансии. Прекращение полномочий судьи в случае нарушения по* структуре в пленарных заседаниях участвовали все судьи Конститу*
рядка его назначения на должность производится Советом Федера* ционного Суда, в заседаниях палат — судьи, входившие в состав соот*
ции по представлению Конституционного Суда. Прекращение пол* ветствующей палаты. Председатель и заместители Председателя Суда
номочий судьи в случае совершения поступка, порочащего честь и не могли входить в состав одной и той же палаты. Персональный со*
достоинство судьи, продолжения судьей, несмотря на предупреж* став палат не должен был оставаться неизменным более чем три года
дение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или соверше* подряд. В палатах председательствовали поочередно судьи. Очеред*
ния действий, не совместимых с его должностью, неучастия судьи в ность исполнения судьями, входившими в состав палаты, полномо*
заседаниях Конституционного Суда РФ производится тоже Советом чий председательствующего в ее заседаниях определялся на заседа*
Федерации по представлению Конституционного Суда, принятому нии палаты.
большинством не менее двух третей от общего числа судей. Конституционный Суд был вправе рассмотреть в пленарном засе*
Законом предусмотрена отставка судьи Конституционного Суда, дании любой вопрос, входящий в компетенцию Суда. Но при этом в
причем и добровольная (уход в отставку), и недобровольная (удале* ст. 21 Закона определялись дела, разрешаемые исключительно в пле*
нарных заседаниях Конституционного Суда: 1) о соответствии Кон* Федерации и статьей 3 настоящего Федерального конституционного
ституции РФ конституций республик и уставов субъектов РФ; закона».
2) о толковании Конституции РФ; 3) о даче заключения о соблюде* В ч. 2 ст. 21 говорится, что Конституционный Суд РФ в заседаниях
нии установленного порядка выдвижения обвинения Президента в также:
государственной измене или совершении иного тяжкого преступле* 1) принимает послания Конституционного Суда РФ;
ния; 4) о принятии послания Конституционного Суда; 5) о выступле* 2) принимает Регламент Конституционного Суда РФ и вносит в
нии с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. него изменения и дополнения;
По прежнему регулированию Конституционный Суд в пленарных 3) принимает решения о представлении судьи Конституционного
заседаниях также: формировал персональные составы палат Суда; Суда к награждению государственной наградой РФ, в том числе при*
принимал Регламент Суда и вносил в него изменения и дополнения; своению ему почетного звания РФ, а также об обращении к Прези*
устанавливал очередность рассмотрения дел в пленарных заседаниях денту РФ с ходатайством о даче им согласия на принятие судьей Кон*
Суда, а также распределял дела между палатами; принимал решения о ституционного Суда РФ награды или иного знака отличия иностран*
приостановлении или прекращении полномочий судьи Суда, а также ного государства;
о досрочном освобождении от должности Председателя и заместите* 4) принимает решения о приостановлении или прекращении пол*
лей Председателя Конституционного Суда. номочий судьи Конституционного Суда РФ, а также о наличии осно*
А в заседаниях палат Конституционный Суд разрешал дела, отне* ваний для досрочного прекращения Советом Федерации по представ*
сенные к ведению Конституционного Суда и не подлежавшие рас* лению Президента РФ полномочий Председателя или заместителей
смотрению исключительно в пленарных заседаниях. Несмотря на Председателя Конституционного Суда РФ;
этот общий, условно говоря, остаточный принцип, Закон 1994 г. все 5) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом о
же называл категории дел, рассматриваемые палатами: о соответст* Конституционном Суде.
вии Конституции РФ законов, иных нормативных актов, внутригосу* Организуют деятельность Конституционного Суда три должност*
дарственных договоров, не вступивших в силу международных до* ных лица — Председатель Конституционного Суда и два заместителя
говоров РФ; споры о компетенции между органами государственной Председателя. Мы уже говорили неоднократно, что Федеральным за*
власти; жалобы граждан и запросы судов по поводу конституционно* коном от 2 июня 2009 г. должность судьи*секретаря Конституционно*
сти закона, примененного или подлежащего применению в конкрет* го Суда упразднена и введена вторая должность заместителя Предсе*
ном деле. дателя. Закон не говорит о том, что они руководят деятельностью су*
Современное состояние характеризуется тем, что Конституционный дей Конституционного Суда и между ними и судьями существуют
Суд РФ — условно говоря, однопалатный (правда, Закон не применя* отношения подчиненности, субординации. И это не случайно. Как
ет этот термин) орган. Согласно ст. 20, именуемой «Организацион* указывалось ранее, принцип независимости судьи Конституционного
ные формы конституционного судопроизводства», «Конституцион* Суда распространяется и на служебные функции, и на персональное
ный Суд Российской Федерации рассматривает и разрешает дела в положение судьи. Все решения в отношении судьи, в том числе и по*
заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации с прове* ручение ему подготовки дела, задач судьи*докладчика и т. п., осуще*
дением слушаний, а в случаях и порядке, установленных статьей 471 ствляет Конституционный Суд в целом. Названные должностные ли*
настоящего Федерального конституционного закона, также без про* ца не вправе давать указания судьям, налагать на них дисциплинар*
ведения слушаний». ные взыскания. Их руководящие функции распространяются на
Закон характеризует все, что относится к ведению Конституцион* Аппарат Конституционного Суда.
ного Суда, как вопросы, «рассматриваемые в заседаниях Конституци* Ранее в пленарном заседании Конституционного Суда судьи тай*
онного Суда Российской Федерации». Часть 1 ст. 21 гласит: «Консти* ным голосованием большинством от общего числа судей избирали из
туционный Суд Российской Федерации рассматривает в заседаниях своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года Предсе*
все вопросы, относящиеся к полномочиям Конституционного Суда дателя, заместителя Председателя и судью*секретаря Суда; эти лица
Российской Федерации, установленным Конституцией Российской по истечении срока полномочий могли быть избраны на новый срок.
Напомним, что согласно ст. 23 Закона 1994 г. Председатель Кон* палат; 3) представляет Суд в отношениях с государственными органа*
ституционного Суда РФ назначается на должность Советом Федера* ми и организациями, общественными объединениями, по уполномо*
ции по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа чию Суда выступает с заявлениями от его имени; 4) осуществляет об*
судей Конституционного Суда РФ. Два заместителя Председателя на* щее руководство аппаратом Конституционного Суда, представляет на
значаются на должность Советом Федерации по представлению Пре* утверждение Конституционного Суда кандидатуры руководителей
зидента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного аппарата и Секретариата Конституционного Суда, а также Положе*
Суда РФ. Закон не говорит о том, что Председатель предлагает Пре* ние о Секретариате Конституционного Суда РФ и структуру аппара*
зиденту кандидатуры на эти должности или сообщает ему свои реко* та; 5) осуществляет другие полномочия в соответствии с данным За*
мендации (предпочтения). коном и Регламентом Суда. Председатель Конституционного Суда
Председатель и заместители Председателя по истечении срока их издает приказы и распоряжения.
полномочий могут быть назначены на должность на новый срок.
Заместители Председателя Конституционного Суда осуществляют
И Председатель, и заместители могут по личному письменному заяв*
по уполномочию Председателя его отдельные полномочия, а также
лению сложить с себя эти полномочия. Сложение полномочий кон*
выполняют иные обязанности, возложенные на них Председателем
статируется решением Конституционного Суда РФ.
Конституционного Суда РФ.
В прежней редакции Закона говорилось, что по инициативе не ме*
нее пяти судей Конституционного Суда РФ, считающих, что Предсе*
датель или заместитель Председателя Конституционного Суда РФ не* § 5. Общие правила производства в Конституционном Суде
добросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет Российской Федерации
своими правами, может быть поставлен вопрос о его досрочном осво*
бождении от должности. Решение о досрочном освобождении от Литература
должности соответствующего лица принимается большинством не Бердюгина Ю. М. Субъекты конституционного судопроизводства:
менее двух третей голосов от общего числа судей Конституционного дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011; Витрук Н. В. Виды про*
Суда РФ тайным голосованием. изводств в Конституционном Суде Российской Федерации // Журнал
В редакции от 3 ноября 2010 г. записано несколько иначе: полно* конституционного правосудия. 2009. № 6 (12); Он же. Новое в консти*
мочия Председателя или заместителей Председателя Конституцион* туционном судопроизводстве (к вступлению в силу Федерального кон*
ного Суда РФ могут быть досрочно прекращены Советом Федерации ституционного закона от 3 ноября 2010 г.) // Российское правосудие.
2011. № 3 (59); Дагуев А. В. Виды производств и их особенности в кон*
по представлению Президента РФ в случае, если решением Консти*
ституционном судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009;
туционного Суда РФ установлено, что названное лицо не исполняет Курохтин Ю. Проблемы реализации принципа состязательности в рос*
должностные обязанности или исполняет их ненадлежащим образом. сийском конституционном судопроизводстве // Российская юстиция.
Указанное решение Конституционного Суда принимается большин* 2007. № 3; Малинчев Б. А. Процессуальные институты в деятельности
ством не менее двух третей голосов от общего числа судей Конститу* Конституционного Суда Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
ционного Суда тайным голосованием в порядке, установленном Рег* наук. М., 2010; Несмеянова С. Э. Судебная практика Конституционно*
ламентом Конституционного Суда. Причем в ряде случаев, когда речь го Суда РФ с комментариями. М., 2009; Райкова Н. С. Особенности
идет об обнаружении нарушения порядка назначения судьи на долж* конституционного судопроизводства // Правовые проблемы укреп*
ность либо о его виновном деянии, решается вопрос о прекращении ления российской государственности: сб. статей. Ч. 34 / под ред.
В. Ф. Воловича. Томск, 2006; Сухинина И. В. Регулирование конститу*
полномочий судьи и должностных полномочий Председателя или за*
ционного судопроизводства определениями Конституционного Су*
местителя Председателя. да РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19; Чап
Согласно ст. 24 Закона 1994 г. Председатель Конституционного тыков А. В. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд
Суда: 1) руководит подготовкой пленарных заседаний Суда, созывает Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. ... канд.
их и председательствует на них; 2) вносит на обсуждение Суда вопро* юрид. наук. Томск, 2007; Шульженко Ю. Л. Конституционное судо*
сы, подлежащие рассмотрению в пленарных заседаниях и заседаниях производство. М., 2008.
1. Принципы конституционного судопроизводства происходит устно. В ходе устного разбирательства Конституционный

Суд заслушивает объяснения сторон, показания экспертов и свидете*
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде лей, оглашает имеющиеся документы. В заседании Суда могут огла*
Российской Федерации» закрепляет следующие принципы конститу шаться документы, представленные для ознакомления судьям и сторо*
ционного судопроизводства: 1) независимость; 2) коллегиальность; нам либо содержание которых излагалось в заседании по данному делу.
3) гласность; 4) устность разбирательства; 5) ведение судопроизвод* Язык судопроизводства в соответствии с названным Законом — рус*
ства на государственном языке Российской Федерации; 6) непрерыв* ский как государственный язык Российской Федерации. Участникам
ность судебного заседания; 7) состязательность и равноправие сторон. процесса, не владеющим русским языком, обеспечивается право давать
Независимость судопроизводства означает, что судьи Конституци* объяснения на другом языке и пользоваться услугами переводчика.
онного Суда независимы и руководствуются при осуществлении своих Непрерывность судебного заседания означает, что заседание Кон*
полномочий только Конституцией РФ и названным Законом. В своей ституционного Суда по каждому делу происходит непрерывно, за ис*
деятельности судьи выступают в личном качестве и не представляют ключением времени, отведенного для отдыха или необходимого для
каких бы то ни было государственных или общественных органов, по* подготовки участников процесса к дальнейшему разбирательству,
литических партий и движений, государственных, общественных, а также для устранения обстоятельств, препятствующих нормальному
иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, го* ходу заседания.
сударственных и территориальных образований, наций, социальных Состязательность и равноправие сторон как принцип судопроиз*
групп. Решения и другие акты Конституционного Суда выражают со* водства означает, что стороны пользуются равными правами и воз*
ответствующую Конституции РФ правовую позицию судей, свобод* можностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательно*
ную от политических пристрастий. Судьи Конституционного Суда сти в заседании Конституционного Суда РФ, а также в случае разре*
принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздей* шения дел Конституционным Судом РФ в порядке, предусмотренном
ствие на свободу их волеизъявления. Они не вправе запрашивать или ст. 471 данного Закона (разрешение дел без проведения слушания).
получать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к
предварительному изучению либо рассматриваемым Судом. Любое
2. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
вмешательство в деятельность Конституционного Суда РФ не допус*
кается и влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является
Коллегиальность судопроизводства выражается в коллегиальном обращение в Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы.
рассмотрении дел и вопросов и принятии решений по ним Конститу* Ходатайство — обращение по спорам о компетенции.
ционным Судом. Решение принимается только теми судьями, кото* Жалоба — обращение гражданина или юридического лица в связи
рые участвовали в рассмотрении дела в судебном заседании. Консти* с нарушением конституционных прав и свобод граждан.
туционный Суд правомочен принимать решения в пленарных заседа* Запрос — обращение по всем остальным вопросам.
ниях при наличии не менее двух третей от общего числа судей. При В соответствии с Федеральным конституционным законом
определении кворума не принимаются в расчет судьи, отстраненные «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 36) основа*
от участия в рассмотрении дела, и судьи, полномочия которых приос* нием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределен
тановлены. ность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной
Гласность судопроизводства предполагает открытость рассмотре* нормативный акт, договор между органами государственной власти,
ния дел, назначенных к слушанию, в заседаниях Конституционного не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся
Суда. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в
предусмотренных названным Законом. Решения, принятые как в от* спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в пони*
крытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично. мании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной
Устность разбирательства означает, что разбирательство по делам, Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совер*
назначенным к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, шении иного тяжкого преступления.
Обращение направляется в Конституционный Суд в письменной о несоответствии его обращения требованиям Закона. Заявитель по*
форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными сле устранения указанных недостатков вправе вновь направить обра*
лицами). В обращении должны быть указаны: 1) Конституционный щение в Конституционный Суд. Если же обращение явно не подве*
Суд в качестве органа, в который направляется обращение; 2) наиме* домственно Конституционному Суду, Секретариат может направить
нование заявителя (в жалобе гражданина — фамилия, имя, отчество); его в государственные органы или организации, компетентные ре*
адрес и иные данные о заявителе; 3) необходимые данные о предста* шать поставленные в нем вопросы.
вителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда Председатель Конституционного Суда в порядке, установленном
представительство осуществляется по должности; 4) наименование и Судом, поручает одному или нескольким судьям предварительное
адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит изучение обращения, которое должно быть завершено не позднее
проверке, либо участвующего в споре о компетенции; 5) нормы Кон* двух месяцев с момента регистрации. Предварительное изучение об*
ституции РФ и Федерального конституционного закона, дающие ращения судьей (судьями) является обязательной стадией производ*
право на обращение в Конституционный Суд; 6) точное название, ства в Конституционном Суде. Заключение судьи (судей) по результа*
номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о там предварительного изучения обращения докладывается в заседа*
подлежащем проверке акте, о положении Конституции РФ, подлежа* нии Конституционного Суда РФ.
щем толкованию; 7) конкретные, указанные в названном Законе ос* Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению при*
нования к рассмотрению обращения Конституционным Судом; нимается Конституционным Судом в заседании не позднее месяца с
8) позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое момента завершения предварительного изучения обращения судьей
обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конститу* (судьями). Следовательно, в общей сложности по истечении трех ме*
ции РФ; 9) требование, обращенное в связи с запросом, ходатайст* сяцев видна перспектива: либо обращение станет предметом рассмот*
вом, жалобой к Конституционному Суду; 10) перечень прилагаемых к рения, либо Суд откажет в этом. О принятом Конституционным Су*
обращению документов (ст. 37 Закона). дом решении уведомляются стороны.
К направляемому в Конституционный Суд обращению прилагают* По общему правилу действующий акт, который становится пред*
ся: текст акта, подлежащего проверке, или положения Конститу* метом оценки Конституционного Суда, продолжает действовать. Од*
ции РФ, подлежащего толкованию; доверенность или иной документ, нако Закон гласит, что в случаях, не терпящих отлагательства, Кон*
подтверждающий полномочия представителя, за исключением случа* ституционный Суд может обратиться к соответствующим органам и
ев, когда представительство осуществляется по должности, а также ко* должностным лицам с предложением о приостановлении действия
пии документов, подтверждающих право лица выступать в Конститу* оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого меж*
ционном Суде в качестве представителя; документ об уплате государ* дународного договора РФ до завершения рассмотрения дела Консти*
ственной пошлины; перевод на русский язык всех документов и иных туционным Судом. Однако это только предложение, решение прини*
материалов, изложенных на другом языке. К обращению могут быть мает сам орган, издавший акт. К тому же по некоторым видам актов
приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вы* процесс приостановления их действия вообще неясен, а то и невоз*
звать в заседание Конституционного Суда, а также другие документы и можен, например, это относится к федеральным законам.
материалы. Общее требование — обращение и прилагаемые к нему до* Общие основания отказа Конституционного Суда в принятии обра*
кументы и иные материалы представляются в Конституционный Суд с щения к рассмотрению состоят в том, что разрешение вопроса, постав*
копиями в количестве 30 экземпляров. Граждане представляют необ* ленного в обращении, не подведомственно Конституционному Суду;
ходимые документы с копиями в количестве трех экземпляров. что обращение в соответствии с требованиями Закона 1994 г. не являет*
Обращения, поступающие в Конституционный Суд, подлежат ся допустимым; наконец, по предмету обращения Конституционным
обязательной регистрации. Если обращение явно не подведомствен* Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу,
но Конституционному Суду, по форме не отвечает требованиям Зако* за исключением случаев, предусмотренных ст. 471 данного Закона.
на 1994 г., исходит от ненадлежащего органа или лица, не оплачено Если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен
государственной пошлиной, Секретариат Суда уведомляет заявителя или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое
Конституционным Судом производство может быть прекращено, за сколько упростить процедуры при обнаружении достаточного сходст*
исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены ва норм и обстоятельств, вызвавших ранее принятое Судом решение,
конституционные права и свободы граждан. Обращение в Конститу* с нормами и обстоятельствами, приведшими к новому обращению в
ционный Суд может быть отозвано заявителем до начала рассмотре* Конституционный Суд.
ния дела в заседании Суда. В случае отзыва обращения производство Вместе с тем ст. 471 не позволяет применить упрощенные процеду*
по делу прекращается. ры при определенных условиях. Статья гласит, что дело не подлежит
разрешению без проведения слушания, если:
3. Общие процедурные правила рассмотрения дел 1) ходатайство с возражением против применения такой процеду*
в Конституционном Суде Российской Федерации ры подано Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной
Думой, Правительством РФ или органом государственной власти
Заседания Конституционного Суда РФ созываются Председателем субъекта РФ в случае, когда предполагается разбирательство дела о
Конституционного Суда. Решение о назначении дел к слушанию в за* соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом
седании Конституционного Суда принимается Конституционным нормативного правового акта;
Судом не позднее чем через месяц после принятия обращений к рас* 2) ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слу*
смотрению. В решении указывается очередность слушания дел. шаний необходимо для обеспечения его прав.
Дополнениями от 3 ноября 2010 г. в Закон «О Конституционном Разрешение дела без проведения слушания осуществляется в засе*
Суде Российской Федерации» включена ст. 471 «Разрешение дел без дании Конституционного Суда РФ. По итогам разрешения дела без
проведения слушания». Ее основные положения состоят в том, что проведения слушания выносится постановление. При разрешении
Конституционный Суд РФ может рассматривать и разрешать дела о дела без проведения слушания применяются положения ст. 48—53
соответствии Конституции РФ указанных в п. 1 ч. 1 ст. 3 данного За* рассматриваемого Закона (они касаются участников процесса и под*
кона нормативных правовых актов (за исключением федерального готовки дел к слушанию) за исключением положений, применение
конституционного закона, федерального закона, конституции рес* которых возможно исключительно при устном разбирательстве с про*
публики, устава иного субъекта РФ), проверять по жалобе на наруше* ведением слушаний.
ние конституционных прав и свобод граждан конституционность за* В случае если Конституционный Суд РФ предполагает разрешить
кона, примененного в конкретном деле, или проверять по запросу су* дело без проведения слушания, копии обращения заявителя и прило*
да конституционность закона, подлежащего применению в женных к нему документов и материалов направляются судьей*док*
конкретном деле, без проведения слушания. ладчиком в орган, издавший (должностному лицу, подписавшему)
Суд может это сделать, если придет к выводу: оспариваемый акт, для представления письменного отзыва в Консти*
— о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного туционный Суд РФ. Отзыв, представленный в Конституционный
правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответст Суд РФ, направляется заявителю для ознакомления и представления
вующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда, возражений на него.
сохраняющим силу, В соответствии со ст. 49 Закона для подготовки дела к слушанию,
— либо что оспариваемая заявителем норма, ранее признанная не составления проекта решения Конституционного Суда, а также изло*
конституционной постановлением Конституционного Суда, сохра* жения материалов в заседании Суд назначает одного или нескольких
няющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение судейдокладчиков.
Конституционным Судом РФ неконституционности нормы необходи При изучении обращения и подготовке дела к слушанию судья*
мо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод докладчик в соответствии с полномочиями Конституционного Суда
граждан в правоприменительной практике. истребует необходимые документы и иные материалы, поручает про*
Таким образом, как видим, приведенные положения ст. 471 наце* изводство проверок, исследований, экспертиз, пользуется консульта*
лены на то, чтобы, с одной стороны, расширить диапазон действия и циями специалистов, направляет запросы. Судья*докладчик и пред*
авторитет решений Конституционного Суда, с другой стороны, не* седательствующий в заседании определяют круг лиц, подлежащих
приглашению и вызову в заседание, дают распоряжения об оповеще* При необходимости исследования фактических обстоятельств, ус*
нии о месте и времени заседания, а также о направлении участникам тановление которых отнесено к ведению Конституционного Суда, в
процесса необходимых материалов. заседание могут быть вызваны в качестве свидетелей лица, распола*
Требования Конституционного Суда о предоставлении текстов нор* гающие сведениями или материалами о таких обстоятельствах.
мативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведе* Переводчик помогает в процессе Суду и тем лицам, которые не могут
ний и других материалов; о заверении документов и текстов норматив* выступить в его заседании на официальном языке судопроизводства.
ных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об уста* Заседания Конституционного Суда проходят открыто, за исключе*
новлении определенных обстоятельств; о привлечении специалистов; о нием случаев, предусмотренных Законом о Конституционном Суде.
даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных При этом кино* и фотосъемка, видеозапись, прямая радио* и теле*
мнений по рассматриваемым делам обязательны для всех органов, ор* трансляция заседания допускаются с разрешения Конституционного
ганизаций и лиц, которым они адресованы. Ответ на требования Кон* Суда. Присутствующие в зале заседания обязаны уважительно отно*
ституционного Суда должен быть направлен Суду в течение месяца со ситься к Суду и принятым в нем правилам и процедурам, подчинять*
дня получения этих требований, если иной срок не указан Судом. ся распоряжениям председательствующего о соблюдении распорядка
Уведомление о заседании Конституционного Суда, копии обраще* заседания. Поддержание порядка в заседании Конституционного Су*
ния и поступивших отзывов на него, копии проверяемых актов, а при да возлагается на судебных приставов, требования которых обяза*
необходимости и иные документы направляются судьям и участникам тельны для всех присутствующих.
процесса не позднее чем за 10 дней до начала заседания. При этом от* Конституционный Суд назначает закрытое заседание в случаях,
зывы на обращение направляются в указанный срок лишь в случае, когда это необходимо для сохранения охраняемой законом тайны,
если оно поступило не позднее чем за две недели до начала заседания. обеспечения безопасности граждан, защиты общественной нравст*
Участниками процесса в Конституционном Суде считаются сторо* венности. На закрытом заседании присутствуют судьи Конституци*
ны, их представители, свидетели, эксперты, переводчики. онного Суда, стороны и их представители. Возможность присутствия
Сторонами в конституционном судопроизводстве являются: 1) за* других участников процесса и сотрудников Секретариата Конститу*
явители — органы или лица, направившие в Конституционный ционного Суда, непосредственно обеспечивающих нормальный ход
Суд РФ обращение; 2) органы или должностные лица, издавшие либо заседания, определяется председательствующим по согласованию с
подписавшие акт, конституционность которого подлежит проверке; судьями. Дела в закрытых заседаниях рассматриваются с соблюдени*
3) государственные органы, компетенция которых оспаривается. ем общих правил конституционного судопроизводства.
Представителями сторон по должности могут выступать: руково* Исследование по существу рассматриваемого в заседании Консти*
дитель органа, подписавший обращение в Конституционный Суд, ру* туционного Суда дела начинается с сообщения судьи*докладчика о
ководитель органа, издавшего оспариваемый акт или участвующего в поводах и основаниях к его рассмотрению, существе вопроса, содер*
споре о компетенции, должностное лицо, подписавшее оспаривае* жании имеющихся материалов и мерах, предпринятых по подготовке
мый акт, любой член Совета Федерации или депутат Государственной дела к рассмотрению. Судье*докладчику могут быть заданы вопросы
Думы из числа обратившихся с запросом. Представителями сторон другими судьями Суда. По окончании выступления судьи*докладчика
могут быть также адвокаты или лица, имеющие ученую степень по Суд заслушивает предложения сторон и принимает решение о поряд*
юридической специальности, полномочия которых подтверждаются ке исследования вопросов дела.
соответствующими документами. Каждая из сторон может иметь не Рассмотрение дела может быть отложено, если Конституционный
более трех представителей. Суд найдет вопрос недостаточно подготовленным, нуждающимся в
В заседание Конституционного Суда может быть вызвано в каче* дополнительном изучении, которое невозможно произвести в том же
стве эксперта лицо, обладающее специальными познаниями по во* заседании вследствие неявки стороны, свидетеля или эксперта, явка
просам, касающимся рассматриваемого дела. Вопросы, по которым которых была признана обязательной, а также непредставления необ*
экспертом должно быть дано заключение, определяются судьей*док* ходимых материалов. В этом случае Суд назначает дату, на которую
ладчиком либо Конституционным Судом. переносится заседание. Заседание по делу, рассмотрение которого
было отложено, начинается сначала или с момента, на котором оно жительность выступлений на совещании не могут быть ограничены.
было отложено. В протоколе совещания в обязательном порядке фиксируются вопро*
В соответствии с порядком, установленным решением Конститу* сы, ставившиеся на голосование, и результаты голосования. Прото*
ционного Суда, председательствующий в заседании предлагает сторо* кол подписывается всеми присутствовавшими судьями и не подлежит
нам дать пояснения по существу рассматриваемого вопроса и привес* оглашению. Судьи и другие лица, присутствовавшие на закрытом со*
ти правовые аргументы в обоснование своей позиции. В случае когда вещании, не вправе разглашать содержание дискуссии и результаты
позиция стороны отстаивается несколькими ее представителями, по* голосования.
следовательность и объем их выступлений определяются данной сто*
роной. Стороны и их представители не вправе использовать свои вы*
§ 6. Решения Конституционного Суда Российской Федерации:
ступления в Конституционном Суде для политических заявлений и
виды, принятие, юридическая сила
деклараций и не должны допускать оскорбительных высказываний в
адрес государственных органов, общественных объединений, участ* Литература
ников процесса, должностных лиц и граждан.
В заседании Конституционного Суда по инициативе судей или хо* Байтин М. И. О юридической силе решений Конституционного Су*
да РФ // Государство и право. 2006. № 1; Барнашов А. М. Взаимодейст*
датайству сторон могут быть оглашены документы. Не подлежат огла*
вие норм международного и российского права в решениях Конститу*
шению документы, подлинность которых вызывает сомнение. Доку* ционного Суда РФ // Правовые проблемы укрепления российской го*
менты, исследованные Конституционным Судом, по решению Суда, сударственности: сб. статей. Ч. 34 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск,
приобщаются к материалам дела в подлинниках или в заверенных ко* 2006; Бондарь Н. С. Нормативно*доктринальная природа решений
пиях. Конституционного Суда РФ как источника права // Журнал россий*
По окончании судебного исследования заслушиваются заключи* ского права. 2007. № 1; Он же. Акты конституционного правосудия
тельные выступления сторон. Конституционный Суд может предос* как особый юридический феномен // Конституционный процесс:
тавить сторонам по их просьбе время для подготовки к заключитель* проблемы правового регулирования и перспективы развития. Мате*
ным выступлениям. риалы науч.*практ. семинара. 29—30 сентября 2006 г. / под общ. ред.
С. Л. Сергевнина. СПб., 2007; Кальяк А. М. Исполнение решений кон*
Конституционный Суд прекращает производство по делу, если в
ституционных судов: вопросы теории и практики (на материалах пост*
ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обра* социалистических государств): дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2006;
щения к рассмотрению или будет установлено, что вопрос, разрешае* Марокко Н. А. О правовой природе решений Конституционного Суда
мый законом, иным нормативным актом, договором между органами Российской Федерации // Российский судья. 2006. № 6; Нечаева Ж. В.
государственной власти или не вступившим в силу международным Эффективность исполнения решений Конституционного Суда РФ:
договором РФ, конституционность которых предлагается проверить, проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2007;
не получил разрешения в Конституции РФ или по своему характеру и Петров А. А. Решения Конституционного Суда Российской Федера*
значению не относится к числу конституционных. ции в механизме правового регулирования / науч. ред. В. В. Игнатен
ко. Иркутск, 2007; Петрушев В. А. О юридической природе постанов*
После признания Конституционным Судом исследования вопро*
лений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ //
сов дела завершенным председательствующий в заседании объявляет Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11; Шаймарда
об окончании слушания дела. нов К. Д. Исполнение решений Конституционного Суда Российской
Итоговое решение по рассматриваемому делу принимается Кон* Федерации // Российское правосудие. 2011. № 10 (66).
ституционным Судом в закрытом совещании. В нем участвуют только
судьи, рассматривающие дело. В совещательной комнате могут при* 1. Виды решений Конституционного Суда Российской Федерации
сутствовать сотрудники Конституционного Суда, обеспечивающие
протоколирование и нормальный ход совещания. В ходе совещания В Федеральном конституционном законе «О Конституционном
судьи вправе свободно излагать свою позицию по обсуждаемому во* Суде Российской Федерации» понятием решения охватываются все
просу и просить других судей уточнить их позиции. Число и продол* виды актов Конституционного Суда (ст. 71).
Прежде, когда Суд делился на палаты, в ст. 71 Закона говорилось, поровну, решение считается принятым в пользу их конституционно*
что решением Конституционного Суда является решение, принятое сти. А вот по спорам о компетенции паритет голосов невозможен, во
как в пленарном заседании, так и в заседании палаты Суда. Конечно, всех случаях решение принимается большинством голосов. Квалифи
это положение не все поддерживали: члены палаты, принявшие ре* цированное большинство требуется для принятия решения о толкова*
шение, могли составлять меньше половины общего числа судей Кон* нии Конституции РФ — не менее двух третей от общего числа судей.
ституционного Суда, и среди остальных судей могли быть не соглас* Судья Конституционного Суда не вправе воздержаться при голо*
ные с данным решением. В этом плане принятие решения Конститу* совании или уклониться от голосования.
ционным Судом в полном составе как единственный вариант, К решениям Конституционного Суда предъявляется ряд требова*
установленный новеллами от 3 ноября 2010 г., является более оправ* ний. Согласно ст. 74 Закона 1994 г. они должны основываться на ма*
данным. териалах, исследованных Конституционным Судом. Он принимает
Закон называет (ст. 71) следующие виды решений Конституцион* решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого
ного Суда: постановления, заключения, определения, решения. акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкова*
Постановления — итоговые решения Конституционного Суда по нием или сложившейся правоприменительной практикой, а также
существу любого из вопросов, перечисленных в п. 1—4 ч. 1 ст. 3 на* исходя из его места в системе правовых актов.
званного Закона (это конституционность актов и договоров, споры о Конституционный Суд принимает постановления и дает заключе*
компетенции, жалобы физических и юридических лиц и запросы су* ния только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отноше*
дов, толкование Конституции). Постановления выносятся именем нии той части акта или компетенции органа, конституционность ко*
Российской Федерации. торых подвергается сомнению в обращении. Суд при принятии реше*
Заключения — итоговые решения Конституционного Суда по су* ния не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
ществу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения Итоговое решение Конституционного Суда подписывается всеми
обвинения Президента РФ в государственной измене или соверше* судьями, участвовавшими в голосовании. Закон «О Конституцион*
нии иного тяжкого преступления. ном Суде Российской Федерации» предусматривает такое понятие,
Определения — все иные решения Конституционного Суда, прини* как особое мнение судьи.
маемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства. Согласно ст. 76 Закона судья Конституционного Суда, не соглас*
В заседаниях Конституционного Суда принимаются также реше ный с решением Суда, вправе письменно изложить свое особое мне*
ния по вопросам организации его деятельности. Поскольку такие ак* ние. Оно приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию
ты не отнесены к видам, обозначенным выше, остается считать, что в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» вместе
они являются решениями как по сути, так и по форме. с решением Суда. Судья, голосовавший за принятое постановление
или заключение по существу рассматриваемого Конституционным
2. Принятие решений Конституционным Судом Судом вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по
Российской Федерации какому*либо другому вопросу или по мотивировке принятого реше*
ния, вправе письменно изложить свое мнение о несогласии с боль*
Любое решение Конституционного Суда принимается открытым шинством судей. В таком случае письменное несогласие судьи также
голосованием путем поименного опроса судей. Председательствую* приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вест*
щий во всех случаях голосует последним. Решение Суда считается нике Конституционного Суда Российской Федерации».
принятым при условии, что за него проголосовало большинство уча По мнению некоторых российских исследователей, особое мнение
ствовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено Законом судьи не имеет никакого значения для вступления в силу решения
1994 г. Конституционного Суда, оно лишь «будоражит» политическую и на*
В принципе понятие «большинство от участвовавших в голосова* учную общественность, а также является средством, помогающим су*
нии» используется почти по всем категориям дел. Причем если это дье «очистить свою совесть» для истории. Между тем в научном плане
оценка конституционности акта или договора и голоса разделились многие особые мнения судей Конституционного Суда стали источни*
ками, без которых почти не обходится полемика по соответствующей нии постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные
проблеме. решения Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой
Решение Конституционного Суда, вынесенное по итогам рассмот* порядок размещения (опубликования).
рения дела, за исключением постановления, принятого в порядке,
предусмотренном ст. 471 названного Закона, провозглашается в пол* 3. Юридическая сила решений Конституционного Суда
ном объеме в открытом заседании Конституционного Суда РФ не* Российской Федерации
медленно после его подписания.
Постановления и заключения Конституционного Суда не позднее В соответствии со ст. 79 Закона 1994 г. решение Конституционно*
чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются: судь* го Суда РФ окончательно и не подлежит обжалованию. Решение Кон*
ям Конституционного Суда; сторонам; Президенту РФ, Совету Феде* ституционного Суда, вынесенное по итогам рассмотрения дела, на*
рации, Государственной Думе, Правительству РФ, Уполномоченному значенного к слушанию в заседании Конституционного Суда, всту
по правам человека в Российской Федерации; Верховному Суду РФ, пает в силу немедленно после его провозглашения. Постановление
Генеральному прокурору РФ, Председателю Следственного комите* Конституционного Суда, принятое в порядке, предусмотренном ст.
та РФ, министру юстиции РФ. Решения Конституционного Суда мо* 471 Закона, вступает в силу со дня его опубликования. Иные решения
гут быть также направлены другим государственным органам и орга* Конституционного Суда РФ вступают в силу со дня их принятия.
низациям, общественным объединениям, должностным лицам и Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно
гражданам. и не требует подтверждения другими органами и должностными ли*
Постановления и заключения Конституционного Суда подлежат цами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ
незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства о признании акта неконституционным не может быть преодолена по*
Российской Федерации», «Российской газете», официальных издани* вторным принятием этого же акта.
ях органов государственной власти РФ, субъектов РФ, которых каса* Акты или их отдельные положения, признанные неконституцион*
ется принятое решение. Также решения Конституционного Суда пуб* ными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конститу*
ликуются в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федера* ции РФ не вступившие в силу международные договоры РФ не подле*
ции», а при необходимости — и в иных изданиях.
жат введению в действие и применению. Решения судов и иных орга*
Рассматривая порядок опубликования федеральных законов, мы
нов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных
отмечали, что технические возможности наших дней отразились в до*
постановлением Конституционного Суда РФ неконституционными,
полнении Закона «О порядке опубликования и вступления в силу фе*
не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установлен*
деральных конституционных законов, федеральных законов, актов
ных федеральным законом случаях.
палат Федерального Собрания» положениями от 21 октября 2011 г.
(действуют в ред. от 25 декабря 2012 г.), гласящими, что «Офици* В случае если решением Конституционного Суда РФ норматив*
альный интернет*портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) ный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью
как сетевое издание входит в государственную систему правовой ин* или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает
формации, функционирование которой обеспечивает федеральный необходимость устранения пробела в правовом регулировании, госу*
орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выра* дарственный орган или должностное лицо, принявшие этот норма*
ботке государственной политики, нормативно*правовому регулиро* тивный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного
ванию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, пре* акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене
зидентской, правительственной и иных видов специальной связи и нормативного акта, признанного не соответствующим Конститу*
информации. На «Официальном интернет*портале правовой инфор* ции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или)
мации» (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) различ* дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в
ные правовые документы, в том числе постановления Конституцион* отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непо*
ного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъясне* средственно применяется Конституция РФ.
Позиция Конституционного Суда РФ относительно того, соответ* 2) Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев по*
ствует ли Конституции РФ смысл нормативного правового акта или сле опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяют
его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительст*
практикой, выраженная в постановлении Конституционного Су* ва РФ, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения
да РФ, в том числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституци*
нарушение конституционных прав и свобод граждан конституцион* онным в отдельной его части;
ности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по 3) законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев
запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит
конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта РФ, отменя*
момента вступления в силу соответствующего постановления Кон* ет признанный неконституционным закон субъекта РФ, принимает
ституционного Суда РФ. новый закон субъекта РФ или ряд взаимосвязанных законов либо
Закон (ст. 80) обязывает государственные органы и должностных вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта РФ, признан*
лиц привести законы и иные нормативные акты в соответствие с ный неконституционным в отдельной его части. Глава субъекта РФ
Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ. вносит соответствующий законопроект в законодательный орган
Закон гласит: в случае если решением Конституционного Суда РФ субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения
нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ Конституционного Суда РФ. Если по истечении шести месяцев после
полностью или частично либо из решения Конституционного Су* опубликования решения Конституционного Суда РФ законодатель*
да РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регу* ным органом субъекта РФ не будут приняты предусмотренные на*
лировании: стоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Су*
1) Правительство РФ не позднее шести месяцев после опублико* да РФ, применяется механизм ответственности, предусмотренный
вания решения Конституционного Суда РФ, если иной срок не уста* федеральным законодательством;
новлен постановлением Конституционного Суда РФ, вносит в Госу* 4) глава субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликова*
дарственную Думу проект нового федерального конституционного ния решения Конституционного Суда РФ отменяет признанный не*
закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных конституционным нормативный акт, принимает новый нормативный
проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт,
признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в от* признанный неконституционным в отдельной его части. Если по ис*
дельной его части. течении двух месяцев после опубликования решения Конституцион*
Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депу* ного Суда РФ главой субъекта РФ не будут приняты предусмотренные
таты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Су*
а также Верховный Суд РФ по вопросам его ведения вправе осущест* да РФ, применяется механизм ответственности, предусмотренный
влять подготовку проекта нового федерального конституционного за* федеральным законодательством;
кона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных 5) федеральные органы государственной власти, органы государ*
проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, ственной власти субъектов РФ, заключившие признанные полностью
признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в от* или частично не соответствующими Конституции РФ договор между
дельной его части, и вносить их в Государственную Думу. Правитель* федеральными органами государственной власти и органами государ*
ство РФ в случае подготовки положительного заключения или поло* ственной власти субъектов РФ, договор между органами государст*
жительного официального отзыва на законопроект, внесенный од* венной власти субъектов РФ, не позднее двух месяцев после опубли*
ним из субъектов права законодательной инициативы, указанных в кования решения Конституционного Суда РФ вносят в соответст*
настоящем абзаце, вправе отложить внесение законопроекта, ини* вующий договор изменения и (или) дополнения или прекращают
циатором которого является Правительство РФ; действие договора.
788 Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации
К сожалению, перечисленные меры, хотя они со временем и уси*

ливаются в предписаниях Закона, не всегда дают желаемый результат.
В Законе 1994 г. есть ст. 81 «Последствия неисполнения решения»,
которая гласит: «Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо вос*
препятствование исполнению решения Конституционного Суда Рос* Р а з д е л XII
сийской Федерации влечет ответственность, установленную феде*
ральным законом». Тем не менее проблема остается, особенно это ка* ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
сается принятия новых законов и иных нормативных актов, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
восполняющих пробелы в законодательстве, отмечаемые Конститу*
ционным Судом РФ в своих решениях. Глава 37. Становление системы
Есть и еще одна проблема, о которой нельзя не сказать: как можно органов государственной власти
видеть, на основании решения Конституционного Суда положения субъектов Российской Федерации
соответствующего акта утрачивают силу. Но официальная их отмена Литература
осуществляется органом, принявшим данный акт. К сожалению, рос*
сийский законодатель не ввел вариант, существующий в ряде зару* Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов (консти*
бежных стран, где конституционный суд не только признает акты туционные основы, теория, практика). М., 1980; Азовкин И. А. Мест*
(нормы) противоречащими конституции государства, но и отменяет ные Советы в системе органов власти. М., 1971; Габричидзе Б. Н. Аппа*
их. Конституционный Суд РФ неоднократно выражал по этому пово* рат управления местных Советов. М., 1971; Он же. Местные органы
ду свою позицию, суть которой состоит в том, что орган конституци* государственного управления в СССР: дис. ... д*ра юрид. наук. М.,
онного правосудия оценивает акт (нормы), а их официальным приве* 1972; Гошуляк В. В. Система органов государственной власти в субъек*
дением в соответствие с основным законом занимается компетент* тах Российской Федерации. М., 1999; Григорян Л. А. Советы — органы
ный орган. Но получается несколько неестественная ситуация, когда власти и народного самоуправления. М., 1965; Елисеев Б. П. Институт
утратившие юридическую силу по решению Конституционного Суда губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997;
акты (нормы) формально некоторое время остаются действующими. Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов. Пра*
вовое положение. Основы организации и деятельности / под ред.
К тому же отсутствие или недостаточность правовой культуры могут
Г. В. Барабашева. М., 1983; Колюшин Е. И. Местные органы народного
сказаться на том, что соответствующий орган будет уклоняться от
представительства социалистических стран. М., 1984; Куликова Г. Б.
внесения корректировок в свои акты — не случайно законодательство
Демократические основы деятельности местных Советов в разви*
на этот случай ввело такие конституционно*правовые санкции, как
том социалистическом обществе. М., 1978; Кутафин О. Е., Шере
роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение от долж*
мет К. Ф. Компетенция местных Советов: учеб. пособие. М., 1986; Ле
ности главы исполнительной власти субъекта РФ Президентом РФ. бедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000;
Малый А. Ф. Организация органов государственной власти области как
субъекта Российской Федерации: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2000;
Мартемьянов В. С. Местные Советы и их исполнительные органы как
юридические лица. М., 1975; Органы государственной власти субъек*
тов Российской Федерации. М., 1998; Пертцик В. А. Проблемы мест*
ного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Советы депутатов трудя*
щихся и развитие социалистической демократии / отв. ред. К. Ф. Ше
ремет. М., 1976; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная
власть субъектов Российской Федерации (сравнительно*правовое ис*
следование). Иркутск, 1999.
790 Раздел XII. Органы государственной власти субъектов РФ Глава 37. Становление системы органов власти субъектов РФ 791
§ 1. Краткая история формирования системы стерства внутренних дел на территории губернии, высшим должност*
местных органов власти в России ным начальником для чинов полиции, но вместе с тем отвечал за ис*
полнение органами полиции их функций надзора в отношении иных
1. Дореволюционное местное государственное управление органов и учреждений. Губернатор издавал обязательные постановле*
ния в целях правильного и успешного «исполнения узаконений об
Царская Россия была унитарным государством. Как отмечалось в
общественном благочинии, порядке и безопасности».
разд. V настоящего учебного курса, в предреволюционный период
число губерний составляло 78. Непосредственно центральной власти В губерниях не было представительных учреждений как органов
подчинялись 49 губерний. Остальные губернии входили в состав ге* власти губернии, избираемых населением либо формируемых иным
нерал*губернаторств. В некоторые из генерал*губернаторств включа* путем. Объяснение этому видится не столько в слабом развитии тео*
рии представительства в России (в научном плане данный вопрос ос*
лись также иные административно*территориальные единицы.
вещен российскими исследователями, особенно во второй половине
Генерал*губернатор и губернатор назначались императором. Гене*
XIX в. и в начале ХХ в.), сколько в том, что начала народного предста*
рал*губернатор был выше по рангу и имел право доклада непосредст*
вительства больше связывались либо с низовым, либо с общегосудар*
венно царю. Главы административных единиц, входивших в состав ге*
ственным уровнями. Отсюда — сначала создание земского и город*
нерал*губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал*
ского самоуправления в виде выборных органов населения, затем —
губернаторов. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру
общегосударственные представительные органы в виде избираемой
внутренних дел. Генерал*губернаторы могли получать повеления не*
Государственной думы и Государственного совета, сначала форми*
посредственно от императора. Всякие новые меры, касающиеся дел ге* руемого царем, а с появлением Думы — частично избираемого сосло*
нерал*губернаторства, требовали предварительного заключения гене* виями. А средний, губернский уровень считался фундаментом госу*
рал*губернатора. дарственной администрации. Поэтому в губерниях существовали
Губернатор, по существу, представлял центральную власть на со* лишь зачатки сословного представительства в виде губернских дво*
ответствующей территории, олицетворял единое государственное рянских собраний, а с появлением земств — их представительства на
управление, хотя управление губерниями и относилось к местному губернском уровне в виде губернского земского собрания, состояв*
государственному управлению. Содействовали ему в выполнении шего из ряда лиц по должности (в том числе председателя и членов
функций губернское правление — исполнительный орган губернато* губернской земской управы) и гласных, избиравшихся уездными зем*
ра, канцелярия губернатора и чиновники особых поручений. Губерн* скими собраниями.
ское правление было коллегиальным органом, который иногда решал
вопросы, но чаще выполнял совещательные функции. 2. Советский период
Губернатор был председателем различных совещательных учреж*
дений: присутствий, комитетов, комиссий, совещаний. Они выпол* При советской власти в РСФСР вначале осталось деление на гу*
няли функции скорее не управления объектами, а надзора в соответ* бернии. Некоторое время существовали и области, объединяющие
ствующих сферах, что как раз и усиливало роль губернатора. Присут* несколько губерний. Но этот вариант территориальной организации
ствия, совещания и т. д. позволяли ему надзирать за земскими и не прижился. Деление на губернии осталось, но к 1930*м гг. они ста*
городскими органами самоуправления, фабричными делами (реаль* ли областями (для наименования некоторых единиц использовалось
но — не только промышленностью, но и рабочим движением), питей* и другое слово — «край»).
ными делами (важнейший источник средств госбюджета), выполне* В системе власти на местах наблюдаются следующие новшества:
нием воинской повинности, работой органов правосудия и охраны — отказ от идеи местного (земского) самоуправления как института,
правопорядка, обеспечением прав православного духовенства и т. д. самостоятельного от государственной власти. Советы всех уровней
Заправляли делами в губернской администрации чиновники, многие были объявлены частью единой государственной власти;
из которых были в подчинении не только губернатора, но и централь* — отнесение не только сельсоветов (бывших волостей) и поселков,
ных ведомств. Губернатор был одновременно представителем мини* районов (бывших уездов) и городов, но также и областей, краев к чис*
лу административно*территориальных единиц, где создаются мест 3. Реформы России 1990х годов

ные органы государственной власти;
— повсеместное введение двух видов местных органов: представи В это время в Российской Федерации предпринимаются свои, в
тельных и исполнительных. значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры
Таким образом, в отличие от дореволюционной России, где губер* по созданию новой системы власти на местах.
нии были фундаментом государственного бюрократического аппара* Во*первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления.
та, в советское время хотя бы в формальном плане в областях и краях Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы,
учреждается представительный орган — краевой, областной съезд Со т. е. низовые звенья системы местных органов государственной вла*
ветов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов (он форми* сти, были выведены из системы государственных органов и объявле*
ровался из делегатов, избранных нижестоящими съездами Советов), ны органами местного самоуправления.
а его исполнительным органом становится избираемый съездом ис Во*вторых, произошло разграничение должностей в советских и
полнительный комитет (формировавший из своего состава президиум партийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР,
исполнительного комитета) — одновременно местный орган государ* затем и указами первого российского Президента запрещалось пар*
ственного управления и часть системы общегосударственного управ* тийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.
ления. В*третьих, реформируется федеративное устройство. Субъекта*
После принятия Конституции СССР 1936 г. повсеместно съезды ми РФ стали не только единицы, в которых учитывался национально*
Советов были заменены соответствующими Советами депутатов тру* этнический признак — автономные республики (позже — просто рес*
дящихся, депутаты стали избираться путем прямых выборов. Краевой, публики в составе Российской Федерации), автономные области и
областной Совет избирал из числа своих депутатов исполнительный автономные округа, но также и территориальные единицы — края,
комитет (сокращенно — исполком), состоявший из председателя, за* области, города федерального значения. С объявлением этих единиц
местителей председателя, секретаря исполкома, работавших на штат* субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они
ной основе, и членов исполкома, выполнявших свои обязанности на перестали быть местными органами государственной власти. Теперь
общественной основе (однако многие из них были руководителями это органы государственной власти субъектов РФ. Что касается видов и
отделов и управлений исполкома — отраслевых органов управления). порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные
Система «Совет — исполнительный комитет» в принципе сохра* реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершен*
нялась до перестройки 1980—1990*х гг. Реально депутаты полностью ными.
зависели от исполкома, а председатель исполкома краевого, област* Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в
ного Совета фактически был и председателем Совета, хотя официаль* краях, областях существовали соответствующие Советы народных де*
но такого поста не существовало. В свою очередь, и исполкомы, и Со* путатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования
веты в целом полностью зависели от органа правящей партии соот* эти органы были официально самостоятельны и независимы от цен*
ветствующего уровня. тра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти.
Желание повысить роль Советов, самостоятельность депутатов В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР по*
привело организаторов перестройки в 1980—1990*е гг. к идее органи* следнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную
зационно несколько обособить Советы от исполкомов, для чего вве* органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и
сти должность председателя Совета наряду с должностью председате* противопоставляя Президенту РФ.
ля исполкома. Частичный рост роли депутатского корпуса имел ме* Поэтому, когда часть руководства Союза ССР в интересах недопу*
сто, но не более того, к тому же партия стремилась «посадить» на пост щения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании ГКЧП и
председателя местного Совета первого секретаря соответствующего когда первый Президент России резко выступил против этого и одер*
партийного органа, что совершенно не устраивало новых политиков, жал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации, как
пришедших в Советы на гребне демократической волны, — они*то уже частично говорилось в разделе книги о Президенте РФ, стало соз*
собирались не укреплять, а ослаблять влияние КПСС. дание и укрепление вертикали исполнительной власти.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. министрацию — как исполнительный орган государственной власти
«О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспече* (орган государственного управления) края, области. Депутаты крае*
нию деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации вого, областного Совета и глава краевой, областной администрации
последствий государственного переворота в СССР» в краях, областях, избираются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в
автономных областях, автономных округах вводилась должность главы действие «с момента назначения первых выборов главы администра*
администрации, который стал правопреемником исполнительного ко* ции». Закон от 5 марта 1992 г. был распространен и на другие субъек*
митета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было ты РФ.
предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминав*
вертикаль и Указом от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах дея* шимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было — на
тельности органов исполнительной власти в РСФСР» объявляет, что очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не
все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему ис* больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постанов*
полнительной власти. лением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до из*
Свое определяющее положение в системе исполнительной власти брания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и
субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября прежний.
1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации». Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно
Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кро*
краях, областях, автономной области, автономных округах, местной ме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от
администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной от*
пунктах осуществляется гражданами РСФСР на основе всеобщего из* ветственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к
бирательного права. Однако V Съезд народных депутатов РСФСР названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные ме*
принимает 1 ноября 1991 г. постановление «Об организации испол* ры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соответ*
нительной власти в период радикальной экономической реформы», в ствии, освобождение от должности. По отношению к главам админи*
котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и страций краев, областей, городов федерального значения, автоном*
запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций ной области, автономных округов указанные меры применяет
приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда Президент (глав республик он не «трогал»).
отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г., в котором оп* Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ
ределялось, что главы администрации краев, областей, автономной принимает 10 декабря 1992 г. постановление «О главах администра*
области, автономных округов, как и главы административных цен* ций», в котором считает нецелесообразным проведение повсемест*
тров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесе* ных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов но*
нием на согласование кандидатур в соответствующие Советы. вого созыва.
Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О некоторых вопросах пра* 1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на
вового регулирования деятельности краевых, областных Советов на* должность и освобождения от должности глав краевой, областной,
родных депутатов» предусмотрено, что эти Советы избирают из сво* автономной области, автономного округа, города федерального зна*
его состава так называемый малый Совет. Его численность — не более чения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сель*
одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соот* ской администрации». Установлено, что назначение в порядке, опре*
ветствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществ* деленном данным Законом, осуществляется при условии, что соот*
ляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями. ветствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей
5 марта 1992 г. принимается Закон РФ «О краевом, областном Со* администрации произвести назначение главы администрации. Пре*
вете народных депутатов и краевой, областной администрации». За* зидент вносит на согласование Совету народных депутатов края, об*
кон определяет краевой, областной Совет как представительный ор* ласти и т. д. одну или несколько кандидатур на должность главы ад*
ган государственной власти края, области, а краевую, областную ад* министрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о
своем согласовании кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе об* городах федерального значения населением избираются органы пред*
ратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Со* ставительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15—50 депута*
вета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении тов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы
выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит пред* новых органов представительной власти и местного самоуправления
ложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоя* исполнительно*распорядительные функции, закрепленные законода*
тельно. тельством РФ за Советами, осуществляются администрацией субъек*
Осенью 1993 г. начинается новый виток развития событий, свя* та; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администра*
занных с формированием представительных и исполнительных орга* ции соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются
нов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со с согласия местной администрации. В Указе говорилось, что деятель*
Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в ность районных в городах, городских в районах, поселковых, сель*
связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже го* ских Советов народных депутатов прекращается, их функции выпол*
ворилось в разд. II настоящего учебного курса, Президент не всегда няет местная администрация.
получал поддержку представительных органов субъектов РФ, чаще В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения
они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администра* Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума
ций, в большинстве своем назначенные Президентом, чаще были на функции органа представительной власти временно осуществляет со*
его стороне. ответствующая администрация.
Когда Указом от 21 сентября 1993 г. Президент РФ прекратил дея* 22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных нача*
тельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных лах организации государственной власти в субъектах Российской
депутатов субъектов РФ не только не поддержали Президента, но и Федерации». Указом было утверждено Положение об основных на*
осудили его действия как противоконституционные. Они пытались чалах организации и деятельности органов государственной власти
отстранить от должности глав администраций, поддержавших Прези* краев, областей, городов федерального значения, автономной облас*
дента. ти, автономных округов Российской Федерации на период поэтап*
Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сен* ной конституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете
тября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти и краевой, областной администрации, другие законодательные акты
в период поэтапной конституционной реформы Российской Федера* применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в предста*
ции» Президент установил, что по предметам совместного ведения вительные (законодательные) органы государственной власти ука*
Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной вла* занных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март
сти субъектов входят в единую систему исполнительной власти и под* 1994 г.
чиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала работы По данному Указу представительный (законодательный) орган го*
Федерального Собрания глава администрации края, области и т. д. не сударственной власти субъекта РФ избирался в составе не более
может быть освобожден от должности иначе как по решению Прези* 50 депутатов (представителей), т. е. нижняя планка была отменена.
дента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву в этот Наименование органа и количество его депутатов (представителей),
период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъек* включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определя*
тов РФ Президентом, многие Советы были распущены главами адми* лись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, нацио*
нистраций субъектов, отдельные Советы приняли решение о само* нальных и других условий и традиций (Указ от 22 декабря 1993 г. до*
роспуске. В это же время Президент принимает решение о прекраще* полнил норму — на штатной основе работает не более двух пятых от
нии деятельности районных и городских, сельских и поселковых общего числа депутатов). Орган избирался сроком на два года.
Советов народных депутатов. К ведению представительного органа было отнесено правовое (за*
9 октября 1993 г. издан Указ «О реформе представительных орга* конодательное) регулирование общественных отношений в пределах
нов власти и органов местного самоуправления в Российской Феде* его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава админист*
рации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, рации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматри*
вал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администра* Глава администрации формировал органы исполнительной власти
ции (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав ад*
принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюд* министраций городов и районов, а также решал вопросы применения
жета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, преду*
собственности субъекта РФ. смотренном законодательством Российской Федерации, они не были
Органом исполнительной власти в крае, области, городе федераль* отнесены к органам местного самоуправления.
ного значения, автономной области, автономном округе являлась их У главы администрации были немалые гарантии деятельности и
администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осу* статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президен*
ществлял глава соответствующей администрации (правительства). ту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали
Наименование органа (администрация, правительство и т. п.) и его ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же
главы устанавливалось с учетом исторических, национальных и дру* разрешал прямые выборы глав администраций краев, областей и т. д.,
гих условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Со* тем более что главы других субъектов — президенты республик изби*
став администрации (правительства) формировался главой. рались населением по решению самих республик, официального со*
Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении гласия Президента для этого не требовалось.
исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ В 1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав адми*
от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы испол* нистраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г.
нительной власти в Российской Федерации». Впредь до принятия фе* вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Кон*
деральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм ституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава
реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо установить Алтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы
принципы и порядок формирования органов государственной власти главы администрации края Законодательным собранием края. Кон*
субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти ституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением.
субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Законе
всеми полномочиями, установленными соответствующими норма* об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.
тивными актами, и в равной степени несут ответственность за реали*
зацию этих полномочий. § 2. Современная система органов государственной власти
По Указу назначение на должность и освобождение от должности субъектов Российской Федерации, ее нормативно'правовые основы,
глав администраций краев, областей, городов федерального значе* общие требования к организации и деятельности
ния, автономной области, автономных округов, применение к ним
мер дисциплинарной ответственности производится указами Прези* Литература
дента по представлению Председателя Правительства. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: учеб. по*
Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области собие / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001; Гошуляк В. В. Система орга*
и т. д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет уста* нов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М.,
новлен федеральным законодательством. 1999; Дроздова А. М. Органы государственной власти субъектов Рос*
Указом было утверждено Положение о главе администрации края, сийской Федерации Северо*Кавказского региона (сравнительно*пра*
области, города федерального значения, автономной области, авто* вовое исследование). СПб., 2001; Конституционные и уставные суды
субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование зако*
номного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава
нодательства и судебной практики. Нормативные акты / отв. ред.
администрации является высшим должностным лицом края, области, М. А. Митюков. М., 1999; Кряжков В. А. Конституционное правосудие
города федерального значения, автономной области, автономного ок* в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика).
руга и руководит органами исполнительной власти данного субъек* М., 1999; Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законо*
та РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным орга* дательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федера*
ном власти субъекта. ции. М., 2000; Малый А. Ф. Органы государственной власти области:
проблемы организации. Архангельск, 1999; Меркулов Е. С. Система ор* дарственной власти Российской Федерации и ее субъектов. А респуб*
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации (кон* ликанской формой правления, закрепленной в ст. 1 Конституции,
ституционно*правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Екате* обусловливается выборность всех органов публичной власти в госу*
ринбург, 2007; Овсепян Ж. И. Становление конституционных и устав* дарстве, в том числе и органов субъектов РФ.
ных судов в субъектах Российской Федерации (1990—2000 гг.). М.,
Специальным федеральным актом, определяющим основы орга*
2001; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов
Российской Федерации (сравнительно*правовое исследование). Ир*
низации государственной власти в субъектах РФ, является неодно*
кутск, 1999; Тхабисимова Л. А. Институционально*правовые формы кратно упоминавшийся Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
организации российской региональной государственной власти. Рос* «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
тов н/Д, 2007; Она же. Региональная система организации институтов и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий
государственной власти в России: политико*правовой анализ: дис. ... ской Федерации», действующий с многочисленными изменениями и
д*ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007; Чертков А. Н. Комментарий к Фе* дополнениями.
деральному закону «Об общих принципах организации законодатель* В каждом субъекте РФ есть конституция, устав; они определяют
ных (представительных) и исполнительных органов государственной особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы
власти субъектов Российской Федерации». Постатейный. М., 2006; органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов
Шарафуллина Э. Т. Совершенствование правового регулирования ор*
есть законы о представительном органе государственной власти, о
ганизации государственной власти в субъектах Российской Федерации
на современном этапе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллеги*
альном органе исполнительной власти (правительстве, администра*
Конституция РФ содержит немного положений об органах госу* ции).
дарственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми. С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной
Во*первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть и практики вырисовывается следующая система законодательных (пред
формируется она самими субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11 «го* ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъ
сударственную власть в субъектах Российской Федерации осуществ* ектов РФ:
ляют образуемые ими органы государственной власти». К государст* — законодательный (представительный) орган государственной
венной власти субъектов должен применяться принцип разделения власти субъекта РФ;
властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ. — высший коллегиальный исполнительный орган государствен*
Во*вторых, хотя Конституция РФ и предполагает самостоятель* ной власти субъекта РФ — правительство, администрация;
ность субъектов в формировании своих органов, при этом должно со* — высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указан*
блюдаться единство сути органов государственной власти в Российской ный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее
Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конститу* самостоятельный статус и положение в системе государственных ор*
ции. Часть 1 ст. 77 Конституции гласит: «Система органов государст* ганов;
венной власти республик, краев, областей, городов федерального зна* — отраслевые исполнительные органы государственной власти
чения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектов РФ.
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодатель*
основами конституционного строя Российской Федерации и общими ные и исполнительные органы государственной власти.
принципами организации представительных и исполнительных орга* Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию
нов государственной власти, установленными федеральным зако* организации государственной власти субъекта, в которой на первом
ном». В ч. 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, месте находится законодательная власть, а за ней следует исполни*
сказано, что федеративное устройство Российской Федерации осно* тельная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но
вано в том числе на единстве системы государственной власти, раз* и в последовательности регулирования. И в названном Законе, и
граничении предметов ведения и полномочий между органами госу* в конституциях, уставах субъектов РФ сначала идут главы и нормы
о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об испол* б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю
нительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие ее территорию;
должностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные гла* территории РФ;
вы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие г) единство системы государственной власти;
от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о д) разделение государственной власти на законодательную, испол*
Федеральном Собрании). нительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности пол*
Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному номочий и исключения сосредоточения всех полномочий или боль*
закону «О судебной системе Российской Федерации» суды общей шей их части в ведении одного органа государственной власти либо
юрисдикции и арбитражные суды составляют единую федеральную должностного лица;
систему. Это, следовательно, не суды субъектов, а федеральные суды. е) разграничение предметов ведения и полномочий между органа*
Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъек* ми государственной власти РФ и органами государственной власти
тов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельно* субъектов РФ;
сти. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении ж) самостоятельное осуществление органами государственной
дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
учитывают местное нормативно*правовое регулирование. з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами
Закон «О судебной системе Российской Федерации» позволяет от* местного самоуправления.
нести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их ор* Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реали*
зацию прав граждан на участие в управлении делами государства как
ганизации (создания) и частичной материальной поддержки. Как от*
непосредственно, так и через своих представителей, в том числе пу*
мечалось ранее, по содержанию деятельности и применяемому законо*
тем законодательного закрепления гарантий своевременного назна*
дательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных
чения выборов в органы государственной власти субъекта РФ и орга*
судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета.
ны местного самоуправления и гарантий периодического проведения
Но есть один вид судов, которые в законодательстве названы суда*
указанных выборов.
ми субъектов РФ, — это конституционные, уставные суды субъектов. Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов
Они создаются по решению самих субъектов (сейчас имеются в не* власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государ*
большом числе субъектов — их 18); ключевой задачей данных судов ственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, на*
является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъ* званным Законом, другими федеральными законами (т. е. федераль*
екта РФ законов и иных нормативных правовых актов субъекта. Эти ными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и законами
суды руководствуются общими принципами и правилами, обязатель* субъекта РФ и могут быть изменены только путем: внесения соответ*
ными для любых судов в Российской Федерации, но которые отража* ствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее поло*
ются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким об* жений; изменений и (или) дополнений в указанный Закон; принятия
разом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъек*
единой судебной системы Российской Федерации, в то же время мо* та РФ; соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные
жет быть охарактеризован как орган судебной власти субъекта РФ. действующие акты.
Согласно Закону об общих принципах организации органов вла* В разграничении предметов ведения и полномочий между органа*
сти субъектов РФ (ст. 1) деятельность органов государственной вла* ми государственной власти РФ и органами государственной власти
сти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими прин субъектов РФ учитывается регулирование, осуществляемое как Кон*
ципами: ституцией РФ и федеральными законами, так и внутригосударствен*
а) государственная и территориальная целостность Российской ными договорами о таком разграничении, заключаемыми между фе*
Федерации; деральными органами государственной власти и органами государст*
венной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, ветствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам
исключаться или иным образом перераспределяться установленные и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конститу*
Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, пред* ций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
меты совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, правовых актов краев, областей, городов федерального значения,
а также предметы ведения субъектов РФ. автономной области, автономных округов и осуществляемой ими
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо* деятельности.
гут противоречить федеральным законам, принятым по предметам Что касается подразделений федеральных государственных органов,
ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. действующих на территории субъектов РФ, то законодательство пре*
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, доставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур
изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.
Любые споры разрешаются в установленном порядке, в том числе су* Так, кандидат на должность прокурора субъекта РФ согласовыва*
дебном. ется Генеральным прокурором РФ с соответствующим субъектом РФ
При формировании в 90*х гг. прошлого века нового склада феде* и далее представляется Президенту РФ для назначения (ст. 129 Кон*
ративных отношений в России заострился вопрос о том, в какой мере ституции РФ). Как правило, согласование производится и с органом
сами субъекты РФ вправе создавать собственную нормативную осно* законодательной (представительной) власти, и с главой исполни*
ву своего существования и деятельности, если не принимаются пола* тельной власти субъекта. Согласование будет считаться достигнутым,
гающиеся акты федерального уровня. Принципиальное решение на если каждая сторона выразит положительное отношение к кандида*
этот счет стало таким: все*таки первичным является регулирование туре.
Федерации, но если она еще не приняла соответствующий акт, субъ* В отношении руководителей подразделений федеральных органов
ект может принять свой, однако надо привести его в соответствие с исполнительной власти постановлением Правительства РФ от 27 мая
федеральным актом после издания последнего. 1993 г. были одобрены Предложения о порядке создания и деятельно*
Это правило вошло и в Закон об общих принципах организации сти территориальных органов министерств и ведомств Российской
органов власти субъектов РФ — согласно ст. 3 субъекты РФ вправе Федерации. Они предусматривали назначение на должность и осво*
осуществлять собственное правовое регулирование по предметам со бождение от должности руководителей территориальных органов со*
вместного ведения до принятия федеральных законов. После приня* ответствующим центральным органом исполнительной власти по со*
тия соответствующего федерального закона законы и иные норма* гласованию с администрациями субъектов РФ, кроме случаев, преду*
тивные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соот смотренных законодательством РФ (п. 4).
ветствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Если Закон об общих принципах организации органов власти субъек*
орган власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соот* тов РФ (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ
ветствует Конституции РФ, а нормативный правовой акт федераль* участвовать в согласовании назначения на должность руководителей
ного органа власти не соответствует положениям Конституции РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной вла*
федеральных законов или договоров о разграничении полномочий сти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Конституци*
между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, онный Суд в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая эту норму,
возникающий при этом спор разрешается соответствующим судом. признал ее не противоречащей Конституции РФ при условии, что на
До вступления в силу решения суда о признании справедливости по* соответствующие территориальные органы федеральных структур
зиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных пра* возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по
вовых актов, противоречащих положениям федерального акта, не до* предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек*
пускается. тов.
Органы государственной власти субъектов РФ несут ответствен* На практике чаще такое согласование производилось не с предста*
ность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституцион* вительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим
ных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соот* коллегиальным исполнительным органом субъекта. Обычно нормы о
806 Раздел XII. Органы государственной власти субъектов РФ Глава 38. Законодательные органы власти субъектов РФ 807
согласованиях включались в положения о федеральных органах ис* Организация областного парламента. Архангельск, 2001; Нуднен
полнительной власти. Но не во всех федеральных актах о системах, ко Л. А. Конституционно*правовой статус депутата законодательного
имеющих территориальные подразделения, были нормы о согласова* органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004;
Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного
нии назначения руководителей этих подразделений.
(представительного) органа государственной власти субъекта Россий*
Принципиальное разрешение данный вопрос нашел в Указе Пре* ской Федерации. Челябинск, 2003; Старцева Л. И. Конституционно*
зидента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координа* правовое регулирование законодательного процесса в областях —
ции деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий* субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002;
ской Федерации и территориальных органов федеральных органов Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Рос*
исполнительной власти». Этим актом глава исполнительной власти сийской Федерации (сравнительно*правовое исследование). Иркутск,
субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия 1999; Цалиев А. М. Органы власти и законодательство субъектов Рос*
сийской Федерации: состояние и проблемы совершенствования. М.,
и координации деятельности органов исполнительной власти соот*
2007; Ярва Р. М. Двухпалатный законодательный (представительный)
ветствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех феде* орган государственной власти субъекта федерации: сравнительно*пра*
ральных органов исполнительной власти, руководство которыми осу* вовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
ществляет Правительство РФ (см. об этом также § 2 гл. 39).
§ 1. Общие начала статуса, виды и структура законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
Глава 38. Законодательные (представительные) органы Российской Федерации
государственной власти субъектов
1. Общие положения
Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы
субъектов РФ используют в общей характеристике данных органов
Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Феде* уже знакомое читателю словосочетание — законодательный (предста
рации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Бородин Е. К. вительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Правовые и организационные вопросы становления и функциониро* Слово «законодательный» в данном наименовании характеризует
вания законодательных (представительных) органов государственной орган как ту инстанцию, которая уполномочена на принятие законов
власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., субъекта РФ. Слово «представительный» означает, что этот орган од*
2004; Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Россий*
новременно предназначен и для того, чтобы представлять и вопло*
ской Федерации. М., 1998; Ковшуро Ю. Д. Правовой статус депутата за*
конодательного (представительного) органа государственной власти щать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он состоит из
субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; депутатов, избранных путем выборов и являющихся представителями
Контарчук М. С. Конституционно*правовой статус органов законода* населения, избирателей субъекта РФ.
тельной (представительной) власти субъектов Российской Федерации: В научном обороте и обиходном употреблении допустимо исполь*
сравнительно*правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; зование совместно обоих терминов — «законодательный (представи*
Курманов М. М. Законодательные (представительные) органы государ* тельный) орган» и по отдельности каждого из них. Не будет ошибкой
ственной власти республик в системе органов государства (компетен* сказать: «законодательный орган», «представительный орган», «зако*
ция, взаимодействие, ответственность): дис. ... канд. юрид. наук. Ка* нодательный орган власти», «орган законодательной власти», «пред*
зань, 2003; Он же. Проблемы конституционно*правовой ответствен*
ставительный орган власти», «орган представительной власти». В дан*
ности, прекращения, продления полномочий законодательного органа
субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико*прикладной ной работе для краткости используются словосочетания «законода*
анализ: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2010; Лебедев В. А. Проблемы орга* тельный орган», «представительный орган» в равном значении.
низации и деятельности законодательной и исполнительной власти в Нормативно*правовая основа статуса, организации и деятельности
субъектах Российской Федерации. М., 2000; Малый А. Ф., Гмырин М. А. законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ
состоит на федеральном уровне из скромного числа норм Конститу* Определения органа как высшего и единственного органа законода*
ции РФ и довольно обстоятельного блока регулирования в Законе об тельной власти являются неразрывными. «Высший» означает высо*
общих принципах организации органов власти субъектов РФ. В каж* кое положение органа в системе государственных органов и возмож*
дом субъекте РФ статусу, порядку формирования, полномочиям и ор* ность влияния на иные звенья. Определение органа как «единствен*
ганизации работы законодательного (представительного) органа по* ного» органа законодательной власти исключает осуществление
священо немалое число статей конституции, устава субъекта РФ. законодательных функций другим органом. Ни высший коллегиаль*
В ряде субъектов РФ (но далеко не во всех) наряду с этим есть специ* ный орган исполнительной власти, ни возглавляющее этот орган
альные законы о законодательном (представительном) органе власти высшее должностное лицо субъекта не вправе заниматься законода*
субъекта. Принимать такой закон или ограничиться нормами консти* тельной деятельностью.
туции, устава — это вопрос концепции регулирования, взятой за ос* Характеристика органа как постоянно действующего понимается
нову в том или ином субъекте РФ. Так, в Удмуртской Республике при так, что его полномочия осуществляются все время от момента леги*
наличии главы Конституции о Государственном Совете — представи* тимного создания до прекращения полномочий в установленном по*
тельном органе власти Республики действует Закон от 5 декабря рядке. Речь не идет о непременном освобождении всех депутатов
2007 г. «О Государственном Совете Удмуртской Республики». В Ка* представительного органа от иных полномочий и переходе на работу
бардино*Балкарской Республике аналогичная ситуация: в Конститу* в этот орган. Всякие варианты возможны: все освобождаются от
ции есть глава о Парламенте; наряду с этим принят Закон от 10 декаб* прежних дел и становятся на время профессиональными депутатами;
ря 2003 г. «О Парламенте Кабардино*Балкарской Республики». Неза* никто не освобождается, а все периодически лишь собираются на за*
висимо от этого практически во всех субъектах РФ принимаются седания (сессии); некоторая часть переходит на работу в представи*
регламент законодательного (представительного) органа, закон о ста* тельный орган субъекта РФ, остальные только приходят на сессии и
тусе депутата этого органа власти. заседания комитетов. Все равно орган считается функционирующим
Можно ли законодательный (представительный) орган субъек* постоянно.
та РФ называть парламентом? Основания для этого имеются, к тому
же конституции, уставы ряда субъектов прямо характеризуют свой за* 2. Наименование законодательного (представительного) органа
конодательный (представительный) орган как парламент, а то и на* власти субъекта Российской Федерации
зывают его именно (и только) парламентом, как в приведенном при*
мере с Кабардино*Балкарской Республикой, либо дают ему двойное В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об общих принципах организа*
наименование, как это сделано в Конституции Карачаево*Черкес* ции органов власти субъектов РФ наименование данного органа, его
ской Республики и Законе от 12 февраля 1999 г. «О Народном Собра* структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с
нии (Парламенте) Карачаево*Черкесской Республики». Допусти* учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
мость характеристики в качестве парламента обусловлена постоян* При этом наименование указанного органа не может содержать сло*
ным характером деятельности представительного органа, переходом восочетаний, составляющих основу наименований федеральных ор*
всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с по* ганов государственной власти.
лучением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда В субъектах РФ законодательные (представительные) органы госу*
функций, характерных для парламента, включая принятие законов и дарственной власти имеют следующие наименования:
контроль за другими государственными органами. — Законодательное Собрание (Республика Карелия; края — Алтай*
Согласно ст. 4 Закона об общих принципах организации органов ский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский,
власти субъектов РФ законодательный (представительный) орган го* Пермский, Приморский; области — Амурская, Владимирская, Воло*
сударственной власти субъекта РФ является постоянно действующим годская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Ленинградская, Ниже*
высшим и единственным органом законодательной власти субъек* городская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Рос*
та РФ. товская, Свердловская, Тверская, Ульяновская, Челябинская; Еврей*
ская автономная область; г. Санкт*Петербург, Ямало*Ненецкий 3. Депутаты законодательного (представительного) органа

автономный округ); власти субъекта Российской Федерации:
— Народное Собрание (Республика Дагестан; Республика Ингуше* численность и основы статуса
тия; Карачаево*Черкесская Республика1);
— Государственное Собрание (Республика Марий Эл, Республика Сначала Закон об общих принципах организации органов власти
Мордовия, Республика Башкортостан2, Республика Алтай3, Респуб* субъектов РФ просто гласил, что число депутатов законодательного
лика Саха (Якутия4)); органа субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъек*
— Государственный Совет (Республика Татарстан, Удмуртская та РФ. Но практика показала, что этого на федеральном уровне не*
Республика, Республика Коми, Чувашская Республика, Республика достаточно, поскольку субъекты РФ проявляли всяческое усмотрение
Адыгея5); и зачастую без всяких к тому оснований завышали численность депу*
Народный Хурал (Республика Бурятия, Республика Калмыкия6); татов представительного органа власти.
— Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва; Поэтому дополнениями от 5 апреля 2010 г. было установлено, во*
— Парламент (Республика Северная Осетия — Алания, Кабарди* первых, что установленное число депутатов определяется в зависимо*
но*Балкарская Республика, Чеченская Республика); сти от численности избирателей, зарегистрированных на территории
— Верховный Совет Республики Хакасия; субъекта РФ.
— Дума — Ставропольского края; Ханты*Мансийского, Чукотско* Во*вторых, федеральный законодатель решил ввести нормы чис*
го автономных округов; Астраханская, Белгородская, Брянская, Вол* ленности депутатов. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона установленное число
гоградская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Костром* депутатов должно составлять:
ская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при численности избира*
Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, телей менее 500 тыс. человек;
Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ярославская областные, Москов* б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при численности избира*
ская городская, Самарская губернская Дума; телей от 500 тыс. до 1 млн человек;
— Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область); в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при численности избира*
— Совет народных депутатов — Орловская, Кемеровская области; телей от 1 млн до 2 млн человек;
— областной Совет депутатов (Липецкая область); г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при численности изби*
— Собрание депутатов — Архангельское областное, Псковское об* рателей свыше 2 млн человек.
ластное;
В отношении статуса депутатов наиболее важными являются
— Окружное Собрание Ненецкого автономного округа.
следующие правила. Распространено установление возраста 21 год
Обращаем внимание читателей на то, что наименования законода*
для избрания депутатом представительного органа субъекта РФ, хотя
тельных органов субъектов РФ не так уж редко меняются, и приве*
названный Закон разрешает регулировать данный вопрос субъек*
денный выше перечень вряд ли останется неизменным на многие го*
ды. Стоит лишь отметить, что своеобразные наименования (типа «го* там РФ. В течение срока своих полномочий депутат законодательно*
сударственной думы») исчезают, а наиболее распространенными, как го органа субъекта РФ не может быть депутатом Государственной
можно видеть, являются «законодательные собрания» и «думы»). Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государст*
венные должности РФ, субъекта РФ, должности федеральной госу*
1 Полное наименование — Народное Собрание (Парламент) Карачаево*Черкес*
дарственной службы, должности государственной гражданской
ской Республики.
2 Ранее: Государственное Собрание — Курултай. службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должно*
3 Полное наименование — Государственное Собрание — Эл Курултай Республики сти муниципальной службы, если иное не предусмотрено федераль*
Алтай. ным законом.
4 Полное наименование — Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Са*
ха (Якутия).
Как указывалось в данном курсе при рассмотрении вопросов по*
5 Полное наименование — Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея. литических партий, а также избирательной системы, не менее 50%
6 Полное наименование — Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия. (по новелле от 2 ноября 2013 г. — не менее 25%) депутатов представи*
тельного органа власти субъекта РФ должны избираться по единому дом, представляет в указанную комиссию сведения о своих доходах,
избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
списки кандидатов в депутаты. Для депутатов, избранных в составе а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
списков, обязательно вхождение в депутатские фракции. имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолет
Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одно* них детей.
мандатным или многомандатным избирательным округам, а также Комиссия проводит в порядке, определяемом законом субъек*
депутаты, входившие во фракции, которые ликвидированы или реор* та РФ, проверки достоверности и полноты названных сведений,
ганизованы. Впрочем, Закон позволяет этим обеим категориям депу* представляемых депутатами, соблюдения депутатами ограничений и
татов образовывать депутатские объединения, не являющиеся фрак* запретов, установленных законодательством. Результаты проверки
циями. рассматриваются на открытом заседании комиссии, на котором пред*
Порядок деятельности фракций и порядок формирования и дея* ставители средств массовой информации могут присутствовать в ус*
тельности других депутатских объединений устанавливаются законом тановленном порядке. Информация о представлении депутатом заве*
субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного домо недостоверных или неполных сведений подлежит опубликова*
органа субъекта РФ. нию в официальном печатном издании законодательного органа
Надо сказать, что законодатель путем внесения поправок в Закон субъекта РФ и размещению на официальном сайте данного органа.
упрочил связи депутата законодательного органа субъекта РФ со сво* Установление в отношении депутата фактов открытия или нали*
ей партией и ее фракцией. Установлено, что депутат, избранный в со* чия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценно*
ставе списка, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. стей в иностранных банках, расположенных за пределами террито*
Указанный депутат может быть членом только той политической пар* рии РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми
тии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюде* инструментами в период, когда он был зарегистрирован в качестве
ние названных выше требований влечет за собой досрочное прекра* кандидата на соответствующих выборах, является основанием для до*
щение депутатских полномочий. срочного прекращения депутатских полномочий.
Любой депутат не вправе использовать свой статус для деятельно* Депутат не вправе входить в состав органов управления, попечи*
сти, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. тельских или наблюдательных советов, иных органов иностранных
Утрата депутатом гражданства Российской Федерации, приобрете* некоммерческих неправительственных организаций и действующих
ние им гражданства иностранного государства либо получение им ви* на территории РФ их структурных подразделений, если иное не пре*
да на жительство или иного документа, подтверждающего право на дусмотрено международным договором РФ или законодательст*
постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного вом РФ.
государства, является основанием для досрочного прекращения депу* В случае если деятельность депутата осуществляется на профес*
татских полномочий. сиональной постоянной основе, указанный депутат не может участ*
Новеллами последних лет для депутатов законодательных органов вовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев за*
субъектов РФ введены такие же строгие правила отчетности по дохо* конного представительства) по гражданскому или уголовному делу
дам, имуществу и счетам, которые мы ранее видели по отношению к либо делу об административном правонарушении.
иным выборным лицам и служащим. Согласно ст. 13 названного выше Закона в случае привлечения де*
В связи с этим в рассматриваемый Закон включены многочис* путата законодательного органа субъекта РФ к уголовной или адми*
ленные требования. Так, в каждом законодательном органе субъек* нистративной ответственности, его задержания, ареста, обыска, до*
та РФ образуется его комиссия по контролю за достоверностью све* проса, совершения иных уголовно*процессуальных или администра*
дений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха* тивно*процессуальных действий, проведения оперативно*розыскных
рактера, представляемых депутатами данного органа (комиссия мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных
создается в соответствии с законом субъекта РФ). Депутат ежегодно транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и
не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым го* принадлежащих ему документов, а также при проведении оператив*
но*розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном 2. Роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъ*
помещениях применяется особый порядок производства по уголов* екта РФ по основаниям, предусмотренным названным Законом.
ным или административным делам, установленный федеральными В п. 2 ст. 9 этого Закона определено следующее. Указанное лицо
законами. вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий
Депутат не может быть привлечен к уголовной или администра* представительного органа власти в случае принятия данным органом
тивной ответственности за высказанное мнение, позицию, выражен* конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного пра*
ную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу вового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным зако*
депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное нам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и пред*
положение не распространяется на случаи, когда депутатом были до* метам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов,
пущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, от* конституции (уставу) субъекта РФ. Условие — если такие противоре*
ветственность за которые предусмотрена федеральным законом. чия установлены соответствующим судом, а представительный орган
власти не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в
4. Структура представительных органов власти субъектов силу судебного решения.
Российской Федерации Федеральным законом от 18 июня 2007 г. в рассматриваемый За*
кон было введено еще одно основание: глава исполнительной власти
Субъекты РФ в части структуры представительного органа власти субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении пол*
отдают предпочтение однопалатному учреждению. Причем в этом во* номочий законодательного органа в случае, если вступившим в силу
просе можно наблюдать определенную эволюцию. Некоторые субъ* решением соответствующего суда установлено, что избранный в пра*
екты РФ сначала ввели двухпалатные парламенты — республики Ка* вомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех
релия, Тыва, Башкортостан, Кабардино*Балкария, Адыгея, Сверд* месяцев после избрания в правомочном составе или же, в иное время,
ловская область. Теперь они отказались от двухпалатной структуры в в течение трех месяцев подряд не проводил заседание (образно гово*
пользу однопалатных представительных органов. ря, речь идет о «неработоспособности» законодательного органа).
Причем такое решение глава может принять в течение трех месяцев
5. Срок полномочий депутатов представительного органа власти со дня вступления в силу решения соответствующего суда.
субъекта Российской Федерации. Количество депутатов, 3. Вступление в силу решения суда общей юрисдикции субъек*
работающих на постоянной основе та РФ о неправомочности данного состава депутатов представитель*
ного органа власти, в том числе в связи со сложением депутатами сво*
Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъ* их полномочий.
екта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъ* 4. Роспуск указанного органа Президентом РФ в порядке и по ос*
екта РФ и не может превышать пять лет. Обычный срок легислатуры нованиям, предусмотренным рассматриваемым Законом.
представительного органа субъекта РФ — четыре или пять лет (при* Одно основание было и остается — принятие представительным
чем видна тенденция к установлению пятилетнего периода — по не* органом власти акта, противоречащего федеральным Конституции,
которым подсчетам, в 2007 г. в 32 субъектах РФ срок полномочий за* законам, что констатируется решением соответствующего суда. Если
конодательных органов составлял четыре года, в 2010 г. их осталось 9, все предпринятые меры, в том числе и предупреждение Президента в
явное большинство — 74 субъекта РФ предпочли пятилетний срок). форме его указа не подействовали и в течение трех месяцев после
Закон об общих принципах организации органов власти субъек* предупреждения орган так и не принял мер по исполнению решения
тов РФ (ст. 9) предусмотрел следующие варианты досрочного прекра суда, Президент вправе распустить орган субъекта РФ.
щения полномочий представительного органа власти субъекта РФ. Второе основание для досрочного прекращения полномочий
1. Принятие указанным органом решения о самороспуске в поряд* представительного органа законодательной власти субъекта РФ по
ке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъек* решению Президента было обусловлено прежним порядком замеще*
та РФ. ния должности главы исполнительной власти субъекта РФ — пред*
ставительный орган власти субъекта принимал решение о наделении которых субъектах РФ (таких меньшинство) все депутаты работают на
гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъек* профессиональной постоянной основе (например, все 35 депутатов
та РФ, а кандидатуру предлагал Президент РФ. Если представитель* Московской городской Думы). Чаще на освобожденной основе рабо*
ный орган власти субъекта РФ не поддерживал дважды кандидатуру, тают руководители представительного органа (председатель и его за*
представленную Президентом РФ, следовал роспуск законодательно* местители), руководители комитетов и некоторое число депутатов.
го органа решением Президента РФ. Как уже говорилось в данном Остальные депутаты освобождаются от основной деятельности пре*
курсе, в 2012 г. введено приведение к должности главы субъекта по* имущественно на время заседаний представительного органа, его ко*
средством прямых выборов населением, и описанный вариант до* митетов, а также в иных случаях, предусмотренных законодательст*
срочного прекращения полномочий законодательного органа утратил вом субъекта РФ.
силу. Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ
Закон об общих принципах организации органов власти субъек* является правомочным, если в его состав избрано не менее двух тре*
тов РФ говорит о том, что депутат законодательного органа субъек* тей от установленного числа депутатов. При каком числе присутст*
та РФ может осуществлять свои полномочия на профессиональной вующих депутатов правомочно заседание органа, определяет закон
постоянной основе. С учетом новелл 2010 г. определено, что условия субъекта РФ.
осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессио*
нальной постоянной основе, или на профессиональной основе в оп* § 2. Основные полномочия законодательного (представительного)
ределенный период, или без отрыва от основной деятельности) уста* органа власти субъекта Российской Федерации
навливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
Тем не менее в порядке гарантии Закон в ст. 11 установил: если кон* Подробно полномочия законодательного (представительного) ор*
ституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ предусмотрено осу* гана государственной власти субъекта определены в Законе об общих
ществление депутатом депутатской деятельности на профессиональ* принципах организации органов власти субъектов РФ, в конститу*
ной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депута* ции, уставе соответствующего субъекта.
ту, избранному в составе каждого списка кандидатов, должно быть В целом полномочия законодательного (представительного) орга*
предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на про* на государственной власти субъекта для удобства восприятия можно
фессиональной постоянной основе, и любым депутатам, избранным в разделить на следующие группы:
составе списка, должно быть предоставлено право замещать руково* — законодательные;
дящие должности в законодательном органе субъекта РФ. — бюджетные и хозяйственные;
Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной — по вопросам государственного строительства;
постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой — кадровые;
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и — контрольные;
иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законо* — в сфере собственной организации и деятельности.
дательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная твор* 1. Характеризуя законодательные полномочия, прежде всего отме*
ческая деятельность не может финансироваться исключительно за тим, что законодательный (представительный) орган власти прини*
счет средств иностранных государств, международных и иностранных мает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не уста*
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное новлено конституцией субъекта, а также принимает устав субъекта и
не предусмотрено международным договором или законодательст* поправки к нему. Принятие устава является полномочием только за*
вом РФ. конодательного (представительного) органа субъекта, а вот в отноше*
Субъект определяет своим законом, сколько депутатов работает на нии конституции есть оговорка «если». Дело в том, что в ч. 2 ст. 66
профессиональной постоянной основе, т. е. оставляет прежнюю Конституции РФ прямо сказано, что статус края, области и т. д. опре*
должность и переходит в представительный орган, где получает воз* деляется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ,
награждение за свою депутатскую работу. Как уже говорилось, в не* принимаемым их законодательным (представительным) органом,
значит, его нельзя вынести на референдум субъекта. В ч. 1 ст. 66 запи* проведения выборов в органы государственной власти и органы мест*
сано: «Статус республики определяется Конституцией Российской ного самоуправления на территории субъекта РФ; порядок назначе*
Федерации и конституцией республики», т. е. здесь нет оговорки, со* ния и проведения референдума субъекта РФ, общие правила проведе*
держащейся в ч. 2 этой статьи, следовательно, конституцию респуб* ния местных (муниципальных) референдумов. Он же назначает рефе*
лики вправе принять ее парламент, но возможно и вынесение проекта рендум субъекта РФ.
на республиканский референдум. Какой механизм использовать, оп* Его же решением назначаются выборы в законодательный орган
ределяет республика. субъекта РФ. А с учетом новелл от 2 апреля 2013 г. вышеуказанный
Кроме того, законодательный (представительный) орган власти Закон определяет, что законодательным органом назначаются выбо*
осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения ры главы субъекта РФ либо оформляется решение о его избрании де*
субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федера* путатами законодательного органа субъекта РФ (напомним, что неко*
ции и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта. торые субъекты РФ не пошли на прямые выборы и установили, что
2. Говоря о бюджетных и иных хозяйственных полномочиях, отме* глава субъекта избирается на заседании законодательного органа).
тим, что согласно названному Закону законом субъекта РФ: утверж* Кроме того, законодательный орган назначает голосование по отзыву
даются бюджет субъекта и отчет о его исполнении, а также програм* главы субъекта РФ.
мы социально*экономического развития субъекта, представленные Общие правила о структуре органов государственной власти субъ*
указанным должностным лицом; устанавливаются налоги и сборы, екта включены в его конституцию, устав, но система исполнительных
отнесенные к ведению субъекта, а также порядок их взимания; органов устанавливается представительным органом.
утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюд*
Федеральное законодательство и акты самих субъектов допускают
жетных фондов субъекта и отчеты об их исполнении; устанавливается
договоры субъектов с органами власти Федерации и иных субъектов.
порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том
Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и
числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных об*
расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает догово*
ществ, товариществ и предприятий иных организационно*правовых
ры органов власти субъекта РФ с органами власти Федерации о раз*
форм. Таким образом, федеральный законодатель исходит из того,
граничении предметов ведения и полномочий. Постановлением
что регулирование соответствующих вопросов законами субъекта
представительного органа одобряется проект договора о разграниче*
подчеркивает, с одной стороны, их важность, с другой — серьезную
нии полномочий.
роль представительного органа власти в принятии необходимых ре*
шений. 4. Кадровые полномочия представительного органа власти реализу*
3. К области государственного строительства относится ряд пол* ются в нескольких направлениях.
номочий представительного органа власти субъекта РФ по установле* Во*первых, им назначаются на должность и освобождаются от
нию административно*территориального устройства субъекта и по* должности отдельные должностные лица субъекта, например судьи
рядку его изменения. Эти полномочия закреплены в конституции, ус* конституционного, уставного суда субъекта, часть членов избиратель*
таве субъекта и в законе об административно*территориальном ной комиссии субъекта, аудиторы счетной палаты субъекта РФ.
устройстве субъекта. Конституция РФ относит к ведению Совета Фе* Во*вторых, представительный орган власти дает согласие либо
дерации утверждение изменения границ между субъектами РФ (п. «а» представляет свое мнение в связи с назначением на должность ряда
ч. 1 ст. 102). Это означает, что сначала о таком изменении границ должностных лиц, если такой порядок предусмотрен Конституци*
должны договориться сами субъекты и свое согласованное решение ей РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта.
затем представить в Совет Федерации. Постановлением представи* Это могут быть должностные лица администрации субъекта РФ;
тельного органа власти и утверждается соглашение об изменении гра* очень редко должностные лица, входящие в структуру подразделений
ниц субъектов РФ. федеральных органов исполнительной власти, действующих на тер*
В пределах полномочий, определенных федеральным законом, ритории субъекта (чаще такое полномочие возлагается на главу ис*
представительный орган власти субъекта РФ устанавливает порядок полнительной власти субъекта); прокурор субъекта.
В*третьих, с известной долей условности к кадровым полномочи* § 3. Внутренняя организация и деятельность

ям представительного органа власти можно отнести и его право на представительных органов субъектов Российской Федерации
выражение недоверия (доверия) главе исполнительной власти субъ*
екта, а также тем руководителям органов исполнительной власти Как уже отмечалось, в настоящее время представительные органы
субъекта, в назначении которых на должность представительный ор* субъектов РФ предпочли однопалатную структуру. Отметим основ*
ган принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъ* ные факторы внутренней самоорганизации однопалатных представи*
екта (подп. «д» п. 3 ст. 5 Закона об общих принципах организации ор* тельных органов.
ганов власти субъектов РФ). Прежде всего это коллегиальный орган, к ведению которого отне*
5. Контрольные полномочия представительного органа власти субъ* сены изложенные выше полномочия и которые он непосредственно
екта обусловлены его назначением и функциями. Общие возмож* осуществляет. Вместе с тем представительный орган власти субъек*
ности органа связаны с контролем за соблюдением и исполнением за* та — это еще и совокупность различных его структур, предназначен*
конов субъекта. Целевым направлением является контроль за испол* ных для обеспечения работы самого органа и участия в ней, а также
нением бюджета субъекта, исполнением бюджетов территориальных самостоятельной деятельности структурных ячеек в русле функций
государственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением уста* органа.
новленного порядка распоряжения собственностью субъекта. Субъекты РФ обычно предусматривают в качестве основной фор*
После введения на федеральном уровне обязанности Правительст* мы деятельности представительного органа сессии. Понятием «сес*
ва РФ представлять ежегодные отчеты Государственной Думе анало* сия» охватываются заседания представительного органа, заседания и
гичную возможность отразили и для уровня субъектов РФ: дополне* иная работа его комитетов, комиссий, а также фракций и иных депу*
нием названного Закона от 29 марта 2010 г. определено, что законода* татских объединений, индивидуальная деятельность депутатов в рам*
тельный орган субъекта РФ заслушивает ежегодные отчеты высшего ках регионального парламента либо с выездом в избирательные окру*
должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего га. Таким образом, сессией считается определенный период, когда
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том работают и сам региональный парламент, и его внутренние структу*
числе по вопросам, поставленным законодательным органом субъек* ры. Однако ограничиться только работой комитетов и комиссий
та РФ. нельзя; ранее говорилось: если три месяца подряд не проводится за*
В разд. VIII настоящего учебного курса говорилось о том, что в седание законодательного (представительного) органа, это может
регламентах и практике Государственной Думы и Совета Федерации стать поводом для его роспуска.
распространены парламентские запросы, исходящие от палаты в це* Возглавляет представительный орган председатель, ему помогают
лом, и запросы отдельных парламентариев. Аналогичные возмож* заместители председателя. Председатель:
ности законодательством субъектов РФ закреплены соответственно — осуществляет общее руководство организацией работы пар*
за их парламентами и депутатами. ламента;
После принятия Федерального закона «О парламентском рассле* — представляет данный орган во взаимоотношениях с исполни*
довании Федерального Собрания Российской Федерации» приняты тельной властью субъекта, иными государственными органами внут*
аналогичные законы в ряде субъектов РФ. Также внесены соответст* ри Российской Федерации, а при необходимости — также и за рубе*
вующие дополнения об усилении парламентского контроля в законы жом;
о представительном органе власти субъекта либо в регламенты этих — руководит заседаниями парламента;
органов. — осуществляет общее руководство аппаратом парламента и в
6. К полномочиям представительного органа власти субъекта РФ в этом отношении является высшим должностным лицом для работни*
сфере собственной организации и деятельности относится прежде всего ков (служащих) аппарата.
его право принимать регламент указанного органа. Кроме того, им Однако председатель не является вышестоящим должностным ли*
решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности. цом для депутата парламента субъекта; не обладает дисциплинарны*
ми правами в отношении депутата, не вправе контролировать его ра заместителей председателя, руководителей и членов комитетов и ко
боту; при необходимости воздействовать на депутата председатель миссий.
прибегает к помощи парламента, порой — соответствующего депутат Ключевым направлением деятельности представительного органа
ского объединения (фракции) в данном представительном органе, власти субъекта РФ является законодательный процесс. Как и в любом
политической партии. На заседании парламента председатель выпол ином законодательном органе, здесь он начинается с осуществления
няет лишь обязанности председательствующего, он предоставляет права законодательной инициативы.
слово для выступлений, следит за соблюдением времени выступле Закон об общих принципах организации органов власти субъек
ний, порядка в зале и т. д.; может сделать замечание депутату, откло тов РФ (ст. 6) предусматривает, что право законодательной инициа
нившемуся от повестки дня, использующему некорректные выраже тивы в законодательном (представительном) органе государственной
ния и т. д.; но он не имеет права комментировать выступления, при власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному
необходимости своего выступления передает функции председатель лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления.
ствующего своему заместителю до конца заседания. Таким образом, в отношении этих трех субъектов права законода
Комитеты и постоянные комиссии создаются из депутатов данного тельной инициативы у субъекта РФ нет усмотрения — он тоже обя
представительного органа. Виды и число комитетов и комиссий, чис зан назвать их в своем законодательстве. Далее в той же статье Феде
ленность входящих в них депутатов полностью зависят от решения рального закона говорится, что конституцией (уставом) субъекта РФ
представительного органа. Обычно он обязывает войти в состав ко право законодательной инициативы может быть предоставлено иным
митетов и комиссий всех депутатов парламента, за исключением органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживаю
щим на территории данного субъекта. В последнем случае подразуме
председателя и заместителей председателя. Как правило, депутат яв
ваются, конечно, не отдельные граждане, а их группы не менее чис
ляется членом одного комитета, хотя в некоторых субъектах допуска
ленности, определенной законом субъекта (речь идет о народной
ется в виде исключения и вхождение в два комитета. Наряду с вхож
правотворческой инициативе). Поправками, внесенными в назван
дением в комитет зачастую разрешается включение депутата в посто
ный Закон Федеральным законом от 29 марта 2008 г., установлено,
янную комиссию представительного органа. По оперативным и
что право законодательной инициативы может быть также предо
специальным вопросам могут создаваться временные комиссии (в том
ставлено членам Совета Федерации от данного субъекта РФ. Эти во
числе для проведения депутатского расследования).
просы, следовательно, оставлены на разрешение самих субъек
Депутатскими объединениями в представительных органах власти тов РФ.
субъектов РФ являются фракции и иные депутатские объединения. Приведенный перечень субъектов права законодательной инициа
Они создаются по инициативе самих депутатов. Поскольку многие тивы в представительных органах власти в некоторых субъектах РФ
депутаты региональных парламентов избираются по партийным спи не является исчерпывающим. В ряде случаев правом законодательной
скам, превалирующими становятся фракции как объединения депу инициативы дополнительно наделены: суды (с указанием «по предме
татов, избранных от соответствующих политических партий как по там своего ведения» или без такого ограничения) — конституционные
спискам, так и по избирательным округам. Тем более это имеет место (уставные) суды, высшие суды общей юрисдикции и арбитражные су
в тех парламентах, которые формируются только по спискам полити ды, действующие на территории субъекта; прокурор субъекта; избира
ческих партий. тельная комиссия субъекта; уполномоченный по правам человека в субъ
Депутатские объединения призваны объединить усилия и дейст екте. Уточнено, что граждане обладают таким правом в порядке осу
вия депутатов во имя интересов какойто партии либо обществен ществления народной правотворческой инициативы.
ной идеи. Они координируют деятельность депутатов, вырабатывают Есть примеры наделения правом законодательной инициативы,
согласованную позицию по обсуждаемым вопросам. Кроме того, де помимо обязательных, весьма широкого круга субъектов. Например,
путатские объединения стараются влиять на решение кадровых Самарской губернской Думой данным правом наделены: региональ
вопросов в парламенте, в том числе на избрание его председателя, ные общественные объединения, зарегистрированные в установлен
ном законом порядке на территории Самарской области; обществен* общественных объединений, специалистов, граждан. Подготовка за*
ный молодежный парламент при Самарской губернской Думе; Са* конопроекта ко второму чтению состоит в детальном его обсуждении
марский областной суд, Арбитражный суд Самарской области, и голосовании за принятие по статьям, главам и в целом. Затем зако*
Уставный суд Самарской области, областной прокурор, Избиратель* нопроект подготавливается к третьему чтению, на котором в оконча*
ная комиссия Самарской области, Счетная палата Самарской облас* тельном виде принимается или отклоняется.
ти, Уполномоченный по правам человека в Самарской области, об* Вышеназванный Закон устанавливает (ст. 7), что конституция (ус*
щественная палата Самарской области. тав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинст*
В некоторых субъектах РФ правом законодательной инициативы вом не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
наделяются не любые общественные объединения, а только объедине Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от уста*
ния профсоюзов (республики Мордовия, Хакасия, Краснодарский новленного числа депутатов, если иное не предусмотрено самим за*
край и др.). В отдельных субъектах есть и специфические субъекты коном. Постановления представительного органа принимаются боль*
права законодательной инициативы: например, в Республике Хака* шинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не преду*
сия это Съезд (Чыылыг) хакасского народа по вопросам его ведения смотрено законом. В некоторых республиках (например, Республика
(ст. 86 Конституции); в Ханты*Мансийском автономном округе — Саха (Якутия), Чеченская Республика) предусмотрено принятие кон*
Югре Ассамблея представителей коренных малочисленных народов ституционных законов, прежде всего ими вносятся изменения в кон*
Севера (ст. 49 Устава); в Ненецком автономном округе — Ассоциация ституцию, для принятия таких актов требуется большинство в две
ненецкого народа «Ясавэй» (ст. 29 Устава). трети голосов.
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъек* Принятые законы субъекта РФ направляются органом законода*
та, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. тельной власти для обнародования высшему должностному лицу
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от субъекта в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и
их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие за* законом субъекта. Указанное лицо субъекта обязано обнародовать
конопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет закон субъекта, удостоверив обнародование закона путем его подпи*
средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным орга* сания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок,
ном субъекта по представлению высшего должностного лица субъек* который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъек*
та либо при наличии заключения указанного лица. Срок для пред* та и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступ*
ставления такого заключения определяется самим субъектом в его ления указанного закона. Порядок обнародования конституции (ус*
конституции (уставе), но не может быть менее 20 календарных дней. тава), закона субъекта устанавливается конституцией (уставом) и за*
Порядок принятия законодательным (представительным) органом коном субъекта. В случае отклонения закон возвращается в
государственной власти субъекта РФ законов и иных нормативных законодательный орган с мотивированным обоснованием его откло*
правовых актов мало чем отличается от аналогичной процедуры в нения либо с предложением о внесении в него изменений и допол*
других парламентах. Закон об общих принципах организации органов нений. Указанный закон может быть одобрен в ранее принятой ре*
власти субъектов РФ обусловил, что проект закона субъекта РФ рас* дакции большинством не менее двух третей голосов от установлен*
сматривается законодательным органом субъекта не менее чем в двух ного числа депутатов. Повторное отклонение высшим должностным
чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, лицом субъекта запрещается, закон подлежит обнародованию в
а также о принятии закона оформляется постановлением органа. срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта.
На практике чаще применяется процедура трех чтений законо* Конституция (устав) и закон субъекта вступают в силу после их
проекта. В первом чтении докладываются и обсуждаются основные официального опубликования. Законы и иные нормативные право*
позиции (положения) законопроекта. При совершенствовании зако* вые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и
нопроекта учитываются замечания и предложения, поступившие от гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их
депутатов и иных субъектов права законодательной инициативы, от официального опубликования.
826 Раздел XII. Органы государственной власти субъектов РФ Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов РФ 827
Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов исполнительного органа государственной власти субъекта); высший
Российской Федерации исполнительный орган государственной власти субъекта; отрасле*
вые исполнительные органы государственной власти субъекта; тер*
риториальные исполнительные органы государственной власти
Елисеев Б. П. Институт губернатора в России: традиции и современные субъекта.
реальности. М., 1997; Иванов В. Глава субъекта Российской Федера* Если исходить строго из норм названного Закона, высшее долж
ции: правовая и политическая история института. М., 2011; Ионо ностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнитель*
ва Е. В. Конституционно*правовой статус органов исполнительной ной власти. На деле это лицо является главой всей исполнительной
власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Че* власти субъекта как совокупности соответствующих органов. Чита*
лябинск, 2007; Малиенко Э. В. Правовой статус органов исполнитель*
тель уже видел, что вместо сложного словосочетания, применяемого в
ной власти краев, областей Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
наук. М., 1999; Маршалова В. А. Эволюция конституционно*правового
Законе, — «высшее должностное лицо субъекта Российской Федера*
статуса президента республики в составе Российской Федерации: ции (руководитель высшего исполнительного органа государствен*
дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А. Н. Институт пре* ной власти субъекта Российской Федерации)» для удобства пользова*
зидентства в республиках в составе Российской Федерации: дис. ... ния мы употребляем словосочетания: «глава субъекта РФ», «высшее
канд. юрид. наук. М., 2002; Овсепян Ж. И. О совершенствовании феде* должностное лицо субъекта РФ» или «глава исполнительной власти
рального законодательного регулирования общих принципов органи* субъекта РФ».
зации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Высший исполнительный орган государственной власти субъек
(предложения о законопроектной деятельности) // Конституционное та РФ — это его правительство или администрация, т. е. коллегиаль*
и муниципальное право. 2007. № 1; Першина Е. А. Конституционно* ный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов,
правовые основы института губернаторства в России (на примере управлений и т. п.
Южного федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; По
латов З. Т. Новый порядок наделения полномочиями высшего долж*
Отраслевые исполнительные органы государственной власти субъек
ностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная та РФ — это министерства, департаменты, управления и т. д.
власть и местное самоуправление. 2012. № 8; Романовский Г. Б., Рома Территориальные исполнительные органы государственной власти
новская О. В. Исполнительная власть в субъектах Российской Федера* субъекта РФ создаются как «агенты» главы исполнительной власти
ции. Комментарии законодательства и судебной практики. Пенза, субъекта, правительства, администрации на части территории субъек*
2007; Савленков А. А. Правовой статус высшего должностного лица та (например, Москва разделена на административные округа, во гла*
субъекта РФ в конституционном праве и законодательстве России: ве которых стоят префекты, по должности входящие в состав город*
дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Синдянкин Н. Н. Институт высше* ского правительства).
го должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, Перечисленные органы являются органами государственной вла*
структура, содержание (на примере Республики Мордовия): дис. ...
сти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конститу*
канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Чеснов К. В. Формирование и совер*
шенствование системы органов исполнительной власти в Российской
ции РФ записано, и вышеназванный Закон (п. 3 ст. 17) повторяет эту
Федерации и ее субъектах: конституционно*правовое исследование. норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного
М., 2008. ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
образуют единую систему исполнительной власти в Российской Фе*
§ 1. Общие положения
дерации.
На основе Закона об общих принципах организации органов Указанный Закон определяет, что структура исполнительных ор*
власти субъектов РФ (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнитель* ганов государственной власти субъекта РФ определяется высшим
ной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уста*
звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего вом) субъекта.
§ 2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации ва. В итоге позиция центра нашла отражение в новой редакции (от
28 декабря 2010 г.) п. 6 ст. 18 названного Закона: «Наименование
1. Основы статуса. Наименование должности должности высшего должностного лица субъекта Российской Федера*
В актах субъектов РФ, посвященных организации их государст* ции (руководителя высшего исполнительного органа государственной
венной власти и принятых до появления Закона об общих принципах власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конститу*
организации органов власти субъектов РФ, было много своеобразия. цией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом историче*
ских, национальных и иных традиций данного субъекта Российской
В отношении исполнительной власти это выразилось прежде всего в
Федерации. При этом наименование указанной должности не может
том, что многие субъекты скопировали федеральную модель. Есть
содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должно
Президент РФ как глава государства и Правительство РФ как орган,
сти главы государства — Президента Российской Федерации (выделе*
возглавляющий исполнительную власть. Субъекты также установили,
но мной. — С. А.)».
что есть глава как представитель субъекта («мини*президент»), и есть
Приведенное положение однозначно запрещает называть глав
правительство субъекта, возглавляемое руководителем правительства
субъектов президентами. Но не так легко ответить на вопрос, какие
(«мини*премьер»).
могут быть исторические, национальные и иные традиции в обозна*
Федеральный законодатель не согласился с этой моделью. Он не
чении указанной должности. Например, еще понятно, когда край, об*
поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта. Нали*
ласть называют своего лидера губернатором, это слово прижилось в
чие двух должностей не оправдано и с практической точки зрения: России с давних, царских времен. Но что есть исторического и тем
при относительно малом числе представительских функций и широ* более национального в термине «мэр»? И с учетом каких традиций
ком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъ* называть северокавказским республикам своего главу?
екта этому лицу лучше самому возглавлять правительство. До последнего времени субъекты РФ закрепляли в своем законо*
Поэтому названный выше Закон отказался от модели специаль* дательстве следующие наименования данной должности: президент
ного органа — главы субъекта. Конечно, словосочетание «высшее республики, глава республики, председатель правительства, губерна*
должностное лицо субъекта РФ» тоже говорит о его неординарном тор, глава администрации, мэр.
положении в системе всех органов власти субъекта, а не только ис* Теперь ясно, что остается наименование глава республики. При
полнительных. После принятия указанного Закона в большинстве этом в конституциях республик ощущается отражение роли данного
субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была лица все*таки как главы государства, гаранта конституции, прав и
ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее свобод граждан. Отдельные республики либо вообще не вводили по*
должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации ста президента, либо отказались от него. Однако они не отказыва*
проигнорировал установки этого Закона, там по*прежнему есть лись от должностного лица с высоким статусом. Таким лицом стал
должность главы республики и наряду с ней должность председателя председатель правительства республики, ранее избиравшийся населе*
правительства (главы кабинета). нием путем прямых выборов, теперь наделяемый полномочиями ре*
Еще раз подчеркнем: законодательство России и ее субъектов по* шением парламента субъекта РФ. По статусу и характеру полномо*
зволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя чий Председатель Правительства мало чем отличается от президентов
субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с и глав республик. Примером может служить Республика Тыва. По
тем всей системы исполнительной власти в субъекте. Конституции 2001 г. (ст. 109, 110) в Республике устанавливается сис*
Что касается наименования должности, почти все республики «ув* тема органов исполнительной власти во главе с Правительством, воз*
леклись» тем, что они — поскольку в ст. 5 Конституции обозначены главляемым Председателем, который является высшим должност*
как государства — могут назвать свое высшее должностное лицо пре* ным лицом Республики, избирается на свой пост путем прямых вы*
зидентом. Центр довольно долгое время относился к этому спокойно боров. Такая же ситуация в Республике Хакасия, где высшим
и терпимо. И все же наличие в большом количестве «президентов» в должностным лицом является Председатель Правительства, также
наборе государственных постов не совсем желательно для государст* избираемый населением.
Субъекты РФ — территориально*государственные образования Президент РФ по своей инициативе может провести консультации

(края, области) и национально*государственные образования (авто* с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с са*
номная область, автономный округ) — не используют для должности мовыдвиженцами.
своего высшего лица наименование «президент». На первом этапе, Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кан*
поскольку президентскими указами для этих субъектов вводился ис* дидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10%
полнительный орган — администрация, ее руководитель стал имено* депутатов представительных органов муниципальных образований
ваться глава администрации. Когда руководитель стал избираться пу* и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных
тем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее образований субъекта РФ. Среди указанных лиц должны быть от 5 до
время чаще используется наименование «губернатор», в ряде субъек* 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и
тов сохраняется наименование «глава администрации». В г. Санкт* городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах
Петербурге сначала была должность мэра, теперь — губернатора. глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При
В единственном субъекте РФ — г. Москве глава исполнительной вла* этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее
сти именуется мэром. чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов
субъекта РФ.
Кандидату*самовыдвиженцу, помимо этого, надо собрать подписи
2. Порядок замещения должности
избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в со*
Мы уже не раз обращались к данному вопросу. Напомним в сжа* ответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав.
том виде: сначала глава субъекта РФ избирался прямыми выборами, Если глава избирается законодательным органом субъекта РФ,
с 2004 г. вводится наделение его полномочиями высшего должност* кандидата на этот пост предлагает Президент РФ. Каждая политиче*
ного лица субъекта РФ решением законодательного органа субъекта ская партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о
(кандидатуру предлагает Президент РФ), с 2012 г. вновь вводятся кандидатурах на должность главы субъекта РФ, предлагает Президен*
прямые выборы, за исключением отдельных субъектов, которые ту не более трех кандидатур.
предпочли избранию главы субъекта РФ решение законодательного Президент РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока пол*
органа. номочий главы субъекта РФ из предложенных ему кандидатур пред*
ставляет трех кандидатов для избрания на эту должность в законода*
В новых редациях Закона об общих принципах организации орга*
тельный орган субъекта РФ.
нов власти субъектов РФ, Закона об основных гарантиях избиратель*
Порядок избрания главы субъекта РФ депутатами устанавливается
ных прав установлены многочисленные правила избрания на долж*
конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным
ность главы субъекта РФ. Приведем основные моменты, максималь*
считается кандидат, за которого проголосовало большинство от уста*
но избегая повторений.
новленного числа депутатов. Если ни один кандидат не набрал необ*
Глава субъекта избирается на пять лет не более чем на два срока ходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосо*
подряд, он должен быть гражданином РФ, достигшим возраста 30 лет; вание по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По
действуют все ранее называвшиеся ограничения относительно двой* итогам повторного голосования избранным считается кандидат, по*
ного гражданства, наличия вида на жительство и иного документа, лучивший при голосовании большее число голосов депутатов по от*
подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом, со* ношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.
вершения преступлений и судимости (см. разд. VI настоящего учеб* Глава субъекта РФ не вправе быть одновременно депутатом, заме*
ного курса). щать государственные или муниципальные должности, не может за*
Кандидаты выдвигаются политическими партиями (они могут вы* ниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподаватель*
двигать либо члена своей партии, либо лицо, не являющееся членом ской, научной и иной творческой деятельности (не финансируемой
данной или иной политической партии); законом субъекта РФ может из иностранных источников), если иное не предусмотрено законода*
предусматриваться самовыдвижение кандидатов. тельством РФ.
На главу субъекта РФ распространяются все упоминавшиеся ранее — его отзыва избирателями на основании и в порядке, установ*
требования относительно обязанности представлять отчетность по ленных Законом об общих принципах организации органов власти
доходам, собственности, счетам и расходам (внутри страны и за рубе* субъектов РФ и принятым в соответствии с ним законом субъек*
жом) — как своих, так и супругов и несовершеннолетних детей. та РФ.
При вступлении в должность высшее должностное лицо субъек* Статья 19 претерпела много изменений. Когда в 2004 г. отказались
та РФ приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, кон* от выборов главы субъекта РФ, пришлось исключать из Закона такой
ституции (уставу) субъекта РФ. путь досрочного прекращения полномочий, как отзыв избирателями
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекраща субъекта РФ. Теперь это основание восстановлено.
ются досрочно в случаях (ст. 19 Закона об общих принципах организа* Но отзыв — малореальное средство. Мы ранее касались данного
ции органов власти субъектов РФ): вопроса, кратко напомним, что по новой редакции Закона отзыв воз*
— его смерти; можен по одному из таких оснований: а) нарушение главой субъек*
— отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выра* та РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ,
жением ему недоверия законодательным (представительным) орга* факт совершения которого установлен соответствующим судом;
ном государственной власти субъекта РФ; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение
— отставки по собственному желанию; высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, уста*
— отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой новленное соответствующим судом. Таким судом, устанавливающим
доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязан* указанные факты, является суд общей юрисдикции субъекта РФ. Об*
ностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Зако* ратиться в суд вправе политические партии, их региональные отделе*
ном. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ явля* ния, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в
ется выявление в действиях главы субъекта РФ фактов коррупции количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соот*
или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, ветствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным
предусмотренных Федеральным законом «О противодействии кор* правом. Однако в поддержку инициативы отзыва надо собрать
рупции», либо установление в отношении этого лица фактов откры* подписи не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистри*
тия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных рованных на территории субъекта РФ. А за отзыв должны проголосо*
средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за преде* вать не менее половины таких избирателей. Вряд ли такое может
лами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными произойти.
финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось Далее. В прежней редакции названного Закона говорилось (п. 5
зарегистрированным кандидатом на данную должность; ст. 19): решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии
— признания его судом недееспособным или ограниченно дееспо* высшему должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедлен*
собным; ную его отставку и возглавляемого им высшего исполнительного ор*
— признания его судом безвестно отсутствующим или объявления гана государственной власти субъекта РФ. Это положение исключили
умершим; из Закона, теперь решение о недоверии направляется на рассмотре*
— вступления в отношении его в законную силу обвинительного ние Президента для решения вопроса об отрешении главы исполни*
приговора суда; тельной власти субъекта РФ от должности, а Президент РФ может со*
— выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место гласиться с законодательным органом, а может, конечно, и не согла*
жительства; ситься; таким образом, эта редакция нормы значительно ослабила
— утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения позиции законодательного органа в отношениях с высшим должност*
гражданства иностранного государства либо получения вида на жи* ным лицом субъекта РФ.
тельство или иного документа, подтверждающего право на постоян* Указанный Закон позволяет Президенту прекратить полномочия
ное проживание гражданина РФ на территории иностранного госу* главы «в связи с утратой доверия Президента РФ», и пределы его ус*
дарства. мотрения не ограничены. Формулировка Закона «за ненадлежащее
исполнение своих обязанностей» весьма широка, и она не снимается рального закона; вправе ставить любые общегосударственные и меж*
дополнениями 2013 г. относительно фактов коррупции или незакон* региональные проблемы перед Президентом, Правительством, пред*
ных финансовых операций в своих интересах как основаниях отреше* ставителем Президента в соответствующем федеральном округе.
ния от должности. Одно не исключает другого. Получается, что выс* 2. Высшее должностное лицо неизбежно призвано отвечать за со
шее должностное лицо субъекта РФ полностью зависит от Президен* стояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней полити*
та РФ. ки субъекта (определять ее параметры он может вместе с пар*
Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного ламентом субъекта), консолидирующее лицо в политических и в це*
лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляе* лом общественных отношениях на территории субъекта. Высшее
мого указанным лицом высшего исполнительного органа государст* должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаран*
венной власти субъекта. Однако этот орган продолжает действовать та — он гарант конституции, устава субъекта, призван заботиться об
до сформирования нового такого органа. их действии и соблюдении. Он является также гарантом прав и сво*
бод граждан — естественно, не заменяя различные государственные
3. Основные функции, направления деятельности, полномочия органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий
и акты высшего должностного лица субъекта для защиты интересов граждан.
Российской Федерации В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обя*
занностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о
Закон об общих принципах организации органов власти субъек* положении в субъекте, обращаться с посланиями к народу (населе*
тов РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем долж* нию) субъекта.
ностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно на* 3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народнохо
звать ряд его функций, направлений деятельности и полномочий. зяйственным и социальнокультурным строительством на территории
1. Высшее должностное лицо выполняет функции и задачи пред субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация
ставительства субъекта РФ. Глава исполнительной власти представ* руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; коорди*
ляет субъект в отношениях с федеральными органами государствен* нация деятельности расположенных на территории предприятий и
ной власти, органами государственной власти других субъектов, ины* организаций федеральной собственности, частной собственности в
ми органами государственной власти на территории своего субъекта, интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и за*
органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществ* конных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц,
ляет представительство субъекта вне пределов Российской Федера* предприятий и учреждений, расположенных на данной территории.
ции. Глава также отвечает за подготовку и представляет в парламент
При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе под* субъекта проект бюджета субъекта, программ социально*экономиче*
писывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ. ского развития субъекта, а также отчеты об их исполнении.
Выполняя задачи представительства, глава исполнительной власти 4. Высшее должностное лицо возглавляет всю систему исполни
субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Федерального тельной власти субъекта РФ. Он вправе в соответствии с конституци*
Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам ей, уставом субъекта и в рамках своих полномочий определять струк*
исполнительной власти, а также с запросами в Конституционный туру исполнительной власти, создавать и ликвидировать соответст*
Суд РФ. В определенной мере задачи представительства могут соче* вующие органы, назначать на должность и освобождать от должности
таться с участием в осуществлении общегосударственных функций: руководителей органов исполнительной власти субъекта. Глава может
напомним, что высшее должностное лицо субъекта является по долж* своими актами определять полномочия и порядок деятельности под*
ности членом Государственного совета РФ; через своего представите* разделений исполнительной власти субъекта.
ля в Совете Федерации либо при поддержке органа законодательной Глава исполнительной власти формирует высший исполнитель*
власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Го* ный орган государственной власти субъекта и в большинстве субъек*
сударственной Думе, может инициировать внесение проекта феде* тов является его руководителем.
Зачастую в законодательстве субъекта главе дано право отправить — имеет право законодательной инициативы. При внесении зако*
в отставку не только отдельное лицо, но и весь высший коллегиаль* нопроекта он может его обозначить как первоочередной, и орган за*
ный орган исполнительной власти либо принять его отставку. конодательной власти субъекта будет его рассматривать оперативно;
Глава исполнительной власти может назначать своих представите* — вправе участвовать в деятельности парламента субъекта с пра*
лей либо представителей субъекта РФ при федеральных и иных орга* вом совещательного голоса. Это значит, что он может присутствовать
нах. при обсуждении любого вопроса повестки дня и выступать. В зале за*
Кроме того, глава может участвовать в формировании иных госу седаний представительного органа субъекта для главы исполнитель*
дарственных органов на территории субъекта. В частности, он вправе ной власти отводится специальное постоянное место. Глава, как пра*
назначать половину членов избирательной комиссии субъекта. Если в вило, имеет также своего полномочного представителя в парламенте
субъектах есть конституционные, уставные суды, кандидатуры в их субъекта, а также может назначать своих представителей при рас*
состав для назначения представительным органом субъекта предлага* смотрении тех или иных законопроектов;
ет высшее должностное лицо. — вправе требовать созыва внеочередного заседания органа субъ*
5. Глава исполнительной власти обладает определенными возмож* екта, а также созывать вновь избранный представительный орган
ностями в отношении подразделений федеральных государственных ор субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого
ганов, расположенных на территории субъекта РФ. Ранее говорилось, конституцией (уставом) субъекта;
что с органами власти субъекта РФ положено согласовывать кандида* — обнародует законы субъекта, удостоверяя их обнародование пу*
туру на должность прокурора субъекта РФ, от исполнительной власти тем подписания законов или издания специальных актов, либо от*
это делает высшее должностное лицо субъекта РФ. В соответствии с клоняет законы, принятые законодательным органом субъекта.
Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и 7. Статус высшего должностного лица проявляется и в его воз*
координации деятельности органов исполнительной власти субъек* можностях в отношении граждан. Это его наградные полномочия: он
тов Российской Федерации и территориальных органов федеральных награждает государственными наградами субъекта, присваивает по*
органов исполнительной власти» возможности главы существенно четные звания субъекта, представляет к государственным наградам
расширены. Он наделен полномочиями по организации взаимодейст* РФ. Требуется его поддержка для помилования гражданина Прези*
вия и координации деятельности органов исполнительной власти со* дентом РФ. Возможно обращение главы к Президенту РФ для при*
ответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД, нятия в российское гражданство человека, имеющего заслуги перед
МЧС, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказа* Россией.
ний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во испол*
судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных нение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов
органов исполнительной власти, руководство которыми осуществля* Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и
ет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения, обя*
подведомственных этим министерствам (п. 1). Указом также установ* зательные к исполнению в субъекте.
лено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на
должность руководителя территориального органа федерального ор*
§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа
гана исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим
государственной власти субъекта Российской Федерации
должностным лицом субъекта РФ.
6. Являясь участником деятельности представительного органа Высший исполнительный орган государственной власти субъек*
власти субъекта РФ и законодательного процесса, высшее должност* та РФ является постоянно действующим органом исполнительной
ное лицо субъекта: власти. Наиболее распространенные наименования этого органа в
— представляет ежегодный отчет о своей деятельности законода* субъектах РФ — правительство, кабинет министров, администрация.
тельному органу; Наименование органа, его структура, порядок формирования уста*
838 Раздел XII. Органы государственной власти субъектов РФ Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ 839
навливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом Высший исполнительный орган субъекта ведет непосредственную
исторических, национальных и иных традиций. работу по обеспечению хозяйственных и иных деловых связей субъ*
В трактовке структуры данного органа в субъектах РФ имеются два екта с федеральными структурами, другими субъектами, зарубежны*
разных подхода: узкий и широкий. Суть первого заключается в том, ми партнерами. Взаимодействуя с ними, орган может заключать с ни*
что исполнительным органом считается лишь собственно правитель* ми соглашения.
ство или кабинет министров как совокупность входящих в его состав Орган также обеспечивает формирование всей системы исполни*
высших должностных лиц. При втором подходе правительством, ад* тельной власти в субъекте РФ. Кроме того, он взаимодействует с ор*
министрацией считается вся совокупность органов исполнительной ганами местного самоуправления, оказывает им необходимое содей*
власти, т. е., помимо собственно руководящего органа в него входят ствие, особенно в составлении и исполнении бюджета, в хозяйствен*
отраслевые министерства, комитеты, управления, департаменты, от* ной деятельности.
делы. Как говорилось ранее, в большинстве субъектов РФ главой выс*
Высший исполнительный орган государственной власти субъек* шего коллегиального исполнительного органа власти является выс*
та РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных зако* шее должностное лицо — глава республики, губернатор, глава прави*
нов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, тельства. В некоторых субъектах имеется специальная должность гла*
конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов вы высшего исполнительного органа, как правило, это председатель
субъектов РФ на территории субъекта. правительства, премьер*министр. В таком случае отношения органа и
Основные направления деятельности и полномочия высшего испол* его руководителя с главой исполнительной власти субъекта напоми*
нительного органа государственной власти обусловлены его ответст* нают отношения Правительства и Президента РФ.
венностью за экономическое, социальное и культурное строительство Если высший исполнительный орган субъекта представлен прави*
в субъекте РФ. Именно этот орган разрабатывает проект бюджета тельством, кабинетом министров, тогда у него есть и свои виды юри*
субъекта, проекты программ социально*экономического развития дических актов — постановления и распоряжения. Если используется
для последующего внесения главой исполнительной власти в законо* понятие «администрация субъекта» РФ, тогда соответствующие акты
дательный (представительный) орган власти субъекта. Этот же орган исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица субъекта.
обеспечивает исполнение бюджета субъекта, выполнение названных Высший исполнительный орган государственной власти субъекта
программ, готовит отчет об исполнении бюджета, выполнении про* обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
грамм, который затем вносится главой исполнительной власти на
рассмотрение представительного органа субъекта.
Высший исполнительный орган управляет и распоряжается собст*
венностью субъекта, а также федеральной собственностью, передан* Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов
ной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами Российской Федерации
и иными нормативными правовыми актами РФ. Он содействует раз* Литература
витию иных форм собственности на территории субъекта, создает ус*
ловия для функционирования единого рынка на основе сочетания Абдурашидова З. А. Конституционные (уставные) суды субъектов Рос*
всех форм собственности и демонополизации экономики. сийской Федерации: конституционно*правовой анализ организации и
Данный орган участвует в реализации федеральной политики и за* деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Боброва В. К. Даль*
нейшее развитие конституционной юстиции в субъектах Российской
дач субъекта в области здравоохранения, социальной защиты населе*
Федерации // Конституционный процесс: проблемы правового регу*
ния, культуры, науки, образования, экологии, охраны окружающей лирования и перспективы развития. Материалы науч.*практ. семина*
среды. ра. 29—30 сентября 2006 г. / под общ. ред. С. Л. Сергевнина. СПб., 2007;
В рамках своих полномочий орган осуществляет меры по реализа* Боброва В. К., Митюков М. А. Конституционные (уставные) суды субъ*
ции, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране общест* ектов Российской Федерации. Ч. 1. М., 2003; Ч. 2. М., 2004; Боро
венного порядка и борьбе с преступностью. ва И. Л. Теоретико*правовые аспекты организации конституционных
(уставных) судов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. стоятельны. Как отмечалось ранее, в настоящее время такие суды соз*
М., 2004; Брежнев О. В. Проблемы организации и осуществления су* даны в 18 субъектах. При этом законы о конституционных (уставных)
дебного конституционного контроля в субъектах Российской Федера* судах приняты в 26 субъектах РФ (в некоторых субъектах РФ это кон*
ции. Курск, 2005; Гаврюсов Ю. В. Проблемы становления конституци* ституционные законы — в Якутии, Чечне).
онной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2005;
Наименование суда связано с видом субъекта РФ. Конституцион
Гатауллин А. Г. Теоретические и организационно*правовые основы
конституционного судебного контроля в субъектах Российской Феде*
ными данные суды называются в республиках, поскольку их главным
рации: дис. ... д*ра юрид. наук. Саратов, 2009; Ермолов И. А. Роль кон* актом является конституция. Соответственно в иных субъектах, где
ституционных судов в осуществлении конституционного контроля в главным актом является устав, суды называются уставными. Каких*
республиках Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., либо принципиальных различий по статусу, полномочиям и деятель*
2002; Жеребцова Е. Е. Компетенция конституционных (уставных) су* ности между конституционными и уставными судами нет.
дов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., Становление органов конституционного правосудия в субъек*
2003; Иоффе В. М. Полномочия конституционных (уставных) судов тах РФ начинается с 1994 г. Первоначально отдельные субъекты пла*
субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; нировали создание органов конституционного надзора или так назы*
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации: ваемых квазисудебных органов (но все*таки с определенными судеб*
сравнительное исследование законодательства и судебной практики. ными функциями). В дальнейшем они заменялись судами. Хотя есть
Нормативные акты / отв. ред. М. А. Митюков. М., 1999; Кряжков В. А.
и специфические решения: например, Республика Мордовия в 1994 г.
Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации
(правовые основы и практика). М., 1999; Он же. Региональная консти*
ликвидировала Конституционный суд; в Иркутской области призна*
туционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути разви* ли целесообразным ликвидировать Уставную палату под предлогом
тия // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60); замены ее Уставным судом, но процесс затянулся на многие годы и
Митюков М. А. Современные тенденции развития региональной кон* пока не завершился. Ряд субъектов предусмотрел в своих главных ак*
ституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Кон* тах образование органов конституционного правосудия, но реально
ституционное и муниципальное право. 2007. № 14; Несмеянова С. Э. они пока не созданы (например, г. Москва, Московская область).
Проблемы становления и развития органов конституционного кон* Основы статуса, полномочия, ключевые правила организации и
троля в субъектах Российской Федерации. Челябинск, 2003; Павли деятельности конституционных (уставных) судов определяются кон*
ков С. Г. О совершенствовании правового регулирования статуса кон* ституцией, уставом субъекта РФ. Вместе с тем субъекты, как можно
ституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // видеть, принимают специальные законы об этих судах.
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3; Петренко Д. С.
Природа конституционного (уставного) суда субъекта РФ в прин*
Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Феде*
рации (современные правовые проблемы и перспективы): дис. ... канд.
ципе аналогична природе Конституционного Суда РФ. Это судебный
юрид. наук. М., 2007; Степанова А. А. Конституционные (уставные) орган конституционного контроля, осуществляющий самостоятельно
суды в судебной системе Российской Федерации // Конституционное и независимо судебную власть посредством конституционного судо*
и муниципальное право. 2008. № 4. Школа С. Н. Конституционное производства — той формы судопроизводства, которая предусмотре*
правосудие в субъектах Российской Федерации: теоретический и исто* на ст. 118 Конституции РФ.
рико*правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. Аналогичными — по внешнему оформлению — являются основ*
ные полномочия конституционных (уставных) судов, направления и
§ 1. Основы статуса и компетенция конституционных (уставных) организация деятельности. Данные суды могут наделяться задачами
судов субъектов Российской Федерации судебного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, оцен*
ки внутригосударственных договоров субъекта, толкования конститу*
Возможность субъектов РФ создавать свои органы конституцион* ции, устава субъекта.
ного правосудия предусмотрена Федеральным конституционным за* Конституционный (уставный) суд субъекта РФ не подчинен Кон*
коном «О судебной системе Российской Федерации». В решении во* ституционному Суду РФ, не образует совместно с ним двухзвенную
проса — учреждать или не учреждать такие суды — субъекты само* вертикаль конституционного правосудия. Ряд ученых и практиков
предлагают создать такую вертикаль: разрешить оспаривание реше* можно ее толкование органом конституционного правосудия субъ*
ний конституционных, уставных судов субъектов в Конституционном екта.
Суде РФ. Мотивы этого предложения коренятся в том, что нередко у В*пятых, в ряде субъектов конституционный (уставный) суд мо*
этих судов база принятия решения состоит из норм федеральных жет выступать с законодательной инициативой — как правило, по во*
Конституции и нормативных актов; Конституционный Суд мог бы просам своего ведения.
корректировать практику. И все же вопрос о создании вертикали кон* Помимо перечисленных полномочий, которые названы в актах
ституционного правосудия пока остается на стадии дискуссий. Есте* многих субъектов РФ, в отдельных субъектах можно найти и особен*
ственно, Конституционный Суд РФ и названные суды сотрудничают, ности компетенции конституционных (уставных) судов. Например,
федеральный орган старается обобщать единые подходы к оценке за* по Конституции Республики Саха (Якутия) ее Конституционный суд,
конодательства и к организации работы судов субъектов. помимо названных полномочий, разрешает дела о соответствии Кон*
В компетенции конституционных (уставных) судов различных ституции назначения и проведения республиканского референдума.
субъектов РФ есть свои особенности. Конституционный суд проверяет конституционность актов право*
Во*первых, конституционные (уставные) суды разрешают дела о применительной практики органов исполнительной власти Респуб*
соответствии конституции, уставу субъекта РФ: законов субъекта; лики Саха (Якутия). Он дает заключения: о нарушении Конституции
нормативных правовых актов законодательного органа власти субъ* Республики при принятии решения о досрочном прекращении пол*
екта, высшего должностного лица субъекта, высшего исполнительно* номочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
го органа государственной власти, органов местного самоуправления. (Якутия); о нарушении Конституции при выражении недоверия выс*
В сравнении с Конституционным Судом РФ круг объектов конститу* шему должностному лицу и руководителям органов исполнительной
ционного нормоконтроля для суда субъекта пополнен нормативными власти Республики; о наличии или отсутствии препятствий для про*
правовыми актами органов местного самоуправления. В некоторых ведения выборов Президента Республики, народных депутатов; о со*
субъектах в перечень входят и нормативные правовые акты отрасле* ответствии законов и иных нормативных актов Республики Саха
вых органов исполнительной власти субъекта. В отдельных субъектах (Якутия) Конституции РФ и Федеративному договору; о соответст*
органу конституционного правосудия подведомствен также конкрет* вии внутрифедеральных договоров и соглашений Республики Кон*
ный судебный нормоконтроль в отношении закона, примененного ституции Республики. Конституционный суд также осуществляет
или подлежащего применению в конкретном деле. предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о вне*
Во*вторых, в отдельных субъектах конституционные (уставные) сении изменений и дополнений в Конституцию Республики с точки
суды наделены правом оценивать на предмет соответствия основному зрения законодательной процедуры их принятия. Он участвует в раз*
закону субъекта его договоры: с территориальными единицами ино* решении конституционно*правовых споров между Республикой Саха
странных государств, с иными субъектами, с органами местного са* (Якутия) и Российской Федерацией. Интересными в приведенном
моуправления данного субъекта. перечне являются полномочия Конституционного суда Республики в
В*третьих, в отдельных субъектах РФ конституционные (устав* части оценки правоприменительной практики органов исполнитель*
ные) суды могут разрешать споры о компетенции: между органами ной власти, предварительного нормоконтроля в отношении актов,
государственной власти субъекта, между этими органами и органами связанных с изменением и дополнением Конституции Республики,
местного самоуправления, между органами местного самоуправле* дачи заключений и особенно участия в разрешении споров с Россий*
ния. ской Федерацией.
В*четвертых, к ведению указанных судов (в ряде субъектов) отно* В Законе об Уставном суде Челябинской области от 27 октября
сится толкование конституции, устава субъекта. При этом учитыва* 2011 г. отражены такие его полномочия, как оценка действий (бездей*
ются соответствующие положения Конституции РФ, а также акты ствия) губернатора области; ненормативных актов губернатора облас*
толкования аналогичных ее норм, данные Конституционным Су* ти, правительства области, Законодательного Собрания области, ор*
дом РФ. Например, если в основном законе субъекта повторяется ганов исполнительной власти области, органов местного самоуправ*
норма федеральной Конституции о разделении властей, вряд ли воз* ления. Сранивая эти нормы с положениями ГПК РФ, можно увидеть,
что по Кодексу такие полномочия принадлежат суду общей юрисдик* В отдельных субъектах есть особенности во внесении кандидатур, в
ции субъекта РФ. Естественно, возникает вопрос о размежевании на* основном состоящие в том, что одни кандидатуры предлагаются гла*
правлений деятельности Уставного суда и Областного суда данной вой исполнительной власти, другие — руководством представитель*
области. ного органа власти.
Руководство деятельностью конституционного (уставного) суда
§ 2. Состав и организация деятельности конституционных осуществляют председатель суда, заместитель председателя (эта
(уставных) судов субъектов Российской Федерации должность не везде предусмотрена) и секретарь суда (то же самое).
Указанные лица избираются на должность по*разному: в одних субъ*
Численность судей конституционного (уставного) суда субъек* ектах — самими судьями, в других — представительным органом вла*
та РФ устанавливается реже основным законом, чаще — законом сти субъекта по представлению главы исполнительной власти или по
субъекта об этом суде. Как правило, в состав суда назначаются пять — предложению судей данного суда.
семь судей (например, в Дагестане, Чечне, Свердловской, Челябин* Законы субъектов РФ о соответствующих судах закрепляют необ*
ской областях, г. Санкт*Петербурге, Ханты*Мансийском автономном ходимые гарантии статуса и неприкосновенности судей конституци*
округе — пять, Татарстане — шесть, Якутии — семь). Сроки полномо* онных (уставных) судов, а также независимого и самостоятельного
чий также различаются — от 5, 8, 10, 12 лет до неограниченного сро* осуществления судами их полномочий.
ка. Возраст, по достижении которого лицо может быть назначено Основные правила судопроизводства в конституционных (устав*
судьей, определяется законодательством субъектов, нижняя планка ных) судах сходны с аналогичными правилами, существующими в
различна — 25, 30, 35 лет. По*разному определяется в субъектах и Конституционном Суде РФ. Акты конституционных (уставных) судов
предельный возраст пребывания в должности конституционного (ус* при разрешении дел именуются постановлениями, при даче заключе*
тавного) судьи — 60, 65 или 70 лет. Одни субъекты, где установлен ний — соответственно заключениями, в остальных случаях — опреде*
конкретный срок, не позволяют стать судьей на следующий срок, лениями. По вопросам организации работы в заседаниях судов могут
другие субъекты на этот счет не содержат ограничений. приниматься решения, излагаемые в протокольной форме.
Законодательство субъектов РФ содержит ряд дополнительных
специальных условий для замещения должности судьи конституци*
онного (уставного) суда — безупречная репутация, высшее юридиче*
ское образование, стаж работы по юридической специальности не
менее определенного срока (5—10 лет), признанная высокая квали*
фикация в области права.
Судье не позволяется заниматься политической деятельностью,
принадлежать к политической партии или общественному движению,
заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподаватель*
ской, научной или иной творческой деятельности.
Назначение на должность судьи конституционного (уставного) су*
да осуществляет законодательный (представительный) орган государ*
ственной власти субъекта РФ. Как правило, кандидатуру на пост су*
дьи вносит высшее должностное лицо субъекта. Соответствующие
предложения ему могут вносить депутаты представительного органа
субъекта, представительные органы местного самоуправления, суды
общей и арбитражной юрисдикции данного субъекта, органы юсти*
ции по данному субъекту, прокурор субъекта, учебные и научные
юридические заведения, объединения профессиональных юристов.
Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления 847
но*территориальных единиц или субъектов федерации. В территори*

альных образованиях следующих уровней (по нисходящей) вопроса*
ми публичного управления занимается местное самоуправление.
В этом плане местное самоуправление — самая близкая к населе*
Р а з д е л XIII нию форма управления публичными делами, при которой значитель*
ная часть местных дел может разрешаться самим населением, для ре*
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ шения остальных вопросов оно образует органы местного само*
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ управления. Сами эти дела потому и считаются местными, что
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ непосредственно затрагивают вопросы повседневной жизни населе*
ния. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как во*
Глава 41. Краткий обзор становления и развития просы местного значения.
местного самоуправления в Российской Федерации Различные государства неодинаково относятся к местному само*
Литература управлению — от его признания и закрепления в качестве конститу*
ционно*правового института, причем в разных проявлениях и соот*
Авакьян С. А. Особенности российской модели местного самоуправле* ношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обоб*
ния и пути ее совершенствования // Вестник Московского ун*та. щенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:
Сер. 11 «Право». 2008. № 2, 3; Он же. Конституционные основы мест*
— признание местного самоуправления как самостоятельной, свя*
ного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15*летнего раз*
вития, современное состояние // Конституционный вестник. Специ*
занной с государством, но все*таки организационно отделенной от
альный выпуск. 2008. № 1 (19); Азовкин И. А. Местные Советы в систе* него формой публичной власти населения; при этом подходе органы
ме органов власти. М., 1971; Велихов Л. А. Основы городского местного самоуправления не включаются в систему органов государ*
хозяйства. М.; Л., 1928; Герасименко Г. А. Земское самоуправление в ственной власти, а существуют отдельно от них;
России. М., 1990; Еремян В. В. Очерки муниципальной историогра* — непризнание местного самоуправления как явления, обозначе*
фии. Древняя Русь (от общины*рода к общине*государству). М., 2003; ние органов, действующих на местах, в качестве части общегосудар*
Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., ственной власти, ее низового звена;
1996; Лаптева Е. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Местное — придание местным органам обоих качеств, т. е. когда они счита*
самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: мате*
ются одновременно и местными органами единой государственной
риалы науч.*практ. конф. М., 1994; Пертцик В. А. Проблемы местного
самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Постовой Н. В. Местное са* власти, и органами местного самоуправления;
моуправление: история, теория, практика. М., 1995; Черник И. Д. Ос* — построение управления местными делами по принципу сочета*
новные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. ния местного самоуправления для одной их категории с местным го*
М., 1996. сударственным управлением — для другой.
Концепция местного самоуправления возникла в государствах с
§ 1. Местное самоуправление: общие подходы централизованной и зачастую бюрократизированной системой госу*
к концепции и пониманию дарственного управления (Германия, Англия и др.) в нескольких це*
лях: оформление возможности создания населением (сословиями)
Местное самоуправление следует считать структурным элементом местных органов, берущих на себя определенные задачи управления
в организации управления территорией государства и различными де* территорией или соучастия в таком управлении наряду с уполномо*
лами публичного значения. В масштабах всей страны организацией ченными государственными органами и чиновниками; освобождение
такого управления занимаются общегосударственные органы. В выс* от засилья представителей (агентов) центральной власти на соответ*
ших территориальных образованиях, на которые делится государство, ствующих территориях или по крайней мере облегчения положения;
с учетом его унитарной или федеративной структуры управлением за* привлечение населения к участию в решении местных дел; использо*
нимаются государственные органы соответственно административ* вание организационных форм привлечения населения и создаваемых
848 Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления 849
им органов местного самоуправления для доведения мнения (пози* В дальнейшем, в XVIII—XIX вв. приказно*бюрократическая систе*
ции) территории до центральной власти и ее представителей на дан* ма управления государством и его частями укрепляется, но все*таки
ной территории. используются в сочетании с нею некоторые начала сословной выбор*
В истории России можно найти проявления каждого из этих под* ности. Территориями губерний, на которые делится держава, управ*
ходов, о чем будет сказано далее. ляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется
Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных право сословий занимать значительную часть должностей губерн*
характеристик. Прежде всего, по назначению и полномочиям это руко* ской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными ну*
водство публичными делами, связанными с управлением данной тер* ждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собра*
риторией. По экономическому фундаменту местное самоуправление ний, должности предводителей губернского и уездного дворянства.
должно быть обеспечено муниципальной собственностью, матери* В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в кол*
альными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для легиях с участием представителей от сословий.
достижения его задач. По организационному выражению местное само* В городах создается общая городская дума как представительный
управление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих орган, избираемый населением по шести разрядам городских обыва*
населению участвовать в его осуществлении непосредственно (мест* телей. Постоянно действующим городским органом управления яв*
ляется городская управа — шестигласная дума, избираемая общей ду*
ные референдумы, опросы, выборы и др.) и через органы местного
мой. Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица —
самоуправления.
городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского
исправника (или капитана). Под его председательством действовал
§ 2. Местное государственное управление, земское земский суд, в который входило два заседателя, избираемых уездным
и городское самоуправление в дореволюционной России дворянством. Вместе с тем в уезде действовали органы государствен*
ной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, при*
Россия прошла длинный путь становления системы местного го*
сутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским де*
сударственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась
лам, училищный совет.
система местного управления через наместников и волостителей. Из*
Значительные шаги по введению в России местного (земского) са*
бираемый на уездном съезде из дворян или детей боярских губной
моуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и
староста (или голова) являлся в Москву, где получал утверждение и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. «О губернских и земских уч*
наказ. Он выполнял в основном управленческие и правоохранитель* реждениях» упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о
ные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался земских повинностях, общественном призрении, народном продо*
(такого рода управление получило наименование «система кормле* вольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии
ния»). народного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворян*
С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся зем* ского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному
ские учреждения, действовавшие в рамках волостей: земский старос* хозяйству губерний и уездов. Создавалась система земских учрежде*
та, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди (целоваль* ний: земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года
ники, именуемые земскими судьями). Создаются сословно*предста* земских гласных (выборных членов земских собраний); земские со*
вительные выборные органы. Финансово*налоговые функции брания; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне
выполняет земская изба, полицейские — губная изба. В городах уезда, города, губернии, их не было на уровне волостей.
управление осуществляют городовые приказчики. С XVII в. вводится В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели зе*
система воеводско*приказного управления на местах, при которой мельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового
указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воево* оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входи*
дам, принявшим на себя административные, полицейские и военные ли лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово*про*
функции. мышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определен*
ным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ произво* головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и
дились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских представителя духовного ведомства. Все члены управы избирались
сходах. думой. Городской голова (он же и председатель управы) утверждался
Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был в губернских городах министром внутренних дел, в прочих городах —
довольно обширным: заведование имуществом, капиталами и денеж* губернатором, а губернские головы двух столиц — императором.
ными сборами земства; заведование земскими благотворительными Государственный надзор за земскими учреждениями осуществля*
заведениями; попечение о развитии народного продовольствия, мест* ли губернаторы. Специальным органом административного надзора
ной торговли и промышленности; управление взаимным земским было губернское по земским и городским делам присутствие. В него
страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в по* входили предводитель губернского дворянства, вице*губернатор,
печении о народном образовании и народном здравии; раскладка го* управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председа*
сударственных денежных сборов, разверстка которых возложена на тель губернской земской управы, городской голова губернского горо*
земство; взимание и расходование местных сборов. да, а также один член по выбору губернского земского собрания из
Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов само*
сессия длилась не более 10 дней. По должности в него входили пред* управления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел пра*
седатель управления государственных имуществ, городской голова во опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообраз*
уездного города и другие лица. Губернское земское собрание собира* ности. В свою очередь, земство могло обжаловать решение присутст*
лось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться вия в Правительствующий сенат.
не более 20 дней. Кроме гласных, в его состав входили лица по долж* На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали
ности — уездные предводители дворянства, местные управляющие органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли
государственным имуществом и др. сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход
К числу земских учреждений относились земские управы — уезд* решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением зем*
ные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании лей, разделом земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские
соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель
состав были лишены чиновники местных государственных админист* хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повин*
раций (местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица ности и сборы.
духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и Волость представляла собой административную единицу, состояла
других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на во*
выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. лость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управления
Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, во*
председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состояла лостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход
из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с раз* состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества,
решения министра внутренних дел) и председателя, кандидатура ко* по одному от 10 дворов. Волостное правление, состоявшее из волост*
торого утверждалась данным министром; управа выбиралась на три ного старшины и сельских старост всех обществ, было совещатель*
года, ее функции — текущее управление, представление интересов ным органом при волостном старшине. Сотские и десятские — чины
земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех
управы. вышестоящих властей. Органом надзора за крестьянскими учрежде*
Городовое положение 1870 г. установило следующую систему го* ниями являлся земский начальник. Его назначал министр внутрен*
родского самоуправления: городское избирательное собрание прово* них дел по совместному представлению губернатора и губернского
дилось каждые три года для избрания гласных; городская дума явля* предводителя дворянства. Земский начальник утверждал волостного
лась распорядительным органом; городская управа — исполнитель* старшину, отстранял от должности всех сельских и волостных долж*
ным органом. Городская дума состояла из председателя — городского ностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполнение его закон*
ных требований до трех дней и наложения штрафа, в отношении Однако не только в наименовании, но и в порядке выборов прово*
должностных лиц сельского и волостного управления — право ареста дился социально*классовый принцип. Нормы представительства на
на срок до семи дней и наложения штрафа. выборах в городах были меньше, нежели в сельской местности, что
Несмотря на то что влияние государственной администрации на позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты из*
земское самоуправление было довольно чувствительным, все*таки бирались в основном по заводам и фабрикам, по месту жительства го*
земские реформы 60—70*х гг. XIX в. позволили создать в определен* лосовало в основном неработающее население. От участия в выборах
ной мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, она отстранялись те слои населения, которые были отнесены к эксплуа*
делала немало для решения экономических проблем сел, деревень, таторским и контрреволюционным элементам; избирательное право
городов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после не было тайным — как, впрочем, и при земствах, — депутатов избира*
освобождения крестьян от крепостного права и развития капитали* ли на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голо*
стических отношений в стране), а также для просвещения населе* сование в стране введено лишь Конституцией СССР 1936 г.; в стране
ния. С другой стороны, не только имущие сословия, но и простые действовала система так называемых многостепенных выборов. При
крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов
участия в осуществлении земского самоуправления как местной пуб* сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в
личной власти. городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты,
Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания насе* а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами
ления в отношении участия во власти и попытки земства освободить* Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных дос*
ся от опеки государственной администрации привели в 90*е гг. XIX в. тойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал проведе*
к усилению подчинения земского самоуправления государственному ние выборов, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы
аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского по всей стране было бы трудно. С другой стороны, непрямые выборы
местного самоуправления сохранилась до 1917 г. были и средством фильтрации их состава, о чем прямо говорил
После Февральской революции 1917 г. Временное правительство в В. И. Ленин. Они позволяли на каждом следующем этапе отсекать от
принципе планировало сохранить в России местное самоуправление участия в осуществлении советской власти эксплуататорские и иные
как институт власти на местах. враждебные элементы, которые могли проникнуть в Советы и расша*
тывать власть изнутри.
§ 3. Организация местной власти в советский период По уровням на местах власть соответствовала административно*тер*
Однако после Октябрьской революции 1917 г. советская власть от* риториальному делению и менялась по мере его изменения. Сначала
казалась от концепции местного (земского) самоуправления; был звеньями территориальной системы были: село — волость — уезд —
снят вопрос и о самостоятельности и отделенности местных органов губерния — РСФСР, далее: село — волость — район — область —
власти от государства. РСФСР. В 1930*е гг. в результате реформирования административно*
Органами новой власти повсеместно стали Советы рабочих, сол* территориального деления в сельской местности на смену волости
датских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Сущностью со* приходит сельсовет.
ветской власти является то, как писал В. И. Ленин, что местные Со* По организационной схеме используется модель: съезд Советов —
веты объединяются в единую, федеральным союзом скрепленную, избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) — изби*
общегосударственную советскую власть. раемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В горо*
Таким образом, все Советы, включая сельские и поселковые, ста* дах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и пре*
ли частью единой системы представительных органов государствен зидиум Совета, а также председатель Совета.
ной власти страны. Население имело право участвовать в выборах Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную
местных органов государственной власти. Все эти органы были про* систему органов государственной власти. На местах их три звена
изводными от населения. (сверху вниз): областные (и соответствующие им) Советы; районные,
городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудя* подменяли органы советской власти или предопределяли содержание
щихся. их решений. В*третьих, существовал так называемый номенклатур*
Замена названия «Советы рабочих, красноармейских и крестьян* ный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед
ских депутатов» на «Советы депутатов трудящихся» должна была по* очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представ*
казать, что социально общество стало более однородным, состоит лявших рабочих, крестьян и т. д., обеспечивал их избрание в Советы
только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди
больше нет. Вводятся всеобщее избирательное право и прямые вы* подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчиня*
боры. лись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты
Упорядочивается система исполнительных органов Советов — на были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали тру*
местах повсеместно такими органами стали исполнительные коми* довые коллективы, а избирало население по месту своего жительства
теты местных Советов. Они избираются только из депутатов в коли* (нередко депутат работал в одном микрорайне, проживал в другом,
честве от 5—6 до 15—17 человек (с учетом уровня). Решают испол* а избирался в третьем). В*четвертых, Советы собирались не часто:
комы все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме один раз в два — четыре месяца, остальное время депутаты находи*
тех, которые могут быть решены самими Советами (так называемая лись в своем трудовом коллективе, не имели нужных навыков работы
исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). в представительном органе власти. В*пятых, Советы решали узкий
Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соот* круг вопросов, в основном действовали исполкомы. Материальная
ветствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распоряди* база часто была слабой, находившиеся на территории Совета пред*
тельные органы государства. Они входят в систему исполнительно* приятия могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения
распорядительных органов как органы государственного управле* потребностей населения.
ния. Периодически принимались партийные решения либо совмест*
Советы и их исполкомы входят в вертикаль государственной вла* ные акты партийных и государственных органов о повышении роли
сти. Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, на* Советов. Но реально мало что менялось.
правляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить Начиная перестройку, М. С. Горбачев и его сторонники хотели ук*
решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только не* репить позиции непосредственно Советов. Для этого были введены
законности, но и нецелесообразности. Сами же Советы не вправе ни должности председателей Советов наряду с существовавшими долж*
опротестовать, ни обжаловать решения вышестоящих Советов. То же ностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не
самое касается исполнительных комитетов. дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продви*
Конституция СССР 1977 г. в принципе сохранила ту же систему. нуть на пост председателя Совета соответствующего секретаря пар*
Теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это тийного комитета. На волне перестройки в Советы пришли новые
подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и люди, они хотели изменений в стране и полагали, что это можно сде*
то, что социальной основой данной власти является весь советский лать через Советы как представительные органы. В итоге Советы ста*
народ, состоящий из дружественных слоев — рабочих, крестьян и ин* ли подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их опе*
теллигенции. ративную деятельность. Таким образом, складывались сложные отно*
На деле все десятилетия советской власти местные Советы, явля* шения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать
ясь официально полновластными, частью единой общегосударствен* новые подходы.
ной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе
взятые. Причин тому много. Основные из них таковы. Во*первых, § 4. Переход к системе местного самоуправления
Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов.
Уже в начале 1920*х гг. некоторые ученые писали, что на смену совде* В этой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному само*
пии пришла совисполкомия. Во*вторых, и Советы, и исполкомы за* управлению как принципиальной схеме организации публичной вла*
висели от соответствующих партийных комитетов, которые зачастую сти в территориальных единицах нижайшего уровня.
Надо было решить несколько вопросов: 6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были го*
1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправле* сударственными служащими со всеми вытекающими правами и обя*
ния, но сохранить их природу органов государственной власти, вхо* занностями. По модели местного самоуправления соответствующие
дящих в единую общегосударственную систему; либо отделить орга* лица являются муниципальными служащими.
ны местного самоуправления от государственной власти и вывести их Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона
из системы государственных органов; СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправле*
2) либо сохранить отношения руководства, направления деятель* ния и местного хозяйства в СССР». В нем местные Советы воплоща*
ности, контроля и подчинения между Советами, т. е. их деление на ли два начала — органов государственной власти и местного (народ*
вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами ного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях,
государственной власти и органами местного самоуправления не су* внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось
ществует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей ор* положение о том, что в территориальных единицах органами государ*
ганы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения ственной власти являются соответствующие Советы народных депу*
должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе воз* татов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кро*
можна определенная координация деятельности органов местного са* ме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы
моуправления, но в рамках закона. Контроль возможен лишь в части территориального общественного самоуправления, собрания граж*
осуществления государственных полномочий, переданных органам дан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть
местного самоуправления, и использования государственных средств, главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и
передаваемых в местные бюджеты; самоуправления, есть и звенья чисто общественного характера.
3) тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели со* Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу
ветского периода вышестоящие Советы имели право отмены реше* идея существования местного самоуправления, отделенного от госу*
ний нижестоящих местных Советов. В условиях местного самоуправ* дарственной власти. Она прошла несколько этапов конституционно*
ления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об го закрепления.
отмене таких актов, если это не делается добровольно, тогда надо до* При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII
биваться отмены актов в судебном порядке; «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР»
4) по модели советского периода была единая государственная было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименова*
собственность и часть этой собственности была в распоряжении нии первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депу*
местных Советов. По модели местного самоуправления существует и татов» были добавлены слова «и органы территориального обществен*
отдельный вид собственности — муниципальная. Она отделена от го* ного самоуправления». В ст. 137 Конституции, с которой начинается
сударственной власти, находится во владении, пользовании и распо* гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти
ряжении органов местного самоуправления; уже не называются районные, городские, районные в городах, посел*
5) по модели советского периода исполнительный комитет был ковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85)
органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вы* все Советы являются единой системой представительных органов го*
шестоящему органу государственного управления. При переходе к сударственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции четко говорится о
модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, горо*
коллегиального исполнительного органа к единоличному главе мест* дах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населе*
ного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое нием через соответствующие местные Советы народных депутатов как
от вышестоящей власти. Но на смену юридически обозначенной под* главное звено системы местного самоуправления, органы территори*
отчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления ального общественного самоуправления, а также местные референду*
возникали сложные отношения главы и представительного органа мы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демо*
муниципального образования; кратии». В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправле*
нии в РСФСР» местные Советы назывались представительными городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — со*
органами власти — без слова «государственной». брания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с
При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполко* населением до 50 тыс. — выборное собрание представителей и выбор*
мам местных Советов пришло понятие «местная администрация». ный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше
Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполни* 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху
тельным и распорядительным органам. Но принципиальное новше* либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сель*
ство состояло в том, что местная администрация уже не являлась ор* ских районах — глава местного самоуправления (глава администра*
ганом соответствующего местного Совета. ции), без указания на то, избирается он или назначается, может быть
Следующий важный шаг был сделан при конституционной рефор* образован орган местного самоуправления, формируемый из предста*
ме 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления ис* вителей органов местного самоуправления, входящих в район поселе*
ключены из числа органов государственной власти. При этой рефор* ний; на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления
ме была отражена федеративная природа Российской Федерации, (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или на*
субъектами Федерации были названы республики, края, области, го* значается, может быть образован орган местного самоуправления,
рода федерального значения, автономная область, автономные окру* формируемый из представителей органов местного самоуправления
га. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уров* сельских поселений.
ней, кроме республик, ранее считались местными органами государ* Конституция РФ 1993 г. содержит ст. 12, посвященную местному
ственной власти, теперь стали просто органами государственной самоуправлению, и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 нахо*
власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено,
дится в главе об основах конституционного строя Российской Феде*
что местными Советами являются районные, городские, районные в
рации, следовательно, наличие местного самоуправления является
городах, поселковые Советы, они входят в систему местного само*
теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 закрепляет
управления. Таким образом, на конституционном уровне было
самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полно*
оформлено полное разделение государственной власти и местного са*
мочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов
моуправления в Российской Федерации.
государственной власти, значит, организационно отделены от них.
Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень
гладко. Особого участия населения в осуществлении местного само* Конституционные положения были отражены в Федеральном за*
управления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили коне от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местно*
взаимопонимания представительные органы местного самоуправле* го самоуправления в Российской Федерации». При подготовке этого
ния и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах вла* акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский
сти — между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дис*
Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления. куссия. В частности, президентский законопроект строился на кон*
Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных адми* цепции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: ес*
нистрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, ча* ли мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, ко*
стью которой были и местные администрации. В напряженных собы* торое характеризует территориальное единство и коллективное
тиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 и 26 октября была пре* управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество
кращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной,
Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные ад* замкнутой системой — не каждый может стать членом сообщества, не
министрации. исключена такая процедура, как прием в сообщество. Тогда возмож*
Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положе* но и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по
ние об основах организации местного самоуправления в Российской признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др. На*
Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем званный Закон отказался от концепции «местного (территориально*
обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в го) сообщества». В развитие Конституции он дал право участия в
860 Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления Глава 42. Основы местного самоуправления по Конституции РФ 861
местном самоуправлении населению, т. е. всем лицам, проживающим и законодательные основы местного самоуправления в Российской Фе*
на соответствующей территории. дерации / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004; Костюков А. Н. Российская
Закон закрепил территориальные основы местного самоуправле* муниципально*правовая политика. М., 2012; Кутафин О. Е., Фаде
ев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для ву*
ния, предусмотрев его существование в городских и сельских поселе*
зов. М., 2006; Мокрый В. С. Местное самоуправление в России. Консти*
ниях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет туционно*правовые основы и пути реформирования. Самара, 2003;
уровней местного самоуправления и муниципальных образований, Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под
был оставлен на усмотрение субъектов. В систему органов местного ред. Н. С. Бондаря. М., 2002; Овчинников И. И. Местное самоуправление в
самоуправления названный Закон включил представительные органы системе народовластия. М., 1999; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муни*
местного самоуправления и глав муниципальных образований, кото* ципальное право России: учебник. М., 2007; Пешин Н. Л. Государст*
рые могли избираться либо населением, либо представительным ор* венная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
ганом муниципального образования. Закон закрепил экономические конституционно*правовой модели. М., 2007; Постатейный справоч*
и финансовые основы местного самоуправления. ник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года
№ 131*ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле*
ния в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева. М., 2008; Рос*
сийское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути разви*
Глава 42. Основы местного самоуправления тия. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь —
в Российской Федерации по Конституции декабрь 2008 г.) / под общ. ред. И. Ю. Юргенса. М., 2009; Сергеев А. А.
Российской Федерации 1993 г. и Федеральному закону Федерализм и местное самоуправление как институты российского на*
родовластия. М., 2005; Он же. Местное самоуправление в Российской
2003 г. «Об общих принципах организации
Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006; Он же. Кон*
местного самоуправления в Российской Федерации» ституционно*правовые аспекты организации и осуществления мест*
Литература ного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... д*ра юрид. на*
ук. М., 2007; Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного само*
Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного само* управления в Российской Федерации. М., 2007; Он же. О некоторых
управления (очерки). М., 2002; Он же. Правовые и финансовые основы идейных и научно*теоретических аспектах формирования пределов
самоуправления в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2002; Ак местного самоуправления // Конституционное и муниципальное пра*
малова А. А. Модели местного самоуправления. М., 2001; Она же. Осо* во. 2007. № 10; Он же. Сущностные пределы местного самоуправле*
бенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория ния // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9; Он же.
вопроса и опыт правового регулирования. М., 2002; Она же. Муници* Местное самоуправление в России: основы и пределы (Конституцион*
пальное право России: учебник. М., 2002; Она же. Методология иссле* но*правовые аспекты): дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2008; Шугрина Е. С.
дования соотношения общего и особенного в правовом регулировании Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществ*
и организации местного самоуправления в Российской Федерации. ление местного самоуправления. 2*е изд. М., 2008.
М., 2003; Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект
права (теоретико*правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах ор*
2009; Бучинский В. В. Местное самоуправление в системе российского ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» сыг*
федерализма: конституционно*правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. рал свою позитивную роль в укреплении и развитии местного само*
наук. М., 2007; Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: управления. Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились мно*
проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Василь
гие проблемы. Прежде всего местное самоуправление было создано
ев В. И. Местное самоуправление: учеб. и науч.*практ. пособие. М.,
1999; Он же. Законодательная основа муниципальной реформы. М.,
не во всех городских и сельских поселениях. А там, где оно создава*
2005; Он же. Муниципальное право: учебник. М., 2008; Деменьтьев лось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муници*
А. Н., Лукьянова Н. И. Проблемы реформирования местного само* пальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом, вме*
управления в России (1990—2006 годы). М., 2006; Колюшин Е. И. Му* сто приближенности к населению местное самоуправление оказалось
ниципальное право России: курс лекций. М., 2008; Конституционные отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях представи*
тельных органов местного самоуправления и глав муниципальных об* просов местного значения исходя из интересов населения с учетом
разований. Последние зачастую становились не только независимы* исторических и иных местных традиций.
ми от представительных органов, но, занимая одновременно пост Расшифровывая это определение, выделим следующие ключевые
председателя думы, совета и т. д., реально подчиняли себе представи* моменты местного самоуправления:
тельный орган. Слабой остается материально*финансовая база мест* 1) элемент конституционного строя Российской Федерации. Нали*
ного самоуправления. Являются сложными отношения местного са* чие местного самоуправления — один из ключевых устоев организа*
моуправления с государственной властью, причем в разных аспектах: ции всех политических общественных отношений в России. Поэтому
государственная власть по фактору организационного отделения от положение о том, что «в Российской Федерации признается и гаран*
местного самоуправления отстраняется от оказания ему помощи либо тируется местное самоуправление», расположено в гл. 1 Конститу*
закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность местного ции РФ, посвященной основам конституционного строя;
самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чув* 2) одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации.
ствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы фи* В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, го*
нансовых средств, поступающих в качестве отчислений из государст* ворится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а так*
венного бюджета, а государственная власть не в состоянии воздейст* же через органы государственной власти и органы местного само*
вовать на местное самоуправление. управления;
В целях дальнейшего реформирования местного самоуправления 3) право народа решать под свою ответственность вопросы местно
был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин* го значения, т. е. те вопросы, которые важны для территории прожива*
ципах организации местного самоуправления в Российской Федера* ния соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право
ции». В полной мере он должен был заработать с 2006 г., но затем этот населения посредством институтов местного самоуправления выска
срок «отодвинули» до 2009 г. За это время приняты более 50 феде* зывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам террито*
ральных законов о внесении изменений и дополнений в этот акт, да и рий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в
сейчас возникает немало проблем с его реализацией. Тем не менее целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда го*
нормы Конституции РФ и этого Закона являются основой для рас* товятся и принимаются соответствующие государственные решения;
смотрения современного состояния местного самоуправления в Рос* 4) сочетание правления населения непосредственно, а также образо
сийской Федерации. ванных им органов. Местного самоуправления нет, если само населе*
ние не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов
местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить
§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления
только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих
на современном этапе
институтов население формирует выборные органы местного само*
1. Понятие местного самоуправления управления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы
местного самоуправления), которые действуют в его интересах и ре*
Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах ор* шают вопросы местного значения;
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (да* 5) местное самоуправление отделено от государственной власти.
лее также — Закон 2003 г.) исходят из следующей трактовки сущности Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория
и содержания местного самоуправления. «публичная власть». Она делится на такие разновидности (направле*
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осущест* ния), как государственная власть, общественная власть и власть мест*
вления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установ* ного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление суще*
ленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, ус* ствует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конститу*
тановленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, са* ции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих
мостоятельное и под свою ответственность решение населением полномочий самостоятельно, т. е. оно самостоятельно в гражданском
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления во* обществе, независимо от политических партий, иных общественных
объединений и т. д. Специальный аспект — самостоятельность в от* ва. Взаимоотношения местного самоуправления и государства стро*
ношениях с органами государственной власти. По Конституции ятся на следующем.
(ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов Во*первых, государство в Конституции и законах провозглашает
государственной власти; существование местного самоуправления, его самостоятельность и вме
6) организация, основанная на конституционном праве гражданина сте с тем подробно регулирует организацию местного самоуправления.
на осуществление местного самоуправления. Это право является одно* Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках
временно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) государственных законов. Право местного самоуправления урегули*
и Закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане РФ осуществляют местное ровать свою деятельность в собственных уставах и иных нормативных
самоуправление посредством участия в местных референдумах, муни* правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты
ципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявле* не могут выходить за границы дозволенного.
ния, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Во*вторых, государство может не только разграничить сферы веде*
Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем оче* ния свои и местного самоуправления, но и подключить местное само
видно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилия* управление к реализации государственных функций. В таком случае ор*
ми. Граждане имеют равные права на осуществление местного само* ганы местного самоуправления выступают уже от имени государства
управления независимо от пола, расы, национальности, языка, проис* и участвуют в осуществлении государственной власти — отсюда и
хождения, имущественного и должностного положения, отношения двойственная природа местного самоуправления как общественной и
к религии, убеждений, принадлежности к общественным объедине* государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотно*
ниям. шений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции: «Органы местного само*
Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преиму* управления могут наделяться законом отдельными государственными
щественно проживающие на территории муниципального образова* полномочиями с передачей необходимых для их осуществления мате*
ния, обладают при осуществлении местного самоуправления правами риальных и финансовых средств. Реализация переданных полномо*
в соответствии с международными договорами РФ и федеральными чий подконтрольна государству».
законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право изби* В*третьих, государство призвано оказывать поддержку местному
рать и быть избранным в органы местного самоуправления, исполь* самоуправлению. Установленное Конституцией РФ отделение органов
зовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с дру* местного самоуправления от органов государственной власти следует
гим государством и отразила в нем соответствующие положения; понимать лишь в одном плане — в интересах обеспечения самостоя*
б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществле* тельности местного самоуправления. Однако без помощи государства
нии местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преиму* местное самоуправление не в состоянии справиться со своими зада*
щественно проживает на территории того муниципального образова*
чами.
ния, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.
Государственная поддержка местного самоуправления осуществ*
ляется в таких главных направлениях:
2. Взаимоотношения местного самоуправления и государства
— наполнение финансовыми средствами местных бюджетов за
Государство не руководит местным самоуправлением, если под ру* счет отчислений из государственного бюджета; компенсация допол*
ководством понимаются: а) формирование местного самоуправления; нительных расходов, возникших в результате решений, принятых ор*
б) дача ему директивных указаний; в) повседневный контроль и опека ганами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций
деятельности; г) отмена актов. Ничего этого государство в отношении и иных форм финансовой помощи;
местного самоуправления в России не делает. — поддержка повседневной деятельности местного самоуправле*
Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления и отде* ния;
ление его органов от органов государственной власти не дают основа — организация совместных проектов с органами местного само*
ний для вывода о независимости местного самоуправления от государст* управления, муниципальными образованиями;
— принятие на себя тех задач, решение которых непосильно или В*пятых, у государства нет права на административную отмену ак*
затруднительно для местного самоуправления, но напрямую связано тов местного самоуправления. Любой спор о законности соответст*
с его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, вующего акта местного самоуправления разрешается в судебном по
связь и т. д.); рядке, если предварительные консультации и согласования не приве*
— защита интересов местного самоуправления, в том числе при ли к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для
попытках ограничить его права; некоторых видов актов местного самоуправления иной путь призна*
— обеспечение местному самоуправлению права на судебную за* ния их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен,
щиту его интересов; например для решения местного референдума.
— обобщение и распространение передового опыта местного са*
моуправления. 3. Территориальная организация местного самоуправления
В*четвертых, государство и его органы имеют право контроля за
соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов госу Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в
дарства и норм законодательства. территориальных единицах, именуемых муниципальными образования
Вторая часть этого тезиса более понятна: местное самоуправление ми. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
обязано соблюдать законы государства; есть органы, которые за этим организации местного самоуправления в Российской Федерации» му*
осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы местное ниципальным образованием являются: 1) городское поселение;
самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон «Об об* 2) сельское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ;
щих принципах организации местного самоуправления в Российской 5) внутригородская территория города федерального значения.
Федерации» гласит, что местное самоуправление несет ответствен* Названный Закон 2003 г. устанавливает так называемую двухуров
ность перед государством за соблюдение законодательства, а проти* невую систему местного самоуправления. Однако наличие уровней не
воречащие закону акты местного самоуправления подлежат отмене. обусловлено подчинением одного другому — подчинение вообще не
Первая часть тезиса — контроль за соблюдением в деятельности предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. Выделе*
местного самоуправления интересов государства — требует поясне* ние уровней сначала законодатель связал с другим фактором — тот из
ний. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправле* них, который считается более высоким, может наделяться отдельны*
ния гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, ми государственными полномочиями; таким уровнем обозначили му*
трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может.
ниципальные районы и городские округа. Правда, изменениями, вне*
Государство вправе контролировать деятельность местного само*
сенными 29 декабря 2006 г. в указанный Закон, возможность осуще*
управления с позиций не только законности, но и соблюдения госу*
ствлять отдельные государственные полномочия была закреплена и за
дарственных интересов, если даже формального нарушения закона
низовым звеном — сельскими и городскими поселениями, и этот
нет налицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор це*
лесообразности, например, орган местного самоуправления вправе критерий деления на уровни как бы перестал быть решающим. И луч*
направить финансовые средства на одни цели, а государственный ор* ше называть уровни местного самоуправления первым и вторым.
ган видит другой путь их использования. Возникает опасность мел* Первый уровень местного самоуправления, если идти «снизу
кой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны госу* вверх», представлен следующими муниципальными образованиями:
дарственных органов. Однако это предполагает не отказ от права го* сельское поселение; городское поселение; внутригородская террито*
сударства требовать учета общегосударственных интересов в местном рия города федерального значения.
самоуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых Сельское поселение — один или несколько объединенных общей
проявляются государственные интересы (финансы, территориальные территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, ху*
изменения, общественный порядок, права граждан и т. д.), порядка торов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление
согласования проектов решений органов местного самоуправления с осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные
государственными органами, механизмов разрешения конфликта. и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение — город или поселок с прилегающей террито* Границы территорий муниципальных образований устанавлива*
рией (в составе городского поселения также могут находиться сель* ются и изменяются законами субъектов РФ. При этом соблюдается
ские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в ряд правил, установленных Законом 2003 г. В частности, вся террито*
соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного рия субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью
самоуправления в Российской Федерации» и законами субъек* населения, разграничивается между поселениями, т. е. первым уров*
тов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населе* нем муниципальных образований, которые, в свою очередь, входят в
нием непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест* состав муниципальных районов (таким образом, за пределами муни*
ного самоуправления. ципальных районов остаются только городские округа).
Внутригородская территория города федерального значения — часть Территорию поселения составляют исторически сложившиеся
территории города федерального значения, в границах которой мест* земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего поль*
ное самоуправление осуществляется населением непосредственно зования, территории традиционного природопользования населения
и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз*
Напомним, что городами федерального значения являются Москва и вития поселения; при этом в состав территории поселения входят
Санкт*Петербург; следовательно, для других городов, имеющих внут* земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
реннее деление на районы или округа, местное самоуправление по В границах городского поселения могут находиться один город
новому Закону не предусмотрено. или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские на*
Второй, более высокий уровень местного самоуправления пред* селенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
ставлен такими муниципальными образованиями, как муниципаль* А в границах сельского поселения могут находиться один сельский
ный район, городской округ. населенный пункт с численностью населения, как правило, более ты*
Муниципальный район — несколько поселений или поселений и сячи человек (для территории с высокой плотностью населения — бо*
межселенных территорий, объединенных общей территорией, в гра* лее 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией не*
ницах которой местное самоуправление осуществляется в целях ре* сколько сельских населенных пунктов с численностью населения ме*
шения вопросов местного значения межпоселенческого характера на* нее тысячи человек каждый (для территории с высокой плотностью
селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы населения — менее 3 тыс. человек каждый). Отдельные исключения
местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные го* допустимы и устанавливаются законом субъекта РФ.
сударственные полномочия, передаваемые органам местного само* Размеры территории поселения устанавливаются с учетом числен*
управления федеральными законами и законами субъектов РФ. ности его населения. При определении границ сельского поселения
Городской округ — городское поселение, не входящее в состав му* как муниципального образования учитывается так называемый фак*
ниципального района и органы местного самоуправления которого тор пешеходной доступности: если в него входят несколько населен*
осуществляют полномочия по решению установленных названным ных пунктов, надо, чтобы любой житель мог добраться до админист*
Федеральным законом вопросов местного значения поселения и во* ративного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего
просов местного значения муниципального района, а также могут дня. Для муниципального района Закон 2003 г. ввел критерий транс*
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые портной доступности: до административного центра района и обрат*
органам местного самоуправления федеральными законами и закона* но житель любого поселения должен «обернуться» в течение рабочего
ми субъектов РФ. дня.
Муниципальный район является единственным видом муници* Городской округ как муниципальное образование создается зако*
пальных образований, в состав которого входят другие муниципаль* ном субъекта РФ путем преобразования в данную муниципальную
ные образования — сельские поселения и городские поселения. По* единицу городского поселения или муниципального района. Усло*
мимо этого, в состав муниципального района входит вместе с поселе* вие — наличие сложившейся социальной, транспортной и иной ин*
ниями и так называемая межселенная территория — территория, фраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами
находящаяся вне границ поселений. местного самоуправления городского поселения вопросов местного
значения городского округа и осуществления отдельных государст* субъекта РФ или Федерации в целом. Чаще всего наблюдается обрат*
венных полномочий, переданных указанным органам федеральными ное — вопросы местного значения являются продолжением вопросов
законами и законами субъектов РФ. государственного значения. Критерии для выделения вопросов мест*
Изменение границ, а также преобразование муниципальных обра* ного значения таковы: а) важность именно для данной территории и
зований (объединение, разделение, изменение статуса городского по* жизнеобеспечения ее населения; б) самостоятельность населения или
селения в связи с наделением его статусом городского округа либо органов местного самоуправления в решении данных вопросов.
лишением его статуса городского округа) осуществляются законами Закон 2003 г. выделяет вопросы местного значения для поселений
субъектов РФ по инициативе населения, органов местного само* (т. е. единые для сельских и городских поселений), для муниципаль*
управления, органов государственной власти субъектов РФ, феде* ного района и городского округа. Фактически по тексту Закона очень
ральных органов государственной власти. Для определенных видов часто используются одинаковые формулировки для обозначения во*
реформирования требуется согласие населения, выраженное путем просов местного значения муниципальных образований. И это не
голосования либо на сходах граждан, или мнение населения может случайно, поскольку местное самоуправление в принципе занимается
выражать соответствующий представительный орган муниципально* одними и теми же проблемами на всех уровнях. Другое дело, что объ*
го образования. ем вопросов может быть разным.
Муниципальные образования в соответствии с федеральным зако* Приводим обобщенный перечень вопросов местного значения,
нодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать отнесенных к ведению большинства муниципальных образований:
официальные символы, отражающие исторические, культурные, на* — формирование, утверждение, исполнение бюджета муници*
циональные и иные местные традиции и особенности. Официальные пального образования и контроль за исполнением данного бюджета;
символы и порядок их использования устанавливаются уставами му*
— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
ниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами
муниципального образования;
представительных органов муниципальных образований.
— владение, пользование и распоряжение имуществом, находя*
щимся в муниципальной собственности муниципального образова*
§ 2. Компетенция муниципальных образований ния;
Компетенция муниципальных образований раскрывается в двух — организация в границах муниципального образования электро*,
взаимосвязанных понятиях — предметы ведения и полномочия. тепло*, газо* и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения
Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых дей* населения топливом в пределах полномочий, установленных законо*
ствуют местное самоуправление и его органы. Полномочия — это пра* дательством РФ;
ва и обязанности местного самоуправления и его органов по реализа* — дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог
ции своих функций. местного значения в границах населенных пунктов и обеспечение
Компетенция муниципальных образований раскрывается в Кон* безопасности дорожного движения на них, включая создание и обес*
ституции РФ и федеральном законодательстве через категорию вопросы печение функционирования парковок (парковочных мест), осущест*
местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах органи* вление муниципального контроля за сохранностью автомобильных
зации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет дорог местного значения в границах населенных пунктов, а также
их как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности осуществление иных полномочий в области использования автомо*
населения муниципального образования, решение которых в соответ* бильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответст*
ствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федераль* вии с законодательством РФ;
ным законом осуществляется населением и (или) органами местного — обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении
самоуправления самостоятельно». и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помеще*
Исходя из этого, основу выделения категории «вопросы местного ниями, организация строительства и содержания муниципального
значения» следует видеть не в их обособленности от вопросов уровня жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства,
а также осуществление иных полномочий органов местного само* собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоуст*
управления в соответствии с жилищным законодательством; ройстве прилегающих территорий; организация благоустройства тер*
— создание условий для предоставления транспортных услуг насе* ритории поселения (включая освещение улиц, озеленение террито*
лению и организация транспортного обслуживания населения; рии, установку указателей с наименованиями улиц и номерами до*
— участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в мов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также
минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терро* использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов,
ризма и экстремизма в границах поселения; лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в
— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы* границах населенных пунктов поселения;
чайных ситуаций в границах муниципального образования; — утверждение генеральных планов поселения, правил землеполь*
— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах зования и застройки, утверждение подготовленной на основе гене*
населенных пунктов; ральных планов поселения документации по планировке территории,
— создание условий для обеспечения жителей услугами связи, об* выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, пре*
щественного питания, торговли и бытового обслуживания; дусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федераль*
— организация библиотечного обслуживания населения, ком* ными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при
плектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов биб* осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального
лиотек муниципального образования; строительства, расположенных на территории поселения, утвержде*
— создание условий для организации досуга и обеспечения жите* ние местных нормативов градостроительного проектирования посе*
лей поселения услугами организаций культуры; лений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа,
— сохранение, использование и популяризация объектов культур* земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд,
ного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в соб* осуществление муниципального земельного контроля за использова*
ственности муниципального образования, охрана объектов культур* нием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных
ного наследия (памятников истории и культуры) местного (муници* Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и
пального) значения; выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмот*
— создание условий для развития местного традиционного народ* ров нарушений;
ного художественного творчества, участие в сохранении, возрожде*
— присвоение наименований улицам, площадям и иным террито*
нии и развитии народных художественных промыслов;
риям проживания граждан в населенных пунктах, установление ну*
— обеспечение условий для развития на территории муниципаль*
мерации домов;
ного образования физической культуры и массового спорта, органи*
— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
зация проведения официальных физкультурно*оздоровительных и
спортивных мероприятий на этой территории; — организация и осуществление мероприятий по территориаль*
— создание условий для массового отдыха жителей и организация ной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории
обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха*
свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования рактера;
и их береговым полосам; — создание, содержание и организация деятельности аварийно*
— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; спасательных служб и (или) аварийно*спасательных формирований
— утверждение правил благоустройства территории поселения, ус* на территории муниципального образования;
танавливающих в том числе требования по содержанию зданий — осуществление мероприятий по обеспечению безопасности лю*
(включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на кото* дей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
рых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соот* — создание, развитие и обеспечение охраны лечебно*оздорови*
ветствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройст* тельных местностей и курортов местного значения на территории по*
ву и периодичность их выполнения; установление порядка участия селения, а также осуществление муниципального контроля в области
использования и охраны особо охраняемых природных территорий Обеспечение малоимущих граждан жилищем и обслуживание жи*
местного значения; лищного фонда — сфера деятельности поселений, в числе вопросов
— содействие в развитии сельскохозяйственного производства, местного значения районов это не названо.
создание условий для развития малого и среднего предприниматель* К ведению муниципальных районов отнесена организация предо*
ства; ставления общедоступного и бесплатного начального общего, основ*
— организация и осуществление мероприятий по работе с детьми ного общего, среднего (полного) общего образования по основным
и молодежью в поселении; общеобразовательным программам, за исключением полномочий по
— осуществление в пределах, установленных водным законода* финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к
тельством РФ, полномочий собственника водных объектов, инфор* полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; органи*
мирование населения об ограничениях их использования; зация предоставления дополнительного образования и общедоступ*
— осуществление муниципального лесного контроля; ного бесплатного дошкольного образования на территории муници*
— создание условий для деятельности добровольных формирова* пального района, а также организация отдыха детей в каникулярное
ний населения по охране общественного порядка; время. Органы местного самоуправления поселений могут оказывать
— предоставление помещения для работы на обслуживаемом ад* содействие в реализации соответствующих задач. Общее библиотеч*
министративном участке поселения сотруднику, замещающему долж* ное обслуживание населения — задача поселений. А муниципальный
ность участкового уполномоченного полиции; район отвечает за организацию библиотечного обслуживания населе*
— оказание поддержки социально ориентированным некоммерче* ния межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспече*
ским организациям; ние сохранности их библиотечных фондов.
— осуществление муниципального контроля за проведением му* Закон 2003 г., устанавливая круг вопросов местного значения для
ниципальных лотерей; различных видов муниципальных образований, с самого начала по*
— осуществление муниципального контроля на территории осо* зволял органам местного самоуправления решать также и другие во*
бой экономической зоны; просы, если они не отнесены к ведению иных муниципальных звень*
— обеспечение выполнения работ, необходимых для создания ис* ев или органов государственной власти. Например, органам местного
кусственных земельных участков для нужд поселения, проведение от* самоуправления поселений после 2006 г. были даны права: на созда*
крытого аукциона на право заключить договор о создании искусст* ние музеев муниципальных образований; совершение нотариальных
венного земельного участка в соответствии с федеральным законом; действий, если в поселении нет нотариуса; участие в осуществлении
— осуществление мер по противодействию коррупции в границах деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осу*
муниципального образования. ществления деятельности, связанной с реализацией прав местных на*
Вопросы местного значения при их общности для муниципальных ционально*культурных автономий на данной территории; оказание
образований имеют свои особенности для того или иного уровня. На содействия национально*культурному развитию народов Российской
более высоком уровне предполагаются организационные задачи в ин* Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных от*
тересах всей территории и нижестоящих муниципальных образова* ношений на своей территории; участие в организации и осуществле*
ний, это учитывается и в формулировании вопросов местного значе* нии мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных
ния, и в их закреплении за соответствующим уровнем. Например, предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
каждый уровень местного самоуправления составляет и принимает на создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для
свой бюджет. Вместе с тем к ведению муниципального района отне* развития туризма; оказание поддержки общественным наблюдатель*
сено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, ным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обес*
входящих в его состав, за счет средств бюджета муниципального рай* печением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах
она. К ведению муниципального района отнесена организация элек* принудительного содержания; оказание поддержки общественным
тро* и газоснабжения поселений, а непосредственно обслуживание объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими об*
населения этими и другими ресурсами является задачей поселений. щественными объединениями инвалидов организациям.
Многие аналогичные права даны и органам местного самоуправ* учреждениями, а также формирование и размещение муниципально*
ления муниципального района, городского округа. А некоторые есть го заказа;
только у них, например, у муниципального района — осуществление — установление тарифов на услуги, предоставляемые муници*
функций учредителя муниципальных образовательных организаций пальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые
высшего образования, у городского округа — создание муниципаль* муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не пре*
ных образовательных организаций высшего образования. дусмотрено федеральными законами;
Законом 2003 г. введено общее правило: органы местного само* — регулирование тарифов на подключение к системе коммуналь*
управления поселения, муниципального района, городского округа ной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплек*
вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномо* са на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги органи*
чий, не переданных им в соответствии с данным Законом, если это заций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для
участие предусмотрено федеральными законами, а также решать потребителей (правда, Закон говорит, что подобные полномочия по*
иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного само* селений могут полностью или частично передаваться на основе со*
управления других муниципальных образований, органов государст* глашений муниципальному району);
венной власти и не исключенные из их компетенции федеральными — организационное и материально*техническое обеспечение под*
законами и законами субъектов РФ, однако делать все это можно готовки и проведения муниципальных выборов, местного референду*
только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключе* ма, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного
нием субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюд* самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ*
жета и бюджета субъекта РФ). ления, голосования по вопросам изменения границ муниципального
Кроме того, органы местного самоуправления отдельных поселе* образования, преобразования муниципального образования;
ний вправе заключать соглашения с органами местного самоуправле*
— принятие и организация выполнения планов и программ ком*
ния муниципального района о передаче им осуществления части сво*
плексного социально*экономического развития муниципального об*
их полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов
разования, а также организация сбора статистических показателей,
этих поселений в бюджет муниципального района; в свою очередь ор*
характеризующих состояние экономики и социальной сферы муни*
ганы местного самоуправления муниципального района вправе за*
ципального образования;
ключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных
поселений о передаче им осуществления части своих полномочий за — разработка и утверждение программ комплексного развития
счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального рай* систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских окру*
она в бюджеты соответствующих поселений. гов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ;
Закон 2003 г. наделяет органы местного самоуправления поселе* — учреждение муниципального печатного средства массовой ин*
ний, муниципальных районов и городских округов следующими пол* формации для опубликования муниципальных правовых актов, ин*
номочиями по решению вопросов местного значения (впрочем, и формирования жителей и т. д.;
других вопросов, находящихся в их ведении): — осуществление международных и внешнеэкономических связей
— принятие устава муниципального образования и внесение в не* в соответствии с федеральными законами;
го изменений и дополнений, издание муниципальных правовых ак* — организация профессионального образования и дополнительно*
тов; го профессионального образования выборных должностных лиц мест*
— установление официальных символов муниципального образо* ного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправ*
вания; ления, депутатов представительных органов муниципальных образо*
— создание муниципальных предприятий и учреждений, осущест* ваний, муниципальных служащих и работников муниципальных
вление финансового обеспечения деятельности муниципальных ка* учреждений;
зенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муни* — утверждение и реализация муниципальных программ в области
ципального задания бюджетными и автономными муниципальными энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Органы местного самоуправления могут обладать иными полно* полномочиями иными нормативными правовыми актами не допус*
мочиями в соответствии с Законом 2003 г., уставами муниципальных кается.
образований. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
Органы местного самоуправления поселений и органы местного государственными полномочиями на неограниченный срок либо, ес*
самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами ли данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок
муниципальных образований принимать решение о привлечении действия этих полномочий.
граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо*
для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в це* чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется
лях решения вопросов местного значения. К социально значимым ра* только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из со*
ботам могут быть отнесены только работы, не требующие специаль* ответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют
ной профессиональной подготовки. К выполнению социально значи* право дополнительно использовать собственные материальные ре*
мых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные сурсы и финансовые средства для осуществления переданных им от*
жители поселений и городских округов в свободное от основной ра* дельных государственных полномочий в случаях и порядке, преду*
боты или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз смотренных уставом муниципального образования.
в три месяца. При этом продолжительность социально значимых ра*
По вопросам осуществления органами местного самоуправления
бот не может составлять более четырех часов подряд.
отдельных государственных полномочий федеральные органы испол*
Укрепляя позиции местного самоуправления, законодатель
нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в
18 июля 2011 г. ввел в рассматриваемый Закон ст. 171 «Муниципаль*
случаях, установленных федеральными законами и законами субъек*
ный контроль», в которой записано, что органы местного самоуправ*
тов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные
ления вправе организовывать и осуществлять муниципальный кон*
для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять кон*
троль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. К от*
троль за их исполнением.
ношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля,
организацией и проведением проверок юридических лиц, индивиду* Органы местного самоуправления несут ответственность за осуще*
альных предпринимателей, применяются положения Федерального ствление отдельных государственных полномочий в пределах выде*
закона от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и инди* ленных муниципальным образованиям на эти цели материальных ре*
видуальных предпринимателей при осуществлении государственного сурсов и финансовых средств.
контроля (надзора) и муниципального контроля». Органы государственной власти осуществляют контроль за осуще*
Как говорилось ранее, органы местного самоуправления могут ствлением органами местного самоуправления отдельных государст*
наделяться отдельными государственными полномочиями. Возника* венных полномочий, а также за использованием предоставленных на
ет вопрос: что такое «отдельные государственные полномочия» и в эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы мест*
каком порядке можно наделять ими органы местного самоуправле* ного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
ния? обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам
Закон 2003 г. (ст. 19) применил такой подход: если полномочия документы, связанные с осуществлением отдельных государственных
органов местного самоуправления установлены федеральными зако* полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по
нами и законами субъектов РФ и касаются вопросов, не отнесенных вопросам осуществления органами местного самоуправления или
данным Федеральным законом к вопросам местного значения, тогда должностными лицами местного самоуправления отдельных государ*
они являются отдельными государственными полномочиями, пере* ственных полномочий уполномоченные государственные органы
даваемыми для осуществления органам местного самоуправления. вправе давать письменные предписания по устранению таких наруше*
Для соответствующего регулирования возможно использование ний, обязательные для исполнения органами местного самоуправле*
только формы закона (федерального или субъекта РФ), наделение ния и его должностными лицами. Указанные предписания могут быть
органов местного самоуправления отдельными государственными обжалованы в судебном порядке.
§ 3. Формы непосредственного осуществления населением Муниципальные выборы. Эти выборы проводятся в целях избрания
местного самоуправления и участия в его осуществлении депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, вы*
борных должностных лиц местного самоуправления на основе всеоб*
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного щего равного и прямого избирательного права при тайном голосова*
самоуправления в Российской Федерации» устанавливает набор ин* нии. Они назначаются представительным органом муниципального
ститутов непосредственной демократии, используемых в местном са* образования в сроки, предусмотренные уставом образования. В слу*
моуправлении и позволяющих населению участвовать в решении во* чаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы
просов местного значения. Поскольку характеристику институтов не* назначаются соответствующей избирательной комиссией муници*
посредственной демократии мы дали в разд. III настоящего учебного пального образования или судом.
курса, ограничимся их кратким обзором применительно к местному Гарантии избирательных прав граждан при проведении муници*
самоуправлению. пальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и
Местный референдум. Он проводится в целях решения непосредст* подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются феде*
венно населением вопросов местного значения и должен охватить ральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами
всю территорию муниципального образования. субъектов РФ.
Решение о назначении местного референдума принимается пред* Характеризуя избирательные системы в соответствующем разделе
ставительным органом муниципального образования по инициативе, данного курса, мы отмечали, что до уровня местного самоуправления
выдвинутой: 1) гражданами РФ, имеющими право на участие в мест* «дошли» новшества, связанные с возможностями избрания депутатов
ном референдуме (надо собрать подписи не более 5% граждан, кото* по спискам политических партий и иных избирательных объедине*
рые могут быть участниками референдума на данной территории); ний. Соответственно, Закон 2003 г. дополнен положениями, согласно
2) избирательными объединениями, иными общественными объеди* которым законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных
нениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) систем, которые могут применяться при проведении муниципальных
референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, уста* выборов, и порядок их применения. На основании закона субъек*
новленные федеральным законом; 3) совместно представительным та РФ далее уставом муниципального образования определяется та
органом муниципального образования и главой местной администра* избирательная система, которая применяется при проведении муни*
ции. ципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Представительный орган муниципального образования обязан на* Причем, как мы указывали ранее, по новеллам от 2 ноября 2013 г.,
значить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления если при выборах представительного органа муниципального образо*
документов о выдвижении инициативы проведения местного рефе* вания часть депутатских мандатов распределяется между партийными
рендума. В местном референдуме имеют право участвовать граж* списками кандидатов, распределению между такими списками под*
дане РФ, место жительства которых расположено в границах муници* лежат не менее 10 депутатских мандатов. Выборы депутатов предста*
пального образования. вительных органов поселений с численностью населения менее 3 тыс.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязатель* человек, а также представительных органов поселений с численно*
ному исполнению на территории муниципального образования и не стью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) мно*
нуждается в утверждении какими*либо органами государственной гомандатным избирательным округам.
власти, их должностными лицами или органами местного самоуправ* Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубли*
ления. кованию (обнародованию).
Решение о проведении местного референдума, а также принятое Голосование по отзыву депутата и члена выборного органа местного
на референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении преду*
гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, упол* сматривает, что полномочия депутатов и должностных лиц местного
номоченными федеральным законом органами государственной вла* самоуправления, избранных населением, могут быть досрочно пре*
сти. кращены в результате их отзыва.
Закон 2003 г. устанавливает, что голосование по отзыву депутата, Голосование по вопросам изменения границ или преобразования
члена выборного органа местного самоуправления, выборного долж* муниципального образования считается состоявшимся, если в нем
ностного лица местного самоуправления проводится по инициативе приняло участие более половины жителей муниципального образова*
населения в порядке, установленном федеральным законом и прини* ния или части муниципального образования, обладающих избира*
маемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения тельным правом. Согласие населения на изменение границ муници*
местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных пального образования, на его преобразование считается полученным,
данным Федеральным законом. Основаниями для отзыва соответст* если за них проголосовало более половины принявших участие в го*
вующего лица могут служить только его конкретные противоправные лосовании жителей муниципального образования или части муници*
решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в су* пального образования.
дебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать данному ли* Сход граждан. В редакции от 30 ноября 2011 г. вместо единой ст. 25
цу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоя* Закона, посвященной сходам, появились две статьи, они обозначают
тельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. разное предназначение сходов.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выбор* Согласно ст. 25 «Сход граждан, осуществляющий полномочия
ное должностное лицо местного самоуправления считается отозван* представительного органа муниципального образования» в поселении
ным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не бо*
зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном лее 100 человек для решения вопросов местного значения проводится
округе). сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более по*
ловины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Он
20 марта 2011 г. в названный Закон включена норма: «В случае ес*
осуществляет полномочия представительного органа муниципального
ли все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в пред*
образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции
ставительном органе муниципального образования замещаются депу*
представительного органа муниципального образования. Сход граж*
татами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых из*
дан может созываться главой муниципального образования самостоя*
бирательными объединениями, отзыв депутата не применяется».
тельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью
Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муни' не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается гла*
ципального образования. В соответствии с Законом 2003 г. в целях по* вой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц
лучения согласия населения при изменении границ муниципального местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан
образования, преобразовании муниципального образования прово* председательствует глава муниципального образования или иное ли*
дится голосование по этим вопросам. Такого рода голосование про* цо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается
водится на всей территории муниципального образования или на час* принятым, если за него проголосовало более половины участников
ти его территории. схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обяза*
Голосование назначается представительным органом муници* тельному исполнению на территории поселения. Органы местного са*
пального образования и проводится в порядке, установленном феде* моуправления и должностные лица местного самоуправления обеспе*
ральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом чивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответ*
субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особен* ствии с разграничением полномочий между ними, определенным
ностей, установленных данным Федеральным законом. При такого уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат
рода голосованиях, во*первых, разрешается проведение агитации го* официальному опубликованию (обнародованию).
сударственными органами, органами местного самоуправления, В соответствии со ст. 251 «Сход граждан» в случаях, предусмотрен*
должностными лицами; во*вторых, голосование в данном случае вы* ных названным Федеральным законом, сход граждан может прово*
являет волю населения, но решение об изменении границ или преоб* диться:
разовании муниципального образования оформляется законом субъ* 1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения
екта РФ. (муниципального района), в состав которого входит указанный насе*
ленный пункт, влекущего отнесение территории указанного населен* ответствующего акта, в течение трех месяцев со дня внесения. Пред*
ного пункта к территории другого поселения (муниципального рай* ставителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена
она); возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанно*
2) в поселении с численностью жителей, обладающих избиратель* го проекта.
ным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения
преобразования указанного поселения; проекта акта, внесенного в порядке реализации правотворческой
3) в поселении, в котором полномочия представительного органа инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме
муниципального образования осуществляет сход граждан, если чис* доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
ленность жителей поселения, обладающих избирательным правом, Территориальное общественное самоуправление. Под территориаль*
составит более 100 человек, по вопросу об образовании представи* ным общественным самоуправлением понимается самоорганизация
тельного органа поселения, о его численности и сроке полномочий; граждан по месту их жительства на части территории поселения для
4) в поселении с численностью жителей, обладающих избиратель* самостоятельного и под свою ответственность осуществления собст*
ным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об исполь* венных инициатив по вопросам местного значения. Границы терри*
зовании средств самообложения граждан; тории, на которой осуществляется территориальное общественное
5) в населенном пункте, расположенном на межселенной террито* самоуправление, устанавливаются представительным органом посе*
рии, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, свя* ления по предложению населения, проживающего на данной терри*
занным с организацией и осуществлением местного самоуправления; тории.
6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотно*
Территориальное общественное самоуправление осуществляется в
стью сельского населения или в труднодоступной местности, если
поселениях непосредственно населением посредством проведения
численность населения сельского поселения составляет не более 100
собраний и конференций граждан, а также посредством создания ор*
человек, по вопросу об упразднении поселения.
ганов этого самоуправления. Территориями, где осуществляется тер*
Сход граждан, предусмотренный ст. 251, правомочен при участии в
риториальное общественное самоуправление, могут являться: подъ*
нем более половины обладающих избирательным правом жителей на*
езд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом;
селенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан счи*
группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный
тается принятым, если за него проголосовало более половины участ*
пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания
ников схода граждан.
граждан.
Правотворческая инициатива граждан. Суть правотворческой ини*
циативы заключается в том, что граждане вносят проект муниципаль* Органы территориального общественного самоуправления изби*
ного правового акта, который подлежит рассмотрению компетент* раются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на
ным органом или должностным лицом местного самоуправления. соответствующей территории (обычно это комитеты).
С правотворческой инициативой может выступить инициативная Территориальное общественное самоуправление образуется на со*
группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, ус* браниях или конференциях граждан по вопросу его организации и
тановленном нормативным правовым актом представительного орга* осуществления. Территориальное общественное самоуправление счи*
на муниципального образования (при отсутствии такого акта — на тается учрежденным с момента регистрации его устава уполномочен*
основе Закона 2003 г.). Минимальная численность инициативной ным органом местного самоуправления соответствующего поселения.
группы граждан устанавливается указанным актом и не может превы* Порядок регистрации устава территориального общественного само*
шать 3% от числа жителей муниципального образования, обладаю* управления определяется уставом муниципального образования
щих избирательным правом. и (или) нормативными правовыми актами представительного органа
Внесенный проект муниципального правового акта подлежит обя* муниципального образования.
зательному рассмотрению органом или должностным лицом местно* Территориальное общественное самоуправление в соответствии с
го самоуправления, к компетенции которых относится принятие со* его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государ*
ственной регистрации в организационно*правовой форме некоммер* одного вида разрешенного использования земельных участков и объ*
ческой организации. ектов капитального строительства на другой вид такого использова*
К исключительным полномочиям собрания, конференции граж* ния при отсутствии утвержденных правил землепользования и за*
дан, осуществляющих территориальное общественное самоуправле* стройки (данный пункт Закона последовательно расширялся в 2004—
ние, относятся: установление структуры его органов; принятие уста* 2011 гг.);
ва, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов; оп* — вопросы о преобразовании муниципального образования.
ределение основных направлений деятельности; утверждение сметы Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде*
доходов и расходов и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверж* ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными
дение отчетов о деятельности органов. правовыми актами представительного органа муниципального обра*
Органы территориального общественного самоуправления пред* зования.
ставляют интересы населения, проживающего на соответствующей Собрание граждан. Для обсуждения вопросов местного значения,
территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собра* информирования населения о деятельности органов местного само*
ниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйствен* управления и его должностных лиц, осуществления территориально*
ную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройст* го общественного самоуправления на части территории муниципаль*
ву территории и другую за счет средств как граждан, так и на основа* ного образования могут проводиться собрания граждан.
нии договора между органами территориального общественного
Собрание граждан проводится по инициативе населения, предста*
самоуправления и органами местного самоуправления с использова*
вительного органа муниципального образования, главы муниципаль*
нием средств местного бюджета.
ного образования, а также в случаях, предусмотренных уставом тер*
Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных
риториального общественного самоуправления. Собрание граждан
правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей
может принимать обращения к органам и должностным лицам мест*
муниципального образования представительным органом муници*
ного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных пред*
пального образования, главой муниципального образования могут
ставлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и долж*
проводиться публичные слушания. Инициаторами таких слушаний
ностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые
могут быть население, представительный орган или глава муници*
пального образования. собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению компе*
На публичные слушания должны выноситься: тентными органами и должностными лицами местного самоуправле*
— проект устава муниципального образования, а также проект му* ния, с направлением письменного ответа.
ниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также
данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся ис* полномочия собрания граждан определяются Законом 2003 г., уста*
ключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми
местного значения и полномочий по их решению в соответствие с актами представительного органа муниципального образования, ус*
Конституцией РФ, федеральными законами; тавом территориального общественного самоуправления.
— проект местного бюджета и отчет о его исполнении; Конференция граждан (собрание делегатов). Закон 2003 г. гласит,
— проекты планов и программ развития муниципального образо* что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образова*
вания, проекты правил землепользования и застройки, проекты пла* ния и (или) нормативными правовыми актами представительного ор*
нировки территорий и проекты межевания территорий, проекты пра* гана муниципального образования, уставом территориального обще*
вил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления ственного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осу*
разрешений на условно разрешенный вид использования земельных ществляться конференцией граждан (собранием делегатов).
участков и объектов капитального строительства, вопросы отклоне* Порядок назначения и проведения конференции граждан (собра*
ния от предельных параметров разрешенного строительства, реконст* ния делегатов), избрания делегатов определяется уставом муници*
рукции объектов капитального строительства, вопросы изменения пального образования и (или) нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования, уставом тер* принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми ак*
риториального общественного самоуправления. тами представительных органов муниципальных образований.
Опрос граждан. Это относительно новый институт непосредствен* Завершая рассмотрение институтов непосредственной демократии
ной демократии, предусмотренный для местного самоуправления За* в местном самоуправлении, обратим внимание читателя на то, что в
коном 2003 г. Опрос проводится на всей территории муниципального последнее время гражданам предоставляются возможности интернет*
образования или на части его территории для выявления мнения на* участия в местных акциях. Для публичных слушаний это выражается
селения и его учета при принятии решений органами и должностны* в том, что локальными актами (т. е. на уровне субъектов РФ и местно*
ми лицами местного самоуправления, а также органами государст* го самоуправления) предусматриваются так называемые очная и за*
венной власти. очная формы участия в слушаниях, заочная состоит в том, что граж*
Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе данин не присутствует на каком*то собрании, а направляет свое мне*
граждан имеют право участвовать жители муниципального образова* ние либо в письменном обращении, либо на электронный адрес.
ния, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится Точно так же и опрашивать население можно и с анкетами на улицах,
по инициативе: представительного органа муниципального образова* в торговых точках и т. п., и посредством их ответов на вопросы анке*
ния или главы муниципального образования — по вопросам местного ты по интернету. Кроме того, на локальном уровне начинается разви*
значения; органов государственной власти субъектов РФ — для учета тие института российских общественных инициатив, осуществляе*
мнения граждан при принятии решений об изменении целевого на* мых тоже с помощью интернет*порталов (об этом говорилось в треть*
значения земель муниципального образования для объектов регио* ем разделе курса).
нального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется § 4. Органы и должностные лица местного самоуправления
уставом муниципального образования и (или) нормативными право*
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
выми актами его представительного органа.
самоуправления в Российской Федерации» использует понятие
Решение о назначении опроса граждан принимается представи* структура органов местного самоуправления. Согласно ст. 34 этого За*
тельным органом муниципального образования. В нормативном пра* кона структуру органов местного самоуправления составляют пред*
вовом акте представительного образования о назначении опроса ставительный орган муниципального образования, глава муници*
граждан устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формули* пального образования, местная администрация (исполнительно*рас*
ровка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при прове* порядительный орган муниципального образования), контрольно*
дении опроса; методика опроса; форма опросного листа; минималь* счетный орган муниципального образования, иные органы и выбор*
ная численность жителей муниципального образования, участвую* ные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
щих в опросе. Жители муниципального образования должны быть уставом муниципального образования и обладающие собственными
проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 полномочиями по решению вопросов местного значения.
дней до его проведения. Обязательными в структуре указанных органов являются предста
Обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граж* вительный орган муниципального образования, глава муниципального об
дан на индивидуальные и коллективные обращения установлено разования, местная администрация (исполнительно*распорядитель*
Конституцией РФ, оно может быть реализовано и на уровне местного ный орган муниципального образования), за исключением случаев,
самоуправления. В соответствии с Законом 2003 г. должностные лица предусмотренных данным Законом. Следовательно, у муниципально*
местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по сущест* го образования нет выбора, оно должно предусмотреть эти органы.
ву обращений граждан в органы местного самоуправления в течение Правда, в числе иных органов местного самоуправления в Законе на*
одного месяца. званы контрольный орган и избирательная комиссия муниципального
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы образования. Весьма сомнительно, что избирательная комиссия —
местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и орган, создаваемый по усмотрению, тем более что Закон об основных
гарантиях избирательных прав называет ее среди других избиратель* ставительного органа осуществляются сходом граждан (п. 3). Однако
ных комиссий, образуемых в обязательном порядке. В 2005 г. в Закон возможен ведь рост населения. Поэтому в 2011 г. записали (п. 31): в
2003 г. внесено изменение: указанная избирательная комиссия явля* случае если в поселении численность жителей, обладающих избира*
ется муниципальным органом, который не входит в структуру орга* тельным правом, составит более 100 человек, избирается представи*
нов местного самоуправления. Таким образом, из прямо названных в тельный орган поселения.
Законе 2003 г. органов местного самоуправления остается контроль* Представительный орган городского округа состоит из депутатов,
ный орган муниципального образования, который пока еще действи* также избираемых населением.
тельно образован не повсеместно. «Иные органы» местного само* Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
управления, о возможности создания которых говорит Закон, нам не самоуправления в Российской Федерации» применительно к лицам,
известны. входящим в представительный органа муниципального района, не дела*
Закон 2003 г. гласит, что порядок формирования, полномочия, ет исключения и они, следовательно, тоже называются депутатами.
срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местно* Однако Закон позволяет использовать один из двух способов образо*
го самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельно* вания представительного органа муниципального района. Согласно
сти указанных органов определяются уставом муниципального обра* ст. 35 Закона этот орган может:
зования. Это означает: что бы ни говорил сам этот Закон, а также за* 1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального
коны субъектов РФ о местном самоуправлении, для конкретного района, и из депутатов представительных органов указанных поселе*
муниципального образования соответствующие органы могут быть ний, избираемых представительными органами поселений из своего
предусмотрены лишь его уставом. Однако в одном вопросе у муници* состава в соответствии с равной независимо от численности населе*
пальных образований нет усмотрения — в наименованиях. Закон ния поселения нормой представительства, определяемой в порядке,
2003 г. определил: наименования представительного органа, главы установленном настоящей статьей (этот вариант можно назвать фор
муниципального образования, местной администрации (исполни*
мированием);
тельно*распорядительного органа муниципального образования) ус*
2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего
танавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
местных традиций.
При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не мо*
Как отмечалось ранее, согласно Конституции РФ органы местного
жет превышать две пятые от установленной численности представи*
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
тельного органа муниципального района (этот вариант можно соот*
Соответственно участие органов государственной власти и их долж*
ветственно назвать выборами).
ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на*
значении на должность и освобождении от должности должностных Вариант формирования из представителей поселений использует*
лиц местного самоуправления по общему правилу не предполагается ся, если он в течение одного года со дня выдвижения соответствую*
и допускается только в случаях и порядке, установленных законом. щей инициативы поддержан представительными органами (приняти*
ем соответствующего решения) не менее чем двух третей поселений,
входящих в состав муниципального района. В решении указывается
1. Представительный орган муниципального образования
предлагаемая норма представительства депутатов представительных
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избирае* органов поселений в представительном органе муниципального рай*
мых на муниципальных выборах, может осуществлять свои полномо* она, а также день начала работы сформированного в соответствии с
чия в случае избрания не менее двух третей от установленной числен* указанным порядком представительного органа муниципального рай*
ности депутатов. В редакции 1999 г. в ст. 35 Закона 2003 г. было запи* она. Если прежний представительный орган района был избран насе*
сано, что представительный орган поселения не формируется, если лением, день начала работы вновь сформированного органа не может
численность жителей поселения, обладающих избирательным пра* быть ранее дня истечения срока его полномочий. Если орган сначала
вом, составляет не более 100 человек, в этом случае полномочия пред* был избран населением, он должен поработать не менее двух лет.
Численность депутатов представительного органа поселения, в 7) определение порядка участия муниципального образования в
том числе городского округа, определяется уставом муниципального организациях межмуниципального сотрудничества;
образования и не может быть менее: 8) определение порядка материально*технического и организаци*
7 человек — при численности населения менее 1 тыс. человек; онного обеспечения деятельности органов местного самоуправле*
10 человек — при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. чело* ния;
век; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и
15 человек — при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. че* должностными лицами местного самоуправления полномочий по ре*
ловек; шению вопросов местного значения;
20 человек — при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. че* 10) принятие решения об удалении главы муниципального образо*
ловек; вания в отставку.
25 человек — при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. Иные полномочия представительных органов муниципальных об*
человек; разований определяются федеральными законами и принимаемыми в
35 человек — при численности населения свыше 500 тыс. человек. соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъек*
Численность депутатов представительного органа муниципально* тов РФ, уставами муниципальных образований.
го района определяется уставом муниципального района и не может Нормативные правовые акты представительного органа муници*
быть менее 15 человек. пального образования, предусматривающие установление, изменение
Численность депутатов представительного органа внутригород* и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из
ской территории города федерального значения определяется уставом средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение
муниципального образования и не может быть менее 10 человек. представительного органа только по инициативе главы местной ад*
Представительный орган муниципального образования обладает министрации или при наличии его заключения.
правами юридического лица. Нормативный правовой акт, принятый представительным орга*
Представительный орган может рассматривать вопросы местного ном муниципального образования, направляется главе муниципаль*
значения, отнесенные к ведению соответствующего муниципального ного образования для подписания и обнародования. Глава муници*
образования. Наряду с этим Закон 2003 г. называет вопросы, находя* пального образования, являющийся главой местной администрации,
щиеся в исключительной компетенции представительного органа му* имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый пред*
ниципального образования, т. е. они могут быть рассмотрены и раз* ставительным органом муниципального образования. В этом случае
решены только им. Это: указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращает*
1) принятие устава муниципального образования и внесение в не* ся в представительный орган муниципального образования с мотиви*
го изменений и дополнений; рованным обоснованием его отклонения либо с предложениями о
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципально*
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в го образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рас*
соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; сматривается представительным органом муниципального образова*
4) принятие планов и программ развития муниципального образо* ния. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный
вания, утверждение отчетов об их исполнении; правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинст*
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, вом не менее двух третей от установленной численности депутатов
находящимся в муниципальной собственности; представительного органа муниципального образования, он подле*
6) определение порядка принятия решений о создании, реоргани* жит подписанию главой муниципального образования в течение семи
зации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об уста* дней и обнародованию.
новлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреж* Как говорилось ранее, политические партии стремятся усилить
дений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных свое влияние на муниципальном уровне. Это отразилось как во вве*
федеральными законами; дении муниципальных выборов по партийным спискам, так и во
внедрении партийного «фактора» в структуру представительных орга* представительного органа поселения и главой местной администра*
нов муниципальных образований. В Закон 2003 г. новеллами от ции.
20 марта 2011 г. включена ст. 351 «Фракции в представительном орга* В муниципальном районе в случае формирования представитель*
не муниципального образования». Во фракции входят депутаты, из* ного органа муниципального района глава муниципального образова*
бранные по партийным спискам, а также выдвинутые партиями и ния является председателем представительного органа.
избранные по избирательным округам. Глава муниципального образования:
— представляет муниципальное образование в отношениях с орга*
2. Глава муниципального образования нами местного самоуправления других муниципальных образований,
органами государственной власти, гражданами и организациями, без
Согласно ст. 36 Закона 2003 г. глава муниципального образования доверенности действует от имени муниципального образования;
является высшим должностным лицом муниципального образования и — подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом
наделяется его уставом в соответствии с указанной статьей собствен* муниципального образования, нормативные правовые акты, приня*
ными полномочиями по решению вопросов местного значения. тые представительным органом муниципального образования;
Закон предусматривает два варианта избрания главы муниципаль* — издает в пределах своих полномочий правовые акты;
ного образования. Один из них отражает муниципальное образование — вправе требовать созыва внеочередного заседания представи*
в своем уставе. Глава избирается либо на муниципальных выборах, тельного органа муниципального образования.
либо представительным органом муниципального образования из Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен
своего состава. населению и представительному органу муниципального образова*
При избрании главы на муниципальных выборах устав муници* ния. Изменениями от 7 мая 2009 г. определено, что глава муници*
пального образования предусматривает: глава либо входит в состав пального образования представляет представительному органу муни*
представительного органа муниципального образования с правом ре* ципального образования ежегодные отчеты о результатах своей дея*
шающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо воз* тельности, а в случае, если глава муниципального образования
главляет местную администрацию. возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности ме*
При избрании главы муниципального образования представи* стной администрации и иных подведомственных ему органов местно*
тельным органом альтернативы нет — он является председателем дан* го самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных
ного представительного органа. представительным органом муниципального образования.
Таким образом, глава муниципального образования может быть Закон 2003 г. содержит широкий перечень оснований для досроч*
одновременно председателем представительного органа; глава муни* ного прекращения полномочий главы муниципального образования,
ципального образования может быть одновременно главой админист* включая отставку, выезд за пределы Российской Федерации на посто*
рации. До последнего времени было ограничение: глава муниципаль* янное жительство, обвинительный приговор суда (не обязательно
ного образования не мог одновременно исполнять полномочия пред* связанный с лишением свободы!), упразднение муниципального об*
седателя представительного органа муниципального образования и разования, отзыв избирателями и др. Введенные на всех уровнях пуб*
полномочия главы местной администрации. личной власти ограничения также коснулись и главы муниципально*
Однако названные ограничения с 2005 г. не распространяются на го образования: его полномочия прекращаются в случае прекращения
сельские поселения, а с 2008 г. — на внутригородские муниципаль* гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства ино*
ные образования городов федерального значения, которые преду* странного государства — участника международного договора РФ, в
смотрели формирование исполнительно*распорядительного органа, соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть
возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим избранным в органы местного самоуправления, приобретения им
обязанности председателя муниципального представительного орга* гражданства иностранного государства, либо получения им вида на
на (п. 3 ст. 36 Закона 2003 г.). Таким образом, здесь глава муници* жительство или иного документа, подтверждающего право на посто*
пального образования одновременно может быть председателем янное проживание гражданина РФ на территории иностранного госу*
дарства, не являющегося участником международного договора РФ, в 3. Местная администрация

соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство ино*
странного государства, имеет право быть избранным в органы мест* Местная администрация (исполнительно*распорядительный ор*
ного самоуправления. ган муниципального образования) наделяется уставом муниципаль*
Надо полагать, что несоблюдение требований к отчетности по до* ного образования полномочиями по решению вопросов местного
ходам и расходам, собственности, счетам в банках, в том числе в ино* значения и полномочиями для осуществления отдельных государст*
странных (причем как своих, так и супруга, несовершеннолетних де* венных полномочий, переданных органам местного самоуправления
тей), которые также стали обязательными для главы муниципального федеральными законами и законами субъектов РФ.
образования, может быть основанием для досрочного прекращения Местной администрацией руководит глава местной администра
полномочий данного должностного лица. ции на принципах единоначалия. Главой местной администрации яв*
Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября ляется глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на
2008 г. предложил усилить контроль муниципального представитель* должность главы местной администрации по контракту, заключаемо*
ного органа в отношении главы муниципального образования. В со* му по результатам конкурса на замещение указанной должности на
ответствии с этим 7 мая 2009 г. в Закон 2003 г. были внесены измене* срок полномочий, определяемый уставом образования. Лицо назна*
ния, появилась такая мера, как удаление «главы муниципального об* чается на должность главы местной администрации представи*
разования в отставку». В соответствии со ст. 741 Закона 2003 г. тельным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представительный орган муниципального образования вправе уда* представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
лить главу муниципального образования в отставку по инициативе Контракт с главой местной администрации заключает глава муници*
депутатов представительного органа муниципального образования пального образования.
или инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. Основа* Изменениями от 7 мая 2009 г. усилена подконтрольность главы
ниями для удаления главы муниципального образования в отставку местной администрации муниципальному представительному органу
являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального и ответственность главы за решение местной администрацией вопро*
образования, повлекшие (повлекшее) наступление негативных фи* сов местного значения и переданных государственных полномочий.
нансовых последствий, о которых говорит Закон; 2) неисполнение в Установлено, что глава местной администрации, осуществляющий
течение трех месяцев и более своих обязанностей по решению вопро* свои полномочия на основе контракта: 1) подконтролен и подотчетен
сов местного значения, осуществлению органами местного само* представительному органу муниципального образования; 2) пред*
управления переданных полномочий; 3) неудовлетворительная оцен* ставляет представительному органу муниципального образования
ка деятельности главы муниципального образования представи* ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности
тельным органом муниципального образования по результатам его местной администрации, в том числе о решении вопросов, постав*
ежегодного отчета перед представительным органом муниципального ленных представительным органом муниципального образования;
образования, данная два раза подряд; 4) несоблюдение ограничений 3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномо*
и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Фе* чий по решению вопросов местного значения и отдельных государст*
деральным законом «О противодействии коррупции» и другими фе* венных полномочий, переданных органам местного самоуправления
деральными законами. федеральными законами и законами субъекта РФ.
Рассмотрение инициативы депутатов или высшего должностного Закон 2003 г. устанавливает ряд ограничений и оснований для до*
лица субъекта РФ об удалении в отставку главы муниципального об* срочного прекращения полномочий главы администрации. В част*
разования осуществляется представительным органом муниципаль* ности, глава не вправе заниматься предпринимательской, а также
ного образования в течение одного месяца со дня внесения соответст* иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподаватель*
вующего обращения. Решение представительного органа считается ской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподава*
принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от уста* тельская, научная и иная творческая деятельность не может финанси*
новленной численности депутатов данного органа. роваться исключительно за счет средств иностранных государств,
международных и иностранных организаций, иностранных граждан и 4. Контрольносчетный орган муниципального образования

лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным
договором или законодательством РФ. Глава местной администрации В соответствии со ст. 38 Закона 2003 г. контрольно*счетный орган
не вправе входить в состав органов управления, попечительских или муниципального образования образуется представительным органом
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерче* муниципального образования (хотя по начальной редакции допуска*
ских неправительственных организаций и действующих на террито* лось его избрание населением). Порядок организации и деятельности
рии РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено контрольно*счетного органа муниципального образования определя*
ется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «Об общих принци*
международным договором или законодательством РФ.
пах организации и деятельности контрольно*счетных органов субъек*
Названные выше, при характеристике главы муниципального об*
тов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом
разования, требования относительно прекращения гражданства Рос*
2003 г., БК РФ, другими федеральными законами и иными норматив*
сийской Федерации, приобретения иностранного гражданства, до*
ными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными пра*
кументов о наличии права на постоянное проживание за границей,
вовыми актами. Характерно, что права субъектов РФ в данном вопро*
выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жи*
се урезаны: в указанной статье говорится, что в случаях и порядке, ус*
тельства и т. п. относятся и к главе местной администрации. Для гла*
тановленных федеральными законами, правовое регулирование
вы администрации обязательны и требования по отчетности в дохо*
организации и деятельности контрольно*счетных органов муници*
дах и расходах, собственности и счетам в банках, включая и ино*
пальных образований осуществляется также законами субъекта РФ.
странные.
Согласно Закону «Об общих принципах организации и деятельно*
Глава местной администрации не вправе заниматься предприни*
сти контрольно*счетных органов субъектов Российской Федерации и
мательской, а также иной оплачиваемой деятельностью за исключе*
муниципальных образований» контрольно*счетный орган муници*
нием педагогической, научной и другой творческой деятельности.
пального образования образуется в составе председателя и аппарата
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут контрольно*счетного органа. Уставом муниципального образования
по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявле* или нормативным правовым актом представительного органа муни*
ния: ципального образования в составе контрольно*счетного органа мо*
1) представительного органа муниципального образования или жет быть предусмотрена одна должность заместителя председателя
главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контрольно*счетного органа муниципального образования, а также
контракта в части, касающейся решения вопросов местного значе* должности аудиторов контрольно*счетного органа.
ния; Контрольно*счетный орган муниципального образования осуще*
2) высшего должностного лица субъекта РФ — в связи с наруше* ствляет следующие основные полномочия: контроль за исполнением
нием условий контракта в части, касающейся осуществления отдель* местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя
ных государственных полномочий, переданных органам местного са* проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; органи*
моуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; зация и осуществление контроля за законностью, результативностью
3) главы местной администрации — в связи с нарушениями усло* (эффективностью и экономностью) использования средств местного
вий контракта органами местного самоуправления и (или) органами бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных
государственной власти субъекта РФ. источников, предусмотренных законодательством РФ; контроль за
Местная администрация обладает правами юридического лица. соблюдением установленного порядка управления и распоряжения
Структура местной администрации утверждается представительным имуществом, находящимся в муниципальной собственности; оценка
органом муниципального образования по представлению главы мест* эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преиму*
ной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые ществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а так*
(функциональные) и территориальные органы местной администра* же оценка законности предоставления муниципальных гарантий и
ции. поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими
способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и инди* портного обслуживания населения; земельные участки, отнесенные к
видуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета муниципальной собственности муниципального образования в соот*
и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финан* ветствии с федеральными законами и др.
сово*экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых Важно отметить, что в соответствии с Законом 2003 г. (ст. 50) в
актов, а также муниципальных программ; анализ бюджетного про* собственности муниципальных образований может находиться также
цесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, на* имущество, предназначенное для осуществления отдельных государ*
правленных на его совершенствование; подготовка информации о хо* ственных полномочий, переданных органам местного самоуправле*
де исполнения местного бюджета, о результатах проведенных кон* ния, в случаях, установленных федеральными законами и законами
трольных и экспертно*аналитических мероприятий и представление субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществле*
такой информации в представительный орган муниципального обра* ния отдельных полномочий органов местного самоуправления, пере*
зования и главе муниципального образования; участие в пределах данных им в порядке заключения межмуниципальных соглашений.
полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие кор* Кроме того, к муниципальной собственности относится также иму*
рупции; иные полномочия. щество, необходимое для решения вопросов, право решения которых
предоставлено органам местного самоуправления федеральными за*
5. Избирательная комиссия муниципального образования конами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Ска*
занное означает, что с поступлением в ведение органов местного са*
Избирательная комиссия муниципального образования организу*
моуправления данное имущество приобретает режим муниципальной
ет подготовку и проведение муниципальных выборов, местного рефе*
собственности со всеми вытекающими отсюда правовыми последст*
рендума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного виями.
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муни* Муниципальные образования могут создавать муниципальные
ципального образования, его преобразования. предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных об
ществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществ*
ления полномочий по решению вопросов местного значения. Функ*
§ 5. Экономическая основа местного самоуправления ции и полномочия учредителя в отношении муниципальных пред*
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор* приятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» местного самоуправления. Эти органы определяют цели, условия и
(ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений,
находящееся в муниципальной собственности имущество, средства утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от
местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслу*
образований. шивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уста*
Муниципальная собственность служит осуществлению компетен* вом муниципального образования. Вместе с тем органы местного са*
ции муниципальных образований, а поэтому в определенной мере за* моуправления от имени муниципального образования субсидиарно
висит от их вида. В принципе в собственности муниципальных обра* отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и
зований могут находиться (ст. 50 Закона 2003 г.) имущество, предна* обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным
значенное для электро*, тепло*, газо* и водоснабжения населения, законом.
водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет
населенных пунктов; автомобильные дороги местного значения в (местный бюджет).
границах населенных пунктов поселения, а также имущество, пред* Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, вхо*
назначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; пасса* дящих в состав муниципального района, составляют консолидиро*
жирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транс* ванный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов поселений могут быть пре* Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и
дусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунк* оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Раз*
тов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения мещение указанного муниципального заказа осуществляется на кон*
и исполнения указанных смет определяется органами местного само* курсной основе за исключением случаев, когда размещение муници*
управления соответствующих поселений самостоятельно. пального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на то*
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансирован* вары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у
ность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральны* единственного исполнителя.
ми законами требований к регулированию бюджетных правоотноше* К собственным доходам местных бюджетов относятся: средства са*
ний, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита мест* мообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы
ных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению от региональных налогов и сборов, от федеральных налогов и сборов;
бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципаль*
контроль за его исполнением осуществляются органами местного са* ных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов
моуправления самостоятельно с соблюдением требований, установ* других уровней и другие безвозмездные перечисления; доходы от
ленных БК РФ и Законом 2003 г., а также принимаемыми в соответ* имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть
ствии с ними законами субъектов РФ. прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты
Органы местного самоуправления в порядке, установленном феде* налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в
ральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами пред*
нормативными правовыми актами РФ, представляют в федеральные ставительных органов муниципального образования, и часть доходов
органы государственной власти и (или) органы государственной вла* от оказания органами местного самоуправления и муниципальными
сти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов. учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, на* сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федераль*
правляемые на осуществление полномочий органов местного само* ным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправ*
управления по решению вопросов местного значения, и субвенции, ления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответст*
предоставленные для обеспечения осуществления органами местного вии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями
самоуправления отдельных государственных полномочий, передан* органов местного самоуправления.
ных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов,
осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответст* в которых представительные органы формируются из представителей
вующие расходы местных бюджетов. поселений, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов
Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмот* поселений, входящих в состав муниципального района, на решение
ренных БК РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры рас* вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер
ходных обязательств муниципальных образований в соответствии с указанных субвенций определяется представительным органом мест*
требованиями БК РФ в порядке, установленном решением предста* ного самоуправления муниципального района по единому для всех
вительного органа муниципального образования. поселений, входящих в состав данного муниципального района, нор*
Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муни* мативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных ус*
ципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки то* луг соответствующего поселения.
варов, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением во* В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предостав*
просов местного значения и осуществлением отдельных государст* ляемые на осуществление органами местного самоуправления от*
венных полномочий, переданных органам местного самоуправления дельных государственных полномочий, переданных им федеральны*
федеральными законами и законами субъектов РФ. ми законами и законами субъектов РФ.
Закон 2003 г. предусмотрел ряд мер по выравниванию бюджетной муниципальное образование не выполнит требования закона субъек*
обеспеченности муниципальных образований. та, ему снизят нормативы отчислений от федеральных и региональ*
Для целей такого выравнивания по поселениям в бюджете субъек* ных налогов и сборов, а образовавшиеся средства поступят в регио*
та РФ создается региональный фонд финансовой поддержки поселений, нальный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (го*
а в составе расходов бюджетов муниципальных районов — районный родских округов).
фонд финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджет* В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долево*
ной обеспеченности поселений осуществляется путем предостав* го финансирования инвестиционных программ и проектов развития
ления дотаций из этих фондов. общественной инфраструктуры муниципальных образований в соста*
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены ве расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муници
дополнительными нормативами отчислений от федеральных и регио* пального развития.
нальных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселе* В целях предоставления бюджетам муниципальных образований
ний. субсидий для долевого финансирования приоритетных социально
Закон предусмотрел, что, если уровень расчетной бюджетной значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе
обеспеченности поселения в отчетном финансовом году в расчете на расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинан
одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по дан* сирования социальных расходов.
ному субъекту РФ, данному поселению придется «поделиться»: зако* На осуществление органами местного самоуправления отдельных
ном субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год может государственных полномочий местным бюджетам предоставляются
быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного по* субвенции из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Их раз*
селения в региональный фонд финансовой поддержки поселений; ес* мер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на
ли же поселение не выполнит это требование закона, ему снизят нор* очередной финансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъек*
мативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сбо* та РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из госу*
ров, а полученные таким образом средства поступят в региональный дарственных полномочий. Субвенции — это целевые средства на ука*
фонд финансовой поддержки поселений. занные цели. Их нельзя использовать иначе.
Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муници* Муниципальные образования вправе привлекать заемные средст
пальных районов (городских округов) в субъекте РФ существует ре ва, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в по*
гиональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (город рядке, установленном представительным органом местного само*
ских округов), из которого районам (округам) предоставляются дота* управления в соответствии с требованиями федеральных законов и
ции. иных нормативных правовых актов федеральных органов государст*
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены венной власти.
дополнительными нормативами отчислений от федеральных и регио*
нальных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (го* § 6. Межмуниципальное сотрудничество
родских округов).
Для муниципального района (городского округа) используется та* Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
кое же правило выравнивания, о котором было сказано выше приме* самоуправления в Российской Федерации» установил целую систему
нительно поселений: если уровень бюджетной обеспеченности в от* межмуниципального сотрудничества. Она включает уровень субъек*
четном финансовом году в расчете на одного жителя в два раза и бо* тов РФ и федеральный уровень.
лее превышал средний уровень по данному субъекту РФ, законом В каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образова
субъекта о его бюджете на очередной финансовый год могут быть ний субъекта РФ. Организация и деятельность этих советов осуществ*
предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муни* ляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 ян*
ципального района (городского округа) в региональный фонд финан* варя 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ас*
совой поддержки муниципальных районов (городских округов); если социациям.
Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъ* федерального законодательства в целях отслеживания интересов
екта РФ: утверждает устав совета; определяет размеры и порядок упла* местного самоуправления и участие в федеральном законодательном
ты членских взносов на осуществление деятельности совета и содер* процессе; организация взаимодействия с федеральными органами го*
жание его органов управления; избирает органы управления совета; сударственной власти в части представления интересов местного са*
осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муни* моуправления; консультативно*методическое и организационное со*
ципальных образований субъекта РФ. Совет муниципальных образо* действие деятельности советов муниципальных образований субъек*
ваний субъекта не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных тов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной
образований, ограничивать их деятельность. власти субъектов РФ; содействие созданию системы подготовки кад*
Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образо* ров для органов местного самоуправления; осуществление в установ*
вать единое общероссийское объединение муниципальных образований. ленном порядке международной деятельности. Представительные ор*
Оно считается созданным при условии, если в его состав входят сове* ганы муниципальных образований для совместного решения вопро*
ты муниципальных образований не менее двух третей субъектов. сов местного значения могут принимать решения об учреждении
В состав единого общероссийского объединения муниципальных об* межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акцио
разований могут входить иные объединения муниципальных образо* нерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Они
ваний. осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским ко*
Единое общероссийское объединение муниципальных образова* дексом РФ, иными федеральными законами.
ний в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предло*
Представительные органы муниципальных образований могут
жения по составу кандидатов в представители Российской Федерации
принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме
в Палате местных властей Конгресса местных и региональных вла*
автономных некоммерческих организаций и фондов. Они осуществляют
стей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской
свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Фе*
Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей
деральным законом «О некоммерческих организациях», иными феде*
Европы.
ральными законами.
Единое общероссийское объединение муниципальных образова*
ний не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образова*
ний, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объ* § 7. Ответственность органов и должностных лиц
единений муниципальных образований, ограничивать их деятель* местного самоуправления
ность.
Новое единое общероссийское объединение муниципальных об* В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор*
разований — Общероссийский конгресс муниципальных образований уч* ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» орга*
режден 7 июля 2006 г. В соответствии с Уставом Конгресса его руко* ны и должностные лица местного самоуправления несут ответствен*
водящими органами являются: Общее собрание членов Конгресса, ность перед населением муниципального образования, государством,
которое включает представителей советов и ассоциаций муниципаль* физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральны*
ных образований субъектов РФ; Президент Конгресса — избирается ми законами.
Общим собранием сроком на три года и является единоличным ис* Ответственность перед населением несут депутаты, члены выбор*
полнительным органом Конгресса; Президиум Конгресса — форми* ных органов местного самоуправления, выборные должностные лица
руется Общим собранием сроком на три года и руководит деятельно* местного самоуправления. Основания наступления их ответственно*
стью Общероссийского конгресса в период между заседаниями Об* сти перед населением и порядок решения соответствующих вопросов
щего собрания. Президиум состоит из 15 человек, включая определяются уставами муниципальных образований в соответствии
Президента Конгресса, который входит в Президиум по должности. с названным Законом. Население муниципального образования
Среди основных направлений деятельности Общероссийского кон* вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного само*
гресса муниципальных образований в первую очередь: мониторинг управления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность перед государством существует для органов и дил правомочного заседания в течение трех месяцев после избрания
должностных лиц местного самоуправления. Она наступает на осно* или же в течение трех месяцев подряд в другой промежуток времени.
вании решения соответствующего суда в случае нарушения соответст* В отношении главы муниципального образования и главы мест*
вующими органами и лицами Конституции РФ, федеральных кон* ной администрации ответственность перед государством применяет
ституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), высшее должностное лицо субъекта РФ — им издается правовой акт
законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в об отрешении от должности соответствующего главы в случае:
случае ненадлежащего осуществления указанными органами и долж* 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправ*
ностными лицами переданных им отдельных государственных полно* ления нормативного правового акта, противоречащего одному из пе*
мочий. речисленных выше актов, если такие противоречия установлены со*
Конкретно для представительного органа муниципального обра* ответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух меся*
зования ответственность перед государством применяется по следую* цев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного
щей процедуре: предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих
— соответствующий суд устанавливает, что представительный ор* полномочий мер по исполнению решения суда;
ган принял нормативный правовой акт, противоречащий какому*то 2) совершения указанным должностным лицом местного само*
из перечисленных выше актов; управления действий, в том числе издания им правового акта, не но*
— представительный орган в течение трех месяцев со дня вступле* сящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод
ния в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного ре* человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целост*
шением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по ности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обо*
исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий роноспособности, единству правового и экономического пространст*
нормативный правовой акт; ва, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или
— вновь суд устанавливает факт неисполнения ранее принятого бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом,
судебного решения; а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномо*
— затем высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного чий мер по исполнению решения суда.
месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт Срок для применения отрешения не может быть менее одного ме*
неисполнения данного решения, вносит в законодательный (предста* сяца со дня вступления в силу последнего решения суда и не может
вительный) орган государственной власти субъекта проект закона превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда.
субъекта о роспуске представительного органа муниципального обра* Глава, в отношении которого высшим должностным лицом субъ*
зования; екта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе
— полномочия представительного органа муниципального образо* обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение
вания прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рас*
его роспуске; смотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со
— закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муни* дня ее подачи.
ципального образования может быть обжалован в судебном порядке в Говоря об ответственности главы муниципального образования,
течение 10 дней со дня вступления в силу; суд должен рассмотреть еще раз напомним, что по решению муниципального представитель*
жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее по* ного органа в отношении главы применяется такая мера ответствен*
дачи. ности, как удаление его в отставку.
Изменениями, внесенными 18 июня 2007 г. в Закон 2003 г., введе* Закон 2003 г. ввел такую меру, как временное осуществление органа
но еще одно основание роспуска муниципального представительного ми государственной власти отдельных полномочий органов местного са
органа принятием закона субъекта РФ, проект которого вносит выс* моуправления. Согласно ст. 75 Закона отдельные полномочия органов
шее должностное лицо субъекта, — если судом установлено, что из* местного самоуправления могут временно осуществляться органами
бранный в правомочном составе представительный орган не прово* государственной власти субъектов РФ в случае, если:
1) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвы* В целях восстановления платежеспособности муниципального обра*
чайной ситуацией представительный орган муниципального образо* зования временная финансовая администрация в соответствии с фе*
вания и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть деральным законом принимает меры по реструктуризации просро*
сформированы; ченной задолженности муниципального образования, разрабатывает
2) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного изменения и дополнения в его бюджет на текущий финансовый год,
самоуправления возникает просроченная задолженность муници* проект бюджета на очередной финансовый год, представляет их в
пальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюд* представительный орган муниципального образования на рассмотре*
жетных обязательств, определенная в порядке, установленном ние и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным зако*
БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муници* ном, в высший исполнительный орган государственной власти субъ*
пальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просро* екта РФ для утверждения законом субъекта, обеспечивает контроль за
ченная задолженность муниципальных образований по исполнению исполнением бюджета муниципального образования.
своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ас* В порядке и случаях, установленных федеральными законами, от*
сигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения дельные полномочия органов местного самоуправления могут вре*
бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъек* менно осуществляться федеральными органами государственной вла*
тов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образова* сти.
ний; Ответственность перед физическими и юридическими лицами для
3) при осуществлении отдельных переданных государственных органов и должностных лиц местного самоуправления наступает в
полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам порядке, установленном федеральными законами.
органами местного самоуправления было допущено нецелевое расхо* Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, ре*
дование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, феде* шения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местно*
рального закона, иных нормативных правовых актов, установленные го самоуправления могут быть обжалованы в суд в установленном за*
соответствующим судом. коном порядке.
Решение о временном осуществлении исполнительными органами
государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий
органов местного самоуправления принимается высшим должност*
ным лицом субъекта на основании решения представительного орга*
на местного самоуправления или решения законодательного (пред*
ставительного) органа государственной власти субъекта, принимае*
мого большинством не менее двух третей голосов от установленного
числа депутатов. Однако не могут временно осуществляться органами
государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного
самоуправления по принятию устава муниципального образования,
внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры
органов местного самоуправления, изменению границ территории
муниципального образования, его преобразованию.
В случае, когда речь идет об указанных выше финансовых долгах
муниципального образования, в этом муниципальном образовании
по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или)
представительного органа муниципального образования, главы муни*
ципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ
вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
Авакьян Сурен Адибекович
Конституционное право России
Учебный курс
5 е издание, переработанное и дополненное
В двух томах
Том 2
ООО «Юридическое издательство Норма»

101990, Москва, Колпачный пер., 9а
Тел./факс: (495) 6216295. Email: norma@normaverlag.com
Internet: www.normaverlag.com
ООО «Научноиздательский центр ИНФРАМ»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1
Тел.: (495) 3800540, 3800543. Факс: (495) 3639212
Email: books@infram.ru. Internet: www.infram.ru
Корректор И. В. Кришталь
Разработка серии: А. Л. Бондаренко
Верстка: А. Ю. Виноградов
Подписано в печать 00.00.14
Формат 60×90/16. Бумага офсетная
Гарнитура «Ньютон». Печать офсетная
Усл. печ. л. 57,00. Уч.(изд. л. 53,94
Тираж 0000 экз. Заказ №
По вопросам приобретения книг обращайтесь:

Отдел продаж «ИНФРАМ»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1
Тел.: (495) 380(42(60
Факс: (495) 363(92(12. E(mail: books@infra(m.ru
Отдел «Книга — почтой»
Тел.: (495) 363(42(60 (доб. 232, 246)

Конституционное Право России. В 2т. Т.2.-Авакьян С.а - 2014 -912с

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Конституционное Право России. В 2т. Т.2.-Авакьян С.а - 2014 -912с

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Московский государственный университет им. М. В.

5 е издание, переработанное и дополненное

Сведения об авторе Оглавление

3. Вопросы наименований субъектов § 7. Формы взаимодействия Российской Федерации

5. Исполнение Председателем Правительства 4. Решение вопроса о возможности использования

4. Рассмотрение вопросов, связанных § 2. Государственная Дума .........................................................552

2. Разрешение споров о компетенции ...............................751 3. Общие процедурные правила рассмотрения дел

Раздел V § 1. Понятие государственного устройства

Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус 1. Общие положения

— участвовать в осуществлении контроля за использованием зе занятия традиционными промыслами, и общераспространенными

венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации

7. Принцип состязательности 8. Принцип сочетания государственного финансирования

ферендума и создания соответствующего избирательного фонда, 2. Предвыборная агитация

сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Ду* 8. Подписание и обнародование закона Президентом

новочной деятельности в большом объеме не потребовалось; в свою — Министерство обороны РФ

Федеральное агентство по недропользованию III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство

§ 1. Конституционно'правовые основы статуса Правительства В реальности Правительство конечно же участвует в руководстве

Департаменты Правительства обеспечивают деятельность Прави*

доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании па*

1. Принципы конституционного судопроизводства происходит устно. В ходе устного разбирательства Конституционный

К сожалению, перечисленные меры, хотя они со временем и уси*

лу административно*территориальных единиц, где создаются мест 3. Реформы России 1990х годов

ская автономная область; г. Санкт*Петербург, Ямало*Ненецкий 3. Депутаты законодательного (представительного) органа

В*третьих, с известной долей условности к кадровым полномочи* § 3. Внутренняя организация и деятельность

Субъекты РФ — территориально*государственные образования Президент РФ по своей инициативе может провести консультации

но*территориальных единиц или субъектов федерации. В территори*

дарства, не являющегося участником международного договора РФ, в 3. Местная администрация

международных и иностранных организаций, иностранных граждан и 4. Контрольносчетный орган муниципального образования

ООО «Юридическое издательство Норма»

По вопросам приобретения книг обращайтесь:

Вам также может понравиться

— участвовать в осуществлении контроля за использованием зе занятия традиционными промыслами, и общераспространенными

лу административно*территориальных единиц, где создаются мест 3. Реформы России 1990х годов

ская автономная область; г. СанктПетербург, ЯмалоНенецкий 3. Депутаты законодательного (представительного) органа

Втретьих, с известной долей условности к кадровым полномочи § 3. Внутренняя организация и деятельность

нотерриториальных единиц или субъектов федерации. В территори

международных и иностранных организаций, иностранных граждан и 4. Контрольносчетный орган муниципального образования