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ANALISIS PRELIMINAR DE APLICABILIDAD NORMATIVASe desprende del informe de
auditor�a y del auto de fecha 20 de agosto de 2.009 premisas que seg�n la
Direcci�n T�cnica de Responsabilidad Fiscal se sustentan las presuntas
irregularidades en los procesos de contrataci�n y con ello el surgimiento de una
presunta responsabilidad fiscal son:Presuntamente no se establecieron en los
estudios en el documento estudio de oportunidad y conveniencia, ni dentro del
objeto de adquisici�n, los lugares y/o la poblaci�n beneficiaria de la
contrataci�n. Es decir se desconoce la identidad de las personas, su ubicaci�n,
su concentraci�n y los mecanismos p medios utilizados para efectivamente prestarle
la atenci�n en cumplimiento de dicho contrato.Se expresa que el interventor se
limit� a certificar el cumplimiento de dicho contrato dando constancia de haber
recibido en las instalaciones de la Secretar�a de Participaci�n y Desarrollo
Social los art�culos objeto de dicho contrato, al igual que el alquiler del sitio,
la decoraci�n y amplificaci�n del mismo. Y se expresa que l interventor debi�
trasladarse al lugar donde se desarrollaba la actividad y tomar los registros.Se
trata de establecer responsabilidad en el hecho de que en el documento de estudios
de conveniencia y oportunidad se haga alusi�n a lo dispuesto en el art�culo 355
de la Constituci�n de donde se deduce que se sugiere la contrataci�n con
entidades sin �nimo de lucro, pero luego se contrata con un establecimiento de
comercio de car�cter privado.Co base en lo anterior se concluye por parte de ente
de control fiscal una presunci�n de gesti�n antiecon�mica, ineficaz e
ineficiente como lo contempla el art�culo 6� de la Ley 610 de 2.002.
ARGUMENTACION EN CONTRA DE LOS POSIBLES HECHOS FUNDAMENTO DEL HALLAZGO FISCAL Sea
lo primero para establecer que materia fiscal, el titular de la acci�n
fiscalizadora no puede establecer responsabilidades con base es PRESUNCIONES sino
en certezas, basadas en las evidencias probatorias que obren en el proceso que
demuestren efectivamente el detrimento patrimonial del estado y la responsabilidad
del agente o servidor p�blico ya sea por actuar culposo activo u omisivo o doloso
en los t�rminos de la Ley. Es decir no se puede presumir el detrimento patrimonial
del estado, se debe tener certeza de ello, de lo contrario se actuar�a con
temeridad y podr�a generarse incluso un enriquecimiento sin causa de la entidad
p�blica en la medida en que estar�a recibiendo unos pagos de presuntas
responsabilidades que no causaron da�o efectivo a su patrimonio.La primera que
tiene que ver con la inexistencia de infraestructura f�sica del establecimiento
de comercio del contratista, y la segunda lo que se refiere a la presunta
incapacidad financiera basada en los activos declarados en el Registro Mercantil.
Por otro lado, para un buena an�lisis del caso, es menester ubicarse en el
contexto normativo aplicable al proceso contractual espec�fico objeto del
averiguatorio, en la medida en que solo esta normatividad fija los derroteros de
las actuaciones del servidor p�blico en incluso de los deberes y derechos que
asume cada parte contractual.Es por ello que antes de entrar al an�lisis de
cada uno de los supuestos en que se basa la imputaci�n, es menester determinar
el marco normativo aplicable al caso y los esquemas procedimentales exigible,
Veamos:Se observa a primera vista que el valor de la contrataci�n fue por la suma
de Veinte Millones de Pesos Mcte. ($20�000.000,oo) y de fecha 12 de diciembre
de 2.007, lo cual nos ubica dentro de los rangos de la contrataci�n de m�nima
cuant�a en raz�n a el presupuesto aprobado para la entidad en ese a�o. M�nima
cuant�a que para la fecha de celebraci�n de los contratos se encontraba
aproximadamente Cuarenta y Cinco Millones de pesos Mcte. ($45�000.000,oo). Este
hecho resulta de trascendental importancia al momento de establecer si hubo o no
irregularidades.Sobre el particular el art�culo 24 de la Ley 80 de 1.993
estableci� las causales de contrataci�n directa y determin� en el par�grafo 2�
que �� El Gobierno Nacional expedir�, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgaci�n de esta Ley, un reglamento de contrataci�n directa, cuyas
disposiciones garanticen y desarrollen los principios de econom�a transparencia y
selecci�n objetiva previstos en ella.�En desarrollo de esta norma se expidi� el
Decreto 855 de 1.994 el cual en su art�culo 3� dispuso que �Art�culo 3�.-
Para la celebraci�n de los contratos a que se refieren los literales a) y d) del
numeral 1 del art�culo 24 de la ley 80 de 1993 y para efectos del cumplimiento del
deber de selecci�n objetiva, se requerir� de la obtenci�n previa de por lo menos
dos (2) ofertas.La solicitud de oferta podr� ser verbal o escrita y deber� contener
la informaci�n b�sica sobre las caracter�sticas generales y particulares de los
bienes, obras o servicios requeridos, condiciones de pago, t�rmino para su
presentaci�n y dem�s aspectos que se estime den claridad al proponente sobre el
contrato que se pretende.No obstante lo anterior, la solicitud de oferta deber� ser
escrita cuando la complejidad del objeto a contratar as� lo amerite. En todo caso,
la oferta deber� ser escrita.Cuando se trate de contratos cuya cuant�a no supere el
diez (10%) de los montos se�alados en el literal a) del numeral 1 del art�culo 24
de la Ley 80 de 1993, los mismos se celebrar�n tomando en cuenta los precios del
mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas��El Decreto 855
de 1.994 fue modificado por el Decreto 2170 de 2.002, el cual en el Par�grafo
1 del art�culo 1�. dispuso, referido a la necesidad de un proceso de selecci�n
para los casos de contrataci�n directa que se denominaba invitaci�n p�blica con
pliegos de condiciones, que este requerimiento no se aplicaba a los casos en
donde el contrato no superaba el 10% de la menor cuant�a de la entidad. Esto
era m�s que lo que conocemos como m�nima cuant�a. Dijo la norma ��Par�grafo 1�. Lo
previsto en este art�culo se aplicar� a los casos de contrataci�n directa a que se
refiere el literal a) del numeral 1� del art�culo 24 de la Ley 80 de 1993 con
excepci�n de los procesos cuyo valor sea igual o inferior al diez por ciento (10%)
de la menor cuant�a��� Luego en el Cap�tulo III denominado �DE LA SELECCI�N
OBJETVA�, en el par�grafo �nico del art�culo 11 se dispuso:�Par�grafo. Cuando el
valor del contrato por celebrar sea igual o inferior al 10% de la menor cuant�a a
que se refiere el literal a) del numeral 1� del art�culo 24 de la Ley 80 de 1993,
las entidades podr�n celebrarlo tomando como �nica consideraci�n los precios del
mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas. (subrayas fuera de
texto). (Nota: Esta norma estuvo vigente hasta el 16 de enero de 2.008, fecha de
expedici�n del Decreto 066 de 2.008, Reglamentario de la ley 1150 de 2.007)
Ahora, siendo que los contratos se suscribieron en el 12 de diciembre de 2.007
por lo que no resulta aplicable la ley 1150 de 2007 en raz�n a que dicha norma
solo entraba en vigencia seis (6) meses despu�s de su promulgaci�n que se hizo el
d�a 16 de julio de 2.007, y en tal raz�n solo se aplic� al Sistema de
contrataci�n a partir del 16 de enero de 2.008, con excepci�n de los art�culos
9 y 17 que rigieron en forma inmediata.As� las cosas es claro que trat�ndose
de contratos de m�nima cuant�a suscritos antes de la vigencia de la ley 1150 de
2.007 como en el caso que nos ocupa, los criterios de selecci�n objetiva y dem�s
aspectos contractuales estaban supeditados a la ley 80 de 1.993 y en especial al
Cap�tulo III del Decreto 2170 de 2.002 que era la norma vigente a la fecha. En
materia de estudios de conveniencia a lo dispuesto en el art�culo 8 del mismo
Decreto 2170 de 2.002.ANALISIS DE LAS PREMISAS DE IMPUTACION; Al parecer no se
establecieron en los estudios en el documento estudio de oportunidad y
conveniencia, ni dentro del objeto de adquisici�n, los lugares y/o la poblaci�n
beneficiaria de la contrataci�n. Es decir se desconoce la identidad de las
personas, su ubicaci�n, su concentraci�n y los mecanismos o medios utilizados para
efectivamente prestarle la atenci�n en cumplimiento de dicho contrato.Sobre este
particular es bueno traer a colaci�n el contenido del art�culo 8 del Decreto 2170
de 2.002 que fija los alcances de los Estudios Previos. Veamos: (�)Art�culo 8. De
los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del
art�culo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la
conveniencia y la oportunidad de realizar la contrataci�n de que se trate, tendr�n
lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selecci�n y
deber�n contener como m�nimo la siguiente informaci�n: 1. La definici�n de la
necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contrataci�n. 2. La
definici�n t�cnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su
necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio,
dise�o o predise�o. 3. Las condiciones del contrato
a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecuci�n del mismo. 4.
El soporte t�cnico y econ�mico del valor estimado del contrato. 5. El an�lisis
de los riesgos de la contrataci�n y en consecuencia el nivel y extensi�n
de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.(�)Ahora si cotejamos
las exigencias normativas con el documento de estudios de conveniencia
elaborado para el proceso contractual, encontramos que en el mismos cumple con los
lineamientos generales de la norma de sustento. Es decir, se identifica la
necesidad; se definen las acciones necesarias para satisfacer la necesidad; se
fijan las condiciones del contrato en cuanto a objeto, plazo, lugar de ejecuci�n y
forma de pago, tal como lo exige la el numeral 3� del art�culo 8 del Decreto
2170 de 2.002 aplicable como se estableci� antes, Se establece el soporte
t�cnico y econ�mico del valor estimado ( Ver No 8 de los estudios); se hace el
an�lisis de riesgos previsibles y se determina los amparos necesarios para
garantizar el cumplimiento contractual, la calidad de los servicios o bienes
objeto del contrato.Como puede observarse del cotejo de la normativa con el
documento de estudios se llega a la conclusi�n que el mismo cumple con los
lineamientos legales y por lo tanto no pueden tomarse como sustento de
responsabilidad fiscal.Cuando el Numeral 3 del art�culo 8 del decreto 2170 de 2002
hace alusi�n a las condiciones del contrato en cuando objeto, plazo y lugar de
ejecuci�n se refiere a las caracter�sticas esenciales del mismo y por ello este
aspecto debe manejarse atendiendo la naturaleza del contrato. As� por ejemplo: en
un contrato de obras es factible concretizar el lugar de ejecuci�n con m�s
precisi�n en la medida en que el lugar de la obra ya est� predefinida, pero en un
contrato de prestaci�n de servicios para asesor�a jur�dica en materia judicial,
por ejemplo, es dif�cil concretizar el sitio del prestaci�n del servicio, ya que
depende de donde se requiera la asistencia judicial y por ello se toma como sitio
de ejecuci�n la sede de la entidad o la ciudad en donde esta se ubica la entidad
contratante. En el caso que nos ocupa es evidente que se trataba de un evento en
donde el sitio del mismo no estaba definido, el sitio era prove�do por el
contratista y en tal medida no era factible definir en los estudios de
conveniencia o en el texto del contrato, el lugar exacto de ejecuci�n, De ello
surge entonces el se�alamiento del Distrito de Cartagena como lugar de ejecuci�n
del contrato, lo cual no viola normativa alguna y no genera, por si solo,
detrimento patrimonial o irregularidad contractual. Ahora, en torna a la presunta
falta de determinaci�n de la Poblaci�n beneficiaria, sea lo primero para se�alar
que el Art�culo 8 del Decreto 2170 de 2.002 no se�ala en ninguno de sus apartes
la obligaci�n de identificar la poblaci�n beneficiaria. Eso ser�a como pretender
que en un contrato de obras se identifiquen e individualicen los beneficiarios de
la misma por su condici�n de sexo, raza, residencia etc. En estos casos y
trat�ndose del contrato que nos ocupa esa identificaci�n se hace atendiendo la
condici�n de desplazamiento que sufriera el ni�o, lo cual se defin�a conforme a
los registros de desplazamiento que se llevaban en la Unidad de Atenci�n de la
Poblaci�n Desplazada y la referente a la atenci�n de ni�os en n�mero de 1.000 se
debe tomar como el estimativo a atender con la actividad. As� las cosas no
resultaba procedente ni conveniente identificar en la etapa precontractual y a la
firma del contrato, a la poblaci�n beneficiarios en forma individualizada con
lugar de residencia, en raz�n a que los Registro de Desplazamiento son din�micos
y se alimental o modifican permanentemente. Es decir, el desplazamiento es m�vil,
su poblaci�n es circulante o flotante y en tal medida lo conveniente era se�alar
simplemente la condici�n de desplazamiento que estuviera sufriendo el ni�o
como eventual beneficiario de la actividad. Es m�s, una de las situaciones que
genera las condiciones de desplazamiento es precisamente la carencia de registro o
identificaci�n del ni�o desplazado.Es esta contrataci�n sustenta en el Proyecto
de Asistencia y Modelo de Atenci�n Integral a la Poblaci�n Desplazada por la
violencia, el cual estaba debidamente registrado ante el Banco de Proyectos de
Inversi�n Distrital.En conclusi�n el cargo no est� llamado a prosperar en raz�n a
que no es cierto que los estudios previos o el texto contractual desconozca
imperativos normativos. Los estudios se ajustan a la normatividad vigente y los
servicios se prestaron tal como fueron certificados en su momento. Se expresa que
el interventor se limit� a certificar el cumplimiento de dicho contrato dando
constancia de haber recibido en las instalaciones de la Secretar�a de
Participaci�n y Desarrollo Social los art�culos objeto de dicho contrato, al igual
que el alquiler del sitio, la decoraci�n y amplificaci�n del mismo. Y se expresa
que l interventor debi� trasladarse al lugar donde se desarrollaba la actividad y
tomar los registros.Antes de entrar a analizar este fundamento de presunto
hallazgo es bueno resalta que yo no he sido ni interventora, si supervisora en
este contrato. Es decir mi actuaci�n en este proceso se limita a suscribir los
Estudios de Conveniencia, a suscribir la carta de invitaci�n para el
contratista , a suscribir la constancia de aporte documentario de parte del
contratista y dar visto bueno al contrato, pero como indicativo de que el mismo
se encontraba dentro de los roles de la Secretar�a de Participaci�n. Sin
embargo en aras de clarificar este asunto precisare los siguientes aspectos.Si bien
es cierto que se advierte error de t�cnica en la redacci�n del acta de recibo en
la medida en que aparece suscribi�ndose en la Unidad de Promoci�n de
Organizaciones Sociales de la Secretar�a de Participaci�n y Desarrollo Social,
ello no implica que el recibo efectivo del objeto contractual se hubiere efectuado
en dicha dependencia y que el interventor del contrato no hubiere estado presente
en el evento en forma personal o a trav�s de un agente de la Secretar�a. Lo
cierto es que el evento si se desarroll� en las condiciones en que fueron
contratadas y que en la parte de operatividad para la ejecuci�n del contrato
estuvo al frente la doctora PATRICIA CASTE�A AYOLA, Coordinadora de la Unidad de
Atenci�n y Orientaci�n a Poblaci�n Desplazada �UAO- como era l�gico quien hizo en
compa��a del contratista los registros gr�ficos y audiovisuales de la actividad y
se levantaron todos los registros respectivos, tal como se evidencia en las fotos
que para los efectos me permito aportar como prueba de ello. Luego la doctora
PATRICIA CASTA�EDA AYOLA, remite un informe al Interventor quien con base en
ello procede a levantar el acto respectivo de entrega a satisfacci�n.Por ello si
bien se presenta el equ�voco planteado en el informe de auditor�a ello no puede ser
soporte para la determinaci�n de responsabilidad fiscal en la medida en que se
cumplieron adecuadamente con todas etapas pre- contractuales, contractual y post-
contractuales y se lograron los objetivos de la misma tal como se evidencia del
informe presentado por la persona encargada de la log�stica institucional y quien
era la llamada a estar presente y coordinar el evento por ser la Coordinadora de
la Unidad de Atenci�n y Orientaci�n a Poblaci�n Desplazada �UAO-, poblaci�n
beneficiaria de la contrataci�n.3) Se trata de establecer responsabilidad en el
hecho de que en el documento de estudios de conveniencia y oportunidad se haga
alusi�n a lo dispuesto en el art�culo 355 de la Constituci�n de donde se deduce
que se sugiere la contrataci�n con entidades sin �nimo de lucro, pero luego se
contrata con un establecimiento de comercio de car�cter privado.Esta afirmaci�n o
conclusi�n parte primero de una apreciaci�n errada, en el sentido de que la alusi�n
al art�culo 355 de la C. N., que si bien puede considerarse impropia, m�s el
producto de un error de redacci�n en los estudios con base en modelos
predise�ado, conlleva o sugiere que se trataba de una contrataci�n con base en esa
normativa reglamentada por el Decreto 777 de 1.992. Esto no es cierto.Es cierto en
los estudios se hace alusi�n a la normativa del art�culo 355 de la Constituci�n
pero de ello no puede inferirse de que la modalidad de contrataci�n o selecci�n
definida en los estudios era la de contrataci�n con entidades sin �nimo de lucro,
solo con el pretexto de establecer discordancia entre los estudios y el contrato
suscrito con persona natural.Lo cierto es que los Estudios Previos si fijan la
modalidad de contrataci�n y no lo hacen con fundamento en el art�culo 355 de la
Constituci�n, se hace con fundamento en art�culo 24 numeral 1� de la ley 80 de
1.993 y el par�grafo del art�culo 2 del Decreto 2170 de 2002 y dem�s normas
concordantes.Se dice textualmente en los Estudios �Se procede a elaborar el ESTUDIO
DE CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD para la CONTRATO DE APOYO LOG�STICO Y FORTALECIMIENTO
A LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO DE ASISTENCIA Y MODELO DE ATENCI�N INTEGRAL A LA
POBLACI�N DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA, para atender a la poblaci�n infantil y
conforme a lo se�alado en el art�culo 25 numeral 7 y 12 de la Ley 80 de 1.993, y
el art�culo 8 del Decreto 2170 de 2.002 para adelantar el proceso de contrataci�n
de acuerdo al procedimiento que establece el art�culo 24 numeral 1� y el par�grafo
del art�culo 2 del decreto 2170 de 2002 y dem�s normas complementarias..�
(Negrillas y subrayas fuera de texto).Como se observa el procedimiento
establecido en el art�culo 24 de la Ley 80 de 1,993 y como norma complementaria
en esta caso resulta aplicable
lo dispuesto en el art�culo par�grafo 11 del art�culo 11 del Decreto 2170 de
2.002 que ense�a �Par�grafo. Cuando el valor del contrato por celebrar sea igual o
inferior al 10% de la menor cuant�a a que se refiere el literal a) del numeral 1o
del art�culo 24 de la Ley 80 de 1993, las entidades podr�n celebrarlo tomando como
�nica consideraci�n los precios del mercado, sin que se requiera obtener
previamente varias ofertas�.Esto se complementa con lo expresado en los mismos
estudios previos en el punto de NECESIDAD QUE SATISFACE LA CONTRATACI�N, cuando en
uno de sus apartes se expresa � Por tal raz�n el servicio debe ser contratado
por persona natural o jur�dica que dentro de actividad u objeto social tengan la
prestaci�n de apoyo log�stico y fortalecimiento a las actividades de este
proyecto� ( Subrayas y negrillas fuera de texto). Es decir, la referencia a
personas naturales excluye la contrataci�n del art�culo 355 que se hace con
personas jur�dicas sin �nimo de lucro. En conclusi�n la referencia que se hace en
los estudios previos al art�culo 355 de la Constituci�n resulta inocua, inoperante,
m�s el producto de un error de redacci�n al momento de montar los Pliegos en modelo
pre � establecido, que como un prop�sito de acudir a este mecanismo como
modalidad para adelantar la contrataci�n. Los estudios son contundentes en este
caso al se�alar como procedimiento a seguir las disposiciones del art�culo 24 de
la Ley 80 de 1.993 y sus normas complementarias, esto es, el Decreto 2170 de
2.002. En conclusi�n no resulta dable pretender responsabilidad fiscal con
fundamento en esta alusi�n normativa ya que la misma no presenta ning�n peso
aplicativo para los efectos de la contrataci�n que se ajust� a la normativa de la
ley 80 de 1.993 y del Decreto 2170 de 2.002.
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###8#########################################�###Solicitud de acumulaci�n de
procesos tramitados en un mismo despacho Se�or Magistrado���E. S. D.Ref.: ..�.
���..mayor de edad y vecino de��. identificado con cedula de ciudadan�a No��..
expedida en��. , abogado con T.P. No��.. del Consejo Superior de la Judicatura,
obrando como el apoderada de��.. , comediadamente solicito a Usted que previo el
tr�mite legal correspondiente, se decrete la acumulaci�n del proceso��.. que en su
Despacho adelanto contra��.. , igualmente mayor y vecina de este mismo
Despacho��. , a trav�s de apoderado.HechosPRIMERO: Los procesos materia de esta
acumulaci�n son ambos se encuentran en la misma instancia, tienen un demandado
com�n y en ellos se persiguen��.SEGUNDO: Por auto de fecha���� , este despacho
decret󅅅..TERCERO: En ambos procesos ha sido notificada la demanda y como se dijo
anteriormente se persiguen unos mismos objetivos, ejerci�ndose, naturalmente,
pretensiones con similares fines en contra de la misma demanda.CUARTO: Por lo
anteriormente dicho, es procedente la acumulaci�n de los procesos��.. de��. y���.
contra la��. , para lo cual se invoca esta petici�n.Fundamento de DerechoInvoco
como fundamento los art�culos 157 a 159 del C�digo de Procedimiento Civil.Pruebas
Ruego tener como pruebas la existencias de los dos procesos, para lo cual solicito
su verificaci�n, as� como el tr�mite surtido en ambos.AnexosAdjunto copia de esta
solicitud para archivo.CompetenciaEs Usted competente, por encontrarse en su
despacho el tr�mite y conocimiento de ambos procesos.NotificacionesRuego tener como
lugares de notificaci�n los indicados en las respectivas demandas ejecutivas cuya
acumulaci�n se solicita:Del Se�or Magistrado,Atentamente,�����..T.P����del C. S. J.
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