Как известно, все медицинские организации сталкиваются с надзорными

и контролирующими проверками со стороны государственных органов. При

этом, не секрет, что проверяющие органы могут быть заинтересованы не
столько в объективном выявлении имеющихся нарушений, сколько в
фиксации их как можно большего количества. К сожалению, несовершенство
законодательства и множество юридических неточностей в имеющихся
формах надзорных документов играют только на пользу такой
обвинительной позиции проверяющих органов. Особое значение, в этом
смысле, имеет «Форма акта проверки качества оказания медицинской
помощи», утвержденная Приказом Росздравнадзора от 28.02.2007 N
434-Пр/07 "Об утверждении формы акта проверки".
Приказ Росздравнадзора от 28.02.2007 N 434-Пр/07 "Об утверждении
формы акта проверки" принят во исполнение положений Федерального
закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)", и пп. 5.1.3.8, 5.3.1.1, 5.8 Положения о Федеральной
службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития,
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
30.06.2004 N 323.
Однако, ФЗ N 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
утратил силу с 01.01.2007, а взамен него был принят Федеральный закон от
26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля".
Помимо этого, подпункты 5.1.3.8 и 5.3.1.1. Положения о Федеральной
службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
исключены из действующей редакции документа (от 14.07.2022)
Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 413.
 Тем не менее, несмотря на факт утраты отсылочных нормативно-
правовых актов правовой силы, в действующей редакции Приказа
Росздравнадзора от 28.02.2007 N 434-Пр/07 «Об утверждении формы акта
проверки» данные обстоятельства не зафиксированы и представлены ссылки
на неактуальные редакции документов. Помимо того, что сама форма
проверки является устаревшей, вызывает большое количество вопросов и ее
правовое содержание. Рассмотрим более подробно имеющиеся проблемы.
Так, в Акте проверки предусматривается 14 пунктов по которым
Комиссией Федеральной службы по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития проверяется качество оказания
медицинской помощи.
Согласно п.1 в ходе проверки устанавливается: анализируемая медицинская
документация, гистологические, селекционные, биопсийные препараты.
Очевидно, что в слове «селекционные» допущена опечатка и
подразумевались секционные препараты. Однако, с 2007 года в котором
была утверждена форма Акта проверки, данная описка так и не была
исправлена.

Кроме того, содержание данного пункта представляется неполным,

поскольку в условиях развития телемедицины и цифровизации
здравоохранения также необходим анализ видеозаписей проводимых
медицинских манипуляций, результат работ компьютерных программ
(включая рентгенологические и томографические снимки и т.д.). Таким
образом, отсутствие данных категорий в п.1 Акта проверки делает
неправомерным возможный запрос проверяющих органов на анализ
соответствующих материалов.

Согласно п.2 Акта проверки, в ходе проверки проводится экспертиза

качества медицинской помощи, которая включает в себя: обоснованность
госпитализации (п.2.1) и оценку адекватной тактики и объема помощи
(п.2.2). Подчеркнем, что данный перечень является исчерпывающим.
Таким образом, Росздравнадзор самостоятельно ограничил себя в объеме
проверяемого содержания медицинской помощи, ограничившись двумя
пунктами. Отметим, что Приказом Минздрава России N 203н "Об
утверждении критериев оценки качества медицинской помощи"
предусматривается более двадцати критериев оценки качества оказания
медицинской помощи в амбулаторных и стационарных условиях.

Согласно п.3 формы Акта проверки, в ходе проверки устанавливается

соответствие стандартам оказания медицинской помощи. Подчеркнем, что
данная формулировка также является исчерпывающей и означает что
проверяющие органы - не имеют права оценивать соответствие
оказываемой медицинской помощи клиническим рекомендациям.
Стоит отметить, что согласно пунктам 4 и 5 формы Акта проверки, в
ходе проверки выясняет сведения о наличие в медицинской организации
соответствующего материально-технического оснащения, а также
оценивает состояние и использование кадровых и материально-
технических ресурсов.
При этом, в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития, во исполнение которого принят
Приказ Росздравнадзора, не содержится прямых указаний на данные
компетенции. Кроме того, раскрытие правового содержаний понятий
«технической оснащенности» и «материально-технических ресурсов» не
содержится не в одном действующем нормативно-правовом акте. Таким
образом, без конкретизации нормативного содержания данных понятий,
невозможно говорить о правомерности критериев, по которым Комиссия
Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального
развития осуществляет проверку качества оказания медицинской помощи в
медицинских учреждениях.
 Аналогичное замечание также относится и к формулировке
«медицинские технологии», раскрытие правового содержания которого не
содержится ни в одном нормативно-правовом акте.
Согласно п.6 формы Акта проверки, в ходе проверки устанавливаются
сведения о профессиональной подготовке специалистов. В связи с этим,
сразу встает вопрос – что именно возможно считать «профессиональной
подготовкой»? Оценивается ли только базовое образование или также имеет
значение ДПО и проходимые стажировки? Кроме того, отсутствует
уточнение что сведения устанавливаются в отношении именно медицинских
специалистов, что дает слишком широкие полномочия проверяющим.
Согласно п.7 формы Акта проверки, в ходе проверки устанавливаются
сведения об обеспечении лечебно-диагностического процесса
лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения.
Здесь снова стоит отметить, что данный перечень является
исчерпывающим. Таким образом, проверяющие органы не вправе
организовывать проверки, например, обеспеченности медицинской
организации лечебным и диетическим питанием. Кроме того, в данный
перечень не входят различные медицинские и терапевтические процедуры и
мероприятия, в том числе реабилитационные (лечебная физкультура) а также
терапевтические (различные виды медицинских манипуляций, лечение
физическими и механическими воздействиями, травматологические
манипуляции и т.д.).

Наиболее же «уязвимым» местом формы Акта проверки, является

терминологическая неточность, связанная с самим объектом проверки. Так,
адресная формулировка, имеющаяся в форме Акта как «Акта по проверке
оказания медицинской помощи» имеет терминологическое расхождение с
формулировками пунктов 5.8 и пунктов 5.1.3.2 «Положения о Федеральной
службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития».
Так, согласно п.5.8 Положения: «Федеральная служба по надзору в
сфере здравоохранения осуществляет в установленном порядке проверку
деятельности медицинских и аптечных организаций, организаций оптовой
торговли лекарственными средствами, других организаций и
индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в
сфере здравоохранения».
Согласно п.5.1.3.2 Положения: «Федеральная служба по надзору в сфере
здравоохранения осуществляет в установленном порядке проверку
применения медицинскими организациями и индивидуальными
предпринимателями, осуществляющими медицинскую деятельность,
порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской
помощи».
Таким образом, имеющаяся в Приказе Росздравнадзора формулировка
относительно порядка проверки оказания медицинской помощи расходится
с формулировками Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития, во исполнение которого данный
Приказ был принят.
Отметим, что в статье 2 Федерального закона N 323-ФЗ "Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинская
деятельность и медицинская помощь рассматриваются как разные
понятия. Так, согласно статье 2 указанного ФЗ, медицинская помощь, это –
«комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или)
восстановление здоровья и включающих в себя предоставление
медицинских услуг».
В свою очередь, согласно вышеуказанной статье, под медицинской
деятельность понимается: «профессиональная деятельность по оказанию
медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских
осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-
противоэпидемических (профилактических) мероприятий и
профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой)
органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов
в медицинских целях».
 Таким образом, имеющиеся в Приказе Росздравнадзора
терминологические расхождения имеют нормативное значение, поскольку
объектом проверки медицинской деятельности является организация и
реализация системной деятельности по непосредственному оказанию
медицинской помощи, в то время как объектом проверки оказания
медицинской помощи являются непосредственно сами медицинские меры
(диагностические и терапевтические процедуры и т.д.).
Также, согласно п.10 установленной Приказом Росздравнадзора
формы, Комиссия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития в ходе проверки качества оказания медицинской
помощи обеспечивает контроль за соответствием качества выполняемых
медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам) при
осуществлении медицинской деятельности.
Как уже было отмечено выше, между понятиями медицинской
деятельности и медицинской помощи существует нормативно значимая
разница. Помимо этого, законодателем не предусмотрены стандарты
оказания медицинской деятельности как таковые. Устанавливаемые
Приказами Минздрава РФ стандарты по отдельным нозологическим
единицам, относятся к оказанию медицинской помощи, а не медицинской
деятельности.
Неправомерным, также является и объект проверки, установленный
пунктом 9.2 Приказа Росздравнадзора об утверждении формы, согласно
которому Комиссия Федеральной службы по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития проверяет соблюдение "Типовой
инструкции по заполнению форм первичной медицинской документации
лечебно-профилактических учреждений".
Так, данная инструкция была утверждена еще Приказом Минздрава
СССР N 1030 и утратила силу в связи с изданием Приказа Минздрава России
N 1283 "О признании не действующими на территории Российской
Федерации отдельных актов СССР и утратившими силу отдельных актов
РСФСР".
В настоящее время, правовую силу имеет только Приказ Минздрава
России N 834н «Об утверждении унифицированных форм медицинской
документации, используемых в медицинских организациях, оказывающих
медицинскую помощь в амбулаторных условиях, и порядков по их
заполнению». Однако, данным Приказом не предусмотрена «типовая
инструкция», которая может являться обязательным объектом проверки
Росздравнадзора. Кроме того, положения Приказа Минздрава России N 834н
распространяются исключительно на медицинскую помощь, оказываемую в
амбулаторных условиях, в то время как форма Акта проверки применяется
и при проверке стационарно оказываемой медицинской помощи,
медицинской помощи оказываемой неотложными бригадами на дому и в
общественных местах и т.д., что является неправомерным.
Таким образом, возможно говорить о том, что требования,
устанавливаемые п.9.2 утверждаемой Приказом Росздравнадзора формы
проверки, противоречат действующему законодательству.
Также, стоит отметить, что согласно п.9.1 и 9.2 формы Акта проверки
утверждается определенный перечень документов для проверки. Мы бы
хотели еще раз обратить внимание читателей на то, что данный перечень
является исчерпывающим и не включает в себя документы, связанные с
режимом работы с информацией и данными. Таким образом, в ходе проверки
качества оказания медицинской помощи проверяющие органы не вправе
запрашивать документацию о персональных данных и другую
документацию, связанную с информационным обеспечением
медицинской деятельности.
Терминологические неточности также содержатся и в п.10 формы Акта
проверки, согласно которому проводится контроль за соответствием качества
выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям
(стандартам) при осуществлении медицинской деятельности. Здесь стоит
отметить, что в правовом поле существует понятие «стандарты медицинской
помощи», однако не «стандарты медицинских работ».

Значительные правовые дефекты и неточности существуют не только в

содержании пунктов, регламентирующих объекты проверки, но и в
заключительной части формы Акта проверки. Так, пункт 14 формы Акта
предполагает наличие графы для указания срока действия лицензии. Однако,
согласно п.4 ст.9 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»:
«Лицензия действует бессрочно».
Кроме того, юридически сомнительным является и внесение в форму
Акта проверки графы о совершенных административных правонарушениях.
Мы полагаем, что включение такой графы в качестве обязательной составной
части формы Акта проверки по «умолчанию», свидетельствует об
обвинительном характере разработанной Росздравнадзором формы.
Обвинительный характер также имеет и включение в описание Приложений
к Акту проверки сведений о работниках, на которых возлагается
ответственность за нарушение обязательных требований.

Итак, проанализировав правовое содержание формы Акта проверки

качества оказаний медицинской помощи утвержденной Приказом
Росздравнадзора N 434-Пр/07, возможно сделать следующие выводы. Форма
предстает значительно устаревшей (без изменений с 2007-го года), имеет
значительное количество терминологических ошибок и нормативных
расхождений (порой, делающих неправомерными действия контролирующих
органов). Возможно предположить, что текст Формы был утвержден
квалифицированными медицинскими специалистами, однако, без базового
юридического образования и навыков нормотворчества.

Главной проблемой в содержании Формы является то, что она носит

явный обвинительный уклон и создана не столько для описания
объективного состояния оказываемой медицинской помощи, сколько для
фиксирования и выявления допущенных нарушений.
 Остается надеяться, что в будущем законодатель все-таки внесет
значительные изменения в форму Акта проверки и устранит все имеющиеся
неточности и ошибки. Однако, пока этого не произойдет, медицинские
работники и руководители медицинских организаций должны знать о
имеющихся дефектах в надзорной документации и использовать эти знания
при защите своих законных прав и интересов.