М.Г.

ЗВЯГИНЦЕВ
аспирант кафедры социологии, психологии и педагогики
МГТУ «Станкин»

Влияние развития института государственной службы в России

на организацию местного самоуправления

История российской государственности имеет глубочайшие корни,

уходящие порою так далеко, что бывает невозможным с относительной
точностью определить даже приблизительный момент её зарождения. С
укреплением государства неминуемо развиваются и служебные отношения,
формируется и постоянно реорганизуется структура аппарата власти. В свою
очередь широкое распространение бюрократии влечёт отчуждение власти от
народа, разрастание административной машины препятствует применению
механизмов прямого волеизъявления. В результате непосредственные формы
осуществления народом местного самоуправления предаются забвению,
теряют своё прежнее значение и постепенно выходят из употребления.
Все происходящие в рамках исторического процесса политико-
правовые изменения, так или иначе, испытывают на себе влияние
соответствующих идей. Некоторые специалисты даже утверждают, что
«история развития общества – это история развития идей, на которых
основаны правовые и политические учения»[1]. И это утверждение
действительно трудно оспорить. Например, ориентирование современной
научной мысли на исключительность и превосходство демократического
режима правления создаёт в обществе определённую парадигму мнений,
рождает второстепенные (обслуживающие, обосновывающие)
целеполагающие идеи (о «правовом государстве», «гражданском обществе»,
«суверенной демократии», «правах человека и гражданина» и т.д.), к
реализации которых должно стремиться общество, а обеспечивать их
воплощение в жизнь обязано само государство. В итоге, в существующих
условиях, идея демократии становится господствующей и направляющей
силой не только всего теоретического знания в целом, но и реальной
политической практики.
Вместе с тем, представляется, что ни один из существующих
государственных (политических) режимов, каким бы универсальным и
авторитетным он ни был, объективно не может обеспечить защиту общества
и его членов от тех негативных социальных явлений, которые возникают из
самой государственной организации (коррупция, превышение и
злоупотребление полномочиями, безразличие к обеспечению прав и
законных интересов граждан и т.д.). В этой связи намного более полезным
представляется оценка того исторического опыта, который пережила
отечественная система органов общественного (местного) самоуправления в
процессе своего развития. Поэтому с точки зрения социологического анализа
особую значимость среди других вопросов приобретает решение проблемы
происхождения института государственной службы, исходя из выявления
реальных причин замещения общественных форм самоуправления аппаратом
государственной власти.
Само слово «государство» впервые встречается в русской летописи при
описании переговоров новгородского веча с Великим князем Московским
Иваном III в 1478 году. До этого момента наша страна называлась не иначе
как «Русская земля» (потом уже Великорусская, Малорусская и
Белорусская).
Первоначально государство понимается как объединённая территория
племенных княжеств (земель, союзов), находящихся под властью одного
политического центра. Во главе этого центра стоял государь («осподарь»)
или, что одно и то же, господин.
Справедливо замечает В.И. Сергеевич, что «обращение со словами
старейшина и отец заимствует свою силу и значение от того почтения,
которое подобает старшим вообще и родителям в особенности». Отсюда и
проистекает слово «Отечество». Обращение же со словом «господин»
заимствует свою силу от почтения, которое должно быть воздаваемо рабами
господам их. Таким образом, наименование господином, кроме почтения,
выражает ещё некоторую приниженность того лица, которым
употребляется»[3]. В средневековом Пскове в целях осуществления
правосудия князем из числа бояр образовывалась судебная коллегия,
именуемая госпо́дою. Точно в таком же ключе стоит рассматривать роль
христианского бога, именуемого Господом, в отношениях с покорной
паствой – рабами божьими. По свидетельству Б.А. Рыбакова, христианское
слово «Господь» проникло к славянам около 4 века н. э. под влиянием
южных соседей христиан-готов[4]. Таким образом, слово «государство»
вошло в обиход как обозначающее централизованную систему подчинения
слуг (народа) их господину (главе государства), основанную на жёсткой
хозяйственной зависимости.
Так, В.Б. Кобрин и А.Л. Юрганов отмечают, что «ход политического
объединения русских земель и централизация государства окончательно
утвердили власть великого князя как государя и повели к постепенному
превращению всех его подданных в холопов. Дело в том, что термин
«государь» применялся как синоним будущего «хозяин»; соответственно
холоповладелец был государём своих холопов, тем самым появление госу-
даря на троне автоматически превращало в холопов всех, кто титуловал
великого князя государём»[5].
Своё зарождение система «государь-холоп» получила в дружинной
организации.
Изначально отношения между князем и его дружиной (от слова
«дружить») основывались на уважении, доверии и почитании; и только
впоследствии с укреплением государственной власти они начинали приоб-
ретать характер служебных. А.Н. Филиппов по этому поводу пишет: «Князья
старались привязать к себе дружинников, заинтересовывая их в своих
предприятиях и выслушивая их советы по наиболее важным делам. Это было
необходимо уже потому, что дружина могла отказать в своём содействии
предприятию князя, раз оно делалось без её ведома»[2]. Основу
первоначальной дружины составляли «княжьи мужи» или по-другому
«бояре», «лучшие люди». Но имели они не земское (туземное)
происхождение, а, как правило, варяжское, наёмное. И как далее указывает
А.Н. Филиппов: «если князь ввиду тех свободных, договорных отношений,
какие существовали между ним и дружиною, должен был жить с нею душа в
душу, мирным дружеским союзом, деля всё с нею, то и княжеская дружина
могла лишь постольку быть заинтересована в делах данной волости или
земли, поскольку она сама была связана своим происхождением и
интересами с самим туземным населением. Первоначальные пришельцы-
варяги не имели никаких связей с землёю и были, как и князья, весьма
подвижны: они были везде, где была добыча, и куда их звал храбрый князь;
нередко, впрочем, они меняли одного князя на другого, раз он чем-либо не
угождал им»[2].
Древнерусское общественное устройство вообще не знает дружины в
смысле постоянно действующего органа (сначала военного, а потом
хозяйственного и административного). По выражению И.Д. Беляева, «до
призвания Рюрика ни у одного из славянских племён не было и помину о
дружине. Стало быть, дружина – элемент новый, выросший на неславянской
почве; она пришла на Русь вместе с скандинавскими князьями»[6]. Это
говорит о том, что славяне, живя с самой глубокой старины в условиях
безгосударственной формы организации, управлялись полностью
самодержавно посредством всеобщих народных собраний, а не единоличных
или коллегиальных органов. Дружинная же организация как прообраз
государственного аппарата была привнесена извне, и, соответственно,
внедрение свойственных этой организации средств управления
осуществлялось насильно или помимо воли народа, так как основаны они
были не на принципах самоуправляемости, а на жёсткой военно-командной
методе.
В дальнейшем из дружины складывается костяк профессиональных
чиновников, находящихся в крепкой (крепостной) служебной зависимости от
князя. Вряд ли случайно, что этот слой с конца 12 века получает название
дворян, то есть людей княжеского двора, личных заслуг князя, а не его
друзей и соратников («дружина»)». Отношения «князь – дружина»
полностью заменяются отношениями «государь – подданные»[5].
Служебные отношения между князем и его дружинниками
приобретают черты рабского подчинения слуг своему хозяину и уже не рас-
сматриваются как особый род деятельности на страже общественных
интересов. По выражению М.А. Дьяконова, «в древнее время понятие
службы было совсем не то, к какому привыкли мы, ибо не существовало ни
государственной, ни общественной службы. Служба понималась лишь как
частное услужение, и тот, кому служат, считался господином, а тот, кто
служил – холопом»[8].
В это время наименование «государь» приобретает общественно-
политическую окраску и употребляется для обозначения представителя
верховной власти одновременно с завершением преобразования
хозяйственно-служебных отношений в государственно-служебные.
Таким образом, изначальная природа зарождающихся
административных отношений, связанных с развитием института
государственной службы, не имела ничего общего со «службой на страже
интересов общества» и, как нам представляется, не всегда связана с защитой
общественных интересов и в наше время. В последнее время главными
средствами продвижения по службе стали не ратные подвиги во благо
Отечества, а карьерные и финансовые интересы. И это предельно ясно,
потому что у современного человека понятие о Родине носит неконкретный,
бесформенный, расплывчатый характер, и находится на грани
идеалистически воображаемых представлений. Получается, что Родина – это
обширная и не всегда узнаваемая на карте территория, обозначенная
условными границами.
В ходе развития служебных отношений придворные должности
«будучи сначала домашне-хозяйственными, всё более и более получали
общественно-государственный характер»[8]. Характеризуя это положение,
А.Н. Филиппов замечает, что «личные слуги князя являлись в то же время
исполнителями общественных обязанностей, а доходы князей вовсе не
отличались от общегосударственных доходов»[2]. В результате к средним
векам, как пишет В.М. Гессен, «мало-помалу образуется могущественная
бюрократия, пресмыкающаяся пред князьями и власть имущими,
презирающая народ и народное право»[9].
Возникновение «дружинного элемента» во властных отношениях при
древнем общинно-родовом укладе, основанном на самоуправляемости,
рассматривалось как вынужденная и крайняя, но в то же время преходящая
мера. В целом, со стороны местного населения отношение к этой
несамобытной организации было, мягко говоря, настороженным. Очень
точно об этом сказал И.И. Дитятин: «Бродячий дружинник и осёдлый
земледелец не могли проникаться особенно прочно чувством братского
единства»[7].
Несмотря на огромный пройденный путь своего развития, институт
государственной службы не претерпел ключевых изменений и в основном
дошёл до наших дней в чуть преобразованном виде. До сих пор на уровне
закона в России закреплено, что существо государственной службы
заключается в обеспечении исполнения полномочий высших органов власти
и должностных лиц государства. Именно эти органам и лицам подчинена вся
бюрократическая система, проводящая государственную политику в жизнь.
В этих условиях действующая система местного самоуправления
практически дублирует систему органов государственной власти. Формам
народного самоуправления отводится второстепенная роль, а решениям,
принимаемым путём прямого волеизъявления, законодательно придаётся
лишь рекомендательный характер. Естественно, что подобная ситуация как
нельзя лучше располагает к распространению таких социальных явлений, как
правовой нигилизм, неверие в возможность каким-либо образом повлиять на
государственные дела, нежелание участвовать в выборах и политической
жизни страны и т.д.
В противовес системе государственной службы история нашей страны
сохранила свидетельства об исконных формах народного самоуправления,
перед действием которых нещадно меркнут преимущества и обнажаются
недостатки всех существующих и ныне превозносимых механизмов
(режимов) государственного управления. Самой известной из таких форм
является народное собрание, получившее на Руси наименование – «вече».
Рассматривая судьбу этого института, В.И. Сергеевич писал: «Как по
возникновению своему вече было безыскусственным произведением самой
жизни, а не зрелым плодом законодательного акта; так точно и отмена его
совершилась не столько в силу сознательной воли законодателя, сколько в
силу изменений в древнем общественном быте, которые хотя и не были
направлены к отмене вечевых учреждений, но произвели то, что народные
собрания сделались ненужными и мало-помалу вышли»[3].
Само название «вече», «веще», «веце» (отсюда «вечный», «вещать»,
«завет», «совет», «вервь») говорит об изначальности и естественности этой
формы самодержавия. По меткому замечанию М.А. Дьяконова, «это
институт обычного права, а потому нельзя указать времени его возникно-
вения. Обычай обсуждать и решать дела в народных собраниях существует у
славян издавна»[8]. Более того, по словам А.Н. Филиппова, «вече является
исконным и повсеместно распространённым учреждением не только у
русских, но и у других славянских племён; аналогичные же ему учреждения
можно найти у древних германцев и вообще у арийцев»[2].
В древности посредством вече реализовывалась простая потребность
народа в обсуждении и решении своих насущных дел. «Новгородцы бо
изначала, и Смоляне, и Кыяне, и Полочане, и вся власти, якоже на думу на
вечя сходятся, на что же старейшие сдумают, на том же пригороды станут», –
пишется в летописи.
В связи с этим согласимся с В.П. Алексеевым, утверждающим, что
правы те, кто называет вече общечеловеческим явлением[10]. Потребность в
политическом совещании вызвана не правом, а практической
необходимостью. М.А. Дьяконов выявил при этом замечательную обу-
словленность, указав, что «явления, порождаемые практической необходимо-
стью, служат самой благоприятной почвой для создания господствующей
практики, то есть для зарождения и укрепления обычного правила»[8]. Таким
образом, в основе обычая лежит практическая необходимость, разумное
правило поведения.
Человеческая потребность в общении может возникнуть только в
развитом и свободном обществе, избавленном от бесконечной погони за
материальным благом. Там, где деятельность человека включена в борьбу за
физическое выживание, в «погоню за рублём» – потребностей в общении не
появляется, так как все мысли направляются на поиск решения насущных
бытовых проблем. Поэтому, как не без оснований полагает В.П. Безобразов,
необходимым обстоятельством независимости общественного положения,
обеспечивающим участие в общих вопросах и делах своего общественного
круга, своей местности и всей страны, являются такие условия труда,
которые позволяют человеку отвлекаться от прямых обязанностей своей
деятельности[11].
В отличие от глубокой древности в современных условиях,
характеризующихся полной политической апатией населения, интерес к
участию в управлении общими делами всё слабеет и слабеет, время от
времени еле подогреваясь информационными избирательными
технологиями. Это является очень тревожным признаком, говорящим в
первую очередь о том, что в мире господствует финансовое закабаление
наряду с дегенерацией сознания. Но вместо решения этой проблемы
системными средствами, власти в погоне за обеспечением явки избирателей
прибегают к основному государственно-правовому инструменту – штрафным
санкциям, чем ещё более усугубляют сложившееся положение.
Сейчас вече, как и другие подлинно самодержавные формы
управления, нежизнеспособно. Вечевая форма управления может сущест-
вовать только тогда, когда члены общества ведут одинаковый образ жизни,
имеют единые идеалы и связаны всеобщим стремлением к их достижению,
однородны по социальному составу, искренне желают единения в мыслях,
устремлениях и действиях и готовы добиваться его с оружием в руках.
Именно благодаря культурному единению каждый человек древности считал
общественное дело своим личным. М.А. Дьяконов в качестве характерного
признака древнего управления приводит «смешение интересов и целей
частных с общественными и государственными. Каждый свободный считал
себя вправе осуществлять все цели, входившие в сферу его интересов, хотя
бы они затрагивали и интересы общественные, собственными
средствами»[8].
Немаловажным, хотя и второстепенным по происхождению является
достижение относительного экономического равенства. По мнению В.П.
Безобразова, «имущественное неравенство обращается в неравенство
образованности в разных группах народонаселения, и богатство становится
источником не только экономического, но и вообще общественного
превосходства»[11]. Причину экономического неравенства нельзя искать
только лишь в особенностях личности человека и объяснять его природным
дарованием или индивидуальной предрасположенностью. Общество – это
удивительная по своей организации саморегулируемая социальная система,
где также как и в Природе действуют специальные правила жизни. При
грубом нарушении социального равновесия в этой системе (не важно, в какой
из сфер жизни общества, будь-то: экономика, политика или даже культура)
происходит сначала её разрушение (через различные народные недовольства,
выливающиеся в бунты, погромы, революции и т.д.), а потом постепенное
восстановление. Нормальные общественные отношения опираются, прежде
всего, на естественные социальные связи (лежащие в плоскости духовно-
нравственной области), нарушение которых неминуемо ведёт к
«перезагрузке» всей социально системы. В тех обществах, где духовно-
нравственную опору, включающую такие непременные составляющие, как
честность, добропорядочность, заботу, милосердие, самоотверженность и
другие, не принимают в расчёт и не придают ей первостепенного значения в
устройстве человеческого общежития, либо замещают её место важными, но
всё-таки второстепенными условиями финансового, административного и
тому подобного характера, никогда не обеспечить здоровой социальной
среды. Поэтому экономическое неравенство, особенно приобретающее
совершенно дикие по своим масштабам размеры, – есть, в первую очередь,
следствие тяжёлой болезни общества. Когда бессмысленное по своей сути
неудержимое накопление материальных благ занимает место основной цели
в жизни человека. В этой связи древние общества, основанные на родовых
отношениях, являют собой пример противоположный: крепкие семейные узы
не дают проявляться низменным качествам человеческой натуры, достаточно
действенно сдерживая проявление нравственных пороков.
Описывая особенности вечевой организации, В.И. Сергеевич
указывает: «В княжескую же эпоху всё население представляет
единообразную массу, разные слои которой отличались один от другого
достоинством, а не правами. Различия по занятиям не существует: от князя
до последнего свободного всякий может быть воином, иметь поземельную
собственность, заниматься торговлей и промыслами. Каждый имеет право на
всё, но одному удалось больше, чем другому, а потому он и выделяется как
человек «лучший»; кто остался позади всех, – характеризуется эпитетом
«меньшего» человека. Таким образом возникала целая лестница
качественных различий одного и того же рода людей. Ступени этой лест-
ницы не были замкнуты: по мере улучшения фактической обстановки,
человек сам собою поднимался на следующую ступень и на оборот. Участие
в вечевом собрании предполагает возможность говорить и действовать по
личному усмотрению; дети, согласно общепринятому взгляду, не имеют
своей воли, они состоят под отеческой властью, а потому для них и не
возможна самостоятельная деятельность на вече. Приведённое ограничение
можно формулировать так: при жизни отцов дети не участвуют в народных
собраниях»[3]. Таким образом, «вечевой быт был явлением необходимым в
древней России, а потому и всеобщим»[3].
Разложение родоплеменного строя привело к деградации всех
политических институтов управления народом. На их замену вначале пришла
неограниченная монархическая власть, впоследствии ограниченная
верховная власть одного человека (конституционная монархия), и, наконец,
на современном этапе атрофированная форма демократического правления –
народное представительство (парламент, «власть избранных»).
На Руси, например, этот переход осуществлялся постепенно. Упадок
сознания восточных славян привёл к раздорам и усобицам между племенами,
их ослаблению и учащению в связи с этим набегов иноземных захватчиков.
Названные обстоятельства предопределили неизбежность выделения
монархической власти, призванной вначале осуществлять военную функцию,
а впоследствии узурпировавшей и все остальные (правотворческую,
судебную и исполнительную).
Усугубление этого движения в совокупности с другими разлагающими
обстоятельствами (например, насильственным крещением) привело к
насаждению абсолютной монархии, опирающейся на христианские каноны
божественного происхождения всякой власти и оправдательную политику
«просвещённого деспотизма» (царь-батюшка потому тиран, что вынужден
просвещать тёмных дикарей, варваров).
Полное укоренение абсолютистской формы монархии произошло на
Руси только после пришествия на престол Петра I, переманившего чуждые
славянам западные ценности и культивировавшим далёкие для русского
человека европейские идеалы.
Отмирание вечевой формы правления связано с тем, что она
приспособлена только для тех условий, при которых достигается
относительное равенство между членами общества как в социальном,
экономическом, так в духовном и интеллектуальном планах. При нарушении
этого хрупкого равновесия, при жизни не по кону (обычаю), а за коном,
неизбежно возникновение внутриобщественной борьбы интересов за власть,
признание и лучшие условия.
Вечевой порядок управления несовместим с государственным
аппаратом и, как полагает М.А. Дьяконов, применим только в «странах со
слабо развитою государственною властью, не обладающею достаточно
сильными исполнительными органами»[8]. Таким образом, вполне
справедливо мнение о том, что невозможно одновременное существование
истинного (непосредственного) народовластия, выраженного в свободном
изъявлении народной воли на вече, и народовластия представительского,
основанного на передаче полномочий по общественному управлению
отдельным представителям из народа, фактически, однако, выражающим
волю не народа, а высшего класса господ.
По мнению В.Н. Латкина, возникновение народного представительства
– это естественное следствие усугубления имущественного неравенства,
вызванного бурным промышленным развитием некоторых городов (как в
Хорватии, Сербии и Болгарии)[12]. Подобная же ситуация сохраняется и в
современном мире только в несколько видоизменённом состоянии. Крупные
столичные города – глобальные финансово-экономические центры являются
местом расположения аппарата власти (то есть высшего властно-
бюрократического сословия), принимающего решения, обязательные для
всей страны.
Подводя итог нашей статье, следует ещё раз обратить внимание на
необходимость скорейшего проведения коренных реформ в области
государственного управления, связанных в первую очередь с развитием
местного самоуправления, чей потенциал исторически раскрыт на примере
вечевых форм правления. Вече – это естественное, общечеловеческое
явление, при котором достигается гармоничное сосуществование, учёт
взаимных интересов, соблюдается формальное равенство, торжествует
справедливость и обеспечивается свобода личности.

Аннотация:

История развития институтов общественного управления, по крайней

мере, в России, представляет собой процесс не качественных изменений
(эволюцию), а, напротив, количественного усложнения механизмов
осуществления государственной власти, делающих участие народа в
управлении делами общества практически невозможным либо
малозначительным.

The history of development of Public Administration Institutions (PAI), at

least in Russia, comprises not a process of quality modifications (evolution), but
quite the opposite, quantitative sophistication of the state power execution
mechanisms, making the participation of public in social administration practically
impossible or scarcely possible.

Ключевые слова:

Развитие местного самоуправления, формирование структур публичной

власти, происхождение государственной и муниципальной службы,
вытеснение форм местного самоуправления.

Development of local self- government, shaping the structures of public

administration, performance of state & municipal duty, substitution of forms of
local self- government

Ссылки:

1. Иванов В.Н., Иванов А.В., Жихарев К.Л. Российская модель

управления устойчивым развитием. М., 2008.
2. Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. Юрьев, 1912.
3. Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и
управление во времена князей Рюриковичей. М., 1867.
4. Рыбаков. Б.А. Язычество древних славян. М., 1981.
5. Кобрин В.Б., Юрганов А.Л. Становление деспотического
самодержавия в средневековой Руси (к постановке проблемы) // История
СССР. 1991. № 4.
6. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879.
 7. Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1893.
8. Дьяконов М.А. Очерки общественного и государственного строя
Древней Руси. СПб., 1908.
9. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904.
10. Алексеев. В.П. Народовластие в Древней Руси. Ростов-на-Дону,
1904.
11. Безобразов. В.П. Государство и общество. Управление,
самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
12. Латкин. В.Н. Земские соборы Древней Руси. СПб., 1885.