Муниципальная власть и

гражданское общество:
проблемы диалога и перспективы
развития
Межрегиональная научно-практическая
конференция

25 февраля 2010 г.

Улан-Удэ
2010
3
 Министерство образования и науки Российской Федерации
Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия
Народный Хурал Республики Бурятия
Бурятский государственный университет

Муниципальная власть и
гражданское общество:
проблемы диалога и перспективы
развития

Материалы
межрегиональной научно-практической конференции

25 февраля 2010 г.

Улан-Удэ
Издательство Бурятского госуниверситета
2010

4
УДК 351 (571.54) Утверждено к печати
М 905 редакционно-издательским советом
Бурятского государственного
университета

Редакционная коллегия
В.Б. Прокопьев, канд. пед. наук, зав. кафедрой ГМУ (отв. редактор);
Б.Х. Ангуров, председатель Комитета по молодежной политике
Республики; Михалев А.В., канд. истор. наук.

М Муниципальная власть и гражданское общество: проблемы

905 диалога и перспективы развития: материалы межрегион.
научн.-практ. конф. (25 февраля 2010 г.) / отв. ред. В.Б.
Прокопьев. -Улан-Удэ: Изд-во Бурятского госуниверситета,
2010. - 195 с. ISBN 978-5-9793

В сборник вошли статьи, посвященные проблемам развития

гражданского общества в Республике Бурятия, представлены
доклады ученых, представителей некоммерческих общественных
организаций, политических партий, органов МСУ и
государственной власти.
Книга предназначена как для специалистов в сфере
некоммерческого и негосударственного партнерства, так и для
широкого круга читателей.

The book presents abstracts of scholars, representatives of

NGOs, political parties, local government and public
administration. Abstracts are devoted to the issues of
development of civil society in the Republic of Buryatia.

ISBN 978-5-9793 © Бурятский госуниверситет, 2010

5
 СОДЕРЖАНИЕ

Будажапов С.П. Парламентские фракции политических партий

и их роль в формировании гражданского общества
Дагбаев Э.Д. Модернизация и актуальные проблемы
регионального политического процесса
Л.Р. Бартунаев, Т.В. Сергеева Власть и общество: диалог в
условиях экономического кризиса
Татарова С.П. Решение актуальных проблем общества
посредством реализации социального партнерства
Половинко Т.А. Развитие территориального общественного
самоуправления в МО «Селенгинский район»

Муниципальная власть и гражданское общество

Мацкевич И.В., Мацкевич А.Ю. Гражданское общество

Республики Бурятия: автономия и структурное сопряжение
Итигилова Л.М. Гражданская активность населения
Республики Бурятия
Шодорова Н.М. Маркетинговый подход к управлению
развитием местным сообществом на уровне муниципальных
образований
Залуцкая Н.М. Нормативно-правовые основы территориального
общественного самоуправления в Республике Бурятия
Прокопьев В.Б. О возрождении общественных форм
управления в Забайкальском казачьем войске
Гунжитова Г-Х.Ц. Местное самоуправление как институт
гражданского общества
Александрова Д.Н. Социальное управление в сфере
здравоохранения на муниципальном уровне
Базаров А.Ц. Пути совершенствования управления социально-
экономическими процессами муниципальных образований
Мункуева Д.Ц. Муниципальные библиотеки Республики
Бурятия и местное самоуправление: опыт социального
партнерства
Дугарова А.А. К вопросу о роли местного самоуправления в
России на современном этапе
Тоглоева Д.П. Муниципальный социально-экономический
6
мониторинг
Александров В.В., Тулохонов О.С. Развитие систем
жизнеобеспечения муниципального образования (городской
округ «Город Улан-Удэ»)
Залуцкая Н.М., Залуцкая Г.М. Муниципальный бюджет в
системе местного самоуправления
Занданова О.Ф., Цыдыпова Е.В. О системе индикативного
планирования в Республике Бурятия
Пивоваров А.Н. Арбитражное управление: реалии и проблемы
(на примере Республики Бурятия)
Ринчино А.Л. Методы управления в базовых моделях
экономической динамики
Баинов А.С. Кадровая политика: проблемы оптимизации
кадрового состава муниципальных служащих
Найданов Г.Т., Даримаева Н.Г. Современное состояние и
перспективы развития трудовых ресурсов Республики Бурятия
Апальков М.С. Сущность, уровни и виды кадровой политики в
сфере государственной службы
Елбаева Д.В. Высшие учебные заведения как основа формирования
гражданской позиции студенчества
Калмынина Т.В. Менеджмент как социальный институт
современного российского общества
Занданова О.Ф. О необходимости использования активных
методов в обучении государственных и муниципальных
служащих
Будаев Б.С. Динамика развития партий и движений в
муниципалитетах Республики Бурятия (1993-2009 гг.)
Тулохонов О.С. Опыт несостоявшейся административной
реформы в Российской Федерации
Моисеенко Э.С. Укрупнение национальной идентичности и
традиций патриотизма в современной России как необходимое
условие обеспечения духовной безопасности

Роль некоммерческих организаций в формировании

гражданского общества

Ильина Е.К. Вовлечение граждан в процессы местного

самоуправления (из опыта реализации проекта РОО «Клуб Фирн»
7
на территории МО «Тарбагатайский район»)
Сорокин В.В. Стратегические планы развития сельских
поселений
Белоголовов В.Ф. К вопросу о механизмах самоорганизации
села
Санжеева Д.Д. Вопросы взаимодействия органов местного
самоуправления и общественных институтов в сфере индустрии
гостеприимства
Белоголовов В.Ф. Карта местных ценностей (КМЦ) как основа
инновационной социальной технологии при работе в МО
Хантургаева Н.Ц. Карта местных ценностей в решении
социальных проблем муниципальных образований
Шапхаев Б.С. Программа обучения менеджеров сопровождения села
как ресурс для развития территориального общественного
самоуправления
Михалев А.В. Скватерские поселения Улан-Удэ: социальная
эксклюзия в дискурсе местных СМИ
Белоголовов В.Ф. Основные проблемы и возможности в работе
некоммерческих экологических организаций в Бурятии
Шапхаев С.Г. Нормативно-правовое обеспечение участия
населения в инвестиционной деятельности на муниципальном
уровне

8
 С.П. Будажапов, д-р истор. наук, профессор ВСГТУ,
депутат Народного Хурала Республики Бурятия, фракция
КПРФ

Парламентские фракции политических партий и их роль

в формировании гражданского общества

Парламентские фракции политических партий в

законодательных органах власти представляют собой группу членов
партии (а также депутатов, не являющихся членами этих партий),
проводящих политическую линию своей партии в этом органе.
Поскольку партии объединяют лиц, придерживающихся единой
программы, а политической она может считаться только в
случае, если ставит своей целью приход к власти, то нетрудно
сделать вывод, что именно политические партии, прежде всего,
находящиеся в оппозиции к действующей власти, являются
истинными и последовательными сторонниками формирования в
стране гражданского общества. Становление гражданского
общества – это, прежде всего, высокий уровень демократии,
свобода слова, построение правового государства со всеми другими
атрибутами гражданского общества.
Именно поэтому, основываясь на некотором опыте работы в
составе фракции КПРФ в Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации 2 и 3 созывов, фракции КПРФ в
Народном Хурале Республики Бурятия, хочу поделиться своими
наблюдениями и соображениями по теме нашей конференции.
Думаю, что многие участники конференции следят за
событиями в парламентах России и Бурятии, знают о тех решениях,
которые принимают законодатели. Не буду вас утомлять
перечислением многочисленных инициатив коммунистов в
Государственной Думе, которые не всегда находили отражение в
итоговых документах в виде законов и постановлений. Это другой
вопрос и поэтому не буду на нем останавливаться. Думаю,
аудитории будет понятно и ближе то, что коммунистам в Госдуме
до 2004 года удавалось не давать хода неоднократным попыткам
правительств Кириенко, Черномырдина, Касьянова
приватизировать сферу образования. К сожалению, сегодня это уже
свершившийся факт – с принятием Государственной Думой, в
котором доминирует партия власти «Единая Россия», закона «Об
9
автономных учреждениях» учреждения образования, культуры,
здравоохранения могут «пускаться в автономное плавание», со
всеми вытекающими отсюда последствиями.
Почему я так утверждаю? Да потому, что гражданское
общество невозможно построить без высокообразованных людей!
Последствия этого закона выразятся в том, что для многих молодых
людей закроются двери высших, средних учебных заведений, а
учреждения культуры, в целях элементарного выживания, будут
думать о том, каким образом извлекать прибыль. Думать о
«высоком и гуманном» им станет недосуг!
19 февраля этого года в Народном Хурале Республики Бурятия,
по инициативе фракции КПРФ, состоялся круглый стол по теме,
касающейся ситуации в республике в сфере обеспечения
конституционных прав и свобод человека, в котором приняли
участие представители органов государственной власти, научных
учреждений, общественности республики. Конкретно были
обсуждены законопроекты «О государственной национальной
политике Республики Бурятия» и «Об уполномоченном по правам
человека»
Первый законопроект был подготовлен членами фракции
КПРФ. Нам представляется, что в республике, где проживает более
ста национальностей, такой закон крайне необходим. Причем,
президент Бурятии В.Наговицын в своем послании народу
республики и Народному Хуралу в июне 2008 года прямо сказал,
что в следующем году надо принять закон «О межнациональных
отношениях». Тогда же фракция выступила с предложением
расширить и принять закон «О государственной национальной
политике» и включить туда статьи, касающиеся межнациональных
отношений. Это предложение было поддержано депутатами и в
таком виде оно вошло в план работы на 2009 год.
Участники круглого стола единодушно высказались о
необходимости принятия такого закона, что нашло отражение в
рекомендациях. Проект поддержали председатель
Конституционного суда К.Будаев, председатель Бурятского
научного центра, чл.-корр. РАН Б.Базаров, председатель Совета
национальностей при президенте Бурятии А.Лубсанов, зав.
кафедрой конституционного права БГУ Ю.Хамнуев, руководители
национально-культурных центров и многие другие.

10
 Почему мы придаем этому закону такое большое значение?
Потому что убеждены – без мира и согласия в нашем малом доме –
Бурятия, созидательный труд невозможен! А без этого, ни о каком
гражданском обществе можно даже и не мечтать!
Благодаря усилиям старших поколений, мудрой национальной
политике советского государства и Коммунистической партии, в
Бурятии сохранились традиции дружбы и уважения людей разных
национальностей. Эти традиции поддерживались и продолжают
развиваться усилиями президента, правительства, парламента,
политических партий, общественных организаций и жителей
Бурятии.
Правительством республики принята продуманная Концепция
государственной национальной политики, конкретный план ее
реализации на 2008-2010 годы. Но это только Концепция, а не
закон, имеющий обязательную силу для всех на территории всей
республики!
Мы все должны понимать, что межнациональное согласие – это
хрупкое создание, его надо всячески беречь. Между тем его
целостность подвергается постоянно нешуточным испытаниям в
виде трудностей кризисного периода, реального снижения уровня
жизни, мелкими конфликтными ситуациями на бытовом уровне.
Примеров в России предостаточно было в последние годы, когда
конфликтные жизненные ситуации, подобно стихийному бедствию,
приобретали межнациональную окраску и как цунами вовлекали в
свой оборот тысячи людей, порождая в результате горе, а то и
гибель ни в чем не повинных людей. На наш взгляд, закон должен
однозначно провозгласить – в Бурятии все граждане Российской
Федерации имеют равные права на национальное развитие
независимо от численности.
Однако, несмотря на то, что проект был внесен в июне 2009
года, он так и не дошел до обсуждения на сессии Народного
Хурала. Партия власти – фракция «Единая Россия» заматывает его
и, пользуясь своим численным превосходством и тем, что все
ключевые посты в парламенте занимают их представители,
откладывает его от сессии к сессии, не утруждая себя какими-либо
аргументами, кроме ссылок на ст.71 Конституции Российской
Федерации и отсутствие федерального закона.
Я думаю, что даже этот маленький пример наглядно показывает
то, как может влиять в ту или иную сторону фракция в
11
законодательном органе на решение вопросов по теме нашей
сегодняшней конференции.
Думаю, что нет необходимости убеждать аудиторию в том, что
гражданское общество невозможно строить там, где нет условий
для созидательного труда и уважения друг к другу.
Хочу также доложить вам, что участники круглого стола
высказались за принятие закона «Об уполномоченном по правам
человека в Республике Бурятия». Как вы, наверное, знаете, еще в
1997 году был принят Федеральный конституционный закон «Об
уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Сегодня Бурятия один из немногих субъектов, где нет ни закона и
нет самого Уполномоченного по правам человека. Насколько мне
известно, такой законопроект был ранее подготовлен группой
юристов Бурятского госуниверситета, но по различным причинам
не доведен до логического конца. В настоящее время такой проект,
с учетом уже наработанного материала, готовится в прокуратуре
республики и в ближайшее время будет представлен в парламент.
Этот проект также имеет исключительно важное значение в деле
формирования гражданского общества. Могу твердо заверить вас,
что депутаты – члены фракции КПРФ в Народном Хурале примут в
обсуждении этих проектов самое активное участие, так же как и в
любых других делах, способствующих утверждению подлинно
демократических традиций, развитию прав и свобод человека и
гражданина.

Э.Д. Дагбаев, д-р социол.наук, профессор БГУ

Модернизация и актуальные проблемы

регионального политического процесса

Что представляет собой региональная политическая власть?

Каково устройство, иначе говоря институциональная модель данной
власти?
В течение ряда лет мы исследовали эту проблему.
В настоящее время в политической науке существует несколько
альтернативных подходов к определению сущности политического
режима. В науке существует три подхода в трактовке режима:
институциональный, делающий акцент на формальные нормы и
12
правила отправления власти институтов государства;
социологический, опирающийся на анализ средств и способов, с
помощью которых осуществляется реальная публичная власть,
которые обусловлены традициями; и транзитологический,
описывающий политический режим через совокупность методов
функционирования основных акторов и институтов власти,
используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые
оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия
государства и общества
В начале 1990-х годов выбор институционально-политической
системы в регионе осуществлялся на основе собственного выбора.
Во многих республиках РФ политическая элита приступила к
разработке проектов конституций и основ выборного
законодательства, исключением не стала и Республика Бурятия.
Впервые к проблеме определения политического устройства в
самих регионах местная элита обратилась 14 октября 1993 года на
внеочередной сессии ВС РБ.
Несмотря на несколько вариантов конституционного
устройства, в Бурятии в действительности же модель носила
характер доминирования фигуры президента и во многом походила
на модель конституционного распределения полномочий,
зафиксированных в Конституции РФ.
С позиций первого подхода наш региональный политический
режим можно определить как президентскую республику
(Президент – глава региона и Правительства Республики Бурятия
ст. 34 Конституции Республики Бурятия от 1994 года).
Социологический подход позволяет нам выделить такие
особенности регионального политического режима, как: а)
гипертрофированную роль исполнительных органов власти и
бюрократии; б) сильно ограниченную и сведенную к минимуму
роль представительных органов власти; в) отсутствие консенсуса в
обществе по базовым ценностям; г) отчуждение от власти основной
части населения региона.
Транзитологический подход дает возможность описать наш
региональный режим как гибридный. То есть выборы как механизм
смены политической власти так или иначе функционируют; они
носят, с одной стороны, безусловно, конкурентный, свободный, но
с сильным административным участием; при этом очевидна модель
моноцентрической власти (в лице Президента и его аппарата) с
13
элементами полицентризма (мнимой оппозиции); существует
относительный баланс формальных и неформальных институтов;
роль представительных институтов ограничена; основные
региональные отделения политических партий России, кроме БРО
«Единой России» не имеют возможности влиять на принятие
решений; СМИ находятся в экономической зависимости от
государства, плюрализм в СМИ ограничен; оппозиция существует,
но реальных рычагов влияния у нее нет.
Оценки, полученные нами в ряде исследований ( в частности,
по гранту РГНФ «Институциональный дизайн политических
процессов в Байкальской Азии и) касательно взаимоотношений
исполнительной и законодательной ветвей власти, позволяют
говорить, что в современной Бурятии доминирует исполнительная
ветвь власти во главе с Президентом над органами законодательной
и судебной власти, и это доминирование с течением времени все
более возрастает. Эта зависимость сложилась еще в начальный
период, когда значительное число депутатов Народного Хурала с
1994 по 2002 годы были представлен главами местного
самоуправления Бурятии, и государственными чиновниками,
находившимися в силу своего официального статуса и тяжелой
социально-экономической ситуации в определенной зависимости от
исполнительной власти республики (31 из 65 депутатов в первом
созыве и 22 во втором)[1. О влиянии Правительства на
деятельность Народного Хурала Ш созыва позволяет судить
избрание на альтернативной основе на пост его Председателя А.Г.
Лубсанова, экс-руководителя администрации Президента и
Правительства Республики Бурятия, руководителя предвыборного
штаба действующего Президента Бурятии Л.В. Потапова в
кампании по выборам президента Бурятии в том же году. Не
вызывает никаких сомнений, что в регионе самым сильным актором
является, безусловно, глава региона – Президент, Председатель
Правительства РБ – высшее должностное лицо в структуре
исполнительной власти.
Представительный и законодательный орган республики –
Народный Хурал – фактически реализует, на наш взгляд, две
основные функции: легитимирует решения главы региона,
разрабатывая законодательный аппарат, и осуществляет
формальное и легальное посредничество в отношениях власти и
бизнеса, сложившиеся уже в достаточно устойчивой форме.
14
 Оценивая возможности власти при том или ином режиме, ее
характер, мы выходим на механизм принятия решений, поскольку,
как отмечает, например, В. Воротников, «сущность власти точнее
всего выражается в системе принятия решений» [2].
Так, на вопрос: «Как Вы думаете, какой характер носит процесс
принятия и реализации политических решений в регионе?», ответы
экспертов распределились следующим образом: закрытый характер
(53,3%); открытый (20%); с элементами закрытости и открытости
(13,3%); полуоткрытый(6,6%); затруднились ответить (6,6%).
На сегодня процесс принятия и реализации политических
решений в нашем регионе в большинстве своем носит закрытый
характер, который и подтвердили наши эксперты. Выборы 2002
года показали, что политическая власть в нашем регионе находится
в значительном отрыве от рядовых граждан, от населения в целом,
выборы в Народный Хурал в 2007 году проходили уже в
совершенно иной ситуации явного доминирования «Единой
России», возглавляемого фактически назначенным новым
президентом республики В.В.Наговицыным.
На примере характера принятия и реализации политических
решений хорошо заметно различие между авторитарным и
демократическим режимами, поскольку закрытость политики –
одна из характерных особенностей авторитарного режима.
Мнения экспертов принципиально разделились примерно
поровну по вопросу о наличии или отсутствии политической
оппозиции действующей власти. Дело в том, что тут надо
принимать во внимание политико-культурные особенности региона,
находящегося на стыке общемонгольской и русской политических
культур и обусловленные влиянием цивилизационных факторов.
Многовековой родовой строй и родоплеменная социальная
структура предполагали умение их лидеров приспасабливаться к
изменившемуся раскладу сил, обеспечивать безопасность себя и
близких. Именно по этой причине многие из действий политиков
носит характер различий между публичностью и «теневой»
стороной.
Например, возьмем проблему существования оппозиции. В
целом по стране, в период 1990-2000-х годов к оппозиции
относилась КПРФ. Но в Бурятии региональное отделение КПРФ
проявляла себя как оппозицию, скорее, по отношению только к
федеральной власти, но не президенту республики Л.В.Потапову,
15
приостановившему членство в компартии в момент своего первого
избрания в 1994 году(был исключен из КПРФ в конце своего
третьего срока президентства в 2007 году, в 2009 г. восстановлен).
Оппозиция, конечно же, существует, но она носит скрытый и не
политико-идеологический, а корпоративно-отраслевой характер.
При этом этнополитическое противостояние не является
главенствующим.
Другое дело – какова сила этого скрытного влияния оппозиции.
Показательно, что ответы распределились следующим образом: не
оказывает влияния (33,3%); оказывает влияние (20%); оказывает
слабое влияние (6,6%); затруднились ответить (40%). И это
отражает ситуацию скрытной оппозиционности политических сил.
Так, законодательная и исполнительная власть постоянно находятся
в определенном противостоянии, оно было особенно характерно
для Бурятии в начале 90-х годов ХХ века. По сути, мы были
свидетелями конкурентной борьбы двух наиболее влиятельных
групп региональной элиты - Верховного Совета и Совета
Министров Бурятии – в начале 1990-х годов. Данный процесс был
персонифицирован фигурами Председателя Верховного Совета
Бурятии Л.В. Потапова и Председателя Совета Министров Бурятии
В.Б. Саганова. Еще одним примером противостояния политических
групп может послужить конфликт, развернувшийся между
Президентом Л.В. Потаповым и мэром столицы В.А. Шаповаловым
в 1996 году. Победителем из создавшегося положения вышел
Президент. Победе Л.В. Потапова способствовала поддержка,
оказанная политической элитой [3]. Несомненно, когда
политические группы находятся в состоянии «войны» друг с
другом, это способствует абсолютизации властных функций.
Свободе СМИ явно не способствовала экономическая слабость
регионального телевидения и печатной прессы. По мнению
экспертов, СМИ «испытывают давление со стороны государства»
(53,3%); «в регионе функционируют достаточно независимые
СМИ» (20%); «СМИ экономически зависимы от органов власти
(20%); «независимых СМИ не бывает» (6,6%). Многие эксперты
прокомментировали свои ответы следующим образом: «большая
часть информационного рынка контролируется политическими
силами», «у БГТРК – государственный учредитель, у «Тивиком» -
администрация города, «Ариг Ус» - исключение»; «СМИ не
переведены в режим свободного функционирования»; «в обществе
16
не хватает объективной информации»; «отдельные публикации
имеют критический характер по отношению к власти, но они имеют
ангажированный характер». Данные суждения экспертов позволяют
нам говорить о том, что региональные СМИ так или иначе
испытывают политико-экономическое давление со стороны власти.
Эксперты также неоднозначно оценили вопрос о преобладании
формальных или неформальных институтов. Так, преобладающими
формальные институты считают 53,3% экспертов, а сочетание
формально-неформальных отмечают 46,6%. Исследования
показывают, что важную роль играют неформальные соглашения и
механизмы разрешения конфликтов, имеющие также политико-
культурную основу.
Важный параметр политического режима – сменяемость
политических элит у власти. Поскольку элиты во многом
доминируют в политике, принимают и реализуют политические
решения, в их руках находится наибольший объем политической
власти. Характерная черта Республики Бурятия – малая
сменяемость и консервативность элит. Но этого нет и в России в
целом. Лишь в 1999-2000 годах была сделана попытка «апробации»
механизма передачи власти и смены элит, который в общих чертах,
очевидно, и был использован в 2008 году. С одной стороны, В.В.
Путин фактически был назначен Б.Н. Ельциным преемником и,
таким образом, «по определению», продолжателем его дела, с
другой стороны, В.В. Путин – фактически антитеза бывшему
Президенту, поскольку он воспринимается как созидатель и
восстановитель порядка в государстве. В Бурятии на протяжении
13 лет бессменным Президентом был Л.В.Потапов (фактически
первым лицом с 1990 г.). Плавной смены в самой республике не
было. Назначение получил, как и должно быть в подобной
ситуации, «варяг».
Исходя из результатов опроса по выявлению характера
трансформации политического режима региона, необходимо
отметить, что просматривается оценка об явном тяготении Бурятии
к авторитаризму. Здесь и доминирование исполнительной власти
над законодательной; наличие контроля над деятельностью СМИ со
стороны государства путем административного давления; закрытый
характер принятия и реализации политических решений;
преобладание формально-неформальных институтов. Вместе с тем
необходимо отметить, что все отмеченные выше явления
17
сопровождаются вполне демократическими процедурами –
деятельностью представительного органа, проведением
конкурентных выборов, существованием формально независимой
прессы.
Однако складывание в регионе устойчивой доминирующей
группы региональной элиты, поддерживающей партнерские
отношения с нейтральными группами элиты и выступающей в
качестве неформального политико-экономического корпоративного
сообщества, консолидированного вокруг фигуры президента
Бурятии, проходит на легитимной основе. Единство обеспечивается
за счет жесткой функциональной зависимости и должностной
соподчиненности в иерархии исполнительной власти в регионе, а
также комплекса устойчивых неформальных связей и совпадении
интересов на личном уровне, что и подтверждают данные
экспертного опроса. Очевидно, что времена, когда элита
формировалась внутри республики, уже прошли.
Что касается формирования регионального парламента,
избирательным кампаниям в регионах предшествует негласный
отбор на основе принципа преданности президентской команде.
Таким образом, выборы легитимируют результаты теневого торга, в
том числе относительно персонального состава региональных
легислатур: наиболее значимые политические решения являются
следствием негласного обсуждения с участием групп влияния и
групп давления при доминировании административной вертикали.
Эксперты подтвердили, что механизмом трансформации
регионального политического режима выступает согласование
интересов между политической элитой и «группами давления», что
позволяет политическим акторам сохранять свои достаточно
устойчивые позиции в регионе.
Необходимо отметить, что динамика трансформации
политического режима региона проходит достаточно медленно. Она
представлена региональными электоральными циклами: 1990-1998
гг. – становление полицентрического режима, основных институтов
Бурятии как государственного образования; 1998-2002 гг. –
формирование основных особенностей политического режима
региона, характеризуется процессом консолидации политической
элиты региона; 2002-2007 гг. – происходит дальнейшая
консолидация политической элиты, ведущая к установлению
моноцентрического режима. В ходе экспертного опроса мы
18
выяснили, что динамика трансформации политического режима
Бурятии заключается в контракте о взаимной лояльности между
Центром и главой исполнительной власти региона. Данная
компромиссная стратегия региональных политических акторов
позволяет им сохранять статусные позиции. Региональная элита
смогла сохранить и упрочить свое единство в начальной стадии
процесса трансформации. Это обусловило возникновение и
сохранение в регионе относительно устойчивого политического
режима с доминирующим актором в виде правящей элиты. По
нашему мнению, это стало возможным благодаря согласованию
интересов между политической элитой и «группами давления»,
которое выступает механизмом трансформации регионального
политического режима.
Однако в настоящее время складываются предпосылки для еще
более жесткого авторитаризма. Фактическое назначение
Президентом в 2007 году члена «Единой России», бывшего первого
заместителя правительства Томской области В.В.Наговицына
многие члены региональной политической элиты восприняли с
определенной долей настороженности. Конечно, они волновались
за свои личные судьбы. Упрочению нынешнего режима, конечно
же, способствует и общая вертикализация власти в стране,
механизм партийного контроля в виде «Единой России» и
разразившийся глобальный экономический кризис. Анализ
последующей деятельности президента показал, что
принципиальных изменений в структуре и составе власти региона
не произошло, несмотря на ряд кадровых назначений, в том числе и
вовлечение в состав правительства нескольких 35-летних
министров. В состав новых органов власти вошел минимум
«приезжих». В.В. Наговицын сделал ставку на местных кадров и
жесткий контроль по согласованию кандидатур местной
легислатуры. В то же время в команде Президента одну из
ключевых ролей играет заместитель Председателя Правительства
А.А.Чепик, ставленник другой группы в администрации Президента
РФ. Недавно приехал в республик и политтехнолог, также
работавший в администрации Президента РФ, А.Г.Полосин.
Влияние Центра – в виде представителей самых различных групп -
на региональный политический процесс нарастает.
В то же время определенный технократизм в управлении
может послужить несомненным плюсом в экономическом развитии
19
региона. Новый президент сразу заявил, что в развитии республики
нужно рассчитывать на собственные силы. Принята амбициозная
Программа социально-экономического развития до 2017 года,
предполагающая достижение бездотационной и опирающейся на
современные технологии экономики. Ставка сделана на развитие
туристско-рекреационной зоны на Байкале, разработку минерально-
сырьевого и транспортно-логистического комплекса.
Дело в том, что отмеченная ранее модель относится или
является воплощением традиционного устройства. Почему
сложилась именно такая авторитарная модель власти? И почему она
является доминирующей в российских регионах? С позиций
институционализма, политические институты есть воплощение
компромисса и общей воли. Наиболее важным при анализе
модельных характеристик является описание институционального
взаимодействия ведущих акторов политического процесса, среди
которых выделяются глава региона, исполнительная власть и
представители Администрации Президента Российской Федерации,
где наиболее зримо и проявляется общая воля. Вопрос о типе
избирательной системы был решен в пользу мажоритарной системы
в два тура. Несмотря на громоздкость и высокую себестоимость
данной системы, она устраивала всех, поскольку блокировала
перспективы аутсайдеров и экстремистов, способствовала победе
наиболее приемлемых кандидатов для будущей власти.
В рамках этой модели исполнительная власть заполняет собой
большую часть политического пространства. Для того, чтобы
обеспечить доминирование исполнительной власти над
законодательной, в дальнейшем были введены такие
институциональные механизмы, в том числе и правовые нормы,
которые были связаны с тем, что главы органов местного
самоуправления районного и городского уровня не могли
избираться депутатами, а в самом Народном Хурале формировались
«проправительственные» депутатские фракции, контролируемые
исполнительной властью. Подобным образом Народный Хурал все
более контролируется Президентом, однако полного контроля так и
не было достигнуто. Свидетельством тому – ряд судебных
выяснений взаимоотношений по поводу полномочий по решению
текущих вопросов.
Что касается взаимоотношений с политическими партиями, их
роль значительно повысилась в связи с введением Федерального
20
закона «О политических партиях», а впоследствии - с решением о
выборах в региональные парламенты, в том числе и по партийным
спискам. В отличие от ряда других регионов, где главы фактически
контролируют весь спектр политических партий, в Бурятии
сохранилось незначительное противостояние политических партий
в лице «Единой России» и КПРФ.
Институциональный механизм взаимоотношений с
федеральным центром в лице Администрации Президента РФ и
федерального правительства основывается на очевидной
подчиненности региональной власти и постоянным
продуцированием лояльности. Именно этим вкупе с безусловной
поддержкой лидера региона населением можно объяснить то
обстоятельство, почему центр всегда оказывал поддержку
президенту Бурятии. У него не было иных вариантов.
Президент Бурятии сумел создать ряд гибких механизмов,
позволяющих сохранить существующую систему СМИ. Речь идет о
дотациях муниципальным и ряду республиканских изданий,
финансовой поддержке по обновлению их материально-
технической базы, поощрении журналистских коллективов. В этой
ситуации глава региона и исполнительной власти обладает
несомненным преимуществом. Лояльность и встречная
политическая поддержка основных информационно-
коммуникационных каналов объясняется также и умелым
созданием информационных поводов, постоянным общением с
населением через СМИ.
Подобная модель политической власти является реальным
ограничением как для новых экономических субъектов, так и для
формирования самостоятельных политических лидеров в регионе.
Были ли иные варианты институализированной модели
политической власти в Республике Бурятия? С большой долей
вероятности, можно предположить, что незначительные. Дело в
том, что для этого необходимо наличие многообразных
политических акторов, обладающих различными социально-
экономическими и политическими интересами. Этого условия в
Бурятии не существовало. Возможные линии институциональных
конфликтов были разрешены правовым и не силовым путем, хотя и
достаточно авторитарными методами. В первой половине 2000-х
г.г. система политической власти в Республике Бурятия перешла в
режим воспроизводства, стала устойчивой, в связи с построением
21
интегрированной вертикали исполнительной власти и усилением
позиций доминирующего актора в пространстве страны –
Президента России, региональная власть сумела обеспечить
определенный экономический рост и стабильность в регионе.
Неформальные и откровенно оппозиционные политические силы
были отсечены от влияния на политические решения и
маргинализованы.
Институциональные ограничения и возможности всегда
являются следствием воздействия ряда факторов, отражающих
существующие реалии регионов. Институциональная теория
подчеркивает влияние доминирующих ценностей и стереотипов на
функционирование политических институтов. В свою очередь,
политические институты оказывают воздействие на предпочтения.
Моноцентричная власть в Бурятии сложилась на определенной
культурно-исторической почве. Большинство удаленных от центра
регионов России относятся к аграрным. Бурятия как регион имела
аграрную направленность, исторически не являлась промышленно
развитой зоной. 40 % населения республики относится к категории
селян, а сельские жители традиционно более консервативны,
склонные наделять фигуру лидера чертами хозяина, отца. При такой
социальной структуре общества либеральные политики изначально
имеют меньше шансов для успеха.
Исторически Бурятия – это окраинная земля, с самобытной
культурой населяющих народов, расположенная на стыке
цивилизаций. Более того, она находилась и находится на стыке
крупных держав, что вынуждало ее лидеров постоянно лавировать,
бороться за самосохранение. Отсюда высокая степень адаптации и
резервы адаптационного механизма, когда политическая ситуация
вынуждает приспосабливаться и усиливать внутренний контроль.
Очевидно, что политико-культурные традиции политического
поведения региональных властей базировались на представлении о
том, чтобы не вступать в серьезные противостояния с
центральными властями, полагая, что такая стратегия и тактика
принесет больше дивидендов. Даже в период «удельного
княжения», когда региональные лидеры превратились в
самостоятельных субъектов политики на федеральном уровне,
проявлялось одно из очевидных качеств лидера Бурятии - это
умение взаимодействовать с центром, быть лояльным.

22
 Важным фактором создания моноцентрической модели власти
в регионе является узкая ресурсная база. По своей экономической
структуре Республика Бурятия в настоящее время – индустриально-
аграрный район с высокой долей бывших предприятий ВПК и
сырьевой направленности. В регионе нет «стволовой» экономики,
рентоориентированных отраслей, которые могли бы серьезно и
динамично компенсировать последствия экономического спада
1990-х г.г. Сырьевой потенциал в виде угля, леса, горных руд и т.д.
оказались в руках «варягов».
Политические акторы республики были заинтересованы в
моноцентрической власти еще и потому, что она позволяла
обеспечить максимальный контроль над экономическими
ресурсами и предсказуемость политического развития, она
гарантировала контроль над традиционными ресурсами. Решалась
задача хотя бы на минимальном уровне сохранить региональную
экономическую корпоративность, противостоять крупным
транснациональным корпорациям. Там, где была в этом не было
заинтересованности, «олигархическим компаниям» легко удавалось
внедриться в регионы, либо избрать «своего» губернатора. В
регионах, подобных Бурятии, где ТНК не проявляли
заинтересованности, в отношении местных экономических акторов
естественным образом возник регионально-государственный
патернализм, что также усиливает фундамент моноцентричности.
С этой точки зрения, нельзя считать модель политической
власти Республики Бурятия неэффективным. Политико-
институциональное устройство республики, с одной стороны,
следует считать закономерным, а с другой, заключавшим в себе и
потенциал демократического «сообщества элит». В региональной
модели политической власти Бурятии, безусловно, наличествуют и
элементы полицентризма. Многолетний руководитель региона
Л.В.Потапов по своим качественным характеристикам был
консенсусным лидером, стремящимся поддержать диалог с
влиятельными игроками: Администрацией и постпредством
Президента РФ в СибФО, крупным бизнесом, группами интересов,
в том числе этнонациональными и религиозными. Определенную
автономию сохранил и законодательный орган. Народный Хурал,
по определению объединяющий все многообразие социальных
интересов, время от времени вступает в конфликтные ситуации с

23
исполнительной властью, в результате нередко проводятся
согласительные процедуры на правовой основе.
Элементы полицентризма как бы сосуществуют в рамках
моноцентризма, что позволяет рассматривать возможные варианты
дальнейшей трансформации. С одной стороны, политические
противоречия разрешаются демократическим путем.
Конструируется партийная система. Пока это квазипартийная
система, если ее каким-то образом квалифицировать на
сегодняшний день, то ее можно назвать мягкой однопартийностью.
Развиваются институты гражданского общества. С другой стороны,
содержание политических процессов, инициируемых федеральным
центром, остается авторитарным.
При стабильной ситуации выбор был бы фактически между
успешной и неуспешной («вялой, мозаичной») модернизацией. При
кризисе выбирают, как правило, авторитарный способ управления,
когда «власть съев запас прочности», может действовать
решительно, чтобы не потерять доверие общества либо развивается
инерционный сценарий. Например, при жестком развитии кризиса,
возможны массовые волнения (из-за сокращения доходов, растущей
инфляции, потери рабочих мест), тогда у власти появляется
искушение установить новые барьеры для оппозиции, ужесточить
законодательство о партиях, выборах, НКО и т.д.
Жесткий сценарий не решит системных проблем, а лишь
отложит их.
Если брать развитие нашей республики, то в данном контексте
можно сказать, что в ней прослеживаются те же тенденции как
отголосок модернизационных процессов.
Начнем с того, что происходит в политической сфере. Бурятия
воспринималась и еще продолжает восприниматься как регион с
традиционной политикой, экономикой и социальной сферой,
которую центр хотел бы разорвать и встроить в новый
политический дискурс. С этим связана история с выдвижением
кандидатуры на пост Президента Республики Бурятия является
очень важным моментом в трансформации всей политической
системы региона, изменении конфигурации политических сил.
Уникальность общественно-политической ситуации в Бурятии
состоит в том, что и спустя более двух лет после вступления на пост
нового Президента РБ и в условиях межпартийной борьбы он не
имеет отчетливой оппозиции. Ни одна из политических сил не
24
позиционирует себя в качестве альтернативы его политического
курса. События вокруг «назначения» президента 2007 г. показали
готовность к сотрудничеству.
В то же время ряд инициатив нового Президента РБ встретил
скрытое противодействие парламентариев, так дважды не прошел
процедуру утверждения на пост заместителя председателя
правительства по экономике А. Чепика, с первого раза не удалось
провести кандидатуру министра финансов И.Шутенкова. Также не
была одобрена предложенная В.В. Наговицыным поправка в
Конституцию РБ, суть которой сводилась к тому, что в момент
отсутствия Президента РБ его обязанности должен был исполнять
первый заместитель Президента и главы правительства [5]. Причем,
как в том, так и в другом случае президент был недоволен тем, что
на предварительных переговорах с руководителями фракций
политических партий, входивших в парламент, его идеи всегда
были поддержаны, но когда дело доходило до процедуры
голосования ранее принятые договоренности все участники
переговоров попросту игнорировали.
Если считать в нынешних условиях благоприятным фактором
улучшение отношений с центром, что позволяет более динамично
развивать экономику Бурятии, то оценка прихода Наговицына будет
более позитивной. Дело в том, что все зависит от конкретных
отношений конкретного регионального лидера с теми, кто
олицетворяет собой центральную власть. Многое будет зависеть от
конкретных политических обстоятельств, от того, удается ли
региональному лидеру в целом выполнять возложенные задачи.
Как и во многих случаях, эксперты склонны говорить об
«избирательной политике центра по отношению к различным
регионам», то есть дифференцировать политику центра по
отношению к сильным регионам и слабым регионам. Внимание к
Бурятии явно возросло («политический туризм», постановка на
высшем уровне вопросов, связанных с интересами республики).
В то же время последующие политические шаги центра
(инициатива в данной модели политической власти, конечно же,
принадлежит Президенту Российской Федерации) намечают
тенденцию жесткого спроса с тех региональных лидеров, которые
не справляются с задачей динамичного социально-экономического
развития своих регионов независимо от того, как и при каких
обстоятельствах они избраны или назначены. Задача, поставленная
25
перед новым руководством очевидна: снижение дотационности,
разработка инвестиционных проектов и минимизация
этнокультурных факторов в политике.
Таким образом, в политическом пространстве Бурятии была
задана новая формула взаимоотношений. Но такое динамичное
встраивание в контекст общефедеральной политики была явно
заторможена разразившимся кризисом.

Литература
1 Жалсанова В.Г. Политическая элита Бурятии на
современном этапе. – Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2003. – С.50.
2. Цит. по: Шадт А.А. Политические режимы и системы. –
Новосибирск: НГУ, 2002. – С.212.
3 Жалсанова В.Г. Политическая элита Бурятии на
современном этапе. – Улан-Удэ: Изд. БНЦ СО РАН, 2003. – С.51.
4. См.: Дагбаев Э.Д. Национальные традиции в политико-
институциональной системе «монгольских» регионов //
Политическая наука. – 2009. -№2.- С.154-170.
5. Конституция РБ утверждает, что на момент временного
отсутствия президента его обязанности замещает спикер
парламента, что институционально повышает возможности
данной ветви власти.

Л.Р. Бартунаев, д-р экон. наук, профессор БГУ;

Т. В. Сергеева, научный сотрудник БГУ

Власть и общество:
диалог в условиях экономического кризиса

Перед каждой страной кризис ставит наряду с общими еще и

локальные специфические проблемы. Оценивая ситуацию в нашей
стране, большинство специалистов относит к специфическим
российским проблемам техническую отсталость, неразвитость
рыночной инфраструктуры, недостаточную
диверсифицированность производства, сохранившийся монополизм
во многих отраслях экономики.
Несомненно, названные факторы играют отрицательную роль в
сложившейся ситуации и будут затруднять реализацию мер по
26
выходу из кризиса. Но меры по преодолению этих недостатков
известны и прошли успешную апробацию во многих странах,
российские экономисты, даже при отсутствии единых взглядов,
способны предложить конструктивные идеи. Но есть другая группа
проблем, решение которых представляется более сложной задачей.
Это экономико-социально-политические проблемы в своем
неразрывном единстве, где все максимально взаимосвязано и
взаимообусловлено, что, может быть, требует отдельного
терминологического определения.
В период кризиса перед каждой страной стоит альтернатива
сосредоточения и использования накопленных ресурсов: либо на
избежание значительного обнищания основной части населения и
повышения социально-политической напряженности в обществе, —
это во многом достигается «консервацией» предкризисного
состояния, которое в сознании большинства оценивается как
благополучное; либо сосредоточение усилий на модернизации
общества, смене социально-экономической, политической роли
общества в жизни страны. Первый путь можно назвать
«переживанием» кризиса, второй «перерождением» в период
кризиса. В первом случае общество более спокойно пройдет кризис,
но выйдет из него ослабевшим и неготовым к новым испытаниям,
которые неминуемо проявятся вновь, второй путь более рискован,
но он дает шанс извлечь пользу из необходимости изменений. По
сути, второй путь — это реальное продвижение России в
направлении формирования открытого, правового и гражданского
общества. Без формирования такого общества никакие технические
новшества не избавят нас от перманентно развивающегося кризиса,
более того, разработка и особенно внедрение результатов научно-
технического прогресса будут постоянно затрудняться.
Актуальность формирования открытого общества для России
обусловлена, прежде всего тем, что переход от одной общественно-
экономической формации произошел без «окольного пути»,
длившегося в разных странах от двух до трех столетий, в процессе
которого постепенно сформировались другие общественные
отношения на основе рыночных отношений в экономике и
демократических принципов в политике. Россия лишена этого,
смена формаций произошла в форме единомоментного сдвига.
Коллективистское, с многочисленными классовыми, эфемерно-
идеалистическими табу общество, где личные решения граждан
27
постоянно угнетались, не может сразу превратиться в открытое,
которое в своей сути подталкивает индивидуумов предпринимать
ответственные личные решения, от которых зависит собственное
благополучие. Можно сказать, что с началом преобразований в
России началась Пелопоннесская война, которая с переменным
успехом длится до сих пор, и государство в ней принимает участие
то на одной, то на другой стороне. К сожалению, пока «спартанцы»
вопреки ходу объективного процесса гораздо чаще одерживают
локальные победы потому, что, как ни парадоксально, именно они
возглавляют отряды «афинян». Сохранение до сих пор
подавляющей части губернаторских, мэрских постов за лицами,
сформировавшимися в ушедшую эпоху, постоянно реанимирует в
самой уродливой форме монстров прошлого, которые
трансформируются в разрастающейся коррупции, подавлении и
развращении малого бизнеса, профанации выборов как поли-
тического процесса, поддержке и распространении всех форм
монополий.
Во время общественных потрясений крайне привлекательным
становится замена правовых норм принципом «практической
целесообразности», после утверждения которого, практически
открываются все шлюзы, сдерживающие насилие над обществом. В
настоящее время особенно в регионах идет активный процесс
сращивания всех ветвей власти в единый управляющий орган.
Монополия власти - самый опасный вид монополии, который
тиражируется во всех отраслях жизнедеятельности общества.
Неотъемлемым атрибутом монополии власти является
«приватизация» права на истину за определенным органом,
партией, лицом. В этом кроется главная опасность для
зарождающегося российского открытого общества. Кризис
способствует возрождению и развитию абсолютной тотальности
государства, которая зиждется на двух столпах: административных
возможностях (управление материальными, финансовыми и
кадровыми ресурсами, а также право наложения санкций и
разрешения или запрещения отдельных видов деятельности
граждан) и обладание информацией. Административный ресурс
государства находится в обратно пропорциональной зависимости от
уровня развития открытого общества, в нашей стране он непомерно
велик, постоянно порождая монопольные тенденции в

28
экономических процессах, коррупцию во власти, подавляя и
развращая малый бизнес.
Уязвимость российской экономики, особенно в условиях
кризиса, кроется в неразвитости малого бизнеса (небольшой
удельный вес в ВВП по сравнению с развитыми странами,
несовершенная структура — предприятия малого бизнеса в
основном сосредоточены в торгово-посреднической сфере и
оказании вспомогательных услуг, низкая экономическая
эффективность большинства предприятий малого бизнеса). Малый
бизнес в стране подвергается постоянному давлению со стороны
региональной власти не только по причине его слабой фактической
защищенности, но и от интуитивного осознания местной властью
опасности, кроющейся в малом бизнесе как институте
экономической демократии, хозяйственной самостоятельности
индивидуумов, факторе, побуждающем и стимулирующем
экономику в развитии общества, противостоящем монополизму. В
этом кроется одна из главных причин противоречивого развития
малого бизнеса в регионах страны, его недопущение в
производственную кооперацию с крупным бизнесом по сравнению
с экономически развитыми странами (например, концерн «Тойота»
имеет более четырех тысяч поставщиков комплектующих из числа
малых предприятий). Необходимо ввести в число главных
показателей успешной деятельности, региональной власти в
экономической сфере показатель состояния и развития малого
бизнеса, а не обобщенный индекс деятельности всех предприятий,
так как местная власть имеет крайне незначительное влияние на
результаты деятельности крупных предприятий. Малый бизнес в
настоящее время больше всего страдает не от экономических
факторов (кредиты, налоги, наличие квалифицированной рабочей
силы), а от административных барьеров, устранение которых
должно быть задачей местной власти. Только открытое общество,
подразумевающее максимально возможную прозрачность
принимаемых органами власти решений, может успешно
противостоять злоупотреблениям. Например, государственные
закупки, проводимые в форме торгов, конкурсов, тендеров, должны
контролироваться не только УФАС, но и общественными
организациями, представляющими интересы предприятий по
отраслям, которые могут накладывать вето на все решения,
принятые с нарушением правил.
29
 Политика, проводимая в сфере жилищного строительства без
стимулирования личного домостроения на основе создания
самоуправляющих организаций, никогда не достигнет цели более
или менее полного удовлетворения потребности населения в жилье.
Путь удовлетворения рыночного спроса на жилье за счет
строительства многоквартирных домов может удовлетворить спрос
лишь формально в контексте соотношения наличия денег у
покупателя и установившейся рыночной цены, при удовлет-
воренном рыночном спросе десятки тысяч семей россиян так и
останутся без крыши над головой. До сих пор в стране не
разработан правовой и экономический механизм выделения земли
для строительства, стройматериалов, ссуд, создания минимальной
инфраструктуры для потенциальных жилых поселков. Поэтому
идет постоянная, хоть и не всегда заметная борьба между
населением, желающим иметь свой дом, и властью.
Муниципальная власть не только не оказывает помощь
жителям в создании товариществ собственников жилья,
территориальным организациям граждан по месту жительства как
формам проявления гражданского общества, но и всячески
препятствует данному движению, т.к. его развитие реально
снижает возможности чиновников и игнорировать интересы людей.
До сих пор пока в отношении власти и народа будет
преобладать патерналистский подход, конструктивный
взаимовыгодный диалог невозможен. Инновации рождаются
творчеством масс, а их внедрение обеспечивается
административными, материальными и финансовыми ресурсами,
сосредоточенными у властных органов. Именно действительное
общение власти и общества во всем многообразии его проявления, в
ходе которого выявляются проблемы и намечаются пути их
решения на основе установления взаимных задач и требований
создает необходимую основу для рождения инновационных путей
преодоления кризиса. Фактически современный кризис, его
преодоление не имеет иной альтернативы кроме инновационных
решений.
Парадигма инновационного развития мирового хозяйства
должна носить гуманистический характер, создающий возможности
для проявления максимума творческих способностей людей в
устройстве жизни общества. В век постоянных достижений
технического прогресса мы должны четко осознавать, что он
30
обеспечивает, формирует лишь одну из сторон жизнедеятельности
и вместе с тем создает основу для гуманистического прорыва в
развитии общества. Однако инновационный путь не должен
восприниматься только как иной, лишь более высокий уровень
применяемой в производстве техники и технологии, узко
технократический подход к инновациям, в сущности, не решает
возникших проблем, он может в какой-то мере отсрочить их про-
явление, но вместе с тем и усилить их негативные последствия.
Современный уровень развития общественных дисциплин, их
научные результаты и идеи все более актуализируют значение
развития и реализации творческих, морально-нравственных качеств
общества, превращение их в реальный и существенный фактор
производительных сил.
Современная власть, (особенно в России) должна преодолеть
свою извечную болезнь – стремление встать над обществом,
монополизировать право на решение самых различных вопросов
жизнеустройства граждан, самоуверенность в возможности
преодоления возникающих проблем своими силами без
привлечения конструктивного потенциала людей. Особую
специфику данная проблема приобретает на местном и
муниципальном уровне, где власть и граждане непосредственно
сосуществуют рядом. Конечно, в российских условиях, когда
местная власть не может обеспечить свою экономическую
самостоятельность за счет доли собственных доходов в буджет
местных образований, можно списать на это обстоятельство все
нерешенные проблемы, но во многом и по сути это – лишь уход от
выполнения своих социальных функций. Финансы, при всей их
важности, являются лишь одним из факторов развития социальной
сферы, можно привести немало примеров, когда их достаточное
наличие, но неэффективное использование не только не решало
насущных проблем, но и приводило к усилению социальной
напряженности. И наоборот, их значительная ограниченность при
точно адресном расходовании приносило поразительные
результаты, повышало социальную сплоченность, чувство
гражданской значимости и ответственности. Но это достижимо
лишь при реализации действительного диалога между властью и
обществом, что является важнейшим условием успешного
преодоления кризиса и показателем реальной демократии.

31
 Парадокс современной ситуации в России состоит в том, что
страна имеет значительные финансовые рычаги и «подушки»
переживания кризиса, но успешный выход из него лежит в большей
мере во внеэкономической сфере. Инновационный путь развития
страны — это прерогатива общества, это реализация «рассеянного в
обществе знания и творческого потенциала», что проявляется в
постоянном рождении огромного количества технических и
социальных инноваций, но до тех пор пока они не упадут на
благодатную почву открытого общества, это будут лишь
фрагментарные результаты научно-технического прогресса.
Наша страна в прошлом столетии, имея достаточно хорошие
стартовые возможности экономического и социального развития, не
использовала их. Повторение этой ошибки в веке наступившем
может приобрести роковой характер.

С.П. Татарова, д-р социол. наук, доцент,

заведующая кафедрой менеджмента
социокультурной деятельности ВСГАКИ

Решение актуальных проблем общества

посредством реализации социального партнерства

Формирование гражданского общества не может

согласовываться с инертностью, пассивностью населения,
отсутствием участия его в жизни общества, в мероприятиях и
акциях инициированных властными государственными
структурами. Поэтому в последнее время все чаще создаются
условия для осуществления социального партнерства различных
организаций, предприятий, учреждений, общественных и бизнес
структур и государства. Пришло осознание, что в целях
осуществления организации актуальных для государства проектов,
важным является привлечение различных категорий населения к
посильному участию в решении вопросов, реализация которых
направлена на обеспечение социального мира в обществе.
Одним из надежных партнеров в экономическом, социальном
развитии общества должна стать молодежь, являющаяся
важнейшим сегментом страны, больше других заинтересованных во
всех направлениях ее развития. В связи с этим большая
32
ответственность за создание условий для социального становления
и развития ответственного гражданина, созидателя самого общества
ложится на высшие учебные заведения.
Одной из основных целей современного образования является
обеспечение разностороннего формирования и развития личности
специалиста. В этой связи актуализируются различные подходы к
обучению, способствующие усвоению не только академических
знаний, практических навыков, но и развитию творческих
способностей, умений быстро реагировать на изменяющиеся
условия, быть мобильным и обладать высокой креативностью. Для
реализации поставленной цели в вузе должны быть созданы
оптимальные условия, одним из которых является развитие
социального партнерства, позволяющее целенаправленно
использовать научный, методический, кадровый и материально-
технический потенциал социокультурного пространства. Таким
образом, значимым является разработка механизма, при котором
реализуются возможности каждого студента в апробации своих
способностей в различных видах деятельности, в раскрытии
собственного потенциала в условиях реального взаимодействия с
органами власти, учреждениями и организациями. Под механизмом
социального партнерства как элемента его системы в целом мы
понимаем совокупность методов и инструментов, с помощью
которых обеспечивается достижение партнерского взаимодействия
сторон. Механизм социального партнерства определяет и методы
взаимодействия социальных партнеров. Все они очень тесно
взаимосвязаны и являются дополнением и составными частями друг
друга.
Чем шире налажена система социального партнерства вуза, тем
большим количеством компетенций овладевает его выпускник, тем
глубже происходит познание практики педагогами-теоретиками.
Рассмотрим некоторые направления социального партнерства,
сложившиеся у кафедры социально-культурной деятельности (СКД)
Восточно-Сибирской государственной академии культуры и
искусств.
Важнейшей задачей преподавателей кафедры СКД является
подготовка высококлассных специалистов для социально-
культурной сферы. Поэтому ими реализуются не только учебные
занятия со студентами в аудиториях вуза, но и активная
организация практического обучения, проведение круглых столов и
33
конференций по актуальным проблемам социально-культурной
деятельности для уже работающих специалистов сферы. Так,
ежегодно преподаватели кафедры участвуют в подготовке и
проведении курсов повышения квалификации работников
культуры, организуемых Республиканским центром народного
творчества РБ (Татарова С.П., Базарова А.В., Матвеева Е.В.,
Нужнова Н.М., Сергеева Е.Б., Фролова С.А., Умурова Л.Х. и др). В
марте 2009 г. педагоги кафедры приняли участие в курсах
повышения квалификации, организованных Учебным центром
Федеральной службы исполнения и наказания (Татарова С.П.,
Матвеева Е.В., Нужнова Н.М.); Татарова С.П. приняла участие в
проведении курсов повышения квалификации работников
образования «Социально-психологическое сопровождение
социализации детей с ограниченными возможностями» (декабрь
2009 г.).
Кроме того, педагоги кафедры оказывают помощь при
подготовке культурных проектов и программ, организации
воспитательной деятельности в школах города и республики. Так,
под руководством Невзоровой А.Л. осуществлена организационно-
методическая помощь для проведения воспитательных
мероприятий - классных часов в школе № 35 со
старшеклассниками (9-11 классы) «Из истории рок - движения»,
«Обо всем по немного», «Вокруг интересных и занимательных
дел», «Моя профессия – гордость моя». Харитонова С.А. постоянно
оказывает методическую и научную помощь в подготовке
грантовых заявок школам № 42 г.Улан-Удэ и школе с. Хасурта.
Нужновой Н.М. в рамках 1 Межвузовского студенческого
«Этнофорума – 2009» проведен мастер-класс с лидерами
студенчества в рамках курсов молодого менеджера Байкальской
школы толерантности: «Формирование коммуникативной культуры
и профессионального мастерства специалиста СКС».
Большую работу педагоги и студенты кафедры проводят в
организации фандрайзинговых акций, разномасштабных конкурсов,
фестивалей и традиционных праздников. Так, студентка 351 группы
Шикунова М. (ныне выпускница вуза, куратор Сергеева Е.Б.)
сотрудничала с комитетом по делам молодежи РБ в рамках
организуемых мероприятий (День молодежи, День молодой семьи).
В рамках празднования Дня защиты детей, студенткой 342 группы
Ринчиновой С. разработан и реализован проект «Парад детских
34
колясок» (1 место). Ежегодно студенты кафедры принимают
участие в подготовке и проведении международного фестиваля
«Звуки Азии».
Для многих студентов, тяготеющих к освоению политических
технологий, заинтересованных в познании политической системы
общества, определенной школой стало участие в клубе «Молодой
избиратель» (под руководством Е.В. Матвеевой). В состав клуба
входили студенты 2,3,4 курсов очного отделения. Данный клуб
действовал в рамках проекта, получившего финансовую поддержку
Комитета по молодежной политике. Ребята активно участвовали в
молодежных политических акциях и инициативах, тесно
сотрудничали с Администрацией Октябрьского района г. Улан-Удэ
во время предвыборных кампаний, включались в работу лидерских
тренингов и семинаров.
Формированию у студентов организационно-управленческих
навыков, правового самосознания, инициативности,
самостоятельности, способности к успешной социализации в
обществе способствует участие их в работе общественных
организаций. Так, студенты кафедры являются членами
общественных молодежных организаций, землячеств
(Курумканское землячество, Тункинское землячество, Закаменское
землячество, которые входят в состав ассоциации молодежных
объединений (АМО)).
Морально-этическая ответственность перед обществом,
осознание необходимости помощи людям с ограниченными
возможностями, детям-сиротам и другим слабозащищенным
категориям граждан проявляется в работе преподавателей и
студентов кафедры СКД с общественными некоммерческими
организациями, такими как: «Байкальский благотворительный
фонд», фонд «Надежда», подростковый клуб «Олимп», Детский дом
в п. Верхняя Березовка и т.д. Так, в рамках подготовки акции
«Телевизионный марафон» фондом «Надежда», студенты кафедры
под руководством Фроловой С.А. осуществили ряд акций по
привлечению внимания общественности к проблемам людей,
больных сахарным диабетом; в рамках подготовки Дня инвалида
студенты кафедры под руководством Татаровой С.П. приняли
участие в подготовке и проведении Фестиваля в подростковом
клубе «Олимп», в преддверии Нового года, студенты и
преподаватели кафедры (Невзорова А.Л., Фролова С.А.)
35
организовали и провели новогоднее представление и вручение
подарков детям детского дома в п.Верхняя Березовка.
Социальное партнерство кафедры осуществляется и в рамках
реализации научно-исследовательских проектов, проведения
социологических исследований. Так, традиционными стали
исследования по профессиональной востребованности
специалистов социально-культурной сферы, по подготовке
специалистов для Социально-культурной сферы в учреждениях
сферы Республик Бурятия, Тыва, Якутия, Иркутской области,
Забайкальского и Красноярского краев (Бояк Т.Н., Солодухин В.И.,
Татарова С.П., Матвеева Е.В., Затеева Н.А., Сергеева Е.Б.,
Харитонова С.А., Борисова А.А. и др.). В рамках реализации
проекта Президента РФ были проведены исследования в
Республике Бурятия и Читинской области по изучению ценностных
ориентаций сельской молодежи (Бояк Т.Н). Татаровой С.П. были
осуществлены социологические исследования подростков в
образовательных учреждениях Иркутской и Читинской областей,
Республике Бурятия. Очировой В.М. проведены исследования
политической элиты совместно с органами управления в
Республиках Тыва, Бурятия. Педагогами кафедры были
подготовлены и проведены социологические исследования по
заказу различных организаций и ведомств (2008 г. Министерство
культуры РБ (Матвеева Е.В., Бояк Т.Н., Татарова С.П., Базарова
А.В.), 2009 г. Администрация Президента и правительства РБ
(Татарова С.П., Базарова А.В., Харитонова С.А.). Определенной
школой мастерства исследователя становится участие студентов в
подготовке и проведении многих опросов. Так, под руководством
Татаровой С.П. студенты 2-3 курса принимали участие в
социологическом исследовании «Толерантность в современном
обществе», студенты 5 курса провели социологическое
исследование «Студенческое самоуправление в вузе» в вузах
города: БГУ, БГСХА, ВСГАКИ.
Более глубокое понимание сущности профессии, определенный
патриотизм по отношению к своему учебному заведению,
осознание значимости своей специальности реализуется в ходе
профориентационной работы студентов. Так, в 2009 году кафедрой
был инициирован конкурс «Моя профессия – мое будущее», в
рамках которой студенты разрабатывали логотип специальности,
придумывали творческие электронные и сценические презентации
36
профессии. Лучшие работы студентов были использованы в
профориентационных встречах в школах города и республики.
Безусловно, огромной школой профессионального мастерства
становится партнерство студентов с учреждениями социально-
культурной сферы в ходе производственной и преддипломной
практики. Сегодня перечень организаций, с которыми кафедра
сегодня работает в рамках данного направления, насчитывает
несколько десятков и включает досуговые учреждения, органы
власти, общественные организации, бизнес-структуры. Формы
взаимодействия и сотрудничества, при этом, становятся
чрезвычайно разнообразными: организация культурно-досуговых
мероприятий, маркетинговых и социологических исследований,
проведение фандрайзинговых и ПР-акций и многое другое. У
студента появляется возможность применить теоретические знания,
творческие и интеллектуальные навыки и способности, полнее
реализовать наработанный опыт и нераскрытый потенциал.
Вследствие такой совместной работы складываются неформальные
отношения с профессионалами своего дела, рождается атмосфера
творчества и вдохновения, появляется состояние жизнерадостности,
потребность в работе и общении. В ходе самостоятельного
выполнения самых различных дел у студентов открываются
перспективы реального самоутверждения, появляются возможности
получения позитивной оценки личности студента и его
деятельности со стороны специалистов, которые нередко не удается
обнаружить во время лекционных и практических занятий в вузе.
Кроме того, приобретенный опыт позволяет студентам по
окончании вуза более легко адаптироваться и приступить к
самостоятельной практической деятельности.
Все виды социального партнерства оказываются выгодны не
только предприятиям и учреждениям, с которыми сотрудничает вуз,
но и немало значат для учебного заведения. Так, студенты имеют
возможность работать с технологиями, специальными
техническими средствами, оборудованием, программами, которых
нет в вузе. Кроме того, педагоги имеют возможность изучать нужды
учреждений социально-культурной сферы, требования к
выпускаемым специалистам, а потому имеют возможность
корректировать учебные программы дисциплин, вносить
необходимые для изучения темы и даже предлагать новые
предметы в блоке дисциплин регионального компонента.
37
 Таким образом, все виды совместных мероприятий и проектов,
в основе которых лежит социальное партнерство, позволяют
координировать воспитательную, культурную, социальную и
оздоровительную работу, поддерживать инициативы молодежи,
направленные на развитие гражданского общества. Анализ
основных направлений социального партнерства кафедры СКД
показывает, что в случаях, когда создаются объективно
комфортные, а не формально-авторитарные условия для развития и
поддержки творчества, инициативы и общественно-полезной
работы молодежи, она активно включается в создание и проведение
программ и проектов, внося свою лепту в решение актуальных
проблем общества.
Таким образом, развитие социального партнерства вузов
становится важным слагаемым его конкурентоспособности, базой
для выработки у студентов компетенций, значимых для его
становления как специалиста. Развитие же социального партнерства
оказывает непосредственное воздействие на формирование
гражданского общества, обеспечение социальной стабильности,
социально-экономической безопасности и социальной
справедливости.

Литература:
1. Муниципальная социальная политика и общественность:
реалии и перспективы: Мат-лы муждунар. Науч.-практ.
конф. – Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2006
2. Татарова С.П. Опыт социального партнерства в решении
актуальных проблем современного общества // Современное
общество: вопросы теории, методологии, методы
социальных исследований: Материалы IX Всероссийской науч.
конф., посвященной памяти проф. З.И. Файнбурга Пермь,
2008: изд-во Пермского гос. Техн. Ун-та. – 2008. - С. 97-99

Т.А. Половинко, заместитель председателя районного

Совета депутатов Селенгинского района

Развитие территориального общественного самоуправления

в МО «Селенгинский район»

38
 На федеральном уровне ФЗ №131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяет «местное самоуправление» как «форму осуществления
народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под
свою ответственность решение населением вопросов местного
значения».
Среди таких форм непосредственного осуществления
населением местного самоуправления законом выделяются -
местный референдум, муниципальные выборы, голосование по
отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосование по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования муниципального
образования, сходы граждан, правотворческая инициатива граждан,
конференция граждан, публичные слушания, опрос граждан и
территориальное общественное самоуправление.
Среди различных форм самоорганизации населения,
предусмотренных законом "О местном самоуправлении", самой
массовой является территориальное общественное самоуправление.
Эта форма исключительно гибкая и максимально приближённая к
жизни. Она возникает, прежде всего, там, где есть подлинные
инициативы граждан и основным направлением деятельности
органов ТОС является решение социально значимых именно для
этой местности вопросов.
Это вопросы благоустройства территорий, профилактики
правонарушения, организации культурно-массовой и спортивно-
оздоровительной работы. Это вопросы работы по месту жительства,
организация актов милосердия и благотворительности.
Примером могут служить благотворительные марафоны и
благотворительные акции. К примеру в прошлом году с целью
сбора средств были организованы благотворительные марафоны в
поддержку строительства: храма Казанской иконы Божьей матери в
г.Гусиноозерск, православного храма в с.Тохой, Иройского дацана,
Музея декабристов. Всего собрано 1 млн. 540 тыс. руб.
Также в прошлом году мы провели акцию «Помоги собраться в
школу», собравшую около 150 тысяч рублей.
Можно с уверенностью утверждать, что территориальное
общественное самоуправление является одной из наиболее
перспективных форм участия населения в управлении
39
муниципальным образованием. Территориальное общественное
самоуправление представляет собой резерв развития демократии и
реального вовлечения граждан в управление общественными
процессами, является эффективным способом повышения качества
жизни населения, выступает фактором повышения патриотизма
граждан и снижения уровня социальной напряжённости.
В настоящее время на территориальное общественное
самоуправление обращено пристальное внимание депутатов
районного Совета МО «Селенгинский район».
Понимая, что без ТОС не может быть полноценного местного
самоуправления, а без последнего нет речи и о демократическом,
успешно развивающемся обществе в целом, депутаты фракции ВПП
«Единая Россия» выступили с инициативой создания ТОСов на
территории района.
В результате депутатами было разработано «Положение о
территориальном общественном самоуправлении в Селенгинском
районе», которое впоследствии было принято на сессии райсовета в
декабре минувшего года. Это положение определяет порядок
создания и функционирование ТОСов на территории
муниципалитета.
Вопрос передачи общественникам части полномочий
продиктован самой жизнью. Сегодня ТОСы должны выступать в
качестве советников власти. Общественники должны принимать
участие в совещаниях у глав поселений и в ЖЭУ, вносить свои
предложения при формировании планов социально-экономического
развития территорий, выступать контролерами, без подписи
которых не будут приняты работы по ремонту и благоустройству
территории.
Постановлением главы МО «Селенгинский район» создан
консультативный совет по созданию ТОСов из числа работников
аппарата районного Совета депутатов. Консультативным советом
разработаны методические пособия по организации ТОСов.
Консультативным советом создается база данных всех
грантовых конкурсов, конкурсов социально-значимых проектов,
объявленных для некоммерческих общественных организаций.
На сегодняшний момент заканчиваем работу по организации
интернет-сайта районного совета депутатов, где создан раздел
«Территориальное общественное самоуправление». В этом разделе
будет предоставляться вся информация для ТОСов – нормативно
40
правовые акты, методические пособия, объявления о новых
конкурсах и т.д.
Совместно с заместителем председателя НХ РБ Цыденжапом
Бимбаевичем Батуевым по развитию ТОСов в Селенгинском районе
проведены встречи с населением в селах Нижний Убукун,
Жаргаланта, Тохой, Харгана, Средний Убукун.
Также проведены встречи с общественностью и местными
депутатами в селах Енхор, Ехэ-Цаган, Ноехон, Сутой, городе
Гусиноозерск.
По результатам встречи готовы зарегистрироваться в качестве
Территориального общественного самоуправления более десяти
инициативных групп из различных поселений.
Полноценная система местного самоуправления немыслима без
сотрудничества власти и жителей района. Поэтому создание
условий для активного участия жителей муниципалитета в
управлении своей территорией – должна стать одной из
приоритетных задач районной власти.
Особую роль такая позиция приобретает в период мирового
финансового кризиса. В условиях уменьшения доходной базы, итак
небольшой доходной базы муниципальных образований,
сокращение средств на реализацию полномочий может быть
компенсировано активным, добровольным участием граждан в
решении вопросов местного значения.
На наш взгляд развитие института ТОСов во многом может
явиться опорной точкой в процессе сохранения и развития малых
сел. Ни для кого не секрет, что упразднение института старост в
малых селах повлекло негативные последствия. И по нашему
мнению правление ТОСа достаточно органично придет на смену
института старост.
В свою очередь жители района на сегодняшний день также
сознательно приходят к мысли о том, что развитие поселения не
должно и не может проходить без их активного участия.
Об это говорит тот факт, что такая работа в ряде сел ведется.
Фактически ТОСы – есть, просто они не формализованы. Так, в
селе Енхор за последние два года методом народной стройки
построено 3 социальных объекта – детский сад, сельский клуб,
стадион, также жители возвели 3 священные ступы – субурганы.
Жители Енхора ежегодно собирают на благоустройство села по три
тысячи рублей с каждого двора, привлекают спонсоров –
41
предпринимателей района. Также методом народной стройки в селе
Сутой построен сельский клуб.
Современный человек включен в жизнь общества не только
через свой трудовой коллектив. Его повседневная жизнь подчас
имеет большее значение, чем собственно производственная
деятельность.
На территории района на протяжении пяти лет активно
развивается казачье общество. На территории муниципального
образования работают 12 поселковых казачьих обществ, создание
которых закреплено сельскими сходами. (общая численность – 345
казаков.)
Казачьи сообщества – это один из ярких исторических
примеров общественного самоуправления. Сегодня движение
ТОСов позволяет казакам станицы селенгинской упорядочить свою
деятельность.
На сегодняшний день уже есть положительные примеры
социально-значимой деятельности казаков на закрепленной
территории. Так в поселении МО СП «Убур-Дзокойское» казачий
отряд совместно межрайонным отделом по борьбе с незаконным
оборотом наркотиков проводит рейды, участвует в задержании
правонарушителей, участвует в уничтожении очагов дикорастущей
конопли.
Кроме того, актуальной и своевременной мы считаем идею
создания на основе ТОСов системы вовлечения молодежи в
общественную жизнь по месту проживания. По положению о
«Территориальном общественном самоуправлении в Селенгинском
районе» участие в ТОСах могут принимать все жители района с 14
лет.
В этом случае ярким примером может служить программа
СОШ №4 г.Гусиноозерск. В 2006 году руководство школы,
ученический коллектив, активные родители разработали проект
«Территориальное общественное самоуправление – сообщество
успеха». Данный проект выиграл федеральный грантовый конкурс
на сумму один миллион рублей. Цель этого проекта – создание
условия для развития и саморазвития учащихся. Работа ТОСа
велась в нескольких направлениях – образование, воспитание,
вовлечение в массовое занятие физической культурой и спортом,
реализация социально-значимых проектов.

42
 Практически во всех населенных пунктах жители
самоорганизуются для уборки территорий и благоустройства.
Принимают участие в весенней посадке деревьев, проведение
летнего водопровода, строительство водоколонок. Все это говорит о
том, что население готово добровольно участвовать в решении
насущных проблем дворов, улиц, поселений.
Самыми острыми вопросом при вовлечении населения для
участия в ТОСах остается финансирование социально-значимых
проектов. Отсутствие в муниципалитетах необходимой
материально-финансовой базы лишает муниципалитет возможности
поддерживать и развивать общественно-полезные инициативы на
должном уровне.
В качестве одного из выходов видится работа ТОСа в тесном
взаимодействии с центром занятости населения.
Также мы рассматриваем вопрос о выделении средств из
муниципального бюджета, бюджетов поселений, есть предложение
создать грантовый фонд из личных средств депутатов всех уровней
Селенгинского района.
Прорабатывается вопрос по организации консолидированных
грантов, где будут выступать два грантодателя – районная
администрация и частный бизнес. К примеру, соотношение
финансирования грантов будет такое – 30% - районный бюджет –
70% - привлеченные средства. Такой подход, по нашему мнению
позволит увеличить объем грантовых конкурсов.
Таким образом, определенные меры на районном уровне мы
стараемся предпринять. Вместе с тем, приходится констатировать,
что для эффективного развития движения ТОСов необходима
поддержка Правительства Республики Бурятия.

43
 МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

И.В. Мацкевич, канд. соц. наук, доцент БГУ

А.Ю. Мацкевич, канд. соц. наук, доцент БГУ

Гражданское общество Республики Бурятия:

автономия и структурное сопряжение

Гражданское общество России, проблемы его формирования –

это вопрос, который волнует любого исследователя, так или иначе
связанного с изучением систем управления современным
государством. Как известно, представление о гражданском
обществе возникает в результате дифференциации понятий
«государство» и «общество», публичных и частных институтов.
Чаще всего исследователи достаточно произвольно разводят
эти понятия и рассматривают их как разнонаправленные или даже
антагонистические. Считаем, что подобная трактовка проблемы не
вполне корректна с точки зрения теории, так как очевидно, что
формирование гражданского общества происходит не только в силу
определенных сознательных действий, но и в силу более
длительных и вероятностных процессов.
Предполагаем, что более корректно говорить о таком факторе,
как степень автономности гражданского общества. Таким образом,
вопрос об автономии гражданского общества – это вопрос о
степени формирования границы между гражданским обществом и
государством. При этом исторически формирование этой границы в
мире происходит в результате различных процессов.
В Европе преимущественная роль в определении границы
между государством и обществом принадлежала государству.
Граница формировалась по вектору: от государства к гражданскому
обществу. Государство было само заинтересовано в существовании
44
и активной деятельности неких институтов, которые бы не только
отражали мнения и настроение масс, но и сами были способны
«помогать» государству в решении ряда социально – значимых
проблем.
В заокеанских европейских колониях процесс происходил «от
обратного»: в США формирование границы между гражданским
обществом и государством происходило по инициативе сильного и
активного гражданского общества. Причиной этого был особый
феномен протестантской этики (по М.Веберу), к которому
обратимся чуть позже.
Российское общество в силу институциональных традиций
(сформированных в период Советского Союза) идет, очевидно, по
первому пути в его более радикальном варианте. На время распада
Советского Союза гражданского общества в России практически не
было. В современном же мире мы видим очевидное проявление
вектора инициативы: от государства к гражданскому обществу.
Интересен в этой связи феномен муниципального
самоуправления. Исторически оно было автономно по отношению к
государству и всегда выступало базой формирования гражданского
общества. Но в России муниципальное самоуправление – это
очевидный продолжатель действий государства на местном уровне,
выполняющий все распоряжения и указания федеральной власти,
хотя в теории и в законодательства оно представляется
самостоятельной и независимой системой.
Общепринято говорить, что в России гражданское общество
либо слабо сформировано, либо его нет. В таком контексте
предполагается, что предпосылки существования гражданского
общества есть, но имеется некое государственное противодействие,
мешающее его формированию. С нашей точки зрения положение
как раз обратное.
Государство демонстрирует заинтересованность в
формировании действенного гражданского общества и даже
предпринимает усилия, чтоб вырастить это общество
искусственным путем. Это вызвано потребностью в повышении
эффективности деятельности самого государства и необходимостью
соответствовать жестким международным требованиям. Но
импульса снизу, от «масс» нет. Поэтому еще раз подчеркнем, что
речь должна идти не о степени сформированности гражданского

45
общества, а о степени сформированности границы между
государством и гражданским обществом.
Определим факторы, которые влияют на формирование этой
границы в республике Бурятия. Можно выделить как объективные,
так и субъективные группы причин. К объективным, несомненно,
относится такой фактор, как экономическая слабость и малая
плотность местных сообществ. Кроме гражданского сообщества
города Улан-Удэ, остальные очень слабые и разобщенные. Дело не
только в низкой плотности населения некоторых муниципальных
образований, но и в отсутствии неких базовых ценностей, имеющих
способность интегрировать представителей различных социальных
групп населения.
Другой, не менее значимый объективный фактор - это то, что
большинство жителей местных сообществ не имеют необходимой
для совместной деятельности квалификации и не видят потребности
в том, чтобы муниципальные образования обрели необходимую для
решения сложных задач силу. Примером могут служить выборы в
эти сообщества. В качестве кандидатов зачастую выступают
безработные, бомжи, а определенные группы населения
поддерживают их, превращая значимую для всего населения
процедуру в фарс.
Влияет на формирование границы между государством и
обществом сила советских традиций, а именно - опыт
институциональных организаций. Долгие годы нас приучали к
тому, что любая организация – это филиал и резерв
государственных органов. Поэтому у муниципалитетов нет
реальных навыков и традиций общественной кооперации,
готовности к интеграции.
Подобный опыт имеется у церкви. Долгие годы адаптации к
агрессивной внешней среде, существование в пространстве
договоренностей, компромиссов дали церковным организациям
опыт необходимой интеграции в общегосударственные процессы. А
общественные организации, даже самые сильные и активные, к
сожалению, до сих пор имеют характер клубов по интересам
(«Байкальские амазонки») или объединений по необходимости
(ТСЖ). У нас даже политические партии во многом зависят от
финансирования государства
К субъективным можно отнести такой фактор, как отсутствие в
обществе установки на то, что существует круг проблем, которые
46
должно решать не государство. Стремление в сложных ситуациях
перекладывать ответственность на государство проявляется на
разных уровнях и этапах деятельности муниципалитетов.
Проблема структурного сопряжения между государством и
гражданским обществом напрямую зависит от уровня и качества
демаркации границы между ними. Один из основных вариантов
сопряжений, который позволяет четко определить границы, - это
выборы. Традиционно широкое использование административного
ресурса давно не является секретом для общественности, но не
вызывает никаких противоречий или недовольства. Для самих
кандидатов в депутаты разного уровня зачастую большей
проблемой, чем процент проголосовавших, становится явка
равнодушных к процессу избирателей.
Наиболее распространенный вариант структурного сопряжения
в экономической сфере – это система экономических контрактов.
Трудно судить о качестве контрактных отношений в государстве,
где наиболее значимой характеристикой работника становится не
качество профессиональной деятельности, а степень его
лояльности. Еще один пример – система государственных
контрактов. Предполагалось, что конкуренция заявок на
выполнение заказных работ должна была обеспечить
эффективность расходования государственных средств, а получили
аффилированно прикормленного исполнителя. Сам же
государственный заказ стал реальным механизмом обеспечения
влияния.
Причины существующего положения можно находить в
истории развития экономических, политических отношений
различных государств, но, возвращаясь к М.Веберу, возможно,
главная причина существующего положения – это специфика
трудовой этики разных стран и народов. Например, в США
существует давняя традиция протестантских общин,
проповедующих ценности совместной деятельности, приоритет
общих интересов, особую трудовую этику, в которой Богатство
воспринимается как фактор успешности перед Богом.
Протестантские общины Америки стали источниками
формирования развитого и активного гражданского общества. У нас
подобного опыта не было. Православная церковь является
государственной, а в годы гонений на нее находится в пассивной
позиции, пытаясь адаптироваться к негативному окружению.
47
Буддизм же в основе своей проповедует пассивное отношение к
деятельности в миру, тем самым не позволяя создать вариант
жизнеспособной активной трудовой этики.
Кроме того, в современную Россию искусственно переносятся
заимствованные организационные структуры, что тоже не
способствует появлению позитивного опыта сопряжения
государства и гражданского сообщества. Гранты, на которые
существуют многие общественные организации, несут в себе
идеологию западной (чаще - американской) трудовой этики, а не
формируют собственно российские модели взаимодействия.
Управляющие Советы, ТСЖ - это тоже западный опыт, плохо
приживающийся в российской действительности.
Таким образом, проблема формирования гражданского
общества Республики Бурятия лежит в плоскости его автономии от
самого государства, в степени формирования границы между
гражданским обществом и государством.
Л.М. Итигилова, канд. социол. наук,
директор ООО «Социологическая служба «Эйдос»

Гражданская активность населения Республики Бурятия

Исследование гражданской активности населения Республики

Бурятия проводилось в рамках многоцелевого исследования,
заказанного Комитетом по межнациональным отношениям и
развитию гражданских инициатив летом 2009 г. Опрошено 723
человека в столице и районах республики. Анализ полученной
информации производился в разрезе городского и сельского
населения.
Фундаментом гражданского общества является гражданская
активность населения страны. Именно от неё, будет ли гражданское
общество в России и каким оно будет. Проявление и развитие
гражданской активности зависит от внешней среды - состояния
общества и внутреннего потенциала граждан - их личных качеств.
К внешним условиям, содействующим или сдерживающим
гражданскую активность, относятся: доверие к окружающим, к
органам власти, степень сплоченности в обществе, уровень
развития третьего сектора (негосударственных, некоммерческих
организаций). Внутренний потенциал гражданственности
закладывается воспитанием, образованием, национально-
48
культурными традициями и тесно связан с индивидуальными
свойствами человеческого характера (см. табл.1).
Таблица 1.
Условия развития гражданской активности
Внешние условия (оценка Внутренний потенциал
респондентами внешней среды) (самооценка респондентов)
Доверие межличностное Потенциал объединения
Сплоченность общества Потенциал активности
Доверие к власти в целом Потенциал филантропии
Информированность населения об Участие населения в работе
НКО НКО

Рассмотрим внешние условия проявления гражданской

активности, начиная с доверия. Доверие – это социальная норма,
действующая во всех слоях общества. В зависимости от отношений
субъектов доверие разделяется на социальное, межличностное
доверие между людьми и институциональное доверие людей к
институтам власти и их представителям. Социальное доверие
реализуется чаще всего через традиционные практики
взаимопомощи. Межличностный уровень доверия – основа для
солидарности, сплоченности общества и в итоге – устойчивости
государства. Институциональный уровень доверия характеризуется
доверием к органам власти, то есть доверием граждан к
государству.
Уровень социального доверия или уровень доверия к
окружающим оценивается жителями Бурятии как невысокий (табл.
2).
Таблица 2.
Индикаторы социального доверия (в % к числу опрошенных)

Индикаторы РФ Улан-Удэ Районы РБ

2007 [1] 2009 2009
Большинству людей Макс. – 35 29 26
можно доверять Мин – 10
В отношениях с Макс – 93 71 74
людьми следует Мин – 76
быть поосторожнее

49
 Он близок к показателям средне – российской шкалы, где
максимальный уровень доверия 35% отмечен в Приморском крае и
минимальный – 10% в Омской области. В сельской местности
Бурятии доверие в обществе несколько ниже, чем в г. Улан-Удэ. В
целом по республике более двух третей респондентов считают, что
«в отношениях с людьми следует быть поосторожнее».
Оценка сплоченности (солидарности) общества у городских и
сельских респондентов Бурятии практически одинакова (табл.3).
Таблица 3.
Индикаторы сплоченности общества (в % к числу опрошенных)

Индикаторы РФ Улан-Удэ Районы РБ

2007 [2] 2009 2009
Больше согласия и Макс. – 31 38 39
сплоченности Мин – 6
Больше несогласия и Макс – 85 61 60
разобщенности Мин – 49
Затр. ответить - 1 1

Как видно из таблиц 2 и 3, в Республике Бурятия индикатор

социального доверия близок к среднему по Российской Федерации,
а индикатор сплоченности выше. Следовательно, в Бурятии условия
для развития гражданской активности ненамного отличаются от
среднероссйских.
Социальное доверие и солидарность характеризуют прочность
горизонтальных связей в обществе. Надежность вертикальных
связей, идущих от верхних уровней управления к населению,
определяет устойчивость государства. В совокупности уровень
доверия между людьми и доверие людей к власти формируют
условия для развития гражданской активности.
Поэтому с помощью ответов на вопрос: «По Вашему мнению,
власти учитывают интересы таких людей, как Вы?» сделан анализ
доверия граждан к власти в целом (табл.4).

Таблица 4.
Оценка респондентами учёта властью их интересов

Ответы РФ 2007 [2] Улан-Удэ 2009 Районы РБ

2009
50
Да Макс – 33 19 42
Мин – 9
Нет Макс – 80 79 56
Мин – 43
Затр. ответить - 2 2

Среди горожан, по сравнению с сельчанами, в два раза меньше

тех, кто удовлетворен отношением власти к ним. В среднем
согласных с отношением власти к ним в Бурятии набралось около
трети. Это максимальный уровень оценок для Российской
Федерации: 33% в Сахалинской области и 9% в Тульской области.
Недовольных, считающих, что их интересы властью не
учитываются, две трети, величина также близкая к средней оценке
по РФ - 80% в Курской области и в Сахалинской области [2].
Дальнейший анализ показал, что среди мужчин примерно на 7%
больше недовольных, чем женщин, считающих, что власть
учитывает их интересы, а граждане, представляющие
доминирующие этносы, одинаково оценивают отношение власти к
ним. По мнению двух третей из них, независимо, русские это или
буряты, считают, что власть не учитывает их интересы. Наиболее
удовлетворенные отношением власти возрастные группы – это
молодежь 18 – 29 лет, воспринимающая жизнь с естественным
оптимизмом, и пенсионеры.
На основании вышеизложенного есть основания для вывода,
что основным препятствием для проявления гражданской
активности населения и, следовательно, развития гражданского
общества в России является недоверие граждан к власти.
Внутренний потенциал гражданской активности граждан
проявляется в их готовности к объединению, желании участвовать в
общественной деятельности, отношении к благотворительности. На
него также влияют наличие и качество структур, которые могут
привлечь население к реализации интересных и полезных проектов.
Информированность населения о видах общественных организаций
и уровень участия граждан в их деятельности тесно связаны,
поэтому они рассматриваются отдельно.
Объединительный потенциал у жителей Бурятии достаточно
высок (табл.5).

Таблица 5
51
 Готовность объединиться с другими людьми
для совместных действий

Ответы РБ 2009 РФ 2007 [3]

Да 81 67
Нет 9 -
Затрудняюсь 10 -
ответить.
Положительные ответы чаще встречаются у молодежи от 18 до
29 лет, респондентов со средним и высшим образованием, а также
учащихся . Активность городских жителей выше, чем сельских.
Рейтинг сфер общественной деятельности, в которых жители
Бурятии готовы проявить активность, показан в таблице 6.
Таблица 6
Рейтинг сфер общественной деятельности,
в которых жители Бурятии готовы принять участие

Направления Улан-Удэ Районы

Помощь людям, оказавшимся в трудной 58 67
жизненной ситуации (сиротам,
инвалидам, пожилым, больным и т.д.)
Противодействие распространению 43 43
алкоголя, наркотиков
Участие в благоустройстве, озеленении 40 33
придомовой территории
Организация досуга детей, молодежи и 37 38
других возрастных групп
Участие в организации спорт. 25 20
мероприятий
Участие в организации культурно- 18 18
творческих мероприятий
Участие в уборке лестничной площадки и 17 15
подъезда
Примечание: так как респонденты отмечали 3 варианта
ответов, общая сумма превышает 100%.

Распределение ответов респондентов в зависимости от

социально-демографических характеристик показывает, что
52
женщины более активны, чем мужчины; к оказанию социальной
помощи готовы граждане от 30 до 60 лет; алкогольная проблема
волнует всех, но более всего пожилых людей и тридцатилетних;
уровень образования слабо влияет на активность, в социальной
поддержке, противодействии алкоголю и наркотикам,
благоустройстве территории выразили готовность участвовать
респонденты с разным уровнем образования. Но следует отличать
устные заявления о готовности объединяться или участвовать в
различных мероприятиях от реальной активности, когда во время
конкретных действий придётся жертвовать собственным временем
и спокойствием.
Потенциал благотворительности или филантропии равен в
столице и на селе - по 58% респондентов оказывали по собственной
инициативе помощь другим людям (не членам семьи и
родственникам). Пол не влияет на потенциал благотворительности,
разница между мужчинами и женщинами составляет 3%. Среди
возрастных групп также нет особых различий, выходящих за
пределы 3-5%. Исключение составляют пенсионеры, пожилые люди
старше 60 лет, 48% из них ответили, что не занимались
благотворительностью (они просто не имеют возможности). Более
активна в этом плане группа респондентов, имеющих высшее
образование.
Важным условием развития гражданского общества является
уровень развития третьего сектора, негосударственных,
некоммерческих организаций. От условий работы НКО, их
количества и качества зависит, могут ли люди реализовать личный
гражданский потенциал. Уровень информированности населения
Бурятии о видах общественных организаций и уровень участия
граждан в их работе показан в табл.7.
Таблица 7
Известность общественных организаций
и участие в их работе граждан

№ Наименование Ранги
организации Известность Участие
граждан
1 Политические партии 1 5
2 Профсоюзы 2 1
3 Спортивные объединения 3 2
53
4 Землячества 4 3
5 Молодежные организации 5 4
6 Экологические организации 6 6
7 Национально-культурные 7 7
центры
8 Правозащитные организации 8 8
9 Женские организации 9 9

Таблица показывает, что участие граждан в работе

общественных организаций не зависит от популярности
(известности) последних. Например, в деятельности политических
партий, занимающих первое место по известности, участвует
меньше граждан, чем в молодежных или спортивных организациях.
К сожалению, степень участия населения республики в работе
НКО невелика. Причины тому не отсутствие желания у граждан
заниматься общественно-полезной деятельностью или
недостаточное финансирование НКО, а несовпадение потребностей
населения (см. табл.6) и предложений НКО.
Американские социологи М.Дж. Пенн и К. Э. Залесн показали,
что в современных условиях небольшие группы по интересам могут
послужить серьезным фактором изменений в обществе [4]. Поэтому
не нужно стремиться к массовому вовлечению людей в крупные
общественные организации. Важнее разнообразие, качество,
результативность деятельности третьего сектора, его толерантность
к власти, другим организациям, профессионализм менеджмента.

Литература
1. Отчет ФОМ по проекту «Гражданское общество», серия 1
«Социологический атлас», выпуск «Показатели гражданской
активности». – М., 2007, с.7.
2. Отчет ФОМ по проекту «Гражданское общество», серия 1
«Социологический атлас», выпуск «Показатели гражданской
активности». – М., 2007, с.11.
3. Е. Петренко, Е.Галицкая, «Гражданское общество:
социография субъектов РФ (по материалам исследований ФОМ
2008 г)». М., 2007, с.5.
4. Пенн М.Дж. и Залесн К. Э. «Микротенденции. Маленькие
изменения, приводящие к большим переменам». - М., АСТ. – 2009.,
512 с.
54
 Н.М. Шодорова, канд.экон.наук, с.н.с. БНЦ СО РАН
В.Ф. Белоголовов, канд. г-м. наук,
зам. директора ОО «БРО по Байкалу»

Маркетинговый подход к управлению развитием местным

сообществом на уровне муниципальных образований

Задачи повышения инвестиционной привлекательности, умения

выиграть в конкурентной борьбе за федеральные инвестиции,
качественную трудовую силу, место в рейтинге и другие, стоящие
сегодня перед регионами, постепенно переходят и на уровень
муниципальных образований. В то же время ни четкого понимания,
что же такое «муниципальный маркетинг», что является его
объектом, а кто субъектом, ни четкого инструментария по его
применению пока нет.
Поэтому концепция территориального маркетинга сегодня
трактуется в основном с позиции понимания маркетинга как таково.
И понимание территориального маркетинга строится на основе
схемы отношений потребители (население, туристы, инвесторы) –
товары (услуги, которые предоставляет территория, сама
территория как совокупность ценностей, товары, производимые на
территории) [1, 2, 3].
Маркетинг территории – на наш взгляд понятие несколько
более широкое, чем продвижение отдельно взятой территории и ее
продукции на внешний рынок. Территория неотделима от
населения, т.н. местного сообщества, который является а)
пользователем территориальных ценностей б) носителем этих
ценностей. Если рассматривать маркетинг территории в отрыве от
местного населения, может сложиться парадоксальная ситуация,
когда активы территории ценнее и важнее людей, на ней
проживающих. Слишком ценная для внешних пользователей
территория в итоге может обернуться не во благо, а во вред
местным жителям, которых проще переселить, чем учитывать их
интересы. Поэтому объектом территориального маркетинга должна
быть социально-территориальная система в связке «местное
сообщество – активы территории».
Безусловно, маркетинговый подход к развитию
муниципального образования является важнейшим элементом
55
стратегического планирования и управления развитием в данном
муниципалитете. Более того, он обеспечивает связку между
муниципальным и региональным уровнем, между уровнем района и
уровнем поселений, связь между отдельными муниципалитетами. И
он помогает понять уникальность той или иной территории, ее
отличие и общность с соседями и т.д. Однако при всех прочих
равных условиях выиграет тот, кто сможет обеспечить главную
связку «развитие территории – активность, вовлеченность местного
населения в процессы развития».
Именно такой подход нам видится наиболее перспективным и
именно с таких позиций мы планируем реализовать его в рамках
проекта «ФОРД…» на модельных муниципальных образованиях.
Рассмотрим теперь понятие «уникальные характеристики
территории». В принципе вся территория России уникальна, также
как уникальные регионы, районы и т.д. Необходим четкий
критерий, позволяющий определить, позволит ли та или иная
характеристика развиваться территории, а какая – нет. Для этого
необходимо сформулировать само понятие «развитие».
В Большой советской энциклопедии дается следующее
определение этому понятию: «Развитие,
необратимое, направленное, закономерное изменение
материальных и идеальных объектов. Только одновременное
наличие всех трёх указанных свойств выделяет процессы Р. среди
др. изменений: обратимость изменений характеризует процессы
функционирования (циклическое воспроизведение постоянной
системы функций); отсутствие закономерности характерно для
случайных процессов катастрофического типа; при отсутствии
направленности изменения не могут накапливаться, и потому
процесс лишается характерной для Р. единой, внутренне
взаимосвязанной линии. В результате Р. возникает новое
качественное состояние объекта, которое выступает как изменение
его состава или структуры (т. е. возникновение, трансформация или
исчезновение его элементов или связей)» [4]
Таким образом, говоря о развитии территории, мы, прежде
всего, должны иметь ввиду
1) нецелесообразность разовых акций, не влекущих
необратимых в хорошем смысле изменений в качестве жизни,
качестве окружающей среды, качественных характеристик самой
территории. А именно ими изобилуют большинство
56
муниципальных целевых программ и проектов. Они направлены в
основном на поддержание ситуации, недопущения ухудшения
состояния социально-экономической системы на территории.
2) необходимость долгосрочного планирования необходимых
изменений, направленных на увеличение капитализации активов
территории (экономических, культурных, социальных, природных и
др.), либо создания новых активов. Этот принцип позволит
отсеивать проекты и мероприятия, работающие «в ноль».
3) для соблюдения принципа закономерности требуется усилия
всех участников процесс развития – органов местного
самоуправления, малого и среднего бизнеса, общественно
активного населения.
Территориальный маркетинг в данной схеме задает генеральное
направление необходимых изменений, определяет их качественные
и количественные параметры.
Уникальными характеристиками территории становятся в
таком понимании ее активами (материальные и нематериальные). А
инструментарием территориального маркетинга, помимо
традиционных концепций, планов и программ, становятся
инструменты социального и частно-муниципального партнерства.
Формирование территориальных брендов, создание системы
зонтичных брендов также органично вплетается в общую картину
управления муниципальным развитием. Бренды – это
представления в головах потребителя относительно продукта или
услуги. Территория не является исключением. Радует и то, что
сегодня «экономика брендов» плавно перетекает в «экономику
ценностей», то есть бренды рассказывают потребителям не столько
о материальных ценностях, сколько о культурных и социальных.
При этом на муниципальном и поселенческом уровне видится
целесообразным создание общих брендов, объединяющих
уникальные характеристики целого ряда муниципалитетов и
позволяющих получить мультипликативный эффект от их
продвижения. Так, несколько муниципальных районов Республики
Бурятия сегодня выходят на внешний рынок с проектами SPA-
отелей. Что неудивительно – Бурятия – уникальный регион,
изобилующий целебными источниками и грязями. И этот актив
необходимо продвигать. Однако без должной кооперации,
понимания общности многих проблем, связанных с развитием этого

57
ресурсоемкого направления, результативность предпринимаемых
действий ставится под сомнение.
Здесь целесообразен единый бренд и четкая специализации
водолечебниц внутри него. Требуются значительные усилия по
активизации вовлечения местного населения в процесс развития
лечебно-оздоровительного направления – привлечение частных
предпринимателей, развитие семейных видов бизнеса, обучение
будущего персонала, подготовка квалифицированных кадров,
подготовка местного населения к приезду кадров извне и т.д.
Продвижение SPA-отелей на внешний рынок также необходимо
осуществлять во-первых, комплексно, а во-вторых, делая акцент не
только на уникальных целебных свойствах наших вод, но и на
культурных и природных особенностях принимающих территорий.
Ведь гости должны не только пройти курс лечения, восстановить
силы, но и получить массу дополнительных эмоций от
пребывания в нашей республике. Ведь именно на этом
эмоциональном участке формируется наибольшая добавленная
стоимость, а соответственно, растет и капитализация активов
территории.
В то же время использование этих активов не должно негативно
сказываться на их количественном и качественном состоянии. Это
также требует комплекса мер от экономических рычагов
поддержки, до активного участия самого населения в сохранении
окружающей среды. Ведь зачастую наиболее безответственными
потребителями своих ресурсов являемся мы сами, местные жители.
И этот тренд, противоположный развитию, надо менять.
Последнее особенно актуально, поскольку активные продажи
должны сопровождаться поддержанием постоянного или растущего
качества товаров и услуг, а значит и активов территории. Если
этого не происходит, затраты и усилия по продажам могут
оказаться напрасными. Уникальность территории, на которой
проживает конкретное сообщество, сохраняется именно этим
сообществом. И здесь важно чтобы
1) местное население осознало свои уникальные
характеристики и их ценность для своего дальнейшего развития
2) выработало и согласилось поддерживать определенные
стандарты жизнедеятельности, которые бы способствовали
сохранению и развитию этих уникальных характеристик.

58
 В таком тандеме «уникальные характеристики территории –
стандарты качества на территории» можно говорить о результатах
процесс территориального маркетинга.
Какие стандарты мы имеем в виду? Если взять за основу
муниципальные образования с особым режимом
природопользования, то очевидно, что их основной ценностью
является природная экосистема. Однако когда мы накладываем на
эту экосистему местное сообщество, то ценностью становится
умение местных жителей жить в гармонии с окружающей средой, а
также их культурные традиции, тесно связанные с природно-
хозяйственными циклами. Для таких территорий важно выработать
стандарты качества по отношению к процессу производства услуг, а
также к самим услугам и товарам, которые они готовы
реализовывать на внешнем рынке.
Понимая, что одной из основных проблем сельских поселений
является отток населения, особенно молодежи, старение населения,
развитие асоциальных процессов в связи с низким уровнем жизни и
суровыми климатическими условиями, стандарты должны
затрагивать и эту составляющую. Уникальность территории должна
работать на повышение качества и разнообразие культурно-
духовной и социальной сферы.
Говоря о системе территориально маркетинга, мы должны
сформулировать и основные подходы к его управлению. Здесь
основным вопросом является субъект управления. Кто будет
планировать, координировать, контролировать весь процесс, а кто
его исполнять. Пока что российский опыт не очень разнообразен.
Территориальный маркетинг не входит в перечень прямых
полномочий муниципалитетов. И степень его использования в
муниципалитетах зависит от «продвинутости» местных
руководителей. В большинстве случаев, задача ведения
маркетинговой деятельности становится задачей отдельно взятых
производителей. Как четко отмечает д.э.н. Панкрухин А.П. проф.
РАГС: "такой стереотип легко оправдывает маркетинговое
бездействие властей: если маркетинг внутреннее дело фирмы,
значит, государству для его развития делать ничего не надо. В
таком случае в наибольшем проигрыше оказываются прежде
всего мелкий и средний бизнес, а в конечном счете -
потребитель и общество" [1]

59
 Поэтому хотелось бы еще раз обратить внимание
руководителей муниципалитетов на значимость и результативность
маркетингового подхода к управлению территорией и
необходимость использования инструментов партнерства, как
социального, так и частно-муниципального, при его реализации.
Только совместными усилиями, при условии понимания
важности развития и продвижения своих активов во внешней среде
со стороны населения и бизнеса, можно преодолеть хронические
болезни современных муниципалитетов – дефицит бюджетов и
бесконечность социальных проблем, стоящих перед
руководителями территорий.
Задача руководителей ОМСУ – создать условия для
партнерства, а затем, совместно с бизнесом и общественностью
разработать сначала концепцию территориального маркетинга, а
затем целевую программу по ее реализации. Далее обеспечить ее
софинансирование и обеспечить доступ представителей бизнеса и
общественности к реализации данных документов (что может быть
сделано в формате управляющей компании или оператора
реализации программы). Причем ключевым звеном в данной
системе должна стать именно общественная составляющая,
поддержка общественных инициатив в деле муниципального
развития.
Иными словами, местное сообщество через социальное и
частно-муниципальное партнерство должно «созреть» до того
уровня, когда оно а) готово осознать свои ценности и ценности
своей территории б) начать работать на то, чтобы их приумножать
в)научиться взаимодействовать с внешним миром (принимать
новых жителей, новых предпринимателей на свою территорию),
производить продукцию, услуги, востребованные на внешнем
рынке.

Литература:
[1] А.П.Панкрухин. Маркетинг. ИМПЭ. М. 1999г. С-30.
[2] А.П. Панкрухин. Территориальный маркетинг //Маркетинг в
России и зарубежом. №5, 1999г.
[3] Т.В. Сачук. Территориальный маркетинг: Теория и практика .
Питер СПб, 2009 г.
[4] – Большая советская энциклопедия. [Электронный ресурс].
Режим доступа -
60
http://slovari.yandex.ru/dict/bse/article/00064/74100.htm . Дата
обращения - 15.03.2010г.
[5] ТАСИС. Рекомендации по разработке комплексной программы
маркетинга города и привлечения инвестиций. Институт
Евроград, С-П. 1999г.
[6] - Любовный В.Я. Методические подходы и опыт разработки
прогнозных материалов по комплексному развитию городов. БМС,
Вып.18,Программы развития муниципальных образований, МОНФ,
М. 1999г.
[7] - Кудрявцев Ю.Н. Харченко А.В. Территориальный маркетинг
как основа стратегии устойчивого развития муниципальных
образований // Аналитический вестник / ВНТИЦ. - 1999. - № 4. -
С.3-13; Регион для инвестиций // Маркетолог. - 2000.-№1.-С.4-46,
60-61.

Н.М. Залуцкая, канд.экон.наук,

заведующая кафедрой экономики БГУ

Нормативно-правовые основы территориального

общественного самоуправления в Республике Бурятия

Конечной целью управленческой деятельности является

удовлетворение потребностей населения. Данная цель не может
быть достигнута без участия самого населения в управлении. Это
участие выражает интересы общества в целом и его отдельных
классов, слоев, групп.
Каждый человек, участвуя в управлении, выражает не только
свои личные интересы, но и интересы социальной общности, к
которой он принадлежит. Таким образом, рельефно проявляются
интересы различных групп населения как основа для формирования
направлений управленческих воздействий для всех уровней
субъектов управления. Это особенно важно для управления
государством и обществом в целом, когда участие в нем широких
слоев населения является объективно необходимым и
обеспечивается конституционно. В статье 3 Конституции РФ [1]
предписано, что носителем суверенитета и единственным
источником власти в России является ее многонациональный народ,
который осуществляет свою власть непосредственно, а также через
61
органы государственной власти и органы местного самоуправления
(МСУ).
Конституционная идея народовластия подчеркивает
устремление государства к демократическим преобразованиям,
солидарность и согласие с принципами народовластия,
изложенными в Международном пакте о гражданских и
политических правах граждан. Так, в статье 25 этого
международного документа установлено, что каждый гражданин
должен иметь право и возможность принимать участие в ведении
дел, как непосредственно, так и через избранных представителей,
голосовать и быть избранным, иметь равный доступ к
государственной службе.
Участие граждан в управлении является многогранным
процессом: во-первых, оно положительно влияет на качество
принимаемых решений; во-вторых, повышает уровень
сознательности и общественной активности граждан; в-третьих,
влияет на морально-этические качества личности людей.
Гражданская активность населения, в свою очередь, позволяет
выявить социально значимые общественные оценки деятельности
органов различных уровней власти. В настоящее время
общественное мнение становится разновидностью
непосредственной демократии и должно приобретать все большее
значение в определении направлений движения и развития
общества.
Одной из форм участия населения в управлении является
территориальное общественное самоуправление – ТОС.
Федеральное законодательство рассматривает территориальное
общественное самоуправление в качестве самоорганизации граждан
для самостоятельного и под свою ответственность осуществления
собственных инициатив в вопросах местного значения по месту
жительства (микрорайон, квартал, улица, двор, дом и т.п.).
Необходимость создания ТОС в России обусловлена
следующими провозглашенными принципами местного
самоуправления: самостоятельности, демократичности
(народовластия), законности, гласности, сочетания МСУ и ТОС.
Безусловно, соблюдение всех перечисленных принципов является
условием полноценного местного самоуправления на территории
всей страны.

62
 Правовые основы организации и осуществления ТОС в России,
в том числе, в Бурятии, предписаны законодательными актами [1-
7]. При этом обеспечивается обязательное соблюдение
верховенства федерального законодательства над
законодательными актами нижестоящего уровня.
В статье 42 Закона РБ № 176-I под ТОС понимается
самоорганизация граждан по месту их жительства на отдельной
части территории муниципального образования для
самостоятельного и под свою ответственность осуществления
собственных инициатив по вопросам местного значения
непосредственно населением или через создаваемые им органы.
Под отдельной частью территории муниципального образования
понимаются территории поселений, не являющихся
муниципальными образованиями: микрорайоны, кварталы, улицы,
дворы и другие территории.
Статьей 76 п. 1 Закона РБ № 162-XII ТОС определяется как
массовая низовая основа системы народного самоуправления и
самоорганизации населения на территории сельских населенных
пунктов, поселков, городов для самостоятельного (под свою
ответственность) решения гражданами вопросов самоуправления.
Следует отметить, что ТОС является одним из эффективных
видов участия населения в решении вопросов местного значения.
ТОС осуществляется в формах непосредственной демократии,
предписанных федеральным и субфедеральным законодательством.
Совокупность организационных форм и управляющих органов
ТОС представляет собой систему ТОС.
В соответствии со статьей 80 Закона РФ № 1550-1 и статьей 76
п. 2 Закона РБ № 162-XII Система ТОС населения включает в себя:
– формы непосредственной демократии: общие собрания
(сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные
формы.
– органы ТОС населения: советы; комитеты микрорайонов,
жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов
(сомонов); а также иные органы самоуправления, образованные
через избрание населением по месту жительства на основе
добровольного волеизъявления (советы или комитеты улиц,
кварталов, домов и т.п.).
ТОС действует на основании Устава, является юридическим
лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-
63
правовой форме некоммерческой организации. Границы ТОС
определяются Советом народных депутатов районного и городского
уровня, исходя из социально - экономической целостности
территории и предложений граждан.
К вопросам местного значения относятся вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом о
муниципальном образовании в соответствии с законодательством. К
полномочиям органов ТОС относится решение местных вопросов,
затрагивающих интересы жителей соответствующей территории.
Например, защита прав и законных интересов жителей в органах
МСУ, участие в распределении гуманитарной и иной помощи,
общественный контроль над выполнением решений органов МСУ,
содействие правоохранительным органам, содействие мерам
санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного
состояния, решение вопросов жилищного и коммунального
хозяйства, благоустройства территории и др.
В соответствии со ст. 15 п. 2. Закона РБ № 896-III
непосредственное осуществление населением местного
самоуправления и участие населения в осуществлении местного
самоуправления основываются на принципах законности,
добровольности. Органы государственной власти Республики
Бурятия и их должностные лица, органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления в Республике
Бурятия обязаны содействовать населению в непосредственном
осуществлении населением местного самоуправления и участии
населения в осуществлении местного самоуправления.
Статьей 82 Закона РФ №1550-1 и статьей 78 Закона РБ №162–
XII регламентированы нормы в отношении выборов органов
территориального общественного самоуправления населения: Так,
органы ТОС населения создаются по инициативе граждан на основе
их добровольного волеизъявления.
Выборы органов территориального общественного
самоуправления населения могут проводиться на общих собраниях
(сходах) или конференциях граждан по месту их жительства, а
также на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права
при тайном голосовании по избирательным участкам на срок
полномочий местного Совета. Общее собрание (сход) или

64
конференция жителей вправе установить и другой срок полномочий
органов территориального общественного самоуправления.
Местные Советы по предложению инициативных групп
населения согласовывают порядок, нормы представительства и
сроки проведения выборов органов самоуправления, а при
проведении прямых выборов по избирательным участкам образуют
из числа жителей избирательные комиссии и согласовывают
порядок выдвижения кандидатов. Подготовка и проведение
выборов органов общественного самоуправления населения
осуществляется открыто и гласно. Расходы, связанные с
подготовкой и проведением выборов, производятся на средства
органов территориального общественного самоуправления и
местных Советов.
Выборы органов территориального общественного
самоуправления населения по избирательным участкам признаются
состоявшимися, если в них приняли участие не менее половины
избирателей, внесенных в списки. Избранными в состав органов
общественного самоуправления считаются граждане, получившие
большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в
голосовании.
Статьей 84 Закона РФ №1550-1 и статьей 80 Закона РБ №162–
XII определен порядок осуществления экономической деятельности
органов ТОС населения. Так, органы ТОС вправе:
– создавать в установленном порядке предприятия и
организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и
услугах, иметь иное собственное имущество;
– выступать заказчиком на выполнение работ по
благоустройству территории и коммунальному обслуживанию
населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов
социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных
на их выполнение средств местного бюджета и собственных
финансовых ресурсов;
– кооперировать на добровольной основе средства населения,
предприятий, учреждений и организаций для финансирования
целевых социальных программ;
– участвовать собственными ресурсами в создании и
деятельности финансово - кредитных учреждений на акционерной
или паевой основе;

65
 – организовывать иную экономическую деятельность, не
запрещенную законодательством, с целью удовлетворения
социально-экономических потребностей населения;
– определять в соответствии со своим положением структуру,
штаты и порядок оплаты труда работников, создавать комиссии и
другие формирования.
Статьей 85 Закона РФ №1550-1 и статьей 81 Закона РБ №162–
XII установлены правовые нормы в отношении финансовых
ресурсов органов территориального общественного самоуправления
населения:
1. Финансовые ресурсы территориального общественного
самоуправления населения состоят из собственных, заемных
средств, средств, передаваемых им местными Советами и
администрацией, а также налоговых отчислений по установленным
нормативам.
Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов
от экономической деятельности органов территориального
общественного самоуправления населения, добровольных взносов и
пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан и
также других поступлений.
2. Органы территориального общественного самоуправления
населения самостоятельно используют имеющиеся в своем
распоряжении финансовые ресурсы в соответствии с их
положением и программами социально - экономического развития
территории.
В соответствии со статьей 86 Закона РФ №1550-1 и статьей 82
Закона РБ №162–XII органы ТОС населения вправе участвовать в
работе сессий местных Советов при рассмотрении вопросов,
затрагивающих их интересы.
Практика показывает, что в Бурятии в целом, в том числе, в
городе Улан-Удэ, невысока активность участия населения в
местном самоуправлении, неорганизованно осуществляется
деятельность органов ТОС. На публичных слушаниях не всегда
присутствуют лица, чьих интересов касаются рассматриваемые
нормативно-правовые акты. Это объясняется, главным образом,
неосведомленностью граждан в отношении возможностей
существования ТОС, а также нежеланием заниматься общественной
работой. Зачастую гражданам проще простого «сложить» решение
всех местных проблем на органы МСУ, и, конечно, критиковать их
66
за недоработанные дела. Вместе с тем, существование и
деятельность ТОС является элементом децентрализации
муниципальной власти, проявлением самодеятельной активности
населения, без которой эффективное местное самоуправление
немыслимо в принципе.
Поэтому активизация системы ТОС в Бурятии является
непременным условием развития взаимоотношений органов власти
и населения, главным фактором повышения эффективности всей
системы местного самоуправления.

Литература:
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;
2. Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» № 1550-1 от
06.07. 1991 г,
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 06.10. 2003 г.,
4. Конституция РБ от 22 февраля 1994 г.;
5. Закон РБ «О местном самоуправлении в РБ» № 162-XII от
29.11. 1991 г,
6. Закон РБ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РБ» № 176-I от 05.09. 1995 г,
7. Закон РБ «Об организации местного самоуправления в РБ»
№ 896-III от 07.12. 2004 г.
8. Вильямский В.С. Основы организации
http://burstat.gks.ru/digital/region1/default.aspxмуниципального
управления. / Учебное пособие. – Ростов -на Дону: Феникс, 2007 г. –
384 с.
9. http://www.ulan-ude-eg.ru.

В.Б. Прокопьев, к.пед.наук, заведующий кафедрой

Государственного и муниципального управления БГУ

О возрождении общественных форм управления

в Забайкальском казачьем войске

Возрождение России, необходимость которого все более и

более осознается общественностью, от призывов и деклараций
переходит в область практических дел.
67
 Позволим остановиться в этой связи на одном из
знаменательных событий настоящего времени.
В 90-х годах к казачеству было приковано значительное
внимание общества, о нем много и разноречиво писали и говорили
в средствах массовой информации. Одни доброжелательно, с
надеждой на возвышение народного самосознание, другие – с
насмешкой, раздражением.
Кто же они, сегодняшние казаки? Думается, прежде всего,
наследники отцовой и дедовой славы, их традиций, а также всех
сложностей и противоречий, наполнявших быт и бытие казачье на
протяжении веков. Заметим, что отношение к казачеству со
стороны власти всегда было непростым: вольнолюбивость и сила
казаков вызывала уважение, стремление их использовать и
неизбежное опасение, недоверие.
А.И. Деникин в «Очерках русской смуты» отмечал, что
«слагавшиеся исторически, в течение нескольких веков,
взаимоотношения казачества с центральной общерусской властью
носили характер двойственный. Власть всемирно поощряла
развитие казачьей колонизации на беспокойных рубежах русской
земли, где шла непрерывная война, охотно мирясь с особенностями
их военно-земледельческого быта и допуская большую или
меньшую независимость и самобытные формы народоправства…
Вместе с тем власть принимала все меры, чтобы «вольности» эти не
развивались чрезмерно…»
В 1990 году в Москве состоялся первый учредительный
Большой казачий круг. 263 делегата приняли решение об
образовании Союза казаков России. Атаманом был избран А.Г.
Мартынов. Если на первом круге делегаты представляли 72807
избравших их членов казачьих организаций, то на второй Большой
круг в г. Ставрополь приехали около 600 посланцев от более чем
300 тысяч казаков. На первом совете атаманов Союза казаков была
принята «Декларация казачества России», в которой заявлялось, что
казаки, как и прежде, всегда готовы верой и правдой служить
Отечеству.
В этот период движение за возрождение казачества получило
свое развитие и в Бурятии.
В 1995 году Забайкальское казачье войско вошло в
государственный реестр.

68
 Принятый позднее Федеральный закон «О государственной
службе российского казачества» от 5 декабря 2005г определил
правовую и организационную основу реестровому казачеству и
закрепил значение и роль казачества в государстве.
Примечательно, что уже в первый год своего президентства
Д.Медведев подписал ряд нормативных актов, в том числе
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон
«О государственной службе российского казачества» от 3 декабря
2008 года №245-ФЗ.
В принятом в 1996 году Указе Президента Российской
Федерации Б.Н.Ельцина казачество именуется уже не
общественной организацией, а государственной службой, которая
предусматривает охрану границ, лесов, государственных объектов и
учреждений, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
В Бурятии процесс возрождения казачества проходит несколько
этапов. На первом этапе превалирует активизация наиболее
политизированной части, стремящейся позиционировать себя как
единственной силы в деле защиты интересов казаков,
сопровождалось изменений суматошностью и митинговщиной.
Позднее пришло осознание необходимости конкретной и
разъяснительной работы среди населения, прежде всего, в
молодежной среде, в том числе среди учащихся и студентов.
В Бурятии по инициативе атамана Первого отдела
Забайкальского казачьего войска по инициативе полковника
авиации в отставке, генерала казачьих воск и при активной
поддержке и помощи управления образования г.Улан_Удэ
Н.Адушинова 8 октября 2001 году был открыт кадетский казачий
корпус на базе школы –интерната №2.
Знамя с начертанным девизом «Жизнь Родине – честь никому»
было вручено начальнику корпуса, майору запаса Г. Матхееву.
Большая работа была проведена коллективом
профессионального лицея №1 п.Онохой Заиграевского района во
главе с директором Сорокиным А.С.
Но далеко не всеми еще осознанно, что путь возрождения -
единственный: самоотверженный, подвижнический труд. Между
тем в обществе все еще живет надежда на всевозможные
митинговые союзы, общества, объединения, движения,
распадающиеся с такой же легкостью, с какой и образуются.

69
 Среди этих обществ и союзов особое место занимает движение
по возрождению казачества. Особое потому, что объединяет людей
не только на основе общности интересов, рода занятий,
миропонимания и т.д., но и на культурной и этнической основе.
Социологические опросы показывают: отношение к казачеству
в сегодняшнем обществе неоднозначно. Говорящих здравицы в его
честь немало, но есть и те, кто видит в казаках людей,
занимающихся неким маскарадом, бутафорией.
Анализ реализации программы Министерства регионального
развития Российской Федерации «Становление и развитие
государственной службы российского казачества в 2008-2010
годах», утвержденной приказом Министра регионального развития
Российской Федерации №80 13 августа 2007 года для апробации
органами государственной власти и местного самоуправления
муниципальных образований выявил следующую картину.
Казаки требуют восстановить справедливость в правах,
воссоздать автономные административно—территориальные
образования, народное самоуправление, возможность служить в
традиционных иррегулярных войсках.
У казаков до введения дворянства в 1799 году частной
собственности на землю не было. Земля являлась собственностью
общины, надел нарезался на каждого родившегося мальчика в
пожизненное пользование с правом передачи по наследству или
сдачи в аренду. Продажа земли исключалась. Такого же положения
казаки добиваются и сегодня. Российский парламент принял закон,
допускающий частную собственность, и тем самым проигнорировал
требования казачества, формально признанного им же самобытной
этнической группой в Законе «О реабилитации репрессивных
народов».
Не решен в целом и вопрос об иррегулярных казачьих частях.
И, наконец, вопрос о казачьих автономиях и местном
самоуправлении также в полной мере не решен, хотя еще 26 апреля
1990 года был принят закон, дающий право на восстановление
национально-государственных образований.
Необходимо основательно проработать вопрос казачьих
поселений в Бурятии, причем не только вдоль границы.
На повестке дня стоит вопрос о местном, республиканском,
законе хозяйственно-экономической деятельности казачьих
обществ, тем более на это нацеливает Указ Президента Российской
70
Федерации «Об экономических и иных льготах, предоставляемых
казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по
несению государственной и иной службы». Льготы – все то, что уже
определено законодательными актами. К примеру, в статье
Федерального закона №145 «О внесении государственной и иной
службы казачьими обществами Российской Федерации» сказано:
«Финансирование государственной службы российского казачества
осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных
образований».
Это значит, что казачье сообщество, взяв на себя обязательства
по несению государственной и иной службы, подпадает под эти
льготы.
К примеру, хозяйственная деятельность казака определена в
качестве поставщика сельскохозяйственной продукции для
федеральных нужд. Казаки могут активно проявлять свою
деятельность в сфере туризма, участвовать в тушении пожаров,
обеспечении общественного правопорядка и т.д.
Типовая модель расселения казачьих обществ и принципы
планирования поселений определяются потребностями и
количеством проживающего населения.
Одно из основных требований к современному казачьему
поселению- создание рабочих поселений благоприятная
экономическая обстановка. С этой целью должны быть разработаны
и просчитаны те направления деятельности, которые могут
развиваться на территориях расселений казачества и обеспечивать
экономическую независимость.
Основой для выбора и развития бизнес - направлений служит
ряд предпосылок:
1. Казачество является самостоятельной структурой,
объединяющей под своим началом дисциплинированных,
работоспособных, образованных и целеустремленных людей,
способных создавать новые предприятия, обеспечивать выпуск
качественной продукции и ее реализация.
2. Для целей развития современных казачьих обществ принято,
что финансирование проектов в некоторых случаях должно
осуществляться за счет объединения средств полученных казаками
в виде субсидий. В случае недостаточности аккумулированных

71
средств возможно банковское проектное финансирование либо
иные инвестиции.
3. Выбор направлений возможного хозяйствования определяют
такие требования, как невысокая технологичность, свойственность,
объем возможных финансовых вложений, конкурентоспособность и
сезонность.
4. При расчетов подходов могут быть выбраны несколько
основных, скажем так вариантов. Во-первых, Вариант 1 –
предусматривает экономическую деятельность поселения за счет
только полученных ссуд. Вариант 2 предусматривает также
возможность привлечения внешних источников финансирования в
виде кредитов и вкладов инвесторов.
Одним из самых важных условий выбора видов деятельности
является количество населения трудоспособного возраста, которое
необходимо обеспечить работой и возможностью заработка.
В некоторых муниципальных образованиях при содействии
местной власти проведена значительная работа в решении вопросов
возрождения традиций обычаев казачества, самосознания
населения. Положительный опыт накоплен в Кяхтинском районе:
Восстановление Мурочинского дацана, постройка Субургана на
месте снесенного Ашбагатского дацана, реабилитация казачества,
возрождение силов веры, старинных обычаев и традиций являются
приметами нашего трудного времени.
В деле возрождения большую роль выполняет сфера культуры.
Двадцать лет ищет, находит, обрабатывает и дает новую жизнь
народным песням, напевам и танцам забайкальских казаков Улан-
Удэнский муниципальный ансамбль «Забава», лауреат
международных и российских конкурсов.
«Забава» - высокопрофессиональный коллектив, исполняющий
казачий фольклор, существующий на средства городского бюджета,
редкие спонсорские влияния и собственные доходы.
Цель народных коллективов – сохранять традиционную
культуру своего народа.
В 2010 году исполняется 160 лет Забайкальскому казачьему
войску. Деятельность по возрождению, сохранению, развитию
казачества продолжается. Несмотря на трагедии, казаки знают,
помнят и гордятся, что они казачьего сословия.

72
 Г-Х. Ц. Гунжитова, ст. преподаватель БГУ

Местное самоуправление
как институт гражданского общества

Современное демократическое государство не может

развиваться и успешно справляться со своими задачами без
эффективно действующей системы местного самоуправления. Как
сказано в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления,
органы местного самоуправления являются одной из главных основ
любого демократического строя. Существование наделенных
реальными полномочиями органов местного самоуправления
обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к
гражданам управление.
Процесс децентрализации государственной власти и
управления, создание местного самоуправления происходят в
нашем государстве весьма непросто и сопровождаются большими
противоречиями. С одной стороны, имеются попытки
абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить
местное самоуправление от государственного управления, что
неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению
нормального функционирования управленческой системы. С другой
стороны, обоснованные действия федерального центра по
укреплению законности и наведению порядка в системе управления
порождают у некоторой части общества и государственного
аппарата стремление существенно ограничить права и возможности
органов местного самоуправления, фактически свести на нет их
самостоятельность в решении определенной части публичных дел.
Для свободного демократического государства необходимым
является существование "полнокровного гражданского общества,
уравновешивающего и контролирующего власть". Вышеназванные
крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто
невозможны в условиях подлинного гражданского общества, в
котором демократические ценности и институты, эффективно
действующее местное самоуправление представляют
самостоятельную ценность. Без них существование современного
демократического государства и общества просто немыслимо. Все
происходившие в истории государства российского перестройки
неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли
73
опереться на силу самодеятельного гражданского общества.
Следовательно, насущной задачей государственного строительства
в настоящее время является параллельное, одновременное развитие
институтов гражданского общества и местного самоуправления,
которую возможно решить лишь при условии разработки
теоретической концепции их соотношения, а также
законодательного закрепления и практического воплощения
основных ее постулатов.
Прежде всего, следует уточнить понятие гражданского
общества. В теории государства и права гражданское общество
определяется как совокупность внегосударственных и
внеполитических отношений (экономических, социальных,
культурных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных,
религиозных), образующих особую сферу специфических
интересов свободных индивидов-собственников и их объединений.
Как отмечает Н.С. Бондарь, с позиций функциональной
характеристики гражданское общество представляет собой
общество, способное самостоятельно, без вмешательства
государства, осуществлять определенные функции в тех или иных
сферах общественной жизни. Структура гражданского общества
представляет собой систему относительно независимых от
государства институтов и отношений, которые обеспечивают
условия для свободного развития личности, удовлетворения
частных интересов и потребностей индивидов и коллективов,
развития местного самоуправления. Исходя из наиболее
существенных характеристик гражданского общества, Н.С. Бондарь
определяет его как основанную на самоорганизации систему
социально-экономических и политических отношений,
функционирующих в конституционно-правовом режиме
социальной справедливости и имеющих своей целью создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его
прав и свобод как высшей ценности гражданского общества и
правового государства.
В правовой науке в вопросе о соотношении гражданского
общества и местного самоуправления пока не наблюдается
единства взглядов. Некоторые ученые рассматривают местное
самоуправление как элемент системы гражданского общества. При
этом основной акцент делается на такие его черты, как
самоорганизация населения в границах муниципального
74
образования, обособленность органов местного самоуправления от
органов государственной власти. Однако при этом не учитывается
тот факт, что местное самоуправление, в отличие от других
институтов гражданского общества, является обязательным
элементом государственного устройства, одной из основ
конституционного строя РФ, что вытекает из положений первой
главы Конституции РФ и свидетельствует о политической природе
местной власти. Законодательно закрепляется обязательное наличие
выборных органов местного самоуправления в муниципальном
образовании, обязательность решений органов МСУ, принятых в
пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение.
Все эти признаки говорят об общности местного самоуправления и
государственного управления как разновидностей публичного
управления.
Местное самоуправление, согласно статье 2 Федерального
Закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», это «самостоятельная и
под свою ответственность деятельность населения по решению
непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций». Ключевым здесь, на наш
взгляд, является словосочетание «самостоятельная деятельность»,
поскольку властные полномочия в данном случае вторичны,
главной целью местного самоуправления является осуществление
демократических функций, функций гражданского общества.
Безусловно, местное самоуправление занимает особое место в
системе общественных отношений. С одной стороны, местное
самоуправление является элементом (институтом) гражданского
общества. И хотя оба эти феномена не являются тождественными,
они тесно взаимосвязаны. Местное самоуправление выступает не
только в качестве элемента гражданского общества, но и
представляет собой один из важнейших, ключевых факторов
развития последнего.
С другой стороны, местное самоуправление, в отличие от
других институтов гражданского общества, немыслимо вне рамок
государства. Оно представляет собой именно тот институт
гражданского общества, который тесно взаимодействует с
государством и его органами и будучи автономным от
государственной власти, осуществляет часть функций последней,
75
переданных ему государством, являясь одним из носителей
публичной власти.
Можно сказать, что местное самоуправление выступает в
качестве связующего звена между государством и гражданским
обществом. Именно этим, прежде всего, определяется его
особенное положение в системе общественных отношений
Как демократический институт местное самоуправление
развивает в гражданах самодеятельность – люди перестают ждать
благ от государства, откуда-то извне, привыкая полагаться на себя и
на собственные силы. И задача демократического государства здесь
сводится к тому, чтобы не создавать общественные,
профессиональные, корпоративные и самоуправляющиеся
организации граждан, а защищать и цивилизовывать то
пространство, в котором они могут нормально формироваться и
успешно функционировать.
Так, одной из сложнейших проблем при формировании
системы местного самоуправления является вопрос о тех базовых
принципах, которые закладываются в основу его формирования, что
особенно значимо для нынешнего этапа общественного развития.
Принципиальным, например, является вопрос о размерах
единицы местного самоуправления (по территории и по числу
жителей). Если основная задача - добиться максимальной
эффективности деятельности местных органов власти, достижения
наиболее высокого уровня предоставления ими услуг населению, то
выбор, как правило, делается в пользу более крупных
самоуправляющихся единиц, способных сконцентрировать в своих
руках достаточный объем ресурсов. Однако в этом случае
существует серьезная опасность потери ими собственно
самоуправленческого начала. Выступая в роли наиболее важного
связующего звена между гражданским обществом и государством,
местное самоуправление является неотъемлемой сущностной
характеристикой демократического общества. Являясь той
оптимальной точкой, где сходятся интересы местных сообществ,
отдельного гражданина, государства, политических партий, групп
интересов, местное самоуправление обладает огромными
потенциальными возможностями гармонизации взаимоотношений
между ними, укрепления различного рода социальных связей.
Необходимо помнить, что развитие местного самоуправления
является противовесом автократической власти центра и гарантом
76
существования в обществе плюрализма. Местное самоуправление
расширяет круг субъектов политической власти и одновременно
ограничивает последнюю, тем самым оно способствует развитию
свободы индивидуума.
Именно местное самоуправление предоставляет широкие
возможности для участия граждан в политическом процессе. И
здесь представляется особо важным обеспечить максимальную
доступность органов местного самоуправления для рядового
гражданина, поскольку в этом случае ему предоставляется
возможность играть активную политическую роль.
Кроме того, органы местного самоуправления могут наиболее
эффективно выступать в качестве посредника между
общественными организациями и государством. В свою очередь,
негосударственные организации могут служить для местного
самоуправления хорошим индикатором общественного мнения,
одним из важнейших каналов обратной связи местной власти с
населением.
Роль местного самоуправления в становлении и развитии
гражданского общества зависит от наличия общественного
контроля и политического равноправия, находящих свое выражение
не только в создании равных условий для всех участников
избирательного процесса, обеспечении его конкурентности и
свободы волеизъявления граждан, но и в последующей
подотчетности представителей власти народу, их ответственности
перед обществом за проводимую политику и конкретные действия,
которые они предпринимают, находясь у власти.
Как показывает практика нашего государства, важнейшей
гарантией развития местного самоуправления является реальное
существование гражданского общества. Однако само оно может
возникнуть также при условии развития местного самоуправления,
становления институтов муниципальной демократии. Участие
местных территориальных коллективов в осуществлении
самоуправления, осознание ими себя подлинными носителями
власти в границах муниципальных образований является
необходимой предпосылкой и условием развития гражданского
общества в России в целом.

Литература:

77
 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»
2. Бондарь, Н. С. Гражданское общество и местное
самоуправление как социально-правовое выражение нового
конституционного строя России / Н. С. Бондарь. //Основы
конституционного строя Российской Федерации. - Барнаул : Изд-
во Алтайского ун-та, 2003. -С. 3 – 32.

Д.Н. Александрова, канд. соц. наук, ст. преподаватель БГУ

Социальное управление в сфере здравоохранения

на муниципальном уровне

Одной из главных задач органов местного самоуправления

является формирования и реализация муниципальной социальной
политики.
Муниципальная социальная политика – это система целей,
задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение
населения социальными услугами, на содержания и развитие
социальной сферы муниципального образования [1].
Муниципальная социальная политика строится в русле
социальной политики государства и во взаимодействии с органами
государственной власти, в первую очередь с органами власти
субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику
реализуются как собственные полномочия местного
самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень
государственные полномочия в социальной сфере.
Здравоохранение является одним из важнейших подразделений
социальной инфраструктуры муниципального образования.
Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской
помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических
условий жизнедеятельности населения предполагает структурные
преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

78
 – новые подходы к принятию политических решений и
формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности
задач охраны здоровья населения;
– формирование новой нормативно-правовой базы
деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной
экономики;
– приоритетность в системе здравоохранения
профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и
смертности населения, угроз возникновения и развития эпидемий;
– защиту прав пациента на получение своевременной и
качественной медицинской помощи как исходное условие
формирования здорового образа жизни.
Правовой основой деятельности органов местного
самоуправления в области охраны здоровья населения является
Конституция РФ, федеральные законы «О медицинском
страховании граждан в РФ», «О лекарственных средствах», «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также
иные нормативные правовые акты всех уровней власти по вопросам
охраны здоровья населения.
Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет
совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии с этим
система управления здравоохранением носит иерархический
характер. Основной объем массовых видов медицинской помощи
населению оказывается на муниципальном уровне. Муниципальная
система здравоохранения включает в себя находящиеся в
муниципальной собственности лечебно-профилактические и иные
учреждения системы здравоохранения, ведомственные учреждения
(как переданные, так и не переданные в муниципальную
собственность), фармацевтические учреждения, располагающиеся
на территории муниципального образования, а также органы
муниципального управления охраной здоровья населения.
Главная цель муниципального здравоохранения –
удовлетворение потребностей населения в услугах сферы
здравоохранения, отнесенных к предметам ведения местного
самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных
социальных стандартов. В конкретных условиях могут
формироваться локальные цели, например удовлетворение
потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах
общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов
79
медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных,
медико-диагностических и др.), обеспечение их качества и т. п.
Федеральное законодательство возлагает решение вопросов
местного значения в сфере здравоохранения на муниципальные
районы и городские округа. К числу этих вопросов отнесены
вопросы организации скорой медицинской помощи (за
исключением санитарно-авиационной), первичной медико-
санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных
учреждениях, медицинской помощи женщинам в период
беременности, родов и послеродовой период. Иные, более сложные
виды медицинской помощи могут оказываться через
муниципальную систему здравоохранения в виде государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления
одновременно с соответствующими финансовыми средствами.
Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан
определены государственные полномочия в области охраны
здоровья, передаваемые органам местного самоуправления. К ним
относятся:
– контроль за соблюдением законодательства в области охраны
здоровья; защита прав и свобод человека и гражданина в области
охраны здоровья;
– формирование органов управления муниципальной системой
здравоохранения;
– координация и контроль деятельности предприятий,
учреждений и организаций государственной и муниципальной
систем здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль за
качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной
системе здравоохранения;
– осуществление мер по обязательному медицинскому
страхованию граждан;
– лицензирование медицинской и фармацевтической
деятельности на подведомственной территории по поручению
органа государственного управления здравоохранением субъекта
РФ;
– регулярное информирование населения о распространенности
социально значимых заболеваний;
– создание и обеспечение деятельности учреждений для
проведения реабилитации инвалидов и лиц, страдающих
психическими расстройствами; организация их обучения,
80
профессиональной переподготовки и трудового устройства,
создание специализированных учреждений для неизлечимо
больных пациентов;
– санитарно-гигиеническое образование населения.
Субъектами здравоохранительной деятельности на
муниципальном уровне являются в основном муниципальные
учреждения, номенклатура которых утверждается федеральным
органом исполнительной власти в области здравоохранения.
Органы местного самоуправления осуществляют оптовую
закупку лекарственных средств для лечебно-профилактических
учреждений, контроль за деятельностью всех фармацевтических
учреждений на территории муниципального образования,
независимо от формы собственности, так как лекарственное
обеспечение населения является одной из важнейших социальных
задач. Федеральным законодательством для ряда категорий
населения установлены широкая система льгот при оплате
лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по
рецептам врачей, а также лекарственных средств при лечении в
медицинских стационарах, для чего требуются крупные бюджетные
расходы. Однако государств далеко не полностью компенсирует
муниципальным органам расходы, связанные с льготной и
бесплатной выдачей лекарств.
Для муниципальных учреждений местная администрация
может выдавать муниципальный заказ на лекарственное
обслуживание населения и устанавливать предельный размер
надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В условиях
бюджетного дефицита органы местного самоуправления
вынуждены жестко подходить к установлению льгот на
лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального
заказа.
Одной из важных задач органов местного самоуправления
является обеспечение санитарного благополучия населения. Во
взаимодействии с государственными органами санитарно-
эпидемиологического надзора органы местного самоуправления
разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения
санитарного благополучия населения.
Необходимым условием обеспечения санитарного
благополучия населения является гигиеническое воспитание и
образование граждан. Гигиеническое воспитание и образование
81
граждан осуществляется в образовательных учреждениях путем
включения в программы обучения и воспитания, разделов о
гигиенических знаниях. В процессе профессиональной подготовки
и аттестации руководителей, специалистов предприятий и
организаций, характер деятельности которых связан с
производством, хранением, транспортировкой и реализацией
пищевых продуктов и питьевой воды, коммунальным и бытовым
обслуживанием населения и т. д., предусматривается гигиеническая
подготовка.
В современных условиях одной из самых сложных проблем
муниципального здравоохранения является его финансирование,
которое носит многоканальный характер. За счет бюджетных
средств финансируется профилактические мероприятия,
обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое благополучие на
территории, детское здравоохранение, лечение отдельных
заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т. п.
Система обязательного медицинского страхования состоит в
бесплатном предоставлении гражданам за счет средств
государственного внебюджетного Фонда обязательного
медицинского страхования (ФОМС) определенного набора
медицинских услуг. Этот набор определяется в перечнях,
утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления (региональные и
муниципальные программа обязательного медицинского
страхования). Источником средств ФОМС являются страховые
взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в
составе единого социального налога.
Страховые организации, в распоряжение которых поступают
средства ФОМС, заключают договоры с лечебно-
профилактическими учреждениями и оплачивают оказанные ими
медицинские услуги по фактически пролеченному количеству
пациентов и характеру оказанных услуг. Таким образом, пациент,
имеющий полис обязательного медицинского страхования, в
принципе имеет возможности выбора между лечебно-
профилактическими учреждениями, что позволяет создать
конкурентную среду в медицинском обслуживании и повысить его
качество.
Остальные медицинские услуги оказываются на платной
основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены
82
и тарифы на услуги, оказываемые муниципальными лечебно-
профилактическими учреждениями. Они устанавливаются с учетом
специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида
оказываемых ими услуг, структуры потребностей в них населения,
местных особенностей и других факторов.
Возможность решения поставленных перед муниципальным
здравоохранением задач, реализация принятых программ зависят от
системы управления муниципальным здравоохранением,
эффективности ее влияния на процессы, происходящие в сфере
здравоохранения. В условиях острого дефицита бюджетных среде
обеспечение гарантированных прав населения в области
здравоохранения требует оптимального использования
предназначенных для этого ресурсов, что, в свою очередь,
предполагает выбор приоритетов развития здравоохранения,
определения и финансирования наиболее эффективных форм
медицинской помощи. В частности, следует больше акцентировать
внимание на профилактическом направлении охраны здоровья
граждан с соответствующим перераспределением финансовых
средств из стационарного в амбулаторно-поликлинический сектор.
Серьезной проблемой является низкая заработная плата
работников этой отрасли, что негативно отражается не только на
текущем состоянии здравоохранения, но и на его развитии, так как
современные медицинские технологии весьма трудоемки. Часто
применение нового диагностического и лечебного оборудования
требует дополнительного числа специалистов различного профиля.
В связи с недостаточным финансированием, не позволяющим
обеспечить нормальное функционирование материально-
технической базы учреждений и организаций здравоохранения,
особую актуальность приобретает эффективное управление
инфраструктурой организаций и учреждений здравоохранения.
Одним из направлений развития здравоохранения в условиях
рыночных отношений является его коммерциализация,
объективными предпосылками которой служат следующие
обстоятельства:
– недостаточность бюджетного финансирования для должного
развития материально-технической базы, наращивания научно-
практического потенциала, материального стимулирования
работников;

83
 – повышение спроса населения на высококвалифицированную
медицинскую помощь, комфортные условия пребывания в
стационаре; наличие законодательной базы для оказания платных
медицинских услуг.
Для осуществления собственной и переданной компетенции в
области охраны здоровья населения органы местного
самоуправления создают управленческие структуры в форме
отделов (комитетов, управлений) здравоохранения. В небольших
муниципалитетах либо выделяется ставка специалиста по вопросам
здравоохранения в комплексном отделе социальной политики, либо
полномочия по управлению здравоохранением возлагаются на
главного врача территориального медицинского объединения
(ТМО).
При муниципальных органах здравоохранения могут
создаваться комиссии для коллегиального обсуждения вопросов
охраны здоровья местного населения, рассмотрения
муниципальных программ здравоохранения, в частности
определения видов, объемов и объектов медицинской помощи,
источников ее финансирования, порядка предоставления
бесплатной медицинской помощи, контроля за выполнением
установленных норм и правил.
Реформирование здравоохранения направлено на повышение
качества медицинских услуг и создание системы медицинского
страхования, которая была бы социально эффективна. В настоящее
время данная цель реализуется посредством национального проекта
«Здоровье».
Национальные проекты - важнейшая часть реформы
социальной сферы, реформы, вызванной не только переходом
общества к жизни в условиях демократического социального
государства с рыночно ориентированной экономикой, но и
пересмотром принципов социального обеспечения.
Реализация приоритетного национального проекта «Здоровье»
в муниципальном образовании «город Улан-Удэ» осуществляется
согласно Постановления Правительства Российской Федерации и
обращения Президента Российской Федерации к Федеральному
собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года.
Реализация данной задачи осуществляется за счет улучшения
доступности и качества медицинской помощи, укрепления
материально-технической, финансовой, кадровой базы
84
муниципального здравоохранения, обеспечивая тем самым
положительную оценку показателей результативности и
эффективности использования ресурсов в системе здравоохранения.
Оценивая демографическую ситуацию, можно отметить, что
начиная с 2006 года, в г. Улан-Удэ регистрируется положительный
естественный прирост населения, который в 2009 году по
оперативным данным составил 4,3 на 1000 населения.
Положительная динамика обусловлена увеличением рождаемости и
снижением уровня смертности. Число родившихся в 2009 году
превысило число умерших на 1467 человек (для сравнения в 2006
году на 116 человек). Смертность в трудоспособном возрасте ниже
республиканского и федеративного показателя и составила в 2009
году 703,9 (РБ – 807,5) на 100 тысяч трудоспособного возраста.
Уровень младенческой и перинатальной смертности ниже
республиканских и федеративных показателей в прошедшем году
2009 году материнской смертности не отмечалось.
Данные показатели – это результат последовательной работы в
плане улучшения материально-технической базы ЛПУ, учреждений
здравоохранения с применением современных медицинских
технологий на госпитальном и амбулаторно-поликлиническом этапе
и профилактической работы лечебных учреждений и городского
центра медицинской профилактики.
С учетом структуры причин смертности, в рамках федеральной
программы по снижению смертности от сердечно-сосудистых
заболеваний, в г. Улан-Удэ проводится работа по созданию
регионального сосудистого центра на базе БСМП.
В 2009 году общая заболеваемость населения г. Улан-Удэ
составила 1475,4 на 1000 населения, что выше уровня 2008 года на
10,4 %. По структуре заболеваемости, как и в прошлые годы
преобладают болезни органов дыхания, болезни системы
кровообращения.
Самую большую долю в структуре заболеваемости - 29,2 %,
занимают болезни органов дыхания. На рост заболеваемости
повлияло увеличение заболеваемости высокопатогенным гриппом
H1N1 и ОРВИ.
Выбранные приоритеты по профилактике и
восстановительному лечению заболеваний у детей,
финансирование которых из средств местного бюджета в 2009 году
составило 20,2 млн. руб. дают положительные результаты.
85
 Более доступной для населения становится
высокотехнологичная медицинская помощь. В рамках реализации
национального проекта «Здоровье» в 2009 году 406 пациентов
получили в федеральных центрах данный вид помощи (2008г. – 258
чел., 2007г.- 296 чел., 2006 год 164 чел.).
Доступность первичной медицинской помощи населению г.
Улан-Удэ в 2009 году была обеспечена четким выполнением
лечебными учреждениями города муниципального задания в рамках
программы государственных гарантий на оказание бесплатной
медицинской помощи населению РФ на территории Республики
Бурятия. Муниципальные задания в целом выполнены:
• по амбулаторно-поликлинической помощи на 100,9 %;
• по стационарозамещающей помощи на 102,1 %;
• по стационарной помощи (от плана пролеченных больных)
на 103,6 %;
• доступность скорой медицинской помощи населению
определяет время ожидания по экстренным вызовам,
которое в 2009 году составило 20,1 мин. по РФ этот
показатель в пределах 25 мин. В течение 2009 года
обслужено 154497 больных, из них каждый 5
госпитализирован.
Необходимо отметить, что лечебные учреждения города в 4
квартале прошедшего года работали в режиме чрезвычайной
ситуации связанной с подъемом заболеваемости
высокопатогенным гриппом H1N1 и ОРВИ. В таких условиях на
должном уровне была организована работа амбулаторно-
поликлинических учреждений, скорой медицинской помощи.
Стоит отметить, что за последние годы амбулаторно-
поликлиническая служба значительно укрепила свою материальную
базу. За счет всех источников финансирования в т.ч. в рамках
приоритетного национального проекта уровень оснащенности
городских поликлиник медицинским оборудованием составляет 77
%. Продолжается модернизация амбулаторной помощи населению.
Круглосуточную стационарную помощь населению города и
республики оказывали 9 стационарных учреждений. На 01.01.2010
года в муниципальных больничных учреждениях развернуто 620
коек для детского населения и 1068 коек для взрослого населения,
которые проработали в прошедшем году достаточно эффективно.

86
 В течение 2009 года муниципальные ЛПУ обеспечили помощь
стационарозамещающими технологиями 22426 больным.
Городские поликлиники активно используют для лечения больных
стационары на дому, где в 2009 году пролечено 5171 больных (
2008 г – 3748 больных).
В муниципальных лечебных учреждениях работает свыше пяти
тысяч человек, из них 1201 врачей и 2591 средних медицинских
работника. В прошедшем году отмечается улучшение с
обеспеченностью врачебными кадрами, которая составила – 34,1 на
10000 постоянного населения. Обеспеченность средними
медицинскими работниками на уровне 73,6 на 10000 населения.
В настоящее время одной из первоочередных задач
муниципального здравоохранения сегодня является формирование
идеологии здоровья. В этом направлении делается немало
лечебными учреждениями, городским центром медицинской
профилактики.
В 2009 году как и в прошлые годы проведены массовые
межведомственные мероприятия как «Ярмарки здоровья» с
обследованием посетителей, консультацией квалифицированных
врачей. Прошли круглые столы по проблемам здоровья
школьников, проведен городской конкурс среди медицинских
работников «Наше будущее – здоровая молодежь» и другие
мероприятия.
Проводимые реформы изменяют подход к организации и
функционированию системы охраны здоровья населения и
направлены на обеспечение доступности и качество медицинской
помощи.
Серьезные задачи поставлены перед муниципальным
здравоохранением на ближайшие годы. Управлением
здравоохранения разработан план мероприятий по модернизации
здравоохранения, целью которого является дальнейшее повышение
доступности и качества медицинской помощи, эффективное
управление отраслью, сохранение здоровья населения.
Основные процессы дальнейшей модернизации
муниципального здравоохранения г. Улан-Удэ будут направлены
на:
1. Эффективное управление и кадровую политику с
использованием новых форм управления отраслью (автономные

87
учреждения), совершенствованием фармакологической помощи в
муниципальном здравоохранении;
2. Доступность и качество медицинской помощи с
совершенствованием амбулаторно-поликлинической службы, путем
дальнейшего развития общеврачебной практики.
Совершенствование скорой и неотложной медицинской помощи,
профилактической медицины, внедрением новых технологий,
централизацией диагностической база ЛПУ (создание городского
консультативно-диагностического центра), обеспечение
эффективного использование коечного фонда (потоки больных,
профильность отделений
3.Информатизация муниципального здравоохранения с
внедрением новых информационных технологий в работу
первичного и стационарного звеньев муниципального
здравоохранения
4. Экономика муниципального здравоохранения с
применением методов аутсорсинга, укреплением материально-
технической базы ЛПУ [2].
Без сомнения, национальный проект «Здоровье» – конкретное
свидетельство того, что государство обратило должное внимание на
сферу здравоохранения. В рамках проекта задумано много
преобразований, имеются средства и желание для коренных
перемен в этой сфере.
Вопросы здравоохранения в России приобретают в последние
годы все бόльшую важность. И дело не только в том, что
поддержание здоровья населения в стране стало стратегической
задачей с точки зрения обеспечения национальной безопасности в
связи с неблагоприятной демографической ситуацией и ростом
заболеваемости населения. Проблема обеспечения здоровья
населения, традиционно рассматривается как в социальном
(качество и уровень жизни), так и в экономическом (обеспечение
способности к производительному труду) аспектах. В настоящее
время организация здравоохранения как системы приобрела
самостоятельную значимость для российских реформаторов, в том
числе и политическую, особенно в условиях административной
реформы.

Литература

88
 1. Система муниципального управления: Учебник для вузов /
Под ред. В.Г.Зотова - СПб .: Лидер, 2005 С.221.
2. http://www.ulan-ude-eg.ru/today/project/zdorovie.php

А.Ц. Базаров, ассистент БГУ

Пути совершенствования управления социально-

экономическими процессами муниципальных образований

С 1 января 2009 г. вступил в силу в полном объеме Федеральный

закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации
местного самоуправления Российской Федерации». За истекшее
десятилетие для становления института местного самоуправления в
России сделано немало: создана нормативно-правовая база МСУ,
проводится работа по стратегическому развитию территорий и т.д.
Однако основными проблемами развития местного
самоуправления на сегодняшний день были и остаются -
разграничение полномочий между государством и местным
территориальным сообществом, межбюджетные отношения,
финансовое обеспечение поселений и др. Кроме того, одной из
ключевых проблем развития МСУ, является становление
гражданского общества. Гражданское участие в местном
самоуправлении является одним из базовых, принципов
функционирования этого института публичной власти.
Как показывают результаты исследования, проведенного
автором в Республике Бурятия осенью 2009г. среди глав
сельских поселений, по мнению большинства глав поселений
республики (77,9%), население муниципальных образований не
в полной мере осознает значение местного самоуправления и
мало проявляет активность. Лишь 16% удовлетворены
гражданским участием населения в местном самоуправлении,
реализацией гражданами своих прав.
Что препятствует местному сообществу реально
почувствовать себя хозяином своей территории и научиться
решать свои проблемы? По мнению глав муниципальных
образований, это, прежде всего: привычка надеяться на готовое
(87,6%), безразличие к общим делам (67,3%), чрезмерный
индивидуализм (63,7%), недостаток знаний, некомпетентность
89
(44,3%), неверие в возможность оказывать влияние на
принимаемые решения (23%), недостаток времени (17,7%),
недоверие органам местного самоуправления (11,5%).
На основе проведенного анализа нами сделаны следующие
выводы:
- современное состояние социально-экономического развития
муниципальных образований не отвечает в полной мере
потребностям населения;
- низкое финансовое обеспечение поселений;
- низкое финансирование развития сельского хозяйства;
- отсутствие достаточного количества рабочих мест в сельских
поселениях ведет в значительной миграции населения в города в
поисках работы;
- в благоприятных географических, природно-климатических
условиях Республики Бурятия недостаточное внимание уделяется
развитию сельского хозяйства. В большинстве сельских поселений
приоритет отдается животноводству, хотя возрождение
растениеводства в хозяйствах способствовал бы значительному
росту экономики республики;
- недостаточное развитие сферы услуг (в частности, в сельских
поселениях). Открытие комбинатов быта, парикмахерских,
общественных бань способствовало бы удовлетворению
потребностей населения.
На основе сделанных выводы нами сформулированы
рекомендации по совершенствованию управления социально-
экономическими процессами в МО:
• содержание управления социально-экономическими
процессами на уровне муниципального образования, его формы и
методы должны определяться, с одной стороны,
общегосударственной экономической политикой, с другой стороны,
региональной политикой, учитывающей особенности развития
конкретного региона и муниципальной экономической политикой,
отражающей особенности развития муниципального образования.
Все это, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на
деятельность хозяйствующих субъектов.;
• для определения сущности форм и методов управления
экономикой муниципального образования необходимо, прежде
всего, сделать акцент на роли государственного управления в
развитии социально-экономической системы муниципалитета.
90
 • идеальная система форм и методов государственного
управления социально-экономическими процессами должна
соответствовать следующим критериям: быть демократичной,
направленной на достижение желаемых результатов; обладать
достаточной силой воздействия; быть эффективной и в то же время
не снижать эффективности регулируемых процессов; использовать
систему социально-психологических мотиваций; быть достаточно
простой для понимания; основываться на практическом опыте; быть
адаптивной; учитывать долговременные интересы; стимулировать
прогрессивное развитие;
• регулирующая деятельность органов местного
самоуправления должна включать:
• обоснование и разработку экономических нормативов,
призванных обеспечить индикативное управление социально-
экономическими, экологическими и финансовыми процессами;
• регулирование хозяйственной деятельности на основе
разработки общей социально-экономической стратегии развития с
использованием преимущественно экономических методов для
реализации этой стратегии.
• Стимулирование хозяйственной деятельности, отвечающей
целям социально-экономического развития, включает широкое
использование рыночных инструментов:
• прямые дотации и субсидии из бюджета в те направления
хозяйственной деятельности, которые обеспечивают ощутимое
повышение уровня и эффективности социально-экономического
развития территории (как правило, на долевых началах);
• использование гибкой налоговой и ценовой политики,
обеспечивающей заинтересованность предпринимателей в
расширении тех видов хозяйственной деятельности, которые
отвечают интересам развития муниципалитета;
• использование льготной политики в отношении местных
налогов, платежей за ресурсы, аренды для поддержки
предпринимательской активности;
• повышение ответственности всех структур за выполнение
законодательных и нормативно-правовых условий, действующих на
территории муниципального образования, разработка и применение
санкций за их нарушение;
• привлечение инвестиций на территорию муниципалитета
91
путем создания благоприятного климата и атмосферы доверия к
власти.
• привлечение населения к решению местных дел по
социально-экономическому развитию, в частности, к разработке и
реализации стратегических планов;
• разнообразные меры по всесторонней поддержке частного
сектора и, прежде всего, малого бизнеса;
• всемерное повышение образовательного и
квалификационного уровня местного населения, а также
муниципальных служащих;
• аудит и открытость для общественности результатов
деятельности органов муниципального управления.
Для мобилизации, вовлечения граждан в активный
процесс строительства и развития местного сообщества, в
первую очередь, необходимо определить цели развития
поселения и оценить имеющиеся ресурсы.
Традиционно ресурсы подразделяются на три основные
группы:
• материальные ресурсы (капитал);
• человеческие ресурсы (трудовые), в том числе
интеллектуальные
ресурсы;
• природные (естественные) ресурсы.
В большинстве случаев, когда речь идет о развитии местного
сообщества, выделяют следующие группы ресурсов:
• организационные;
• материально-технические;
• финансовые;
• информационные;
• человеческие;
• научные.
Кроме того, ряд исследователей считают непосредственно
коллективные действия ресурсом успешности в достижении целей.
Для объективной оценки и мобилизации ресурсов для развития
местных сообществ следует обратить внимание на ряд моментов.
1. Под организационными ресурсами подразумеваются не
только ресурсы одной организации, но и их взаимодействие.
Например, взаимодействующие общественные организации,
которые успешно участвуют в коллективных действиях на
92
данной территории. В эту же группу ресурсов входят
способности, знания и навыки, система внутреннего и внешнего
взаимодействия (организационная структура, контакты, имидж),
время и умение всем этим хорошо распорядиться.
2. Информационные ресурсы являются особо
значимыми в мобилизационном процессе. Сюда входят и
традиционные средства массовой информации, а также
виртуальные ресурсы, экспертиза.
3. Специфика человеческих ресурсов состоит в следующем:
во-первых, реакция людей на внешнее воздействие -
эмоционально-осмысленная; во-вторых, люди способны к
постоянному совершенствованию и развитию, что представляет
собой наиболее важный и долговременный источник повышения
эффективности деятельности; в-третьих, в отличие от
материальных и природных ресурсов, люди включаются (в
большинстве случаев) в деятельность осознанно, с определенными
целями и ожидают предоставления возможности для реализации
этих целей.
Мобилизация человеческих ресурсов (вовлечение людей) и
есть действия, направленные на превращение нейтрально
настроенных людей в активных сторонников, т.е. на изменение их
позиции.
Процесс накопления положительных практик гражданского
участия в самоуправлении происходит очень медленно.
Необходимо культивирование любого положительного опыта,
способствующего проявлению интереса к местному
самоуправлению. Требуются огромные усилия и вложения со
стороны руководства муниципальных образований для
мобилизации имеющихся ресурсов.

Д.Ц. Мункуева, главный библиотекарь

Национальной библиотеки Республики Бурятия

Муниципальные библиотеки Республики Бурятия и

местное самоуправление: опыт социального партнерства

Федеральный Закон № 131–ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»
93
способствовал зарождению новой модели взаимоотношений между
общедоступными библиотеками и органами местного
самоуправления, укреплению социального партнерства. ФЗ-131
обозначил новые требования к муниципальным библиотекам как к
активному ресурсу местного самоуправления, способствующему
своими специфическими средствами (просветительскими,
информационными и образовательными) его формированию и
развитию. Социальное партнерство - это составная часть
социальной политики государства, направленная на максимальное
удовлетворение не только материальных и духовных потребностей
самых широких слоев населения.
Социальное партнерство рассматривается как одно из условий
развития современной библиотеки и во многом зависит от умения
библиотекарей гибко адаптироваться к меняющейся внешней среде,
от знания культурного, образовательного и социального уровня
жизни общества. Для библиотечных учреждений главная задача
социального партнерства - содействие формированию и
развитию социокультурного пространства в местном сообществе.
Данный вид партнерства развивается на некоммерческой основе и
решает, прежде всего, задачи местного сообщества, связанные с
самым широким спектром запросов в сфере образования, культуры
и воспитания. Информационное и образовательное партнерство
представлено наиболее широко и основывается на многолетней
практике сотрудничества библиотек с организациями и
учреждениями, родственными библиотеке по целям и задачам
работы.
Библиотеки Республики Бурятия активно осваивают
пространство муниципального самоуправления: устанавливают
партнерские взаимоотношения и обеспечивают информационное
обслуживание деятельности МСУ. Одной из составляющих
социального партнерства является информирование населения о
деятельности местной власти, поскольку наиболее удобный канал
информирования (наряду со средствами массовой информации) -
общедоступная библиотека. Проведенные в республике в последние
годы крупные социальные проекты – Республиканский Год чтения
(2006 г.), Республиканский Год духовности, нравственности и
культуры (2007 г.), Республиканский Год детского чтения (2008 г.) -
и в районах: Бичурском - библиокараван «Библиотечный экспресс»,
Джидинском - библиокараван «Джида: детство с книгой»,
94
Кяхтинском – литературный марафон «С книгой по жизни» (2007
г.), библиокараван «Все мы родом из детства» (2008 г.),
Мухоршибирском - марафон «Вместе с книгою шагать»,
Селенгинском - «Литературно-музыкальный дилижанс»,
Хоринском - библиодилижанс «Хоринск – время читать» -
способствовали усилению социального партнерства Национальной
библиотеки РБ и муниципальных библиотек с органами местного
самоуправления, повышению престижа библиотек, улучшению их
материально-технической базы, в конечном итоге улучшению
качества работы и востребованности библиотек в муниципальных
образованиях.
В Республике Бурятия в рамках реализации Федеральной
целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» в 2003 г.
при Национальной библиотеке РБ, республиканских детской и
юношеской библиотеках, Заиграевской, Иволгинской, Кабанской,
Кяхтинской, Муйской, Мухоршибирской, Прибайкальской,
Селенгинской, Хоринской центральных районных библиотеках и
городской библиотеке г. Северобайкальска были созданы Центры
общественного доступа (ЦОД). На сегодня во всех
межпоселенческих центральных библиотеках функционируют
ЦОДы, которые предоставляют жителям республики равный доступ
к открытым государственным и муниципальным информационным
ресурсам, создают «электронные архивы» документов органов
местного самоуправления, материалов районных и городских газет,
способствуют взаимодействию между органами муниципальной
власти и населением. По Соглашению муниципальные органы
власти передают в библиотеки официальные документы:
постановления, решения для информирования населения.
Ежегодно увеличивается число обращений в ЦОДы служащих,
предпринимателей, студентов и учащихся, а также социально-
незащищенных групп: пенсионеров, безработных и др. Спросом
пользуется информация муниципального, делового, правового,
образовательного характера. Ресурсы ЦОДа используются в поиске
рабочих мест,
В каждой сельской библиотеке оформлен информационный
стенд, где представлены учредительные документы
муниципального образования района и поселения, состав
администрации и Совета депутатов района и поселения, также
решения, постановления администрации муниципального
95
образования района и поселения, Совета депутатов района и
поселения, сельских сходов. Предоставляя в пользование жителей
решения органов МСУ, библиотеки выполняют функции
информационного центра по вопросам местного самоуправления,
тем самым снимая нагрузку с органов МСУ информационной и
разъяснительной работы среди населения. Таким образом,
библиотеки содействуют «прозрачности власти».
В целях доведения правовой информации до населения и
оказания помощи каждому в разрешении юридических проблем, с
которыми он сталкивается в повседневной жизни созданы Центры
правовой информации при 14 межпоселенческих центральных
библиотеках республики. Так, Центр правовой информации (ЦПИ)
Бичурской межпоселенческой центральной библиотеке создан как
структурное подразделение информационно-библиографического
отдела с 2 штатными единицами: библиограф и юрист-консультант
(решение Бичурского районного Совета депутатов местного
самоуправления №63 от 30 ноября 2004 года). ЦПИ оснащен
компьютерным оборудованием с выходом в Интернет и
необходимой оргтехникой. Жители района имеют доступ к
справочно-правовой системе «Гарант», информационно-правовой
системе «Законодательство России», широкому спектру правовой
литературы и правовым периодическим изданиям, документам
Администрации муниципального образования «Бичурский район».
Также проводится индивидуальное (11 чел.) и групповое
информирование (4 группы: районный суд, прокуратура, милиция,
районный Совет депутатов). Центр правовой информации ведет
БД: «Администрация МО Бичурский район» (решения,
постановления МСУ и районного Совета депутатов), «Наши
депутаты», «Местное самоуправление», «Правоохранительные
органы». Всего в течение года в ЦПИ обратилось 353
пользователей, из них 243 чел. - к СПС «Гарант», выполнено 1082
справки, просмотрено 2050 информационных версий правового
характера, проведено 8 групповых консультаций для пользователей
СПС «Гарант».
В каждой сельской библиотеке Бичурского района имеется
тетрадь «Задай вопрос юристу», где жители адресуют свои вопросы
юристу Бичурской межпоселенческой центральной библиотеки.
Юрист-консультант на основе данных заявок практикует выезды в
села и осуществляет бесплатные консультации жителям района. За
96
2009 г. проведено 12 выездных консультаций и выполнено более
ста запросов сельчан по вопросам приватизации жилья, наследства,
пенсионному делу и т.д.
Многофункциональность деятельности библиотеки, ее
открытость для всех членов местного сообщества определяет
возможности сотрудничества с различными учреждениями,
организациями, движениями, участия в проектах многостороннего
партнерства.
Система социального партнерства позволяет библиотекам стать
значимыми информационными и культурно-досуговыми центрами
по обслуживанию социально незащищенных и малообеспеченных
слоев населения: многодетных и неполных семей, детей,
студенчества, инвалидов, пенсионеров, безработных. Более
широкое распространение, чем прежде, получает сотрудничество с
органами социальной защиты. Обозначилась именно социальная
направленность библиотечного обслуживания, в рамках которого
библиотеки сотрудничают с реабилитационными центрами,
школами-интернатами, детскими домами.
Бичурская межпоселенческая центральная библиотека более 30
лет работает с инвалидами по зрению, успешно реализуя
программу «Через книгу - к свету». Заключен «Договор о
сотрудничестве по информационно-библиотечному обслуживанию
инвалидов по зрению» и «Договор на организацию библиотечного
пункта» с Республиканской специальной библиотекой для слепых.
Библиотека тесно сотрудничает с местной организацией
Всероссийского общества слепых. Для членов организации
устраиваются встречи со специалистами – врачами, социальными
работниками, представителями власти. Для тех инвалидов и
пожилых людей, которые нуждаются в поддержке, но не имеют
возможности прийти, действует система обслуживания на дому.
Библиотекарь посещает их 2 раза в месяц: приносит «говорящие»
книги, проводит громкие чтения из журналов и газет «Надежда»,
«Здоровье», «Пятница» и т.д. Одной из главных задач библиотеки
сегодня является приобщение незрячих и слабовидящих к миру
информации через обучение компьютерным технологиям. На базе
Центра общественного доступа библиотеки открыт
Тифлоинформационный центр. Создано автоматизированное
рабочее место для незрячего читателя: персональный компьютер с
программой JAWS, преобразующей печатные символы в звуковой
97
сигнал, с электронной библиотекой художественных произведений.
В 2009 г. Благотворительный фонд «Эра» поддержал проект
Бичурской МЦБ по выпуску «говорящей» книги «Край Бичурский
Родины моей начало» в рамках программы «Малая Родина» и
выделил средства на сумму 100,0 тыс. руб.
В послании к Федеральному собранию Президент России Д.А.
Медведев отметил: «Необходимо преодолеть широко
распространенное представление о том, что все существующие
проблемы должно решить государство или кто-то еще, но только
не каждый из нас на своем месте». Без развития форм участия
населения в местном самоуправлении, поднять Россию, республику,
наши населенные пункты на новую более высокую ступень
развития невозможно. В последние годы в Российской Федерации,
большое внимание уделяется территориальному общественному
самоуправлению (ТОС), как одной из форм народовластия. ТОСы
позволят отстаивать интересы населения и через повышение его
активности в общественной жизни вместе с властью создавать
комфортные условия проживания по месту жительства.
Поскольку библиотеки работают в постоянном контакте с
различными слоями населения, участвуют в развитии культурных
традиций, все чаще становятся инициаторами участия населения в
просветительских, и культурно-творческих мероприятиях, т. е.
содействуют проявлению гражданских инициатив – все это будет
способствовать успешному сотрудничеству библиотек с
зарождающимися ТОСами в Бурятии.
В помощь муниципальным библиотекам Национальной
библиотекой Республики Бурятия разработаны методические
рекомендации «Территориальное общественное самоуправление и
библиотеки: социальное партнерство»
Каковы возможные варианты взаимодействия территориальных
органов самоуправления и библиотек? Библиотеки могут
обеспечивать информационную составляющую деятельности
ТОСов, чему способствует целый ряд факторов:
- наличие подготовленных кадров (штат библиотечных
работников в муниципальных библиотеках составляет 880 чел., из
них с высшим специальным образованием -51%, со средним
специальным образованием – 22%);
- общедоступность библиотек и удобное месторасположение
библиотеки;
98
 - наличие оборудования с выходом в Интернет и электронной
почтой (на сегодня – это межпоселенческие центральные
библиотеки и часть сельских библиотек). В 273 муниципальных
библиотеках установлено компьютерное оборудование
(оснащенность библиотек компьютерным оборудованием
составляет 56,3%, по РФ данный показатель составляет 29%), 54
библиотеки имеют доступ в Интернет.
Вышеперечисленные факторы дают возможность говорить о
возможном создании информационно-ресурсного центра ТОСа в
библиотеке. Это означает:
- информирование Совета ТОСа о деятельности органов
местного самоуправления, об опыте работы органов
территориального общественного самоуправления как субъектов
Российской Федерации, так и Республики Бурятия. Провести
анкетирование председателей ТОСа для выявления
информационных потребностей и индивидуального их
информирования;
- оформление Информационного стенда ТОСа и постоянно-
действующей книжно-иллюстративной выставки «Территориальное
общественное самоуправление (ТОС) - одна из форм
народовластия».
Еще одним привлекательным моментом в сотрудничестве ТОСа
и библиотек может стать накопленный годами опыт проектной
деятельности муниципальных библиотек. В 2009 г. муниципальные
библиотеки Республики Бурятия на реализацию 10 проектов
получили финансовую поддержку на 835,0 тыс. руб. Для содействия
проектной деятельности ТОСа библиотечные учреждения могут
информировать Совет ТОСа о текущих конкурсах фондов и
организаций и оказывать консультативную и практическую
помощь Совету ТОСа по написанию заявок на гранты.
Предполагается совместное сотрудничество ТОСа и
библиотеки оформить Соглашением и разработать
Координационный план работы ТОСа и библиотеки.
Вся многогранная библиотечная работа направлена на
выполнение заданий, которые делегированы органами местного
самоуправления - это просветительская, образовательная,
информационная, досуговая деятельность, способствующие
формированию гражданского, личностного, культурного
самосознания жителей.
99
 А.А. Дугарова, ст. преподаватель БГУ

К вопросу о роли местного самоуправления

в России на современном этапе

Важной составляющей успешного становления демократического

государства на современном этапе развития общества является
эффективно действующая система местного самоуправления. Согласно
Европейской хартии, под местным самоуправлением понимается право и
реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять
ею, действовать в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения (ст.3).
Конституция Российской Федерации положила начало
формированию нового института народовластия в России - местному
самоуправлению, отнеся его к основам конституционного строя. Так, ст.
130 Конституции Российской Федерации определяет местное
самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, использование и распоряжение
муниципальной собственностью». Из этого определения следует, что
субъектом управления территориальной единицей выступает само
население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы
местного значения (вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения территориального образования).
Однако следует отметить, что в российском обществе еще не сложи-
лось чёткое понимание сущности и роли местного самоуправления в
системе государственно-общественных отношений. Подтверждением
этого можно считать, что в научных кругах продолжаются дискуссии по
формам и методам организации местного самоуправления, по
формированию эффективной системы управления в решении насущных
проблем жизнедеятельности населения на местах. Результаты
социологических опросов показывают, что зачастую население не
осознает в полной мере себя субъектом управления, имеющего
право и ответственность решать вопросы на местах.
В рамках этой работы хотелось бы обратить внимание на два
аспекта:

100
 понятие «местное самоуправление» в правовом поле и
взаимоотношения органов местного самоуправления и
государственной власти.
Авторы отдельных публикаций считают, что в Конституции РФ
содержится не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с
развитой демократией положение о том, что «органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной
власти» (ст.12).
В Федеральном законе №131 «местное самоуправление представ-
ляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспе-
чивающую в пределах, установленных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций». Таким образом, закон, с
одной стороны, приблизил органы местного самоуправления к
населению, с другой - сделал их ответственными не только перед
государством, но и перед самими собой.
Исходя из данных определений, можно сделать вывод, что
местное самоуправление в России, по сути, не является ни
институтом гражданского общества в чистом виде, ни органом
государственной власти. Можно считать, что в определенной мере
оно олицетворяет собой пограничное и связующее звено между
государством и обществом. В то же время местное самоуправление
отражает уровень связанности государства и общества, объём и
меру подключения граждан к ведению и решению государственных
вопросов. С этой точки зрения в этом важно именно «само»:
самоорганизация, саморегулирование, т.е. использование таких
процедур, посредством которых жители сами принимают решение
на местном уровне и сами исполняют управленческое решение.
Местное самоуправление наделено государственно-обществен-
ной природой. С одной стороны, оно тесно связано с жителями
местности, их самоорганизацией, самоуправлением для решения
насущных проблем жизнедеятельности. Местному самоуправлению
передано обширное поле юрисдикции: его органы не только
принимают решения, обязательные для местных жителей, но и со-
вершают государственные акты, имеющие общегосударственное
101
значение и действие. Кроме того, местное самоуправление - это
одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина,
например, «право участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей». По сути,
государство признает местное самоуправление самостоятельным
уровнем осуществления народом принадлежащей ему власти, что
предполагает определенную организационную обособленность ор-
ганов местного самоуправления от государственной власти.
С другой стороны, органы местного самоуправления являются
одним из уровней власти, специфическим уровнем власти, которая
учитывает и волю государства, и интересы населения. В
осуществлении своей деятельности органы местного
самоуправления наделяются отдельными государственными
полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
Кроме того, деятельность органов местного самоуправления
всецело осуществляется в рамках существующего в России
законодательства: Конституция, федеральные законы, законы
субъектов и т. д. В этой связи для сохранения необходимого
баланса важно развивать институты непосредственной демократии, т. е.
формы непосредственного участия населения в обсуждении, принятии
решений по вопросам местного значения, контроль за реализацией
принятых решений (собрания граждан, отчеты выборных лиц и др.).
Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ
открыли перспективы свободного и ничем не ограниченного
развития самоуправления. Однако реформа местного
самоуправления пока не дала ожидаемых результатов.
По мнению Х. Ибрагимова «Основная проблема становления
местной власти состоит в том, что она порождается на данном
историческом этапе реформирования нашей страны государством, в
то время как по своей природе является властью гражданской, т.е.
властью, порождаемой гражданским обществом. Автор считает, что
именно это принципиальное противоречие приводит к тому, что
реальное становление муниципальной власти происходит в
условиях борьбы двух взаимоисключающих тенденций, а именно:
• конституирования муниципальной власти как местного
звена государственной власти, наделенного собственной
компетенцией и, следовательно, обладающей относительной
самостоятельностью;

102
 • становления муниципальной власти как выражения того,
что местное гражданское сообщество стало субъектом властных
отношений и отныне находится с государством в отношениях
диалога.
Принципиальное различие сущности и последствий этих двух
вариантов развития зачастую не осознается, между тем практически
все задачи, возлагаемые на институт местного самоуправления, а
именно: стабилизация системы властных структур, возрождение
гражданского общества и традиций непосредственной демократии и
общественного самоуправления, становление института гражданина
и т.д., возможно лишь при реализации второго варианта –
становления местного самоуправления как негосударственной
власти.
Становление местного самоуправления есть, по существу,
гражданское самоопределение местного сообщества, в результате
которого возникает новый субъект власти, в известном смысле
противостоящий государственной власти, являющийся ее
антитезисом и выполняющей функцию сдерживания и компенсации
государственной власти.
Смысл проводимой реформы государственной системы состоит
в переходе к полноценной общественно-государственной системе,
при которой государственные структуры, обслуживающие
универсальные функции человека, дополняются общественно-
гражданскими структурами, ориентированными на персонально-
частные функции личности, и обеспечивают полноценное
исполнение жизненных потребностей человека.
Становление института местного самоуправления, помимо
прочего, означает, что на смену простой модели государства, как
области взаимодействия государственных структур и гражданина,
приходит более сложная модель государства, как области
взаимодействия государственных структур и общественно-
гражданских структур, которые взаимно сдерживают и
контролируют друг друга, создавая условия для реализации
гражданских прав.

Литература
1. Юхименко О.С. К вопросу о сущности местного
самоуправления в России / О.С. Юхименко // Социология власти. -
2008. - №2 . -С.169 – 177.
103
 2. Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации
эффективной власти / Р.Ф. Туровский // Общественные науки и
современность. -2005. -№6. -68-80.

Д.П. Тоглоева, аспирант ВСГТУ

Муниципальный социально-экономический мониторинг

Приоритетом в государственной политике в экономической

сфере в настоящее время является переход на инновационное
развитие страны. В социальной сфере базовый приоритет –
формирование нового человека – человека инновационного
поведения. Переход на инновационное развитие конкретной
территории должна обеспечить система управления
территориальным развитием.
Основная цель развития любой территории – это повышение
уровня жизни населения. Местное самоуправление – это
самоуправляемая территория, где основным источником власти
является население. Это законодательно закрепленное право и
возможность населения влиять на социально-экономическое
развитие своего муниципалитета путем избрания своих
представителей. В свою очередь, выделяется понятие гражданское
общество – это способность граждан страны выражать свое мнение,
непосредственно участвовать в управлении данной территорией,
т.е. понимается активная позиция со стороны населения.
Современное развитие Российской Федерации характеризуется
зарождением института муниципальных образований (в нашей
стране развитие местного самоуправления осуществляется только 7-
ой год), учитывая особенности развития России, становление и
развитие гражданского общества во многом зависит от развития
института муниципальных образований, уровня жизни населения,
правовой грамотности, этим и объясняется слабое развитие
института гражданского общества.
Муниципальное образование является низшим звеном в
территориальном делении и его развитие является
ответственностью местных органов власти и отнесено к их
полномочиям. Комплексное развитие и его планирование не
возможно без оценки состояния территории. Насколько эффективно
104
развивается данная территория, действуют местные органы власти,
как проследить динамику и возможные тенденции в развитии
муниципалитета можно осуществить в рамках социально-
экономического мониторинга.
В научной литературе нет однозначного подхода к понятию
социально-экономического мониторинга. Большинством ученых
дается следующая трактовка муниципального социально-
экономического мониторинга: социально-экономический
мониторинг территории – это непрерывный специально
организованный и постоянно действующий процесс наблюдения за
социально-экономическими процессами, происходящими на данной
территории. Мониторинг включает в себя сбор, анализ и
распространение информации, оценку состояния территории и
тенденции их развития, с целью поддержки принятия решений и
оценки их эффективности и служит основой для составления
планов и прогнозов развития территории.
Основная цель мониторинга – обеспечить полной и
достоверной информацией органы власти для поддержки принятия
решений. Принимая во внимание важность мониторинга для
развития территории, необходимо особенно тщательно подойти к
вопросу организации и осуществления системы социально-
экономического мониторинга.
Проведение социально-экономического мониторинга, как
отмечает А.Е. Когут должно иметь следующее обеспечение:
организационное, информационное, техническое, правовое и
финансовое [3].
Особо необходимо отметить значение выбора и формирования
показателей для проведения качественного социально-
экономического мониторинга. При формировании показателей
должны соблюдаться следующие принципы: полнота
представления, достоверность, сопоставимость, непрерывность,
целенаправленность, системность, комплексность, периодичность
[4].
Показатели должны формироваться так, чтобы дать полную
картину о социально-экономическом положении территории, при
этом избегая дублирования информации, финансовых и трудовых
затрат. Выбор показателей для проведения мониторинга является
решающим, от качества проведенного мониторинга зависит
дальнейшее развитие территории, возможность предвидеть
105
кризисные ситуации, своевременно реагировать и принимать
соответствующие решения.
На сегодняшний день формирование и предоставление
показателей обеспечивается в основном органами статистики.
Единственным источником о состоянии муниципальных районов
формируемый на постоянной основе является паспорт
муниципального образования.
Бланк для заполнения един для всех видов мо, разница
заключается лишь в предоставляемых показателях о развитии мо,
которые формируются произвольно, начиная с определения
весомости конкретного показателя для оценки развития и от
желания и возможностей органов мо обеспечить предоставление
указанных данных.
В свою очередь каждое муниципальное образование, будь то
городской округ или сельское поселение, имеют свои особенности
развития, потенциал и возможности. Но можно выделить
обязательные блоки для всех мо, вне зависимости от вида,
состояния и потенциала.
Можно сказать уверенно, что для оценки состояния каждой
территории необходимо, в первую очередь, иметь информацию о:
1. уровень жизни населения и социальная обстановка.
2. потенциал территории (природ, трудовой,
производственный)
3. градообразующая сфера (причина образования территории),
за счет чего функционирует данная территория. Та область, которая
обеспечивает население территории работой (промышленность,
сельское хозяйство, транспорт и прочее).
4. Экономика,
5. Инфраструктура
Эти показатели необходимы и являются обязательными для
представления при проведении мониторинга для всех видов мо. Но
как таковые данные показатели не дают оценку о состоянии и
развитии муниципального образования, не учитывается специфика
каждой отдельной территории и особенности ее развития.
Необходимо выделить в отдельные блоки показатели по видам мо,
которые должны иметь единую базу для формирования:
1. городские округа
2. муниципальные районы
3. сельский поселок.
106
 4. городской поселок.
Как наиболее развитый вид муниципальных образований
рассмотрим проведение мониторинга городского округа г.Улан-
Удэ.
С 2001г. осуществляется мониторинг социально-
экономического развития города, проводимого комитетом по
экономике. Основной целью введения мониторинга является
информационное обеспечение администрации города данными о
динамике и тенденциях развития экономики и социальной сферы
для обеспечения экономического роста и повышения уровня и
качества жизни населения города. Согласно распоряжению
мониторинг служит основой для анализа, планирования действий
структурных подразделений, определения их эффективности и
развития структурных подразделений и выявление приоритетных
направлений в развитии города [2].Согласно данному
распоряжению мониторинг выступает как функция управления, т.е.
обеспечивает управленческий процесс принятия решений.
Социально-экономический мониторинг в городе проводится
по следующим направлениям:
1. промышленность
2. сельское хозяйство
3. строительство
4. инвестиции
5. уровень жизни
6. финансово-бюджетная сфера.
На данном этапе развития местного самоуправления не создана
муниципальная статистика, которая позволяла бы обеспечивать
муниципальные образования необходимой информацией; не создан
комплекс обязательных мероприятий необходимых для
комплексной оценки развития территории, включая показатели и
методы их определения. В развитии системы муниципальной
статистики актуален вопрос по созданию системы муниципальной
статистики и возникает необходимость разработать критерии для
оценки состояния и развития муниципального образования.
Проведение социально-экономического мониторинга
необходимо не только для обеспечения и контроля деятельности
органов власти, а также служит необходимым условием для
развития гражданского общества, тем информационным ресурсом
дающее возможности для развития самого общества. Показатели
107
мониторинга социально-экономических процессов, на основе
которых формируется база данных, должны изменяться исходя из
целей его проведения и пользователей.
Проведение мониторинга является необходимым условием
эффективного функционирования муниципальных образований.
Мониторинг выступает в качестве основы для принятия решении,
как текущего, так и стратегического характера.
Анализ развития любой социально-экономической системы
проводится на основе разработанного мониторинга, который
предполагает отслеживание динамики ее функционирования для
оценки достигнутых результатов. Можно сделать следующие
выводы о необходимости проведения социально-экономического
мониторинга:
1. проведение мониторинга является неотъемлемой частью
функционирования всех уровней власти, в том числе и
муниципальных образований, которые являются первичными
звеньями территориального деления;
2. на данном этапе существуют проблемы его проведения на
территории региона (формирования мониторинга как целостной
системы, определение методов его проведения и выявление его
эффективности);
3. возникает необходимость более детально подойти к вопросу
об организации, обеспечении полного и эффективного
мониторинга, формирование его показателей

Литература:
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
27.12.2009) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
2. Распоряжение Администрации г. Улан-Удэ от 25.04.2001 N
514-р «О введении мониторинга социально-экономического
развития города Улан-Удэ»
3. Когут А.Е. , Рохчин В.С. Информационные основы
регионального социально-экономического мониторинга – ИСЭП
РАН, С-Пб: 1995.
4. Лекин В.Н. Сущность, проблемы и механизмы
формирования общероссийской системы мониторинга

108
региональных ситуаций и региональных проблем// В.Н. Лексин, В.Е.
Селиверстов//www.e-school.sibirp.ru

В.В. Александров консультант Администрации г. Улан-Удэ

О.С. Тулохонов, канд. экон. наук, ст. преподаватель БГУ

Развитие систем жизнеобеспечения муниципального

образования
(городской округ «город Улан-Удэ»)

В жилищном хозяйстве города за прошедший период

произошли большие изменения – создана новая система управления
жилищным фондом. С момента введения нового Жилищного
Кодекса Российской Федерации в 2005 году, наиболее
ощутимым стало реформирование жилищной сферы по трем
глобальным направлениям:
¾ передача жилья в частную собственность граждан и
возложение на них ответственности за его
содержание;
¾ поэтапное прекращение бюджетного
финансирования ЖКХ;
¾ ослабление государственного регулирования цен и
переход к свободному ценообразованию на рынке
обслуживания жилья.
На смену малоэффективным ЖЭУ, работающим по
затратному принципу, пришли управляющие организации,
товарищества собственников жилья, частные компании. Форма
управления многоквартирными жилыми домами через
управляющие организации стала наиболее распространенной в г.
Улан-Удэ.
В настоящее время общее количество многоквартирных
домов на территории города Улан-Удэ составляет 7635 домов
площадью 5843,5 тыс.кв.м. На 807 многоквартирных домах
созданы 153 товарищества собственников жилья, функционирует
45 управляющих организаций, заключивших договора управления
с собственниками помещений в более чем 3,4 тыс.
многоквартирными домами. За период с 2007 года по 2009 год
109
количество товариществ собственников жилья увеличилось с 46
до 153 или более чем в 3 раза. Администрация г.Улан-Удэ
содействует созданию и развитию института товарищества
собственников жилья. Так при Администрации города
сформирована Комиссия по координации деятельности
собственников помещений многоквартирных домов при
создании и функционировании ТСЖ с участием представителей
районных администраций города, Комитета по управлению
имуществом и землепользованию, Комитета городского
хозяйства, Правового управления Администрации г.Улан-Удэ,
ассоциации собственников жилья.
Ассоциация собственников жилья, созданная в 2001 году, и
объединяет товарищества собственников жилья для более полного
выражения и защиты их прав и законных интересов, для развития
услуг в области жилищно-коммунального хозяйства, улучшения
обслуживания и эксплуатации жилищного фонда, а также оказания
консультационных и информационных услуг.
Сфера управления жилищным фондом города полностью
демонополизирована и с 2008 год осуществляется только
организациями частной формы собственности.
Несмотря на то что, рынок управления жилья развивается,
есть и негативная сторона.
Так за период 2008-2009 г.г. в сфере управления
жилищным фондом признаны банкротами следующие
управляющие организации: УО «Содружество», УО «Южное»,
также МУП ЖКСК «Стеклозавод», МУП ЖКСК п.Загорск и
другие. Банкротство обусловлено следующими основными
факторами:
¾ сложившаяся задолженность собственников
помещений в многоквартирных домах за оказанные
услуги, в следствии неэффективной и некачественной
работы управляющих организаций и предприятий с
собственниками помещений;
¾ экономически необоснованный тариф, который не
покрывает всех затрат по оказанию услуг;
¾ несознательность собственников помещений
многоквартирного дома, не исполняющих свои обязанности
по уплате обязательных платежей.

110
 В связи с чем, Администрацией г.Улан-Удэ проводятся
открытые конкурсы по определению управляющих организаций
для многоквартирных домов, находившихся в управлении
обанкроченных управляющих организаций.
Также сложилась неблагоприятная обстановка по
санитарному состоянию придомовой территории
полублагоустроенных и неблагоустроенных домов, которая не
соответствует нормам установленным законодательством.
В соответствии с Постановлением Российской Федерации от
13 августа 2006 года №491 «Об утверждении Правил содержания
общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения
размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае
оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и
ремонту общего имущества в многоквартирном доме
ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающим
установленную продолжительность» придомовая территория
входит в состав общего имущества многоквартирного дома.
Существующий размер платы не покрывает затрат
управляющих организаций по обслуживанию данного жилищного
фонда и не обеспечивает содержание общего имущества в
многоквартирном доме в соответствии с требованиями
законодательства (ст.156 Жилищного Кодекса РФ). На убытки
обслуживающих организаций также оказывает влияние
недостаточный уровень собираемости платежей по данным
услугам.
В связи с чем, управляющим организациям необходимо
проводить процедуру согласования и утверждения обоснованной
цены за содержание и ремонт жилого помещение в соответствии с
Жилищным Кодексом РФ.
В соответствии с подпунктом 8.1 ст.13 Жилищного Кодекса
РФ к полномочиями органов государственной власти субъекта
Российской Федерации в области жилищных отношений относится
осуществление государственного контроля за использованием и
сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы
собственности, соблюдением правил содержания общего
имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а
также за соответствием жилых помещений, качества, объема и
порядка предоставления коммунальных услуг установленным
требованиям законодательства, также согласно пункту 2 ст.20
111
Жилищного Кодекса РФ государственный контроль
осуществляется уполномоченными органами исполнительной
власти субъекта Российской Федерации. В Республике Бурятия –
Республиканская служба государственной жилищной инспекции.
Исходя из изложенного, Республиканской службе
государственной жилищной инспекции необходимо принять
соответствующие меры по исполнению пункта 2 ст.20 Жилищного
Кодекса РФ в достаточной мере.
В случае недостаточного контроля со стороны органов
исполнительной власти Республики Бурятия необходимо
рассмотреть возможность передачи полномочий по исполнению
пункта 2 ст.20 Жилищного Кодекса РФ муниципальному
образованию городской округ «город Улан-Удэ» в соответствии
ст.19 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» о порядке наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В настоящее время доступ на рынок управления жилищным
фондом может получить любая управляющая организация, в
связи с чем, распространены случаи мошенничества и махинации
со стороны управляющей организации в результате которых
страдает собственник жилья, возрастает недовольство со
стороны собственников жилья.
Муниципальное образование городской округ «город
Улан-Удэ» не имеет директивных полномочий по воздействию,
влиянию или запрету деятельности в отношении управляющих
организаций. В Республике Бурятия правом составления
протокола об административном правонарушении в жилищной
сфере в отношении управляющей организации обладает только
Республиканская государственная жилищная инспекция.
Необходимо создать саморегулируемую организацию в
жилищной сфере с целью создание профессионального рынка
управляющих организаций, защиты прав собственников жилья,
повышение качества ЖКУ и др.
По инициативе В.В. Путина создан фонд (далее – Фонд)
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
(Федеральный закон от 21.07.2007 года №185-ФЗ). Целью Фонда
является создание безопасных и благоприятных условий
проживания граждан, стимулирование реформирования жилищно-
112
коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов
управления жилищным фондом.
Муниципальное образование городской округ «город Улан-
Удэ» приняло участие в конкурсе на получение финансовой
поддержки из Фонда на проведение капитального ремонта
жилого фонда в составе заявки от Республики Бурятия в 2008-
2010гг.
Условия предоставления финансовой поддержки из Фонда
муниципальным образованием городской округ «город Улан-Удэ»
соблюдены в полном объеме.
Республикой Бурятия 18 июля 2008 года заключено
Соглашение с правлением Фонда о предоставлении финансовой
поддержки за счет средств Фонда. В свою очередь,
соответствующее Соглашение от 05.08.2008 №4-пк заключено
между Министерством строительства и модернизации жилищно-
коммунального комплекса Республики Бурятия и муниципальным
образованием городской округ «город Улан-Удэ».
В соответствии с заявкой, муниципальному образованию
городской округ г.Улан-Удэ на капитальный ремонт жилого
фонда на 2008 год выделено 156,772 млн.рублей из средств
Фонда.
Городским округом г.Улан-Удэ соблюдены условия
софинансирования так программы капитального ремонта,
Решением сессии Улан-Удэнского городского Совета депутатов
от 07.05.2008 года №844-85 «О внесении изменений в Решение
Улан-Удэнского Городского Совета депутатов «О бюджете
городского округа «город Улан-Удэ» на 2008 г. и на плановый
период 2009 и 2010 гг.» на капитальный ремонт жилого фонда
предусмотрено софинансирование из местного бюджета в размере
24,74 млн.рублей.
В соответствии с муниципальной адресной программой
«Капитальный ремонт многоквартирных домов на 2008 года на
территории г.Улан-Удэ» в отношении 144 многоквартирных
домов проведены мероприятия по капитальному ремонту.
Всего объем финансирования капитального ремонта по г. Улан-Удэ
составил 223 585,305 тыс. рублей (площадью 3451241,13 кв.м), в
том числе за счет средств:
- Фонда 156 772тыс. рублей;
- бюджета Республики Бурятия 24 740тыс. руб.;
113
 - бюджета г.Улан-Удэ 24740 тыс. руб. (в соответствии с
Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов о
бюджете от 5 декабря 2007г №730-75 в редакции от 7 мая
2008года №844-85);
- ТСЖ, других кооперативов либо собственников помещений
в МКД 17 333,305 тыс. рублей.
Капитальный ремонт многоквартирных домов проведен по
следующим видам работ:
− ремонт внутридомовых инженерных систем на сумму –
124,393 млн.руб.(на 142 домах);
− ремонт крыш на сумму 67,956 млн.руб. (на 101 доме);
− ремонт лифтового оборудования на сумму 0,57млн.руб. (
на 1 доме);
− ремонт подвальных помещений на сумму 2,28
млн.руб.(на 6 домах);
− утепление и ремонт фасадов на сумму 27,201 млн.руб.
(на 34 домах).

53 дома находится в управлении товариществ собственников жилья

91 дом в управлении управляющих организаций.
Таблица 1. Объем предоставляемых средств Фонда в 2008 г.
Республика Бурятия в 2008 году
Наименование Объем Дол Кол-во
МО предоставленн я (в отремонтированн
ых средств %) ых домов
Фонда
1 город Улан-Удэ 156,772 70,7 144
2 город Кяхта 24,587 11 16
3 город 29,783 13,4 5
Закаменск
4 город 10,456 4,7 2
Северобайкаль
ск
всего 221,598 167
Источник: http://www.gks.ru
В соответствии с муниципальной адресной программой
«Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории
г.Улан-Удэ на 2009-2010 год» на 2009 год в отношении 42
114
многоквартирных домов запланированы мероприятия по
капитальному ремонту.
Всего объем финансирования капитального ремонта по г.
Улан-Удэ составил 138384,492 тыс. рублей (общей площадью
85188,9 кв.м), в том числе за счет средств:
- Фонда 110149,056 тыс. рублей;
- бюджета Республики Бурятия 9318,421 тыс. руб.;
- бюджета г.Улан-Удэ 9318,421 тыс. руб.;
- ТСЖ, собственников помещений в МКД 9598,593
тыс. рублей.
Капитальный ремонт многоквартирных домов
запланирован по следующим видам работ:
− ремонт внутридомовых инженерных систем на сумму –
71,5 млн.руб.(на 42 домах);
− ремонт крыш на сумму 34,3 млн.руб. (на 35 доме);
− ремонт подвальных помещений на сумму 1,39
млн.руб.(на 1 доме);
утепление и ремонт фасадов на сумму 31,1 млн.руб. (на 24 домах).
Таблица 2. Объем предоставляемых средств Фонда в 2009 г.

Республика Бурятия в 2009 году

Объем
NN Муниципальное предоставляемых
Доля (в %)
п/п образование средств Фонда
в 2009 г.
1. Городской округ "город Улан-Удэ" 110149,056 34,5
Городской округ "город
2. 27006,617 8,5
Гусиноозерск"
Муниципальное образование
3. 10870,096 3,4
"Иволгинский район"
4. Городской округ «город Кяхта" 12136,048 3,8
Городской округ
5. 12157,005 3,8
"город Северобайкальск"
Городское поселение
6. 16729,17 5,2
"Каменское"

115
 Городское поселение
7. 16638,597 5,2
"Селенгинское"
Сельское поселение
8. 3120,521 1,0
"Мухоршибирское"
Сельское поселение
9. 16300,000 5,1
"Петропавловское"
Городское поселение "город
10. 27910,784 8,7
Закаменск"
Сельское поселение
11. 12778,028 4,0
"Новобрянское"
Сельское
12. поселение 2283,0 0,7
"Усть-Брянское"
Сельское
13. поселение 1617,108 0,5
"Горхонское"
Сельское
14. поселение 11017,862 3,5
"Онохойское"
Сельское
15. поселение 5616,25 1,8
"Хоринское"
Муниципальное
16. образование 10560,0 3,3
"Муйский район"
Сельское
17. поселение 5997,494 1,9
"Таловское"
Сельское
18. поселение 16325,11 5,1
"Саганнурское"
Итого 319212,746
Источник: http://www.gks.ru

Муниципальным образованием городской округ «город Улан-

Удэ» на 2010 год запланированы мероприятия по капитальному
ремонту 53 домов. Лимит средств Фонда, в соответствии с

116
письмом Министерства строительства и модернизации ЖКК по
РБ, составляет 174,776 млн.рублей.
Условия предоставления средств Фонда, в соответствии с
Федеральным законом о Фонде, городским округом «город Улан-
Удэ» соблюдены в полном объеме, проведена необходимая
работа.
Необходимо отметить, что 65,9 % отпущенной холодной
воды оплачено по показаниям приборов учета, горячей воды –
31,9%, электрической энергии – 100%, тепловой энергии – 27,94%.
С 2009 до 2012 года реализуется программа по установке приборов
учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных
домах города Улан-Удэ, что позволит обеспечить положительную
динамику по доле коммунальных ресурсов, счета за которые будут
выставляться по показаниям приборов учета. Кроме того, в рамках
реализации Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об
энергосбережении и повышении энергетической эффективности...»
с 2012 года многоквартирные дома должны быть оснащены
индивидуальными приборами учета.
В коммунальном хозяйстве ведут деятельность 23
организации, из которых 16 организаций частной формы
собственности.
В 2005 году в нашей стране был принят Федеральный закон от
30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования
тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – Закон
210-ФЗ). В соответствии с данным законом, план развития систем
коммунальной инфраструктуры организаций коммунального
комплекса формируют органы местного самоуправления путем
разработки комплексных программ. В свою очередь, на основе
комплексной программы, организации коммунального комплекса
разрабатывают инвестиционные программы.
На территории Республики Бурятия для реализации Закона
210-ФЗ был принят Закон Республики Бурятия от 27.12.2007 г. №
57-IV "О Республиканской целевой программе "Модернизация
коммунальной инфраструктуры Республики Бурятия в 2008 - 2010
годах и на период до 2019 года". Данный Закон обязал, что в
течение 2008 года (первый этап) каждое муниципальное
образование в Республике Бурятия должно разработать и утвердить
представительным органом муниципального образования
117
программу комплексного развития систем коммунальной
инфраструктуры. Также в 2008 году должно быть закончено
оформление прав собственности на муниципальные объекты,
входящие в коммунальный комплекс республики. При этом
распоряжением Правительства Республики Бурятия от 28 января
2008 года № 29-р городскому округу «город Улан-Удэ» на
разработку программы комплексного развития города Улан-Удэ
было выделено 2479,7 тыс.руб.
Администрацией города Улан-Удэ приняты меры для
исполнения Закона Республики Бурятия. Так, Улан-Удэнским
городским Советом депутатов решением от 25 декабря 2008 года
№1000-98 утверждена Программа комплексного развития систем
коммунальной инфраструктуры города Улан-Удэ.
Основными целями Программы являются:
¾ обеспечение эффективного, качественного и
надежного функционирования жилищно-
коммунального хозяйства городского округа;
¾ оптимизация, развитие и модернизация
муниципальных коммунальных систем тепло-,
электро-, водоснабжения, водоотведения и утилизации
отходов для обеспечения их работоспособности и
обеспечения целевых параметров улучшения их
состояния;
¾ преобразование коммунального комплекса в
самодостаточный бизнес, действующий в рамках
регулируемого органами власти рынка услуг с учетом
социально-экономических условий и правил,
обеспечивающих установленные стандарты условий
проживания в городском округе.
Реализация Программы направлена на решение следующих задач:
¾ рационализация сочетания бюджетного и «тарифного»
финансирования, обеспечение надежности
инфраструктуры за счет доходов коммунальных
предприятий и бюджетных средств;
¾ установление процедур формирования тарифов,
обеспечивающих сбалансированность затрат на
118
 повышение качества услуг с платежеспособностью
потребителей, разработка тарифной политики до
2011г.;
¾ объективная оценка инвестиционных потребностей на
замену изношенных фондов, их модернизацию и
строительство, определение и формирование
источников финансирования, включая внебюджетные
инвестиции.
В соответствии с данной программой разрабатываются и
утверждаются инвестиционные программы организаций
коммунального комплекса муниципального образования
городской округ «город Улан-Удэ».
Так в настоящее время решениями сессий Улан-Удэнского
городского Совета депутатов утверждены;
¾ от 27 августа 2009 года №114-10 инвестиционная
программа ОАО ТГК-14 по развитию систем
теплоснабжения г.Улан-Удэ на 2009-2012гг.;
¾ от 11 февраля 2010 года инвестиционная
программа МУП «Водоканал» по развитию
системы коммунальной инфраструктуры
городского округа «город Улан-Удэ», используемой
для оказания услуг водоснабжения и
водоотведения на 2010-2014г.г.

Н.М. Залуцкая, канд.экон.наук,

заведующая кафедрой экономики БГУ
Г.М. Залуцкая, студентка 5 курса БГУ

Муниципальный бюджет в системе

местного самоуправления

Эффективное осуществление муниципальной деятельности

предполагает наличие в распоряжении местных органов власти
достаточных финансовых ресурсов. Важнейшим источником
финансирования местных потребностей, развития территориальной
119
инфраструктуры выступают средства муниципального бюджета,
формирование и исполнение которого осуществляют органы
местного самоуправления.
Цель формирования и исполнения местного бюджета состоит в
содействии развитию муниципального образования путем
проведения обоснованной налоговой политики и финансирования
бюджетных расходов.
Анализ исполнения городского бюджета г. Улан-Удэ за 2007-
2008 гг. показал, что исполнение осуществлялось согласно лимитам
бюджетных обязательств. По итогам 2007 г. установленные
плановые показатели по исполнению бюджета выполнены по
доходам на 101%, по расходам – на 99%. При этом было сохранена
социальная направленность бюджета, продолжена тенденция к
увеличению доли расходов капитального характера в общем объеме
расходов.
В 2007 г. в бюджет города поступило 4693,9 млн. руб. или 101%
к плановым годовым назначениям (4656,9 млн. руб.). Поступило
собственных доходов 3123,2 млн. руб. или 102% к плану (3073,5
млн. руб.), межбюджетных трансфертов – 1570,7 млн. руб. или 99%
к плану (1583,4 млн. руб.).
Расходы городского бюджета в 2007 г. составили 4868,6 млн.
руб., бюджет по расходам исполнен на 99% к плану.
За 2008 год бюджет города исполнен по доходам в сумме
4961,9 млн. руб., или 94,3% к годовым бюджетным назначениям, по
расходам в сумме 5335,3 млн. руб., или 92,8% к годовому плану, с
превышением расходов над доходами в сумме 373,4 млн. руб. [1].
Собственные доходы ДОХОДЫ

6000 5167,2
4962
5000 4694
4000 3783,8
млн.руб.

3000 2861,7 2829,1 2711,7 2727,2 2783,5

2638,6
2000
1000
0
07

08

09

10

11

12
20

20

20

20

20

20

120
 Рис. 1. Доходная часть бюджета г. Улан-Удэ 2008 – 2012 гг.
(исполнение и прогноз)

План по неналоговым доходам городского бюджета за 2008 год

выполнен на 102,9%, сверхплановое поступление составило 17,4
млн. руб. В 2008 году неналоговых платежей поступило 611,1 млн.
руб., из них доходов от аренды муниципального имущества и
продажи права аренды земельных участков – 232,5 млн. руб. (38%
от общей суммы неналоговых поступлений); платежей от
муниципальных организаций – 89,5 млн. руб. (15%); доходов от
продажи муниципального имущества – 116,1 млн. руб. (19%);
доходов от продажи земельных участков – 77,6 млн. руб.;
штрафных санкций – 55,6 млн. руб.; прочих неналоговых доходов –
29,7 млн. руб. [1].
В 2008 г. поступления из республиканского бюджета в виде
безвозмездных перечислений составили 2132,8 млн. руб., или 43,0%
в общем объеме доходов бюджета города. Собственные доходы
городского бюджета за 2008 г. составили 2829,1 млн. руб., или
101,3% к годовому плану. Объем собственных доходов, по
сравнению с 2007 годом, снизился на 294,1 млн. руб., или на 9,4%,
что объясняется перераспределением отчислений по налоговым
источникам.
К сожалению, вопрос о перераспределении нормативов по
отдельным налогам из бюджета РБ в местные бюджеты остается
открытым. В соответствии с проектом республиканского бюджета
на 2010 год распределение налоговых источников по сравнению с
2009 годом не меняется. При сохранении данного положения объем
собственных доходов города достигнет уровня 2008 года только к
2012 году. С другой стороны, в 2010 году Правительством РБ
планируется рассмотреть вопрос о передаче в местные бюджеты
транспортного налога, начиная с 2011 года. Это в какой-то степени
улучшит положение муниципальных образований республики,
однако качественного изменения ситуации по обеспеченности
собственными доходами не произойдет.

121
 ЕНВД Прочие
Земельный 11% 3% НДФЛ
15% 71%

Рис. 2. Структура налоговых доходов бюджета г. Улан-Удэ на

2010 г.

Основным источником доходов городского бюджета в

предстоящем периоде останется налог на доходы физических лиц
(НДФЛ), его доля в планируемых налоговых доходах на 2010 г.
составляет 71% (рис. 2). Прогноз поступлений НДФЛ на 2010 г.
сформирован на уровне 2009 года. В проекте бюджета на 2010 г.
запланированы поступления от НДФЛ в сумме 1 млрд. 663,2 млн.
руб., или 100,2% к уровню 2009 г. Замедление темпов роста
поступлений по НДФЛ происходило в течение всего 2009 года: за 9
месяцев 2009 г. прирост поступлений от НДФЛ по отношению к
аналогичному периоду 2008 г. составил всего 6%, тогда как по
итогам 2008 г. темп роста по отношению к 2007 г. составлял 22%.
Вторым по значимости налогом, поступающим в городской
бюджет, является земельный налог. Доля земельного налога в
общем объеме налоговых доходов в 2010 году составит 15% [5].
Объем поступлений по налогу на имущество физических лиц
очень незначителен: не превышает 1% от объема налоговых
доходов городского бюджета. Это связано с тем, что регистрация
имущества носит заявительный характер, но многие граждане не
регистрируют свое имущество, и налоговая база по данному налогу
занижается. Проблема взимания имущественных налогов находится
на контроле Администрации города и налоговых органов:
проводятся совместные рейды по частному жилому сектору, в ходе
которых разъясняется необходимость регистрации права
собственности на объекты недвижимости. Как результат –
122
повышается платежная дисциплина граждан, актуализируется база
данных по плательщикам.
Поступления по единому налогу на вмененный доход на 2010
год спрогнозированы в объеме 248,2 млн. руб., что составит около
11% от объема налоговых доходов городского бюджета.
На 2010-2012 гг. городской бюджет планируется
сбалансированный. Сумма расходов в 2010 г. составит 3783,8 млн.
руб. Структура расходов городского бюджета на 2010 г. отражена
на рис. 3.
9% 5%
3%3%
1%
49%
6%

13%
3% 8%

49% - Фонд оплаты труда 5% - Условно утверждаемые

расходы
13%- Обслуживание 3% - Субсидии автономным
муниципального долга учреждениям
9% - Капитальные расходы 3% - Питание, ГСМ, услуги
связи, медикаменты
8% - Коммунальные услуги 3% - Прочие текущие расходы
6% - ЖКХ, транспорт 1% - Публично-нормативные
обязательства

Рис. 3. Структура расходов бюджета г. Улан-Удэ на 2010 г.

Прогнозируемого объема собственных доходов недостаточно

для финансирования в полном объеме материальных затрат
муниципальных учреждений, отраслей ЖКХ, транспорта, а также
большинства муниципальных целевых программ и части объектов
капитального строительства. Это серьезная проблема, которую
органам МСУ придется решать в 2010 - 2011 годах. На решение
этой проблемы направлена работа по увеличению объемов
123
собственных доходов городского бюджета. Продолжается работа по
мобилизации налоговых и неналоговых доходов, увеличению
налоговой базы.
Для обеспечения сбалансированности бюджета необходима
оптимизация расходов всех отраслей городского хозяйства и
социальной сферы. Реальными направлениями оптимизации
расходов являются переход бюджетных учреждений в форму
автономных учреждений, внедрение принципов бюджетирования,
ориентированного на результат. Первые шаги в этом отношении
сделаны в 2009 году, в дальнейшем работа над повышением
эффективности деятельности органов МСУ и муниципальных
учреждений должна продолжиться.
В кризисных условиях, когда значительно сокращаются
поступления доходов в местные бюджеты, необходима разработка и
реализация мер, направленных на осуществление преобразований в
системе межбюджетных отношений и повышение их
эффективности в среднесрочной перспективе, повышение качества
управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.
Это предполагает прогнозирование доходов местного бюджета
на основе реального состояния экономики; оперативную
корректировку бюджета при отклонении поступлений доходов от
прогнозных и приведение расходов в соответствие с доходными
источниками.
Совместными усилиями органов местного самоуправления и
республиканских органов власти можно решить большинство
проблем, стоящих перед городом и республикой. При этом
предстоит решить следующие основные задачи: обеспечить полное
исполнение бюджета по доходам и по расходам; усилить контроль
администраторов над своевременностью и полнотой поступления
налогов в бюджет города, увеличением доходной части бюджета;
вести работу по сокращению недоимки по всем видам налогов;
проводить работу по реструктуризации муниципального долга,
привлечению среднесрочных и долгосрочных займов, по
минимизации расходов по обслуживанию муниципального долга;
провести инвентаризацию кредиторской задолженности
учреждений.
Полное и своевременное выполнение перечисленных
мероприятий будет способствовать решению накопившихся

124
проблем в муниципальном образовании и создаст основу для его
дальнейшего прогрессивного развития.

Литература
1. Об исполнении бюджета г. Улан-Удэ и утверждении
годового отчёта за 2008 г.: Решение Улан-Удэнского городского
Совета депутатов от 18.06.2009 г. № 52-8.
2. http://burstat.gks.ru/digital/region1/default.aspx
3. http://www.minfin.ru
4. http:// www.gmf.ru
5. http://www.ulan-ude-eg.ru

О.Ф. Занданова, к.э.н., доцент БГУ

Е.В. Цыдыпова студентка 5 курса ФЭУ

О системе индикативного планирования

в Республике Бурятия

Общеизвестно что, Россия имеет богатейший опыт

регулирования социально-экономического развития, основанный на
директивных методах проведения государственной политики. C
переходом к рыночной системе хозяйствования проявилась
реальная необходимость в изменении и совершенствовании методов
государственного регулирования экономики. В последние
десятилетия происходили значительные экономические
преобразования, которые затронули практически все стороны
жизни нашего общества. Трансформация директивно управляемой
экономики в рыночную означает, прежде всего, качественное
изменение форм и содержания территориального планирования, в
том числе и на уровне регионов и местного самоуправления.
Соответственно, меняется и само назначение планирования.
Если в директивно управляемой экономике план выступал как
совокупность командно-распорядительных решений, обязательных
для всех хозяйствующих субъектов, то в рыночной экономике план
приобретает индикативный характер и перестает подчинять себе
весь процесс управления.
На современном этапе развития Российского государства и его
субъектов достижение высоких результатов социально-
125
экономического развития возможно при оптимальном сочетании
косвенных методов государственного регулирования экономики с
чисто рыночными механизмами.
Этому, на наш взгляд, эффективнее всего способствует
внедрение и практическое использование системы индикативного
планирования социально-экономического развития, как
общенационального хозяйства страны, так и отдельных ее
территорий.
Успешный опыт проведения подобного рода экономической
политики зарубежных стран, а также некоторых субъектов
Российской Федерации (Республика Татарстан, Самарская,
Томская, Пермская области, Краснодарский край, Республики
Мордовия и других) свидетельствует о высокой эффективности и
целесообразности использования индикативного планирования в
системе государственного регулирования экономики.
На современном этапе индикативное планирование
представляет собой процесс формирования системы показателей,
характеризующих состояние и развитие экономики региона,
соответствующие направлениям государственной социально-
экономической политики, а также проведение мероприятий по их
достижению[1].
В процессе регулирования территориального развития
определяющее значение имеют показатели, характеризующие
степень развития производительных сил, темпы и уровень развития
регионального хозяйства, их структура. На их основе определяются
показатели эффективности хозяйства региона, проводятся
сопоставления экономического и социального развития отдельных
территорий.
В целом, концепция индикативного управления основана на
сравнении системы индикаторов, отображающих в количественной
и качественной форме состояние экономики региона в целом,
районов и городов, министерств и предприятий, с пороговыми
значениями, установленными нормативно-правовыми актами
субъекта Российской Федерации.
В нашей республике переход на индикативное управление
социально-экономическим развитием республики был осуществлен
в 2000 году, с этого времени утвердился механизм разработки и
реализации целевых проектов, системы государственных закупок и
стимулирования инновационной активности.
126
 Инструментом реализации комплексного планирования
социально-экономического развития республики определен
регламент системы индикативного управления [1].
Целью применения такого механизма регулирования является
обеспечение государственными органами власти условий для
решения главной задачи – повышение уровня жизни и
благосостояния населения на основе эффективного регулирования
социально-экономической сферы, путем согласования действий
органов государственной власти и негосударственных
хозяйствующих субъектов на основе взаимных интересов и
обязательств [2].
Система индикативного управления, как и всякая другая
система управления, строится на основе взаимодействия объекта и
субъекта и включает индикативное планирование и систему
управления. В качестве субъекта индикативного планирования
экономики Республики Бурятия выступают органы
государственного и муниципального управления; объектами
воздействия же являются экономика республики в целом, ее
отдельные отрасли, города, районы, населенные пункты
(муниципальные образования), предприятия (хозяйствующие
субъекты).
В рамках системы индикативного управления осуществляется
комплексное планирование социально-экономического развития
Республики Бурятия. Выстроена система программирования на
долго-, средне- и краткосрочную перспективы.
Одним из основных понятиий системы индикативного
планирования является индикатор – интегральный показатель,
количественно определяющий качественные характеристики
процесса. Качественная сторона индикатора отражает сущность
явлений или процессов социально-экономического развития в
определенный момент времени, а количественная – его размер,
абсолютную или относительную величину. Выраженные в форме
количественных показателей уровня той или иной качественно
определенной стороны социального и экономического развития,
индикаторы служат точным и объективным измерителем для
соотнесения планируемых мероприятий с целями развития [3].
В соответствии с разными уровнями государственного
управления и регулирования социально-экономических процессов
всю систему индикаторов на уровне субъекта Федерации можно
127
рассматривать на четырех уровнях: «Субъект Российской
Федерации», «Отрасль», «Территория», «Хозяйствующий
субъект»[3]. Таким образом, систему индикаторов можно
представить по уровням:
1. Уровень субъекта Российской Федерации включает в себя
обобщенные макроэкономические показатели и показатели уровня
жизни населения (ВРП; объем ВРП на душу населения; реальные
доходы населения; доля населения, имеющего доход ниже
прожиточного минимума; уровень безработицы; индекс
потребительских цен).
2. Система индикаторов социально-экономического развития
отраслей экономики и социальной сферы отражает важнейшие
ориентиры развития отраслей, межотраслевых комплексов, сферы
обслуживания населения (доля обрабатывающей промышленности,
машиностроения в общем объеме промышленности; объем
инвестиций и т.д.).
3. Индикаторы развития территорий (муниципальных
образований) субъекта РФ включают обобщенные показатели,
характеризующие социально-экономическое развитие территории
(уровень жизни; средняя заработная плата; средняя
продолжительность жизни; обеспеченность объектами социально-
культурной сферы; инфраструктурная обеспеченность и т.д.).
4. Система индикаторов развития хозяйствующих субъектов
включает в себя показатели развития государственных и частных
предприятий реального сектора экономики и бюджетных
организаций отраслей социальной сферы (наличие защищенного
бизнес-плана развития предприятия; наличие сертифицированной
системы управления; платежеспособный спрос на продукцию
предприятия; фондовооруженность; уровень средней заработной
платы; коэффициент текущей ликвидности; производительность
труда на одного работающего и т.д.).
Разработка системы индикаторов социально-экономического
развития является трудоемким во многом противоречивым
процессом планирования. Существует большое количество разных
точек зрения на показатели развития объекта, методику их расчета и
практическое применение. Это связано с необходимостью увязки с
параметрами развития экономики страны в сопоставимости с
соответствующими показателями других регионов, кроме того
необходима увязка во временном аспекте. Но какими бы не были
128
рассчитываемые показатели, какие величины бы они не отражали,
их расчет должен преследовать следующие цели: оценка степени
оптимальности развития общества как одного из аспектов его
благосостояния; оценка эффективности социально-экономических
преобразований; получение целостной картины развития региона;
определение уровня социальной напряженности; выявление
производственного, инвестиционного и бюджетного потенциалов
региона; определение степени нуждаемости регионов в
дополнительном финансировании из средств федерального
бюджета. Только разработанные в соответствии с поставленными
целями мероприятия могут привести к получению желаемого
результата. Следовательно, от правильности и близости к
действительности планируемого показателя зависит его дальнейшее
достижение и выполнение плана развития.
Безусловно, система индикативного управления предполагает
большую открытость деятельности органов исполнительной власти
для населения и общественности и вынуждает к поиску путей
интенсификации социально-экономического развития, поиску
новых перспективных направлений развития.
Характерными особенностями индикативного планирования
можно считать:
1. Рекомендательный характер, отражающийся в том, что для
организаций рыночного сектора показатели индикативного
планирования не имеют обязательного значения.
2. Индикативное планирование мотивирует к побуждению
действий хозяйствующих субъектов, направленных на принятие
следующих юридических, экономических и контролирующих мер, а
также налоговых и финансовых мер поощрительного характера.
3. Индикативное планирование предполагает согласование
деятельности государственных органов исполнительной власти,
органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, то
есть выполняет координацию их деятельности. Это осуществляется
путем заключения соглашений и контрактов между Правительством
республики, органами местного самоуправления и хозяйствующими
субъектами.
4. Разработка индикативного плана в нескольких вариантах
(оптимистический, пессимистический) позволяет оперативно
разрабатывать и проводить в плановом периоде необходимые
мероприятия в соответствии со складывающейся ситуацией.
129
 В соответствии с такими подходами, система индикативного
управления реализуется через выполнение последовательных
этапов замкнутого процесса управления:
1. Установление целей;
2. Прогнозирование;
3. Планирование;
4. Управление финансированием;
5. Учет;
6. Контроль;
7. Регулирование;
8. Нормативно-законодательное и методическое обеспечение;
9. Информационное обеспечение.
Рассмотрим подробнее ключевые этапы данного процесса.
Целеполагание является начальным этапом в осуществлении
практически любого регулирующего воздействия. От корректности
и соответствия решаемым проблемам поставленных целей зависит
их дальнейшее достижение и реализация. После тщательного
анализа сложившейся социально-экономической ситуации
формируется перечень проблем и путей их решения. Основной
целью индикативного управления социально-экономическим
развитием можно считать фактическое достижение установленных
показателей – индикаторов развития.
Прогнозирование представляет собой область научного
предвидения и реализуется путем разработки прогнозов социально-
экономического развития Республики Бурятия, отраслей экономики
и муниципальных образований [4]. Разработке прогнозов
предшествует формирование сценариев развития, в котором
учитывается влияние факторов внешней и внутренней среды на
социально-экономические процессы. Этими факторами могут
являться макроэкономическая, бюджетная, денежно-кредитная
политики и налоговое законодательство.
Планирование заключается в разработке и реализации
программных документов на всех уровнях управления. Так на
макроуровне они представлены следующими документами: Схема
территориального планирования Республики Бурятия, Стратегия
социально-экономического развития Республики Бурятия;
Программа социально-экономического развития на долго- и
среднесрочный период; Индикативный план по реализации
программы социально-экономического развития.
130
 На мезоуровне: стратегии и программы развития отраслей
экономики и социальной сферы; республиканские целевые
программы. На уровне муниципальных образований: схемы
территориального планирования и генеральные планы
муниципальных образований; Программы СЭР этих территорий;
индикативные планы по их реализации.
И, наконец, на микроуровне: стратегии и программы развития
хозяйствующих субъектов, инвестиционные проекты.
На этапе планирования ежегодно формируются [1]:
- Республиканская инвестиционная программа на три и
один планируемый год;
- Государственный заказ на объем услуг населению в рамках
государственных минимальных социальных нормативов на
планируемый год;
- Государственный заказ на информационное обеспечение
органов власти Республики Бурятия на планируемый год;
- Государственный заказ на поставку продукции (работ, услуг)
для государственных нужд на планируемый год;
- бюджетная потребность на реализацию государственного
заказа на объем услуг населению в рамках государственных
минимальных социальных нормативов на планируемый год;
- проект бюджета Республики Бурятия на планируемый год.
Данный этап индикативного управления является ключевым в
рассмотрении проблемы индикативного планирования развития
республики.
Территориальное планирование на уровне муниципальных
образований отражается в прогнозах, бюджетах органов местного
самоуправления, программах социально-экономического развития
территорий республики (районов, городов, населенных пунктов),
Планах действий администраций местного самоуправления,
которые в совокупности представляют Индикативный план
территории района (города). Основой для планирования выступают
индикаторы социально-экономического развития республики,
отрасли и территорий районов и городов.
В свою очередь, основой для определения пороговых значений
индикаторов социально-экономического развития районов и
городов Республики Бурятия являются макроэкономические
показатели республики, прогноз спроса и предложения на
важнейшие виды продукции и услуг для муниципальных нужд и
131
прогноз социально-экономического развития района (города) на 1 и
3 года [3]. Администрация местного самоуправления представляет
перечень индикаторов социально-экономического развития районов
(городов) и населенных пунктов в Министерство экономики и
внешних связей Республики Бурятия для обобщения информации в
целом по республике и увязки с макроэкономическими
показателями
Процесс бюджетирования включает в себя разработку
перспективного финансового плана, республиканского бюджета на
очередной год, подготовку и представление докладов о результатах,
основных направлениях деятельности субъектов бюджетного
планирования, разработку правовых актов по реализации
республиканских целевых программ, оценку эффективности и
результативности бюджетных расходов и их оптимизацию.
В условиях относительного сбалансированного развития
экономики индикативное планирование может осуществляться в
упрощённой, конъюнктурной форме, т.е. как некоторая
координируемая совокупность бюджетов, целевых программ и
соглашений, и участвующими в их реализации предприятиями,
включая планы предприятий госсектора и контрактов с
поставщиками продукции для государственных нужд. Координация
всего процесса происходит с помощью косвенных экономических
инструментов, увязываемых на основе прогноза социально-
экономического развития. Функция индикативного планирования в
этой его форме – улучшение экономической конъюнктуры путём
комплексного использования бюджетно-налоговых, денежно-
кредитных и иных макрорегуляторов. Но в такой форме система
индикативного планирования будет использоваться в регионах в
будущем.

Литература
1. Указ Президента Республики Бурятия от 13.10.2006г. №512
«Об интенсификации экономического развития».
2. Доклад Думновой Т.Г. Правительству РБ «О системе
индикативного управления в Республике Бурятия» от 20.02.07.
3. Методические рекомендации по введению системы
индикативного управления в Республике Бурятия. – Улан-Удэ, 2000.

132
 4. Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. N 284-I "O
государственном прогнозировании и программах социально-
экономического развития Республики Бурятия"

А.Н. Пивоваров, канд. экон. наук, доцент БГУ

Арбитражное управление: реалии и проблемы

(на примере Республики Бурятия)

Автором этой статьи на фактическом материале делается

попытка рассмотреть некоторые характерные проблемы, реально
возникающие при проведении процедуры банкротства, которые
существенно влияют на имидж самого арбитражного
управляющего, так и на сроки исполнения им своих служебных
обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О
несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г.
(далее Закон). Нет сомнения в том, что само банкротство как
явление имеет негативные последствия как для должника,
непосредственно затрагивая его имущественные интересы, так и
для большого круга связанных с ним субъектов – его работников,
кредиторов, партнеров по бизнесу, порождая значительные
социально-экономические последствия (снижение уровня
благосостояния, рост безработицы, криминализация общества и
т.п.). Вместе с тем ликвидация безнадежно неплатежеспособных
должников является положительной мерой, так как выводит
неэффективные предприятия из числа действующих. Эта проблема
актуальная и в другом аспекте, особенно в таких дотационных
регионах России каким является Республика Бурятия. Федеральный
центр при выделении таким территориям финансовой поддержки в
виде трансфертов, дотаций и субвенций ставит законный вопрос.
Если предприятие находится в реестре юридических лиц и числится
как действующее, то почему налоговые органы региона не взимают
с таких предприятий причитающиеся налоговые платежи?
Соответственно в этом случае финансовая поддержка на эту сумму
из Центра в этот субъект федерации не должна поступать, а это

133
касается уже всего населения территории, а не только предприятия
– банкротства.
Исследования последних лет показали, что предприятия
страны, руководимые в основном специалистами, имеющими
инженерное образование, в период перехода к новым условиям
хозяйствования столкнулись с чрезвычайно сложными и новыми
для них задачами, поставленными рыночной экономикой. Престиж
инженера в нашей стране всегда был исключительно высок, и до
сих пор существует убеждение, что данная категория работников
может легко решать задачи управления. В действительности же в
арсенале отечественных инженеров нет необходимых для этого
средств. У них, к сожалению, нет и ясного понимания уникальности
новой ситуации. Поэтому руководители (в прошлом инженеры), не
обладая необходимой экономической и управленческой
подготовкой, остаются техническими специалистами по своему
менталитету и методам управления. Надо полагать, что они были
хорошими техническим специалистами в своих отраслях в годы
развитого социализма, но неудачными менеджерами в период
перехода на рыночную экономику. Не все руководители сумели
перестроить свое мышление, а это проявилось, прежде всего, в
ожиданиях от государства заказов, а не в самостоятельном поиске
их, в подписании необдуманных договоров с другими
хозяйствующими субъектами, в большинстве своем
необеспеченных реальным финансированием. Также характерно
для таких руководителей неумение и нежелание систематически
анализировать финансовое состояние своих предприятий, в балансе
которых как в зеркале отражается вся реальная действительность.
Становление рыночных отношений в 90-е годы прошлого
столетия характеризовалось часто меняющейся экономической
обстановкой из-за поспешной и подчас непродуманной политики
государства. Многие предприятия в переходный период оказались в
затруднительном положении, хронические (системные) неплатежи
тех лет ставили эти предприятия на грань банкротства. Низкий
уровень управления, как на самих предприятиях, так и в органах
государственного и муниципального управления, основанный на
знаниях прежней социалистической плановой экономики, усугубил
это положение.
Вот, на наш взгляд, основные причины возникновения
кризисных ситуаций на предприятиях – банкротах,
134
главенствующим из которых является так называемый
«человеческий фактор» или иными словами «фактор личности» на
отдельно взятом предприятии.
В процессе работы конкурсным управляющим выявились
проблемы, которые с приобретением опыта в этой деятельности
еще более укрепили мнение автора их проблематичности.
В пункте 1 статьи 129 Закона законодатель определил, что
конкурсный управляющий осуществляет полномочия по
управлению делами должника. Статья 143 Закона возлагает
контроль за деятельностью конкурсного управляющего на собрание
(комитет) кредиторов, а также на арбитражный суд в
установленных процессуальных формах. Статья 34 Закона не
относит представителей работников предприятия – должника к
числу лиц, участвующих в деле о банкротстве и не наделяет их
правом контроля за конкурсным управлением. В соответствии с
пунктом 14 Указа Президента Российской Федерации «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от
9 марта 2004 г. Федеральная регистрационная служба исполняет
полномочия по контролю за деятельностью саморегулируемых
организаций арбитражных управляющих.
На территории Республики Бурятия эти функции исполняет
Управление федеральной регистрационной службы по Республике
Бурятия. Оно наделено правом составлять протоколы об
административных правонарушениях в отношении арбитражных
управляющих и обращаться в установленном порядке в суд с
заявлением о привлечении арбитражного управляющего к
административной ответственности является:
• непосредственное обнаружение нарушений должностными
лицами Федеральной регистрационной службы, уполномоченными
составлять протоколы об административных правонарушениях,
достаточных данных, указывающих на наличие события
административного правонарушения; материалы
правоохранительных органов, иных государственных органов,
органов местного самоуправления, общественных объединений;
• сообщения и заявления собственника имущества унитарного
предприятия, органов управления юридического лица,
арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о
банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.

135
 Из вышеперечисленного видно, что в теории прав и
обязанности арбитражного управляющего четко регламентированы,
однако в реалии происходят совершенно иные вещи. Работники
организации – должника под руководством своих бывших
генеральных директоров начинают обращаться в судебные органы
(арбитражные суды первой инстанции, апелляционной и
кассационной инстанций), а также в органы по борьбе с
экономическими преступлениями и прокуратуру с жалобами на
«противоправные» действия конкурсного управляющего. В
большинстве своем в жалобах указывается на заниженную оценку
имущества должника, на непроведение открытых торгов и
аукционов на «келейность» в организации реализации имущества,
на преднамеренное затягивание сроков конкурсного производства и
соответственно получение «незаслуженного» вознаграждения, а
также другие, по их мнению, «нарушения». Надзорный орган,
руководствуясь положением «О прокурорском реагировании»
начинает проверку деятельности конкурсного управляющего,
предварительно возбудив против него уголовное преследование по
ст. 201 ч. 1 УК РФ, с многочисленными вызовами конкурсного
управляющего на допросы, требуя от него предоставления
необходимых для проверки многочисленных документов. По форме
это как бы законное действие прокурорских работников,
основанное на Законе «О прокуратуре», фактически же работники
организации – должника «руками прокуратуры» вмешиваются в
процедуру конкурсного производства. И арбитражный
управляющий, вместо того, чтобы заниматься непосредственной
работой по процедуре банкротства, вынужден днями просиживать в
кабинетах прокуратур района и республики, давая показания.
Другой причиной допросов и разбирательств является то, что сами
работники прокуратуры слабо знают законы рыночной экономики
(«Об акционерных обществах», «О несостоятельности
(банкротстве)», «Об оценочной деятельности в РФ»). По нашему
мнению, это для них до сих пор «новая тема».
Со временем и при желании этот пробел, по всей видимости,
будет устранен, а пока наблюдается ситуация, что конкурсный
управляющий в ходе допросов параллельно вынужден знакомить
прокурорских работников с этими законами и объяснять
правоприменение их в практике конкурсного производства.

136
 В практике антикризисного управления встречаются случаи
противоправных действий арбитражных управляющих, и тогда, а
включаются средства массовой информации, выражая тем самым
свою гражданскую позицию. Но не всегда эти публикации носят
объективный характер. Примером таких публикаций являются
статьи, посвященные процедуре конкурсного производства в
отношении ОАО ПМК «Ленинградбамстрой» [4]. Возникает
ощущение некорректности в освещении на станицах газеты мнения
только одной стороны, принимая ее за истину в последней
инстанции, безапелляционно отводя конкурсному управляющему
роль преступника, не принимая во внимание такую «мелочь» как
презумпция невиновности.
Такая односторонняя подача материалов противоречит пункту
8 ст. 47, пунктам 2, 10 ст. 49 Федерального закона «О средствах
массовой информации» № 2124-1 от 27 декабря 1991 г., где
законодатель в статьях «О правах и обязанностях журналиста »
прямо сформулировал «… проверять достоверность сообщаемой
им информации, … при осуществлении профессиональной
деятельности журналист обязан уважать права, законные
интересы, честь и достоинство граждан и организаций».
Основной причиной эмоциональных выступлений СМИ, не
подтверждаемых впоследствии является низкая экономическая
подготовка журналистов, незнание ими основополагающих законов
рыночной экономики.
Подытоживая обозначенные проблемы автор предлагает
следующее их решении:
1. С государственными и муниципальными организациями
Республики Бурятия:
• при приеме сотрудников на государственную службу и при
рассмотрении карьерного роста в обязательном порядке учитывать
их периодическое повышение квалификации и профессиональную
переподготовку по всем вновь возникающим изменениям в
экономической и политической жизни страны, требуя при этом
предоставления конкурсной комиссии соответствующих
удостоверений и свидетельств;
• для пополнения республиканского и районных
бюджетов, высвобождения прокурорских работников от надзора и
многочисленных проверок каждого конкурсного управляющего на
их объектах, а также снятия отрицательного имиджа с процедуры
137
арбитражного управления как такового, создать новый орган или
возложить на Агентство по госзакупкам Республики Бурятия
функции по аккумулированию в едином центре имущества,
выявленного на предприятиях – банкротства с последующей его
реализацией. Для чего:
• каждый конкурсный управляющий при формировании им
конкурсной массы обязан по акту-приему передать это имущество
«Агентству»;
• по конкурсу «Агентство» привлекает на договорных
обязательствах независимых оценщиков;
• «Агентство» имея практический опыт в организации
аукционов, совместно с конкурсным управляющим проводит торги.
Вырученная сумма распределяется соответственно между
участниками, каждый из которых направляет их согласно своим
обязательствам;
• «Агентство», концентрируя всю конкурсную массу в
республике, имеет возможность издавать большие рекламные
сообщения (прайсы) о реализации того или иного имущества,
обмениваться этой информацией с другими регионами Российской
Федерации, а это во много раз ускорит реализацию имущества, и,
как следствие, - сроки процедуры конкурсного производства;
• конкурсные управляющие тем самым получают
возможность сконцентрироваться на самой процедуре банкротства,
не отвлекаясь на поиски потенциальных покупателей имущества
должника;
• снимается нагрузка с надзорных органов, так как весь
контроль будет сконцентрирован в налоговых органах, а также в
ежеквартальных отчетах «Агентства» на заседаниях правительства
Республики Бурятия по «наполнению бюджета Республики».
2. В надзорных и правоохранительных органах Республики
Бурятия:
Создать отделы или подготовить отдельных сотрудников,
специализирующихся на антикризисном управлении и владеющих
хорошими знаниями бухгалтерского дела и анализа,
ориентирующихся в законах «Об акционерных обществах», «О
несостоятельности» (банкротстве). «Об оценочной деятельности в
Российской Федерации», «Земельном кодексе» и в других
рыночных законах.

138
 3.Сконцентрировать рассмотрение всех материалов по
«противоправным» действия арбитражного управляющего,
поступивших от правоохранительных органов, органов местного
самоуправления, иных органов государственной власти, а также от
бывших работников предприятия – должника, в одном органе –
Управление федеральной регистрационной службы по Республике
Бурятия.
Это даст возможность:
• объективно и оперативно реагировать на эти нарушения;
• при выявлении правонарушений, подпадающих под
административные, обращаться в суд с ходатайством о
возбуждении дела об административной ответственности
арбитражного управляющего о его персональной ответственности;
• в случаях обнаружения нарушений, попадающих под
уголовно наказуемые, направлять свои решений в
правоохранительные органы республики для принятия
соответствующих мер.
Приведенные аргументы по решению обозначенных выше
проблем приводят к одному главному выводу, который на наш
взгляд, формулируется следующим образом: необходимо создать в
республике такие условия, при которых непрерывность обучения в
связи с изменяющейся экономической обстановкой становилась бы
реальной практикой, способствовало бы формированию
институтов рыночной экономики, избавило бы арбитражных
управляющих от всеобщей подозрительности, и в конечном счете
неизбежно приведет к цивилизованным отношениям при процедуре
банкротства.

Литература:
1. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»
№ 127-ФЗ от 26 октября 2002 г.
2. Федеральный закон «О средствах массовой информации» №
2124-1 от 27 декабря 1991 г.
3. Указ Президента Российской Федерации «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314
от 9 марта 2004 г.
4. Минеева М. Печально, но факт // газета «Четверг» № 49
(414) от 15 декабря 2005 г.

139
 А.Л. Ринчино, канд. экон. наук, доцент БГУ

Методы управления в базовых моделях

экономической динамики

В статье описываются принципы модельного языка, пригодного

для описания некоторых классов управляющих воздействий в
базовых моделях экономической динамики. Основы теории
структур базовых моделей экономической динамики заложены в
работе [1].
Пусть задана модель экономической динамики с дискретным
временем:
xt +1 = F ( xt , ut , t ) , t = 0,1,2,...
(1)
xt ∈ X , (2)
ut ∈ U ( xt ) , (3)
где X – множество состояний динамической системы, U ( x)
– множество всех теоретически мыслимых управляющих
воздействий в модели (1)–(3), допустимых при состоянии системы
x , F – передаточная функция системы, определенная на
множестве X × U × N и имеющая областью значений множество
X.
Последовательность управляющих воздействий {ut } назовем
управленческой политикой (управлением).
Способ описания управлений, рассматриваемый в данной
статье, предполагает задание управления в виде
последовательности функций {ut ( x )} от текущего состояния
системы. Назовем такое управление адаптивной управленческой
политикой (адаптивным управлением). Такое описание управления
учитывает наличие механизмов адаптации управляющего
воздействия к конкретным условиям.
Выделим два важных частных случая адаптивного управления.
В первом случае последовательность управляющих
воздействий задается как последовательность конкретных
140
элементов из множества U , то есть зависимости от текущего
состояния, по существу, нет. Назовем такую политику жесткой.
Во втором случае зависимость от текущего состояния
существенна, но устраняется зависимость от времени. Другими
словами, функции, описывающие изменение управляющего
воздействия при изменении состояния системы, во все периоды
времени одинаковы:
ut ( x) = u ( x) ∀t .
Назовем такую политику стационарным адаптивным
управлением.
Естественным является вопрос о возможности описать условия,
при которых адаптивное управление может быть представлено в
виде жесткого управления, заданного в терминах некоторой другой
управляющей переменной. Возможность сформулировать такие
условия позволила бы установить, насколько необходимым
является рассмотрение класса адаптивных управлений как
расширения класса жестких управлений.
Нетрудно видеть, что рассматриваемая абстрактная теоретико-
множественная схема слишком бедна для того, чтобы на ее основе,
не привлекая дополнительных конструкций, было возможно дать
содержательное решение подобных вопросов. В самом деле, если
класс функций, из которого черпаются адаптивные политики
управления, корректно определен, можно объявить этот класс
новым множеством допустимых управлений, а его элементы –
управляющими воздействиями. При таком подходе зависимость
управляющего воздействия на конкретном шаге от текущего
состояния системы будет формально устранена, но применение
такого формализма к моделям конкретных экономических
процессов вряд ли может иметь какой-либо содержательный смысл.
Более осмысленное с точки зрения приложений решение
вопроса об условиях представления адаптивного управления как
жесткого можно получить, если ввести в модель (1)–(3)
дополнительную конструкцию.
Для большей ясности относительно того, что именно требуется
формализовать, приведем конкретный пример.

141
 Пусть Yt – валовой выпуск продукции в периодt , Ct – фонд
потребления, St – объем фонд накопления, ct и st – нормы
потребления и накопления, соответственно. Тогда:
Yt = Ct + St ,
St C
st = , ct = t ,
Yt Yt
Ct , St ∈ [0;Yt ],
ct , st ∈ [0;1].
Управляющее воздействие в той или иной агрегированной
модели экономической динамики, описывающей процессы
накопления капитала и экономического роста, может быть с равным
успехом задано посредством любой из переменных Ct , St , ct , st .
Конкретные получающиеся при этом экономические политики
подробно исследованы в [2]. Однако понимание того факта, что
каждая из перечисленных переменных осмысленным образом
задает управляющее воздействие, не вытекает из модели – оно
присутствует у исследователя до построения модели, содержится в
интуитивном, предшествующем моделированию понимании
природы объекта исследования. В данном случае объектом является
процесс распределения выпуска на потребление и накопление, и
специфика этого процесса определяет множество переменных
модели.
В ситуации базовой модели типа (1)–(3) мы ничего заранее не
знаем о содержательной природе моделируемого объекта. По-
видимому, единственным приемлемым способом формализовать
возможность представлять одни и те же управляющие воздействия
в различных формах является введение в модель дополнительной
структуры – семейства альтернативных переменных управления и
их связей с элементами базовой модели.
Пусть в дополнение к базовой конструкции (1)–(3) задано
семейство переменных {uα }α∈ A ( A – некоторое множество
индексов). Эти переменные будет интерпретироваться как
осмысленные с точки зрения той или иной конкретной модели
величины, в терминах каждой из которых можно выражать
142
управляющие воздействия. В приведенном выше примере
семейство таких переменных имеет вид:
{S , C , s, c} .
Если система находится в состоянии x , то каждая переменная
принимает значения в некотором допустимом множестве U α ( x ) .
В приведенном выше примере эти множества представляют
собой в каждый момент времени множество [0;Yt ] (для фондов
потребления и накопления) и множество [0;1] (для долей). Тем
самым, допустимые множества значений объемных показателей
управляющих воздействий зависят от текущего состояния, а
допустимые множества для долевых показателей – нет.
Значение каждой из переменных uα в момент t определяется
при помощи функции вида:
ut = ϕα (t , xt , uαt ) , α ∈ A , t = 0,1,2,...
(4)
причем каждое из уравнений (4) однозначно разрешимо
относительно uαt .
В приведенном примере роль системы (4) играют
определяющие соотношения, связывающие выпуск, потребление,
накопление и доли обоих фондов в выпуске.
Используя структуру семейства альтернативных переменных
управления, можно сформулировать условие представимости
конкретного адаптивного управления посредством жесткого
управления.
Утверждение. Пусть адаптивное управление в модели (1–(3)
задается функцией:
ut = ψ (t , xt ) , (5)
Тогда адаптивное управление (6) представимо в виде жесткого
управления в терминах некоторой альтернативной переменной,
если найдется такое α ∈ A и такая последовательность
значений uαt ∈ U α ( xt ) , для которых тождественно
выполняется соотношение:
ϕα (t , xt , u~αt ) ≡ ψ (t , xt ) .
143
 До сих пор мы оставались в рамках базовых моделей
экономической динамики, использующих, по существу, лишь
теоретико-множественные представления. Даваемые ниже
определения имеют смысл только при дополнительном
структурном предположении относительно модели (1)–(3): на
каждом из множеств X и U определена структура метрического
пространства.
Будем говорить, что адаптивное управление асимптотически
стационарно в слабом смысле, если последовательность {ut ( x)}
сходится к некоторой предельной функции:
lim ut ( x) = u ( x) .
t →∞
Если сходимость равномерная, то будем называть адаптивное
управление асимптотически стационарным в строгом смысле.
Свойство асимптотической стационарности управления имеет
прозрачную содержательную интерпретацию, которая заключается
в следующем. Предположим, что в начальный момент времени
управляющая подсистема системы (1)–(3) (если речь идет об
экономических системах, то это могут быть совет директоров
фирмы, правительство, центральный банк и т.д.) формирует
управление с учетом имеющихся представлений о будущем. На
сравнительно короткий срок управляющие воздействия могут быть
спланированы достаточно точно, с учетом большого количества
деталей. При долгосрочном планировании управляющих
воздействий ясность представлений относительно особенностей
будущей ситуации теряется, и остается лишь возможность дать
некие общие предписания и рекомендации. Эти рекомендации не
будут сильно различаться в зависимости от того, даются ли они на
5, 10 или более лет вперед. Математически это различие между
краткосрочным и долгосрочным планированием можно
моделировать, опираясь на свойство асимптотической
стационарности управления.
Равномерная сходимость соответствует типичной для
агрегированных моделей ситуации отсутствия некоторого
«изощренного знания» далекого будущего, благодаря которому
функции, определяющие управляющие воздействия, могли бы
сходиться с существенно различными скоростями на разных
подмножествах множества состояний.
144
 Литература:
1. Чернов В.П. Базовые структуры моделей экономической
динамики. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1996.
2. Чернов В.П. Математическое и компьютерное
моделирование экономической динамики. – СПб.: Наука, 2000.
3. Ринчино А.Л. Моделирование социально-экономической
системы региона // Известия Санкт-Петербургского
университета экономики и финансов. – 2006. № 4. – С. 136-140.

А.С. Баинов, канд. филос.наук, доцент БГУ

Кадровая политика:
проблемы оптимизации кадрового состава муниципальных
служащих

В современном обществе не потерял своей актуальности

вопрос: «Сколько чиновников должно быть в государстве?»
периодически возникал на протяжении всей истории
государственного и муниципального управления. Этот вопрос
приобретает дополнительную значимость в контексте тех
преобразований, которые сегодня происходят в России. В принципе
ответ на этот вопрос прост – в обществе должно быть ровно столько
государственных и муниципальных служащих, сколько необходимо
для качественного исполнения полномочий, закрепленных за
каждым уровнем власти. Однако целостной системы нормирования
численности государственных и муниципальных служащих до сих
пор нет. И это несмотря на то, что на любом уровне управления,
включая местное самоуправление, существует острая потребность в
четких критериях формирования управленческих структур.
Вместе с тем отсутствие каких-либо четких критериев,
нормативов и научных рекомендаций в области комплектования
штатов муниципальных органов превращает решение указанной
задачи в исключительно сложный и незастрахованный от ошибок и
явных неудач процесс. Так, глава муниципального образования
неминуемо сталкивается с проблемой формирования
управленческих структур, способных эффективно решать
поставленные перед ними задачи и добиваться успеха в решении
145
вопросов местного значения. Ясно одно, что данные структуры
управления должны отвечать двум основным требованиям: быть
функциональными и экономичными, добиться которого – одна из
основных задач местного самоуправления.
Практика деятельности местного самоуправления в регионах
показывает, что в вопросах формирования структур органов власти
главы муниципальных образований в большинстве своем
руководствуются субъективными факторами: собственным опытом,
аналогиями, наработками предшественников. В результате – во
многих регионах страны примерно равные по своим природно-
географическим и социально-экономическим условиям
муниципальные образования имеют значительные отличия по
структуре и штатной численности органов местного
самоуправления.
Такая сложившаяся ситуация выдвигает на первый план
необходимость разработки научно обоснованных, опирающихся на
нормативный подход методик распределения штатной численности
при формировании организационных структур и штатных
расписаний органов муниципального управления. Эту работу по
ряду объективных причин (более широкие возможности сбора и
обобщения информации, привлечение интеллектуального
потенциала, использование финансовой и материальной базы)
рациональнее всего вести на федеральном уровне. Однако
федеральный законодатель делегировал эти обязательства
региональным органам государственной власти по решению
организационно-структурных вопросов и кадрового обеспечения
местного самоуправления.
В структуре исполнительных органов государственной власти
субъектов Федерации образованы органы, занимающиеся
вопросами обеспечения местного самоуправления и
муниципальной службы. Например, в Республике Бурятия –
Комитет территориального развития Администрации Президента и
Правительства РБ; Ростовской области – Главное управление
государственной и муниципальной службы, организационной и
кадровой работы; в Новосибирской области – Департамент по
работе с территориями и т.д.
В функции данных государственных подразделений входят
методическое обеспечение кадровой работы, подготовка
предложений по совершенствованию организационных структур и
146
оптимизации штатной численности органов местного
самоуправления. Деятельность региональных служб по созданию
методик, направленных на обоснование количественного и
качественного состава кадров органов муниципального
образования, объясняется и другими, более прагматичными
причинами. Суть дела в том, что расходы на содержание органов
местного самоуправления в регионе составляет весомую часть
любого местного бюджета, которая в большинстве своем
дотационная, и расходы в значительной части покрываются за счет
средств региональных бюджетов.
Складывается парадоксальная ситуация, когда, с одной
стороны, действующим законодательством право формирования
организационной структуры органов местного самоуправления
принадлежит населению данной территории, а с другой – практика
тотального дефицита местных бюджетов не позволяет
предусматривать любую штатную численность персонала. Органы
местного самоуправления вынуждены обходиться таким
минимальным количеством кадров, содержание которого не
выходит за рамки поступления из бюджета субъекта РФ.
Таким образом, в реальности вопрос о количественном и
качественном составе кадров органов местного самоуправления в
определенной степени составляет прерогативу органам
государственной власти субъектов Федерации. Решение этой
проблемы чаще всего осуществляется путем прямого
лимитирования численности муниципальных структур. В силу
этого региональная власть выражает прямую заинтересованность в
обеспечении местного самоуправления методиками, позволяющими
на основе единообразия определить то количество персонала
муниципальных служб, которое региональные власти в состоянии
профинансировать в плановом периоде. Поэтому вряд ли может
быть признан объективным основанием для расчета объемов
финансирования субъективный подход, не учитывающий
индивидуальные особенности отдельных муниципальных
территорий. Например, в Республике Бурятия существовала
практика финансирования персонала органов муниципальных
образований сельских районов, городских и сельских поселений на
основе индикативных норм расходования по содержанию
кадрового состава в соответствии с утвержденной системой
индикативного управления, в котором основой разработки системы
147
индикаторов служит кодификатор функций государственного и
муниципального управления с учетом территориальных проекций.
Ныне - в соответствии с Бюджетным Кодексом, для органов
местного самоуправления определяется минимальный фонд оплаты
труда служащих и технического персонала, что и определяет, в
свою очередь, численность кадрового состава. Между тем, итоги
социологического исследований, (анкетный опрос глав городских и
сельских поселений республики, апрель-июль 2008г.), по
проблемам реализации в регионе Федерального закона № 131-ФЗ
показывают, что среди проблем местного самоуправления значимое
(4-ое) место занимают вопросы кадрового обеспечения. Эксперты
отмечают, что: - «не учитывается мнение и предложения глав
поселений по установлению требуемой численности
муниципальных служащих в структуре управления муниципального
образования для исполнения полномочий в рамках Федерального
закона № 131-ФЗ»; - «высока загруженность муниципальных
служащих, которым приходится выполнять по 7-8 функций разной
направленности»; - «нужна более четкая методика расчета
соотношений между численностью населения в поселении и
количеством муниципальных служащих»; - «четкое определение
минимальных должностных обязанностей для одного служащего»; -
«в штатном расписании администраций поселений необходимы
юристы, нотариусы, специалисты по муниципальному имуществу,
земельным отношениям» и др. Кроме того, главы поселений
указывают на: - «недостаточную квалификацию муниципальных
кадров – 38,0%; - «слабость представительных органов местного
самоуправления – 26,6%». Выводы очевидны, что главам местного
самоуправления и руководителям кадровых служб следует обратить
более серьезное внимание на вопросы эффективности проводимой
кадровой политики и кадровой работы, особенно – при разработке
организационных структур муниципального управления.
В практической деятельности по формированию оптимальной
численности кадрового состава муниципального образования
необходимо, на наш взгляд, изучить и руководствоваться
методикой четырех подходов к определению штатной численности
органов местного самоуправления, естественно, с учетом
особенностей регионального и местных признаков каждой
муниципальной территории. Данная методика разработана
специалистами Администрации Ростовской области и учеными
148
Северо-Кавказской академии государственной службы, в основу
которой был положен принцип многокритериального измерения.
Первый подход предполагает, что основным критерием
определения численности кадров в органах муниципальных
образований выступает численность населения данной территории.
Первоначально разрабатываются типовые (нормативные) структуры
аппаратов администраций по городским и сельским поселениям с
определенной численностью населения (базовый уровень в
соответствии с ФЗ № 131-ФЗ). Типовые структуры управления
муниципального органа формируются на основе функциональных
моделей, построение которых позволяет определить набор
подразделений и должностей, которые целесообразно включить в
состав администрации муниципального образования базового
уровня. Далее путем применения методов аналогии, экспертных
оценок и нормативно-расчетного подхода определяется конкретная
штатная численность персонала соответственно для сельской и
городской базовых территорий. Так, примерная штатная
численность аппарата администрации сельского района с
численностью населения в 40-50 тыс. человек составляет 26-28
муниципальных служащих и 7-8 работников по техническому
обеспечению деятельности аппарата администрации. Итого в
штатном расписании может быть 33-36 человек.
На следующем этапе расчетного алгоритма штатная
численность основного и вспомогательного персонала
муниципального управления базовых территорий корректируется
на поправочные коэффициенты в пропорции 0,1 на каждые 10 тыс.
человек населения муниципального образования сверх (ниже)
базового уровня.
Несколько более сложный алгоритм расчета предлагается в
отношении муниципальных образований, объединяющих в своем
составе города республиканского (областного) подчинения и
сельскую инфраструктуру. В этом случае в методику вводится
дополнительный коэффициент, учитывающий соотношение
сельского и городского населения муниципального образования,
который выступает в качестве корректирующего к штатной
численности аппарата администрации, приходящейся на
управление сельской инфраструктурой. Необходимо отметить, что
предлагаемый подход все еще не обеспечивает учета всех
специфических особенностей конкретного муниципального
149
образования. Поэтому в рамках методики расчета функциональных
структур муниципального управления и численности кадров органа
муниципальных образований предусматривается возможность
увеличения при соответствующем обосновании, расчетной штатной
численности муниципальных служащих и работников по
техническому обеспечению деятельности аппаратов управления в
пределах 10%.
Второй подход к определению численного состава органов
муниципального управления целесообразно использовать в
отношении органов образования, социальной защиты населения,
здравоохранения, в основе которых лежит система отраслевых
нормативов. Соотнесение этих нормативов с показателями
реального положения в соответствующей сфере муниципального
образования позволяет определить ту оптимальную штатную
численность, которая необходима для обеспечения эффективной
работы данного подразделения муниципального образования. Так,
примерная штатная численность муниципального органа
образования, включающая отраслевые нормативы по основным
направлениям деятельности в системе образования, минимально –
6-8 человек. Обеспечение деятельности данной структуры органа
муниципального образования в соответствии с реестром
муниципальных должностей представляет формирование
следующих полномочных должностей: начальник отдела
(управления); зам. начальника отдела (управления) – вводится при
наличии на территории муниципального образования не менее 1
тыс. педагогических работников школ, детских домов, дошкольных
учреждений и др.; специалист по кадрам – при наличии не менее
500 педагогических работников; специалист по дошкольному
воспитанию: 1 шт.ед. при наличии 30 дошкольных учреждений, но
не менее 1 шт.ед. на отдел (управление); специалисты по охране
прав ребенка – 1 шт. ед. на 5000 детей, но не менее одной штатной
единицы на отдел (управление); специалисты: для городов – из
расчета 1 шт. ед. на 400 педагогических работников, но не менее
одной шт. ед. на управление (отдел); для сельских районов – 1 шт.
ед. на 200 педагогических работников, но не менее одной шт. ед. на
управление (отдел); секретарь руководителя (инспектор) органа
образования – вводится при наличии не менее 8 единиц
муниципальных служащих. Данные нормативы лишь частично
определяют количественный состав управленческого персонала
150
органов образования. При комплектовании штатного расписания
данных структур управления необходимо учитывать, что ряд
вспомогательных функций (информационное обеспечение,
юридическая и финансово-бухгалтерская деятельность, архивная
работа и т.д.), выполняемых указанными органами (образование,
здравоохранение, социальная защита населения и др.),
предлагаемыми нормативами не охватывается. В отношении этих
функций должны применяться иные подходы и системы
нормирования труда.
Третий подход к расчету штатной численности органов
муниципального управления может найти применение в работе
финансовых структур, а также органов (структур) управления
агропромышленными и другими имущественными комплексами
муниципальных образований. Суть подхода и основные этапы его
алгоритма заключаются в следующем:
1. Формируется система показателей, характеризующих
основные направления деятельности соответствующего органа
управления. Для муниципальных финансовых структур такими
показателями могут являться объем местного бюджета по доходам
и расходам, количество постоянных бюджетополучателей. В
отношении органов управления агропромышленного комплекса
наиболее характерны такие показатели, как площадь пашни, объем
реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов
управления. Работу органов имущественных отношений
муниципальных образований наилучшим образом характеризуют
следующие показатели: количество объектов управления,
количество договоров аренды нежилого фонда, количество
договоров аренды земельных участков, количество
землепользователей. В зависимости от особенностей структурной и
функциональной организации органов муниципального управления
региона в предлагаемую систему базовых критериев могут быть
введены дополнительные показатели.
2. Совокупность муниципальных образований региона по
каждому из базовых показателей подразделяется на родственные
группы в определенных диапазонах. Тем самым формируется
измерительная шкала, на которой номеру группы соответствует
весовая категория муниципального образования (объемные
показатели). Измерительная шкала (для городов) включает в себя
наименования 4-х показателей (количество объектов управления;
151
количество договоров аренды нежилого фонда; количество
договоров аренды земельных участков; количество
землепользователей). В свою очередь каждый показатель имеет
весовую категорию из 10 групп (см. таблицу).

Наимено Группа
вание 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
показате
лей
Количест до 60- 12 15 20 25 30 35 40 свы
во 60 12 0- 0- 0- 0- 0- 0- 0- ше
объектов 0 15 20 25 30 35 40 50 500
управлен 0 0 0 0 0 0 0
ия, ед.
Количест до 30 45 65 80 90 10 11 12 свы
во 30 0- 0- 0- 0- 0- 00- 00- 00- ше
договоров 0 45 65 80 90 10 11 12 13 1300
аренды 0 0 0 0 00 00 00 00
нежилого
фонда,
шт.
Количест до 60 10 20 35 50 70 10 12 1400
во 60 0- 00- 00- 00- 00- 00- 00 00 0-
договоров 0 10 12 35 50 70 10 0- 0- 1600
аренды 00 00 00 00 00 00 12 14 0
земельны 0 00 00
х 0 0
участков,
шт.
Количест до 20- 30- 40- 50- 70- 80- 90- св свы
во 20 30 40 50 70 80 90 10 ыш ше
землеполь 0 е 100
зователей, 10
тыс.ед. 0

3. Сумма весовых категорий территории корректируется на

коэффициент приведения, представляющий собой соотношение
установленной экспертным путем минимальной численности
управленческого персонала органа муниципального управления к
152
минимально возможной сумме весовых категорий муниципального
образования. Полученный результат характеризует штатную
численность основного управленческого персонала
соответствующего муниципального органа.
Применяя данную методику, следует учитывать, что характер и
объемы выполняемых работ в органах муниципальных образований
городского и сельского типов несколько различны. В этой связи для
проведения более обоснованных расчетов имеет смысл
формировать две измерительные шкалы, отдельно
характеризующие социально-экономическое положение городов и
сельских районов, поселений.
Четвертый подход к определению численности
управленческих структур муниципального уровня рациональнее
использовать в отношении сельских и поселковых администраций
муниципальных образований региона. Численный состав
администраций в этом случае ставится в зависимость от двух
основных параметров: численности наличного населения,
проживающего на территории сельской администрации и
количества населенных пунктов, входящих в ее состав. Возможно, в
систему расчетов имеет смысл ввести и показатель удаленности
населенных пунктов от административного центра сельского
поселения. Для проведения расчетов определяется минимальный
базовый норматив управляемости небольшой сельской
администрации до 1,5 тыс. человек населения. Этот минимальный
норматив выступает в качестве отправной точки для формирования
комплекса нормативов, устанавливающих зависимость между
численностью персонала администрации сельского поселения и
ростом численности населения, проживающего на их территории,
количества входящих в их состав населенных пунктов, а также
других, взятых за основу расчетных показателей в их различных
максимальных диапазонах, характерных для региона.
Приведенные нами концептуальные подходы к определению
численности персонала муниципальных органов касаются в
основном двух категорий: муниципальных служащих и работников
по техническому обеспечению деятельности органов
муниципального образования. В качестве методической базы по
определению штатной численности обслуживающего персонала
могут выступать рекомендации нормативов по труду в бюджетных
организациях, разработанные Минтрудом РФ в 1998 г., а также
153
некоторые отраслевые нормативы, используемые в народном
хозяйстве.
Для того чтобы работа муниципального органа осуществлялась
на продуктивной основе, необходимо определить должностной
статус каждой штатной единицы, рассчитанный на основе
методических рекомендаций. Необходимо отметить, должность
муниципальной службы образуется в соответствии с уставом
муниципального образования, с установленным перечнем
обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа
местного самоуправления. При составлении и утверждении
штатного расписания органа муниципального образования
используются наименования должностей муниципальной службы,
предусмотренных реестром должностей муниципальной службы в
субъекте Федерации.
Кроме того, в ходе разработки организационных структур и
штатных расписаний аппаратов администраций муниципальных
образований рекомендуется исходить из адаптированных к
процессу муниципального управления нормативных установок,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995
г. № 91094. Согласно ему количество высших и главных
должностей муниципальной службы в структуре аппарата
администрации не должно превышать 35%, ведущих и старших –
составлять не менее 50%, младших – менее 15% от общей
численности муниципальных служащих. Количество ведущих
муниципальных должностей муниципальной службы в органах
местного самоуправления отраслевой и межотраслевой
компетенции не должно превышать 20%, младших – не менее 20%
от общей расчетной численности муниципальных служащих
соответствующего органа, подразделения.
Необходимо отметить, что предложенные выше подходы к
комплектованию штатов органов муниципального образования –
это лишь начало большой работы в области нормирования труда
муниципальных служащих. Также важно подчеркнуть, что
определение общей численности персонала органов
муниципального управления является лишь промежуточным этапом
в процессе комплектования штатов муниципальных структур.
Наряду с этим, в научной и общественной среде высказываются
идеи по оптимизации пространственного развития экономики и
социальной сферы муниципальных образований путем объединения
154
состава поселенческих муниципалитетов с целью преодоления
территориальных диспропорций и развития кооперированных
связей на основе принципов экономического зонирования,
повышение уровня производительных сил и потенциала трудовых
ресурсов.
Активизация научного потенциала и обобщение лучшего опыта
в этом направлении способны укрепить организационную основу
местного самоуправления, вывести на качественно новый уровень
механизм взаимоотношений органов государственной власти и
местного самоуправления в вопросах кадрового и организационно-
штатного обеспечения деятельности муниципальных структур
городских и сельских поселений региона.

Литература:
1. О муниципальной службе в Российской Федерации.
Федеральный Закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации. Федеральный Закон от 6 октября 2003
г.№131-ФЗ.
3. Проблемы реализации в Республике Бурятия Федерального
Закона № 131-ФЗ (по результатам социологического исследования
в апреле-июле 2008 г.). – Улан-Удэ: Изд-е Народного Хурала
Республики Бурятия, 2008.
4. Актуальные проблемы развития местного самоуправления.
Материалы межрегиональной научно-практической конференции
26 мая 2009 г. – Улан-Удэ: Изд-во Бурятского госуниверситета,
2009. – 196 с.
5. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Совершенствование системы
комплектования штатов муниципального управления как фактор
устойчивого развития региона / Государственное и муниципальное
управление. – Ростов-н/Д., 2003.

Г.Т. Найданов, канд. экон. наук, доцент БГУ

Н.Г. Даримаева, ст. преподаватель БФ ТГУ

Современное состояние и перспективы

развития трудовых ресурсов Республики Бурятия

155
 Современный период развития российского общества важную
роль призвано играть трудовые ресурсы, которые служат одним из
главных факторов в процессе производства материальных благ и
создание духовных ценностей. Социально-экономический
потенциал страны, национальное богатство и качество жизни людей
определяется, главным образом, состоянием трудовых ресурсов,
уровнем их профессионального и интеллектуального развития.
На протяжении периода реформ в стране происходит
обесценивание и постепенное деградация трудовых ресурсов и
трудового потенциала, которая наиболее очевидно проявляется в
безработице. Государство берет на себя, в основном, функцию
регулирования объемов и динамики официальной безработицы,
поэтому пока еще нельзя говорить об эффективной
государственной политике развития трудовых ресурсов.
К трудовым ресурсам относится та часть трудоспособного
населения, которая обладает необходимыми физическими данными,
знаниями и навыками труда в соответствующей отрасли. Трудовое
население-это совокупность лиц, преимущественно в рабочем
возрасте, способных по своим психофизиологическим данным к
участию в производственном процессе. Численность трудовых
ресурсов охватывает две категории лиц. Первая - трудоспособное
население в трудоспособном возрасте. Вторая – работающее
население вне пределов трудоспособного возраста [6,c119].
Воспроизводство трудовых ресурсов определяется
воспроизводством всего населения, а также работников моложе и
старше этого возраста. Население представляет собой сложную
совокупность людей, проживающих в пределах определенных
территорий и действующих в существующих общественных
формациях. Оно характеризуется системой таких взаимосвязанных
показателей, как численность и плотность населения, его состав по
полу, возрасту, национальности, языку, семейному положению,
образованию, а также по принадлежности к социальным группам и
т.д. Изучение динамики данных показателей во взаимосвязи с
особенностями социально-экономической организации общества
позволяет проследить изменения в условиях и характере
воспроизводства населения. Демографический кризис приводит к
старению населения, что в конечном итоге сказывается на
качественной характеристике трудоспособного населения.

156
 Важной составляющей демографической политики Республики
Бурятия на ближайшую перспективу является обеспечение
положительной динамики демографического развития, в первую
очередь за счет притока населения в республику.
В Республике Бурятия сокращение численности населения
наблюдалось с начала 1990-х г.г. до 2007 года, около 80% потерь
населения в эти годы приходилось на миграционный отток. С 2008
года в Республике Бурятия наблюдается прибыль населения.
Положительный эффект в демографической ситуации
проявился в росте рождаемости и снижении уровня смертности
населения, в снижении миграционной убыли населения. В 2008
году впервые за последние 17 лет естественный прирост превысил
миграционный отток населения. Численность населения республики
увеличилась на 851 человек и составила на 1 января 2009 года
960,769 тыс. человек [4].
В Республики Бурятия в 2006-2008 годах, на основе
эффективного использования производственного, ресурсного,
природного потенциала, создания благоприятного инвестиционного
и предпринимательского климата произошло увеличение валового
регионального продукта на 17,4%. Рост объемов инвестиций в
основной капитал составил за три года, согласно отчету о
реализации Программы социально-экономического развития
Республики Бурятия за 2006-2008 гг., 194,0%.
В 2008 г. на территории республики осуществляли
деятельность более 5 тыс. малых предприятий с численностью
занятых 34,5 тыс. человек, что на 53% и 35,3% больше
соответственно, чем в 2004 г.
Начиная с 2005 г. наблюдается увеличение численности
принятых на работу по крупным и средним предприятиям и
организациям с 58,9 тыс. человек в 2005 г. до 66,1 тыс. человек в
2008 г., численность принятых работников в 2008 г. превысила
численность уволенных на 2,9 тыс. человек.
По итогам обследования населения по проблемам занятости,
численность экономически активного населения увеличилась с
451,0 тыс. человек в 2006 г. до 469,6 тыс. человек в 2008 г.
Численность занятых в экономике возросла с 390,4 тыс. человек в
2006 г. 413,2 тыс. человек в 2008 г.
Наряду с этим произошло увеличение численности
иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на
157
территории Бурятии (в 2006 г. – 3,5 тыс. человек, в 2008 г. – 13,2
тыс. человек)[3].
Положительная динамика развития экономики республики в
2005-2008 годах способствовала увеличению количества занятых в
экономике и снижению уровня бедности и безработицы. Общая
численность безработных (по методологии МОТ) в 2008 г.
снизилась до 56,5 тыс. человек против 60,6 в 2006 г. с
одновременным снижением уровня бедности до 21,3% и уровня
регистрируемой безработицы до 2,0% [2].
Проблемы безработицы связаны в первую очередь с вопросами
профессионально-квалификационного соответствия безработных
граждан требованиям работодателей, территориальной удаленности
предложений работников от потребностей работодателей, низкого
уровня заработной платы.
Анализ социально-экономического состояния Республики
Бурятия показывает, что несмотря на положительную динамику
макроэкономических показателей, на рынке труда республики
сохраняется структурная безработица:
− недостаточный спрос на рабочую силу при одновременном
ее дефиците вследствие несоответствия качества и
профессионально-квалификационной структуры предложения;
− сохранение значительной территориальной
дифференциации в сфере занятости, напряженной ситуации на
рынке труда в отдельных населенных пунктах;
− процессы высвобождения работников в связи со
структурными изменениями и модернизацией предприятий;
− недостаточный уровень развития сферы малого бизнеса;
− высокий уровень безработицы на рынке труда в сельской
местности;
− сохраняющаяся низкая конкурентоспособность на рынке
труда отдельных категорий граждан (молодежи без опыта работы,
женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов, лица
предпенсионного возраста и др.).
В результате реализации принимаемых мер в 2008 году, по
сравнению с 2005 годом:
− увеличилась численность занятых в экономике (до 413,2
тыс. человек);

158
 − сократилась общая численность безработных граждан до
56,5 тыс. человек, уровень общей безработицы – до 11,6%;
− снизился уровень регистрируемой безработицы (до 2%);
− увеличились реальные денежные доходы населения на
46,1%;
− сократилось количество граждан, имеющих доходы ниже
прожиточного минимума до 21,3%;
− выросла среднемесячная заработная плата работающих (с
7,6 до 14,1 тыс. рублей) [2].
В рамках реализации Концепции демографического развития
продолжатся позитивные изменения по основным показателям
воспроизводства населения, в частности, снижение естественной
убыли населения, роста рождаемости, снижения смертности,
включая младенческую.
Однако, проявится негативная тенденция сокращения
количества трудоспособного населения, и, как следствие,
численности трудовых ресурсов в связи с низкой рождаемостью
населения, отмеченной в 90-х годах, и постарением населения.
Вместе с тем, регулируемая миграционная политика обусловит
снижение механического оттока населения из республики,
обеспечит миграционную прибыль, что компенсирует снижение
численности трудоспособного населения.
Численность занятых в экономике республики составит в
среднесрочном периоде порядка 400 тыс. человек.
В среднесрочной перспективе ожидается дальнейшее снижение
уровней общей и регистрируемой безработицы. Уровень общей
безработицы снизится до 10,5-10,0% к 2010 г., уровень
регистрируемой безработицы - до 2,5-2,4% [4].
Реализация инвестиционных проектов в рамках социально-
экономического развития республики в период до 2012 г. позволит
создать:
− в туристско-рекреационном комплексе свыше 3,5 тыс.
новых рабочих мест,
− в минерально-сырьевом комплексе – до 0,3 тыс. новых
рабочих
мест,
− в транспортно - логистическом комплексе – 0,2 тыс. новых
рабочих мест,
159
 − в сфере обслуживания (торговля, банки, связь, бытовые
услуги) порядка 0,8 тыс. новых рабочих мест.
Совершенствование производства, внедрение новых
технологий приводят к изменению профессионально-
квалификационной структуры спроса на рынке труда, повышению
требований работодателей к качеству рабочей силы.
В долгосрочной перспективе, в соответствии со Стратегией
социально-экономического развития Республики Бурятия до 2025 г.
продолжится экономический рост путем формирования
конкурентоспособной экономики инновационного типа, крупных
производственно-инфраструктурных комплексов, развития
инфраструктуры и малого предпринимательства и др.
Перспективы развития Бурятии связаны с созданием в
республике экономического центра России в Восточной Сибири, в
том числе за счет капитализации его геоэкономического положения
и интеграции России в азиатский макрорегион.
Эти приоритеты определены на основе процессов, которые в
долгосрочной перспективе будут влиять на развитие Республики
Бурятия:
− во-первых - стремительный рост азиатского региона,
который, по мнению многих экспертов, продолжится еще на
протяжении 10 лет. Этот экономический рост провоцирует спрос на
все виды сырьевых ресурсов (энергетические, лесные, водные) и
дает огромные возможности для России, Восточной Сибири и
Республики Бурятия;
− во-вторых, выгодное геоэкономическое положение, развитая
транспортная инфраструктура, конкурентоспособный рынок труда
создают спрос на реализацию крупных проектов на территории
Республики Бурятия.
В перспективе до 2020 г. предполагается создание около 70
тысяч новых рабочих мест[2].
В соответствии с перспективами развития в Республике
Бурятия выделяются шесть зон: Северобайкальский, Восточный,
Восточно-Саянский, Центральный и Южный комплексы, а также
туристская особая экономическая зона на которых спрос на
квалифицированную рабочую силу будет значительно опережать
предложение регионального рынка труда.
Программой социально-экономического развития Республики
Бурятия на 2008-2010 г.г. и на период до 2017 г. предусмотрено
160
увеличении ВРП к 2010 г. на 14,6%. Численность занятых в
экономике увеличится до 410 тысяч человек. Абсолютный прирост
составит 11,3 тыс. человек. Анализ сводного баланса трудовых
ресурсов показал, что в республике на текущий период достаточно
собственных трудовых ресурсов для обеспечения рабочей силой
развитие экономики и социальной сферы до 2010 г.[1].
Для обеспечения приоритетных направлений развития
квалифицированными кадрами будет необходима реализация
комплекса мер по развитию собственных трудовых ресурсов и
переселению в Республику Бурятия в первую очередь граждан
России из других регионов и соотечественников, проживающих за
рубежом. По предварительной оценке в период до 2020 г. при
условии реализации всех инвестиционных проектов 50%
создаваемых рабочих мест будет замещаться за счет трудовой
миграции населения в Республику Бурятия.

Литература:
1. Постановление Правительства Республики Бурятия от 15
декабря 2007г. №410 «О стратегии социально-экономического
развития Республики Бурятия до 2025г.»
2. Постановление Правительства Республики Бурятия от 19
февраля 2010г. Об утверждении республиканской целевой
программы « Развитие трудовых ресурсов в Республике Бурятия на
период 2010 – 2020гг.»
3. По данным Управления Федеральной миграционной службы
по республике Бурятия
4. По данным Бурятстата
5. Сараев А. Формирование трудовых ресурсов и занятости./
«Экономист»
6. Рофе А.И. Экономика труда: учебник.

М.С. Апальков, студент 5 курса БГУ

Сущность, уровни и виды кадровой политики

в сфере государственной службы

Статья посвящена изучению кадровой политики в

государственных органах власти. Рассмотрены уровни и виды

161
кадровой политики. Выделены факторы, влияющие на кадровую
политику.
На сегодняшнем этапе развития российского общества
одной из первоочередных стратегических задач становится
наращивание и рациональное использование кадрового потенциала
страны.
Одним из важнейших направлений на этом пути является
кадровое обеспечение государственных органов
высококвалифицированными специалистами, способными
трудиться в условиях рынка и современной демократии,
формированию эффективной системы управления персоналом
государственной службы.
Реализация целей и задач управления персоналом
осуществляется через кадровую политику. Кадровая политика –
главное направление в работе с кадрами, набор основополагающих
принципов, которые реализуются кадровой службой предприятия.
Кадровая политика представляет собой стратегическую линию
поведения в работе с персоналом.
В прежние годы ей в значительной мере была присуща
политическая (идеологическая) окраска, что отражалось в самом ее
содержании и определении: «Кадровая политика – это генеральное
направление в кадровой работе, определяемое совокупностью
наиболее важных, принципиальных положений, выраженных в
решениях партии и правительства на длительную перспективу или
отдельный период».
Дефицит квалифицированной рабочей силы привел к отказу от
мнения, что работа с кадрами носит только административный
характер [1, с. 59].
Рыночная экономика ставит ряд принципиальных задач,
важнейшей из которых является максимально эффективное
использование кадрового потенциала. Для того чтобы этого
достигнуть, нужна четко разработанная кадровая политика
государства.
Под кадровой политикой государства правомерно
понимать формирование стратегии кадровой работы, установление
целей и задач, определение научных принципов подбора,
расстановки и развития персонала, совершенствование форм и
методов работы с персоналом в конкретных исторических условиях
того или иного периода развития страны.
162
 Виды кадровой политики, сложившейся в нашей стране к 2001
г., представлены на рис. 1 (Приложение 1).
Одним из оснований для дифференциации кадровых
политик может быть принципиальная ориентация на собственный
персонал или на внешний персонал, степень открытости по
отношению к внешней среде при формировании кадрового состава.
По этому основанию традиционно выделяют два типа кадровой
политики – открытую и закрытую.
Открытая кадровая политика характеризуется тем, что
организация прозрачна для потенциальных сотрудников на любом
уровне, можно прийти и начать работать как с самой низовой
должности, так и с должности на уровне высшего руководства.
Организация готова принять на работу любого специалиста, если он
обладает соответствующей квалификацией, без учета опыта работы
в этой или родственной ей организациях. Таким типом кадровой
политики характеризуются современные телекоммуникационные
компании или автомобильные концерны, которые готовы
«покупать» людей на любые должностные уровни независимо от
того, работали ли они ранее в подобных организациях. Такого типа
кадровая политика может быть адекватна для новых организаций,
ведущих агрессивную политику завоевания рынка,
ориентированных на быстрый рост и стремительный выход на
передовые позиции в своей отрасли.
Закрытая кадровая политика характеризуется тем, что
организация ориентируется на включение нового персонала только
с низшего должностного уровня, а замещение происходит только из
числа сотрудников организации. Такого типа кадровая политика
характерна для компаний, ориентированных на создание
определенной корпоративной атмосферы, формирование особого
духа причастности, а также, возможно, работающих в условиях
дефицита кадровых ресурсов.
Условия разработки кадровой политики предприятия. На
кадровую политику в целом, содержание и специфику конкретных
программ управления персоналом влияют факторы двух типов:
внешние (по отношению к организации) и внутренние.
Основные факторы внешней среды могут быть
сгруппированы следующим образом:
- особенности законодательного регулирования трудовых
отношений;
163
 - ситуация на рынке труда;
- профессиональные и общественные объединения, в
которые, так или иначе, вовлечены работники предприятия [2, с.
152];
- состояние экономической конъюнктуры [3, с. 63].
Среди внутренних факторов наиболее значимыми
представляются следующие:
- цели предприятия, их временная перспектива и степень
проработанности;
- стиль управления, закрепленный, в том числе и в структуре
организации;
- условия труда;
- качественные характеристики трудового коллектива;
- стиль руководства [4, с. 152-153];
- территориальное размещение;
- применяемые технологии;
- господствующая культура;
- сложившиеся отношения и морально-психологический
климат в коллективе [5, с. 63].
Кадровая политика должна опираться на такие
основополагающие принципы, как справедливость,
последовательность, соблюдение трудового законодательства,
соблюдение равенства, прав сотрудников и, естественно, отсутствие
любой дискриминации [6, с. 147].
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что
кадровая политика представляет собой одну из сфер
стратегического управления, а именно управления кадровыми
ресурсами. Она включает в себя установление и реализацию
правил, предписаний, ограничений относительно комплектования,
адаптации, оценки, развития, продвижения, мотивации,
стимулирования и использования человеческих ресурсов в
различных социальных системах.

Литература:
1. Федосеев В.Н., Капустин С.Н. Управление персоналом
организации. / В.Н. Федосеев, С.Н. Капустин. – М.: Издательство
«Экзамен», 2003.
164
 2. Базаров Т.Ю. Управление персоналом: учеб. пособие для
студ. сред. проф. учеб. заведений / Т.Ю. Базаров. – 4-е изд., стер. –
М.: Издательский центр «Академия», 2006.
3. Менеджмент персонала / В.Р. Веснин. – М.: Т.Д. «ЭЛИТ –
2000», 2002.
4. Базаров Т.Ю. Управление персоналом: учеб. пособие для
студ. сред. проф. учеб. заведений / Т.Ю. Базаров. – 4-е изд., стер. –
М.: Издательский центр «Академия», 2006.
5. Менеджмент персонала В.Р. Веснин. – М.: Т.Д. «ЭЛИТ –
2000», 2002.
6. Музыченко В.В. Управление персоналом. Лекции: учеб. для
студ. высш. учеб. заведений / В.В. Музыченко. – 2-е изд., стер. – М.:
Издательский центр «Академия», 2006.

Д.В. Елбаева, канд. филол. наук, ст. преподаватель БГУ

Высшие учебные заведения как основа формирования

гражданской позиции студенчества
.
Гражданское общество – это система внегосударственных
общественных отношений и институтов, дающая возможность
человеку реализовать его гражданские права и выражающая
разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества.
Проблема гражданского общества особенно важна для России,
переживающей переходный период, когда и формирование новой
государственности, и становление полноценного гражданского
общества во многом зависят от успешного функционирования и
взаимодействия этих основных субъектов социального и
политического процессов.
Одним из принципов функционирования гражданского
общества является создание необходимых материальных условий
для развития науки, культуры, образования и воспитания граждан,
формирующих их как свободных, культурных и социально
активных, ответственных перед законом членов общества. В новых
условиях развития гражданского общества возрастает роль
социальной активности человека.
В условиях реформирования гражданского общества
образование стало одной из самых обширных сфер человеческой
деятельности и рассматривается как главный, ведущий фактор
165
социального и экономического прогресса. Причина такого
внимания заключается в понимании того, что важнейшей
ценностью и основным капиталом современного общества является
человек, способный к поиску и освоению новых знаний и принятию
нестандартных решений.
Студенческая молодежь несет в себе огромные потенциальные
возможности будущего. В связи с этим проблема формирования
гражданской активности студенческой молодежи приобретает
исключительно важное значение.
Сложнейшие условия современной действительности,
характеризующейся, в том числе и социально-экономическим
расслоением в обществе, диктуют необходимость новых разработок
в области воспитания студентов, и в первую очередь формирования
позиции гражданина – т.е. человека, обладающего высоким
профессионализмом и духовностью, инициативой,
самостоятельностью и коммуникабельностью, гуманистически
ориентированного, способного к саморазвитию и ориентированного
на защиту интересов своей страны.
Образование формирует не человека вообще, а фактически,
гражданина в данном обществе и для данного общества.
Следовательно, существует необходимость в создании гармоничной
воспитательной системы, направленной на формирование
гражданской позиции студентов в конкретном учебном заведении,
ориентированной на потребности конкретного региона, общества и
самого обучающегося в рамках единого образовательно-
воспитательного пространства всего государства.
В настоящее время формирование гражданской позиции
студенческой молодежи осложняется разнообразием в понимании
сущности гражданской позиции и возможностей воспитательной
системы в ее формировании. Сами понятия «гражданская позиция»,
«гражданственность», «гражданское общество» и другие, входящие
в состав базовых, остаются дискуссионными. Нет однозначного
понимания гражданского общества. Но в целом преобладает
мнение, что гражданское общество — это неполитические
отношения в обществе, проявляющиеся через ассоциации и
организации граждан, законодательно огражденные от прямого
вмешательства государства.

166
 Разнообразные формы самоорганизации студентов несут в себе
резервы социального, экономического и культурного развития
России.
Современное общество нуждается в специалисте не только
компетентном, владеющем профессиональными умениями и
навыками в определенной сфере, но и обладающим гражданской
позицией, личностно участвующим в решении общественных и
профессиональных задач. Такая система формирования
гражданской позиции студенчества может быть эффективной при
создании необходимых условий для развития и формирования
различных форм самоорганизации студентов.
Гражданская позиция студенческой молодежи представляет
собой социальный феномен, имеющий сложную многогранную
структуру. Она характеризует осознанное участие молодого
человека в жизни вуза и общества в целом, и отражает его
сознательные реальные действия и поступки в выполнении
функциональных задач профессиональной деятельности,
гражданского долга, активном участии в общественной жизни.
Формирование гражданской позиции в высшем учебном
заведении строится на основе студенческого самоуправления,
охватывает студенческую молодежь всех курсов, способствует
активному проявлению студентов во внеучебной, волонтерской,
общественной деятельности. Это пространство активного
самоопределения личности в единстве гражданско-социальной,
личностно-ориентированной и профессиональных компонентов.
За относительно короткий отрезок жизни представители
молодежной части общества переживают многократную смену
своего статуса. Жизненные планы, ориентации студенчества
следует рассматривать как фактор субъективный, складывающийся
из отражения потребностей общества в молодежи и условий
существования, интересов студенческой молодежи. Студенчество,
как потенциальная, интеллектуальная элита общества, может стать
эффективным средством процесса интеграции в обществе,
обозначив стремление к его целостности.
Необходимость воспитания социальной активности, а,
следовательно, и активной гражданской позиции личности,
предполагает формирование гражданского самоопределения,
осознания внутренней свободы, ответственности за собственный
выбор и деятельность. Это требует от студентов, будущих
167
специалистов, наличия таких специфических морально-
нравственных качеств, как гражданское мужество, смелость,
честность, порядочность. Воспитывая субъекта – личность, в
различных ее аспектах, необходимо помнить, что она будет жить и
действовать в определенном государстве и обществе, что человек в
разнообразных проявлениях своей жизнедеятельности должен быть
гражданином. Соответственно, процесс формирования гражданской
позиции является не обособленной категорией воспитательного
процесса, а есть его неотъемлемая часть и основа.
Федерация студенческого самоуправления университета и
студенческое самоуправление факультетов, институтов и колледжа
БГУ призваны содействовать организации студенческой жизни,
привлекать студентов к активной внеучебной деятельности в
университете, развивать самоорганизацию и инициативу студентов.
Основными формами работы федерации являются организация
мероприятий согласно плану учебной, воспитательной работы и
спортивной работы университета, регулярное проведение заседаний
Федерации студенческого самоуправления и студенческого
самоуправления с целью учета мнений студентов относительно
организации студенческой жизни и для решения текущих вопросов,
работа старостата для решения вопросов организации учебного
процесса, поддержания учебной дисциплины), участие в социально-
общественной жизни города, активная волонтерская работа.
Федерация студенческого самоуправления является
конкретным выражением самоуправления и самоорганизации
студентов, создает новые отношения корпоративности в
студенческой среде — ответственность друг за друга, гордость за
свой университет, способность отстаивать интересы каждого
участника процесса обучения.
Заинтересованное и компетентное участие высших учебных
заведений, органов власти и широкой общественности должно
сыграть решающую роль в становлении и развитии студенчества,
как специфической составляющей гражданского общества,
способной ответственно брать на себя обязательства в области
создания демократического общества.

Т.В. Калмынина, канд. социол. наук, научный сотрудник отдела

региональных экономических исследований БНЦ СО РАН

168
 Менеджмент как социальный институт
современного российского общества

В рыночных условиях возникла необходимость в

формировании принципиально других подходов к управлению на
всех уровнях. Качественно изменилась не только структура
управления и механизм распределения властных полномочий, но и
наполнение управленческих ресурсов, которые теперь должны
играть другие роли в процессе управленческой деятельности.
Сущность новых управленческих ролей, их распределение
среди членов общества, а также система возникающих в процессе
управления отношений и их воздействие на социальные процессы
позволяют выделить в структуре общества новый социальный
институт – институт менеджмента. Однако низкие темпы
экономического роста, существующие диспропорции в развитии
отраслей экономики, неэффективность распределения ресурсов,
невозможность в полной мере противостоять финансовому кризису
свидетельствуют о том, что институт менеджмента еще не показал
свою результативность в условиях рынка. Следует признать, что
российскому менеджменту присущи такие проблемы, как
невысокий уровень квалификации менеджеров, отсутствие
социальной ответственности бизнеса, нестандартность условий
реализации управленческих решений, быстрая и частая ротация
управленческих кадров, что предопределяет необходимость
изучения процессов становления института менеджмента в нашем
обществе.
Становление института менеджмента происходит в связи с
возникновением новых потребностей, формированием особых норм
и правил, осуществлением целого ряда функций, выявление
которых является актуальным в связи со спецификой их появления,
развития и влияния на институциональную структуру современного
российского общества.
В отечественной литературе до 1970-х годов термин
«социальный институт» практически не употреблялся, он был
введен в научный оборот позднее. С середины 1980-х годов понятие
социального института начинает появляться в научных
публикациях все чаще. И к настоящему времени дискуссии вокруг
содержания данного термина продолжаются. Различные подходы к
определению понятия «социальный институт», выявлению его
169
признаков нашли отражение в работах В.М. Быченкова, М.Б.
Глотова, О.В. Иншакова, И.И. Леймана, С. Макеева, В. Матусевича.
В экономической науке появилось течение, основанное на
институциональных теориях и называемое новой
институциональной экономической теорией, где проблеме
толкования понятия «институт» и определению экономических
институтов посвящены работы как зарубежных (Р. Коуз, Д. Норт, Р.
Рихтер, О. Уильямсон, Э. Фуруботн, Дж. Ходжсон, Т. Эггертссон),
так и отечественных (М. Грановеттер, В.Г. Гребенников, Р.И.
Капелюшников, Г.Б. Клейнер, Д.С. Львов, Р.М. Нуреев, А.Н.
Олейник, В.Л. Тамбовцев) ученых.
Исследования социализации менеджмента в российском
обществе предпринимали Р.Н. Абрамов, А.Б. Доманин, М.А.
Картавый, А.И. Кравченко, Т.В. Медведчикова, А.Н. Нехамкин,
П.В. Романов, А.Л. Сергеев, И.О. Тюрина, В.В. Щербина и
другие.
Особенности социальной структуры и института
менеджмента в Республике Бурятия нашли отражение в трудах П.Б.
Абзаева, Ю.Г. Бюраевой, З.А. Даниловой, О.С. Санжиевой, Д.Ш.
Цырендоржиевой.
Прослеживается интерес ученых к различным аспектам
управленческой деятельности, изучаются методологические
принципы формирования российского менеджмента, проблемы
развития предпринимательского потенциала в России, тенденций
формирования слоя менеджеров в регионах, нравственно-
психологических проблем личностного потенциала управленца в
новой социально-экономической ситуации.
Нельзя сказать, что появление менеджмента произошло
внезапно именно с развитием капитализма, но потребность в
талантливых управленцах, которые могли бы выработать свою
стратегию управления фирмой и развития бизнеса, привести фирму
к успеху, или, в крайнем случае, спасти её от банкротства,
появилась в связи с переходом на капиталистическую форму
хозяйствования.
Многовековое развитие менеджмента способствовало
выделению управленческой деятельности в отдельную
функциональную единицу, когда главным революционным
преобразованием в области менеджмента было его отделение от
собственности и зарождение профессионального менеджмента.
170
 Выделим основные направления в изучении содержания
понятия «менеджмент». Менеджмент рассматривается
1) как теоретическая область;
2) как вид профессиональной деятельности;
3) как процесс принятия управленческих решений;
4) в контексте междисциплинарных связей;
5) как социальный институт.
Менеджмент как социальный институт – это сложное
социально-экономическое, информационное и организационно-
техническое явление, имеющее дело со сменой состояний, качеств
объекта, характеризующееся определенными тенденциями,
тормозящими или ускоряющими его развитие, и потенциалом,
имеющим соответствующую динамику. В процессе развития
общества содержание понятия «менеджмент» расширяется, и,
затрагивая элементы культуры, системы ценностей и убеждений,
предстает как совокупность принципов, форм и методов
управления, социальных ролей и статусов, возникших в ответ на
объективную потребность общества в организации наиболее
эффективной деятельности.
Рассматривая менеджмент как социальный институт,
следует остановиться на том, что понимается под термином
«социальный институт», получившим широкое распространение в
современной социологической литературе. В течение последних лет
это понятие применялось к осмыслению самых разнообразных
социальных явлений, и в литературе существует множество
определений социального института. В «Кратком словаре по
социологии» обосновывается понимание социального института как
исторически сложившейся устойчивой формы организации
совместной деятельности людей [1]. В «Социологическом
справочнике» социальный институт определен как форма
закрепления и способ осуществления деятельности,
обеспечивающих стабильное функционирование общественных
отношений с помощью социальных норм и санкций [2]. В словаре
«Современная западная социология» Л.А. Седов обращает
внимание на то, что в западной социологии понятием «социальный
институт» принято обозначать устойчивый комплекс формальных к
неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих
различные сферы человеческой деятельности и организующих их в
систему ролей и статусов, образующих социальную систему [3].
171
Под социальными институтами в «Энциклопедическом
социологическом словаре» М.С. Комаров и A.M. Яковлев понимают
относительно устойчивые типы и формы социальной практики,
посредством которых организуется общественная жизнь,
обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках
социальной организации общества [4].
Широкое распространение институциональный анализ
получил в 20 – 50-ых годах XXв., когда появились специально
посвященные анализу социальных институтов монографии Д.
Хертзлера [5] «Социальные институты» (1929) и «Американские
социальные институты» (1961), Ф. Чэпина [6]. «Современные
американские институты» (1935), Л. Балларда [7]. «Социальные
институты» (1936), Г. Барнза [8] «Социальные институты» (1942),
К. Панунзио [9]. «Главные социальные институты» (1946), Д.
Фейблмана [10] «Институты общества» (1956). Стоит отметить, что
Ч. Кули [11] социальные институты понимает как установившиеся
формы мышления. Как вербальные символы, при помощи которых
описывается группа социальных обычаев, широко
распространенных и неизменяемых, трактует социальные
институты У. Гамильтон [12]. Т. Парсонс считает социальные
институты образцами стандартизированных ожиданий, которые
управляют поведением индивидов и социальными отношениями
[13]
Подходы к определению социального института
многочисленны, и еще Я. Щепаньский отмечал, что термин
«социальный институт» как в социологии, так и в других
социальных науках понимается в нескольких значениях [14]. В
экономической науке сформировалось направление, главный акцент
которого состоит в анализе и прогнозировании эффективных
экономических институтов – институционализм. Определению
социального института посвящены также работы Д. Норта, Т.
Эггертссона, Э.Г. Фуруботна, Р. Рихтера, Р. Коуза, О. Уильямсона,
Дж. Ходжсона.
Среди отечественных ученых, посвятивших свои труды
проблеме толкования института и определению экономических
институтов, следуют также отметить В.Г. Гребенникова, Г.Б.
Клейнера, Д.С. Львова, М. Грановеттера, А.Н. Олейника, Р.М.
Нуреева, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко, О.В. Иншакова.

172
 В частности О.В. Иншаков, определяя экономические
институты и институции, отмечает, что институции – это
социальные формы типизации функций хозяйственных субъектов,
определяющие их статусы и роли в системе производства
общественного бытия и образующие систему отношений
функциональной структуры общества [15].
Возникая, институт организует и устанавливает
определенные образцы поведения, систему ролей и статусов,
проникая во все сферы человеческой жизни, образует устойчивые
связи между своими элементами, и гибкие – с внешней средой.
Благодаря социальному институту формы поведения приводятся в
соответствие с общепринятыми образцами, нормами и стандартами.
Социальные институты придают социальным взаимодействиям
устойчивость, вносят элементы предсказуемости в поведение
людей, и именно их разрушение провоцирует нарастание в стране
хаоса и беспорядка. Любой социальный институт предполагает
наличие устойчивых признаков объектов социальной регуляции,
которые определяются объективным положением индивида в
системе общественный отношений и фиксируются в социальном
статусе. Социальный статус проявляется в динамической форме, его
поведенческим воплощением служит социальная роль.
Взаимообусловленность людей в рамках конкретного социального
института формализована, благодаря наличию норм.
Социальные ценности, идеалы, нормы обеспечивают
устойчивость существования и функционирования социального
института. Появление того или иного института связано с
определенной потребностью общества.
Итак, менеджмент – это особый институт общества,
который представляет собой организованную систему связей и
отношений, возникающих в процессе управления. Можно сказать,
что менеджмент – это универсальный институт общества, наиболее
оптимально обеспечивающий процессы производства и
распределения благ и услуг. Определяя менеджмент как
социальный институт, исследователи имеют в виду, что он
представляет собой организованную социальную систему, которая
характеризуется устойчивой связью между личностью, коллективом
и управленческими структурами, интегрированностью своих
элементов, гибкостью, способностью перестраиваться в связи с
изменяющимися условиями, многообразием и динамичностью
173
функций, направленных на выработку и реализацию
управленческих решений.

Литература
1. Краткий словарь по социологии. – М.: Наука, 1988. – С.88-
89.
2. Социологический справочник. – М.: Наука, 1999. – С.23-24.
3. Современная западная социология. – М.: Наука, 1990. –
С.116-118.
4. Энциклопедический социологический словарь. – М.: Знание,
1995. – С.227-228.
5. Hertzler J.O. Social Institutions. /J.O.Hertzler. – N.Y., 1929.
6. Chapin F.St. Contemporary American Institution A Sociological
Analysis /F.St.Chapin. – NY., 1935.
7. Bollard L.V. Social Institutions. /L.V.Bollard. – NY. – L., 1936.
8. Bern J.А. Paradigms for postmodern managers /J.A.Bern
//Business Week /Reinventing America, 1992.
9. Panunzio C. Major Social Institutions. /С.Panunzio. – N.Y.,
1946.
10. Feibleman J.К. The Institutions of Society. /J.К.Feibleman. – L.,
1956.
11. Cooley Ch.H. Social Organization. A Study of the Larger Mind
/Ch.H.Cooley. – NY., 1929. – С.313.
12. Hamilton W. H. Institution /W.H.Hamilton //Encyclopedia of The
Social Sciences Vol. 8. L., 1932. – С.84.
13. Parsons Т. Essays in Sociological Theory /T.Parsons. – NY.,
1962. – С.143.
14. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии
/Я.Щепаньский. – М. 1964. – С.98.
15. Иншаков О.В. Экономические институты и институции: к
вопросу о типологии и классификации /О.В.Иншаков
//Социс. 2003, №3. – С.44.

О.Ф. Занданова,
канд.экон.наук, доцент БГУ

О необходимости использования активных методов в обучении

государственных и муниципальных служащих

174
 Социально-экономические преобразования, происходящие в
регионах России, принципиальное смещение акцентов
государственного и муниципального управления изменили
требования к качествам, которыми должны обладать специалисты,
занимающиеся управленческой деятельностью в государственных
организациях. Это требует новых подходов к подготовке и
переподготовке управленцев, пересмотра, как содержания учебных
программ, так и использования активных методов обучения и
передачи информации.
Под «активными» методами понимаются методы, развиваюшие
у слушателей способность к самостоятельным действиям, «методы
двухстороннего участия в обучении»: от преподавателя к
участникам (методологические и технические средства анализа,
интерпретация проблем и поиск их решений); от участников к
преподавателю (определение потребности в обучении, соотношения
обучаемой информации, реального уровня знаний и практического
опыта). Существенной характеристикой таких методов является то,
что при их использовании центральной фигурой становится
слушатель, а не преподаватель.
Одним из активных методов обучения является «case ctudy».
«Case ctudy» - это описание конкретной ситуации, имевшей место в
реальности, с определенным количеством проблем для решения или
вопросов, на которые необходимо ответить. «Case ctudy» или
конкретная ситуация (КС) содержит совокупность количественной
и качественной информации, описывающей факты и происходящие
события, которые должны быть максимально достоверными. Это
диктуется тем, что обучаемые оказываются в роли участников
реальных событий, и основной их задачей становится анализ
конкретной ситуации с целью формирования возможных
альтернатив развития и принятия окончательного управленческого
решения.
«Case ctudy», по мнению многих исследователей, выступает
как мера реальности в обучении менеджеров, экономистов,
юристов. Это обусловлено прежде всего тем обстоятельством, что
функции конкретной ситуации фокусируются на применении
теоретических концепций к реальным проблемам организации.
Такой метод обучения дает возможность обучаемым элиминировать
разрыв между теоретическими и практическими знаниями, а также
дать оценку последним.
175
 В КС отсутствует однозначный правильный ответ, в нем
возможны различные варианты решения проблем. Многообразие
решений развивает творческие способности обучаемых, так как
сама структура решения не предполагает стандартных алгоритмов.
Аналитик должен делать собственные допущения и уметь работать
только с той информацией, которая содержится в КС, не
предполагая других внешних источников информации.
Обучение государственных и муниципальных служащих по
различным программам переподготовки и повышения
квалификации должно обязательно проводиться с использованием
активных методов, чтобы участники обучения приобрели новые
знания, применяя эти знания сначала в аудитории, а потом и на
своем рабочем месте. Обучаемые могут получить действительно
новые знания и что-то по - новому или по – другому уметь делать,
только если они активно участвуют в процессе обучения на
занятиях. Именно, метод конкретной ситуации развивает у
слушателей способность к самостоятельным действиям. Поэтому,
этот метод, на наш взгляд, должен использоваться в обучении
государственных и муниципальных служащих. При использовании
этого метода обучаемые активно участвуют в решении
поставленных вопросов типа: Что необходимо сделать? Как надо
действовать? Что для этого нужно? Как подойти к решению этой
задачи или прблемы? Правильно ли, с профессиональной точки
зрения, выполнена работа? Что необходимо улучшить в следующий
раз?
В США, Западной Европе подготовлено и активно
используется в обучении управленцев большое количество
конкретных ситуаций. В университетах и школах бизнеса этих
стран преподаватели работают по этому методу, используя уже
готовые сборники «cases», прошедших конкурсный отбор и
получивших широкую апробацию. Поэтому у преподавателя есть
возможность выбора наиболее подходящей конкретной ситуации
для своего курса из имеющихся сборников: то ли эта ситуация
будет охватывать какой-то раздел учебного курса или весь курс в
целом или предполагает хорошее овладение смежными
дисциплинами.
Но даже в западной практике недостаточно «cases» для
обучения государственных и муниципальных служащих, так как в
качестве объекта изучения в этих странах обычно используется
176
сфера бизнеса, а не государственный сектор. Конкретная ситуация
должна быть направлена на обучаемого, то есть на того, кто будет
ею пользоваться. Поэтому разработка таких конкретных ситуаций
является важной научно-методической задачей для преподавателей,
участвующих в программах переподготовки и повышения
квалификации государственных и муниципальных служащих.
Кейсы должны быть предназначены непосредственно для
руководителей государственных органов и органов местного
самоуправления, принимающих решения (например, глав районных
администраций, руководителей функциональных подразделений и
др.).
На наш взгляд, при составлении «Case ctudy» необходимо
использовать следующие критерии для их оценки:
- отвечает ли конкретная ситуация поставленной цели;
- достаточно ли в ней информации для того, чтобы лицо,
принимающее решение (ЛПР), могло рекомендовать решение
проблемы с его точки зрения (имея в виду то, что ЛПР никогда не
располагает всей информацией, какую ему хотелось бы иметь);
- имеется ли в конкретной ситуациии возможность определить
скрытые проблемы;
- хорошо ли описаны в конкретной ситуации обстоятельства, в
которые помещаются описываемые события и проблемы;
- имеются ли исходные данные для проведения расчетов как
основы для принятия решения;
- требует ли конкретная ситуация использования различных
аналитических методов;
- возможны ли альтернативные решения; предсказуемы ли
трудности в их выпорлнении и последствия этих решений.
Кроме того, разработчику КС необходимо поставить перед
собой следующие установочные вопросы:
1. Будет ли соответствовать конкретная ситуация учебным
задачам и содержанию учебного процесса в целом или
учебной дисциплины или какой-то отдельной темы курса?
2. Будет ли конкретная ситуация отвечать уровню знаний,
навыков, базовой подготовке и опыту слушателей?
3. Какие должны быть заданы временные рамки, необходимые
для выполнения данной конкретной ситуации, и критерии,
по которым будет оцениваться работа слушателей над ней?

177
 При выборе проблематики конкретной ситуации
необходимо учитывать следующие ключевые моменты:
- отражает ли конкретная ситуация общее положение дел
или проблему, с которой обучаемые государственные и
муниципальные служащие сталкиваются на работе;
- насколько она реалистична;
- достаточно ли увлекательна, чтобы заинтересовать
обучаемых;
- насколько она подходит по уровню сложности для
обучаемых.

Б.С. Будаев, канд. полит. наук, ст. преподаватель БГУ

Динамика развития политических партий и движений

в муниципалитетах Республики Бурятия (1993 -2009 гг.)

Политические партии традиционно считаются одним из

важнейших политических институтов, чье влияние
непосредственным образом отражается на функционировании
политической системы в целом. Являясь связующим звеном между
государством и гражданским обществом, политические партии
представляют важнейший фактор стабильного демократического
развития.
Демократизация политической жизни России способствовала
повсеместному формированию политических партий. Изначально, в
первой половине 1990-х гг., они получили мощный импульс в своем
развитии, стремительно наращивая свой потенциал участников
политической жизни. Однако изменившаяся политическая
конъюнктура во второй половине 1990-х гг. предложила иные пути
развития этого института политической системы.
Повышение роли партий в политической жизни России с начала
2000-х гг. стало следствием изменения стратегии политического
управления страны. Универсальный механизм политических партий
стал использоваться как инструмент нового типа взаимодействия
системы «Центр – регионы – органы местного самоуправления».
Федеральный центр попытался окончательно закрепить отказ от
системы личной лояльности и персоналистских типов соглашений,
отдав предпочтение системе формальных отношений, закрепляемых
178
в новом типе выстраиваемой партийной системы [1]. Эти
инновационные качества были введены в оборот целым циклом
законодательных реформ, среди которых необходимо отметить
федеральный закон «О политических партиях», наделивший партии
эксклюзивным правом участвовать в выборах по партийных
спискам и другими существенными преимуществами при
выдвижении кандидатов в одномандатных округах. Со второй
половины 2003 г. в действие вступила поправка к федеральному
закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ», согласно которой в субъектах
федерации по партийным спискам должны избираться не менее
половины состава органов представительной власти. Логическим
продолжением данной линии стал федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» 2003 года закрепляющий ряд преимуществ
выдвижения партийных депутатов на выборах в муниципальные
органы власти.
В результате вступления в силу в 2003-2005 гг. нового
федерального законодательства о выборах и политических партиях
наступил качественно новый этап развития политической системы
России. Совершенно очевидно, что в период реформ политические
партии прошли непростой путь волнообразного развития. Особенно
это касается российских регионов, где роль политических партий
существенно повысилась.
Пример Республики Бурятия в этом случае представляет один
из тех российских регионов, где партийная составляющая имела
существенное значение для формирования и развития особой
системы отношений муниципальной власти с региональной и
федеральной властью.
Инициированный М.С. Горбачевым процесс перестройки и
гласности в 1985-1991 гг. послужили толчком к идеологическому и
организационному оформлению прообразов групп давления и
политических партий, оппозиционных или альтернативных КПСС.
Республика Бурятия не стала исключением, в течение 1989-1993 гг.
в регионе было образовано множество политических партий,
движений, однако, ни одна из воссозданных структур не обладала
реальной политической силой.
Процесс реального партийного строительства
интенсифицировался только благодаря нарастанию конфликта
179
между главами региональных исполнительной и законодательной
властей, возглавивших свои предвыборные блоки под флагами
ПРЕСа и КПРФ соответственно. При этом следует отметить, что
институционально благодаря роспуску сельских и городских
Советов и одновременной передачей их полномочий главам
администраций, позиции главы Совмина РБ, тогда значительно
повысились. Но данный факт так и не стал решающим в
политической борьбе.
Совмещение выборов президента и депутатов парламента
республики привело к тому, что, находясь в политическом вакууме
при высоком уровне неопределенности исхода электоральных
соревнований, главы администраций районов республики решив
застраховать свои политические вклады, выступили в качестве
самостоятельных игроков, надеясь выбрать себе «патрона» на
основе итогов проведенных выборов.
Стратегия деятельности основного оппонента избранного
президента, в ситуации проигрыша избирательной кампании была
заключена в стремлении создания сильной оппозиции на базе
региональных лоббистов в НХ РБ. Основной целью воссозданной
оппозиции стало максимально возможное ограничение полномочий
президента и соответственно изменение отдельных статей
Конституции Республики Бурятия. Однако данный проект был
раскритикован общественностью и потерпел политическое фиаско.
На этом электоральный цикл, однако, не был завершен.
Логическим его концом стали выборы в муниципалитеты. Наиболее
острой стала борьба на выборах муниципальных властей в г. Улан-
Удэ.
Столица республики Бурятия является не только
административным центром, но и крупнейшим по численности
населения городом, сосредоточившим почти треть населения РБ. В
результате чего мэр Улан-Удэ вписывается в число крупнейших
политических акторов, способных выступить в качестве одной из
возможных альтернативных президенту фигур политического
пространства. Это обстоятельство могло стать тем фактором,
который при тех или иных условиях был бы основой развития
конкурентной партийной системы, классическим примером данного
вида развития отношений можно считать Свердловскую область [2].
Как показали итоги выборов в Горсовет, блоковая тактика
выдвижения кандидатов от партий была состоятельна только тогда,
180
когда ее поддерживали влиятельные представители политической
элиты, либо крупнейшие структурно организованные социальные
корпорации, обладавшие значительным ресурсным потенциалом,
при этом наибольшего успеха добивались те из них, в которых оба
эти параметра совмещались. Так, блок «Социальная
справедливость», кроме базовой поддержки КПРФ, курировал
лично президент РБ Л.В. Потапов, «Союз женщин», обладавший
организационной и социальной базой, курировала член
правительства Л.Ч. Нимаева, «Образование и будущее» - отдел
ГОРОНО и министр образования С.Д. Намсараев, СПП во многом
был обязан как президенту РБ, так и активности одноименной
фракции в НХ РБ.
В то же время активно поддерживаемый президентом кандидат
на пост мэра г. Улан-Удэ неожиданно проиграл выборы.
Принципиальных разногласий между новым мэром и президентом
РБ можно было избежать в том случае, если бы мэр выразил
желание встать в число активных и лояльных режиму акторов, чего,
однако, так и не случилось. Основа возникающих противоречий
практически сразу же привела к целой серии разбирательств и
конфликтов по поводу тех или иных действий мэрии.
В последующем администрация президента РБ для
нейтрализации мэра и придания этой процедуре юридической и
публичной формальности инициировало процедуру обращения 19
из 22 депутатов горсовета с требованием навести порядок в
городском хозяйстве. При этом следует отметить, тот факт, что
обращение носило ярко выраженный «партийный» характер.
Выборы в сельские муниципальные органы власти проходил
при гораздо менее низком уровне участия партийных организаций.
Это обстоятельство в первую очередь связано с тем, что партии -
это «городские образования», а высокий уровень плотности
социальных сетей сельской местности не совместим с идеологией
партий, здесь, как правило, голосуют за человека, а не за его
программу.
Бюджетный кризис середины 1990-х гг. на руку сыграл
избранному президенту, отработавшему систему контроля,
сельских муниципалитетов при помощи бюджетного механизма
распределения денежных средств, в результате оппозиционные
силы распались и полностью перешли под контроль главы
исполнительной власти.
181
 Моноукладная экономика региона привела к тому, что в своем
большинстве сельские районы республики чаще всего представляли
собой активно конкурирующие между собой корпорации,
выбивающие необходимые им скудные трансферты на развитие
экономики района. В результате главы муниципальных районов
были вынуждены, поддерживали политику главы республики, так
как их ресурсы были слишком слабы.
Новый виток политической активности в регионе напрямую
был связан с выборами мэра столичного Улан-Удэ. Однако в ходе
этой избирательной кампании между действующим президентом и
политической организацией СПП входившей в пропрезидентский
блок «Социальная справедливость» произошел раскол по поводу
определения наиболее приемлемой кандидатуры на этот пост. В
итоге, благодаря всемерной поддержке Президента РБ победу на
выборах одержал именно его ставленник.
Среди особенностей этой избирательной кампании необходимо
отметить факт участия в ней крупнейшей московской
политконсалтинговой фирмы «Никколо-М», фактически
заменившую громоздкую партийную машину политико-
технологическими методами, войной компроматов и «черным PR».
К этому моменту времени постепенно стала восстанавливаться
инфраструктура власти в муниципалитетах, что привело к
повсеместному росту требований населения, при этом роль
партийного ресурса стала недостаточна для достижения
электоральной победы, и он все чаще стал дополняться
должностным и/или профессиональным. К числу лиц, обладающих
подобного рода ресурсами следует отнести «городских лидеров»,
чиновников и бизнесменов. Для «городских лидеров» и чиновников
в этом случае можно предложить формулу «власть + социальные
услуги», а для бизнесменов «деньги + социальные услуги» [3]. При
этом обе эти формулы вписываются в понятие клиентелизма [4].
В результате к 1998 году в регионе оформился
суперпрезидентский политический режим, абсолютно полностью
контролирующий политическую ситуацию в муниципалитетах
республики. Если изначально потенциал развития политических
партий в муниципалитетах был высок, то к 1998 году, его
полностью заменили патрон-клиентелистские отношения.
Ситуация изменяется в 1999 году и в первую очередь
связана с началом нового электорального цикла в России и ее
182
регионах. При этом партийное развитие вновь основывалось на все
тех же корпоративных принципах организации деятельности,
самым показательным примером стал стремительный рост
популярности партии СПС связанный с деятельностью энергетиков,
чья активность в сельских муниципалитетах привела к тому, что
партия почти повсеместно набирала от 5 до 12% голосов - факт
беспрецедентный.
Дальнейшая партиизация политического пространства в
регионе стала приобретать характер институционализации патрон-
клиентелистских и кланово-корпоративных отношений.
Стабильно в региональных муниципалитетах стали
развиваться те из политических партий получившие «прописку» в
федеральных органах власти, исключением из правил вновь стал
лишь столичный Улан-Удэ.
Заканчивающийся в 2007 году срок полномочий
«бессменного» президента республики перспектива назначения на
этот пост «варяга», в ситуации высокого уровня неопределенности
положения в «партии власти», привела к тому, что мэр решился на
беспрецедентный шаг позволявший сохранить свои ресурсы –
создание «собственной» партии. Именно таким образом в регионе
было создано отделение партии СЕПР.
Гарантия стабильности развития региона данная новым
президентом, включение мэра в список «партии власти» позволила
вернуть его в лоно Единой России [5]. Стремление сохранить
преемственность политического режима новым главой, было также
выражено включением и целого ряда глав сельских
муниципалитетов в список «партии власти».
Перспектива развития партийной соревновательности в
муниципалитетах сегодня как никогда высока, примером чему
может служить потенциал конфликтов в муниципальных органах
власти. Так сегодня особую значимость стали приобретать
конфликты, связанные с противостоянием внутри самих
муниципалитетов между главами районов и представительными
органами муниципалитетов, главами районов и главами поселений
и т.п. Крайне неоднозначной стала оценка перспектив
возможностей и форм лоббирования интересов муниципалитетов в
региональном законодательном органе. Если изначально главы
муниципалитетов в 2002 году лишись возможности представлять
свои районы, совмещая посты с депутатскими полномочиями, то с
183
изменением избирательного законодательства и норм нарезки
округов в 2007 многие из них лишились и персональных лоббистов.
При этом среди перспектив развития конфликтов нельзя исключать
и возможность развития внутрипартийных разногласий.
Все эти обстоятельства в целом дают крайне неоднозначную
оценку возможностям развития демократии и стабильности
развития органов местного самоуправления в регионе и требуют
дальнейшего пристального изучения.

Литература
1. Саква Р. Путин: Выбор России / Р. Саква. – М.: Олма-Пресс,
2006. – 480 с.
2. Иванов В.В. Партия Путина. История «Единой России»/В.В.
Иванов. М.: Медиа Групп, 2008. – 342 с.
3. Гельман В.Я Политические партии в Свердловской области
(региональные практики в сравнительной перспективе)/ В.Я.
Гельман, Г.В. Голосов // Мировая экономика и международные
отношения. 1998. №5 с.133-144.
4. Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная
политика 1993-2003 гг./Г.В. Голосов СПб.: Изд-во Европейского ун-
та в СПб, 2006 с. 148-149.
5. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность
/М.Н. Афанасьев М.: МОНФ, 1997

О.С. Тулохонов, канд. экон. наук, ст. преподаватель БГУ

Опыт несостоявшейся административной реформы

в Российской Федерации

Теория и практика показывает, что эффективное и

результативное функционирование органов государственной
власти определяется организацией государственного аппарата, а
также качеством составляющих его управленческих кадров.
Другими словами, эффективность и результативность системы
государственной службы лежит в основе эффективности и
результативности государства.
Чиновники, выполняя свои непосредственные служебные
обязанности, реализуют принятые политические решения,
184
обеспечивая прямую связь власти и общества. С другой стороны,
общество, выражая свое непосредственное мнение на власть, также
влияет и формирует обратную связь через систему
государственной службы.
В последнее время, даже самые консервативные и ленивые
соглашаются с общей проблемной ситуацией существования
государственной службы Российской Федерации. Это
несоответствие ее организации и функционирования сложившемуся
состоянию общественной жизни.
Реальное реформирование государственной службы
катастрофически отстало не только от проектов этого
реформирования, предложенных в предшествующие годы, от
мировых тенденций и практики развития государственной службы,
но даже отложено или «заморожено» до лучших времен.
На наш взгляд, государственный аппарат стал самым слабым
звеном на общем фоне модернизации, не способствуя дальнейшему
развитию страны. Общество ожидало, и до сих пор ожидает от
аппарата, честной и инициативной работы, быстрой и эффективной
реализации политических решений, доброжелательного и
предупредительного отношения к гражданам, прозрачности в
деятельности. И в ответ получает коррупцию, раздробленность
аппарата и размывание ответственности за принятие решений,
волокиту и торможение реформ, пренебрежительное отношение к
нуждам граждан.
И это не случайно. По мнению экспертов, прежде всего, не
удалось создать адекватного механизма решения сложных вопросов
политического обеспечения реформы государственной службы,
которое предполагает наличие:
1) возможности проведения через федеральный парламент
первоочередных необходимых законов в приемлемые сроки и без
серьезного искажения их (законов) концепций;
2) возможности применения жесткого (а иногда и
демонстративно жестокого) административного давления на
выявляющихся в ходе реформы ее противников в федеральных
органах исполнительной власти;
3) наличия системы (и программы или хотя бы концепции)
политической поддержки реформы, т.е.:
а) мониторинга политической ситуации вокруг реформы,

185
 б) дискредитации действующей системы, т.е. убеждения
потенциальных сторонников реформы в том, что без ее коренного
изменения невозможно достижение их жизненных целей — как
близлежащих, так и более отдаленных,
в) актуализации реформы, т.е. демонстрации способности
предлагаемого варианта более эффективно обеспечивать
достижение жизненных целей явных и потенциальных сторонников
реформы,
г) вакцинации реформы, т.е. комплекса акций по
предупреждению возможного сопротивления мероприятиям
реформы (как явного, так и скрытого в виде саботажа и т.п.) со
стороны явных и потенциальных противников реформы.
Среди политической элиты не оказалось влиятельных лиц,
которые обеспечивали бы необходимую для ее проведения
поддержку реформы.
Вторая важнейшая причина — недостаточное интеллектуальное
обеспечение реформы государственной службы России.
Реальное осуществление любого рода социальных
преобразований требует использования различных ресурсов,
наличия многих условий. Относительно однородные группы этих
условий можно называть соответствующими видами обеспечения
— интеллектуального, политического, кадрового,
организационного, финансового и т.п. Однако значимость каждого
из видов таких ресурсов для успешности этого преобразования
зависит от его (социального преобразования) характера, который
может протекать в двух основных формах — как модернизация и
как реформа.
По мнению зарубежных исследователей при модернизации,
преобразование направлено на улучшение тех или иных
«выходных», результирующих показателей объекта —
действенности (effectiveness), экономичности (efficiency), качества
(quality), производительности (productivity) и т.п., однако перехода
на новую систему базовых принципов устройства и
функционирования объекта преобразования не требуется.
В противном случае нужно говорить о том, что ресурс
модернизации исчерпан и требуется реформа, в первую очередь
непосредственно направленная на замену действующей системы
названных принципов на новые, соответствующие изменившемуся
характеру взаимодействия объекта с его средой.
186
 Тогда, в начале девяностых, не было очевидно, что для
преобразования государственной службы тоталитарного СССР в
государственную службу демократической России:
1) требуется именно ее реформа — правовое государство
демократического общества функционирует на совершенно иной
системе принципов (суверенитет народа, власть права, публичность
власти и т.п.), чем диктаторское государство при тоталитаризме
(суверенитет диктатора, право власти, сакральность власти и т.п.),
и, следовательно, его кадровый состав должен формироваться и
функционировать также на принципиально иной основе;
2) реформа российской государственной службы — это прежде
всего переход от старого типа системы государственной службы
(номенклатурной системы) к новому (карьерной или контрактной,
но в любом случае основанной на принципе «заслуг и достоинств»)
Для осуществления такой реформы необходимы ясные и, по
возможности, адекватные (хотя и не обязательно детальные)
представления о:
1) сущности государственной службы правового государства
(чего, кстати, не требуется при модернизации — оно уже
присутствует, хотя и, как правило, в имплицитном, молчаливо
подразумеваемом виде);
2) основных принципах и законах устройства и
функционирования реформируемого объекта государственной
службы номенклатурного типа;
3) основных принципах и законах устройства и
функционирования реформируемого объекта — государственной
службы, основанной на принципе «заслуг и достоинств»;
4) важнейших признаках желаемого будущего состояния
реформируемого объекта, сформулированных в терминах,
позволяющих оценивать уровень их достижения на отдельных
этапах реформы;
5) общей логике перехода от существующего состояния к
желаемому, его ключевых пунктах, важнейших препятствиях, силах
поддержки реформы и противодействия ей.
Иными словами, должна быть качественная содержательная
основа концепции реформы государственной службы. И, несмотря
на инициированные Роскадрами попытки ее разработать, до конца
этот вопрос решен не был (как, впрочем, не решен он и сейчас).

187
 При этом надо помнить, что реформа номенклатуры, как и
любого социального института, — это согласованная оптимизация
как норм этого института, так и соответствующих базовых
ценностей. Невозможно изменить только модель поведения корпуса
государственных служащих без соответствующего изменения
стоящих за ними базовых ценностей. В России же за последние
несколько лет организационно-правовые действия по
реформированию государственной службы не достаточно в
должной мере сопровождались соответствующими идейно-
воспитательными программами ни в среде государственных
служащих, ни в обществе в целом. И, более того, ни политики, ни
сами государственные служащие пока еще не понимают
необходимости такой работы.
Таким образом, незнание свойств объекта реформирования и,
естественно, непонимание направлений и характера его
реагирования на преобразования привели к тому, что реформа
государственной службы провалилась. В итоге, «сухим остатком»
явилась та же номенклатурная система, только слегка
приукрашенная псевдодемократическим флером.
К сожалению, используя административные методы, ситуацию
не исправить. Непрофессионализм, коррупция и другие дисфункции
в деятельности нашего государственного аппарата — это
неотъемлемые свойства номенклатуры как системы
государственной службы. Совершенствовать номенклатурную
систему путем внедрения в нее отдельных элементов, показавших
свою эффективность в других системах государственной службы,
невозможно. Следовательно, от нее необходимо полностью
отказаться. Ресурсы модернизации этой системы исчерпаны и
остается одно — переходить на принципиально новую модель.
Номенклатуру не победить до тех пор, пока не удастся
дискредитировать в глазах граждан базовую идею диктаторского
государства, кадровой основой которого она и является, идею, в
соответствии с которой государство должно руководить жизнью
общества, направлять его развитие в «оптимальном» направлении.
Что же касается прочих причин — нехватка
квалифицированных кадров для осуществления мероприятий
реформы, слабое финансирование и пр., то они носили
сопутствующий характер и не определили, состоится реформа или
нет.
188
 В целом, те изменения, которые происходили в 90-е гг.,
осуществлялись либо ситуационно, т.е. в ответ на сиюминутные
политические и экономические обстоятельства, либо по принципу
«перетягивания каната», под воздействием групповых интересов и
зачастую несовместимых взглядов на развитие института
госслужбы. С известной долей условности можно сказать,
бюрократия сумела в ситуации неопределенности законодательно
закрепить некое подобие одной из самых кастовых и
консервативных моделей государственной службы — французской,
но при этом без механизмов, обеспечивающих относительно
высокую эффективность последней и достойный статус
чиновников.
Если взглянуть на первый в нашей истории Федеральный закон
«Об основах государственной службы Российской Федерации»,
принятый 31 июля 1995 г., то в нем достаточно явственно
просматривается борьба двух подходов — демократического и
корпоративного. За одним стояли намерения привести наш
госаппарат в соответствие с современными стандартами и
потребностями, за другим — желание создать режим
воспроизводства и неприкосновенности чиновничьей корпорации.
Поскольку анализ законодательства вынесен в работе в
специальную IV часть, ограничимся здесь лишь некоторыми
политологическими оценками данного Закона.
К позитивной стороне Закона о госслужбе можно отнести
содержащиеся в нем правовые предпосылки для формирования
современной госслужбы — возможность проведения
квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакансий,
правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из
статуса государственного служащего. Иными словами, был дан
юридический импульс для модернизации нашего госаппарата. К
сожалению, до сих пор этот импульс реализован лишь в
минимальной степени: конкурсная система практически не
действует, возрастные и прочие ограничения для чиновников
существуют лишь на бумаге и т.д.
Формально причины этого — экономические и юридико-
технические. Однако, думается, немалую роль играют и
блокирующие проведение норм Закона в жизнь интересы
определенных групп чиновничества. Ведь другая сторона Закона —
корпоративистская — осуществляется, невзирая ни на какие
189
«объективные» обстоятельства. В частности, многие чиновники с
удовольствием восприняли возрождение (да еще и в усложненном
виде) архаичной «Табели о рангах». В этой части Закон
представляет образец «корпоративного устава», закрепляя
трехмерную систему бюрократических чинов — категории, группы,
разряды. Авторы Закона о госслужбе в этой части, по существу,
возродили абсолютистский дух ХVIII столетия и перещеголяли
даже петровскую «Табель».
Между тем в России даже не только столь выдающиеся и
перспективно мыслившие государственные деятели, как М.М.
Сперанский, но и почти все монархи, правившие в ХIХ в., поняли,
что позитивный потенциал лежащего в основе «Табели» принципа
выслуги почти исчерпан, тогда как ее негативные следствия все
более сказываются. Не случайно каждое новое царствование
начиналось борьбой за ее отмену.
На Западе всевозможные шкалы чинов и должностей всегда
играли гораздо меньшую роль, чем у нас. Столь свойственная
российскому «оказененному» сознанию особая «мистика чина»,
существовала еще разве что в Пруссии и Австро-Венгерской
империи, да и то не в той мере, как в России. Сейчас же
практически вся мировая практика признает, что малоподвижная
шкала рангов представляет собой часть доставшихся по наследству
от прошлого отживших моделей государственного устройства,
которую пытаются если не устранить, то максимально ограничить
ее роль. Еще Салтыков-Щедрин с горечью заметил, что из всех
европейских достижений мы позаимствовали лишь деление людей
на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Увы, и
сегодня это горькое наблюдение не потеряло актуальности. Таким
образом, в постсоветской России были возрождены институты,
неадекватность которых стала многим очевидной еще в ХIХ в.
Сказанное ни в коей мере не противоречит необходимости
повысить социальный статус и основания для самоуважения нашего
чиновничества. Традиция огульного очернения бюрократии сродни
другой, увы, популярной установке массового сознания — неверию
в право как инструмент разрешения конфликта интересов. Однако
делать это надо не средневековыми методами, не возвратом к
отжившим моделям (звания «тайных комнатных» и «совершенных
тайных» секретарей), а методами, соответствующими современным
государственным потребностям и реалиям.
190
 17 февраля 1998 г. Президент России Б.Н. Ельцин представил
Федеральному Собранию свое Послание, которое называлось на
этот раз «Общими силами — к подъему России». Послания
фактически повторял структуру и, главное, идеологию уже
имевшихся к тому времени вариантов Концепции
административной реформы. В частности, по поводу реформы
государственной службы говорилось следующее:
«Реформа предполагает формирование государственного
аппарата, в основу которого будет положена «система заслуг и
достоинств». Такая система показала свою эффективность во
многих странах мира. Она означает:
- превращение государственной службы из службы
«государевой» в службу подлинно гражданскую;
- гибкую, не ориентированную на иерархию систему
формирования и обновления государственного аппарата;
- отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и
удержание на государственной службе наиболее
квалифицированных и добросовестных людей;
- более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и
«политических» чиновников («политических назначенцев»);
- строгую определенность должностных обязанностей;
- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны,
подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой —
его правовую защищенность от произвола и некомпетентности
руководителей и средств массовой информации;
- рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде
всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение
косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное
уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат
должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость
многочисленных служб обеспечивающего характера;
- расширение и изменение практики контрактов. В частности,
вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета
расходов на выполнение соответствующих функций
государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет
вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня
оплаты труда государственных служащих при одновременной
интенсификации их работы;

191
 - повышение внимания к вопросам административной этики,
оживление практической ценности понятия служебной репутации».
Чиновникам же президентской администрации адресовалось
следующее: «Вот почему в предыдущем Послании была поставлена
задача разработки программы государственного строительства как
продуманной системы мер модернизации различных институтов
власти. Ее стержнем стала концепция административной реформы.
Перед тем, как быть утвержденной, концепция должна получить
общественное одобрение».
Разумеется, к этому времени помощники Президента уже
осознавали весьма невысокую степень политической действенности
президентских посланий, еще больше снижавшуюся из-за
политической слабости самого Президента Б. Ельцина. Можно
было сожалеть об этом, но иного пути хоть как-то вновь привлечь
внимание к необходимости административной реформы не было,
поскольку к этому времени радикально изменилась и аппаратная
модель президентской администрации. Служба помощников
фактически, да и юридически была ликвидирована, а главные
рычаги перешли к руководителю президентской администрации и
возникшему, начиная с 1996 г., новому неформальному или
полуформальному ближайшему окружению Президента,
получившему в средствах массовой информации наименование
«семья». Именно поэтому, даже если бы инициаторы разработки
Концепции обратились к Президенту напрямую, как бывало до 1996
г., т.е. «через голову» руководителя администрации, это не дало бы
результатов.
Теперь, после того, как мы обозначили более широкий контекст
проблемы — административную реформу в целом как часть
нереализованной программы строительства демократической
российской государственности, а также описали некоторые
субъективные моменты и факторы из области аппаратной
микрополитики, повлиявшие на судьбу реформы, обратимся к
собственно вопросу о содержании реформы государственной
службы.
Цели реформы госслужбы можно сформулировать следующим
образом:
- впервые в истории России создать, взамен различных
модификаций службы «государевой», службу истинно публичную,

192
т.е. ориентированную в первую очередь на удовлетворение
законных нужд граждан и их объединений;
- сделать эту службу по-настоящему социально эффективной;
- повысить ее общественный престиж, т.е. авторитет в глазах
общества (в том числе и за счет не рассматриваемой специально в
настоящей записке борьбы с коррупцией);
- сделать госаппарат более привлекательным местом работы,
особенно для молодежи и кадров среднего возраста, приходящих из
«внеаппаратных сфер» (это вопрос не только уровня зарплаты, но,
как показывает опыт ряда стран, в не меньшей мере и
психологического удовлетворения от работы не «на хозяина», не
«на карман», а на людей, а также более высокой по сравнению со
сферой бизнеса мерой социальной защищенности, стабильности
положения);
- сделать аппарат более экономичным (но не за счет
механических сокращений, а в результате комплекса мер).
Выделим основные элементы содержания преобразований,
необходимых для изменения принципов организации и
деятельности государственного аппарата.
Вся «политика» изменений государственной службы была
достаточно жестко «прописана» в Концепции государственного
строительства, а технико-инструментальные детали предлагалось
осветить именно в Концепции реформирования государственной
службы. На долю Концепции реформирования государственной
службы оставалось следование политическим ориентирам, и в
первую очередь — описание возможных мероприятий, их
последовательности и возможных сроков реализации.
Техническое задание для написания Концепции было задано в
жесткой форме: указывалась последовательность и принципиальное
содержание разделов (чему они должны были быть посвящены,
конечно, без детализации и аргументации, без механизмов) и
предполагаемый объем (в процентах от общего текста). Главным
условием Технического задания построения Концепции
реформирования государственной службы в Российской Федерации
было детально описать современную ситуацию в государственной
службе России, указать возможные тенденции ее развития,
выделить основные группы тенденций, отметить желаемые и не
желаемые тенденции, найти способы выбора желаемых тенденций и
их реализации. Важнейшим условием Технического задания
193
представлялось требование наметить необходимые мероприятия по
реформированию государственной службы в потребном
направлении и оценить устойчивость (степень необратимости)
проводимых преобразований.
В первом разделе Технического задания (Концепции)
реформирования государственной службы для центра
стратегических разработок Г.О. Грефа (далее ЦСР) был представлен
анализ ситуации, включая характеристику современного состояния
государственной службы в России, важнейшие тенденции развития
государственной службы с указанием «развилок» (альтернативных
вариантов принятия политических решений по реформированию
государственной службы).
Анализ ситуации
Важным уточнением выдвинутого в общей Концепции
государственного строительства положения о дисгармоничности
власти и общества применительно к государственной службе и к
государственному аппарату как осуществляющему такую службу
было условное разделение этой дисгармоничности на четыре
взаимосвязанных составляющих компонента:
а) функционирование государственной службы. В
функционировании государственной службы в Российской
Федерации, как указывалось, имелся ряд противоречий:
- с одной стороны, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации 1993 г. функции государственной службы изменены
(государственная служба призвана функционировать в
демократическом, правовом, федеративном, гражданском
обществе), а с другой стороны, она продолжает действовать и
идентифицируется в традициях советской системы власти. Она
остается «государевой службой»;
- декларируется принцип ответственности госаппарата перед
обществом, однако выполнение этого принципа остается
формальным;
- цели для госаппарата не обозначены, будучи заменены
технологиями, что оставляет простор для реализации госаппаратом
собственных целей и использования «неформальных» рычагов
управления. В результате госаппарат слабо защищает интересы
общества, крупных социальных групп и хорошо защищает свои
собственные, ведомственные, «клановые», централистские или
региональные интересы, интересы групп влияния. Поскольку
194
коррупция выступает в качестве следствия плохой организации
работы аппарата, неопределенности должностных обязанностей,
гипертрофированно увеличенных его контрольных и
разрешительных функций, то борьба с коррупцией государственных
служащих не может заключаться в проведении самостоятельных
антикоррупционных мероприятий. Это делает его подверженным
коррупции, которая, таким образом, может быть расценена как
следствие изъянов функционирования госаппарата;
- государственная служба политизирована, а также имеются
признаки нарастания ее депрофессионализации.
Неудовлетворителен уровень исполнительской дисциплины;
- госаппарат не способствует реализации свобод граждан и
передаче ряда функций управления структурам гражданского
общества, поощряет патерналистские ожидания, однако он не в
состоянии
удовлетворить эти ожидания.
б) законодательство о государственной службе. Указывалось,
что в законодательстве о государственной службе имеются
неразвитые компоненты, нестыковки, противоречия, анахронизмы и
пробелы:
- не закреплены основные принципы построения и
функционирования единой системы государственной службы на
федеральном и региональном уровнях;
- не синхронизировано взаимоотношение государственной и
муниципальной службы;
- используются подзаконные правовые акты — инструкции,
приказы, разъяснения;
- в законодательстве о федеральной государственной службе
имеются положения, которые в случае их реализации могли бы
улучшить государственную службу, сделать ее кадры более
динамичными и профессиональными (введение конкурсов на
замещение вакантных должностей; декларируемая привязка
результатов аттестации к выявлению профессиональных качеств
государственных служащих; возможность вынесения
дисциплинарных взысканий за служебные упущения и т.д.). Однако
наряду с движением в направлении «системы заслуг и достоинств»,
в федеральных нормативных правовых актах имеются тенденции
укрепления корпоративизма и «государевой службы» (к ним можно
отнести: выхолащивание конкурсной системы; создание
195
подконтрольных ведомствам систем повышения квалификации
государственных служащих; попытки возврата к положениям,
схожим с положениями «Табели о рангах», и утверждение
карьерного роста по «выслуге лет» и т.д.);
- нет этических правил профессионального поведения
государственных служащих, что приводит к серьезным искажениям
в исполнении государственным служащими своих должностных
обязанностей. В результате эффективность правовых рычагов
формирования и управления государственной службой мала. Это
повышает произвол в подборе и функционировании госаппарата,
способствует тенденциям его корпоративизации, формированию и
отстаиванию своих собственных интересов и целей.
в) материальное обеспечение государственной службы.
Распоряжение огромной госсобственностью и принятие решений,
имеющих значительные материальные следствия, парадоксальным
образом сочетается с неудовлетворительным содержанием
государственной службы:
- косвенные материальные стимулы (льготы и т.п.) занимают
слишком большое место в общем объеме затрат на содержание
госаппарата. Косвенные материальные стимулы предоставляются
главным образом небольшому количеству государственных
служащих высших категорий, групп и разрядов, и в то же время
большинство государственных служащих довольствуются
нищенской оплатой труда. Сокращения госаппарата не меняют этот
порочный порядок его содержания;
- существенны различия заработной платы государственных
служащих не только разных уровней, но и в различных госорганах с
равнозначным статусом;
- отсутствует материальная заинтересованность в повышении
эффективности трудовой деятельности по выполнению
должностных обязанностей и материальная ответственность за ее
низкий уровень или ошибки, сбои, волокиту и т.д.;
- не разработана контрактная система формирования кадрового
состава органов управления;
- не решены проблемы пенсионного обеспечения и вообще
условий прекращения работы в госаппарате (в том числе
увольнения), что способствует заблаговременному созданию
государственным служащими «запасных аэродромов», включая

196
скрытое лоббирование интересов будущего возможного
работодателя;
- неэффективно используется государственная собственность,
призванная обеспечивать функционирование госаппарата (госдачи,
автопарки, здравницы и т.д.).
г) кадровые проблемы государственной службы. Состояние
кадров государственной службы свидетельствует о негативных
тенденциях в их подборе, расстановке и продвижении. Престиж
государственной службы падает. Привлечь для государственной
службы наиболее способных работников становится все более и
более тяжелым. Наиболее острыми кадровыми проблемами
государственной службы являются:
- бесконтрольное разрастание аппарата региональных
представительств министерств и ведомств, что приводит к общему
увеличению количества государственных служащих. Соотношение
численности региональных и федеральных служащих в регионах
достигает 1:10;
- принятие на работу и продвижение «угодных» для начальства
служащих, вытеснение самостоятельных и инициативных
работников;
- разделение типологий «карьерных» и «политических»
должностей в государственной службе проведено по формальным
критериям и количественно и качественно не развернуто;
- наличие фонового провала в стаже для министерств и
ведомств:
основной контингент служащих либо работает более 15, либо менее
5 лет. Средний, самый продуктивный возраст, вымывается из
системы государственной службы вследствие неудовлетворенности
своим положением и перспективами роста;
- повсеместный фоновый провал в образовании: почти нулевой
процент имеют высшее образование по предусмотренным для
исполнения государственной службы специальностям;
краткосрочные курсы повышения квалификации существенно
превалируют над дипломами по второму высшему образованию; в
подавляющем большинстве министерств и ведомств (за
исключением Минобразования и Миннауки) почти отсутствуют
служащие с научными степенями по специализации ведомств;
- явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и
переподготовки кадров управленческого персонала;
197
 - текучесть кадров;
- сведение функций отделов кадров к ведению личных дел,
отсутствие кадровой вертикали и единого федерального механизма
селекции кадров;
- отсутствие механизма привлечения экспертов и «бокового
входа» для талантливых представителей других сфер деятельности
в систему государственной службы.
Таким образом, был сделан вывод, что тенденции
корпоративизации кадров и снижения профессионализма
превалируют над тенденциями профессионализации и повышения
престижа государственной службы.
Основные группы тенденций развития государственной
службы
Выделение основных групп тенденций развития
государственной службы в Российской Федерации было
необходимо дня дальнейшего указания необходимых мероприятий
по реформированию государственной службы. Были обнаружены
две различные группы тенденций. С одной стороны, это
определенное продвижение, в основном на уровне «деклараций о
намерениях», в направлении демократической модернизации
государственной службы. Это — демократические тенденции
развития государственной службы, превращения ее в
государственную службу гражданского общества. С другой
стороны, налицо стремление к оформлению независимой от
общественного контроля бюрократической корпорации со своими
собственными целями и ценностями. Это — корпоративистские
тенденции развития государственной службы. Другими словами,
налицо противостояние тенденций «гражданской службы» и
«государевой службы».
Исходное ветвление и критическая точка выбора
Выводом предшествующего анализа состояния и тенденций
развития государственной службы в Российской Федерации было
утверждение, что в настоящий момент государственная служба
находилась в состоянии выбора между этими двумя группами
тенденций, причем отсутствие программы действий власти по
поддержанию демократической модернизации автоматически
приведет к тому, что реализуется доминирующая (т.е.
самореализующаяся) группа тенденций — тенденция установления
корпоративистской разновидности «государевой службы».
198
Соответственно, отсутствие политического решения и программы
действий по преобразованию государственной службы в службу
«гражданского общества» также является решением в пользу
противоположных тенденций. Это первая и важнейшая «точка
ветвления», которую мы в настоящее время уже проходим.
Прогноз развития государственной службы был таков: в случае,
если и далее события будут происходить естественным путем, без
«вмешательства», т.е. без принятия программы действий по
закреплению гражданской государственной службы, возникнет ряд
последующих критических точек и развилок развития
корпоративистской «государевой службы». Однако, последующие
предложения исходили из Концепции государственного
строительства, в которой предполагается выбор (первая развилка) в
пользу установления государственной службы гражданского
общества.
Принятие политического решения и публичное декларирование
намерений изменить государственную службу (возможно, даже
обнародование контуров программы и проведение первых
«показательных» акций, способных вызвать общественный
резонанс), преобразовывать ее в государственную службу
гражданского общества, является первым шагом в формировании
желаемого сценария развития государственной службы.
Если упустить данную возможность, то это будет воспринято
как согласие с естественными корпоративистскими тенденциями
развития государственной службы. Позже потребуются серьезные
дополнительные усилия, чтобы переломить инерцию
корпоративизации.
Во втором разделе Технического задания (Концепции)
реформирования государственной службы для ЦСР были даны
характеристика целей, описание возможных сценариев развития и
обоснование выбора лучшего сценария развития государственной
службы в Российской Федерации.
Желаемое направление развития государственной службы
В Концепции государственного строительства была поставлена
задача трансформирования государственной службы в Российской
федерации в направлении публичной государственной службы,
построенной на основе «системы заслуг и достоинств». При этом
следует понимать, что такое строение государственной службы не
является раз и навсегда определенным: представление о публичной
199
государственной службе, о критериях ее эффективности и
профессионализма совершенствуется и изменяется по мере
эволюции демократического, правового гражданского общества.
Для удобства выявления и сравнения возможных, сценариев
перехода к публичной государственной службе ее характерные
признака были распределены по четырем группам, аналогичным
тем группам признаков, которые выделены в разделе 1
«Технического задания»:
А) Как должна функционировать государственная служба
Функционирование государственной службы должно опираться
на принципы, обеспечивающие ее ответственность перед
обществом и ориентацию на служение обществу, прозрачность,
профессионализм, защищенность от произвола, этичность. Эти
принципы таковы:
- ответственность государственной службы перед обществом,
ее нацеленность на решение проблем граждан и поддержку
правового гражданского общества;
- прозрачность государственной службы, ее открытость для
общественного контроля;
- приоритет профессиональных качеств для «карьерных»
государственных служащих (наличия положительного
профессионального опыта работы на аналогичных или
предшествующих ступенях) перед их способностями угождать
личным желаниям начальства и удовлетворять корпоративные
интересы;
- защищенность от произвола начальства, от
нерегламентированного вмешательства в исполнение должностных
обязанностей и иного давления со стороны заинтересованных лиц.
В то же время должно быть обеспечено участие общества в
принятии управленческих решений. Это означает привлечение к
экспертизе управленческих решений представителей общественных
объединений граждан, научных и образовательных учреждений, а
также децентрализацию государственной службы и развитие ее
временных функциональных подразделений;
- недопустимость профессионально неэтичного поведения.
Б) Как должно выглядеть законодательство о
государственной службе
Законодательство о государственной службе должно
обеспечивать единство системы государственной службы на
200
федеральном и региональном уровнях Российской Федерации и ее
взаимодействие с системой муниципальной службы, а также
должно способствовать исполнению названных ранее принципов
функционирования государственной службы. Это подразумевает:
- принятие Кодекса государственной службы, закрепляющего
основные принципы построения и функционирования единой
системы государственной службы на федеральном и региональном
уровнях. Признание муниципальной службы разновидностью
государственной службы (поскольку органы местного
самоуправления призваны к осуществлению значительной части
государственных функций) и включение в Кодекс о
государственной службе раздела, регламентирующего
функционирование, обеспечение и кадровую политику
муниципальной службы;
- создание правового режима, обеспечивающего как жесткую (в
том числе судебную) «рамочную» ответственность
государственных служащих и повышение исполнительской
дисциплины, так и защищенность государственных служащих от
произвола, давления сверху, некомпетентности. Наличие
эффективного (оперативно работающего) порядка отстранения от
занимаемой должности и увольнения должностных лиц за
непринятие решений, бюрократизм, волокиту, нарушение прав
человека и т.п.;
- наличие законодательных норм и эффективных процедур,
обеспечивающих прозрачность государственной службы, права
граждан и организаций на получение любой информации о
деятельности государственных служащих, затрагивающей права и
законные интересы граждан и организаций (исключения на
получение любой информации формулируются в виде строго
определенного законом перечня постоянно или временно закрытой
информации при возложении на самих государственных служащих
обязанности в спорных случаях доказывать необходимость
закрытия информации в суде);
- регламентацию должностных обязанностей на основе
соблюдения компетенции (административной деятельности,
выполняемой строго в рамках установленных предметов ведения и
сфер ответственности, функций и соответствующих им
полномочий), в том числе для служащих, работающих в

201
функциональных органах управления, в «плоских структурах»
(временные комитеты, агентства ит.д.);
- наличие развернутой типологии «политических» и
«карьерных» должностей, должностей «бокового входа» с
привязкой этой типологии к системе органов власти и включающей
разделение их правового статуса, принципов назначения и
освобождения от службы;
- наличие процедур при осуществлении административной
деятельности;
- повышенное внимание к вопросам административной
культуры и морали с целью оживления понятий деловой репутации
и служебной этики. Наличие Этического кодекса государственной
службы;
В) Как должно строиться материальное обеспечение
государственной службы
Материальное обеспечение государственной службы должно
обеспечивать ее функционирование, поддерживать престиж этого
рода деятельности в обществе и его конкурентоспособность на
рынке труда. Одновременно должна обеспечиваться эффективность
затрат на госаппарат посредством вынесения части функций
государственного управления в «кванго», ряда позиций по
содержанию госаппарата на конкурс (коммерциализация
содержания), посредством устранения дублирующих структур,
сокращения численности и удешевления госаппарата. Это
подразумевает:
- рационализацию затрат на содержание госаппарата через
кардинальное изменение соотношения прямых и косвенных
материальных стимулов государственных служащих в пользу
увеличения удельного веса первых;
- наличие особого рода синтетического гражданско-правового и
трудового контрактного механизма для кадрового («карьерного»)
состава органов государственного управления (найм
государственного служащего на определенный период времени с
целью выполнения определенных функций и решения задач на
договорных условиях и при соблюдении основных
конституционных прав личности);
- наличие гарантий достойной оплаты при должном исполнении
служебных обязанностей и создание материальных стимулов для
наилучшего исполнения обязанностей и потребности в карьерном
202
росте. Наличие системы учета затрат времени и эффективности
труда государственных служащих;
- «позолоченные шлепанцы и «позолоченный парашют»:
наличие достойного уровня материального обеспечения
«карьерных» государственных служащих после их выхода на
пенсию по выслуге лет (прогрессирующе — по стажу работы) при
отсутствии взысканий, а также наличие компенсаций для
увольняемых с государственной службы лиц, занимавших
политические должности;
- предоставление смет на содержание госаппарата (по
министерствам и ведомствам), осуществляющего политико-
управленческие функции;
- «менеджеризацию»: программно-целевое планирование и
финансирование аппарата (с внедрением финансовых нормативов и
индикаторов, детальных балансовых методов учета и отчетности,
бюджетно-финансового контроля, приближенных к требованиям
как для негосударственных организаций и предприятий, так и к
внутренним требованиям в негосударственных организациях и
предприятиях) для государственных агентств, предоставляющих
общественные услуги;
- «маркетизацию»: обслуживание и обеспечение деятельности
государственной службы на коммерческой, конкурсной основе,
превращение части государственных служб в независимые
самоокупаемые организации;
- задание рамок экономической деятельности государственных
служащих посредством замены ненормативных запретов
процессуальными нормами. Эти нормы могут быть собраны в
Законе о доверительном управлении государственной
собственностью, в котором определяются основания и порядок
мандатного управления государственным служащими от имени
государства госпакетами акций в акционерных обществах с
наличием госсобственности, и в Законе о поддержке
(лоббировании) экономики, в котором определяются основания и
порядок предоставления льгот, привилегий, исключений,
эксклюзивных имущественных и иных прав и т.д.
Г) Как должна осуществляться кадровая политика
Кадровая политика должна способствовать созданию
профессионального и нацеленного на служение обществу аппарата.
Обучение кадров, отбор лучших и продвижение по службе в
203
соответствии с профессиональными достоинствами, создание
кадровой вертикали и механизмов ротации кадров, усиление
аналитической составляющей кадровой работы должны быть
основой кадровой политики. Кадровая политика должна включать в
себя:
- наличие вертикали кадровых служб, включающих в себя
аналитические подразделения и привлекающих (по представлению
этих аналитических подразделений) независимых экспертов в
состав комиссий (на ротационной основе);
- гибкие и менее ориентированные на иерархию механизмы
формирования и обновления государственного аппарата вместо
реанимации «Табели о рангах», включая проведение открытых
конкурсов на вакансии;
- наличие процедур для занятия достаточно высоких
должностей людьми, привлеченными из других сфер и не
проходившими по ступеням должностной карьеры (возможность
«бокового входа» в госаппарат и занятия ряда заранее
определенных позиций в госаппарате);
- наличие процедур увольнения и апелляций (через
апелляционные комиссии), наличие разрешительного порядка для
перехода государственного служащего на работу в коммерческие
структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет
после его увольнения с государственной службы;
- контроль за исполнением принципа разделения
«политических» и «карьерных» должностей, специфицировано по
должностным позициям в органах власти;
- наличие конкурентной и ведомственно независимой системы
подготовки и переподготовки кадров государственной службы;
- наличие специализированных изданий (журнала) под
условным названием «Вестник государственной службы» с
основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты)
для занятия государственных должностей; открывающиеся
вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по
приему на государственную службу и аттестации; статьи и
сообщения о государственной службе — как отечественной, так и
зарубежной.
Сценарии перехода к публичной государственной службе
гражданского общества

204
 Важным достижением того проекта реформирования
государственной службы Российской федерации, который был
представлен ЦСР, стало составление возможных сценариев такого
реформирования (последовательности процессов перехода к
публичной государственной службе). Окончательное установление
публичной государственной службы гражданского общества
означало бы, что необратимые изменения произошли во всех ее
звеньях — в функционировании, в законодательном и
материальном обеспечении, в кадровой политике. Траектории
движения к публичной государственной службе могут быть
разными. Естественно было бы сгруппировать сценарии в
соответствии с теми «архимедовыми рычагами», главными
звеньями государственной службы, «потянув» за которые можно
преобразовать всю государственную службу в необходимом
направлении. Соответственно, сценарии перехода к публичной
государственной службе разделялись в проекте на группы в
зависимости от того, какие звенья считать главными.
В принципе, указывалось в «Техническом задании», возможны
четыре исходные группы сценариев, по числу тех звеньев
государственной службы, которые могут быть взяты за основные.
Это:
1) сценарии улучшения функционирования государственной
службы — быстро или медленно реализуемые, с привлечением
мягких или жестких административных, а также правовых средств;
2) сценарии законодательных инициатив и принятия новых
законов. Реализация этих сценариев зависит от взаимоотношения
законодательной и исполнительной власти и от соотношения
политических сил в органах законодательной власти;
3) сценарии совершенствования материального обеспечения
государственной службы, связанные как с бюджетным и
законодательным процессом, так и с принятием мер по линии
исполнительной
власти;
4) сценарии изменения кадровой политики государственной
службы, усиления ее аналитического и профессионального
содержания, создания и поддержки системы подготовки и
переподготовки кадров.
Кроме того, возможны:

205
 5) синтетические сценарии, в которых все звенья
государственной службы трансформируются одновременно, без
выделения основных («наступление по всему фронту»);
6) локальные сценарии — выделение одного - двух отдельных
важных параметров государственной службы и стремление
изменить ситуацию только с этими параметрами (например,
коррупции и уровня оплаты как критических экономических
параметров государственной службы) или же проведение
«пилотных» проектов по реорганизации государственной службы в
отдельно взятых регионах, министерствах и ведомствах, по
отдельно взятым параметрам и т.д.
Каждая из названных четырех основных и двух
дополнительных групп сценариев, как указывалось, может
реализовываться в разном
темпе, с разной последовательностью мероприятий и с разной
степенью жесткости в зависимости от того, как будет складываться
политическая, экономическая и социальная ситуация в России в
ближайшие два-три года после выборов Президента.
Сравнение сценариев и выбор оптимального сценария перехода
к публичной государственной службе гражданского общества
В «Техническом задании» были выделены общие критерии
оптимальности сценария реформирования государственной службы.
А именно: сценарий следует считать оптимальным, если он
удовлетворяет ряду требований: должны быть воля власти к
проведению изменений и прочность позиций власти,
заинтересованность и поддержка общества, лояльное отношение
большинства госаппарата и наличие прямых сторонников
преобразований государственной службы в его среде, наличие
материальных ресурсов, устойчивость проведенных
преобразований. Указывалось, что не все возможные сценарии в
равной степени соответствуют этим требованиям.
Была проведена оценка названных в предыдущем пункте групп
сценариев с целью выделения оптимальных сценариев.
В частности, утверждалось, что самыми сложными для
реализации являются синтетические сценарии. Такие сценарии
может принять либо очень сильная исполнительная власть,
обладающая определяющими позициями на всех уровнях и во всех
других ветвях власти, имеющая значительный материальный ресурс
и поддержку общества, либо исполнительная власть с
206
неограниченным запасом времени на проведение реформ. Ни
материальных ресурсов для действий «по всему фронту», ни
единого позитивного отношения общества к изменению
государственной службы (Из-за наличия патерналистских
настроений) в настоящее время, утверждали авторы,
исполнительная власть не имеет. Не идентифицируемы в этом
случае и группы союзников изменений в самом госаппарате,
поскольку в совокупном объеме преобразования создадут
атмосферу неуверенности для всех категорий государственных
служащих. Как результат возможен глобальный «откат назад». В то
же время достоинство синтетических сценариев заключается в
масштабности и быстроте перемен.
Сценарии улучшения функционирования государственной
службы, в свою очередь, самостоятельно не реализуемы —
аргументировалось, что они могут выступать только как следствие
осуществления мероприятий по законодательному и кадровому
обеспечению государственной службы, поскольку вне правового
регулирования и оценки профессиональной деятельности кадров
все требования к функционированию государственной службы
превращаются в благие пожелания и аппарат начинает работать в
соответствии с правилами корпоративного поведения, преследовать
свои интересы. В то же время достоинство этих сценариев состоит в
том, что они в наибольшей степени учитывают непосредственные
чаяния общества в отношении госаппарата. Поэтому был сделан
вывод, что присутствие элементов «сценариев функционирования»
необходимо в любом претендующем на успех сценарии в той его
части, которая связана с пиаром.
Локальные сценарии, по мнению разработчиков, доступны для
исполнения и могли выступать в качестве «пробного камня» в
проведении более масштабных цепочек мероприятий по изменению
государственной службы. В то же время локальные сценарии в
принципе не могут изменить положение с государственной службой
в целом, и их реализация не придает государственной службе
необратимого импульса развития. Например, антикоррупционные
меры (если не понимать их расширительно, как меры по изменению
всей системы государственной службы) и параллельное повышение
оплаты государственных служащих («чтобы не воровали») сами по
себе будут постоянно подтачиваться отсутствием регламентации
должностных обязанностей, а также норм и процедур,
207
обеспечивающих прозрачность государственной службы и т.д. т.е.
мер, относящихся к правовым и кадровым аспектам
государственной службы.
Сценарии материального обеспечения государственной службы
также могут быть только локальными и включать небольшое
количество мероприятий, поскольку материальный ресурс власти в
данный момент времени был значительно ограничен, а опыт других
стран показывает, что достойное госуправление требует
значительных средств. Рассчитывать на самоокупаемость
государственной службы через введение смет на содержание
госаппарата, менеджеризацию и маркетизацию ряда служб, через
другие указанные ранее мероприятия не следовало. Однако
использовать потенциал возможных для реализации мероприятий
по мнению разработчиков необходимо, и наращивать их объем
следует по мере улучшения общей экономической ситуации.
Сценарии, в которых основное место принадлежит
выдвижению законодательных инициатив и принятию новых
законов, должны были, согласно Концепции, максимально
присутствовать в оптимальном сценарии, поскольку без правового
закрепления введение публичной государственной службы
невозможно. Однако принятие многих законов, затрагивающих
государственную службу, затруднено и затянуто по времени
вследствие значительного расхождения позиций депутатского
корпуса, что отражает отсутствие общественного согласия по
проблемам предназначения и роли государства в обществе. Только
те законопроекты обладают шансами на принятие, которые имеют
широкую социальную поддержку. Именно эти законопроекты
следовало включать в оптимальный сценарий. Естественно,
улучшение взаимодействия исполнительной и законодательной
власти могло в таком случае привести к существенному
расширению законодательной деятельности по реформированию
государственной службы (именно этот вариант и реализовался
позднее).
Критически важным для построения системы мероприятий по
реформированию государственной службы был тезис о том, что
основу оптимального сценария должны составлять мероприятия в
области кадровой политики.
Этот тезис был аргументирован следующим образом:

208
 - во-первых, «человеческая составляющая» государственной
службы (т.е. госаппарат, кадры государственной службы) является
тем «фокусом», в котором пересекаются все возможные
мероприятия по созданию публичной государственной службы.
Именно чиновники обеспечивают функционирование
государственной службы, именно на совершенствование их работы
нацелено изменение материального обеспечения государственной
службы, именно их работу призваны регулировать правовые
нормативные акты. Плохие (непрофессиональные, корыстные,
ставящие угождение начальству во главу своей деятельности)
чиновники могут извратить любые хорошие законы; любое
материальное обеспечение будет казаться им малым и они найдут
способы личного обогащения; они восстановят граждан против себя
и дискредитируют власть. Наоборот, «с плохими законами и
хорошими чиновниками управление еще возможно» (О. Бисмарк);
- во-вторых, вложение основных усилий и средств
непосредственно в людей является элементом социальной
политики, и именно это вложение может найти наибольшее
количество союзников как в среде госаппарата, так и в других слоях
общества. Все наиболее успешные реформы государственной
власти в истории России и других стран начинались с кадровых
реформ. Здесь будет легче всего установить новые правила
взаимоотношения государственной службы и общества. Начинать
следует с установления правил «системы заслуг и достоинств»;
- в-третьих, среди всех факторов развития общества
«человеческий фактор» является самым гибким (самодеятельным),
ибо люди в отличие от всех иных факторов (природные ресурсы,
технические средства и технологии) не ограничены в
функционировании. Они способны ставить новые цели и выходить
за пределы ресурсных ограничений и имеющихся технических
возможностей. Они обладают инициативой. Соответственно,
профессиональная, наделенная механизмами общенациональной
селекции организационных талантов и совершенствования во благо
общественных интересов бюрократия может стать главным шансом
России на достойное будущее. Вложение в бюрократию — это
лучшее вложение в будущее России.
Указывалось, что представленные аргументы имеют
политический характер, и их наполнение может происходить в двух

209
направлениях — в пиар-акциях, и в социологических исследованиях
(для коррекции и оценки пиара).
Второе ветвление и критическая точка выбора
Ясно, что выбор оптимального сценария подразумевает
принятие решения об обнародовании программы мероприятий по
реорганизации государственной службы в соответствии с
избранным оптимальным сценарием. Тем самым разработчики
предлагали как можно скорее создать Концепцию реформирования
государственной службы Российской Федерации и принять ее как
особый нормативный правовой акт, свидетельствующий об
определенности намерений нового политического руководства в
этом направлении реформ. Отсутствие выбора одновременно с
продолжением заинтересованности политического руководства в
трансформации государственной службы, полагалось, приведет к
хаотическим усилиям по переходу к публичной государственной
службе и может дискредитировать все попытки, на достаточно
долгий период времени затормозить столь остро необходимое
обществу изменение государственной службы.
В третьем разделе Технического задания, занявшем
наибольший объем во всей Концепции реформирования
государственной службы, давалось описание необходимых
мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального
сценария отдельно по двум группам: действия федеральной
исполнительной власти и совместные действия федеральной
исполнительной и законодательной власти. Поскольку именно этот
раздел являлся центром всего «Технического задания» и не потерял
своей актуальности до сих пор, в данной работе его целесообразно
привести полностью.
Перечень необходимых мероприятий и их этапов
Перечень и этапы проводимых мероприятий определялись
избранным оптимальным сценарием, хотя вследствие развития
концепции публичной государственной службы (продолжающегося
ее совершенствования в теории и практике государственного
строительства) оптимальный сценарий не мог быть задан
исчерпывающим образом.
Предлагаемые согласно оптимальному сценарию мероприятия
подразделялись на главные (кадровые) и вспомогательные
(правовые, материального обеспечения, организационно-
пропагандистские)
210
 Главные (кадровые) мероприятия
В состав данного раздела были включены блоки мероприятий
по повышению статуса кадровых служб и построению кадровой
вертикали, мероприятий по повышению профессионализма и
улучшению
— аналитической составляющей госаппарата, мероприятий по
созданию независимых аттестационных, апелляционных комиссий
и комиссий по служебной этике, мероприятий по подготовке и
переподготовке, повышению квалификации кадров
государственных служащих. В эти мероприятия включены
предложения по созданию регламентирующих документов, не
требующих принятия законов (т.е. не требующих прохождения
через законодательные органы). Кадровые мероприятия были
представлены в порядке их «трудоемкости (сложности их
реализации), а не в порядке их временной последовательности.
А. Реорганизация кадровых служб и усиление аналитической
кадровой работы — предлагалось семь мероприятий,
затрагивающих следующие аспекты: кадровые службы —
аналитические подразделения кадровых служб — независимые
аттестационные (экспертные) советы
апелляционные (экспертные) комиссии — комиссии по служебной
этике — специализированный журнал по проблемам
государственной службы.
(А.1) Построение кадровой вертикали, замыкающейся наверху
в соответствующих органах Администрации Президента
Российской Федерации (Управление кадровой политикой — Совет
по вопросам кадровой политики) и Правительства Российской
Федерации (возможно, в виде Госкомитета по делам
государственной службы). Установление соотнесенности кадровой
вертикали и других органов государственного управления, В
кадровую вертикаль должны быть включены кадровые службы
министерств и ведомств, кадровые службы при главах регионов и
представителях Президента Российской Федерации,
муниципальные кадровые службы.
Этапы: подготовка Указа Президента Российской Федерации о
системе управления в сфере кадровой политики и Положения о
задачах и функциях кадровых служб; «запуск» работы головных
ведомств кадровой вертикали (наделение в соответствии с Указом и
Положением Управления и Совета полномочиями построения
211
вертикали, создание Госкомитета по делам государственной
службы и наделение его полномочиями построения вертикали);
«запуск» работы остальных служб кадровой вертикали (включение
в кадровую вертикаль — изменение подчиненности кадровых
служб министерств и ведомств, кадровых служб в регионах,
муниципальных кадровых служб).
(А.2) Включение в состав кадровых служб аналитических
подразделений.
Этапы: создание типового Положения о составе (включая
требуемый уровень квалификации) и функциях аналитических
подразделений кадровых служб, об их подчинении по вертикали
кадровых служб; практическое создание аналитических
подразделений кадровых служб поочередно на уровнях кадровой
вертикали: федеральном — региональном — муниципальном.
(А.3) Создание на базе аналитических подразделений кадровых
служб аттестационных (экспертных) комиссий, состоящих из
независимых экспертов с включением в их состав представителей
общественных объединений граждан, научных и образовательных
учреждений соответствующего профиля (на ротационной основе).
Этапы: разработка и принятие Положения об аттестационных
(экспертных) комиссиях аналитических подразделений кадровых
служб, о круге их обязанностей (разработка общих критериев и
квалификационных требований к государственным служащим по
сферам
управленческой деятельности; маркетинг персонала; кадровый
менеджмент; формирование конкурсных заказов на подготовку и
переподготовку государственных служащих; проведение
отборочных тестов, формирование аттестационных требований и
организация аттестаций, квалификационных экзаменов и
конкурсов; помощь служащим и контроль за прохождением
испытательного срока; анализ личностных и деловых качеств
служащих; составление списков кандидатов на должности в
аппарате; анализ соблюдения компетенции государственным
служащими; анализ эффективности работы служащих на основе
учета затрат времени по видам работы); представление
предложений экспертными аттестационными комиссиями по кругу
их обязанностей; утверждение предложений; создание графиков
аттестаций государственных служащих.

212
 (А.4) Создание на базе аналитических подразделений кадровых
служб апелляционных комиссий, состоящих из независимых
экспертов с включением в их состав представителей общественных
объединений граждан, представителей научных и образовательных
учреждений соответствующего профиля (на ротационной основе).
Этапы: составление списков экспертного резерва
апелляционных комиссий поочередно на федеральном —
региональном — муниципальном уровнях; утверждение списков
экспертного резерва аналитическими подразделениями кадровых
служб и самими кадровыми
службами по вертикали (в соответствии с уровнями); определение
механизмов ротации экспертов, включая сроки ротации.
(А.5) Создание на базе аналитических подразделений кадровых
служб комиссий по служебной этике, состоящих из независимых
экспертов с включением в их состав представителей других органов
государственной власти, общественных объединений граждан,
научных и образовательных учреждений соответствующего
профиля (на ротационной основе).
Этапы: составление списков экспертного резерва комиссий по
служебной этике поочередно на федеральном — региональном —
муниципальном уровнях; утверждение списков экспертного резерва
аналитическими подразделениями кадровых служб и самими
кадровыми службами по вертикали (в соответствии с уровнями);
определение механизмов ротации экспертов, включая сроки
ротации.
(А. 6) Составление аттестационными (экспертными)
комиссиями и утверждение аналитическими подразделениями
кадровых служб списков экспертного резерва с разделением по
уровням для последующих ротаций аттестационных (экспертных)
комиссий. То же отдельно — для апелляционных (экспертных)
комиссий.
Этапы: формирование заказов аттестационным и
апелляционным комиссиям на составление списков их экспертного
резерва; собственно составление списков экспертного резерва
поочередно на федеральном — региональном — муниципальном
уровнях; утверждение списков экспертного резерва аналитическими
подразделениями кадровых служб и самими кадровыми службами
по вертикали (в соответствии с уровнями); сбор списков и
составление баз данных экспертов; определение механизмов
213
ротации экспертов, включая сроки ротации; регулярное обновление
баз данных экспертов.
(А.7) Возобновление выпуска журнала под условным
названием «Вестник государственной службы».
Этапы: формирование редколлегии журнала и определение его
учредителей; комплектование основных рубрик журнала; вменение
в обязанность публикации в журнале всех принимаемых стандартов
государственной службы (квалификационных и аттестационных
требований, тестов, экзаменов и т.д.), объявлений о конкурсах и
вакансиях как необходимого условия вступления этих стандартов,
конкурсов и т.д. в действие; начало регулярного выпуска журнала.
Б. Реорганизация кадрового состава госаппарата —
предлагалось одиннадцать мероприятий, затрагивающих
следующие аспекты: аттестация — конкурсный прием и
продвижение по службе — открытость решений по кадровым
перемещениям — ротация кадров — статус временных должностей
— определение позиций «политических назначенцев» —
сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры
— увольнение.
(Б.1) Проведение аттестации всех профессиональных
(«карьерных») государственных служащих аттестационными
комиссиями аналитических подразделений кадровых служб на
основе разработанных этими комиссиями критериев.
Этапы: подготовка аттестационных материалов (критериев,
квалификационных требований, отборочных тестов и т.д.);
определение порядка работы аттестационных (экспертных)
комиссий; широкое информирование государственных служащих о
сроках и порядке аттестации; поэтапное проведение аттестации по
уровням (федеральный — региональный — муниципальный),
совмещенное с переходом к контрактной системе.
(Б.2) Создание «актива реформы государственной службы» из
числа лучших по результатам аттестаций государственных
служащих.
Этапы: создание банков данных по результатам аттестаций;
выделение «актива»; проведение мероприятий для «актива» (учебы,
семинары, стажировки и т.д.).
(Б.3) Начало осуществления приема на государственную
службу преимущественно на конкурсной основе (за исключением
случаев отсутствия конкурса на вакантные места, и не для
214
должностей «политического назначения») и по результатам оценок
аттестационных
комиссий. Подготовка и введение открытых конкурсов на
освобождающиеся вакансии по «карьерным» должностям
государственной службы.
Этапы: установление типов открытых конкурсов (заочные;
очные собеседования; тесты и экзамены; многоступенчатые
испытания, включая прием с испытательным сроком, и т.д.);
подготовка к объявлению открытых конкурсов по приему на
государственную службу и по вакансиям государственной службы
и утверждение пакетов конкурсных материалов (анкет для
потенциальных участников и перечней дополнительных
подаваемых на конкурс документов); отработка механизма
объявления открытых конкурсов кадровыми службами (включая
сроки предварительного объявления о начале конкурсов и
помещение объявлений в заранее оговоренных и доступных для
граждан средствах массовой информации); собственно проведение
конкурсов.
(Б.4) Обеспечение открытости принимаемых решений о
должностном росте и увольнении (через работу аттестационных и
апелляционных комиссий).
Этапы: принятие положения о «Типовом порядке обеспечения
открытости решений о должностном росте и увольнении»; начало
действий в соответствии с этим положением (в том числе,
помещение в заранее оговоренных и общедоступных средствах
массовой информации результатов конкурсных испытаний
(принятие на государственную службу и занятие «карьерных
должностей по решению аттестационных (экспертных) комиссий;
предоставление не прошедшим открытый конкурс по их запросу
официальной информации о мотивах отказа; возможность
обращения к апелляционным комиссиям, выносящим
окончательное заключение по апелляционному запросу).
(Б.5) Обновление госаппарата, в частности, за счет поощрения
и организационного обеспечения ротации кадров по «спирали»
регионы — центр — регионы, а также привлечения на достаточно
высокие должности («боковой вход») людей из сфер бизнеса,
производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил
специалистов, молодых специалистов с управленческим
образованием.
215
 Этапы: разработка и утверждение Положения о ротации
кадров государственной службы и Положения о должностях и
процедурах «бокового входа» (временные сроки и интервалы
ротации; ротируемые и эквивалентные должности;
последовательность занятия должностей с перерывами на
повышение квалификации; перечни должностей «бокового входа» и
сроки пребывания на этих должностях; переход с должностей
«бокового входа» на «карьерные» должности и профессиональные
условия такого перехода); составление банков данных по
ротируемым кадрам и кандидатам на должности «бокового входа»
аттестационными (экспертными) комиссиями; непосредственное
осуществление процедур ротации и «бокового входа».
(Б.6) Создание поминистерской и поведомственной сетки
позиций «политических назначенцев» и принятие Положения о
процедурах их назначения на должность.
Этапы: разработка и утверждение Положения о квотах
«политических» должностей государственной службы по органам
исполнительной власти, о перечне позиций (должностей) и
процедурах «политического назначения» на государственную
службу (включая сроки пребывания на этих должностях, переход с
«политических» должностей на «карьерные» должности и
профессиональные условия такого перехода); непосредственное
осуществление процедур политического назначения с контролем за
исполнением этих процедур со стороны кадровых служб.
(Б.7) Определение статуса временных должностей
государственной службы в рамках временно создаваемых
функциональных подразделений.
Этапы: определение порядка создания временных
функциональных подразделений органов государственного
управления; определение порядка перевода (назначения)
государственных служащих для работы в этих органах; определение
порядка гарантий обратного перевода государственных служащих и
эквивалентных должностей после прекращения деятельности
временных функциональных подразделений.
(Б.8) Сокращение кадрового состава государственной службы
за счет «менеджеризации» (программно-целевого планирования и
финансирования) тех подразделений госаппарата, которые
предоставляют общественные услуги (перевод в госагентства).

216
 Этапы: разработка Положения о статусе служащего
«государственного агентства» и заключаемого с ним типового
контракта; перевод предоставляющих общественные услуги
государственных учреждений в категорию госагентств и
заключение контрактов с их служащими; определение кадрового
состава госагентств их кадровыми службами (с обязательным
включением механизма экспертных аттестационных и
апелляционных комиссий, комиссий по служебной этике).
(Б.9) Сокращение кадрового состава государственной службы
за счет ее «маркетизации», выведения из нее технических и других
обеспечивающих служб с переводом их на «хозрасчет» с
элементами конкурсного отбора или полного выведения за штат
государственной службы с преобразованием их в независимые
самоокупаемые организации.
Этапы: создание Положения о выведении за штат
государственной службы; контроль назначаемых кадровых служб
государственных органов и их аналитических подразделений
(включая экспертные комиссии) за исполнением этого Положения и
заключением трудовых соглашений с работниками указанных
служб со стороны вновь образуемых самоокупаемых организаций.
(Б.10) Введение разрешительного порядка для перехода
государственных служащих на работу в коммерческие структуры,
связанные с их прежней деятельностью, в течение двух лет после
увольнения с государственной службы.
Этапы: принятие Положения о заблаговременном уведомлении
кадровых служб о переходе на работу в коммерческие структуры в
течение двухлетнего срока после прекращения государственной
службы и включении в это Положение нормы о лишении льгот и
выходных пособий государственного служащего в случае
нарушения условий Положения; поручение исполнения Положения
аттестационным (экспертным) комиссиям; поручение разбора
апелляций апелляционным (экспертным) комиссиям.
(Б.11) Введение такого порядка увольнения и выхода на пенсию
по выслуге лет, по сокращению штатов и другим причинам
(раздельно для «карьерных» государственных служащих и
«политических назначенцев»), который учитывает специфику
государственной службы.
Этапы: данный порядок можно ввести единовременно.

217
 В. Реорганизация системы переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих предлагалось пять
мероприятий, затрагивающих следующие аспекты:
вневедомственный статус учреждений и программ переподготовки
и повышения квалификации — конкурс на выполнение госзаказа —
повышение квалификации «политических назначенцев» и
работников кадровых служб — обязательность участия в
программах повышения квалификации для карьерного роста. Этапы
данных мероприятий не были расписаны.
(В.1) Коренное улучшение системы переподготовки и
повышения квалификации управленческих кадров посредством
выведения этой системы из ведомственного подчинения и
уравнивание ее статуса со статусом других высших учебных
заведений.
(В.2) Конкурсное распределение госзаказа на переподготовку и
повышение квалификации государственных служащих в
соответствии с условиями, формируемыми аналитическими
подразделениями кадровых служб органов государственного и
муниципального управления и утверждаемыми совместными
решениями руководства этих органов и вышестоящих кадровых
служб по кадровой вертикали.
(В.3) Ускоренное прохождение переподготовки (создание
специальных курсов повышения квалификации и их отбор на
конкурсной основе, аналогично механизму в предыдущем пункте)
ведущими управленческими кадрами, особенно «политическими
назначенцами».
(В.4) Организация профессиональной переподготовки
работников кадровых служб (по специальности менеджеров по
персоналу).
(В.5) Увязывание продвижения по службе для «карьерных»
государственных служащих с переподготовкой и повышением
квалификации по специализациям государственной службы.
Г. Организация системы подготовки (образования)
государственных служащих — предлагалось семь мероприятий,
затрагивающих следующие аспекты: реформа госстандарта при
участии ведущих органов кадровой вертикали государственной
службы — создание общественной Ассоциации учебных
учреждений по этой специальности (как дополняющей имеющуюся
общественно-государственную структуру — секцию ГиМУ УМО
218
«менеджмент») — создание по согласованию с органами кадровой
вертикали учебных специализаций — создание специальности ВАК
— госзаказ на конкурсной основе — назначение государственных
именных стипендий для студентов и аспирантов — поддержка
научных исследований государственного управления —
образовательные преференции при приеме на государственную
службу для выпускников по специальности и специализациям
государственного и муниципального управления. Этапы данных
мероприятий не были расписаны.
(Г. 1) Коренное улучшение системы подготовки
управленческих кадров посредством улучшения госстандарта по
специальности «Государственное и муниципальное управление» с
участием кадровых служб органов государственного управления
(«заказчиков») и создание объединения учебных учреждений,
готовящих студентов по этой специальности.
(Г.2) Разработка и утверждение системы специализаций и их
учебных планов в рамках специальности «Государственное и
муниципальное управление».
(Г.3) Создание специальности ВАК по государственному и
муниципальному управлению.
(Г.4) Формирование сбалансированной системы госзаказа на
подготовку государственных служащих на конкурсной основе,
поощрение образовательных учреждений к участию в конкурсах на
получение госзаказа.
(Г. 5) Создание государственного научного фонда,
поддерживающего разработку научных исследований
государственной службы (по направлениям и на конкурсной основе
в виде грантов).
(Г.6) Назначение государственных именных стипендий (имени
видных государственных деятелей России) для лучших студентов и
аспирантов по специальности «Государственное и муниципальное
управление».
(Г.7) Установление преимуществ в приеме на младшие
должностные разряды (предоставление «бонуса» на один разряд)
для лиц, получивших дипломы по специальности «Государственное
и муниципальное управление».
Вспомогательные (правовые, материальные, организационно-
пропагандистские) мероприятия

219
 Указывались те мероприятия, которые обеспечивают
выполнение кадровых мероприятий. Перечень мероприятий давался
в соответствии с их «трудоемкостью».
Д. Законодательное обеспечение кадровых мероприятий —
предлагалось одно общее и семь частных мероприятий. Частные
мероприятия могут быть расценены как этапы реализации общего
мероприятия.
(Д.1) Разработка и принятие Кодекса государственной службы
(КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные
принципы трансформации государственной службы, единые
стандарты для федеральной, региональной и муниципальной
службы, а также механизмы создания и функционирования в РФ
государственной службы, отвечающей современным и
перспективным потребностям общественного развития.
Этапы: в рамках подготовки Кодекса о государственной
службе, либо параллельно с его подготовкой следует разработать и
принять ряд законов.
(Д.1.1) Разработка и принятие Закона об ответственности и
прозрачности государственной службы (устанавливающего
регламентацию должностных обязанностей государственных
служащих на основе соблюдения компетенции, а также прав
граждан и организаций на получение несекретных материалов о
деятельности государственных служащих, затрагивающей их права
и законные интересы), включающего: а) «рамочную»
ответственность государственных служащих вместе с повышением
защищенности государственных служащих от произвола, давления
сверху, некомпетентности; б) упрощенную процедуру отстранения
от занимаемой должности и увольнения в случаях непринятия
решений, бюрократизма, волокиты, нарушения прав человека и т.д.;
в) процедуры запросов и получения материалов, перечень
постоянно или временно закрытых материалов; г) процедуры
апелляции по поводу отказов в предоставлении материалов.
(Д. 1.2) Разработка и принятие Закона о доверительном
управлении государственной собственностью, в котором
определяются основания и порядок мандатного управления
государственными служащими от имени государства госпакетами
акций в акционерных обществах с наличием госсобственности,
ответственность государственных служащих.

220
 (Д. 1.3) Разработка и принятие Закона о поддержке
(лоббировании) экономики, в котором определяются основания и
порядок предоставления льгот, привилегий, исключений,
эксклюзивных имущественных и иных прав и т.д., ответственность
государственных служащих за незарегистрированное (с
нарушением порядка и оснований) лоббирование.
(Д.1.4) Разработка и принятие Закона (возможно, Указа) о
«политических должностях» государственной службы
(«политические назначения»), регламентирующего статус, условия
принятия и увольнения с государственной службы лиц,
занимающих эти должности.
(Д.1.5) Разработка и принятие Закона о признании работников
кадровых служб государственной службы государственным
служащими с распространением на них всего комплекса прав и
обязанностей
государственных служащих, их обеспечения и функционирования.
(Д. 1.6) Разработка и принятие Закона, максимально
синхронизирующего порядок, образовательные, кадровые аспекты
государственно службы и службы в муниципальных органах.
(Д.1.7) Разработка, широкое обсуждение и принятие
Этического
кодекса государственного служащего.
Е. Материальное обеспечение кадровых мероприятий —
предлагалось семь мероприятий, затрагивающих следующие
аспекты создания
системы материальных стимулов для привлечения и удержания
перспективны кадров: контракты и гибкие схемы оплаты труда с
устранение косвенных стимулов — учет эффективности труда —
компенсации по увольнению и уровень пенсий — госагентства и
самоокупаемости части служб — обеспечение кадровых служб и
экспертных комиссии — обеспечение журнала. Этапы данных
мероприятий не были
расписаны.
(Е.1) Подготовка и постепенный поэтапный перевод
государственных служащих на контрактную систему. Отказ от
жестких схем
штатного расписания, ставок и окладов в пользу расширения свобод
руководителей учреждений и организаций в определении потребно
численности работников, а также размеров оплаты труда (с учетом
221
тенденций, складывающихся на локальных рынках труда).
Минимизация использования косвенных материальных стимулов —
льгот, возможностей бесплатного или почти бесплатного
использования госсобственности и т.д. — в пользу прямых
материальны стимулов.
(Е.2) Введение (экспериментальное) системы учета затрат
времен (tiте саrds) и эффективности труда государственных
служащих.
(Е.3) Определение компенсаций для увольняемых с
государственно службы лиц, занимавших политические должности.
Определение материального обеспечения «карьерных» служащих
после их
выхода на пенсию по выслуге лет (80% от средней зарплаты в
последние 5 лет стажа и по прогрессирующему стажу работы).
(Е.4) Введение программно-целевых методов планирования и
финансирования государственных учреждений и организаций.
Определение государственных органов, которые возможно
перевести в ранг «государственных агентств» с применением
указанных методов.
(Е.5) Выведение вспомогательных хозяйственных и
технических служб, обеспечивающих деятельность
государственных учреждений и организаций, из состава этих
государственных учреждений и организаций. Перевод их в
самоокупаемые структуры, взаимодействующие с
государственными учреждениями и организациями на условиях
открытого конкурсного получения заказов на обслуживание.
(Е.6) Обеспечение кадровых служб кадровой вертикали и
экспертных комиссий за счет компенсируемого сокращения
кадрового состава (государственных служащих) органов
исполнительной власти, перевода части служб и госорганизаций в
режим госагентств («менеджеризация») и полной маркетизации
(выведения из состава государственной службы) вспомогательных
обеспечивающих служб, за счет рационального использования
госсобственности.
(Е.7) Обеспечение материальной базы и частичное обеспечение
(вплоть до достижения самоокупаемости) издания журнала под
условным названием «Вестник государственной службы».
Ж. Мероприятия по информации и пропаганде реформы
государственной службы.
222
 В «Техническом задании» необходимость этих мероприятий
только обозначалась. Перечень мероприятий должны были
сформировать специалисты по пиару.
Очередность мероприятий (таблица с вариантами)
Указывалось, что в рамках оптимального сценария очередность
мероприятий может в определенной степени варьироваться.
Различные варианты очередности мероприятий были представлены
в виде таблиц последовательности номеров мероприятий. Каждая
таблица представляет вариант очередности мероприятий.
Мероприятия одинаковой очереди реализации расположены в
одной строке таблицы. Таблицы сгруппированы так, чтобы
изменения в последовательности мероприятий от таблицы к
таблице нарастали. Таким образом, порядок строк в каждой таблице
является последовательностью точек критического выбора, а
последовательность таблиц очередности мероприятий заодно
является таблицей ветвлений, т.е. вариантов реализации
оптимального сценария.
Таблицы были ранжированы так, чтобы сверху стояли менее
«радикальные» варианты оптимального сценария. А именно: в
верхних таблицах предполагалось начинать с образовательных
мероприятий и мероприятий переподготовки и повышения
квалификации (мероприятий долговременной реализации, легко
внедряемых, малозатратных, необратимых действий, идущих в
русле сильной социальной (образовательной) политики) и далее по
мере необходимости задействовать остальные мероприятия
(реорганизации кадровых служб и усиления аналитической
кадровой работы, затем реорганизации кадрового состава, затем
материального обеспечения госаппарата, затем законодательного
обеспечения кадровых мероприятий). Появление дополнительных
ресурсов взаимодействия исполнительной и законодательной
власти, дополнительных материальных ресурсов означало бы
возможность «радикализовать» очередность и сразу подойти к
вариантам, расположенным в нижней части. Это ускорило бы
исполнение оптимального сценария.
Основная стратегия реформирования государственной
службы Российской Федерации согласно проекту ЦСР
Из истории создания проекта ЦСР реформирования
государственной службы Российской Федерации видно, что
отрицательный опыт реализации предшествующих предложений,
223
понизил уровень «притязаний» разработчиков, хотя в целом
направление реформирования государственной службы в сторону
профессиональной государственной службы, действующей в
интересах гражданского демократического общества осталось.
Даже терминология была изменена: разработчики предпочитали
использовать термин «модернизация государственной службы»
вместо термина «реформирование государственной службы». В
«Техническом задании» была предложена незатратная, медленная, с
немедленным началом действий после выборов нового Президента
Российской федерации, с акцентом на кадровых и образовательных
мероприятиях, с детальной проработкой содержания мероприятий
(но не их финансирования) стратегия реформ. Только в случае
успеха реформ, и (или) появления дополнительных ресурсов и
политической воли предлагалось изменить очередность и скорость
исполнения мероприятий. Кроме того, разработчики не
претендовали на финансовый просчет «цены» мероприятий,
поскольку без активного участия органов исполнительной власти
этот просчет было невозможно сделать.
Судьба проекта ЦСР и причины торможения предложенных
мероприятий
После череды обсуждений проекта и принятия его ЦСР весной
2000 г. наступил период затишья. Сначала это затишье объяснялось
перерывом на выборы, затем необходимостью утвердить новые
рычаги управления и решить накопившиеся оперативные вопросы.
Однако к осени 2000 г. стала проясняться действительная причина
очередного торможения реформирования государственной службы:
отсутствие позиционированной заинтересованности аппарата и
недостаток политической воли к немедленному началу
преобразований. Другие задачи были выбраны как основные
приоритеты власти: укрепление вертикали власти и федеративных
отношений, налаживание рабочих контактов с Государственной
думой, изменение верхней палаты Федерального собрания,
разработка и принятие законов экономического и социального
блока. Конечно, все эти задачи действительно были неотложными,
но эффективность их решения все равно была снижена из-за малой
результативности и незаинтересованности, непрофессиональности и
неконсолидированности аппаратного исполнения. Таким образом,
реформа была в очередной раз‚ отложена, но ее необходимость
оставалась высокой. Следовало ожидать, что реформу
224
государственной службы все равно придется осуществлять, причем
в намеченном направлении, используя уже наработанные попытки и
проекты реформ, и в условиях дальнейшего обострения всех
проблем и продолжающегося ухудшения состояния
государственной службы.
Провал административной реформы объясняют тем, что она, по
крайней мере, внешне носила «антибюрократический» характер и
т.п. Естественно, на пути реформы возникали искусственно
созданные и весьма изощренные барьеры, а, поскольку без
бюрократического аппарата современная власть бессильна, то
быстро приходилось идти на компромиссы, постепенно
выхолащивавшие самую суть реформ. Так, например, случилось с
широко разрекламированной рейгановской программой реформы
администрации.
Поэтому крайне необходимо заручиться поддержкой
планируемых преобразований самих государственных служащих, а
также влиятельных политиков. Именно они могут быть субъектами
преобразований. Следует отметить, что при соблюдении некоторых
условий, о которых говорилось выше, найти таких союзников и
установить с ними деловой контакт не должно быть слишком
трудным делом, так как очень многие квалифицированные, честные
и прогрессивно мыслящие сотрудники аппарата явно не
удовлетворены ни существующим в госслужбе положением, ни ее
негативной репутацией. Более того: многие из них пытаются сами,
«кустарно» что-то предпринять хотя бы на своих маленьких
участках работы. К сожалению, подобные идеалистические
попытки, по очевидным причинам, почти не приносят результатов.
Очень важно сделать этих людей союзниками реформ, причем
никоим образом не манипулируя ими, а всерьез привлекая к
разработке и проведению в жизнь изложенной концепции. Их надо
убедить, (а поскольку это соответствует действительности, то не
должно быть сложно), что предлагаемые реформы при разумном их
проведении принесут им не вред, а ощутимую пользу, причем во
всех отношениях — служебном, материальном и моральном.
Всего этого сделано не было. И аппарат, лишь слышавший по
неформальным каналам о «какой-то реформе» и, естественно,
настороженно воспринимавший эти слухи, лишь вздохнул с
облегчением, когда на деле ничего и не произошло.

225
 Априори, общество должно быть в курсе хода
административной реформы и ее основных направлениях. Всем
известно, что открытость политических процессов в
демократическом обществе — необходимое условие достижения
намеченных целей. Во-первых, открытость — элемент системы
общественного контроля. Во-вторых, открытость – является
генератором дополнительных идей, поступающих по каналам
обратной связи между обществом и «реформаторами». В-третьих,
это — фактор формирования адекватных общественных ожиданий
и ориентаций, установления отношений взаимного доверия и
партнерства между «властью» и «народом», недостаток которого
является, по нашему мнению, одним из серьезных кризисных
факторов современной ситуации.
Опять-таки ничего этого не было сделано. И, возможно, не
случайно, как уже говорилось выше, одной из бюрократических мер
по блокированию реформы стала заморозка решения о публикации
ее проекта. Показательно также исключение из проекта на одном из
этапов раздела «Механизм реализации административной
реформы», о чем мы уже говорили.
Игнорирование вышеназванных факторов может привести либо
к принятию отельных, не обязательно неудачных, но не
согласованных с общей стратегией реформы мер, либо к
очередному откладыванию дела в долгий ящик.
Современная действительность показывает, что
удовлетворительной альтернативы предложенной концепции
реформы не просматривается, а замораживание существующего
положения чревато многими негативными последствиями, масштаб
которых возрастает с каждым годом промедления в этом вопросе.
Основными из которых являются - дальнейшая бюрократизация
управления, а также нарастающее и уже подходящее к критической
отметке отчуждение государственного аппарата от общества, что
для государства, легитимирующего свою власть через
демократические институты, весьма опасно.

Литература:
1. Реформа государственной службы России: история
попыток реформирования с 1992 по 2000 год /Ред. и предисл. Т.В.
Зайцевой – М.: весь мир, 2003. – 304 с.

226
 2. Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М.: Вагриус,
2001.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ
«Порядок во власти – порядок в стране». М., 1997.
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ
«Общими силами – к подъему России». М., 1998.
5. www.admhmao.ru/adm_reform/zakon/1789.htm
6.
http://gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/c_selfgov/adm_ref/norm/koncep
7.http://ar.economy.gov.ru/ru/about/el_russia/documents/?id20=74
5&i20=5

Э.С. Моисеенко, студент 2 курса БГУ

Укрепление национальной идентичности и традиций

патриотизма в современной России как необходимое условие
обеспечения духовной безопасности

Важным аспектом стратегии защиты духовной безопасности

российского общества нам представляется возвращение и развитие
патриотических традиций, преодоление тенденций
депатриотизации и космополитизации. Патриотизм, индетификация
со своим государством и его интересами являются обязательными
условиями духовного здоровья общества. Однако трансформация
общественных структур и отношений естественным образом влечет
за собой кризис старой системы ценностей и идеологем, а
утверждение новых институциональных форм сопровождается
ростом социальной потребности в обновленном соответственно
духу происшедших перемен содержании базовых ценностей. Так
произошло и в современном российском обществе: в ходе реформ
были переоценены и отвергнуты социокультурные ценности и
идеалы, сохранявшиеся незыблемыми в течение всего советского
периода. На первый план вышли активно пропагандируемые
реформаторами «общечеловеческие ценности», в самом понятии
которых явственно ощущался глобалистский и отчасти
космополитический оттенок. На идейной основе общечеловеческих
ценностей планировалось осуществить экономическую и
культурную интеграцию России и других постсоветских государств
227
в мировое сообщество, включить их в сложившийся глобальный
порядок.
Этот позитивный замысел имел своей оборотной стороной
ослабление у значительной части населения чувства национального
достоинства, развитие комплекса национальной неполноценности,
раболепного преклонения перед Западом, иронического отношения
к патриотическим ценностям. Трудности и негативные следствия
реформирования сопровождались дальнейшим разочарованием в
качествах россиян как этноса и ростом безразличия к исторической
судьбе страны, политической и гражданской индифферентности. С
другой стороны, утрата патриотизма способствовала усилению
тенденций регионального сепаратизма, социальной
безответственности властных структур и элит. Возникла угроза
утраты российским обществом идентичности.
Начало социальной стабилизации поставило вопрос об
идеологическом оформлении идущих в российском обществе
процессов, прежде всего процесса укрепления вертикали власти,
преодоления тенденций регионализации. Насущной оказалась также
проблема выхода из мировоззренческого и нравственного кризиса,
воспитания молодых поколений на базе позитивных
социокультурных ценностей. Поэтому для сохранения
национальной идентичности российского общества, обеспечения
его духовной безопасности, как нам представляется, в числе
прочего необходимо восстановление значимости ценностей,
связанных с идеей патриотизма. Эта задача достаточно сложна.
Речь идет не о возвращении к прежним в содержательном
отношении представлениям о патриотизме, восходящим к
советскому времени. При всей их государственной позитивности
они носили ярко выраженный догматический (коммунистический)
характер и потому сейчас непригодны для нового этапа
социального строительства. Необходимо наполнение идеи
патриотизма новым содержанием, которое было бы адекватным
времени, в силу чего составляло бы надежную основу для
интеграции российского общества и роста социального оптимизма.
При этом социокультурная сфера есть такая область
жизнедеятельности, нормальной функционирование которой
предполагает наряду с накоплением социального опыта
преемственность базовых идеалов и ценностей. Поэтому неизбежно
рискогенной является такая модель модернизации этой сферы,
228
которая некритически направлена на радикальное изменение
сущностных характеристик ценностей, освященных историческим
опытом народа. Возможность преобразований в этой сфере всегда
ограничена рамками моральных и ценностных императивов,
мироощущением и мироотношением, а также другими
смыслообразующими компонентами общественного сознания.
Патриотические чувства закладываются в самом процессе
жизни и бытия человека в рамках конкретной социокультурной
среды. Люди с момента рождения инстинктивно, естественно и
незаметно привыкают к природе и культуре своей страны, быту
своего народа. Поэтому базой формирования патриотизма –
устойчивой личностной подструктуры – являются не всегда
осознаваемые глубинные переживания человеком любви и
привязанности к своей культуре, своему народу, своей земле,
традициям, воспринимаемым в качестве родной и привычной среды
его обитания, от которой он неотделим.
Укрепление патриотизма в российском обществе должно быть
органически связано с поддержанием социокультурной
преемственности, соединяющей общество, культуру и индивида в
единую системную целостность. Необходимо помнить, что само
понимание патриотизма всегда
«вписано» в определенный исторический и культурный контекст с
конкретным набором базовых ценностей. Так, существовал
советский патриотизм, соединявший мотивы любви к родным
ландшафтам и гордость за великую страну с ценностями
коммунистической идеологии. Существовал «монархический
патриотизм», в котором любовь к России соединялась с любовью к
монаршей семье и признанием всемирной духовной миссии
православного государства и его царской диспатии. Различное
духовное наполнение патриотизма определяло характер моделей
поведения.
Социокультурная специфика понимания обществом духовных
реалий проявляется в сопротивлении навязываемым моделям, если
они чужды этой специфике. Соответственно, и это подчеркивал еще
С. Франк, общество никогда не является абсолютно пассивным
материалом, в нем 2действуют общие силы, общие условия,
которые ставят некоторый непреодолимый предел реформирующей
умышленной воле законодателя». Другими словами, если общество
достаточно безболезненно переживает самые радикальные
229
преобразования в индустриальной сфере, то преобразования
социокультурной сферы никак не могут осуществляться по
принципу «до основания мы разрушим». Предел им ставят
устойчивые социокультурные структуры, которые включены в
естественный механизм воспроизводства социальных отношений,
объективно вплетены в жизнедеятельность общества и оказывают
прямое влияние на восприятие, усвоение и практическое
использование норм и ценностей. Именно они обеспечивают
стандартизацию и легитимизацию структур социальной
организации общества с обязательной регламентацией поведения
индивидов и групп. В ином же случае, введение новых форм и
стандартов не ведет к сущностным преобразованиям и дает лишь
формальный порядок, где новые институты оказываются
включенными в такую ценностную систему, в которой вынуждены
функционировать в «чужой» для себя среде.
Сказанное определяет ключевое направление исследования
возможности преодоления депатриотизации сознания россиян как
элемента стратегии обеспечения духовной безопасности – это
проблема такого восстановления патриотических ценностей,
которое не привело бы к новому витку их отторжения обществом, и
их трансляции молодым поколениям.
Последнее обеспечить не так просто. Культурологи отмечают,
что «специфической чертой русской культуры является ее
принципиальная полярность… Основные культурные ценности…
располагаются в двухполюсном ценностном поле, разделенном
резкой чертой и лишенном нейтральной аксиологической зоны».
Такая бинарность отличает в социокультурном плане Россию от
стран Запада, сделавшего выбор в пользу трехзначной оценочной
логики вместо двузначной, и неизбежно ведет к «взрывному», по
выражению Ю. Лотмана, характеру развития, при котором полюса
общественно-ценностных диполей стремительно (в историческом
плане – одномоментно) меняются местами.
Можно сказать, что современное российское общество
существует и развивается в русле воспроизводства тенденции к
социокультурному расколу между поколениями, что исключает
нормальный процесс поддержания преемственности социетальных
ценностей и целей. Сам по себе этот факт является глубоко
рискогенным, поскольку препятствует формированию социальной
идентичности на уровне личности и общества, а это означает
230
внутреннюю порочность, анормальность отношения личности к
обществу и его ценностям: индифферентность, или активное
неприятие, или принятие двойных стандартов, или уход в
контркультуру. Возникающий в таком случае мобилизационный
вакуум, состояние психологической аномии практически
равнозначно латентному распаду общества. Естественно, что
патриотизм как «ценность отцов» значительно обесценился в
сознании поколения «детей», и это стало серьезной угрозой
духовной безопасности.
Далее в ситуации, в которой находится сейчас российское
общество, исследование проблем духовной безопасности должно
учитывать исторические условия и особенности переходного
периода, рискогенное влияние сициетальной трансформации. В
этой связи стоит обратиться к концепции «социокультурной
травмы» П. Штомпки. Метафорическое понятие «травмы»
позволяет провести аналогию между реакцией организма на
внезапное и болезненное внешнее воздействие. Социальная травма,
по мнению Штомпки, обусловлена в первую очередь ломкой
ценностных оснований привычных символов, смыслов и значений
социальной реальности. Травматичность радикальных
социетальных трансформаций проистекает из их внезапности для
большинства людей и из их тотальности, поскольку они
затрагивают решительно все сферы социальной жизнедеятельности,
в корне меняя характер повседневности. Именно в силу последнего
обстоятельства такие преобразования затрагивают решительно всех
членов общества. Наконец, что наиболее болезненно, они
обесценивают привычные правила социальных действий,
накопленные прежним жизненным опытом, обесценивают его
социальный капитал, делают индивида своего рода банкротом.
Социальная травма с точки зрения духовной безопасности
представляет собой состояние повышенного риска для всего
общества.
В этом смысле возвращение к патриотическим ценностям, их
адекватное времени переосмысление являет собой возможную
основу социальной интеграции, «излечения» травмы. Исправить
возникшую деформацию в общественном сознании возможно на
пути пробуждения патриотической исторической памяти народа.
Историческая память является фактором, обеспечивающим
социокультурную преемственность и связь поколений.
231
Историческая память составляет одну из основ осознания
человеком своего «Я» в семейной родословной и в истории своего
народа, понимания нашего «Мы» в национальной и культурной
общности страны, а также в рамках общечеловеческой
цивилизации. Ее роль особенно актуальна в формировании
патриотического отношения граждан страны к своему Отечеству в
настоящее время, когда в российском обществе происходит
трансформация духовных ценностей, социальных институтов и
нравственных регуляторов поведения, когда формируется новая
политическая система общества и преобразуются отношения между
гражданами и государством.
Пути и средства обеспечения духовной безопасности лежат в
плоскости формирования и проведения активной политики по
усилению и обогащению позитивных черт российской
цивилизации; сохранение всех ценных элементов российской
культуры и традиций в экономике, государственности,
материальной и интеллектуальной жизни; развития их в
гармоническом сочетании с ценностями мировой цивилизации.
Важно совершенствовать русский язык как язык межнационального
общения россиян, вести борьбу с попытками засорения языка
иностранными словами; создавать условия для изучения и
понимания истории, культуры и менталитета российского народа, а
также его психологии; внедрять в сознание каждого гражданина,
особенно молодого поколения, высокое чувство патриотизма и
вдохновенного прославления своей страны. Необходимо изучать,
преподавать и популяризировать историю России, при этом религия
и культура должны быть объектом особого и постоянного внимания
и поддержки со стороны государства; проводить политику
поощрения поиска, охраны, восстановления и реставрации
реликвий российской культуры, препятствовать незаконному
оттоку исторических и культурных ценностей за рубеж;
восстанавливать и сохранять специфические виды традиционных
российских ремесел и технологий, сохранять наследие
национальной культуры и шедевры ремесленничества; уважать
свободу вероисповедания и религии, воздерживаться от
вмешательства в дела церкви со стороны государства; обеспечить
церкви возможность свободно осуществлять свою деятельность;
держать под государственным контролем количество мест
поколения, их расположение и фактическое число лиц духовного
232
звания; уделять внимание межконфессиональным отношениям и
предвидеть кризисы и конфликты; удерживать деятельность любой
церкви в рамках законов, прогнозировать любой возможный ущерб
национальной культуре, обычаям и традициям; расширять
отношения и связи с российскими диаспорами за рубежом,
оказывать им помощь в сохранении и развитии российской
культуры и традиций; предотвращать распространение таких
человеконенавистнических идеологий, как расизм и фашизм,
способных подорвать единство россиян, мораль и духовное
состояние общества; публикация, показ и распространение
продукции, пропагандирующей насилие, преступления, войну и
порнографию, должны быть разрешены исключительно в рамках
закона в соответствии со специальными регламентирующими
постановлениями Правительства Российской Федерации.
Необходимо принимать меры по восстановлению
прерванной преемственности исторического развития, дающей
возможность опоры на богатейший отечественный духовный опыт,
самобытный фундамент нравственно-религиозного и общественно-
политического бытия.
Утрата национальной и государственной самобытности может
обречь страну на утерю суверенитета, а народ – на полную
духовную дезинтеграцию, распад и деградацию национальной
культуры и самосознания.
Таким образом, духовное состояние современного российского
общества следует рассматривать как рискогенное в силу
присутствия таких факторов, как взаимное отчуждение населения и
государства, массовая политическая индифферентность
депатриотизация, атомизация общества, существенное ослабление
социальной солидарности, разочарование граждан в мотивах
деятельности всех имеющихся политических сил. Обеспечение
духовной безопасности российского общества требует
направленной стратегии восстановления патриотических чувств и
поведенческих ориентаций населения, доверия к государству и
правящей элите, преодоления комплекса национальной
неполноценности и отчуждения между государственными
структурами и обществом.

РОЛЬ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В ФОРМИРОВАНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
233
 Е.К. Ильина, заместитель председателя Совета
Республиканской общественной организации «Клуб Фирн»

«Вовлечение граждан в процессы местного самоуправления»

(из опыта реализации проекта РОО «Клуб Фирн» на
территории МО «Тарбагатайский район»)

Межрегиональный общественный фонд «Сибирский центр

поддержки общественного развития» (г. Новосибирск) и Сибирская
сеть центров общественного развития реализует
экспериментальную программу «Новая модель управления
муниципальным образованием: качество жизни в наших руках».
Модель разработана американским исследователем П. Эпстейном.
Основу модели составляют три главных элемента (рис. 1)
эффективного управления в сообществе: вовлечение граждан в
процессы управления, процесс реализации местных программ и
проектов, измерение достигнутых результатов.
Элемент «вовлечение граждан в процессы управления» дает
жителям возможность участвовать и влиять на планирование и
принятие решений и действий, важных для социально-
экономического развития территории.
Элемент «процесс реализации» обеспечивает возможность
активным гражданам включиться в реализацию местных проектов и
программ.
Элемент «измерение результатов» обеспечивает оценку
выполненных программ и проектов и измерение качества жизни.

234
 Основные элементы эффективного управления в
сообществе

Вовлечение
граждан

Процесс Измерение
реализации результатов

(Общественный и личный)

Рис. 1

Применение в структуре управления муниципальным

образованием (совмещение) двух или трех «основных элементов
эффективного управления» дает различные «передовые практики
управления» (рис.2).

235
 Модель эффективного управления сообществом

1. Решение проблем 3. Граждане

сообщества Вовлечение ориентированные на
граждан результат

4. Самоуправление
в сообществе,
1 3 ориентированное
4 на результат
Процесс Измерение
реализации результатов
2

(Общественный и личный)

2. Организации, управляемые с ориентацией на результат

Рис. 2

Элементы Модели внедрялись в Тарбагатайском районе в

рамках проекта Клуба «Фирн» в 2007 – 2009 годах. На запуске
проекта было проведено анкетирование с целью выявления
потребностей жителей в 10-ти сельских поселениях. Результаты
анкетирования показали высокую степень готовности жителей
участвовать в улучшении качества жизни, что было
неожиданностью для администрации района (рис. 3,4):

Кто, на Ваш взгляд, должен решать проблемы

по улучшению жизни нашего села?

9% 19%

29%

26%
17%

Администрация нашего района Администрация нашего села

Депутаты нашего села Жители нашего села
Кто ещ е?

Рис.3
236
 Одной из технологий управления инициативами граждан
для местных администраций является проведение конкурса
социально значимых проектов на консолидированный бюджет. Эта
технология разработана МОФ СЦПОИ и более 10 лет успешно
применяется в Сибирской Сети.
Готовы ли принять участие в этой работе по
улучшению жизни нашего села?
1
2
нет ответа; 5% 3
нет; 5%

Да; 90%

Рис.4

Одной из технологий управления инициативами граждан для

местных администраций является проведение конкурса социально
значимых проектов на консолидированный бюджет. Эта технология
разработана МОФ СЦПОИ и более 10 лет успешно применяется в
Сибирской Сети. Всего было проведено три конкурса. Цели
конкурсов: поддержка инициативы граждан и повышение участия
молодежи в решении социальных проблем своей территории
(2007,2008 г.г.); повышение развития предпринимательства и
организации малого бизнеса (2009 г.). В рамках конкурсов
поддерживались следующие направления:
2007г. – Решение вопросов занятости детей и подростков в
летнее время; профилактика асоциальных явлений в молодежной
среде; возрождение культурных традиций.
2008 г. – Решение вопросов занятости детей и подростков в
летнее время; профилактика асоциальных явлений в молодежной
среде; развитие добровольческого движения: возрождение
культурных традиций; обустройство мест общественного отдыха;
развитие молодежных общественных инициатив.
2009 г. –

237
 I-й конкурс «Весенняя неделя добра» - развитие
добровольческого движения; решение экологических проблем;
организация адресной помощи пожилым, одиноким людям и
инвалидам; обустройство мест общественного отдыха.
II-й конкурс минипроектов – социальные минипроекты;
энергосберегающие проекты; развитие предпринимательства и
организация малого бизнеса.
В формировании консолидированного бюджета конкурса в
2007 г. участвовали Администрация Тарбагатайского района, Клуб
«Фирн». В 2008 г. К организаторам конкурс присоединился
Комитет по молодежной политике и воспитанию МОиН РБ. А в
2009 г. в организации конкурса приняли региональная
общественная организация «БРО по Байкалу», Фонд поддержки
предпринимательства и сельского развития, предприниматели. За
три года существования конкурса (рис.5) активными гражданами
дополнительно для выполнения проектов было привлечено более 1
млн руб., таким образом, на каждый рубль, вложенный
организаторами конкурса, исполнителями проектов было
привлечено 1,6 рублей в виде добровольного труда,
благотворительной помощи жителей и предпринимателей.

2007 2008 2009

1 2
конкурс конкурс
Вовлечено 280 494 850 580
населения
(человек)
Конкурсный 80 193 90 325
фонд (тыс.руб.)
Привлечено 137,3 347,4 144,3 477,8
дополнительных
средств
(тыс.руб.)
Реализовано 5 13 11 12
проектов
Рис.5

238
 Проведение данного конкурса позволило активизировать
жителей района, дало им возможность проявить свою гражданскую
позицию, принять активное деятельное участие в решении
социальных проблем района.

В.В. Сорокин, консультант общественной организации

«Бурятское региональное отделение по Байкалу»

Стратегические планы развития сельских поселений

Огромные пространства нашей страны освоили сельские

самоуправляющиеся общины свободных людей, не знавших
крепостного права. По сути, самое главное что есть у нашей страны
–просторы и ресурсы, является заслугой крестьянских общин
севера. У тех людей были воля и сила осваивать колоссальные
пространства. А сегодня деревня утратила всё это, осталось
несколько миллионов человек сельского населения, которое
спивается, деградирует, частично переселяется в города.
В советское и постсоветское время не однократно
предпринимались попытки возродить село, а если точнее не село
как таковое, а сельскохозяйственное производство. Все эти
попытки, как известно привели к зарыванию денег либо в землю
непосредственно, либо опосредованно через технику.
Более 10 лет назад начались систематические попытки бизнеса
использовать такой инструмент как стратегия для развития
коммерческих организаций в том числе сельскохозяйственных.
Около 5 лет назад данный инструмент попытались применить
для развития муниципальных образований. Было разработаны
стратегические планы развития посёлков и сёл. На выходе из этого
громадья планов, как принято в советской и постсоветской
традиции – ничего не реализовано. Гора родила мышь.
Далее предлагаю рассмотреть причины получения
традиционного результата с точки зрения стратегии развития.
Для понимания этих причин остановимся на СМЫСЛОВОМ
содержании основных этапах разработки стратегии.

239
 Первый этап при разработке стратегии – это формирование
или создание общего единого желаемого Видения будущего города,
для которого разрабатывается стратегия.
Второй этап – проектирование и планирование способа
превращения существующего города в город соответствующий
желаемому Видению.
Видение – это не цель и не сумма целей – это образ желаемого
будущего, для реализации которого нужно на втором этапе
сформулировать множество первичных и вторичных целей. При
этом первичные цели не соответствуют критериям «правильной»
цели - SMART. При этом формирование желаемого Видения
осуществляется с позиции желаний различных групп и секторов и
обладает важным качеством – мотивация к реализации. Никто не
будет строить чужое Видение.
Причины неудачного опыта разработки стратегии.
Отсутствие понимая смысла стратегии, некоторыми
разработчиками и как следствие – отсутствие понятного и
адекватного алгоритма разработки стратегии. Доказательством
этого является методические рекомендации «Стратегическое
планирование на региональном и муниципальном уровнях:
подходы, проектирование, реализации». Где выделяется
следующие два этапа и два документа для каждого из этапов:
Концепция стратегического комплексного социально-
экономического развития субъекта РФ, Программа комплексного
социально-экономического развития субъекта РФ. Изучение
данного документа производит угнетающее воздействие. И это
продукт разработан «наукой». Очевидно, что практика в данном
направление далеко ушла от теории.
Как следствие, разработчики стратегий для крупных городов
просто проимитировали процесс разработки. В небольших
поселках и сёлах местная администрации использую спущенные с
верху методические пособия сделала отписку. Единичные
успешные результаты были следствием использования иных
подходов к разработке стратегии развития.
Рассмотрим разработку стратегии с точки зрения реализации
интересов различных групп. Если исходить из трёхсекторной
модели сообщества, состоящей из населения, администрации
(власти) и бизнеса, то Видение может формироваться как с позиции
населения, позиции власти и позиции бизнеса.
240
 Как показывает опыт, большая часть разработок стратегий
осуществлялась в интересах, либо только Власти («откат» от
разработчика, создание максимально взяткоёмкой стратегии), либо
в интересах полутора субъектов - это власть и подконтрольный
власти бизнес.
Понимание ущербность данной схемы привело к тому, что
отдельные субъекты власти попытались привлечь на начальных
этапах разработки стратегии население. Положительный результат
в виде реального изменения ситуации получен в единичных
пунктах. В остальных вышло красиво, но мало результативно.
Как отмечают некоторые представители власти и науки,
основные причины неудачи привлечения населения к разработке
стратегии являются:
1. Привлечение населения в качестве массовки.
2. Привлечение не тех людей.
3. Пассивность самого населения.
В принципе всё это правильно, но не содержит в себе
конструктивного «зерна». Для получения этого «зерна» нужно
остановиться на опыте успешных сел.
В успешных селах есть группа людей, которые начинают что-то
делать и за ними тянутся другие. Это некая местная деревенская
ячейка. Ячейка состоит из:
- центра кристаллизации (1 и более человек), который иногда
называют креативом;
- актива;
- и группы поддержки.
Центр кристаллизации притягивает к себе актив, состоящий
из разных людей, с разными навыками, знаниями, и ресурсами.
Данный центр формирует вокруг себя актив состоящий из трех
секторов: бизнеса, населения и власти. Сами деревенские жители,
осознав, что работают на себя и для себя, работали бесплатно и
очень качественно. НКО совместно с местной властью на
конкурсной основе предоставляют небольшие деньги, и в итоге
реализуются проекты, который обычными способами невозможно
реализовать. Многое можно сделать, но людей надо разбудить,
сделать так, чтобы они поверили в себя.
Как показывает практика главным моментом в формировании
сельской ячейки является появление общего для трёх сегментов (
власти, бизнеса и населения) позиционирование – МЫ.
241
 Позиционирование это трех звеньевой элемент, состоящий из
трёх установок: «МЫ – есть …», « Другие – есть …» и тип
реагирования на других. Фактически позиционирование определяет
место одних относительно других. Если один субъект определяют
свое место и место других одним образом, а другой субъект по
отношению к первому – иным образом, то при их взаимодействии -
возникает трансакция (или транзакция). Если места взаимно не
совпадают, то возникает конфликтное взаимодействие –
перекрёстная трансакция. При взаимодополняемых трансакциях
(взаимодействиях) возможно конструктивное сотрудничество. При
перекрёстных трансакциях взаимодействие превращается в борьбу
за место. Группа может быть эффективной только при наличие
общего для неё позиционирования.
Общее позиционирование для ячейки - это не сколько
логическое понимание простой истины, что «МЫ ВСЕ в ОДНОЙ
ЛОДКЕ», а ощущение «МЫ есть нечто целостное», «Мы – жители
села». При этом власть остается властью, бизнес – бизнесом, а
население – населением.
Примером влияния позиционирования на формирование Видения
является разработка стратегии развития г.Улан-Удэ - особую
активность проявляла группа видящая не промышленное видение
города. Как следствие, в городе практически не появляется
производственный бизнес, тем более бизнес вывозящий товары из
города.
Отсутствие общего позиционирования ведёт к тому, что
начинают довлеть корпоративные позиционирования для каждого
сегмента.
Очень часто позиционирование власть звучит примерно так:
«Мы - элита, бизнес должен нас кормить, а население не досаждать
своими просьбами». С точки зрения населения: « Мы - народ,
власть обязана делать все за нас, а бизнес удовлетворять все наши
требования». С точки зрения бизнеса: «Мы – творцы, власть –
грабители, от которых нужно откупаться и обманывать, население -
дармоеды».
Какое взамодействие происходит между этими тремя секторами
– мы видим практически в каждом городе.
Вывод: для восстановления села нужно применить опыт
полученный в успешных селах, в том числе в рамках проекта

242
«Форда». При этом желательно использовать существующие
инструменты социальной инженерии.
В.Ф.Белоголовов, канд.г.-м.наук, менеджер
ОО «Бурятское региональное отделение по Байкалу»

К вопросу о механизмах самоорганизации села

Материал подготовлен при финансовой поддержке фонда

Форда по проекту «Поддержка программ развития местных
сообществ, расположенных в лесных районах по созданию
устойчивых моделей жизнедеятельности, основанных на лесных
ресурсах».

Чтобы проекты различных программ (фонда ФОРДА, и др.)

могли оказывать положительное влияние на развитие местных
сообществ необходимо учитывать сложнейшие социально-
экономические процессы, в которых мало разбираются даже
специалисты.
В этом отношении малые поселения, в т.ч. в специфических
таежных условиях Сибири и Дальнего Востока, в которых нет
избыточных сложностей, но остались сущностные элементы и
процессы, могут выполнять роль модельных объектов для такого
рода исследований.
В них, например, можно исследовать в историческом времени
случаи исчезновения успеш-ных поселений, перемещения в
пространстве, самовозрождения брошенных сел и устойчиво-го
функционирования в нелегальном режиме, местных социальных
инноваций др.
Они интересны и потому, что выполняют базовую функцию –
заселения территории России, тогда как города способны и на
функцию развития. Взаимосвязь их ослабляется, они подвержены
разным воздействиям и рискам, с разными возможностями для
развития.
В т.ч. можно полагать, что функция перечисленных выше
программ поддержки прежде всего в сохранении поселений (и
местных сообществ в городских агломерациях) и уже по
возможности – в развитии с учетом внешних и внутренних
ограничений и возможностей.

243
 Кроме того, чем меньше местное сообщество, тем легче (и
реально ?) отследить факты и особенности как положительного
влияния небольших по времени и ресурсам проектов, так и выявить
причины неудач.
Очевидно, что не возможно скопировать и повторить ни одну
из успешных моделей быстрого экономического развития ( см.
Шварц и др.. 2009). Поэтому «тиражирование успешного опыта и
результатов», скорее исключение из правил и перспективы не
имеет.
Нужна иная основа для программ поддержки администрации
местного самоуправления (МСУ), основанная на «прицельной» их
доставке в адекватные местные сообщества. В то же время у
некоммерческих организаций (НКО) нет возможностей проводить
системные и глубокие исследования, кроме обобщения своего
опыта.
И сделать это нужно под конкретную задачу – оптимизацию
процесса проектного обучения местных сообществ на основе
понимания процессов самоорганизации местных сельских местных
сообществ.
Это одна из первых попыток анализа условий в сельских
поселениях, для обоснования рекомендаций донорам и
исполнителям проектов, и результат будет зависеть от критики
предлагаемых данных, идей и обсуждения от всех
заинтересованных участников.
1. Типы районов и поселений
Республика Бурятия состоит из 21 района. А после проведения
в 2005 г. выборов на основании ФЗ № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в России» появились еще
273 муниципальных поселенческих образований (ПМО).
Наиболее общей их особенностью является «поголовная»
дотационность их бюджетов. В тоже время при преобладающей
цифре собственных доходов в 30%, есть несколько районов, у
которых она доходит до 70%.
Это районы с действующими производствами (энергетика,
добыча полезных ископаемых и др.). Перспективы развития других
районов связаны с наличием новых инвестиционных проектов.
Другим важным фактором развития являются федеральные
обременения по Центральной экологической зоне Байкальской
природной территории (ЦЭЗ БПТ).
244
 По этим двум основаниям мы выделяем 3 типа районов, с
разными перспективами, приоритетными проблемами и
возможностями развития территории поселений и местных
сообществ.
Типы модельных районов
1) С действующими ликвидными производствами и с
планируемыми инвестпроектами.
Таких районов и поселений, на чьих землях планируются
инвестпроекты, около 15%.. Это, например, Еравнинский район
(планируется Озерный Горно-обогатетельный комбинат – ГОК- на
колчеданно – полиметаллическом месторождений на землях
Озернинского ПМО).
Прибайкальский район с создаваемой на землях Туркинского
ПМО туррекреационной зоной (ТР ОЭЗ) Северо – Байкальский
район, где в ближайшие годы планируется создание Чулбонского
ГОКа по производству особо чистого кварца. И другие.
Приоритетные проблемы и возможности развития в них
связаны, прежде всего, с оценкой рисков воздействия от
планируемых проектов для сохранения ценностей, согласования
интересов с инвестором по бюджетной, коммерческой и
общественной их эффективностью.
2) С федеральными экологическими обременениями (около
5%).
Это прибайкальские районы и ПМО.
2) Без дополнительных возможностей и ограничений на
развитие.
Все остальные районы и поселения Бурятии.
Фокусные поселения в модельных районах - с наличием
креатива (группы творчески мыслящих и действующих, активных
людей) и налаженного межсекторного взаимодействия в местном
сообществе. Это точки роста в сельских районах.
Привлечение ресурсов именно в такие поселения создает
шансы на успешный и устойчивый результат. Они могут
выявляться различными способами, но всегда при консультации с
администрацией региона, района и\или поселения.
Так в Прибайкальском районе Бурятии в 2008 г. они
выбирались по выраженной специали-лизации частей района:
промышленной, аграрной, лесохозяйственной. И в их поселениях
245
проводилось выявление креатива методом работы с фокус –
группами (Хантургаева, 2008).
В Хабаровском крае (Плешаков, 2008) для выявления их был
проведен специальный «слепой» раунд конкурса социальных
проектов. И по активности заявителей и были выявлены фокусные
поселения, с которыми была продолжена работа.
Другая типизация была проведена социологами Иркутского
госуниверситета – по устойчивости их в кризисных условиях. Ими
выделены устойчивые (самодостаточные) села, квазиустойчивые
(зависимые) и неустойчивые (обреченные).
Кроме того, нужно учитывать расположение поселений на
территории национальной республики с сильными родственными и
клановыми связями, а также географический и геополитические
факторы.
Фактически они являются подсистемой, в которой системой
является регион (национальная республика, а надсистемой –
Мегаводораздел Евразии (истоки величайших рек бассейнов
Ледовитого и Тихого океана) и территории ОПТ, в т.ч. УВПН
ЮНЕСКО (оз. Байкал).
Ниже примеры некоторых феноменов в развитии поселений на
данной территории
1). С. Карабаиновка в начале 19 века возникло на основе одной
сильной семьи, развилось в достаточно крупное поселение, но уже в
советское время исчезло без всякого внешнего воздействия.
Видимо, не было основы для саморазвития и жители расселились
по другим села, где такой ресурс был и востребован?.
2. С.Амгалантуй (чисто бурятское с одним видом деятельности
– пастбищным животновод-ством) в течении последних 150 лет 3
раза меняло свое место. Оно расположено в середине склона, на
границе леса и степи. Вода в речке есть только в лесной части и
есть родники..
Но вдоль границы леса проходит мощный разлом, по которому
выходят сильно минерали-зованные воды, питающие и родники,
воду из которых может пить только скот. А за питьевой водой
приходилось ездить в лес, где вода в русле была.
И село 3 раза переезжало – выше и ниже разлома, каждый раз
взвешивая потери и выгоды от расстояния, на которое придется
возить воду из лесной части склона и до пастбища в степной части.

246
Это возможно лишь при сохранившейся традиций номадства
(кочевничества).
3. Села Еравнинского района (СВ окончание Великой степи
Гумилева), расположенные, в основном, на озерах, зависели от
уровня воды в них, т.к. климатические циклы каждые 100 лет
приводили к резкому падению его и падению продуктивности озер.
В такие периоды местные жители обеспечивали себя не
рыбалкой, а охотой, т.к. в зимний период звери из горнотаежной
территории спускались в степи, где в условиях резко
континентального климата Мегаводораздела снега было мало и
можно было «копытить» корм.
Сохранение такой способности менять основной вид
жизнедеятельности является социаль-ной и культурной ценностью.
В развитых странах, да ив России в наше время вынужденная смена
специализации является не только экономической, но и
психологической проблемой.
Эти природно-экономические, социальные и культурные
особенности территории необхо-димо учитывать при анализе
реакции местных сообществ на воздействие от мирового эконо-
мического кризиса и при выборе потенциальных заявителей на
конкурсы программ ФУР.

2. Факторы и объекты воздействия (местные ценности)

Объектами воздействия являются местные ценности:
экономические (ресурсы кормящего ландшафта, стоимость жизни и
др.), социальные (занятость, незащищенность и др.) и культурные
(сакральные места, вера в себя и сообщества и др.).
Факторы воздействия могут быть как внешними (комплекс
проблем в связи с мировым кризисом), так и внутренними,
российскими – реформы образования, местного самоуправления,
приватизация и др. не учитывающие интересы местных сообществ.
Последствиями воздействий являются, в т.ч. снижение доходов
бюджетов (семьи, бизнеса, поселения, района), увеличение
расходов, а также увеличение безработицы («новые безработные»).
Примеры коллизий на муниципальном уровне в районах 1-3
типа
1) Угрозы потери ценностей ( и в т.ч. природного капитала)
Реформа образования в России привела к риску закрытию
малокомплектных школ (менее 100 учеников?), которые являются
247
культурной и социальной основой для малых поселений и без
которых они просто исчезнут.
При строительстве горнолыжного курорта на ОЭЗ на Байкале
будут уничтожены кедрачи и обитающая там популяция из 50 семей
медведей, а охотники потеряют традиционную занятость и
заработок.
2) Снижение капитализации (объектов экономики)
Последний пример – БЦБК в Байкальске, который
обанкротился в связи с экономическим кризисом. В т.ч. в 3 раза
снизилась потребность в тепле котельной, а выпадающие доходы
приходится компенсировать бюджету либо города, либо семьи
(через повышение тарифов?).
В Бурятии – 98% запасов нефрита России и в районах с такими
месторождениями сильна криминиализация власти. Это приводит к
хищнической отработке нефрита с низкой бюджет-ной
эффективностью и социальной ответственностью.
3) Возможности создания новых ценностей (социального и
культурного капитала)
Часть создаваемого школьниками с. Турка экопарк была
уничтожена в связи со строитель-ством объектов ОЭЗ на Байкале и
в просьбе об экономической или иной (предоставить иное место
для развития экопарка) компенсации затрат и труда им было
отказано.
3. Типы реакций на воздействие и механизмы
самоорганизации .
3.1 Реакции по типам поселений (версия исследователей
Иркутского госуниверситета ).
1) Обреченные (поселения, у которых не было ресурса для
долговременного развития -
лесные поселки – таежные тупики) - депопуляция за счет
вымывания креатива, деградация сообщества, криминализация
местной власти.
Пример - Баунтовский район Бурятии.
2) Зависимые (поселения при объектах естественных
монополий, моногорода и поселки,
- г. Байкальск с БЦБК, г. Селенгинск с СЦКК, временные
станции БАМа,– голодовки, протестные акции отчаяния.
Примеры – Пикалево и Байкальск.

248
 Противоположные, но не менее опасные коллизии и с тем же
результатом – «без вины виноватые». Суицид от изобилия, в связи с
не умением осваивать инвестиционные ресурсы среди коренного
населения.
Пример – Чукотка с Абрамовичем.
3) Самодостаточные ( поселения с различными типами
внутренних противоречий,
с сохранившимся креативом и умением защищать свои
интересы - социальное расслоение (кулаки), либо межсекторное
социальное партнерство.
Пример - фокусные поселения (Плешаков и др.).
Их и нужно поддерживать. Аналогия – органы власти ставят
задачу увеличения субъектов
МСБ, но в условиях кризиса они самоликвидируется, т.к. нет
запаса прочности, и полезней было бы ставить задачу сохранения
имеющихся бизнесов, чтобы не уходили в тень ?
3.2 Механизмы самоорганизации
1) Со снижением жизнеспособности (переход в «тень») –
брошенные государством и менеджментом леспромхозовские
поселки (таежные тупики») десятилетиями сохраняются без органов
власти и централизованных систем жизнеообеспечения
(электричество и др.).
Пример – с.с. Бурля, Таежный, Золотой ключ, Давша и др. в
Бурятии выживают, но перспектив развития не имеют (кроме
вариантов поддержки криминального бизнеса, а это не
перспектива).
2) Сохранение на время кризиса - не легитимная
самоорганизация (самосборка) за счет использования брошенной
инфраструктуры и самозахвата ликвидных ценностей – ничейной
земли на побережье Байкала в форме ДНТ, мелкой добычи
полезных ископаемых, охоты.
Пример – с. Безымянка на Байкале - на месте брошенного
леспромхозовского поселка возник ДНТ, без света, почты, магазина
и больницы, но с высокой стоимостью возводимых строений под
перепродажу.
3) С повышением жизнеспособности - активизация НКО с
привлечением внебюдежтных средств через ФМС, создание КМЦ и
юридические инициативы по защите местных ценностей,
межсекторное взаимодействия – Общественный договор и др.
249
 Пример – с. Романовка с добычей урана на территории МО
Актуальна и проблема границ между поселениями с разными
типами реакции и механизмами самоорганизации. По ним может
проходить процесс сжатия пространства для обреченных и
зависимых и расширение (по Покровскому) для самодостаточных
поселений?
Но не менее важно, чтобы локальные успехи в таких
поселениях не приводили к снижению самооценки в поселениях
первых двух типов, а были для них примером и стимулом для
улучшения их жизни. Как это сделать не ясно, но простого
тиражирования не достаточно?
Рекомендации (для доноров и менеджмента фонда ФОРДА )
Программы ФОРДА являются ресурсом для самоорганизации
села на основе использования инновационных социальных
технологий, которые обеспечивают реальные показатели развития
и в т.ч. с положительным синергетическим эффектом.
Они не дублируют, а дополняют антикризисные
государственные программы и бизнес-инициативы и потому можно
рассчитывать на софинансирование ( в формате межсекторного -
частно-государственно - общественного партнерства ) и
дополнительный эффект?
Дополнения возможны по следующим позициям …
1. Тематика программ - на основе карт местных ценностей .И
в т.ч. для многолетних
программы для бизнес-партнеров, которые не заинтересованы
в одногодичных проектах Пример – конкурс СУЭКа. и реализация
фондом «Новая Евразия».
2. Условия конкурса - допуск только фокусных поселений,
приоритетных для бизнес –
партнеров в зоне влияния их производства. Формат описания в
заявке района реализации будущего проекта (тип района, села,
ситуации, проекта).
3. Критерии и показатели оценки влияния - использование
основной группы
параметров - снижение расходов, увеличение доходов и
занятости для бюджетов всех уровней, обеспечивающих
положительный синергетический эффект.
4. Постгрантовое развитие – межсекторное сотрудничество по
варианту С. Плешакова,
250
 включение в целевые программы и планы социально –
экономического развития районов и поселений.
5. Фандрейзинг с использованием новых механизмов.
Консолидированный бюджет
конкурса социальных проектов, целевые экологические
инвестиции (Шварц и др.), целевой капитал и др.
Проведенный анализ материалов и ситуаций в поселениях
Сибири, полезен, т.к. позволил сделать некоторые выводы и
рекомендации. Но, для обоснования проектной деятельности на
новом этапе нужно специальное исследование механизмов
самоорганизации села.
Его целесообразно провести на материалах, накопленных
проектами фонда Форда, фондом устойчивого развития (ФУР), в
т.ч. «Кодекса лучших практик», с привлечением знаний и опыта
сотрудников ФУР и его региональных центров (РЦ), а также идей
специалистов по развитию села (Плешакова, Тюрина и др.).
Для поселений Сибири, вписанных в «кормящий ландшафт»
полезно использовать аналогии в переходах природных экосистем
через критические состояния, изученные в некоторых отношениях
лучше социальных систем (Арманд и др. Наука, 1989).
Возможные задачи такого исследования
1. Типы поселений и модели их развития (концепция,
структура модели, константы, моделирование, «ядра типичности» -
фокусные поселения и др.) для задач программного и проектного
менеджмента.
2. Механизмы перехода местных сообществ через критические
состояния во времени (по типам поселений с учетом формы
воздействий и типа обратной связи) – самоорганизации поселений.
3. Модели и проблемы перехода местных сообществ через
критические состояния в пространстве (сжатие – расширение их
пространства по Покровскому, типы конфликтов на границах
поселений, проблемы и возможности развитие территории
поселений).
В результате могут быть объяснены причины неудач и удач
(например, эффект «снежного кома») выполненных проектов,
проведена «перезагрузка» менеджмента ФОРДа и выявлены новые
приоритеты и возможности поддержки местных сообществ в
посткризисный период.

251
 Литература
1. Взаимосвязь эффективности использования природного
капитала и конкурентоспособнос - ти России. Е. А. Шварц и др.,
Общественные науки и современность 2009, №
2. Российский Север: что в будущем? Н.Е.Покровский, 2008
3. Россия и следующая долгая волна, или почему так важны
сельские территории М. Бауэнс
4. «Плавленые сырки», Шендерович, 2006
5. Экосистемы в критических состояниях. Арманд и др., Наука,
1989
6. Культурное наследие как фактор развития муниципальных
образований// Культурный потенциал Байкальского региона.
Хантургаева Н.Ц. Материалы межрегиональной научно-
практической конференции 3 июля 2009. Том 1. - Улан-Удэ: ред.-
изд. отдел РЦНТ, 2009 - 480 с. (c.460-465).

Д.Д. Санжеева, канд. экон. наук, ст. преподаватель БГУ

Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления

и общественных институтов в сфере индустрии гостеприимства

На сегодняшний день тема достижения конструктивных

отношений бизнеса и власти является актуальной и часто
обсуждается. Одним из наиболее важных аспектов эффективного
сотрудничества на уровне муниципальных образований является
построение продуктивного диалога между муниципальными
органами и предпринимателями по определенным рыночным
сегментам.
В данной статье освещаются, прежде всего, вопросы
взаимодействия Управления по потребительскому рынку
администрации города Улан-Удэ как органа местного
самоуправления и некоммерческого партнерства «Бурятская
ассоциация рестораторов» как одного из общественных
институтов.
Прежде чем переходить к непосредственному рассмотрению
данных институтов и их сотрудничества, представляется
целесообразным озвучить некоторые статистические данные
относительно рынка общественного питания в целом. Так, по
252
оценкам участников ресторанного рынка его объем в России
составляет от 7 до 9 млрд.дол., из которого не много менее
половины приходится на Москву.
Что касается Улан-Удэ, то оборот всей розничной торговли за
отчетный период 2009г составил около 54 млрд. руб. Темп роста
товарооборота с учетом индекса потребительских цен составил
100,3 %. В расчете на душу населения оборот розничной торговли
составил 144,3 тыс. руб., что на 10% выше показателя 2008 года -
130,9 тыс.руб.
Оборот общественного питания в 2009 году – 3,4 млрд. руб.
Темп роста, с учетом индекса потребительских цен, составил 104%.
Оборот в расчете на душу населения достиг 9,1 тыс.руб. (2008 г. -
7,5 тыс.руб.). Доля оборота общественного питания по г. Улан-Удэ
в обороте Республики Бурятия составляет 73,6 % (2007 г. – 72%).
В целом в 2009 году динамика развития общественного питания
сохранила положительные тенденции. На 01 января 2010г.
функционирует 719 объектов общественного питания, из них 433
предприятия общедоступной сети на 21692 пос. места. В отрасли
занято около 15 тыс. человек. Таким образом, обеспеченность
посадочными местами в общедоступной сети составляет: в Улан-
Удэ – 58,1 посадочное место на 1000 жителей, что превышает
норматив 40 п.м. на 1000 почти в 1,5 раза.
Всего в 2009 году открыто 69 предприятий питания (в том
числе за счет нового строительства – 11 объектов) на 3209
посадочных мес. Закрыто 16 объектов на 511 п.м. В настоящее
время на потребительском рынке города более половины
предприятий (около 57,6%) – это кафе, кофейни, бары и рестораны.
Из общего числа закусочных - 30% составляют
специализированные с обслуживанием на уровне кафе, такие как
пиццерии, блинные. Увеличилось количество ресторанов, активно
развиваются концептуальные заведения.
Данная статистика свидетельствует об активном росте
количества предприятий общественного питания. Поскольку
рестораны и иные предприятия общественного питания занимают
значительную долю в динамике развития малого
предпринимательства, объединение последних в единый
общественный организм являлся закономерным этапом развития
индустрии гостеприимства Улан-Удэ. Таким образом 16 февраля
2005 года решением общего собрания учредителей было создано
253
некоммерческое партнерство «Бурятская Ассоциация
Рестораторов». Организация была создана по инициативе ведущих
рестораторов города совместно с Управлением по
потребительскому рынку Администрации г. Улан-Удэ.
НП «БАР» является первым некоммерческим отраслевым
профессиональным объединением компаний, осуществляющих
свою деятельность в области индустрии гостеприимства.
Цели и задачи ассоциации:
• объединение предприятий общественного питания в единую
профессиональную организацию, координация деятельности
квалифицированных специалистов в области общественного
питания;
• улучшения качества предоставляемых услуг в сфере
общественного питания;
• организация и проведение аттестации специалистов в
области общественного питания;
• содействие в повышении квалификации персонала на
предприятиях общественного питания;
• представление и защита общих интересов рестораторов;
• взаимодействия с государственной власти и местного
самоуправления, лоббирование интересов членов НП «БАР»;
• консолидация усилий рестораторов по эффективному
функционированию в сфере общественного питания;
• создание системы оперативного информирования об
изменениях и новшествах в области регулирования общественного
питания.
Основные направления деятельности ассоциации – связи с
контролирующими государственными и муниципальными
органами; связи с общественностью; партнерские связи с
подобными объединениями других городов и регионов; по работе с
членами партнерства; по проведению мастер-классов, семинаров,
конкурсов профессионального мастерства; по созданию единой
базы данных кадрового состава.
В этом году исполняется пять лет активной плодотворной
работы администрации города в лице Управления по
потребительскому рынку и Ассоциации рестораторов, результатом
которых является проведение многочисленных мероприятий на
постоянной основе.
254
 Самым значительным и масштабным является фестиваль
ресторанного искусства, который включает в себя конкурс
профессионального мастерства среди официантов «Серебряный
поднос» (данный конкурс проводится с 2005 г.), конкурс
профессионального мастерства среди поваров «Маэстро кухни»
(проводится с 2007г), выставка «Все для ресторатора», где
принимают участие компании и фирмы, работающие в сфере
гостеприимства и для сферы гостеприимства. (проводится с 2005г).
Здесь же презентуются новые проекты, новые продукты.
Посетители и участники фестиваля активно участвуют в специально
организованных семинарах и мастер-классах.
Целью настоящего фестиваля является повышение уровня
профессионального мастерства, культуры и качества обслуживания
на предприятиях ресторанного сервиса, распространение
передового опыта и новых видов обслуживания, привлечение
молодежи в реальный сектор экономики, повышение престижа
профессий сферы ресторанного сервиса, обмен опытом, а также
взаимодействие предприятий ресторанного сервиса различных
форм собственности и рост квалифицированных кадров.
Своеобразное подведение итогов за год проводится на Бале
рестораторов (проводится с 2007г.). В мероприятии участвуют
преимущественно директора заведений. Основным звеном
программы бала является вручение премии «Байкальское
гостеприимство» в различных номинациях победителям. Кроме
того, администрацией города вручаются почетные грамоты
рестораторам за достигнутые успехи в работе. Бал широко
освещается в СМИ, что позволяет придавать мероприятию
общественную огласку.
В 2007 г. на базе Ассоциации рестораторов открыта
«Академия гостеприимства», которая занимается вопросами
профессиональной подготовки и переподготовки специалистов
общественного питания.
С 2005 года проводится летняя спартакиада среди работников
предприятий питания. Спортивные состязания проходят всегда
азартно, показывают степень сплоченности коллектива. Самые
высокие баллы участники получают в профессиональной эстафете,
демонстрируя достигнутый уровень мастерства. Кроме того,
последние два года (с 2008г.) проводится Открытый турнир по
боулингу среди работников предприятий общественного питания.
255
 Являясь прежде всего общественным институтом, Ассоциация
занимают активную гражданскую позицию и каждый год проводит
благотворительные мероприятия: ежегодно 9 мая, в День Победы, и
1 июня, в День защиты детей, проходят благотворительные обеды и
развлекательная программа для ветеранов ВОВ и детей-сирот.
В мае 2008года на днях экономики и культуры Улан-Удэ в
Улан-Баторе при двух Мэрах городов было торжественно
подписано соглашение между нашей ассоциацией и ассоциацией
«Кулинаров Монголии», что дало возможность международного
сотрудничества (посещение семинаров в Улан-Баторе, обмен
опытом).
Таким образом, на примере сотрудничества администрации
потребительского рынка г. Улан-Удэ и Ассоциации рестораторов,
наглядно видно, что в совместной работе заинтересованы как
предприниматели, так и представители властных структур. Ведь
сегодня все понимают, что между местным самоуправлением и
малым бизнесом можно и нужно строить активный диалог, чтобы в
конечном итоге способствовать ускорению социально-
экономического развития города и республики.

В.Ф. Белоголовов, канд.г.-м.наук, менеджер общественной

организации «Бурятское региональное отделение по Байкалу»

Карта местных ценностей

как основа инновационной социальной технологии
при работе в муниципальных образованиях

Материал подготовлен при финансовой поддержке фонда

Форда по проекту «Поддержка программ развития местных
сообществ, расположенных в лесных районах по созданию
устойчивых моделей жизнедеятельности, основанных на лесных
ресурсах».

Что такое ценности? Это ресурс для самооценки жителей,

чтобы не впасть в 2 «смертных греха»: неверия в себя и в будущее
своего сообщества (см. И.А. Гундаров). Они могут быть как
причиной конфликтов в муниципальных образованиях, так и
ресурсами его саморазвития.
256
 Ценности мы разделили на 3 основные группы: социальные,
экономические и культурные. Они могут находиться под угрозой
исчезновения и требовать защиты, другие могут быть использованы
для развития.
Показателем развития может быть предотвращенный ущерб,
увеличение капитализации объектов ценностей, а также создание
новых ценностей (активов). Возможно и создание новых ценностей
всех трех типов. Пример - субурган, построенный в честь первого
ученого села в Еравнинском районе.
Что такое карта местных ценностей (КМЦ)? КМЦ по
мнению ряда авторов - синергетический ресурс», который может
дать дополнительный эффект при соединении знаний о территории
и местном сообществе местных ученых («Слушать Землю») и
местных жителей («Слушать Людей»).
Зачем нужна карта?
Проекты, выполняемые при финансовой поддержке фонда
Форда, направлены, в основном, на поддержку местного
самоуправления и местных сообществ. Работа в модельных районах
и выбранных фокусных поселениях начинается с социологического
опроса актива местных жителей, в результате чего выявляется
много идей по развитию, но мы не «видим» их, т.к. они не
положены на карту поселения и не привязаны к ценностям
сообщества.
Для практического использования, эти идеи и предложения
необходимо каким-то образом систематизировать. В Бурятии за
основу такой типизации принята концепция карты местных
ценностей.
Как создавать карту?
Для создания такой карты необходимо типизировать сами
ценности, коллизии, в которых они находятся, а также показатели
развития (в результате выполнения проектов), под которые
разрабатывается «легенда» КМЦ.
На самом первом этапе создается матрица, связывающая
ценности с проблемами и «идей – проектами», выявленными при
социологических исследованиях и выработанных на «фабриках
мысли» основных участников нашего проекта.
Что может дать карта?
Карта должна отражать оценку ситуации на территории, по
мнению жителей местного сообщества и администрации, и стать
257
основой для стратегии саморазвития на основе межсекторного
взаимодействия (согласовании интересов с другими уровнями
власти и бизнесом).
Но это стратегическая и долгосрочная цель. В рамках же
выполнения нашего проекта важнее разложить выявленные идеи
по саморазвитию по ценностям, с которыми они связаны и
определить, типы возможных проектов и механизмов их
поддержки.
В результате можно выстроить логику перехода от «роя»
благопожеланий по развитию (где смешаны и «маниловские» и
«флагманские») к алгоритму их реализации через разные типы
проектов и механизмы их поддержки. В его основе лежит понятие
ценностей сообщества. Пример приведен в таблице 1.
При таком подходе, и на такой основе появляется возможность
частно – общественно – государственного партнерства, например, в
формате конкурсов социальных проектов, а также целевых
программ с софинансированием из бюджета и грантов.
Возможна подготовка программ обучения как актива местного
сообщества с получением сертификата «мастеров сопровождения
села» (С. Плешаков) так и администрации разного уровня.
Возможна и новая специальность для ВУЗов.
Выявление из «роя» идей – проектов и продвижение
инвестиционных, а также флагманских проектов может
существенно увеличить инвестиционную привлекательность
территории местного сообщества и способствовать его безопасному
развитию.

Литература
1. И.А.Гундаров Фактор "икс" российской демографии
2. С.А. Плешаков. Сопровождение села
3. Карта местных ценностей (ОО»Дети Балтики» -
презентация на CD).

Таблица 1
Проекты на основе карты местных ценностей
Прибайкальского района Бурятии

Ценности Проблемы Проекты развития

(ресурсы развития) (конфликты, территории и местных
258
 угрозы, сообществ)
интересы)
1. Экономические Доступ к 1. Переработка дикоросов
Кормящий ресурсам 2. Межевание территории
ландшафт МО
3. Голомянка
4. Создание СТП (участие)
Рекреационные Правовой вакуум 5. ББТ -хостел
ресурсы 6. Экстримспорт для
(сохранность молодежи
знаковых мест) 7. Описание экомаршрутов
8. ЦК для ББТ
9. Функционалпродукты (
Себестоимость Большие затраты 10. ТЭЦ на ТБО
жизни на ЖКХ 11. Газогенераторные
котлы
12. Утилизация ТБО
13. Переработка овощей
(Ильинка)
Капитализация Недооценка 14. Косметические глины
ресурсов ресурсов 15. Утилизация отходов
Всего - 15 ЧОКа
16. Поведение деловой
игры
17. Переработка
папоротника
2.Социальные Низкая 18. Конкурс «Соц. звезда»
Отношение к активность 19. Обучение по
жизни экотуризму
20. Обустройство
родников
21. Минералогический
музей
Занятость Слабая 22. Пчеловодство
поддержка ОГВ 23. Биотопливо
по привлечению 24. Кедропласт.
кредитных 25. Центр консалтинга
средств экобизнеса
Незащищенность Дефицит 26. Грядка для
259
(дети и бюджетных пенсионеров
пенсионеры) средств ОГВ 27.Программа Росбанка
Всего - 11 для села
28. Создание и защита
экотроп
3. Культурные Приватизация 29. Посадка кедровников у
Вера в будущее земли пос.
сообщества 30. Фонд будущих
поколений (ФБП)
31. Экопарк в
Вера в будущее Ограничения по 32. Создание карт местных
территории ОЭЗ ценностей
(сохранность 33. Сеть экопоселений
знаковых мест) 34. «Созидая, не
разрушай»
35. Пособие по сохатым
Межкультурное Неадекватная 36. Обучение англ. языку
взаимодействие реакция местных (интенсив)
Всего – 12 жителей 37. Дерево культур
Итого - 38 38. Конный туризм
39. День Байкала (участие)
40. «Память воды»

Примечание. Выделены – темы флагманских проектов

Подчеркнуты – проекты выполненные в 2008-2009 гг.

Н.Ц. Хантургаева, канд. социол. наук, доцент ВСГТУ

Карта местных ценностей

в решении социальных проблем муниципальных
образований

Работа выполнена в рамках проекта Фонда Форда №1095-

0166

С принятием Федерального закона №131 актуализировались

проблемы социально-экономического развития муниципальных
образований. Для разработки стратегии развития необходима
260
инвентаризация ресурсов. Концепция карты местных ценностей,
использованная нами в данном проекте, разработана ОО «Дети
Балтики» в 2000 году. Карты местных ценностей отражают не
только объективную картину, но и субъективное восприятие
местными жителями различных объектов (природных, социальных,
культурных, экономических). Это своеобразный информационный
ресурс и инструмент взаимодействия власти, бизнеса и местного
сообщества. Очень часто представления об одних и тех же ресурсах
у разных субъектов деятельности не совпадают, а иногда –
противоположны. На наш взгляд, в программах развития
муниципальных образований объекты, представляющие ту или
иную ценность для местных жителей, должны подвергаться
тщательному анализу с прогнозированием возможных сценариев
развития событий. Культура и ценности играют не последнюю роль
в прогнозировании последствий экономических проектов.
В своем экономическом развитии общество вынуждено, в
конечном счете, считаться с особенностями культурного наследия
стран и регионов, а комбинация экономических и культурных
индикаторов объясняет вариативность реальных экономик лучше,
чем это делают одни экономические индикаторы, считают
исследователи ГУ-ВШЭ [1]. Директор Института культурных
преобразований Школы права и дипломатии при Университете
Тафтса, профессор Лоуренс Харрисон уверен, что причины
отсталости и процветания стран необходимо искать в культурных
различиях общества. Одни культурные особенности
благоприятствуют модернизации, другие же, наоборот, тормозят
экономическое развитие страны [2]. Анализ позитивных изменений
в экономике разных стран позволил ему выявить некоторые общие
тенденции. Во-первых, изменения происходили в системе
воспитания детей. Во-вторых, стало доступнее высшее образование.
В-третьих, влияние оказывали средства массовой информации. В-
четвертых, личность лидера служила катализатором изменений. В-
пятых, доминирующая религия влияла на модернизацию.
Индикаторами послужили коэффициент Джини (распределение
доходов в обществе), доверие людям, коррупция, оценка состояния
степени свободы, рождаемость, индекс человеческого развития
(образование, здравоохранение, доход на душу населения).
О взаимосвязи экономики и культуры писал еще Бронислав
Малиновский. Он считал, что «традиция, с биологической точки
261
зрения, есть форма коллективной адаптации общности к ее среде»
[3]. В качестве примера нарушения функционального равновесия он
приводил запрет на обычай «охоты за головами», совершаемый
юношами в день инициации на одном из островов Тихого океана.
Вскоре после того, как англичане запретили этот обычай как
антигуманный, в обществе началась дезорганизация. Рисовые поля
и хранилища остались без присмотра, началось массовое
злоупотребление наркотическими веществами. Приглашенные на
остров антропологи выяснили, что «инициация» и «охота за
головами» были пусковыми событиями, обеспечивающими
обязательность сельскохозяйственных работ и тем самым
поддерживающими сплоченность между семьями. Кроме того, на
всех членах общности лежала обязанность сохранять запасы риса.
Без рисосеяния за счет урожая фруктов и рыбной ловли можно
было прожить. Но в этой местности постоянно случались неурожаи
фруктов и периоды отсутствия рыбы. Запас риса гарантировал
выживание, поэтому регулярные полевые работы (необязательные с
точки зрения сиюминутных потребностей) должны были как-то
поддерживаться. Таким поддерживающим символом и была «охота
за головами». Одновременно с запретом этого обычая была
нарушена церемония посвящения во взрослые, что внесло
дезорганизацию в иерархическую структуру общности. Мужчины
перестали чувствовать ответственность за свои семьи и сообщество.
Старейшины утратили авторитет, больным не оказывалась помощь.
В сообществе, на наш взгляд, наступил кризис идентичности.
Позитивная идентичность очень важна для любого члена общества.
Тюрин Г.В., занимающийся социальным дизайном и развитием
местных сообществ, на Байкальском молодежном форуме в Улан-
Удэ подчеркивал, что успех любого начинания зависит от
позитивной идентичности, когда мы осознаем свои способности,
значимость. Это не новая истина, но все о ней забывают.
Как видим, система воспитания детей важна в любом
обществе. Конечно, не стоит слепо проецировать этот случай на
все. Для нас важно понять взаимозависимость экономики, культуры
и общества. Ведь традиции складываются в культуре и обществе
постепенно из инноваций, при этом инновации не должны быть
навязанными. Лоуренс Харрисон считает, что способностью
впрямую изменять факторы, формирующие культуру, обладает
лишь общество внутри этой культуры. Он приводит пример
262
навязывания Ираку демократии, не увенчавшийся успехом.
Действительно, Ирак воюет не только и не столько за
экономические ресурсы, а за социокультурные, не позволяющие
нарушить функциональное равновесие, как в случае, описанном Б.
Малиновским. На наш взгляд, карта местных ценностей может быть
не только информационным ресурсом, но и инструментом решения
социальных проблем местного сообщества. Она позволяет осознать
проблемы и причины их возникновения, противоречия, сопоставить
разные картины мира, разные мнения и точки зрения. Так,
маятниковая миграция из села в близлежащий город (на работу) по-
разному оценивается властью и жителями. Показатели безработицы
довольно низкие, потому что все работают в городе. Местная власть
удовлетворена такими показателями. Жители же говорят о своей
неудовлетворенностью высоким уровнем безработицы в селе,
потому что хотели бы работать в своем населенном пункте, а не
ездить в город.
Нами было проведено социологическое исследование в
поселениях Тарбагатайского, Прибайкальского и Кабанского
районов с целью выявления значимых для местных жителей
ценностей, обусловленных ландшафтом, историей поселения,
сложившейся экономикой, ментальностью. Критериями отбора
были активность населения, инициативность глав поселений. Отбор
трех районов и шести поселений (по два в каждом районе)
осуществлялся в данном проекте Белоголововым В.Ф. на основе
типизации районов по эколого-экономическим параметрам: 1)
район с наличием инвестиций (Прибайкальский), 2) район с
ограничениями экологического характера (Кабанский), 3) обычный
район (Тарбагатайский). Все районы относительно моноэтничны,
русское население преобладает, что может быть использовано для
распространения результатов и на другие регионы России.
Проблемы развития в каждом из перечисленных типов имеют
различную основу, поэтому их решение не может быть
одинаковым. Исследование проводилось методом наблюдения,
интервью и анкетного опроса.
Результаты исследования позволяют сделать следующие
выводы. Общими проблемами в селах являются алкоголизм и
безработица. Решение проблем возлагается в основном на власти
различных уровней, что свидетельствует о патерналистском типе
ментальности. В выбранных поселениях начинает формироваться
263
актив из числа неравнодушных людей, болеющих душой за свое
село. Осведомленность населения об общественных организациях и
их полномочиях крайне низкая. Перспективы развития своих
поселений жители связывают в основном с развитием личного
подсобного хозяйства и созданием промышленных предприятий по
переработке сельскохозяйственной продукции. Исторические
памятники на территории поселений осознаются как таковые через
памятники воинам Великой отечественной войны и через кладбища.
Если сравнивать русские поселения с бурятскими, то кладбища
вряд ли будут восприняты как исторические памятники. А вот
культовые места совершения обрядов «обоо тахилга» будут иметь
для бурят символическую ценность. Восприятие пространства,
времени, самой жизни разное в разных культурах и субкультурах.
Природные памятники связываются в основном с водоемами.
Храмы, церкви разными людьми воспринимаются по-разному: как
культурный памятник, как достопримечательность села, как
духовная ценность. К культурному наследию жители относят
историю поселения, легенды и мифы о территории, фольклор.
Специфические проблемы обусловлены демографическими
процессами, природой и ландшафтом, типом района,
наличием/отсутствием необходимой инфраструктуры.
Какие минимальные выводы из выявленных особенностей
карты местных ценностей должен был бы сделать инвестор,
планирующий экономическую деятельность на территории
муниципального образования? Во-первых, необходимо
заинтересовать своим проектом власти различных уровней. Во-
вторых, проект не должен представлять угрозу водоемам. В-
третьих, нежелательно затрагивать кладбищенские земли. В-
четвертых, следует учитывать социальную структуру населения. В-
пятых, необходимо работать с активом поселений. Многие
инвесторы ограничиваются взаимодействием с властями разных
уровней. Именно поэтому возникают осложнения на последующих
этапах деятельности. При отсутствии достоверной информации
проект начинают сопровождать слухи, вызывающие неадекватные
действия всех заинтересованных сторон.
Какие минимальные выводы из выявленных особенностей
карты местных ценностей должен был бы сделать глава
муниципального образования? Во-первых, постараться снизить
уровень потребления алкоголя. Алкоголизация населения имеет
264
глубокие культурные, психологические и экономические причины,
поэтому запретительные меры бесполезны. Произошли
существенные изменения в идентичности людей, считающих водку
символом, особенностью, достопримечательностью русской
культуры и быта. Нужно сформировать новые традиции и новые
символы, имеющие корни в традиционной культуре. Любая религия
способствует отрезвлению, потому что дает такую же возможность
жить в другой ментальной реальности, как и алкоголь, но при этом
оказывает не разрушительное воздействие на личность, а
созидательное. Во-вторых, проблему безработицы можно решить
при помощи самозанятости, регистрации ИП и т.д. Часто
недостаток информации о способах решения проблем, причинах их
возникновения мешает найти выход из ситуации. Значит, надо
привлекать экспертов, общественные организации, любых
заинтересованных людей в качестве генераторов идей. В-третьих,
способствовать формированию позитивной идентичности земляков.
Что помогает преодолеть все трудности, почувствовать свою
уникальность, значимость? Традиционное ремесло, песни и танцы,
занятия искусством, спортом, материальный достаток,
общественное благо или что-то другое. Все зависит от конкретных
людей. Именно то, что лежит на поверхности, труднее всего понять
и принять, поэтому нужна карта мастных ценностей.
Исследование заставляет задуматься об исторических
коллизиях царской России и советского государства. Православная
вера, которую пытались уничтожить в советское время, составляла
основу русской культуры. В Российской Федерации для русского
населения она сейчас важна, но находится только на этапе
возрождения, так как не определяет социальную практику
индивидов. Люди относят себя к числу верующих, ходят в церковь,
но на их повседневное поведение влияют в большей степени
ценности советские атеистические и современные западные.
Краткосрочные интересы преобладают над нравственными
императивами. Такая стратегия поведения характерна для
большинства. Проявление ценностных ориентаций можно увидеть
на примере отношений с инвесторами: местные жители не всегда
могут верно соотнести выгоды и риски, так как привыкли
полагаться на власть, если их личным интересам ничто не угрожает.
Власть власти рознь: кто-то пытается изменить ситуацию в
долгосрочной перспективе, а кто-то просто использует полномочия
265
в личных целях. Надо понимать, что иногда система поглощает
любые благие намерения, которые могут воплотиться только при
консолидации усилий. Природные ресурсы в целом
воспринимаются нейтрально, но как только появляется инвестор,
отношение сразу меняется. Инвестора могут принять с
распростертыми объятиями или отвергнуть со скандалом. Различие
в поведении людей можно объяснить тем, что одни природные
ресурсы воспринимаются как источник выживания, вторые – как
часть культурного наследия, а третьи - нейтрально. Кроме этого,
разработка одних ресурсов может негативно сказаться на других
ресурсах и вызвать конфликт интересов. По мнению Н.Е.
Покровского, «это во многом связано с недооценкой экономической
теорией природного капитала как в мире, так и в стране. Обычно
рассматривается только одна функция природного капитала -
ресурсообеспечивающая (земля, вода, лес и т.д.). Такой подход
существенно занижает оценку природного потенциала региона. Как
показывают последние исследования в этой области в мире, важно
оценить, по крайней мере, еще три функции: 1) экологические
(экосистемные) услуги по поддержанию экологической
устойчивости, 2) "духовные" услуги природы (эстетические,
культурные, исторические, этические и др. аспекты), 3) обеспечение
здоровья человека» [4].
Политика царской России была направлена на заселение
территорий, советского государства – на хозяйственное освоение
природных ресурсов. Сейчас трудно сказать, сумеет ли современная
Россия сохранить и приумножить доставшееся наследство.
Проблема сельских поселений в отличие от городских заключается
в сильнейшей депопуляции. Молодежь не хочет и не может жить в
селе без соответствующей инфраструктуры. Старение сел видно на
примере Нижнего Жирима Тарбагатайского района: из года в год
уменьшается количество школьников, а в районном центре и Улан-
Удэ – не хватает мест в детских садах. Если не будет школы в селе,
то в дальнейшем можно говорить и о вымирании села. Примеров по
России – великое множество. Но не так мало и других примеров
инновационных решений проблемы сохранения средней школы в
малочисленных поселениях. Где-то разрабатываются новые
программы обучения для разновозрастных детей, где-то забирают
детей из детских домов в приемные или патронажные семьи и т.д.
Властям разных уровней надо учитывать, что без села город будет
266
целиком и полностью зависеть от поставщиков
сельскохозяйственной продукции из других регионов или стран. На
примере п. Николаевское можно рассмотреть и другую проблему:
молодежи достаточно, но существующая инфраструктура не в
состоянии обеспечить достойное качество жизни молодежи.
Проблемы урбанизации во многих странах тесно связаны с
демографическими и социокультурными.
Во многих русских семьях прерывается связь поколений:
даже сельские жители знают только своих бабушек и дедушек, нет
осознания укорененности, взаимозависимости. Сельские семьи
ранее отличались многодетностью, но в исследуемых районах
сельские жители ориентированы на то, что в семье должно быть два
ребенка, в редких случаях - три. Фактическое количество детей
мало отличается от желаемой картины. Для городского населения
социальная норма количества детей значительно ниже (обычно
один, реже - два ребенка). Поэтому можно говорить о преобладании
в русских семьях не православной модели воспроизводства, а
европейской индивидуалистической. С изменением образа жизни
многодетность семьи перестает быть жизненной необходимостью,
поэтому в культуре происходят постепенные изменения установок,
откорректированные социально-экономической ситуацией. Это
закон развития. Следовательно, депопуляцию сельских поселений
надо решать путем привлечения мигрантов или как-то еще.
Результаты исследования позволяют предполагать, что
наличие активистов села, неравнодушных людей не даст исчезнуть
многим поселениям. Именно такие люди могут генерировать идеи
для каких-то инновационных проектов и их реализовывать. Главы
муниципальных образований, конечно, имеют представление о
возможностях этих людей, но сами не всегда имеют ресурсы и
желание им помогать. Необходимо тесное сотрудничество органов
управления, бизнеса и общественности в лице активистов. Только в
этом случае будет успех от какой-либо инновационной
деятельности.
Наиболее продуктивными мерами, которые сегодня могут
предпринять органы местного управления, является формирование
четкого видения в отношении желаемого типа экономики и
разработка конкретного плана продвижения в указанном
направлении. Традиционная стратегия, с ее попытками привлечь
отрасли и предприятия из других регионов, не является
267
многообещающей при существующей экономической ситуации.
Новая стратегия экономического развития, реализованная
некоторыми муниципальными образованиями России, получила
название "садоводство" [5]. Ее целью является "выращивание"
рабочих мест в локальном масштабе, то есть создание развитой
экономической среды для местных предприятий. Таким образом,
"садоводство" означает отказ от привлечений на территорию
муниципальных образований уже известных крупных компаний,
что является дорогостоящей стратегией, в большинстве случаев
дает незначительное число рабочих мест и не обеспечивает
существенного прироста местного бюджета. Органы местного
самоуправления, в первую очередь, вкладывали инвестиции в
"интеллектуальную инфраструктуру" инновационных предприятий
и концентрацию всех видов ресурсов на оказание содействия и
услуг для нужд различных отраслей. Ключевыми факторами успеха
являлись - оптимальное использование ресурсов, сотрудничество и
кооперация [5].

Литература
1. Вектор культурных изменений. //
http://www.opec.ru/1248388.html
2. Харрисон Лоуренс. Культурный код и прогресс //
www.opec.ru/1295413.html
3. Цит. по: Белик А.А. Культурология. Антропологические
теории культур. М.: Российский гос. гуманит. ун-т. М., 2000. С.68-
73.
4. Покровский Н.Е. «Российский Север: что в будущем?» //
http://www.ugory.ru/eksped/2007-1.htm
5. Мельников С.Б. Экономическое развитие муниципальных
образований // http://www.koism.rags.ru/publ/articles/07.php

Б.С. Шапхаев, канд.истор.наук, доцент ВСГТУ,

«Бурятское региональное отделение по Байкалу»

Программа обучения менеджеров

сопровождения села как ресурс для развития
территориального общественного самоуправления

268
 Развитие системы местного самоуправления, некоммерческого
сектора и гражданского общества приводят к изменению в
региональном и муниципальном управлении. В некоторых
регионах России уже функционируют на постоянной основе
конкурсы муниципальных грантов, региональные (областные и
краевые), областные, окружные конкурсы; конкурсы грантов
губернатора. Интерес к этой теме продиктован разносторонним
накопленным опытом и выходом грантовых программ на уровень
государственной социальной политики.
Кроме того, развитие сектора некоммерческих организаций
НКО России повлекло за собой не только его усиление как
института гражданского общества, но и создало новые социальные
технологии и инструменты. Опыт участия в различных конкурсах
грантовских программ, в том числе в рамках программ западных
фондов, позволил НКО получить определенную поддержку, а
также приобрести новый опыт и профессионализм в использовании
финансовых ресурсов.
В последние годы развивается и такой ресурс для решения
социальных проблем, как фонды местных сообществ (ФМС),
аккумулирующие средства бизнеса и граждан из местных
источников и распределяющие их на конкурсной основе.
Понимание и признание эффективности такого подхода
инициировало развитие в России различных конкурсных программ.
Множество разнообразных социальных проблем, проблемы
местных сообществ решаются с помощью этого механизма. С конца
90-х годов стал активно развиваться механизм конкурсного
распределения финансовых ресурсов для некоммерческих
организаций (предоставление грантов) за счет бюджетных средств.
Все это говорит о признании конкурсного принципа как наиболее
эффективного способа распределения ресурсов.
Для усиления положительного влияния различных конкурсных
региональных и муниципальных программ, а также программ
различных доноров на развитие местных сообществ необходим
анализ механизмов и результатов проведения различных этапов
конкурсных программ, что поможет государственному сектору
эффективнее работать на муниципальном уровне.
В рамках проекта Фонда Форда «Повышение эффективности
деятельности муниципальных органов в Байкальском регионе»

269
разработана и апробирована обучающая программа «Подготовка
менеджеров сопровождения села».
Менеджер сопровождения села - это специалист, работающий
непосредственно в селе с активными людьми, помогающий им
осознать свою общность и ответственность за судьбу своего села.
Направления этой работы разнообразны: создание инициативных
групп из активных людей, разработка проектов, направленных на
решение конкретных сельских проблем, разработка концепции
развития села на 2-3 года, создание коллективных сельских
предприятий, создание общественных советов при главах сел,
консультирование, предметное обучение и т.д.
Менеджеров сопровождения обучает и направляет организация,
которую можно назвать Ресурсным центром. Функции у такого
центра более обширные, и работать он должен уже не столько на
уровне села, сколько на уровне муниципального района. Ресурсные
центры ведут правовое и финансовое сопровождение проектной
деятельности, информационную поддержку своего влияния в селах
через районную и региональную прессу, осуществляют
взаимодействие с районными органами местного самоуправления,
способствуют внедрению целевых районных программ поддержки
сельских инициатив и др.
Основная цель программы – стимулировать образование в
поселениях сообществ, имеющих внутреннюю самоорганизацию,
усилиями своих членов добивающихся экономического развития и
устойчивости, осуществляющих коммуникации с доступными
уровнями МСУ, государственной власти, общественными
институтами, активно влияющих на формирование процессов в
районных муниципальных образованиях и регионе в целом, а также
устранение барьеров между органами МСУ и организациями
гражданского сектора (общественные организации, группы
развития и их альянсы, и др.) с целью решения вопросов
социального и экономического развития. Такой путь представляется
естественным для развития территориального общественного
самоуправления (ТОС) в сельских поселениях, имеющих свою
специфику по сравнению с городскими. Основными целевыми
группами программы являются специалисты администраций
местного самоуправления, представители экобизнеса и местных
общественных организаций или инициативных. В качестве

270
пилотных районов выбраны Кабанский, Прибайкальский и
Тарбагатайский районы Республики Бурятия.
Обучающая программа должна описывать и поддерживать
антикризисный менеджмент в фокусных поселениях на основе
наработок по проектам, выполненным экологическими НКО по
различным программам и фондам в России и Бурятии за последние
15 лет.
Результаты уже выполненных проектов позволили провести
анализ и обобщение полученных материалов для подготовки
обучающей программы.
Основные достижения проектов были разделены на 3 группы:
1. Снижение издержек местных бюджетов (семьи, бизнеса,
поселения):
- снижение издержек жизнеобеспечения на местном уровне;
- снижение стоимости подготовки и реализации новых
проектов;
- предупреждение рисков финансовых потерь бюджетов в
будущем.
2. Улучшение межсекторного взаимодействия для сохранения
местных ценностей:
- согласование интересов власти, бизнеса и местного
сообщества на основе Общественного договора;
- сохранение местных ценностей за счет создания карты
местных ценностей;
- сдерживание воздействий от существующего опасного
производства.
3. Поиск новых ресурсов развития (инноваций):
- создание Фондов местного сообщества (ФМС) – механизма
защиты привлекаемых в бюджеты поселений внебюджетных
средств от нецелевого использования;
- применение консорциумного подхода (выполнение в одном
муниципальном образовании комплекса взаимосвязанных проектов,
обеспечивающих положительный синергетический эффект от их
совместной реализации;
- реинвестирование средств энергоэкономии – защищающее
энергоэкономию от нецелевого использования;
- решение социальных задач;
- создание местной тригенерации: тепла, энергии и холода (в
летнее время, для хранения дикоросов).
271
 Общим у этих разных примеров является нацеленность на
использование нереализованного пока потенциала правовых
возможностей ФЗ №131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в части
развития разнообразных форм местного самоуправления, в
частности ТОС, опирающихся на инновационные социальные
технологии.
По окончанию обучения слушателям программы выдается
свидетельство о повышении квалификации государственного
образца на базе профильного вуза. В перспективе полученные
наработки могут быть использованы в обучении местного
населения в других районах Республики Бурятия. Важным
результатом проекта может стать развитие самодостаточных ТОСов
в сельской местности, снижение оттока дееспособной части
населения из села в город и включение данной обучающей
программы в республиканскую целевую программу «Вовлечение
населения в решение вопросов местного значения городских и
сельских поселений РБ на 2011 – 2013 годы».

А.В. Михалев, канд.истор.наук, ст. преподаватель БГУ

Скваттерские поселения Улан-Удэ:

социальная эксклюзия в дискурсе местных СМИ

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в

рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Городские
деревни»: антропология скваттерских поселений Улан-Удэ),
проект № 08-01-00476а

Изучение самовольных поселений Улан-Удэ представляет

собой исследовательскую программу преимущественно
ориентированную на изучение особенностей адаптации сельских
мигрантов в пространстве города. Однако внимание к особенностям
сообщества жителей самостроя имеет и другой контекст –
социального исключения. Описывая «Другого» в социальном
пространстве города исследователи и журналисты исключают его
системы взаимосвязей организующих город как некую систему.

272
 В данной ситуации возникает предположение о том что вопрос,
о самовольных поселениях является актуализированным в
публичной сфере как политическая проблема. Однако проблема в
большей степени носит юридический характер. Ее решение
ограничивается рамками судебных постановлений об узаконивании
самовольных участков или сносе возведенных построек.
Так, например, по данным прессы в «нахаловках» г. Улан-Удэ
проживает до 3000 жителей. Данная цифра является явно
завышенной, однако онa формирует представление о
самовольщиках как о многочисленном социальном слое жителей
города. Это позволяет позиционировать жителей «нахаловки» как
особую политическую силу. Их немногочисленные митинги и
акции протеста как массовые.
Жители самостроев разбросанных по окраинам города
представляют собой достаточно разрозненное сообщество.
Причиной этому являются территории занимаемые по поселение.
Если в случае конфликта в районе шумовой зоны аэропорта или
«Новой Комушки», речь идет о разрушении инфраструктуры города
то например в случае дачных поселков мы имеем дело с
бесконфликтным сценарием развития ситуации. И если в одном
случае самомвольщики активно участвуют в политических акциях и
создают общественные организации, то в другом напротив,
стараются не привлекать внимания и решать свои задачи в рамках
юридического поля.
На неделе городской комитет по управлению имуществом
провел очередную, восьмую акцию в своей долгой борьбе с так
называемыми «нахаловками» - в этот раз в поселке Солдатском.
Пока сносили только столбы ограждений еще не застроенных
участков. Сколько сегодня здесь живет самовольщиков, никто не
знает. Известно лишь, что в этом районе насчитывается 266
самовольно возведенных строений. По данным на начало 2002 года,
здесь проживало около двух тысяч человек [1].
В представленном нарративе конструируется противостояние
между чиновниками мэрии и жителями самостроя.
Чиновники категорически выступают против возможности
узаконить уже построенные дома. В качестве печального примера
приводят поселок Солдатский. В 1991 году администрация
Иволгинского района, в ее ведении тогда находилась эта земля,
разрешила 84 семьям узаконить построенные дома. Сейчас
273
Солдатский разросся настолько, что слился с Посельем и скоро
доберется до Аэропорта. Всего в Улан-Удэ порядка семи тысяч
самовольно возведенных домов, причем некоторые из них стоят
уже по 40—50 лет, например жилье на Батарейке, Лысой Горе и
Аршане [2].
Описываемый сюжет исключен из пространства правового
поля. Характерной чертой описываемого случая конфликта
отсутствием милиции и судебных приставов.
Возбужденная толпа людей защищала одинокий бревенчатый
сруб. Собрались все жители окраины поселка Солдатского. Никого
не смущало отсутствие хозяина участка. Люди знали: завтра
трактора могут подойти и к их домам. Обступив председателя
комитета по имуществу Владимира Еманакова и его заместителя
Татьяну Бороеву, люди, перекрикивая друг друга, пытались
отстоять свое право на место под солнцем. [3].
Фактически в вопросе регулирования имущественных
отношений основным фактором решения проблем является
социальная мобилизация. В этом контексте пресса выступает как
ресурс. На смену нормам закона приходят категории морали и
основанные на них риторики оправдания.
- Столько трудов наших вложено! Здесь ведь такая земля,
чтобы ее обработать, чтобы здесь что-то выросло, какие труды
наши ушли! - пыталась убедить чиновников женщина средних лет.
- За девять лет, когда первые дома начинали строиться, могли бы
приехать и сказать: не стройтесь, нельзя! Мы бы послушались.
Почему нет? Это, по-моему, ваша вина, администрации.
Мужчины вели себя спокойнее, но решительнее. Трактор к деляне
не пускали, буквально грудью защищая столбы, обозначающие
будущее подворье. Многие в тот день специально не пошли на
работу.
- Это же не наша вина, что колхозы-совхозы не работают. Мы же
все работоспособные, - говорит Намсарай Шагдуров, работник
управления Госсвязьнадзора. - Вы попробуйте сюда приехать, на
последние копейки все это поднимать, строить. У нас же тут все
районы представлены [4].
Несомненно, самовольные поселения это, прежде всего
результат экономических перемен 1990-х годов. Равно как любой
результат этих изменений они являются фактором нестабильности.
Более того в условиях стабилизации экономического развития в
274
2000-е годы они являются препятствием для развития
инфраструктуры. Поскольку это явление стало масштабным в 1990-
е годы правовая база решения проблемы еще несовершенна.
Происходят постоянные согласования и поиск компромиссов.
В мэрии видят несколько возможных выходов из этой
ситуации. Сейчас здесь разрабатывается план застройки и
освоения муниципальных земель, где строительство будет
разрешено. Участки будут стоить дешевле, так как они
находятся в некотором отдалении от города. Но через несколько
лет 122-й микрорайон (за поселком Горького) и зона, которая
соединит Энергетик и 148-й квартал, изменятся и превратятся в
микрорайоны с развитой — детскими садами, школами и
торговыми центрами, инфраструктурой.
Еще один выход — отдать эти участки в аренду. Даже
определена стоимость — 600 рублей в месяц с последующим
выкупом. Кроме того, комитет по управлению имуществом
намерен вернуть себе земли, которые не осваиваются и не
используются их владельцами. Таковых, по самым скромным
расчетам, порядка 1000 участков. Главное, чтобы эти благие
начинания не остались только начинаниями и были бы внедрены
как можно быстрее [5].
Характеристики прессы формируют образ исключенности из
пространства города. Фактически жители самостроя оказываются
самостоятельным сообществом со своими интересами, лидерами и
проблемами не вписывающимися в контекст общегородских
проблем. Позиций существует две: 1. Выносящая проблему
«нахаловок» за пределы вопросов местного значения.
Позиционирующая ее как социальную проблему в масштабе
Республики Бурятия.
2. Самострой является вопросом сугубо сельским и
разрушающим городской образ жизни.
Проблема борьбы с самовольщиками стара и болезненна как
для них самих, так и для муниципалитета. - Проводится
планомерная целенаправленная работа, - объясняет Татьяна
Бороева. - Она будет осуществляться на законном основании. У
нас сейчас процедура согласования проходит, разрабатывается
нормативный документ о муниципальном контроле за землями в
границах муниципального образования г. Улан-Удэ. В рамках
реализации Земельного кодекса мы обязаны этим заниматься [6].
275
 Социальное исключение – это проблема которая
воспроизводится в пространстве города по средством СМИ.
Конструируя и актуализируя проблемы различные акторы поля
журналистики выводят на первый план комплексные задачи
решение которых зачастую не находится в компетенции органов
местного самоуправления

Примечания
1. ИнформПолис 28.04.2009
2. ИнформПолис 07.11.2001
3. ИнформПолис 07.11.2001
4. ИнформПолис 28.04.2009
5. ИнформПолис 07.11.2001
6. ИнформПолис 28.04.2009

В.Ф. Белоголовов, канд.г.-м.наук, менеджер общественной

организации «Бурятское региональное отделение по Байкалу»

Основные проблемы и возможности в работе

некоммерческих экологических организаций в Бурятии

Материал подготовлен при финансовой поддержке фонда

Форда по проекту «Поддержка программ развития местных
сообществ, расположенных в лесных районах по созданию
устойчивых моделей жизнедеятельности, основанных на лесных
ресурсах».

По опыту работы ОО »БРО по Байкалу», а также материалам

выпусков «Белой книги Байкальского региона» (независимый
доклад о результатах проектной деятельности эко НКО в 2000 –
2003, 2009 гг.) их можно свести в 3 основные группы.
1. Проблемы старта (регистрации инициативных групп
актива местного сообщества).
Нам известно 3 основных варианта создания НКО
1.1. Какое – то резонансное для местного сообщества
событие, после которого
инициативная группа принимает решение о легитимизации
своей деятельности через регистрацию в Минюсте.
276
 Пример.
После участия в общественных обсуждениях проекта
строительства газопровода через Бурятию наибольшее
сопротивление проект получил в Закаменском районе. Там даже
был инициирован самой администрацией района первый в Бурятии
референдум.
К нам активисты обратились за консультацией и мы
посоветовали им не регистрировать-ся, т.к. средств у них не каких
не было и им не на что будет содержать бухгалтера и директора,
пока они не выиграют первый грант, и из закроет Минюст.
Мы предложили им подготовить заявку на проект в качестве
нашего структурного подразделения, а в случае успеха решать
вопрос о регистрации. Этого они сделать не смогли и НКО так и не
было создано.
1.2 Необходимость смены уже имеющегося статуса.
Изменение внешних и внутренних условия и обстоятельств для
организации может сделать целесообразным смену статуса
Пример
БРО по Байкалу было учреждено Правительством Бурятии для
администрирования т.н. проекта Дэвиса. Но через 3 года донор
усмотрел риск нарушения российских законов – получения
сотрудниками БРОБ оплаты по проекту наряду с оплатой из
бюджета.
И хотя никто в нашей организации оплату из бюджета никогда
не получал, формально такой риск был и мы приняли решение
перерегистрироваться из бюджетного учреждения в НКО
1.3 Получение финансирования на проект при условии
регистрации
Иногда инициативные группы готовят такие хорошие заявки,
что донор принимает предварительное решение о финансировании
их, но при условии регистрации такой группы в статусе НКО.
Пример
ОО «Эколига» сначала выиграли грант, а затем выяснили, что
для его получения у них д.б. расчетный счет для чего нужно было
зарегистрироваться в качестве НКО. Что они и сделали.
2. Проблемы получения результатов (проектной
деятельности)

277
 Обычно финансирование получают только хорошо
проработанные проекты. Но проблемы все равно бывают в трех
следующих случаях.
2.1 Конкурсы первого гранта
Как правило, это плохое представление хороших результатов
из-за отсутствия опыта. И если донор не дает формы отчета, то
полезно пользоваться консультациями более опытных НКО (в т.ч.
их отчетами). А также использовать такую простую таблицу.
Таблица 1.
Планируемый Выполнение Комментарии
результат
1. Регистрация Выполнено Регистрационные
ресурсного центра документы)
2. Проведение Выполнено Комплект конкурсных
конкурса соцпроектов документов)
3. Информирование Выполнено Публикации, фото и
общественности видеоматериалы)

Список приложений (в т.ч. публикации по результатам

проекта).
2.2 Объективные причины
Обычно это форс-мажорные для НКО обстоятельства – потеря
помещения из-за повышения стоимости аренды, прекращение
финансирования (не удалось выиграть ни одной из поданных
заявок) или необоснованное закрытие НКО.
Пример.
3 года назад по надуманной причине ФРС закрыло ОО
«Правозащитный центр Бурятии». Организация продолжает
работать, т.к. это возможно и без регистрации, но получать гранты
уже не может (нет р/счета) и вынуждено 3 года судиться (вплоть до
Страссбургского суда).
2.3 Субъективные причины
Это временная или постоянная потеря основных исполнителей
проекта по семейным другим обстоятельствам, а также
необходимых ресурсов (оборудование и др.). Нужно иметь
резервных исполнителей и во время согласовывать с донором
замену их.
И важно понимать, что донор, обычно не просто готов вас
поддерживать в решении таких проблем, но и заинтересован в
278
получении вашего опыта их решения, в т.ч. в превращение их в
новые ресурсы развития.
Пример.
На первых этапах программы РОЛЛ выполнялись отдельные
проекты с хорошими, но не устойчивыми результатами, т.к. они не
были созданы условия для их использования Был проведен анализ
ситуация программа была модифицирована.
Теперь до конкурса допускаются только комплексы проектов, в
которых результаты одного проекта используются в качестве
ресурса для других проектов с повышением устойчивости
результата и получением положительного синергетического
эффекта.
3. Проблемы оказания влияния (изменения к лучшему в
местных сообществах).
Нужно различать результат и его влияние И разделять кратко –
средне и долгосрочное влияние (изменение к лучшему) с типами
эффектов: предупреждение рисков, сохранение имеющихся
ценностей и сдерживание существующего негативного воздействия.
И условия обеспечения этих типов влияния существенно
различаются для разного типа проектов. Но во всех проектах нужны
3 участника: мотивированный заявитель (человек с не
реализованной мечтой), квалифицированный консультант и
потребитель (товара или услуги).
Социальные проекты
Пример
Проект - конкурсы социальных проектов в трех районах
Бурятии в 2009 г.
Результат – выполнено 20 проектов, отобранных конкурсной
комиссией на решение актуальных проблем местного сообщества
(выявленных по результатам соцопроса)с участием 100 местных
жителей.
Влияние:
- краткосрочное – опыт привлечение 200 т. руб. внебюджетных
средств в бюджет поселения (вклад в экономическую устойчивость
поселения в условиях сокращения бюджета в кризис).
- среднесрочное – выявлен актив местных жителей и опыт
сотрудничества с МСУ (увеличение социального капитала местного
сообщества)

279
 - долгосрочное - получен опыт подготовки успешных заявок
для повышения самооценки (увеличение культурного капитала)
1. Бизнеспроекты
Пример
Исследовательский проект «Биогрядка» - использование
различных биогрунтов и инновационных активаторов роста с
выращиванием зеленой продукции в домашних условия ( в т.ч. в
помещении и школы и силами школьников).
Результат – выявление оптимального комплекса грунта, дозы
стимулятора и вида продукции для перехода на открытый грунт. .
Влияние:
- краткосрочное (экономическое) – оплата за исследовательский
проект и информация для подготовки конкурентоспособных
бизнеспроектов для местного не занятого населения (в т.ч. «новых
безработных» - сдерживание воздействия экономического кризиса).
- среднесрочное (социальное) – предложение в ПСЭР района и
поселения по поддержке таких проектов для обеспечение социально
не защищенных слоев местного сообщества (сохранение
социальных ценностей местного сообщества)
- долгосрочное (культурное) – новые знания и умения для
учителей и школьников с повышением их самооценки
(предупреждение рисков депопуляции поселения за счет выявления
новых возможностей развития и самореализации).
2. Культурные проекты
Пример
Проект – «Создание карты историко- культурных ценностей
Еравнинского района».
Результат – документация 12-ти известных и новых объектов
культурных ценностей с участием сотен школьников всех школ
района и их консультантов (учителей).
Влияние:
- краткосрочное – подготовка 11 туристических маршрутов для
использования выявленных объектов для развития местного
туризма (как альтернативе развития опасной горнорудной
промышленности). Вклад в экономическое развитие местных
сообществ.
- среднесрочное – получение новых знаний и умений
школьниками с повышением самооценки (увеличение ценности
социального капитала местного сообщества)
280
 - долгосрочное – повышение привлекательности своей родины
для местных жителей (снижение риска депопуляции местного
сообщества за счет увеличения культурной ценности территории
проживания и в т.ч. создания новых объектов культуры - оберег
района )
Показатели влияния результатов проектов
Для организации эффективного межсекторного взаимодействия
(власть – бизнес – местное сообщество) важно выработать
показатели влияния выполненных общественными организациями
проектов на изменения к лучшему.
Такие показатели пока не выработаны т.к. большинство НКО
узконаправленны (инвалиды, ветераны и др.), действуют не
постоянно из - за отсутствия ресурсов и не имеют повода и опыта
самооценки своей деятельности.
Результаты проектной деятельности лидерских НКО уже носят
систематический характер и при первых попытках их обобщения
(«Белая книга Байкальского региона», 2003-2004 гг.) были
выработаны следующие критерии для оценки проектов НКО.
Влияние полезно описывать в показателях вклада в
развитие местного сообщества - в сохранение, увеличение
капитализации имеющихся и/или создание новых: социальных,
экономических, культурных активов.
1. Сохранение, увеличение капитализации и создание новых
социально-экономических и культурных активов.
2. Получение новых знаний и умений членами местного
сообщества (целевые группы)
3. Повышение их самооценки и веры в свое будущее
(саморазвитие).
Обобщение количественных и качественных показателей
выполненных в последние годы проектов и программ в Бурятии
позволило выработать более конкретные показатели влияния,
которые можно принять за основу (Таблица 2).
Это лишь первые прикидки для обсуждения с
заинтересованными специалистами из разных секторов местных
сообществ. Выработка таких критериев и показателей необходима
для бюджетной поддержки НКО, в т.ч. на основе
соответствующего закона Республики Бурятия.
Таблица 2
Вклад некоторых международных программ и проектов
281
 в развитие территорий и местных сообществ Бурятии
(10 районов, 20 поселений) за 1998-2009 гг.

Показатели * РМО РОЛЛ ГДА Форд Итого

Кол-во проектов 10 30 3 15 58
Социальное
развитие
Предупреждение Десятк Сотни Десят Десятк Сотни
рисков потери и чел. * чел ки чел и чел чел
активов (новая
занятость, чел, )
Сохранение и Сотни Тысяч Сотни Сотни Тысяч
создание новых чел. ** и и чел.
активов
(новые знания и
умения, чел.),
Сдерживание 1 *** 3 1 3 8
воздействия на
активы
(механизмы
взаимодействия,
чел.)
Экономическое
развитие
Предупреждение 360000. 400000 70000. 50000. 880
рисков потери 0 .0 0 0 000.0
активов долл.**
(межбюджетн.отнош **
ения, налоги, руб.)
Сохранение и 315000. 350000 65000. 135000 1 450
создание новых 0 долл. .0 0 .0 000.0
активов
(внебюджетные
средства – гранты,
руб.)
Сдерживание 1 ***** 3 1 3 8
воздействия на
активы

282
(ресурсосбережение,
руб.)
Культурное
развитие
Предупреждение 1 2 1 3 7
рисков потери ******
активов
(вовлечение жителей
в ОС, чел.)
Сохранение и 10 Десятк 5 Десятк Десят
создание новых и чел. и чел. ки
активов чел.
(проблемы в новые
проекты, чел.)
Сдерживание Десятк Сотни Десят Сотни Сотни
воздействия на и чел. чел. ки чел чел. чел.
активы
(повышение
самооценки, чел. )

Для развития достигнутых НКО Бурятии результатов

социальных проектов разработан проект РЦП «Вовлечение
населения в решение вопросов местного значения» на 2011-2013 гг.,
где использованы следующие наработанные инновационные
социальные технологии.
При ее реализации для развития партнерства и улучшения
межсекторного взаимодействия разработан и внедрен комплекс
инновационных социальных технологий, включающий и наработки
наших партнеров.
1. Общественный договор с Планом мероприятий -
выполняется в течение 10 лет.
2. Сигнальный общественный экологический контроль
(СОЭК).
3. Карта местных ценностей, как основа для подготовки
проектной деятельности.
4. Конкурсы соцпроектов на консолидированный бюджет
(разработан МОФ СЦПОИ)
5. Методика оценки общественной эффективности
инвестиционных проектов
283
 6. Показатели эффективности проектов (вклад в развитие
территории и сообщества)
7. Общественный экологический совет при природоохранной
прокуратуре Бурятии
8. Консорциумный подход, обеспечивающий синергетический
эффект проектов.
9. Типизация районов и критерии выявления «фокусных»
поселений.
10. Методические рекомендации – «Сопровождение проектов»

Примечания
РМО – программа развития муниципальных образований
РОЛЛ – тиражирование успешного опыта и результатов
социальных проектов
ГДА – глобальная демократическая инициатива
Форд - повышение эффективности деятельности муниципальных
органов в Бурятии.
* - временная и дополнительная занятость
** - опыт подготовки и выполнения социальных преоктов
*** - положение о проведении общественный обсуждений
муниципального уровня
****- софинансирование из местных средств ( в т.ч. бюджетов,
бизнеса, волонтеров)
***** - положение об энергосбережении районного уровня
****** -создание первых карт местных ценностей

С.Г. Шапхаев, канд. ф-м. наук., доцент ВСГТУ, директор

общественной
организации "Бурятское региональное отделение по Байкалу

Нормативно-правовое обеспечение участия населения в

инвестиционной деятельности на муниципальном уровне

Правой основой общественного участия при подготовке и

реализации проектов хозяйственной деятельности на
муниципальном уровне является природоохранное и
градостроительное законодательство. За последние пять лет эти
ветви законодательства подверглись достаточно серьезным
284
изменениям. После принятия федерального закона «О внесении
изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные
законодательные акты РФ»от 18 декабря 2006г. №232-ФЗ
значительно сузилось поле деятельности федерального закона «Об
экологической экспертизе»(1995). В частности, из объектов
экологической экспертизы практически полностью оказались
исключены объекты градостроительной деятельности:
недропользование, сооружение и эксплуатация гидротехнических
сооружений и трубопроводных систем, дачные и коттеджные
застройки и другие проекты хозяйственной деятельности, где
предусмотрено строительство объектов капитального
строительства(исключение составляют объекты капитального
строительства, расположенные на ООПТ федерального уровня) .
Эти объекты стали теперь объектами государственной экспертизы,
регулируемой Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004
г. N 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) и рядом подзаконных актов к нему. В
тоже время объектами экологической экспертизы остались
проекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I-V
класса опасности, проекты нормативно-технических и
инструктивно-методических документов в области охраны
окружающей среды, утверждаемых органами государственной
власти Российской Федерации, в том числе, к примеру, нормативы
допустимых воздействий для водных объектов.
Подобные изменения законодательства мотивировались введением
так называемого «Правила одного окна», когда экологическая
экспертиза наряду с другими видами экспертиз должна быть
включена в состав государственной экспертизы. Сопоставление
отдельных положений природоохранного и градостроительного
законодательства, касающихся выявления и учета общественных
предпочтений, является предметом нижеследующего анализа.
Сопоставительный анализ
Используются термины и определения из Федеральных законов "Об
охране окружающей среды"(2002), «Об экологической экспертизе»
(1995 г.) и «Положения об оценке воздействия намечаемой
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду» (утв.
приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372) (далее в
тексте — Положение об ОВОС), Градостроительный кодекс РФ от
29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ
(далее - ГрК РФ), Положение об организации и проведении
285
государственной экспертизы проектной документации и
результатов инженерных изысканий (утв. постановлением
Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145), “О составе разделов
проектной документации и требованиях к их содержанию”(утв.
Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008г. №87).
Права граждан на участие в процедурах принятия решений по
инвестиционной деятельности базируются прежде всего на статьях
29 ч.4, 32 и 42 Конституции РФ, где провозглашаются права на
получение информации, на непосредственное управление делами
государства, а также право на благоприятную окружающую среду и
на достоверную информацию о ее состоянии.
Нормативно-правовое закрепление этих конституционных прав
отражено в основных принципах градостроительной деятельности и
охраны окружающей среды, а именно:
- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением
требований охраны окружающей среды и экологической
безопасности;
- участие граждан и их объединений в осуществлении
градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого
участия;
(ст. 2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-
ФЗ)
- соблюдение права каждого на получение достоверной
информации о состоянии окружающей среды, а также участие
граждан в принятии решений, касающихся их прав на
благоприятную окружающую среду, в соответствии с
законодательством;
-обязательность участия в деятельности по охране
окружающей среды органов местного самоуправления,
общественных и иных некоммерческих объединений, юридических
и физических лиц;
-обязательность оценки воздействия на окружающую среду при
принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной
деятельности;
(ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-
ФЗ)
В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды)
«оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по
выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных
286
последствий воздействия на окружающую среду планируемой
хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о
возможности или невозможности ее осуществления». Поскольку
любая планируемая деятельность потенциально может негативно
повлиять на окружающую среду и затрагивает тем самым права
граждан на благоприятную окружающую среду, то, следовательно,
в процессе оценки воздействия на окружающую среду должно
учитываться общественное мнение и участие граждан в этой
разновидности деятельности по охране окружающей среды является
обязательным.
Один из наиболее дискуссионных обсуждаемых вопросов среди
специалистов и в данной в статье : в каких случаях действие
основного принципа охраны окружающей среды – «принципа
обязательности оценки воздействия на окружающую среду при
принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной
деятельности» распространяется на градостроительную
деятельность? В частности, является ли основанием для отказа в
принятии проектной документации и (или) результатов
инженерных изысканий, представленных на государственную
экспертизу, отсутствие материалов выявления и учета
общественных предпочтений при принятии заказчиком решений,
касающихся намечаемой деятельности?
Градостроительная деятельность - деятельность по развитию
территорий, в том числе городов и иных поселений,
осуществляемая в виде территориального планирования,
градостроительного зонирования, планировки территорий,
архитектурно-строительного проектирования, осуществляемая в
виде строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов
капитального строительства(ст. 1 ГрК РФ).
Поскольку строительство, ремонт и реконструкция объектов
капитального строительства является разновидностью
хозяйственной деятельности, то действие основного принципа
природоохранного законодательства - «принципа обязательности
оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений
об осуществлении хозяйственной и иной деятельности»
распространяется и на градостроительную деятельность в этой
части. Более детально эти вопросы прописаны в ГрК РФ
следующим образом.

287
«Законодательство о градостроительной деятельности регулирует
отношения по территориальному планированию,
градостроительному зонированию, планировке территории,
архитектурно-строительному проектированию, по строительству
объектов капитального строительства, их реконструкции, а также
по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются
конструктивные и другие характеристики надежности и
безопасности таких объектов (далее - градостроительные
отношения) »(ч.1 ст.4 ГрК РФ).
«К градостроительным отношениям применяется законодательство
об охране окружающей среды, если данные отношения не
урегулированы законодательством о градостроительной
деятельности»(ч.3 ст.4 ГрК РФ).
Посмотрим насколько детально вопросы общественного участия
урегулированы градостроительным законодательством.
В состав проектной документации объектов капитального
строительства, за исключением проектной документации линейных
объектов, включаются следующие разделы:
8. «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»;
(ч.12 ст. 48 ГрК РФ)
Состав и требования к содержанию этого раздела проектной
документации в соответствии со ст. 4 ГрК РФ установлены
Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008г. №87 “О
составе разделов проектной документации и требованиях к их
содержанию”. В частности, согласно п. 25 раздела 8 Перечень
мероприятий по охране окружающей среды должен содержать в
текстовой части « результаты оценки воздействия объекта
капитального строительства на окружающую среду».
Поскольку в ГрК РФ и Постановлении Правительства РФ от 16
февраля 2008г. № 87 не раскрыто содержание термина «результаты
оценки воздействия объекта капитального строительства на
окружающую среду», то поэтому в соответствии с ч.3 ст.4 ГрК РФ
следует руководствоваться требованиями природоохранного
законодательства.
В соответствии с пунктом 1.6 Приложения к Приказу
Госкомэкологии Российской Федерации от 16.05.2000 № 372
«Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной
деятельности и иной деятельности на окружающую среду в

288
Российской Федерации» (в дальнейшем - Положение об ОВОС)
результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:
- информация о характере и масштабах воздействия на
окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее
реализации, оценке экологических и связанных с ними социально -
экономических и иных последствий этого воздействия и их
значимости, возможности минимизации воздействий;
- выявление и учет общественных предпочтений при принятии
заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;
- решения заказчика по определению альтернативных вариантов
реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте
размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от
нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на
окружающую среду.
Таким образом, «выявление и учет общественных предпочтений
при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой
деятельности» является обязательной процедурой при подготовке
раздела 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»
проектной документации объектов капитального строительства,
подаваемых на государственную экспертизу. Согласно абзацу 2
пункта 1.6 «Положения об оценке воздействия намечаемой
хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую
среду в Российской Федерации» «результаты оценки воздействия на
окружающую среду документируются в материалах по оценке
воздействия, которые являются частью документации по этой
деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а
также используемой в процессе принятия иных управленческих
решений, относящихся к данной деятельности». При этом под
иными управленческими решениями могут быть решения в сфере
градостроительной деятельности, принимаемые по документации,
направляемой на государственную экспертизу ,т.е. в этой части
Положение об ОВОС распространяет свое действие и на
градостроительную деятельность. В соответствии с последним
абзацем п.1.1 Положения об ОВОС «общественные обсуждения –
комплекс мероприятий …с целью выявления общественных
предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия», поэтому
материалы общественных обсуждений, процедура подготовки
которых описана в в разделе IV Положения об ОВОС, в

289
обязательном порядке должны входить в состав проектной
документации, подаваемой на государственную экспертизу.
С учетом изложенного, наличие материалов общественных
обсуждений по выявлению и учету общественных предпочтений в
составе проектной документации является обязательным условием
их комплектности.
В соответствии с пунктом 24 Постановления Правительства
Российской Федерации от 05. 03. 2007 № 145 «О порядке
организации и проведения государственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий» неполное
представление документов, указанных в пунктах 13-16 данного
Постановления, является основанием для отказа в принятии
проектной документации и (или) результатов инженерных
изысканий, представленных на государственную экспертизу.
Подчеркнем, что данное требование по существу вытекает из
вышеперечисленных принципов градостроительной деятельности и
охраны окружающей среды, обеспечивающих конституционные
права граждан, т.е. являются приоритетными для органов власти
всех уровней(ст. ст.2,18 Конституции РФ).
В соответствии с частью 41 статьи 49 Градостроительного кодекса
Российской Федерации государственная экспертиза проектной
документации и государственная экспертиза результатов
инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой
проектной документации, проводятся федеральным органом
исполнительной власти или подведомственным ему
государственным (бюджетным или автономным) учреждением в
отношении объектов, связанных с размещением и обезвреживанием
отходов I - V класса опасности.
Также, согласно пункту 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23
ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»,
проектная документация объектов, связанных с размещением и
обезвреживанием отходов I - V класса опасности, подлежит
государственной экологической экспертизе на федеральном уровне.
С учетом изложенного, проектная документация объектов,
связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса
опасности, направляется:
для прохождения государственной экспертизы в ФГУ
«Главгосэкспертиза России»;

290
для прохождения государственной экологической экспертизы в
Федеральную службу по экологическому, технологическому и
атомному надзору.
Для организации общественных слушаний по широкому кругу
вопросов градостроительной деятельности можно утвердить на
уроне муниципального образования нормативный документ под
названием «Порядок проведения слушаний по проектным
материалам инвестиционных проектов». Типовое положение
прилагается.
Выводы
1. «Принцип обязательности оценки воздействия на окружающую
среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и
иной деятельности» предполагает обязательность участия
общественности в процедуре ОВОС и распространяется на
градостроительную деятельность в той части, которая затрагивает
градостроительные отношения, связанные с объектами
капитального строительства.
2. Наличие материалов общественных обсуждений по выявлению и
учету общественных предпочтений в составе проектной
документации является обязательным условием их комплектности и
в случае их отсутствия является основанием для отказа в принятии
проектной документации и (или) результатов инженерных
изысканий, представленных на государственную экспертизу.
3. Проектная документация объектов, связанных с размещением и
обезвреживанием отходов I - V класса опасности, направляется:
- для прохождения государственной экспертизы в ФГУ
«Главгосэкспертиза России»;
- для прохождения государственной экологической экспертизы в
Федеральную службу по экологическому, технологическому и
атомному надзору. Проводятся две параллельные экспертизы
независимо друг от друга.

Приложение
«Утверждаю»
Глава муниципального
образования
Название, ФИО.
Порядок проведения слушаний по проектным материалам
инвестиционных проектов
291
Данный документ составлен на основании федеральных законов
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации »(2003), «Об охране окружающей
среды»(2002), «Об экологической экспертизе»(1995),
Градостроительного кодекса РФ(2004)и Земельного кодекса
РФ(2001), а также «Положения об оценке воздействия намечаемой
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в
Российской Федерации»(2000).
Слушания организуются органами местного самоуправления при
содействии заказчика. Предметом слушаний является проектная
документация инвестиционных проектов хозяйственной
деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду
и здоровье населения.
Порядок проведения слушаний определяется органами местного
самоуправления при участии заказчика проектной документации
и содействии заинтересованной общественности.
Перед началом проведения слушаний проводится регистрация
его участников у секретаря общественных слушаний.
Председатель открывает заседание общественных слушаний и
объявляет повестку дня и устанавливает следующий регламент
слушаний: выступления представителя заказчика до 30 мин.,
независимых экспертов – до 15 мин., выступления в прениях до 5
мин., вопросы и ответы до 3 мин.. Дальнейшая
последовательность выступлений:
-Представитель Заказчика докладывает об основных
особенностях проекта и
отвечает на вопросы участников слушаний.
- При наличии независимых экспертов, заслушиваются их
мнения об отдельных аспектах проекта.
- Обсуждение материалов ОВОС и другой проектной
документации.
- Председатель озвучивает проект Протокола слушаний.
- Обсуждение проекта Протокола слушаний всеми
заинтересованными сторонами. В случае наличия
разногласий между заказчиком, органами местного
самоуправления и заинтересованной общественностью

292
 создается согласительная комиссия и формулируется
Предмет разногласий, заносимый в согласованный текст
Протокола слушаний.
- Подписание Протокола слушаний
- Заключительное слово председателя заседания с
пояснением дальнейшей процедуры сбора замечаний и
предложений от заинтересованной общественности в
течение 30 дней после окончания слушаний .
Общественные организации и граждане могут определить своих
представителей для подписания протокола общественных
слушаний. В случае отказа от подписания протокола в протоколе
осуществляется запись об этом с мотивировкой отказа , которая
удостоверяется подписью председателя и секретаря. По
завершению обсуждений председатель подводит итоги
проведения заседания, оглашает проект протокола.
Итоговым документом заседания общественных слушаний
является протокол, который ведет секретарь заседания,
подписывается председателем заседания, представителем заказчика,
секретарем, уполномоченным представителем общественных
организаций и граждан, а также всеми желающими участниками
слушаний. В протоколе фиксируются ФИО председателя, секретаря,
повестка дня, краткий итог выступлений с выделением различных
мнений и подходов, Предмет разногласий (при его наличии),
выводы о соответствии представленных проектных материалов
существующему законодательству. К протоколу прилагается список
участников слушаний, выступления участников в кратком
изложении, представленные участниками заседания материалы и
др. Протокол подписывается не менее чем в 3-х экземплярах,
оригиналы выдаются организатору слушаний, заказчику и
представителям заинтересованной общественности.

293