АКAДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ

МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ

ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ И ЛИКВИДАЦИИ
ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ

Кафедра кадрового, правового и психологического обеспечения

Л Е К Ц И Я № 1.2

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ

(название темы лекции)
В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

по дополнительной профессиональной переподготовки

образовательной программе:

«Пожаротушение»
(название программы)

Автор: профессор кафедры, к.ю.н. Вотченко Ирина Артуровна

(должность, ученая степень, ученое звание

специальное звание, инициалы и фамилия автора)

Обучающиеся:

(категория обучающихся)

Москва 2016
 2

СОДЕРЖАНИЕ

Учебные вопросы:
1. Пожарная безопасность как неотъемлемая составляющая 3
национальной безопасности РФ
2. Правовая система обеспечения пожарной безопасности 12
3. Задачи органов государственной власти, органов государственной 18
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных
лиц, граждан в сфере обеспечения пожарной безопасности
Литература 27
 3

1. Пожарная безопасность как неотъемлемая составляющая

национальной безопасности РФ

Пожары представляют собой одно из разрушительных явлений, постоянно

сопровождающих развитие человеческой цивилизации. С давних времён их по-
следствия причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб живой природе и
обществу, его достоянию, материальным и духовным ценностям.
Осложнение пожароопасной обстановки в современных условиях связано с
развитием научно-технического прогресса, появлением новых технологий, техники
и оборудования, широким использованием легковоспламеняющихся и горючих
веществ и материалов, повышением риска возникновения аварий и катастроф,
сложностью политических и экономических проблем, ростом преступности,
социальными конфликтами и противоречиями. Эти и многие другие факторы
неизбежно приводят к возрастанию количества пожаров и увеличению социально-
экономического ущерба от них.
Одной из причин сложной обстановки является недостаточно сформированная
система социально-правового обеспечения пожарной безопасности с низкой
результативностью осуществления возложенных на нее задач и функций, со
снижением уровня научного и технического сопровождения указанной дея-
тельности. Этому способствует недостаточно последовательная политика госу-
дарства, проводимая в данной области, а также сложность и неизученность ха-
рактера и особенностей социальных взаимосвязей, складывающихся между
различными категориями участников общественных отношений в процессе создания
и сохранения устойчивого противопожарного состояния объектов обеспечения
пожарной безопасности.
Недостаточное внимание уделяется правовым проблемам, возникающим в
процессе осуществления деятельности по обеспечению пожаробезопасного со-
стояния объектов различного назначения. Научные исследования, проводимые в
данной области, посвящены в основном отдельным проблемам правового ре-
гулирования деятельности подразделений пожарной охраны при выполнении
возложенных на них функций. Практически неисследованными остаются осо-
бенности административно-правового регулирования общественных отношений,
складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности. Отсутствуют и
обобщающие правовые исследования проблем, возникающих в деятельности
Российского государства и общества по созданию и поддержанию эффективного
государственно-правового механизма, способного сохранить с достаточной
степенью вероятности необходимый уровень пожаробезопасного состояния в
пределах территориальных границ.
Такое положение дел заставляет постоянно искать новые, более совершенные
пути и способы предупреждения пожаров, предотвращения и снижения количе-
ственных и качественных показателей ущерба от них, в том числе и путём про-
ведения научных исследований в области правового регулирования общественных
отношений, складывающихся в данной области на базе категорий права комплексно
рассматриваются основы правового регулирования обеспечения пожарной
 4

безопасности в Российской Федерации, направленного на развитие российского

правового обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях и
совершенствование практики его применения.
Мы проводим комплексный анализ организационно-правовых основ
обеспечения пожарной безопасности в современной России, исследуем содержание
и особенности правового регулирования общественных отношений,
складывающихся в данной области. При этом, обеспечение пожарной безопасности
рассматривается как единое многоотраслевое социально-правовое явление,
регулируемое не только административным, но и другими отраслями права.
1. Пожарная безопасность – это динамически устойчивое состояние, при ко-
тором объективно отсутствуют или исключаются причины и условия, способные
вызвать чрезвычайные происшествия в форме неконтролируемого горения, а в
случае возникновения последнего, обеспечивает прекращение его распространения
и причинения ущерба окружающей среде, интересам личности, общества и
государства свойственными ему поражающими факторами и их вторичными
проявлениями.
2. Система обеспечения пожарной безопасности есть постоянный социальный
комплекс процессов, представляющий собой подвижную систему социальных
взаимосвязей, основной целью функционирования которой является создание и
поддержание стабильного пожаробезопасного состояния территорий, объектов и
населенных пунктов. Обязательными компонентами этой системы являются
субъекты обеспечения пожарной безопасности, объекты обеспечения пожарной
безопасности и связи между ними.
Цели и задачи, стоящие перед системой обеспечения пожарной безопасности,
и осуществление её субъектами возложенных функций достигаются с помощью
технических и социальных методов воздействия, взаимосвязанных между собой и
применяемых в различных сочетаниях, исходя из особенностей объектов
обеспечения пожарной безопасности.
3. Противопожарный режим представляет собой комплексный межотраслевой
правовой режим, под которым следует понимать устанавливаемый и обес-
печиваемый нормами различных отраслей права порядок регулирования обще-
ственных отношений, определяющий условия для нормального функционирования
элементов системы обеспечения пожарной безопасности в целях создания и
поддержания необходимого уровня противопожарного состояния соответствующих
объектов.
4. Деятельность субъектов обеспечения пожарной безопасности в зависимости
от их правового статуса может выражаться в форме правотворчества, пра-
воприменения, заключения различного рода правовых договоров и совершения
иных юридически значимых действий, а также в форме проведения организа-
ционных мероприятий по предупреждению и туше Современное развитие
общественной жизни связано с возрастанием количества условий и обстоятельств,
угрожающих жизни и здоровью людей, интересам общества и государства.
Жизнедеятельность человеческого общества достигла такого уровня существования,
когда обеспечение безопасности, самосохранения, выживания как отдельного
 5

человека, так и мирового сообщества в целом превращается в проблему,

необходимость решения которой не оставляет сомнений.
Вследствие «быстрых и революционных по своему характеру перемен, про-
изошедших с человеческой цивилизацией»1 постоянно увеличивается риск воз-
никновения катастроф экологического и техногенного характера, аварий, эпидемий
и эпизоотий, войн и иных социальных конфликтов. По-прежнему представляет
опасность и наносят ущерб обществу преступность и стихийные бедствия.
Безопасность является необходимым условием жизнедеятельности личности,
стабильного функционирования и прогрессивного развития общества и государства,
самого существования человеческой цивилизации и представляет собой
«сложнейшее социально-политическое явление, смысл которого кажется доступным
на интуитивном уровне. Однако, несмотря на широкое употребление этого понятия,
его сущность и содержание остаются теоретически неисследованными. Философ и
правовед, политик и ученый по-разному формулируют это многогранное понятие,
стараясь приспособить его к своей сфере деятельности»2.
В соответствии с действующим в России законодательством под безопасно-
стью понимается состояние защищённости жизненно важных интересов личности,
общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данное определение мы
находим в Указе Президента РФ №683 от 31 декабря 2015 года «О Стратегии
национальной безопасности РФ». Развитие установленного законом понятия
безопасности путём конкретизации возможных проявлений негативного характера
приводит к возникновению следующего рода определений: «безопасность как
социальная ценность характеризуется состоянием защищённости жизненно важных
интересов личности, общества и государства от негативных последствий явлений
социального, природного или техногенного характера, а также поддержанием такого
уровня защищённости, который является достаточным для нормального
функционирования этих элементов»3. Однако насыщение понятия безопасности
характеристикой угроз или жизненно важных интересов не приводит к желаемому
результату, так как в подобных определениях остаётся нераскрытым само
«состояние защищённости».
Поэтому наиболее удачной представляется позиция, определяющая безопас-
ность как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным
воздействиям и деятельность по защите от внутренних и внешних угроз, по
обеспечению таких условий существования, которые гарантируют возможность
стабильного и всестороннего прогресса общества и его граждан»4.

1
Байгузин Р.Н. Государственная безопасность России: история и современность / Под общ. ред. Р.Н. Байгузина. М.,
2004. С. 724.
2
Гущин В.З. Национальная безопасность и гражданские права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 1. С.
66.
3
Фомин А.А. Юридическая безопасность и правовая защищенность: соотношение и взаимосвязь // Журнал
российского права. 2005. № 11. С. 10.
4
Козлов С.С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном
положении». М.: Норма, 2006. С. 62.
 6

Пожарная безопасность, наряду с радиационной, экологической, информаци-

онной и др.5, является одной из составляющих, одним из видов безопасности и,
следовательно, ей присущи все элементы, свойственные для безопасного состояния
вообще.
Пожарная безопасность, в общем виде, представляет собой отсутствие воз-
можности возникновения пожара и причинения от него ущерба, то есть отсутствие
пожарной опасности. Заметно, что «пожарная безопасность» – понятие,
противоположное по смыслу и значению понятию «пожарная опасность».
В литературе не сложилось единого подхода к определению пожарной опас-
ности. В качестве основных критериев оценки зачастую используются: «вероятность
возникновения пожара на том или ином объекте; мера тяжести моральных,
социальных и экономических потерь; степень опасности последствий пожара и
сопутствующих ему явлений; мера материального ущерба, наносимого пожарами и
др.» Разница в подходах, соответственно, влечёт за собой определённые разногласия
по этому вопросу6.
Если же рассматривать пожарную опасность как вид опасного состояния, то
последней также свойственно наличие двух составляющих: потенциальной и
реальной угрозы причинения ущерба от пожара. Поскольку последний представляет
собой выражение реальной составляющей пожарной опасности, имеет смысл
охарактеризовать данное явление подробнее.
Пожарная безопасность представляет собой состояние, противоположное
пожароопасному, то есть такое, при котором объективно отсутствует или ис-
ключается потенциальная или реальная угроза причинения вреда тому или иному
объекту опасными факторами пожара.
Пожарная безопасность является своеобразной категорией, объединяющей в
себе технический, экономический, социальный, юридический аспекты. В большей
степени современной наукой разрабатывались технико-экономические и
социальные проблемы пожарной безопасности. В юридической науке большинство
проводимых исследований в этой области посвящены в основном проблемам,
связанным с совершением правонарушений, повлекших за собой пожары и
загорания, а также с расследованием и рассмотрением дел о пожарах.
Законодатель же определяет пожарную безопасность как состояние защи-
щенности личности, имущества, общества и государства от пожаров7. Тем самым
это понятие приводится в соответствие с общим, установленным в российском
законодательстве, понятием «безопасность», которое рассматривалось выше.
Изложенное ранее определение пожарной опасности позволяет сделать вывод
о том, что понятие пожарной безопасности должно отражать два основных условия,
при которых такое состояние существует, создаётся и сохраняется.

5
См., например: Талевлин А.А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве // Журнал
российского права. 2004. № 6 и др.
6
См.: Интервью со статс-секретарем – заместителем министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Р.Х. Цаликовым «Изменения правового регулирования
пожарной безопасности в РФ» 28 февраля 2007 г. / Правовая система «Гарант».
7
См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в послед. ред. 26 апреля 2007 г.)
// СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649
 7

Первое условие пожарной безопасности заключается в отсутствии самой

возможности возникновения и распространения неконтролируемого горения. Это
условие будет иметь место в случае: отсутствия источника зажигания; отсутствия
горючей среды; отсутствия путей распространения горения; отсутствия контакта
источника зажигания с горючей средой; наличия контроля за возникновением и
распространением горения со стороны воли и сознания человека; своевременного
создания условий, исключающих возможность возникновения и распространения
горения.
Второе же условие пожарной безопасности заключается в защите различных
объектов обеспечения данного вида безопасности (окружающей среды, жизни,
здоровья, собственности, прав и свобод физических лиц, собственности и интересов
коллективных образований, общества и государства) от опасных факторов
возникшего неконтролируемого горения. Это условие будет иметь место в случае:
установления контроля за процессом горения; проведения эвакуации людей и
имущества; применения огнетушащих средств и составов; ликвидации последствий
пожара; своевременного создания условий для проведения оперативных
мероприятий по локализации и ликвидации пожара, предотвращению ущерба от
него.
Поэтому пожарную безопасность следует понимать как динамически устой-
чивое состояние, при котором объективно отсутствуют, или исключаются причины
и условия, порождающие процесс неконтролируемого горения, а, в случае
возникновения последнего, прекращается его распространение и причинение
ущерба окружающей среде, интересам личности, коллективов, общества и го-
сударства свойственными ему поражающими факторами и их вторичными про-
явлениями.
В зависимости от объекта пожарная безопасность делится на:
- экологическую – безопасность окружающей природной среды, атмосферы,
территорий, водоемов, природных богатств, растительного и животного мира,
экологических систем, биологических и природных процессов от возникновения и
негативного воздействия опасных факторов пожаров;
- техническую – безопасность техники, оборудования, зданий и сооружений,
новостроек, технологических и технических процессов от возникновения и не-
гативного воздействия опасных факторов пожаров;
- социальную – безопасность общественных отношений и институтов, устоев
и ценностей, достижений, интересов, социальных процессов и прогрессивного
развития цивилизации от возникновения и негативного воздействия опасных
факторов пожаров.
Учитывая, что безопасность целого складывается из безопасности состав-
ляющих его частей, национальная пожарная безопасность Российской Федерации по
территориальному масштабу объединяет несколько уровней:
- национальную (общефедеральную) – пожарная безопасность Российской
Федерации;
- региональную – пожарная безопасность двух и более субъектов Российской
Федерации в пределах того или иного региона;
 8

- территориальную – пожарная безопасность субъекта Российской Федерации;

- муниципальную – пожарная безопасность административно-территориаль-
ной единицы;
- локальную – пожарная безопасность предприятия, учреждения, здания и
сооружения.
В заключение первого вопроса, проводя анализ вышеизложенного материала,
можно сделать некоторые выводы.
Пожарная безопасность является неотъемлемым элементом национальной
безопасности Российской Федерации и служит необходимым условием ста-
бильности существования, жизнедеятельности и прогрессивного развития социума.
Пожарная безопасность представляет собой состояние, противоположное
пожароопасному.
Наличие реальной или потенциальной угрозы, а равно совокупность этих уг-
роз, представляет собой пожарную опасность, под которой следует понимать
объективно существующую возможность возникновения, распространения пожара и
негативного воздействия его факторов и их вторичных проявлений на людей,
окружающую среду, а также на материальные, духовные и иные социальные
ценности.
Напротив, пожаробезопасное состояние имеет место в случае отсутствия ре-
альной и потенциальной составляющих пожарной опасности, то есть отсутствия
самого неконтролируемого горения, способного к распространению и причинению
ущерба присущими ему поражающими факторами, а также условий, факторов и
предметов материального мира, способных вызвать возгорание и последующее
неконтролируемое горение. Поэтому пожарная безопасность представляет собой
динамически устойчивое состояние, при котором объективно отсутствуют или
исключаются причины и условия, способные вызвать неконтролируемое горение, а
в случае возникновения последнего прекращается его распространение и
причинение ущерба окружающей среде, интересам личности, коллективов,
общества и государства свойственными ему поражающими факторами и их
вторичными проявлениями. Безопасность на современном этапе, как уже
отмечалось ранее, рассматривается в качестве неотъемлемого условия
существования и прогрессивного развития цивилизации. В связи с этим
складывается объективная необходимость осуществления, реального воплощения в
действительности такого состояния, при котором отсутствуют либо
предотвращаются различные угрозы, препятствующие реализации прав и свобод
личности, интересов коллективных образований, общества и государства, при
котором создаётся благоприятная среда для нормальной жизнедеятельности людей,
функционирования общественных и государственных институтов, существования и
развития общественных отношений и социальных ценностей.
Поскольку пожарная безопасность является одним из видов безопасности, её
обеспечение входит составной частью в систему обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации. Поэтому дальнейшие рассуждения необ-
ходимо строить исходя из того, что понимается под обеспечением безопасности.
 9

Законодатель не определяет понятие «обеспечение безопасности», устанав-

ливая лишь, что безопасность достигается проведением единой государственной
политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического,
политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно
важным интересам личности, общества и государства.
Законодатель определяет, что для создания и поддержания необходимого
уровня защищённости объектов безопасности в Российской Федерации разра-
батывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безо-
пасности, определяются основные направления деятельности органов государ-
ственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются
органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их
деятельностью. Таким образом, в процессе обеспечения безопасности адекватные
опасному состоянию меры «заведомо разрабатываются, планируются, поручаются
конкретным исполнителям с намерением предотвратить угрозу, а если она стала
реальной, иметь частичный замысел её устранения, предупреждения»8. Для этой
деятельности в равной степени важны экономические, политические, правовые,
информационные и многие другие факторы.
Законодатель определяет систему обеспечения пожарной безопасности как
совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, эконо-
мического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу
с пожарами. Основными элементами этой системы являются органы го-
сударственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане,
принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с
законодательством Российской Федерации
Поскольку деятельность по обеспечению пожарной безопасности является
одной из составных подсистем обеспечения национальной безопасности, она также
базируется на определённых упорядоченных взаимосвязях, складывающихся по
поводу поддержания устойчивого пожаробезопасного состояния на основе
организации (самоорганизации), управления (самоуправления). Основными
элементами указанных взаимосвязей являются субъекты и объекты обеспечения
пожарной безопасности.
Субъекты обеспечения пожарной безопасности призваны организовать упо-
рядочение общественных отношений в данной области. В качестве таковых вы-
ступает совокупность государственных и общественных институтов, обладающих
соответствующим правовым положением. Поэтому в зависимости от субъекта,
выступающего организующим началом, можно выделить взаимосвязанные между
собой и взаимозависимые друг от друга государственную и общественную системы
обеспечения пожарной безопасности.
Субъектами государственной системы обеспечения пожарной безопасности
являются: органы государственной власти Российской Федерации; органы го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации; государственные
предприятия и учреждения, основные функции которых направлены на проведение

8
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для
юрид. вузов. Система ГАРАНТ, 2008. С. 422-423.
 10

научных исследований, осуществление научно-технических разработок,

производство продукции, выполнение работ и оказание услуг в области пожарной
безопасности; администрация государственных предприятий, учреждений и иных
юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм.
Субъектами негосударственной системы обеспечения пожарной безопасности
являются: органы местного самоуправления; муниципальная пожарная охрана
(пожарная охрана, содержащаяся за счёт средств местных бюджетов);
подразделения (дружины, команды) добровольной пожарной охраны; объединения
пожарной охраны (общественные объединения, союзы, ассоциации, фонды
пожарной безопасности и т.д.), международные неправительственные организации,
иные общественные объединения и образования; негосударственные предприятия и
учреждения, основные функции которых направлены на проведение научных
исследований, осуществление научно-технических разработок, производство
продукции, выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;
администрация негосударственных предприятий, учреждений, хозяйств, иных
юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм; физические
лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без
гражданства).
Система же противопожарной защиты представляет собой комплекс органи-
зационных мероприятий и технических средств, направленных на предотвращение
воздействия на людей опасных факторов пожара и ограничений материального
ущерба от него. При этом предотвращение пожара достигается исключением
возможности образования горючей среды и (или) образования в горючей среде (или
внесения в неё) источников зажигания, а противопожарная защита –
пожаротушением, проведением неотложных аварийно-спасательных работ и
ограничением распространения пожара.
Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность;
соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и госу-
дарства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обес-
печению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
Необходимый уровень обеспечения пожарной безопасности характеризуется
степенью развития общественных отношений в области обеспечения пожарной
безопасности, эффективностью научного сопровождения этой деятельности,
качеством подготовленности специалистов и выполнения ими своих функций в
данной области, принципами, на которых строится обеспечение пожарной
безопасности, а также своевременностью и полнотой правового регулирования
общественных отношений в области обеспечения пожарной безопасности.
Одним из условий достижения и сохранения высокого уровня пожарной
безопасности, одной из задач, стоящих перед системой обеспечения пожарной
безопасности, является установление и соблюдение всеми участниками обще-
ственных отношений противопожарного режима, разработанного для определённого
объекта обеспечения пожарной безопасности, исходя из особенностей сложившейся
пожароопасной обстановки в пределах той или иной территории.
 11

Законодатель определяет противопожарный режим, как «правила поведения

людей, порядок организации производства и (или) содержания помещений
(территорий), обеспечивающие предупреждение нарушений требований пожарной
безопасности и тушение пожаров»9. Похожие по смыслу определения
устанавливаются и в государственных стандартах по пожарной безопасности.
Поскольку противопожарный режим устанавливается правовыми нормами,
сохраняется и поддерживается в основном правовыми средствами (в том числе с
помощью правового принуждения), его можно отнести к одному из видов правового
режима, со свойственными последним характерными признаками.
Правовой режим представляет собой целостный, многогранный юридический
порядок, выраженный в комплексе правовых средств и предполагающий введение
общих принципов регулирования определённого круга общественных отношений,
указание на содержание правосубъектности их участников, установление
необходимых государственно-обеспечительных мер и т.п.10
Определяющими же в содержании противопожарного режима являются
нормы административного права и, следовательно, механизм административно-
правового регулирования данного круга общественных отношений. Именно нормы
административного права содержат в себе правила поведения участников
общественных отношений, имеющие целью создание и поддержание такого порядка
жизнедеятельности, организации и функционирования объектов обеспечения
пожарной безопасности, при котором сохраняется устойчивое пожаробезопасное
состояние последних. Установление таких правил поведения направлено на
предупреждение возникновения и предотвращение распространения пожаров и
загораний, на предупреждение и пресечение действий, приводящих к их
возникновению, на ликвидацию последствий и снижению ущерба от пожаров, то
есть, по существу, на правовое закрепление и последующее сохранение требуемого
противопожарного режима.
Административно-правовые нормы определяют правовое положение и поря-
док формирования государственных органов обеспечения пожарной безопасности,
права и обязанности участников данного круга общественных отношений, формы и
методы обеспечения пожарной безопасности, организацию и функционирование
систем обеспечения пожарной безопасности, правила пожарной безопасности,
механизм реализации противопожарных мероприятий, ответственность за их
невыполнение и другие элементы противопожарного режима. Кроме того,
необходимо отметить, что стабильный противопожарный режим обеспечивается в
основном с помощью мер административного принуждения, применяемых
уполномоченными субъектами в установленном законом порядке. При этом
участники правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные
позиции, что характерно как для метода административно-правового регулирования,
так и для административно-правового режима11.

9
Федеральный закон от 21.12.94 № 69 «О пожарной безопасности». Ст. 1.
10
См.: Общая теория государства и права / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2003. С. 29-30.
11
См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд.,
пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 279.
 12

Можно сделать вывод, что противопожарный режим, в большей степени, явля-

ется административно-правовым режимом и представляет собой определённый,
устанавливаемый и обеспечиваемый нормами административного права, порядок
существования и развития общественных отношений, создающий условия для
нормального функционирования элементов системы обеспечения пожарной
безопасности в целях создания и поддержания необходимого уровня противо-
пожарного состояния соответствующих объектов.
Противопожарный режим как вид правового режима является важным сред-
ством, правовым инструментом обеспечения пожарной безопасности соответ-
ствующих объектов.

2. Правовая система обеспечения пожарной безопасности

Понятия «обеспечение пожарной безопасности» и «государственное управ-

ление обеспечением пожарной безопасности» не тождественны, а система
обеспечения пожарной безопасности включает в себя, наряду с другими эле-
ментами, систему государственного управления обеспечением пожарной безо-
пасности; классификация форм и методов этих видов деятельности будут несколько
отличаться друг от друга, так как в круг субъектов обеспечения пожарной
безопасности кроме органов исполнительной власти входят и иные государственные
органы, деятельность которых имеет свои формы выражения.
Форма обеспечения пожарной безопасности есть внешнее выражение воздей-
ствия субъекта обеспечения пожарной безопасности на соответствующий объект в
целях создания и сохранения устойчивого пожаробезопасного состояния
последнего, в целях поддержания нормального функционирования системы
обеспечения пожарной безопасности. Метод же обеспечения пожарной безо-
пасности представляет собой способ, приём осуществления, реализации субъектом
обеспечения пожарной безопасности возложенных функций, выполнения
поставленных задач и достижения основной цели – сохранения необходимого
уровня пожарной безопасности соответствующих объектов.
Специфика задач и функций в области обеспечения пожарной безопасности
порождает многообразие форм и методов данной деятельности, применение ко-
торых зависит от многих обстоятельств и, в первую очередь, от уровня пожарной
безопасности объектов.
Форма обеспечения пожарной безопасности «может быть отнесена к числу
правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых соответствующим
субъектом, отчётливо проявляется его юридическое волеизъявление»12. Правовые
формы влекут за собой юридические последствия и могут быть классифицированы
по различным основаниям: содержанию, целенаправленности, способу выражения и
другим.
По содержанию правовые формы обеспечения пожарной безопасности под-
разделяют на правотворческие и правоприменительные.

12
Бочаров С.Н., Бубнов С.В., Городничев И.М. Административная деятельность органов внутренних дел: Учеб.-
метод. пособ. для вузов. // М. Изд-во: Московский ун-т МВД России, Щит-М, 2008. С. 236.
 13

К числу правовых форм обеспечения пожарной безопасности следует также

относить заключение договоров и совершение иных юридически значимых
действий, поскольку они могут служить основанием возникновения различного рода
правоотношений (административных, гражданских, трудовых и др.), то есть повлечь
за собой определённые юридические последствия. Посредством совершения такого
рода действий субъекты государственной и негосударственной систем обеспечения
пожарной безопасности реализуют права и выполняют обязанности, установленные
действующим законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности,
а также договорами, регулирующими общественные отношения в этой области.
Поэтому их можно представить в качестве разновидности правовых форм
обеспечения пожарной безопасности и обозначить правореализующими.
Пожаробезопасное состояние достигается путём непосредственного воздей-
ствия со стороны субъектов обеспечения пожарной безопасности на те объекты, для
которых существует реальная или потенциальная угроза причинения ущерба
опасными факторами пожара и их вторичными проявлениями, а также путём
осуществления уполномоченными субъектами управляющего воздействия на
поведение физических лиц и деятельность коллективных образований в целях
сохранения необходимого уровня пожарной безопасности. Вследствие этого,
методы обеспечения пожарной безопасности, применяемые в условиях
противопожарного режима, в зависимости от объекта воздействия можно разделить
на технические методы и социальные методы обеспечения пожарной безопасности.
Технические методы обеспечения пожарной безопасности представляют собой
определённые способы технического воздействия, осуществляемые субъектами
государственной и негосударственной системы обеспечения пожарной безопасности
на соответствующий объект, для создания и сохранения его пожаробезопасного
состояния.
Социальные методы обеспечения пожарной безопасности представляют собой
совокупность приёмов, способов воздействия на поведение физических и
деятельность юридических лиц, а также на социальные процессы для создания и
поддержания противопожарного режима, сохранения уровня пожарной безо-
пасности соответствующих объектов.
На основании анализа можно подвести итог: формы и методы обеспечения
пожарной безопасности регулируются нормами различных отраслей права. Ад-
министративно-правовое регулирование охватывает формы выражения и методы
осуществления деятельности по обеспечению пожарной безопасности,
используемые преимущественно органами исполнительной власти, исполни-
тельными органами местного самоуправления (при воздействии на поведение людей
и деятельность юридических лиц, не находящихся с ними в субординационном
подчинении), а также должностными лицами государственных органов, органов
местного самоуправления, администрациями предприятий и учреждений (при
воздействии на своих подчинённых), общественными объединениями и иными
социальными образованиями (в отношении своих членов).
Также, мы проанализируем структуру и элементы административной
ответственности за правонарушения в области обеспечения пожарной безопасности
 14

Одним из механизмов поддержания правового порядка в общественных

отношениях, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности,
служит юридическая ответственность участников этих отношений за совершаемые
ими правонарушения в данной области.
Юридическая ответственность представляет собой сложное социально-пра-
вовое явление, однозначного понимания которого в правовой науке не сложилось.
Зачастую юридическую ответственность рассматривают в двух, взаимосвязанных
между собой, аспектах: перспективном (за будущие действия) и ретроспективном
(за совершённые действия)13.
Административная ответственность является одним из видов юридической
ответственности. Законодатель не устанавливает понятие административной
ответственности. Наука же административного права в основном исходит из
положений теории права и, как следствие, содержит различные оценки админи-
стративной ответственности, которые также связаны с содержанием соответст-
вующих правоотношений, то есть основаны на соотношении прав и обязанностей
субъекта административной юрисдикции, с одной стороны, и субъекта ад-
министративной ответственности, с другой.
В настоящее время в административном законодательстве Российской Феде-
рации заметно прослеживаются две негативные тенденции.
Первая – процесс декодификации законодательства об административных
правонарушениях является проблемой, разрушающей целостность института
административной ответственности.
Вторая тенденция заключается в дублировании норм Кодекса РФ об админи-
стративных правонарушениях в соответствующих нормативно-правовых актах
государственных органов субъектов Российской Федерации, а иногда и в про-
тиворечии им. Конституцией Российской Федерации установлено, что админи-
стративное и административно-процессуальное законодательство находятся в
совместном ведении Российской Федерации и её субъектов14.
В законодательной практике субъектов Российской Федерации отсутствует
единство по поводу приложений к законам об административной ответственности.
Это означает, что нормативно-правовые акты, издаваемые органами государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации, содержащие в себе правовые
нормы об административной ответственности и рассмотрении дел об адми-
нистративных правонарушениях, не должны противоречить федеральному за-
конодательству. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,
изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон15, то есть Кодекс
РФ об административных правонарушениях, обладающий более высокой
юридической силой.
Законодатель по-прежнему четко не определил понятие «привлечение юри-
дического лица к административной ответственности» в КоАП РФ. Эта тенденция,
посягающая на целостность института административной ответственности

13
См.: Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 456.
14
Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит. 1993. С. 28. Ст. 72.
15
Конституция Российской Федерации. Ст. 76.
 15

В настоящее время привлечение юридических лиц к административной от-

ветственности через институт «объективного вменения» – это шаг назад от всех
демократических преобразований в стране.
Но как же быть? Как связать «вину», «юридические лица» и «администра-
тивную ответственность»?
Наиболее нецелесообразным представляется установление такой же презумп-
ции при привлечении юридических лиц к административной ответственности, как
та, которая в настоящее время заложена в ГК РФ: юридическое лицо должно
привлекаться к административной ответственности за административное
правонарушение, если оно не докажет, что при той степени заботливости и
осмотрительности, которая требовалась от него действующими нормативными
правовыми актами, оно приняло все меры для надлежащего исполнения требований
законодательства.
Анализ статей Особенной части действующего Кодекса РФ об администра-
тивных правонарушениях позволяет выделить несколько видов непосредственных
объектов административных проступков, совершаемых в области пожарной
безопасности: собственно общественные отношения, складывающиеся по поводу
создания и поддержания необходимого уровня пожаробезопасного состояния;
общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения пожарной
безопасности на различных видах транспорта; общественные отношения,
складывающиеся по поводу обеспечения пожарной безопасности лесных массивов.
При этом родовым объектом в первом случае является установленный порядок
управления, во втором – нормальная деятельность транспорта, а в третьем –
общественные отношения в области охраны окружающей природной среды.
В первых двух случаях нетрудно заметить несоответствие между родовым и
непосредственным объектом административного проступка.
Представляется, что «нарушение правил пожарной безопасности в лесах»,
предусмотренное статьёй 8.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях,
а также «нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском,
внутреннем водном или воздушном транспорте» Ст. 11.16 указанного правового
акта, имеют одинаковый непосредственный объект, то есть наносят вред
однородным общественным отношениям, складывающимся по поводу
предупреждения и предотвращения пожаров, нейтрализации их негативного
воздействия на людей, материальные ценности и функционирование объектов
различного назначения. Данная группа общественных отношений представляет
собой составную часть отношений, складывающихся между людьми по поводу
обеспечения общественной безопасности, совокупность которых и является
родовым объектом указанных правонарушений 16.
Зачастую административные проступки, совершаемые в области пожарной
безопасности, которые повлекли возникновение неконтролируемого горения,
наносят ущерб и отношениям собственности, так как в результате этого процесса
может происходить повреждение или уничтожение объектов материального мира,
находящихся в собственности различных участников общественных отношений.
16
КоАП РФ Гл. 20 // СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1721.
 16

Однако законодателем в указанный родовой объект не включено ни одного состава

из данной группы правонарушений.
Кроме этого, необходимо учитывать, что конструкция объективной стороны
состава административного нарушения правил пожарной безопасности является
бланкетной, то есть, представлена таким образом, что конкретное деяние и
дополнительные обстоятельства его совершения устанавливаются иными нор-
мативно-правовыми актами: правилами пожарной безопасности, государственными
стандартами, строительными нормами и правилами, нормами пожарной
безопасности и т.п.
Кроме того, законодатель вводит понятие «требования пожарной
безопасности», под которыми понимаются специальные условия социального и
(или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной
безопасности законодательством РФ, нормативными документами или
уполномоченным государственным органом. Данное понятие по отношению к
«правилам пожарной безопасности» является более широким и более точно
определяет совокупность правовых актов, содержащих нормы пожарной
безопасности. Этим понятием охватываются также «правила использования и
содержания противопожарного инвентаря, оборудования, автоматических средств
обнаружения и тушения пожара», дополнительно указанные в составе нарушения
правил пожарной безопасности17. Отсюда следует вывод, что нарушение требований
пожарной безопасности означает невыполнение обязанностей или несоблюдение
запретов, установленных специальными нормативными актами, либо
предписаниями уполномоченных должностных лиц в целях обеспечения
пожаробезопасного состояния. Поэтому целесообразно унифицировать признаки
объективной стороны нарушения правил пожарной безопасности в соответствие с
нормами Федерального закона «О пожарной безопасности».
В качестве вывода можно определить, что большинство составов админист-
ративных правонарушений сконструированы законодателем как формальные, то
есть ответственность за их совершение наступает независимо от возникновения
материальных последствий проступка. Поэтому и негативные последствия, и
причинная связь между деянием и наступившими последствиями могут
рассматриваться в качестве обязательных признаков объективной стороны не всех
составов административных проступков, а только материальных. Не являются
исключением и составы административных проступков в области пожарной
безопасности, большинство из которых также являются формальными. Это
означает, что указанные деяния считаются оконченными, а их объективная сторона
выполненной с момента совершения противоправных действий, то есть самого
факта нарушения определённых правил.
Рассматривая вопросы организации пожарной безопасности любого
цивилизованного государства нельзя забывать о его национальной безопасности,
поскольку пожарная безопасность является ее составляющей.
Проблема безопасности приобрела для Российской Федерации особую
актуальность в начале XXI века. Это связано, во-первых, с глобальными
17
См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях. Ст. 169.
 17

геополитическими изменениями в мире и определением нового места России в

мировом сообществе; во-вторых, с кардинальными изменениями во внутренней
политике: разгосударствлением экономики, сменой институтов государственной
власти, становлением политического и идеологического многообразия, переходом
России от фактически унитарного государства к реальной федерации. Учитывая
происходящее, России необходимо уделить своей национальной безопасности
особое внимание, поскольку она является основой определения важнейших
направлений и принципов государственной политики страны, жизненно важных
интересов личности, общества, государства.
Понятие «безопасность» имеет глубокие исторические корни. Оно появилось
одновременно с человеком как основная характеристика жизнеобеспечения: сначала
в физиологическом, а затем и социальном аспекте. С развитием общественных
отношений категория «безопасность» также претерпевала значительные изменения.
Надо отметить, что значительное повышение интереса к проблематике
безопасности характерно именно для последнего времени. Заметим, что в Большой
Советской Энциклопедии нет статьи «Безопасность», и это не случайно. На
протяжении почти всей истории человечества практически единственным
актуальным аспектом безопасности считалась национальная безопасность, которая,
в свою очередь, «отождествлялась с военной безопасностью, защищенностью
государства от вооруженного нападения извне»18. Впервые термин «национальная
безопасность» был введен в американский политический лексикон президентом Т.
Рузвельтом в 1904 году19. До 1947 года он употреблялся в смысле обороны20.
Согласно Закону Соединенных Штатов Америки 1947 года № 257, под
национальной безопасностью в официальных американских источниках
понимаются условия функционирования государства, являющиеся результатом
оборонных (защитных) мероприятий, которые повышают неуязвимость государства
от угроз извне или изнутри в открытой подрывной форме21. Общеизвестно
определение национальной безопасности, данное фондом национальной
безопасности при ЮНЕСКО (1993), согласно которому это «состояние общества,
при котором совокупность государственных и общественных гарантий обеспечивает
его устойчивое развитие, защиту базовых интересов нации, источников ее
духовного и морального благополучия от внешних угроз, при этом под нацией
понимается народ конкретного государства»22.

18
См.: Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском обществе: ценностные приоритеты и
внешнеполитическая значимость // Актуальные проблемы Европы: безопасность, сокращение вооружений и
разоружение. – М.: ИНИОН РАН, 1998. – С. 39.
19
См об этом: Актуальные проблемы национальной безопасности России: Учебное пособие для курсантов и
слушателей пожарно-технических учебных заведений. // Под ред. к.и.н. Г.А. Скипского – Екатеринбург: Уральский
институт ГПС МЧС России, 2006. С. 5; Ницевич В.Ф. Национальная безопасность: теоретические основы, механизм
обеспечения, региональная составляющая: Курс лекций. – Орел. 2000. С.12.
20
См.: Петровский В. Доктрина «Национальной безопасности» в глобальной стратегии США. М.: Международные
отношения, 1980. С. 15.
21
См.: Department of Defense dictionary of military and associated terms (DoD Dictionary...). Wash., 1984.
P. 377.
22
См.: Наука и образование в стратегии национальной безопасности и регионального развития. Екатеринбург, 1999. С.
41.
 18

Итак, в представленном смысле безопасность являет собой совокупность

однородных норм, регулирующих состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Пожарная безопасность как один из видов безопасности в целом представляет
собой совокупность норм, регулирующих состояние защищенности личности,
имущества, общества и государства от пожаров (ст. 1 Федерального закона
Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

3. Задачи органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц,
граждан в сфере обеспечения пожарной безопасности

Устойчивость пожарной безопасности и ее системы прямо связана с

состоянием политической системы, общества, экономики и менталитета граждан.
Реформирование системы пожарной безопасности в рамках становления
национальной безопасности Российской Федерации ещё не завершено, и данный
процесс затягивается в силу высокой степени остроты системного кризиса,
поразившего нашу страну в конце ХХ в.
Анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации
в целом свидетельствует о недостаточной координации, необходимой для развития
сил и средств обнаружения и тушения пожаров. Недостаточное информационное,
техническое и технологическое обеспечение служб экстренного реагирования не
позволяет обеспечить устойчивое снижение основных показателей риска пожаров
для населения, территорий и конкретных объектов.
Особого внимания требует обеспечение пожарной безопасности критически
важных объектов Российской Федерации.
Поэтому основными направлениями деятельности обеспечения пожарной
безопасности на сегодняшний день являются:
Пожарная безопасность является одной из составляющих обеспечения
национальной безопасности страны. Обеспечение требуемого уровня пожарной
безопасности на объектах защиты создает условия для поддержания высокого
уровня социально-экономического развития Российской Федерации. Пожары
наносят значительный материальный ущерб во всех отраслях народного хозяйства,
приводят к травматизму и гибели людей.
Несмотря на достигнутые успехи в области пожарной безопасности,
продолжают оставаться нерешенными проблемы, которые необходимо решить при
реализации федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской
Федерации до 2017 года" (далее - Программа).
Наиболее важными и очевидными проблемами пожарной безопасности
остаются недостаточная эффективность действий подразделений пожарной охраны
различных видов и повышение эффективности превентивных противопожарных
мероприятий и мер, принимаемых гражданами и собственниками объектов для
охраны имущества от пожара.
 19

В период аномальных климатических явлений и с возникновением в этой

связи крупных лесных и ландшафтных пожаров создаются предпосылки перехода
такого рода пожаров на населенные пункты и объекты экономики, что может
привести к значительным людским и материальным потерям. Так, в июле - августе
2010 г. из-за аномальной жары и отсутствия осадков в европейской части
Российской Федерации возникла сложная пожарная обстановка, количество и
площадь природных пожаров возрастали угрожающими темпами, при этом в
Центральном и Приволжском федеральных округах в этот период ежедневно
возникало до 300 пожаров, а в иные дни и до 400. Имевшиеся в подразделениях
пожарной охраны техника и оборудование не позволяли достаточно эффективно
бороться с огненной стихией природного характера.
Решение проблемы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов
и объектов экономики, расположенных вне нормативного времени прибытия
существующих пожарных частей, особенно в сельских и труднодоступных районах,
также является важной задачей.
В рамках федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в
Российской Федерации на период до 2012 года" осуществлялось строительство 109
и реконструкция 34 пожарных депо в 75 субъектах Российской Федерации, что
позволило достичь уровня обеспечения пожарной безопасности в населенных
пунктах, составляющего 87 процентов.
Однако в настоящее время вопрос обеспечения пожарной безопасности
населенных пунктов в соответствии с Федеральным законом "Технический
регламент о требованиях пожарной безопасности" остается нерешенным. Время
прибытия 1-го расчета к месту тушения пожара должно составлять в городах -
10 минут, в других населенных пунктах - 20 минут. В связи с этим в рамках
Программы предусмотрено строительство 37 и реконструкция
136 многофункциональных пожарных депо, что позволит увеличить процент
населенных пунктов, в которых обеспечиваются нормы пожарной безопасности, с
87 процентов до 89,6 процентов, а также разместить поступающую на вооружение
современную пожарную технику и специальное оборудование.
Строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо
предусматривается в 58 субъектах Российской Федерации.
В рамках федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в
Российской Федерации на период до 2012 года" осуществлялось строительство 23 и
реконструкция 31 пожарного депо на критически важных для национальной
безопасности страны объектах, 41 пожарного депо в закрытых административно-
территориальных образованиях, в том числе строительство 20 и реконструкция 21
пожарного депо, что позволило значительно снизить долю закрытых
административно-территориальных образований и критически важных для
национальной безопасности страны объектов, в которых не обеспечивается
требуемый уровень пожарной безопасности, с 36,8 процента до 15,2 процента, а
также сократить время прибытия подразделений к месту пожара.
Вместе с тем вопрос обеспечения пожарной безопасности в закрытых
административно-территориальных образованиях и на критически важных для
 20

национальной безопасности страны объектах

(в соответствии с требованиями Федерального закона "Технический регламент о
требованиях пожарной безопасности") требует дальнейшего решения. В связи с
этим Программой предусмотрено строительство 3 и реконструкция 6
многофункциональных пожарных депо на критически важных для национальной
безопасности страны объектах, а также строительство 4 и реконструкция
10 многофункциональных пожарных депо в закрытых административно-
территориальных образованиях. Указанные мероприятия позволят снизить долю
закрытых административно-территориальных образований и критически важных
для национальной безопасности страны объектов, в которых не обеспечивается
требуемый уровень пожарной безопасности, с 15,2 процента до 2,4 процента.
Актуальность направления по разработке и внедрению технических и
организационных мероприятий по эффективному формированию инфраструктуры
добровольной пожарной охраны, культуры пожаробезопасного поведения населения
обусловлена необходимостью системного подхода к решению задач в области
обеспечения пожарной безопасности, который позволяет упорядочить
общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов
общества и его граждан. Федеральным законом "О добровольной пожарной охране"
законодательно определен современный подход к определению понятия и сути
добровольной пожарной охраны. Для его реализации необходимо разработать
нормативные правовые акты.
Проведение таких крупных международных спортивных мероприятий, как
Олимпийские игры в 2014 году в г. Сочи и чемпионат мира по футболу 2018 года,
требует масштабного строительства объектов с массовым пребыванием людей и
транспортной инфраструктуры. В целях обеспечения пожарной безопасности таких
уникальных и технически сложных объектов необходимо внедрение современных
методов оценки пожарной опасности новых строительных материалов и веществ,
огнестойких строительных конструкций и инженерного оборудования зданий и
сооружений. Необходима реализация инновационных технологий, технических
решений и схем противопожарной защиты объектов и территорий, включая
разработку новых средств обнаружения и тушения пожаров и управления
эвакуацией людей.
Использование в современном строительстве новых материалов, конструкций
и сложных архитектурно-строительных решений требует разработки и внедрения в
практику надзорных органов новых инструментальных методов контроля за
состоянием систем противопожарной защиты, включая экспресс-методы оценки
качества огнезащитных покрытий, методы идентификации строительных и
отделочных материалов, методы измерений параметров систем противодымной
защиты и другие.
Современные тенденции экономической интеграции России и стран Европы,
вступление во Всемирную торговую организацию и другие инициативы по
развитию международного сотрудничества диктуют необходимость создания
единого нормативно-технического регулирования, в том числе в области пожарной
безопасности. При разработке Федерального закона "Технический регламент о
 21

требованиях пожарной безопасности" были заложены основы гармонизации

российских норм с европейскими. В развитие этого Федерального закона приняты
13 сводов правил и 236 национальных стандартов. Вместе с тем проблемы
применения международных стандартов и гармонизации национальных стандартов
связаны с необходимостью развития и отработки новых методов испытаний
продукции, а также создания научно-экспериментальной базы, в первую очередь в
научно-исследовательских учреждениях Министерства Российской Федерации по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий.
Развитие в России европейских подходов гибкого противопожарного
нормирования в строительстве с использованием механизмов оценки пожарного
риска потребует дальнейшего совершенствования методов расчета пожарных рисков
для различных объектов, в том числе с массовым пребыванием людей. При этом для
обоснования математических моделей и расчетных параметров необходимо
проведение комплексных теоретических и экспериментальных исследований
процессов горения, распространения опасных факторов пожара и поведения людей
при пожаре.
Совершенствование научно-экспериментальной и учебно-материальной базы
горноспасательных подразделений направлено на решение задач, связанных с
разработкой методов и способов предотвращения и ликвидации подземных пожаров
и взрывов, сопровождением аварийно-спасательных работ, разработкой
горноспасательного оборудования и средств защиты, а также с модернизацией и
адаптацией пожарно-спасательной техники и оборудования для использования в
подземных условиях.
Важной отраслью экономики Российской Федерации является добыча,
хранение, транспортировка и переработка углеводородного сырья. В последнее
время в стране активно внедряются инновационные технологии в этой области. В
связи с этим возникает потребность в разработке и внедрении современных мер
обеспечения пожарной безопасности объектов топливно-энергетического комплекса
в целях реализации инновационных технологий, в том числе в труднодоступных
районах и при низких температурах.
Таким образом, Программа направлена на продвижение и ускоренную
реализацию современных инновационных технологий и организационных решений
в области пожарной безопасности.
Реализация Программы на региональном уровне предполагает:
заключение с субъектами Российской Федерации соглашений о разработке
региональных целевых программ в области обеспечения пожарной безопасности, а с
организациями - соглашений о выполнении отдельных мероприятий в этой области,
способствующих достижению целей Программы;
утверждение в установленном порядке региональных целевых программ в
области обеспечения пожарной безопасности или планов реализации отдельных
мероприятий с учетом финансирования за счет средств бюджетов субъектов
Российской Федерации и организаций;
 22

методическое сопровождение (при необходимости) мероприятий

региональных целевых программ в области обеспечения пожарной безопасности
или отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации со стороны
государственных заказчиков Программы.
Региональные целевые программы в области обеспечения пожарной
безопасности и планы реализации отдельных мероприятий в субъектах Российской
Федерации принимаются и утверждаются в установленном порядке в течение всего
периода реализации Программы с учетом региональных особенностей,
приоритетных задач и финансовых и материальных ресурсов, находящихся в
распоряжении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
организаций.
Целью Программы является качественное повышение уровня защищенности
населения и объектов экономики от пожаров.
Основными задачами, решение которых предусмотрено Программой,
являются:
разработка и внедрение технических и организационных мероприятий по
эффективному формированию инфраструктуры добровольной пожарной охраны,
культуры пожаробезопасного поведения населения;
строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо в
населенных пунктах Российской Федерации, на объектах, критически важных для
национальной безопасности Российской Федерации, и в закрытых административно-
территориальных образованиях, совершенствование системы их оснащения и
оптимизация системы управления, в том числе создание робототехнических
центров;
разработка и внедрение новых образцов пожарной техники,
робототехнических средств, средств мониторинга, экипировки, снаряжения
пожарных и медицинского оборудования для оказания помощи пострадавшим в
результате техногенных и природных пожаров;
разработка и внедрение новых технологий и технических средств обеспечения
пожарной безопасности населенных пунктов, объектов экономики и социально
значимых объектов с массовым пребыванием людей;
совершенствование научно-экспериментальной и учебно-материальной базы
учреждений подготовки профессиональных и добровольных пожарно-спасательных
подразделений, научно-исследовательских и судебно-экспертных учреждений;
разработка и внедрение технических и организационных мероприятий в
области обеспечения пожарной безопасности;
оптимизация финансовых и материальных ресурсов федеральных органов
государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и
организаций, направляемых на решение проблем пожарной безопасности.
Реализацию Программы предполагается осуществить в течение 5 лет (2013 -
2017 годы) в 2 этапа.
На 1-м этапе (2013 - 2014 годы) предусмотрено решение задач Программы по
обеспечению пожарной безопасности за счет финансовых средств федерального
бюджета, средств субъектов Российской Федерации и организаций с учетом норм
 23

законодательства Российской Федерации в соответствии с положениями

федеральных законов "О пожарной безопасности", "Технический регламент о
требованиях пожарной безопасности" и "О добровольной пожарной охране",
регламентирующих разграничение полномочий органов государственной власти на
федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления и организаций в области обеспечения пожарной безопасности в
Российской Федерации.
На этом этапе за счет средств федерального бюджета будут решаться
следующие основные задачи:
строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо в
населенных пунктах для подразделений федеральной противопожарной службы в
целях выполнения требований Федерального закона "Технический регламент о
требованиях пожарной безопасности";
строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо на
объектах, критически важных для национальной безопасности Российской
Федерации, и в закрытых административно-территориальных образованиях;
разработка требований к оснащению многофункциональных пожарных депо
современным функциональным оборудованием и созданию эффективной системы
управления пожарными подразделениями на основе современных средств
телекоммуникации;
разработка новых образцов пожарной техники, робототехнических средств,
средств мониторинга, экипировки и снаряжения пожарных;
обеспечение пожарной безопасности при проведении крупных
международных спортивных соревнований, в том числе развитие новых методов и
создание экспериментальной базы оценки пожарной опасности строительных
материалов и веществ, огнестойкости строительных конструкций и инженерного
оборудования зданий и сооружений, разработка новых средств обнаружения
пожаров и управления эвакуацией людей;
разработка инновационных инструментальных методов контроля за
состоянием систем противопожарной защиты;
развитие материально-технической базы системы подготовки
профессиональных и добровольных пожарных;
развитие экспериментальной базы пожарно-технических научно-
исследовательских и образовательных учреждений;
строительство и реконструкция зданий судебно-экспертных учреждений
федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория",
оснащение их современными приборами и оборудованием;
разработка и внедрение инновационных технологий и новых технических
средств, а также современных мер противопожарной защиты объектов с массовым
пребыванием людей;
разработка требований пожарной безопасности объектов экономики на основе
анализа пожарного риска, в том числе с учетом антитеррористической
защищенности.
 24

За счет средств субъектов Российской Федерации на 1-м этапе будут решаться

следующие основные задачи:
строительство и реконструкция пожарных депо для подразделений
противопожарной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной
пожарной охраны в населенных пунктах, в которых не обеспечивается нормативное
значение времени прибытия на место пожара 1-го подразделения Государственной
противопожарной службы, в целях выполнения требований Федерального закона
"Технический регламент о требованиях пожарной безопасности";
создание подразделений добровольной пожарной охраны, особенно в сельской
местности и труднодоступных районах, в соответствии с положениями
Федерального закона "О добровольной пожарной охране";
применение новых современных образцов пожарной техники и технологий
тушения техногенных и природных пожаров, экипировки и снаряжения пожарных
подразделений противопожарной службы субъектов Российской Федерации и
муниципальной пожарной охраны;
разработка и проведение противопожарных мероприятий в населенных
пунктах и организация мер профилактики пожаров среди населения;
реализация системы мер по обучению населения правилам пожарной
безопасности;
создание центров обучения и развитие материально-технической базы
системы подготовки добровольных пожарных;
формирование проектных решений по оснащению автоматическими
системами пожарной сигнализации, оповещения и управления эвакуацией и
автоматическими установками пожаротушения учреждений здравоохранения,
социальной защиты и образования;
формирование проектных решений по пожарной безопасности объектов
инфраструктуры и систем жизнеобеспечения населенных пунктов на основе анализа
пожарного риска, в том числе с учетом антитеррористической защищенности.
За счет средств организаций (внебюджетные источники финансирования) на
1-м этапе реализации Программы планируется решение следующих задач:
строительство и реконструкция современных пожарных депо на предприятиях
и в организациях для объектовых подразделений пожарной охраны;
развитие материально-технической базы объектовых противопожарных
подразделений, оснащение их новыми средствами пожаротушения и спасения
людей при пожарах;
создание подразделений добровольных пожарных (команды и дружины) на
предприятиях и организациях в соответствии с положениями Федерального закона
"О добровольной пожарной охране";
разработка проектных решений по реализации мероприятий в области
пожарной безопасности, направленных на повышение пожарной безопасности
предприятий и организаций, в том числе по системам автоматической пожарной
сигнализации, системам оповещения и управления эвакуацией и автоматическим
установкам пожаротушения;
 25

разработка требований к системам обнаружения и тушения пожаров в

технологических циклах производства, оборудование мест хранения огнетушащих
веществ, приобретение печатной продукции агитационного характера.
На 2-м этапе (2015 - 2017 годы) в состав задач Программы будут входить
мероприятия, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и организаций.
На этом этапе за счет средств федерального бюджета будут решаться
следующие основные задачи:
строительство и реконструкция многофункциональных пожарных депо
подразделений федеральной противопожарной службы в населенных пунктах, на
объектах, критически важных для национальной безопасности Российской
Федерации, и в закрытых административно-территориальных образованиях,
оснащенных современной пожарной техникой и оборудованием, пожарно-
техническим вооружением и средствами телекоммуникации;
совершенствование и внедрение новых образцов пожарной техники,
робототехнических средств, средств мониторинга, экипировки, снаряжения
пожарных и специального медицинского оборудования для оказания помощи
пострадавшим в результате пожаров;
внедрение в практическую деятельность оперативных пожарных
подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
современных робототехнических пожарно-спасательных средств путем организации
робототехнических пожарных частей;
внедрение в практику деятельности надзорных органов инновационных
инструментальных методов контроля за состоянием систем противопожарной
защиты;
создание эффективной системы подготовки профессиональных и
добровольных пожарных на основе новых образовательных стандартов;
создание экспериментальной базы пожарно-технических научно-
исследовательских и образовательных учреждений на основе мировых стандартов в
части разработки и стандартизации методов оценки подтверждения соответствия
требованиям пожарной безопасности веществ, материалов, строительных
конструкций, изделий, электрооборудования, инженерного оборудования зданий,
сооружений, промышленных технологий и объектов защиты;
оснащение зданий судебно-экспертных учреждений федеральной
противопожарной службы современными приборами и оборудованием;
внедрение новых технологий и средств пожаротушения в целях обеспечения
пожарной безопасности при реализации крупных инфраструктурных и
экономических проектов, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой
углеводородов, в том числе в условиях низких температур;
разработка методологических подходов к обеспечению пожарной
безопасности с использованием приемлемых уровней пожарных рисков
применительно к уникальным объектам и сооружениям, объектам с массовым
пребыванием людей и объектам Дальнего Востока и Крайнего Севера;
 26

совершенствование научных основ расчета воздействия опасных факторов,

возникающих при воспламенении, горении и взрывах газов в сети горных выработок
рудников, а также методов моделирования техногенных чрезвычайных ситуаций в
подземных условиях.
За счет средств субъектов Российской Федерации на 2-м этапе будут решаться
следующие основные задачи:
ввод в эксплуатацию и оснащение современными образцами пожарной
техники и пожарно-технического оборудования пожарных депо для подразделений
противопожарной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной
пожарной охраны в населенных пунктах;
оснащение подразделений добровольной пожарной охраны современными
образцами пожарной техники, экипировки и снаряжения;
приобретение агитационных материалов, внедрение методов социальной
рекламы для организации мер профилактики пожаров среди населения на
территории субъектов Российской Федерации;
дальнейшая реализация мер по обучению населения правилам пожарной
безопасности, особенно среди социально неадаптированных слоев населения;
поддержание эффективного функционирования центров обучения и
подготовки добровольных пожарных;
установка автоматических систем пожарной сигнализации, систем
оповещения и управления эвакуацией людей и автоматических установок
пожаротушения в учреждениях здравоохранения, социальной защиты и
образования;
внедрение требований пожарной безопасности в части применения средств
обнаружения и тушения пожаров на объектах инфраструктуры и систем
жизнеобеспечения населенных пунктов с использованием методов оценки
приемлемых уровней пожарных рисков.
За счет средств организаций (внебюджетные источники финансирования) на
2-м этапе реализации Программы планируется решение следующих задач:
поддержание функционирования пожарных депо на предприятиях и
организациях, созданных для объектовых подразделений пожарной охраны;
дальнейшее развитие материально-технической базы объектовых
подразделений пожарной охраны;
оснащение подразделений добровольных пожарных (команды и дружины) на
предприятиях и организациях приспособленными для их деятельности пожарной
техникой и пожарно-техническим оборудованием, боевой одеждой и снаряжением;
внедрение технических мероприятий в области пожарной безопасности,
направленных на повышение пожарной безопасности объектов, предприятий и
организаций, в том числе касающихся автоматической пожарной сигнализации,
систем оповещения и управления эвакуацией людей и автоматических установок
пожаротушения.
 27

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г.
№ 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характер».
3. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г.
№ 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
4. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1995 г.
№ 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
5. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г.
№ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
6. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля».
7. Федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 2002 г.
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании».
8. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
9. Постановление Правительства РФ от 30.12.2012.№1481 «О Федеральной
целевой программе «Пожарная безопасность в РФ на период до 2017 года»
10. Указ Президента РФ от 30.12.2015 г. №683 «О Стратегии национальной
безопасности в РФ»