Князев С.Основы государственного управления.

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Под редакцией С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой
Минск 2006
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 6
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ 9
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления 9
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма
9
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены
14
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного
1.4. Виды и уровни государственного управления 26
Контрольные вопросы и задания 35
Глава 2. Становление и развитие теории и практики государственного
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления 37
2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси43
2.3. Концепции государственного управления 44
2.4. Современные проблемы и направления совершенствования
государственного управления 54
Глава 3. Методологические основы государственного управления 61
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы,
их характеристика 61
3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект
3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как
объекты государственного управления 68
3.4. Принципы государственного управления 75
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления 85
4.1. Цели и приоритеты государственного управления 85
4.2. Функции государственного управления 93
4.3. Методы государственного управления 99
Глава 5. Современная система государственного управления 105
5.1. Характеристика современной системы государственного управления105
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении 113
5.3. Представительство интересов в государственном управлении 116
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления126
2
Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления132
6.2. Коррупция в государственном управлении 147
и меры борьбы с ней 147
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных
явлений в государственном управлении 153
6.4. Конфликты в государственном управлении 158
и механизм их разрешения 158
РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 169
Глава 7. Государственная власть и структура государственного
7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика 169
7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и
функционированию организационной структуры государственного управления
182
7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их
классификация 187
Глава 8. Организационная структура государственного управления в
Республике Беларусь 202
8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной структуры
государственного управления в Республике Беларусь 202
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции в
Республике Беларусь 212
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
8.4. Органы местного управления и самоуправления 240
Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления
254
9.1. Государственная служба как публично-правовой институт 254
9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих 264
9.3. Профессиональная культура государственных служащих 274
РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В
ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ 283
Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии
10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды 283
10.2. Процесс разработки и принятия управленческого решения 291
10.3.Методы обоснования управленческих решений 300
3
10.4. Документальное закрепление и реализация управленческого решения
304
10.5. Лицо, принимающее решения в системе государственного управления
308
Глава 11. Управленческие технологии 317
11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика317
11.2. Технологии функционирования информационно-пропагандистских
групп 324
11.3. «Электронное правительство» 326
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 335
И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 335
Глава 12. Правовое обеспечение государственного управления 335
12.1. Понятие, сущность и форма правового обеспечения государственного
12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении344
12.3. Юридическая ответственность в государственном управлении 351
Глава 13. Кадровое обеспечение органов государственного управления
358
13.1. Объективная необходимость кадрового обеспечения государственного
13.2. Управление персоналом государственной службы 367
13.3. Механизм кадрового обеспечения государственного управления 374
Контрольные вопросы 380
Глава 14. Финансовое обеспечение государственного управления и
финансовая деятельность государства 381
14.1. Финансовые ресурсы государства 381
14. 2. Государственный бюджет в системе финансового обеспечения
14.3. Деятельность государства в сфере кредитных отношений 393
14.4. Государственное управление налогообложением и таможенное
регулирование 396
Глава 15. Информационное обеспечение государственного управления и
информационная безопасность 400
15.1. Информационное обеспечение государственного управления 400
15.2. Обеспечение безопасности в информационной сфере 413
Глава 16. Контроль в системе государственного управления 429
16.1. Общая характеристика и принципы реализации контрольной
деятельности государства 429
16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного контроля
439
4
16.3. Система контроля в государственном управлении 449
Республики Беларусь. Финансовый контроль 449
Глава 17. Эффективность государственного управления 462
17.1. Понятие и виды эффективности государственного управления 462
17.2. Критерии и показатели эффективности 468
17.3. Оценка эффективности государственного управления 474
ЛИТЕРАТУРА 481
5
ВВЕДЕНИЕ
Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно
обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в
социальной, экономической, политической, духовной и других сферах
общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие
затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев,
организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого
гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и
явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы,
касающиеся ценностей, мировоззренческих установок, идей, политической
самоорганизации сообществ, их жизнеспособности и эффективного
функционирования.
На современном этапе своего развития Республика Беларусь переживает
достаточно сложный период, связанный с формированием правовых,
экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по
пути укрепления конституционного строя, государственности, развития
народовластия, утверждения принципов гражданского общества. Важнейшую роль
в происходящих в стране успешных преобразованиях играет сильная и
дееспособная система государственного управления. Исходя из критериев
общественного блага, система государственного управления может и должна: не
допускать нарушения правопорядка в обществе, норм и правил поведения на рынке;
определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического
роста; предотвращать криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны,
расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных
корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих
экономических и политических целях; способствовать утверждению
цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными
структурами. С сильной, дееспособной системой государственного управления
народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья,
свободы, достоинства. Сегодня можно отметить определенную консолидацию
позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении
необходимости формирования эффективной системы государственного управления.
Разнонаправленность государственного управления определяет
междисциплинарный характер этой области научных знаний и практической
деятельности. Вопросы теории государства и его воздействие на различные стороны
жизни общества рассматриваются в государствоведении, политологии (точнее,
политических науках, так называется эта дисциплина практически во всем мире),
конституционном праве, экономической теории, социологии и других науках.
Поэтому, несомненно, она является результатом совместного творчества
представителей различных научных дисциплин.
Вместе с тем на сегодняшний день назрела объективная необходимость
отделения науки государственного управления (именно управления) от других
дисциплин, которые применительно к ней следует рассматривать как смежные.
На Западе в теории государственного управления выделено государственное
администрирование (public administration), которое в большей мере носит
6
управленческий характер и имеет и другое название – административно-
государственное управление.
Сам термин «государственное администрирование» характеризует как научную
дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности,
занимающуюся всеми вопросами государственного управления. Его можно
рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле он означает
профессиональную деятельность государственных чиновников. В широком смысле
«public administration» включает всю систему административных институтов,
подчиненных друг другу снизу доверху, каждый из которых выполняет свой, строго
ограниченный круг функций.
С теоретической точки зрения административно-государственное управление
базируется на общих концепциях научного управления и специфических для этой
области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно
рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы,
принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие в
системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью
которых решаются задачи государства и его структур различного уровня,
обеспечивается достижение целей и задач развития страны), процесс принятия
управленческих решений и технологии управления. Именно эти вопросы нашли
отражение в предлагаемом вашему вниманию учебном пособии.
Целью данного учебного пособия является оказание научно-методологической
поддержки при изучении и осмыслении теоретических и практических вопросов,
связанных с системой государственного управления, ее функционированием и
развитием.
Содержание учебного пособия соответствует типовой программе по
дисциплине «Государственное управление» для высших учебных заведений по
специальностям 1-26 01 01 «Государственное управление», 1-26 01 02
«Государственное управление и право», 1-26 01 03 «Государственное управление и
экономика».
Авторы выражают надежду, что данное учебное пособие, по сути, первое в
Республике Беларусь системно представляющее дисциплину «Государственное
управление», будет полезно для всех, кто его изучает, будет способствовать более
глубокому пониманию природы государственного управления, целостному
восприятию и лучшему усвоению изучаемой дисциплины.
Авторы с благодарностью примут все замечания и пожелания для его
дальнейшего совершенствования учебного пособия.
Н.Б.Антонова
7
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления
Ключевые слова:
управление; социальное управление; государственное управление; парадигма;
государство; социальные феномены; власть; легитимная государственная власть;
гражданское общество; государственно-властные отношения; виды и уровни
государственного управления; государственно-административное управление;
политическое управление; масштабы; границы и возможности государственного
Вопросы
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая
парадигма.
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены.
управления.
1.4. Виды и уровни государственного управления.
Государственно-административное и политическое управление.
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая

парадигма
Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей.

Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и
практической деятельности, которое связано с реализацией их интересов и
потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями,
целевой ориентацией, волей и энергией человека. Отсюда управление можно
рассматривать как процесс целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта
управления ради достижения социально значимых результатов.
Управление в обществе связано с использованием власти и возникает тогда,
когда в нем есть социальная потребность. При этом, чем масштабнее общественные
объединения людей, тем больше социальная потребность в управлении.
Как объективная реальность управление – это явление универсальное,
поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной
жизнедеятельности людей. Генезис управления в социальных сообществах
позволяет рассматривать его как разновидность труда, исторически выделенную из
групповой общественной деятельности людей. Следовательно, управление в
социальных сообществах представляет собой специфический вид человеческой
деятельности, который проявляется в различных формах и видах. В качестве
объекта управления могут выступать естественные и физические процессы,
технические системы, политические, экономические и социальные процессы,
любые события, протекающие в обществе (естественно, речь идет о событиях,
которыми можно управлять) и т. д.
8
Многовекторный характер управления порождает различные подходы к самому
определению управления и множество понятий «управления». Во всей
совокупности подходов можно выделить несколько наиболее распространенных.
Согласно общему подходу управление рассматривается как:
 организация деятельности людей в соответствии с требованиями
объективных законов;
 наука и практика управления организациями;
 организация и реализация целенаправленного воздействия;
 организация и координация деятельности по использованию имеющихся
ресурсов с целью достижения желаемого результата;
 механизм реализации интересов всех участников производственного
процесса: общественных, коллективных, индивидуальных.
Функциональный подход позволяет рассматривать управление как:
 целенаправленную координацию общественной деятельности;
 целенаправленное воздействие на трудовые коллективы с целью
организации и координации их деятельности в процессе производства;
 планирование, организацию, мотивацию труда и контроль.
Исходя из процессуального подхода, управление можно представить как:
 процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений;
 процесс или форму деятельности, которая обеспечивает управление
определенной группой людей исходя из целевой ориентации организации;
 воздействие руководителя на поведение подчиненных для достижения
поставленной цели.
Субъектно-объектный подход дает возможность трактовать управление как:
 осознанную целенаправленную деятельность человека, посредством
которой он воздействует и подчиняет своим интересам элементы внешней и
внутренней среды общества, живой и неживой природы, техники;
 системную конкретную практическую деятельность, направленную на
осмысленную организацию всего общественного производства на всех стадиях
расширенного воспроизводства;
 упорядочение и регулирование системы исходя из изменяющихся условий
внешней и внутренней среды;
 целенаправленное воздействие на объект управления для изменения его
состояния и поведения в соответствии с изменяющимися условиями;
 целенаправленное взаимодействие между субъектом и объектом в системе
управления для достижения поставленных целей и решения задач;
 осознанную деятельность людей, направленную на создание оптимальных
условий для функционирования объекта;
 воздействие органов и кадров управления на управляемый объект с
помощью соответствующих методов для достижения поставленной цели.
Исходя из всей совокупности представленных понятий, управление в самом
общем понимании можно рассматривать как всевозможные формы и методы
воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.
9
При этом управление является не только универсальным, но и необходимым
элементом окружающего нас мира, под воздействием которого могут изменяться
положение, поведение и даже свойства как объекта, так и самого субъекта
Управление в широком общесоциологическом смысле называется социальным
управлением. Оно связано с управлением обществом путем применения
социальных стимулов, средств, механизмов, когда различные группы, организации,
институты, личности, действуя в своих интересах и в то же время выполняя «общие
дела», воздействуют на состояние и развитие общества. Исходной концептуальной
схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает
управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).
В общем виде парадигма отражает то, как мы видим других людей, события,
ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его
психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия,
понимания, толкования.
С научной точки зрения термин «парадигма» наиболее часто используется в
значении «теории», «концепции», «доктрины», «модели», «представления»,
«системы взглядов».
Парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность
представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне его,
это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных
ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий.
При этом принципиально важное значение имеет насыщенность парадигмы
ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и
воспроизводство которых нацелен процесс управления.
Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами
управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт
(положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных
управленческих ситуациях они выполняют роль отправного начала в
информационном массиве при выборе позиции, оценке ситуации, принятии
решения.
Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или
действия, основанный, прежде всего, на индивидуальном опыте управленца, на
учете и использовании группового знания и опыта, а также экспертизе модели
(проекта) парадигмы с точки зрения ее соответствия принципам и законам
управления и при необходимости ее дальнейшей коррекции.
Любая система управления предполагает определенную иерархическую
составляющую и, соответственно, несколько уровней управления. Это позволяет
выделить общую и частную управленческие парадигмы и их содержание. Чем шире
объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен
интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской
культуре мышления и процедуре принятия решений.
Сформированная управленческая парадигма отражает степень
профессионализма субъекта управления и включает познавательный,
аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.
10
В современных условиях развития управленческая парадигма должна
опираться на четко выверенные ценностные ориентации, мировоззренческие
позиции и установки, определять цели и содержание управленческого процесса с
учетом состояния соответствующей системы управления. При этом наиболее
значимой проблемой при формировании парадигмы является выделение системы
ценностей, на которую ориентируется управленец при исполнении должностных
обязанностей, а также принципы и законы управления, которые он знает и на
которые он опирается.
Сегодня можно говорить о необходимости формирования новой
управленческой парадигмы, предопределенной необходимостью учета в ней
устойчивых мировых тенденций развития управления. К ним следует отнести:
 усиление социальной ориентации систем управления;
 усиление внимания на современные технологии управленческого труда,
предопределяющие возможность его совершенствования и оптимизации;
 профессионализация управленческого труда;
 переход от непосредственного воздействия на человека к формированию
микросреды, в которой он может реализовать себя как личность;
 умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого
труда;
 расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального
обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельность
трудовых организаций;
 интернационализацию теории и передовой практики управления.
При формировании парадигмы государственного управления необходимо
исходить из перечисленных тенденций, а также учитывать природу и специфику
государственного управления.
1.2. Государство и государственное управление как социальные

феномены
Государственное управление как социальный феномен предопределяется
развитием двух его начал – управления и государства. Но если управление как вид
человеческой деятельности, которое мы рассмотрели выше, присутствовало во все
времена человеческой цивилизации, во всех сообществах и во всех сферах
жизнедеятельности людей, то государственное управление возникает лишь на
определенном этапе развития общества. Это связано с появлением государства,
которое как социальный феномен «вызревало» не одно тысячелетие и лишь на
определенном этапе своего развития оно предстало как универсальная организация
населения.
Сегодня в мировом сообществе государство рассматривается как особый
политический институт, который, с одной стороны, является неотъемлемой частью
общества, а с другой – в какой-то мере отчужден от него, имеет свои
закономерности развития и власть над обществом. Государство в любой стране
должно обеспечивать стабильную и эффективную жизнедеятельность общества,
11
социальный порядок и политическую стабильность, соблюдение общепринятых
«правил игры» во всех сферах человеческой деятельности.
Современное государство можно рассматривать с позиции множества
характерных для него признаков:
 политический характер определенного объединения людей, обусловленный
социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел», позволяет
рассматривать государство как политическое сообщество;
 определенная организация этого сообщества характеризует его как
политическую организацию общества;
 регулирующее воздействие со стороны государства на различные стороны
жизни общества позволяет рассматривать государство как регулятивный
институт;
 государству присуща особая публичная, государственная власть, которая
непререкаема, универсальна и суверенна.
Государственная власть юридически и фактически обладает верховенством в
обществе, имеет общетерриториальный характер. Она рассматривается как
социально-политическое явление, а с юридической точки зрения, как институт
конституционного права, т. е. как система правовых норм;
 возможности воздействия государства на всех, находящихся на его
территории, представляет государство как орган легализованного, легитимного
принуждения населения.
Отсюда государство можно рассматривать как основное орудие
политической власти, признаками которого являются наличие органов и
учреждений, осуществляющих функции власти; системы правовых норм и
актов; определенной территории, на которую распространяется его
юрисдикция.
Легализация государственной власти означает ее юридическое провозглашение
и закрепление правомерности возникновения, организации и деятельности.
Легитимная государственная власть – это власть, которая соответствует
представлениям народа об этой власти, связанным с материальными, политическим,
духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого
человека.
Легитимность государственной власти определяется поддержкой ее
населением, авторитетом у населения.
Государство в лице своих государственных институтов обеспечивает
социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества,
объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей,
обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех
сферах деятельности.
Главная особенность государства состоит в том, что оно должно заниматься
всеми составляющими жизнедеятельности общества и решать проблемы в
интересах всех членов общества, формировать и выражать всеобщую волю.
Государство активно влияет на отношения, которые складываются между:
 государством и гражданским обществом;
12
 государством и экономикой;
 государством и политикой;
 вертикальными и горизонтальными структурами государства;
 государственными, межгосударственными надгосударственными
образованиями и организациями.
В современном мире государства отличаются друг от друга по своим
масштабам, по социальному характеру, формам правления и формам политико-
территориального устройства, государственному (политическому) режиму.
По формам правления государства отличаются системой организации
государственной власти, которая отражает структуру органов государственной
власти, их правовое положение, определяет высший орган государственной власти.
Исходя из роли, положения и характера деятельности высшего органа
государственной власти, выделяют две основные формы правления:
 монархию (абсолютную, конституционную);
 республику (парламентскую, президентскую, смешанную).
По территориально-политической организации государства выделяют три
формы государственно-территориального устройства:
 унитарное государство;
 федеративное государство;
 конфедерация.
Унитарное государство представляет собой единое централизованное
государство, отличительные признаки которого предопределяются наличием некого
«единства»:
 единой территории (административно-территориальные единицы, которые
могут быть выделены в рамках административного деления государства, не имеют
политическую самостоятельность);
 единой конституции;
 единой системы высших органов государственной власти;
 единой системы права и судебной системы;
 единого гражданства;
 единой бюджетной, налоговой, валютной системы и т. д.
Федеративное государство (сегодня их около 50) – это государство, состоящее
из относительно самостоятельных государственных образований – субъектов
федерации, обладающих определенной политической и юридической
самостоятельностью. Примерами федеративных государств могут служить США,
Германия, Россия, Канада, Бельгия, Испания и др.
В Конституциях федеративных государств, как правило, устанавливается объем
прав и полномочий федерации и субъектов федерации, а также вопросы их
совместного ведения.
Государства, объединенные общей целью и интересами в экономической,
политической, военной сферах, могут образовывать межгосударственный союз –
конфедерацию, основой которой является международный договор. Государства,
входящие в этот союз, сохраняют свой государственный суверенитет и право
выхода из этого образования.
13
Отличительными признаками конфедерации являются:
 отсутствие единой территории для государств  членов межгосударственного
союза;
 равноправие всех членов конфедерации;
 наличие одного или нескольких политико-административных органов
(правительства, исполнительных органов, законодательных органов);
 сохранение за членами конфедерации права выхода из союза;
 наличие определенной финансовой системы, аккумулирующей финансовые
вложения государств  членов союза;
 согласованная международная политика (хотя по отдельным вопросам
государства могут иметь свою собственную позицию);
 нахождение под общим командованием национальных вооруженных сил
(хотя, чаще всего, это носит формальный характер).
Несмотря на многообразие форм правления и форм государственного
устройства главными целями любого государства в современном мире являются:
 обеспечение независимости государства от внешних угроз и опасностей;
 обеспечение мира и общественного порядка внутри страны;
 защита прав и свобод граждан;
 содействие всеобщему благосостоянию.
В отношении этих целей сегодня в мировом сообществе в целом достигнуто
согласие.
Важной характеристикой государства является его тип. Выделяют
демократический, социальный, правовой тип государства.
Демократическое государство – это тип государства, в котором на первый
план выдвигаются интересы человека и гражданина, народ облечен высшей властью
и осуществляет ее либо непосредственно, либо через своих избранных
представителей. При этом в государстве все больше утверждаются такие
демократические принципы, как:
 человек, его права, свободы и гарантии их реализации, что является высшей
ценностью и целью общества и государства;
 принцип равенства перед законом;
 многообразие политических институтов, идеологий и мнений;
 многопартийность;
 демократические выборы;
 принцип большинства и защита интересов меньшинства;
 самоуправление населения и др.
Правовое государство – это тип государства, в котором действует принцип
конституционализма, которое опирается на право и имеет развитую правовую
систему, в котором реальная защита прав и свобод граждан осуществляются на
основе верховенства закона, определяющего реальное разделение властей.
Социальное государство представляет собой тип государства, в котором
главная цель – это обеспечение каждому члену общества достойного уровня и
качества жизни, социальной защищенности и равных условий для самореализации
личности.
14
В соответствии с действующей Конституцией Республика Беларусь – это
унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1).
Высшей ценностью и целью белорусского общества и государства является
человек, его права и свободы (ст. 2). В республике действует принцип верховенства
права (ст. 7), государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6).
Рассматривая государство как политическую самоорганизацию людей, следует
отметить, что оно неотделимо от общества и экономики. Государство,
гражданское общество и экономика – это три составляющие единого целого.
Государство и гражданское общество тесно связаны между собой
определенными отношениями, которые проявляются через взаимную
ответственность. Государство способствует свободному развитию и
самореализации человека, укрепляет его статус, объединяет людей.
Гражданское общество формирует единый комплекс ценностей и отношений.
Его главными несущими конструкциями являются социальная и духовная сферы.
Социальная сфера состоит из специальных социальных интересов,
социальных отношений, социальной инфраструктуры, которые отражают
потребности человека; связаны с сохранением его жизни, его самообеспечением и
воспроизводством, обеспечением его жизненными средствами, условиями,
удовлетворяющими его социальные интересы. При этом государство несет
ответственность перед обществом за состояние и развитие социальной сферы.
Духовная сфера отражает духовную культуру общества, систему его духовных
ценностей: мировоззренческих, идеологических, этических, религиозных,
художественных и др.
В то же время гражданское общество часто является ареной столкновений
групповых или индивидуальных интересов людей, и механизмы, которые заложены
в инфраструктуре гражданского общества, не всегда способны обеспечить его
единство и жизнедеятельность. Определяющая роль здесь принадлежит
государству, которое призвано выражать и защищать общую волю, совокупные
интересы всех членов общества.
Основой развития любого государства, гарантией его независимости, условием
стабильности и эффективности жизнедеятельности общества выступает экономика
страны.
Экономика – это особая сфера, которая связана с производством благ и услуг,
с ведением национального хозяйства. Она обеспечивает материальную
жизнеспособность общества, создает условия для развития человека и социума в
целом.
Уровень развития экономики определяет уровень и качество жизни народа,
течение политических, социальных и экономических процессов, выступает базовой
основой и важнейшим элементом формирования идеологии государства.
При этом экономика страны при всей своей самодостаточности и автономности
не может существовать в вакууме и быть изолированой от человеческого социума.
Она может эффективно функционировать в рамках определенного социального
порядка и в условиях политической стабильности при соблюдении общепринятых
15
«правил игры» во всех сферах общественной жизни, которые обеспечивает
государство.
Воплощая в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан,
государство управляет общественными потребностями, обеспечивает развитие
общества.
Свое воздействие на все сферы жизнедеятельности общества государство
осуществляет с использованием государственной власти, которая находит свою
реализацию через государственное управление, действие которого проявляется в
результате государственно-властных отношений между субъектами и объектами
управления в обществе как системе.
Более подробно государственная власть и государственное управление будет
рассматриваться в гл. 7 учебного пособия.
Государственно-властные отношения – это особый вид общественных
отношений, которые возникают в процессе государственного управления
посредством осознанно-волевого и организованного воздействия со стороны
государства на протекающие в обществе процессы в соответствии с
поставленными целями исходя из экономических и политических основ
общественного строя.
Сильная, дееспособная власть – это первое условие успешного
Государственное управление, выступая как социальный феномен и
неотъемлемая функция государства, развивалось на протяжении всей истории
государственно-организованной цивилизации человечества через систему
взаимообратных связей между человеком, обществом и государством.
Сама природа государственного управления вытекает из его особой социальной
функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего
общества путем согласовывания разнообразных требований, потребностей и форм
деятельности.
В существующем множестве разновидностей управления выделяют социальное
и государственное управление. При этом государственное управление выступает
как особого рода социальное управление.
Государственное управление рассматривается как форма и разновидность
социального управления и как социально-политическая функция государства.
Государственное управление осуществляется государством посредством
осознанного, целенаправленного, волевого и организованного воздействия на
явления и процессы, протекающие в обществе.
В своем управленческом воздействии государство опирается на право,
использует силу права, применяет ту или иную его форму.
Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, отражающий сложные взаимосвязи
между субъектами и объектами управления.
16
На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с

эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его
природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение
процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования
разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его
членов.
Объективная необходимость государственного управления продиктована
необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития.
Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью
выработки и реализации государственной политики, направленной на:
 эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных,
трудовых, финансовых, информационных;
 справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ,
соблюдение гарантий;
 поддержание общественного порядка;
 гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами,
которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования
отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих
дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального
неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики
государства.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из
его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на
удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление
является актом государственного вмешательства в жизнедеятельность
общества. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными
отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с
одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры
управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли
государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности
отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает
постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и
задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных
результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных
публичной властью.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное
воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и
деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального
управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на
17
профессиональных началах органами государственного управления и
должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяют:
 во-первых, сам субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных,
организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер
государственного управления в конкретное историческое время определяется
характером, конституционными основами (принципами) государства;
 во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой
способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие,
типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью,
являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
 в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением
общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат
решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита
совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не
отдельных граждан и социальных групп;
 в-четвертых, комплексный характер используемых государством методов и
средств воздействия: правовых, административно-распорядительных, социально-
психологических;
 в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют
его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность,
координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная
власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность,
а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами
принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать
его в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление представляет собой
совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все
формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
В узком смысле под государственным управлением понимается
административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов
государственного управления, которая направлена на регулирование процессов,
явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется
на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы
применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни,
уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами
государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный
характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются
определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления,
естественными правами человека, объективной необходимостью естественного
саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также
18
уровнем развития системы государственного управления и возможностями
В развитых странах границы государственного управления определяются на
основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный),
согласно которому вышестоящая организационная единица представляет
нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые
нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного
управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые
могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из
специфики именно государственного управления, его целевой направленности на
производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от его
возможностей.
Возможности государственного управления определяются:
 волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее
стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции.
В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства,
которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная
власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в
рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
 уровнем развития и отлаженностью системы государственного
управления (формами и методами государственного управления, общей,
политической и юридической культурой государственных служащих, их
профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
 располагаемыми ресурсами. Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о
природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах
информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление
не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование
ресурсов, что предопределяется необходимостью учета общенациональных
интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от
субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить
своему народу.
1.4. Виды и уровни государственного управления

Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе
отдельных элементов – субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей
и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые
находятся между собой в определенной логической согласованности,
взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению
сложную организованную целостность.
19
Сложная организованная целостность государственного управления во всем
богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение
для практики государственного управления.
Все многообразие государственного управления, исходя из определенных
основополагающих признаков – критериев, можно представить через его различные
уровни и виды.
В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов
административно-территориальных единиц выделяют субординационное и
координационное управление.
Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям,
когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и
периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для
координации действий (например, в области обороны) создаются специальные
объединенные органы.
Субординационное управление основано на административном подчинении
периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в
своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве
органы государственного управления всех уровней действуют по единым
стандартам.
По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное
управление.
По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления
выделяют отраслевое и функциональное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от
центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые
министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые
осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают
необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.
Функциональное управление осуществляется органами исполнительной
власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и
т. д.
В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим,
тактическим и оперативным.
Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития
общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам,
территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.
Тактическое управление – это кратковременное управление, которое
предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае
необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых
показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-
либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий
профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого
персонала.
20
Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также
возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления
предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.
Можно выделить также такой специфический вид управления, как
антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры
банкротства предприятий.
Все виды государственного управления обусловлены формой правления,
территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в
конечном счете, определяет социальную сущность государства.
Территориально-административное деление государств во многом определяет
структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три:
национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления
отведена особая, автономная сфера, компетенции, каждый подчинен определенным
органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в
соответствии с законом).
На национальном уровне государственное управление осуществляется
центральными органами, представляющими все общество. К таким органам
относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства
и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы
обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи,
транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят
общеобязательный характер.
На региональном уровне управление направлено на рациональное
размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие
территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.
На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-
административного устройства, выполняются следующие функции:
 обеспечение общественной безопасности;
 решение проблем здравоохранения;
 социальные программы;
 регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);
 обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);
 планирование общественного строительства;
 владение и распоряжение государственными предприятиями.
Кроме выделенных видов, государственное управление можно представить в
единстве государственно-политического и государственно-административного
аспектов, что предопределяет возможность разделения его на политическое и
административное управление.
1.5. Государственно-административное и политическое управление
Разделение государственного управления на политическое и административное

является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между
ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли
21
наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии
организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем
значительней роль политической составляющей государственного управления.
Границы между политическим и государственно-административным
управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках
единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом
эффективности политического управления определяется качеством взаимодействия
государства с гражданским обществом.
Политическая система
Государственно- Политическое Политическо Неполитич
административное управление е общество еское общество
управление
Государственное управление Гражданское общество
Общество
Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и

государственно-административного управления с политической системой и
гражданским обществом
Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-

административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость
государственного управления вполне логически соотносится с принципом
разделения властей.
Независимость администрации от политической власти имеет моральное и
функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для
сохранения административного организма (например, при смене правительства,
обеспечивает определенную преемственность администрации).
И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между
политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.
Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и
администраторов, выделению административно-государственного управления
положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей
работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического
руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного
аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать
высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен
осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит
превращение бюрократии в инструмент профессионального управления,
основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал
мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими
лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.
Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также
проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.
22
Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что
подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика.
Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться.
Выработанные им принципы формирования бюрократической модели
административно-государственного управления достаточно универсальные и не
утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:
 административные учреждения организованы иерархически;
 каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
 служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;
 гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
 для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по
крайней мере, основное занятие;
 служащий не владеет учреждением, в котором работает;
 служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
 смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций
Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через
призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков
и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и
реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи,
прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение
практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К
числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.
Между политическим и административным управлением нельзя провести
четкую границу.
Современная наука предлагает различные модели взаимодействия
политиков и администраторов:
 классическая теоретическая веберианская модель полной политической
нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики
правят, а чиновники управляют;
 модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-
ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие
в борьбе продвижением по службе;
 модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики
совместно формируют и реализуют государственную политику.
Государственный служащий наряду с административно-распорядительными,
квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции
политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые
приоритеты и т. д.).
Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата
государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно
участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама
принимает ответственные политические решения:

Weber M. The Theori of Social and Economic Organization. № Y.: Oxford Union, Press, 1946. P.333-334.
23
 реализуя на практике законы, указы, иные политические решения,
осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;
 обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор
того или иного политического курса;
 в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и
является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее
воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.
Это объясняется рядом причин:
 государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной
и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться,
собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться,
интерпретироваться и предоставляться политикам;
 государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения
государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации
решений посредством консультирования политиков и осуществляя их
информационно-аналитическое обеспечение;
 нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими
законов;
 способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые,
корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели,
ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.
Теория административно-государственного управления представляет собой
важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую
теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную
основу практику государственного администрирования.
Процесс совершенствования системы государственного управления
предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции
отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех
чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение
деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.
Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное
управление, требуются уточнения их определений и понятий.
В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И.
Глазунова предлагает следующие определения:
Государственно-политическое управление – это деятельность институтов
политической власти республиканского, областного и местного уровней.
Государственно-административное управление – это практическая
реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной
деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая
деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки,
принятия и исполнения управленческих решений.
В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и
государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает
через вопросы:
24
 что делать и почему (это политическое управление);
 как делать и при помощи чего (это государственно-административное).
На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне
раскрывают содержание политического и государственно-административного
управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика
государственного управления».
Контрольные вопросы и задания
1. Чем предопределено и что представляет собой управление как
необходимый элемент жизнедеятельности людей?
2. Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее
содержание.
3. Представьте современные подходы к формированию управленческой
парадигмы.
4. В чем суть государства как социального феномена?
5. Дайте понятие и характеристику современного государства.
6. Как отличаются между собой государства по формам правления и
государственно-территориальному устройству?
7. Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.
8. Что представляет собой государственное управление и какова его
природа?
9. Что представляет собой государственное управление в широком и узком
смысле?
10. Чем предопределена необходимость государственного управления?
11. Чем определяются границы государственного управления?
12. Чем предопределяются возможности государственного управления?
13. Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.
14. Какие уровни государственного управления выделяют и чем
предопределяется их объективная необходимость?
15. Каково содержание и соотношение понятий «государственно-
административное управление» и «политическое управление»?
25
Глава 2. Становление и развитие теории и практики
государственного управления
«классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм;
системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной
гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп;
теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития;
теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое
направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика;
балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное
управление
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления.

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси.
2.3. Концепции государственного управления.
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления
Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых

теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые
работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и
были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть
до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и
существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную
сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и
деятельности каждого человека.
По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем
осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной
системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться
самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем
человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и
другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А
по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год
знаменуется годом символического рождения политологии как научной
дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как
самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных
служащих, которая становилась все более актуальной.
В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда
стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и
должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это
26
закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать
функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась
определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и
привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов,
обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий
чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от
государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и
качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на
личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это
предопределило необходимость формирования института государственной службы,
который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием
закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».
Следует отметить, что процесс формирования государственной службы
протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от
страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно
отнести к XVXVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине
XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как
уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке
теоретических основ государственного управления.
Начало формирования и эволюция теории государственного управления
теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук,
особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке
которых и начала развиваться теория государственного управления.
Изучение становления и развития теории государственного управления как
самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет
условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с
конца XIX века по сегодняшний день:
I этап – конец XIX века – 1920 год;
II этап – 1920–1950 годы;
III этап – 1950–1990 годы;
IV этап – 1990 год – по настоящее время.
Первый этап развития теории государственного управления был обозначен
появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь
сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и
использованы в управлении (рис. 2.1).
Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного
управления четко просматривалась идея разграничения, различия между
политиками и администраторами, овладения научными методами управления.
Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии
теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы
управления, выделены функции управления, были использованы достижения
социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы,
организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами
изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации,
межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного
27
управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного
менеджмента.
Развитию и распространению этого нового направления в науке теории
государственного управления способствовало введение курса теории
административно-государственного управления в учебные программы высших
учебных заведения США, а также обоснование практической значимости
проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не
отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.
Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение
в работах представителей различных школ науки управления – классической или
административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы
человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е
годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот
период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:
 поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях
социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д.
Истон);
 системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий
взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы
государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло
рассматривать их как единое целое;
 ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации,
позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся
конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.
В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное
мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять,
какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению
поставленных целей в конкретной ситуации.
Для этого этапа также характерным стало использование в работе
административных служб количественных методов при обосновании и принятии
управленческих решений, повышение значимости и использования как важного
элемента управления организационной культуры.
Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки
государственного управления ориентирован на проблемы стратегического
управления, демократизацию и социальную направленность государственного
управления, использование достижений научно-технического прогресса и
положительного международного опыта в государственном управлении.
Схематично основные этапы развития государственного управления
представлены на рис. 2.1.
28
Характерные черты этапа:
государственное управление как самостоятельное научное направление;
I этап использование идей инженерных наук в управлении;
Конец XIX в. – 1920 г. отделение государственно-административного управления от сферы политики;
использование научного подхода к подбору, обучению и расстановке кадров;
Зарождение научных основ использование методов наблюдения временных изменений, анализа в управленческой деятельности;
государственного управления ответственность за результаты труда.
Основоположники теории административно-государственного управления: В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер.

формализация труда управленческого персонала в организациях;
II этап
выделение принципов управления и функций управления;
1920-1950 гг.
разграничение обязанностей и ответственности в управлении;
управление организациями как социальными системами (использование достижений социологии и психологии
Развитие науки
управлении);
государственного
использование научного менеджмента в государственном управлении;
использование общегосударственного планирования.
Основоположники: А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси, М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи

III этап поведенческий (бихевиоральный) подход к управлению;
1950-1990 гг. теории систем и системный подход к управлению;
теории ситуаций и ситуационный подход к управлению;
Новые подходы к повышение значимости организационной культуры управления, принципов управленческой этики.
государственному Основоположники: Г. Саймон, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс.
управлению

IV этап ориентация на стратегическое управление;
1990 г. – настоящее время социальная направленность управления;
демократизация управления;
Современные тенденции использование в управлении достижений научно-технического прогресса;
развития управления использование международного опыта.
Рис. 2.1. Этапы развития теории государственного управления

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси
Отечественная наука в области государственного управления развивалась в

рамках российской управленческой науки главным образом как учение о
государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого «Табеля о рангах»,
основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения
эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским
была разработана программа рационализации государственной службы, в которой
он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать
образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет.
Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и
общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В.
Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных
задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной
науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем.
На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача
изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного
менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории
по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти
исследования были приостановлены.
В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках
административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение
проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию
технологий государственно-управленческой деятельности.
Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления
наметился в 7080 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории
управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного
управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось.
Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление,
основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию
решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По
мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к
формуле «команда – исполнение».
Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится
на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на
наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области
теории государственного управления. При этом государственное управление
должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень
важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными,
доступными и действенными его прикладные технологии.
При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов
накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода,
особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и
учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного
управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции
определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного
управления и отечественного опыта.
Безусловно, этому может способствовать фактическое признание в
Республике Беларусь государственного управления как самостоятельного
научного направления. В частности, этому может способствовать внесение
государственного управления в список научных специализаций ВАКа, а также
подготовка студентов по специальности «Государственное управление» в вуах.
2.3. Концепции государственного управления
Основные концептуальные подходы к государственному управлению
сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически
сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая,
английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально
основополагающие установки и принципы теории государственного управления
как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф.
Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и
немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории
Американская научная школа государственного управления ведет свое
начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования» (Wilson W. The
Stydy of Administration, 1887), опубликованной в 1887 году и получившей
большую популярность не только в США, но и во всем мире.
Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:
 наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности
правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок
организацию управления;
 государственное управление находится за пределами собственно
политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления,
ее вмешательство в процессы управления недопустимо;
 задача государственной администрации состоит, прежде всего, в
оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических
лидеров;
 отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью,
создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;
 использование в государственном управлении наиболее эффективных
методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы
управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой
теории «административной эффективности»);
 стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и
институтами демократии.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау,
считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко
разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.
31
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного
управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической
идеологии.
Основоположником классического направления в государственном
управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л.
Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей
фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного
управления» (1926) Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно
быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной
эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами
государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений,
сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию,
корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями –
планирование и организацию.
По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с
целью оптимизации их функционирования и развития.
Представители американской школы человеческих отношений Мери
Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент
делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление
мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в
качестве основного фактора оптимизации функционирования системы
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять
причины роста производительности труда в административных структурах. В
своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию
потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В
соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном
потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные,
эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь
частично могут быть удовлетворены посредством денег.
К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления
стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп.
Сущность первой сводилась к следующим постулатам:
 вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный
рынок не дает нужного результата;
 наилучшие результаты при этом дает управление из федерального
центра.
Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется
деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт
Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является
заботой каждого».
В этот период в США получают развитие системный и структурно-
функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория
альтернативного бюджетирования и другие.
32
В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение»,
сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его
эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-
конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и
обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной
ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.
Появились также работы, отражающие исследования социально-
психологических отношений индивидов в процессе управления, которые
позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих
решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных
личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими
по отношению к социально-психологической структуре личности.
Отличительной особенностью американской школы «public administration»
является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных
этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только
теоретиками, но и практиками. В. Вильсон – двадцать восьмой президент США;
профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии
по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской
ассоциации политической науки.
Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были
направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности
управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К
концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора»,
ориентированная на собственные политические ценности, установки,
ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики
благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию
конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных
политических решений.
Одним из наиболее ярких расследований этого периода является
исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между
государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее,
так и различия между этими видами управления, представил последствия
управления государством как частной компанией, показал область совпадения
интересов политиков и частных менеджеров.
В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция
организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения,
культуры организации, повышение эффективности функционирования системы
государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также
профессионализма государственных служащих.
Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую
школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в
Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления
как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался
цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому
ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих
33
концептуальных установок и принципов теории государственного управления как
самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество»
(1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении,
является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и
концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и
власти, государственного аппарата.
М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения
аппарата государственного управления от политики.
Особенность немецкой школы теории государственного управления
проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого
научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном
управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы.
Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал
стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры
государственного управления он представлял как некий «нейтральный»
административный аппарат, используемый теми или иными политическими
силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих
противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты
государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного
поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и
заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард,
который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером
Германии. Он считал, что эффективность государственного управления
определяется усилением мер по государственному регулированию экономики,
предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по
рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению
экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства
благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при
этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали
существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества
отводилась государственному управлению, государственные должности должны
были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять
политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на
государственную службу должен исходить из понимания ими социальных
интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший
свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф,
исследовавший проблемы социальной структуры современного общества,
организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение
в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном
34
обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».
Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной
Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее
влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель
власти во всех организациях общества, включая государство.
Французская школа государственного управления имеет свою специфику,
выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов
(М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как
юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором
воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи
и цели, которым служит государство.
Основы институционального подхода к проблемам государственного
управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их
работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности
государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.
Основные принципы государственного управления рассматривал в своей
работе «Элементы конституционного права» (1895) основатель политической
науки Франции А. Эсмен.
В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению
эффективности государственного управления посредством децентрализации
власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между
различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов
власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции
определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности
государственных институтов – так в самом общем виде можно представить
рекомендации французских ученых.
Радикальной по своему содержанию является теория государственного
управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем:
иерархии в организации государственного управления, распределения
полномочий между государственными и иными компетентными органами и
организациями, децентрализации государственного управления, оценки
деятельности французской администрации.
Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования
государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными
структурами рассматривал в своих работах Алэн.
В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри
Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» (1916) он дал свое,
ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять – значит
предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать».
Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы
управления, которые являются универсальными и применимы практически
повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на
флоте.
Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления
внес бывший президент Франции В. Ж. д’Эстен. Свои взгляды на эту проблему он
35
изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную
концепцию «социального государства», а также основные принципы
Формирование английской школы государственного управления можно
отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических
наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению
государственного управления был институциональный, наиболее известными
представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У.
Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе
начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы
человеческого поведения, сложились две тенденции – социологическая и
экономическая.
В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И.
Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся
под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений
власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет
государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее
поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее
законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в
государственном управлении: ответственность перед общественным мнением;
проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем
анализе проблем; ответственность перед парламентом.
В конце ХХ столетия в социологическом направлении центральное место
заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие
связывают со степенью участия граждан в политике.
Экономическое направление окончательно оформилось после Второй
мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как
сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью – извлечение
максимальной выгоды. Одним из представителей этого направления  Б. Барри
была разработана концепция «экономического типа» государственной власти,
согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия
выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при
условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в
силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой
минимальных убытков.
Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют
концепции государственного управления М. Оукшотта – целевая и гражданская,
которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того,
что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной
солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной
гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в
36
одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей
степени, в другие – в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как
теоретические.
В последние годы в английской школе государственного управления
появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее
распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое
«мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого
мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению
проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной
чертой этого направления является то, что здесь принцип системности
переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет
структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и
подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при
определенных обстоятельствах.
Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является
организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к
управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью.
Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная
реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению
стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом
цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и
внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы
должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор
и обработку информации, разработку политики.
Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие
английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой
проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.
Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную,

противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и
серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.
Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и
мировой практике государственного управления, все большую роль начинают
играть инновационные технологии управления, которые выступают как
наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в
обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем
самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные
сроки и при наименьших затратах.
В системе государственного управления все большую значимость
приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование,
программирование, моделирование, все более полно используется человеческий
фактор.
37
Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить
эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении.
Государство как субъект управления все более четко выверяет сферу своей
деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их
регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.
Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие
определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и
уровнем использования современных знаний в государственном управлении,
появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.
Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся
в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в
государственном управлении проявляется через определенный разрыв между
интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в
управленческих технологиях, методах, механизмах.
Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ
взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и
субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в
ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом
при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема
достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при
оценке результативности и эффективности деятельности органов
Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной
обоснованности государственного управления, расширение направлений и
масштабов применения новых разновидностей системного и ситуационного
анализа – критического, аксиологического, классификационно-типологического,
основанных на современных инновационных подходах.
Критический анализ представляет собой определенную совокупность
оценок и мнений, позволяющую определить необходимость того или иного
процесса или ситуации, сравнить происходящее с должным. При этом критика
рассматривается как одна из эффективных форм нового мышления, позволяющая
выявить и оценить поведение и действия любого масштаба и на любом уровне.
Основными направлениями целесообразности применения критического
анализа являются:
 анализ проблем и проблемной ситуации;
 выдвижение и обоснование гипотез;
 выработка практических рекомендаций.
Инновационный подход к государственному управлению предопределяет
целесообразность использования аксиологического анализа, суть которого
сводится к выявлению определенных ценностей в жизнедеятельности общества и
государства, к формированию и реализации ценностных ориентаций при принятии
управленческих решений в установлении характера связи между ценностями
различного порядка, различного уровня и масштаба.
38
С целью дифференцированного подхода к объектам управления и их
классификации можно использовать классификационно-типологический
анализ, который позволяет группировать объекты по определенным признакам,
свойствам, качествам или делить объект как сложное целое на части по этим же
признакам, свойствам, качествам.
Серьезной проблемой в государственном управлении является проблема,
связанная с усилением мотивации восприимчивости субъектов управления к
нововведениям, информационно-коммуникационному обеспечению
управленческой деятельности.
Одной из проблем государственного управления остается проблема,
связанная с объективной необходимостью повышения уровня организационной
культуры органов государственного управления, а также с усилением внимания к
социально-психологическим факторам в управлении, развитием
высокопрофессионального кадрового потенциала государственной службы.
Несомненно, огромный интерес как с научной, так и практической точек
зрения при изучении проблем государственного управления, представляют собой
материалы анализа опыта проводимых реформ государственного управления за
последние 1015 лет в четырнадцати странах различных регионов: Австралии,
Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов,
Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи.
Анализ был проведен Всемирным банком по просьбе Правительства
Российской Федерации с привлечением специалистов в области государственного
управления этих четырнадцати стран, а также российских ученых и специалистов.
Основными направлениями анализа были:
 определение задач, масштабов и глубины проведенных в этих странах
реформ государственного управления, а также мероприятий правительств этих
стран в области проведения реформ;
 выделение переменных, наиболее подходящих к условиям Российской
Федерации;
 извлечение уроков международного опыта для проведения реформ в
Российской Федерации.
Анализ обозначил наиболее общие проблемы, крупномасштабные задачи и
существенные различия в реформаторской деятельности этих стран, а также то,
что в настоящее время международной конвергенции идей в области
государственного управления практически не происходит.
Реформирование в указанных странах имеет очень широкий диапазон – от
всеобъемлющих задач в Китае, до конкретных и сфокусированных задач в
Нидерландах.
Наиболее общими проблемами и, соответственно, крупномасштабными
задачами реформирования в выделенных странах являются:
 сокращение государственных расходов;
 повышение способностей к развитию и реализации политики;
 улучшение выполнения государственных функций работодателя;
39
 повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к
власти со стороны населения и частного сектора.
С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах
изменения коснулись:
 управления государственными расходами;
 управления кадрами и государственной гражданской службой;
 организационной структуры исполнительной власти;
 ответственности в системе государственного управления в сфере
развития и реализации политики.
В Республике Беларусь совершенствование государственного управления
является непрерывным процессом, связанным с социально-экономическими
преобразованиями в стране, с процессами перехода к рыночной экономике и
устойчивому развитию. При этом решается задача развития эффективно
функционирующей системы государственного управления, обладающей
отлаженным механизмом взаимодействия ее органов, организационной
гибкостью, целевой и функциональной оптимальностью управленческой
структуры в целом и ее звеньев, экономичностью.
Основополагающей задачей в области государственного управления в
20062010 годы является формирование инфраструктуры государственного
управления в целях развития и поддержки сфер народнохозяйственного комплекса
в целом во взаимоувязке с проблемами социально-экономического развития и
сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного
потенциала.
Для этого требуется реализация следующих задач:
 оптимизации организационной структуры управления на основе
исключения излишних звеньев и минимизации затрат на осуществление
управленческих функций;
 повышения роли экономических методов управления, формирования их
целостной системы, отвечающей требованиям рынка;
 внедрения современных технологий управленческой деятельности на
основе компьютерно-информационных сетей;
 создания условий для эффективного использования информационных
ресурсов в деятельности органов государственного управления;
 проведения системной кадровой политики; создания эффективной
системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
 формирования кадрового потенциала, как важнейшего интеллектуального
и профессионального ресурса белорусского общества, обеспечивающего
социально-экономическое развитие страны, ее конкурентоспособность в
международном разделении труда;
 повышения уровня управляемости различными, особенно новыми
отраслями и сферами экономики, эффективности управленческих воздействия,
использования научно обоснованных методов управления;
40
 дальнейшего формирования государственных органов сугубо на
функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования
узкоотраслевых методов управления;
 разработки и реализации эффективных антикоррупционных мер.
Кроме того, целью эффективного государственного управления должна стать
реализация стратегии, в рамках которой следует согласовывать и гармонизировать
целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного
регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня
жизни населения, эффективного включения в мировую экономику. При этом
государственное управление должно иметь трансформационно-опережающую
стратегию и приобрести четкую социальную направленность.
1. Когда появились первые научные разработки по государственному
управлению?
2. Какие можно выделить этапы эволюции теории государственного
управления? Охарактеризуйте их.
3. К какому периоду времени можно отнести развитие отечественной науки
в области государственного управления?
4. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить некоторое отставание в
развитии теории государственного управления в бывшем СССР и БССР?
5. На чьи идеи и опыт должно опираться развитие отечественной науки в
области государственного управления?
6. Кто считается основоположником теории государственного управления
как самостоятельного научного направления?
7. Какие исторически сложившиеся школы в области государственного
управления можно считать ведущими?
8. Охарактеризуйте американскую, немецкую, английскую и французскую
научные школы государственного управления.
9. Какие можно выделить наиболее острые проблемы государственного
управления?
10. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить отсутствие международной
конвергенции идей в области государственного управления?
11. По каким направлениям осуществлялось реформирование
государственного управления в международной практике?
12. Представьте цели, задачи, направления совершенствования
государственного управления в Республике Беларусь.
41
Глава 3. Методологические основы государственного управления
методология государственного управления, субъекты и объекты
государственного управления; подходы и принципы государственного
управления; общие, организационно-технологические, частные принципы
управления; принципы научности, социальной направленности, демократизма,
централизма, законности, гласности, объективности, эффективности,
иерархичности, субсидиарности, сочетания единоначалия и коллегиальности
Вопросы
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

элементы, их характеристика.
объекты государственного управления.
3.4. Принципы государственного управления.
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

элементы, их характеристика
Методология – это система наиболее общих принципов, положений,

логической организации, методов и средств, составляющих основу той или
иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также
системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе
конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов
социальной действительности.
Применительно к государственному управлению методология
представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач,
методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и
показателей, форм и методов управления.
Важнейшим составным элементом государственного управления являются
методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее
воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению
могут существенно отличаться друг от друга, что обуславливает формирование
различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей
совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный,
демократический и государственно-религиозный подходы.
42
Тоталитарный подход к государственному управлению основан на
необходимости сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре
вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и
правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это
административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного управления, основанные на
идее «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др., представлены
множеством самых различных школ.
Но при всех различиях демократических концепций государственного
управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие
ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический
плюрализм, господство права и т. д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран
основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция
мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании
выборов в органы государственного управления.
В целом, методология государственного управления формирует на основе
законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.
Правильное отражение и использование в системе государственного
управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества
вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия,
конфликты.
Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются
объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы,
они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно
организуют свою деятельность.
Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только
закономерностями, но и субъективным фактором, связанным с их сознанием. А
это обусловливает возможность воздействия на их поведение.
Суть управленческих решений предопределяется целями управления.
Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их
обоснование – крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель
отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в
соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.
Свое выражение государственное управление находит в соответствующих
функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и
решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства
отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать
функции государства и функции государственного управления. Последние имеют
более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.
Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и
выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены
в принципах государственного управления.
Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой.
43
Использование основополагающих принципов государственного управления
существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец
на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует
принципы государственного управления в своей практической деятельности.
Метод государственного управления – это способы воздействия на
управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.
Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов
государственного управления, как правило, осуществляются через систему
критериев и показателей.
Все элементы методологии государственного управления образуют
органическое единство.

В качестве непосредственных участников государственного управления

выступают субъекты и объекты управления, которые четко разграничены между
собой, весьма разнообразны и имеют определенную структурно-функциональную
характеристику. Можно сказать, что сущность государственного управления во
многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта. От
объекта управления в значительной степени зависят организационная структура
субъекта, его конкретная функция и т. д. Процесс управления считается
состоявшимся при передаче команды.
Выделение субъекта и объекта государственного управления имеет важный
методологический и практический смысл – позволяет конкретизировать цели и
содержание государственно-управляющих воздействий, определять специфику и
формы государственного управления в рамках конкретного направления, выявлять
целесообразность и результативность тех или иных видов деятельности, а также
выявлять и анализировать соотношения между элементами субъекта и объекта
государственного управления, между управленческой и другими видами
деятельности (производственной, научной и др.) как в масштабах всего общества,
так и в рамках его отдельных составляющих.
Субъекты и объекты принципиально отличаются друг от друга, их следует
рассматривать как элементы государственного управления, имеющие
качественное различие. Можно выделить, по крайней мере, три существенных
отличия:
 по характеру и видам общественных отношений, главным участником
которых является человек. Но его участие осуществляется по-разному, имеют
место различные результаты участия;
 по видам и технологиям деятельности, которые требуют от человека
определенных знаний, навыков, профессиональной подготовки, орудий труда;
 по социальным ролям, которые выполняет человек исходя из своих
способностей и интересов, и которые находят общественное признание.
44
В качестве субъектов государственного управления выступают
государственные органы, институты, организации, в целом государство и народ.
Главным субъектом государственного управления в демократическом,
правовом государстве является народ, который посредством выбора своих
полномочных представителей во властные структуры участвует в процессе
управления. Именно народное представительство придает системе
государственного управления демократический характер.
Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими
компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права,
система власти и управления  в системе государственного управления выступает
как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа,
государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы,
которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы
государственного управления, соответствующие структуры и механизмы
государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и
закрепляет всеобщую волю.
По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной
организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и
единственного субъекта государственной власти, действие которой
распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под
юрисдикцию данного государства.
Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности
государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной
основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный
профессиональный субъект управления. При этом для государственного
управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность
построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.
Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного
управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.
Существует огромное разнообразие субъектов государственного управления,
обладающих государственной властью, но все они существенно отличаются друг
от друга. Они отличаются:
 по социальной роли;
 по характеру и видам управленческой деятельности;
 по технологиям и методам управления.
В то же время все субъекты государственного управления обладают рядом
универсальных признаков, отражающих их сущность. Каждый субъект
управления:
 выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса,
социальной группы;
 является системно организованным, ему свойственны черты социальной
системы;
 выделяет определенные функции;
45
 обладает собственной, юридически обоснованной организацией,
включающей личностный и институциональный компоненты;
 занимает строго определенное место в иерархии государственного
аппарата;
 принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления
применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические,
политические, идеологические и т. д. Например, с целью обеспечения ускоренного
развития определенного экономического объекта для него могут устанавливаться
преференции, предоставляться инвестиции. По отношению к управляемому
объекту могут быть использованы и различные способы поощрений, разрешений
или устанавливаться определенные требования, запреты, а за невыполнения их –
определенная ответственность. Путем судебного решения государство может
запретить политическую партию за ее антиконституционность; мэрия – не
разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами,
запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Но государственные
органы и должностные лица как субъекты государственного управления могут
применять только те средства и методы управления, которые разрешены им
законом.
При этом в самом субъекте государственного управления возникают
отношения, виды деятельности, проявляются социальные роли, которые
направлены на разработку и практическое осуществление управляющих
воздействий. Можно сказать, что материальным проявлением управленческих
отношений являются управленческие решения и действия. Или, иными словами,
выполняемые субъектами управления виды деятельности и их социальные роли,
которые обеспечивают разработку и практическое осуществление управляющего
воздействия – управленческих решений и действий, через которые находят свое
выражение управленческие отношения.
Более того, в самом субъекте государственного управления, представляющем
собой сложную иерархическую систему, возникают внутренние управленческие
отношения, направленные на управление вышестоящими государственными
органами или должностными лицами нижестоящих. То есть речь идет о наличии
управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом
субъекте государственного управления.
объекты государственного управления
В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что

направлено управляющее воздействие субъекта. При этом именно управляемый
объект, его сущность предопределяют содержание процесса управления, выбор
форм и методов управления.
В силу того, что объектами государственного управления являются
многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное
содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному.
46
В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых
противоположных, представлений об объектах государственного управления.
Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять
чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и
деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления
характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще
оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).
В условиях командно-административной системы управления, исходя из
марксистской концепции экономического детерминизма, в качестве основного
объекта государственного управления выступала экономика. Безусловно,
экономика играет важнейшую роль в жизнедеятельности общества с точки зрения
его ресурсного обеспечения, удовлетворения потребностей человека. Но не менее
значимыми являются и другие сферы и институты, отношения, которые
складываются в обществе, взаимоотношения между личностью, обществом и
государством. Например, в качестве особого объекта государственного
управления можно выделить межнациональные отношения, которые относятся к
общественно-политическим. Здесь государство берет на себя защиту интересов,
прав и свобод и по отношению к отдельно взятому человеку, и по отношению к
национально-этническим, профессиональным, культурным и иным меньшинствам.
Другой пример – без государственного управления трудно представить развитие
системы образования, здравоохранения, культуры, науки или обеспечить помощь
нетрудоспособным гражданам, молодежи, детям, бороться с преступностью,
коррупцией и т. д.
Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г. В.
Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных
видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не
всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют
значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей,
интересов и целей.
В качестве объекта государственного управления он выделяет «…те
общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые
непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных
продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей»1.
Исходя из вышесказанного можно отметить, что общественные отношения,
виды деятельности и социальные роли, которые связаны непосредственно с
воспроизводством материальных благ и услуг, духовных продуктов и условий для
жизнедеятельности людей, выступают в качестве объектов управления. Именно
общественные интересы и потребности общества и граждан являются
управляемыми со стороны государства.
При этом речь идет об общественных отношениях и их проявлениях, которые
имеют значение для всего общества, отражают всеобщие потребности, интересы и
цели.
1
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций  2-е изд., дополн. – М.: Омега-Л, 2004.
47
Выделение объекта государственного управления, которое связано с
общественными отношениями, видами деятельности и социальными ролями,
которые складываются в определенной общности людей (социальной,
национальной или иной), проявляются в поведении отдельных граждан, имеющем
общественное значение, и связанные с воспроизводством материальных и
духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей, отражают
специфику включения управленца в те или иные общественные отношения,
выполняемые им виды деятельности и социальные роли.
Например, управленец, имеющий техническое образование, находясь на
государственной службе в аппарате управления, должен обеспечивать
соответствующий уровень принимаемых решений и действий, опираясь на
совокупность определенных знаний, навыков и опыт, в том числе и в области
государственного управления. Управляя производственным процессом, его
действия носят иной характер, он должен обеспечить эффективное производство,
используя при этом иные знания.
Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления
позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к
решению многих проблем государственного управления.
Объект государственного управления представляет собой сложное
структурное образование, включающее:
 важнейшие сферы жизнедеятельности;
 общественные процессы;
 территориальные образования;
 государственные и общественные организации;
 социальные общности;
 производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство,
энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
 социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение,
образование, культура, спорт, туризм);
 административно-политическую сферу (внешнеполитическая и
внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод
граждан, субъектов хозяйствования).
В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если
нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К
признакам таких объектов относятся:
 наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при
соблюдении гарантий их прав;
 закрепление функциональной подчиненности социальных объектов
вышестоящим органам – т. е. каждый объект имеет свои, разноуровневые
субъекты управления;
 предоставление объектам гарантий возможного участия в решении
государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на
рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях
управления;
48
 юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.
По отношению к объектам государственного управления принципиально
важными являются следующие положения:
 объекты имеют приоритет перед субъектами государственного
управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является
производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;
 управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные
и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними
выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина»,
«человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.;
 управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь
в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в
данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких
организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации
возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах
деятельности и социальных полях;
 управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный
характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей,
нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении
порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной
подотчетности и контроля.
Выделение объектов государственного управления позволяет использовать
дифференцированный подход к различным видам общественных отношений,
более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм
государственного управления, обеспечивать эффективность его
Выступая в качестве объекта управления, общественные отношения придают
ему отличительные черты. Это связано с тем, что именно человек, со
свойственными ему ценностями, целями, мотивами, установками и т. д., является
центром (стержнем) управляемых объектов. Отсюда можно выделить следующие
свойства, присущие этому объекту управления:
 самоактивность как условие жизнедеятельности и естественное состояние
человека;
 адаптивность к природным и социальным условиям, в которых человек
сохраняет и развивает себя;
 целенаправленность, связанная с ориентацией человека на конечные
результаты, отношения и т. д.;
 способность к самоуправлению, что присуще человеку и связано с его
жизнедеятельностью и саморазвитием, его осознанной объективной
деятельностью;
 зависимость от объективных условий и факторов жизнедеятельности
общества, их воспроизводства.
Выделенные свойства управляемого объекта предопределяют формы и
методы управляющего воздействия со стороны государства, его масштабы.
49
Человеку, который является стержнем общественных отношений,
свойственно объединение с другими людьми в процессе их совместной
деятельности, что обусловливает появление коллективов, различных объединений
людей, ведет к формированию широких и достаточно сложных общностей
(классы, слои, сословия, профессиональные группы, территориальные общности и
т. д.), производственные комплексы и т. д.
Поэтому в обществе как в управляемой системе в ее структурно-
компонентном представлении, можно выделить три уровня: человек – коллективы
и объединения людей – общество в целом. На первом уровне реализуются
социальные роли; на втором – виды деятельности; на третьем – виды
общественных отношений. Это позволяет определять диапазон управляющего
воздействия государства.
Исходя из сущности и особенностей объектов государственного управления,
можно выделить следующие присущие им свойства:
 самоактивность управляемых объектов, т. е. их способность к
самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин.
Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в
преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с
представляемыми их компонентами; в установлении с ними активного
взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
 целенаправленный характер развития объектов, ориентация их на
конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
 адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального
бытия;
 самоуправление (социальное саморегулирование) своей
жизнедеятельности и своего развития;
 зависимость от объективных условий и факторов общественной
жизнедеятельности.
Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких, как:
самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к
самоуправлению определяет меру управляющих воздействий со стороны
государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и
рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в
государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и
сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В компонентно-структурном отношении в государственном управлении четко
просматриваются три основных уровня управляемых объектов:
 человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной
деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
 коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой
общения и совместной деятельности;
 общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и
процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
50
В соответствии с основными сферами жизнедеятельности управляемые
объекты можно подразделить на следующие видовые группы: экономические,
социальные и духовные.
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено
непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность,
направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое
развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в
которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовным управляемым объектам относятся те организационные
проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством
которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-
практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов,
имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для
государственного аппарата характерно преобладание иерархических,
субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие
гражданского общества опирается на горизонтальные, невластные, диспозитивные
связи.
3.4. Принципы государственного управления
Реализация государственного управления базируется на принципах –

фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы
государственного управления. Принципы государственного управления – это
фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев
законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и
функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую
деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными»2.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
1. Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
2. Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила,
принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать
себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между
служащими и организацией.
4. Единство распорядительства – служащему может давать два
приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
2
Файоль А. Общее промышленное управление.  М., 1923.  С. 24-25.
51
6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов
предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или
группы граждан.
7. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно
удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять
усердие, компенсируя полезное усилие.
8. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном
случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения,
предприятия.
9. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая
неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц
нижестоящими.
10. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
11. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с
правосознанием и правосудием.
12. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
13. Инициатива работников, означающая свободу предложений и
осуществления планов.
14. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех,
вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий
были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров,
использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось
формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее
значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться
исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития
отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном
управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как
целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять,
уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны
выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве
основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных
наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством
организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты
и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они
реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает
субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое
соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений
государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности.
52
Развитие государства и общества сопровождается качественными
преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и
внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных
принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям
развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно
систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют
следующие виды принципов управления:
 общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые
определяют содержание государственного управления и раскрывают
общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе
познания законов общественного развития, закреплены в правовых
нормативных актах и применяются в качестве научно-практических
рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить
принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает
государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей,
управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют
единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе
определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные
органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство
государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов,
каждому из которых отведено строго определенное место и функции,
представляют государственное управление как систему, функционирование
которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются
субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом
предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и
терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть
директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых
систем). Директивное управление было характерно для советской плановой
системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление
движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но
несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект
управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование
движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и
53
информации курс можно корректировать. В случае использования такого
управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое
сочетание этих видов повышает эффективность управления.
 организационно-технологические – раскрывают организационную и
технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского,
регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и административно-
исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы
можно выделить принципы:
 разделения труда;
 иерархичности;
 оптимального сочетания централизма и децентрализации;
 субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением
можно разделить на 4 группы:
1) структурно-целевые  согласованность, непротиворечивость,
взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей
совокупности целей;
2) структурно-функциональные  правовое закрепление управленческих
функций в компетенции соответствующих органов государственного управления;
исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного
3) структурно-организационные  единство системы государственной
власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и
судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает
ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4) структурно-процессуальные  соответствие методов, форм, стадий
управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация
управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
 частные – касаются главным образом непосредственного руководства
деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого
фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский
ученый Г. Эмерсон. Это:
 точно поставленные идеалы или цели;
 здравый смысл;
 компетентная консультация;
 дисциплина;
 справедливое отношение к персоналу;
54
 быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
 диспетчеризация;
 нормы и расписания;
 нормализация условий;
 нормирование операций;
 писаные стандартные инструкции;
 вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества. Например, в экономической сфере используются три принципа
маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их;
производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что
можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов. Например,
принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь
следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в
основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся
деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах
человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную
ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и
объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует
подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает
использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь
общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в
процессе своего осуществления строго основывается на действующем
законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой
древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал:
«Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни
город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать».
Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе
осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны
строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты
Президента и правительства. Если для достижения целей государственного
управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она
должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на
практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней
правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о
целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции
55
Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение
и распространение полной, достоверной и своевременной информации о
деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в
кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6
Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих
закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем
важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например,
нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа
имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального
результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления
необходимо:
 наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
 принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления;
 наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных
задач;
 наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности,
приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица
определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и
подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет,
с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности
органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение
государственного управления на территорию всего государства.
Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и
полномочий из центра органам местного управления и управления и
самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат.
subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных уровней и
который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том
уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить
уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений
руководящих работников разных уровней.
56
Применение совокупности принципов государственного управления на
практике должно обеспечить эффективность государственного управления.
1. Что следует понимать под методологией государственного управления?

2. Выделите основные элементы методологии государственного управления
и охарактеризуйте их.
3. Что представляют собой субъекты государственного управления?
4. Что следует понимать под объектом государственного управления?
5. Что предопределяет взаимоотношения между субъектом и объектом
государственного управления?
6. Какие можно выделить свойства, присущие объектам государственного
7. Как можно сгруппировать объекты государственного управления по их
видам и уровням управления?
8. Раскройте понятие принципов государственного управления.
9. На основе каких требований должны формироваться принципы
10. Назовите 14 общих принципов управления по А. Файолю.
11. Как можно сгруппировать принципы государственного управления?
12. Охарактеризуйте основные принципы государственного управления в
Республике Беларусь.
57
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления
цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево
целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и
административные функции; квалификационно-управленческие функции:
планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование,
координация, контроль; специфические функции; административно-
распорядительные, социально-психологические, экономические методы
Вопросы
4.1. Цели и приоритеты государственного управления.

4.2. Функции государственного управления.
4.3. Методы государственного управления.
4.1. Цели и приоритеты государственного управления
Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике

государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в
которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и
которые должны опираться на государственную власть – с другой. Определение
целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем
развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного
управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют
конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны
противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной
справедливости и т. д.). Цели управления отражают суть управленческого
решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны
быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными,
привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при
этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности
и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык
управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное
время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели,
конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы,
человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы
одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
Субъектом формирования целей государственного управления может быть
народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического
58
государства субъектом формирования целей государственного управления
является народ.
Основными принципами формирования целей в демократическом государстве
являются открытость, прозрачность и гласность.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей
государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом
неумолимо довлеют три негативных фактора:
 субъективность;
 большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
 неопределенность в развитии и функционировании государственного
организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и
пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств
государства имеет результатом неполную определенность целей государственного
управления).
Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их
иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества,
политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием
соответствующих ресурсов.
Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей»,
которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного
содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их
согласованность для получения желаемого результата.
Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой
занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной
цели.
Дерево целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей
государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами
коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная
среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно
погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную
информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для
достижения целей и т. д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в
виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а
также развивать и дополнять основную цель.
Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как
приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного
управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение
абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это
всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных
условиях функционирования системы, которые могут приближаться к
действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается
необходимостью выбора между эффективностью государственного управления
59
и социальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что
преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению
экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда
имеют перевес конъюнктурные соображения. Например, необходимость
быстрого решения проблемы, связанной с текущим моментом, общественным
мнением либо политической ситуацией. Если преобладают стратегические цели
и выверенные ценности – безопасность, стабильность, демократия и др., тогда при
выборе цели и приоритетов используется структурный подход. На практике в
чистом виде эти подходы не применяются, как правило, они используются вместе,
взаимодополняя друг друга.
Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после
того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может
служить показателем качества работы макросистемы управления во всей
совокупности отношений с обществом, скорректировать взаимоотношения власти
и общественных институтов, граждан.
Существуют два подхода к построению дерева целей. В одном случае его
строят сверху, т. е. идут от идентификации целей высшего порядка к целям
низшего порядка. Во втором – наоборот, формируют цели снизу, начиная с целей
низшего порядка, и переходят к целям более высокого уровня.
Механизм определения целей и приоритетов в демократическом обществе
является достаточно сложным и отражает не только формальные, но и
неформальные отношения и связи между различными государственными и
общественными структурами. Большое влияние на него оказывают
идеологические факторы, экономические интересы различных элит и социальных
групп.
Можно выделить несколько общих правил разработки целей
государственного управления:
1. Соответствие выделенных целей существующему строю – его
сохранению, укреплению и достижению генеральной цели деятельности
государства на соответствующем этапе его развития.
Цели, не свойственные существующему строю, могут быть поставлены
только при чрезвычайных обстоятельствах (войны, стихийных бедствий и т. д.).
2. Практическая необходимость и научная обоснованность целей.
3. Поставленная цель не должна наносить ущерба другим целям, либо этот
ущерб должен полностью возмещаться.
4. Взаимодействие выделенной цели со всеми другими целями в
соответствии с ее местом в системе приоритетов целей.
5. Цели должны формироваться в рамках возможного и в пределах
реальных границ.
6. Для реализации целей должно быть достаточно ресурсов, средств и
методов, обеспечивающих их выполнение. Механизм реализации должен
включать в себя:
 организационно-управленческий механизм;
60
 нормативно-правовую основу;
 ресурсную базу (материальную, финансовую и т. д.).
7. Цели должны быть четкими и понятными обществу.
В Республике Беларусь согласно действующей Конституции политика
государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления,
магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского
государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного
управления, к которым следует отнести:
 обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
 создание условий для развития демократических институтов общества;
 гарантированную защиту прав и свобод граждан;
 создание равных правовых условий для развития всех форм собственности,
формирования рыночных механизмов;
 создание благоприятной экологической среды обитания;
 взаимовыгодное сотрудничество центральной и местных властей.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-
заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие
должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными
целями, поставленными перед организацией.
В государственных организациях можно выделить три вида целей: цели-
задания, цели-ориентации и цели самосохранения.
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим
субъектом управления – это собственно управленческие цели, т. е. цели
управления социальной системой, содержательно ориентированные и
подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в
нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые
отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в
системе управления, т. е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так,
например, социальные цели (поддержка малоимущих и т. д.) имеют слишком
общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более
конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива,
так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель
определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм,
обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
 неадекватное восприятие их органом управления;
 возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и
ожиданиями коллектива организации;
 противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем
их обеспечения.
61
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа
государственного управления и не должны противоречить социальным целям-
заданиям.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают
ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во
взаимодействии с окружающей средой.
Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на
достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это
обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.
При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-
ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать
поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного
управления свое общественное предназначение?»
Итак, в системе государственного управления цели должны быть:
 масштабными, но реально достижимыми;
 понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и
управляемых организаций;
 скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по
горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен
цепью основных видов целей государственного управления: общественно-
политических – социальных – духовных – экономических – организационных –
деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества
на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и
государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их
реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь
является поступательное движение к обществу постиндустриального типа,
повышение уровня и качества жизни населения.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями.
Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа
справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и
качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования
высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на
использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-
политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это
определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание
оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью
Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной
экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно
действующей организационной структуры государственного управления.
62
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных
связей между объектом и субъектом управления для получения информации о
реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости,
коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играет объективная
необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане
государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает
государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе
процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления
об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости:
стратегические, тактические, оперативные. Тактические цели определяют
конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей,
поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на
определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-
политической и экономической ситуации.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по
другим критериям. Например, по объему они могут быть:
 общими, охватывающими весь комплекс государственного управления;
 частными, охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам: конечными и промежуточными.
По временным рамкам выделяют:
 долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
 среднесрочные цели (на 5 лет);
 краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные)
цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
4.2. Функции государственного управления
Цели государственного управления реализуются через систему функций.
Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта
управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность
функций государственного управления определяется той ролью, которую играет
управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения
поставленных целей.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления
выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во
взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому
функции государства носят общественный характер.
Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное,
целенаправленное воздействие на управляемый объект.
Функции государства отражают основные направления его
деятельности, выражают сущность и назначение государственного
управления общественными делами.
63
Функции государственного управления по определенным признакам можно
сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и
др., представляющие основные направления деятельности государства.
К внутренним функциям относятся:
 экономическая – защита и регулирование экономической системы,
выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация
экономической политики;
 политическая – регулирование отношений между социальными группами и
гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества,
формой которого выступает данное государство;
 социальная – обеспечение социального развития общества, определение
социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего
общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в
обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
 нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов,
регулирующих всю общественную жизнь;
 экологическая – регулирование деятельности людей в области
использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на
международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии,
дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в
решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм
международного права и т. д.
Функции государственного управления по своему характеру можно
подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и
другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном
государственном органе.
Выполнение политических функций означает, что государственные органы
имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они
обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том
случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его
клиентами. Политические функции не являются непрерывными.
Административные функции в отличие от политических, непрерывны в
исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил,
норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и
физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в
принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений.
Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление
универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах
управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это
целеполагание, принятие решений, организация их исполнения.
Специфическими, требующими профессиональной управленческой
64
квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним
относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация,
регулирование, координация, контроль.
Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы
управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и
последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации.
Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий
четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также
средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и
планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как
объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей,
определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов
и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи,
определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и
трудовыми ресурсами.
Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы
сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные
параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления,
взаимосвязей между ними, в том числе:
 степени централизации и децентрализации управления;
 разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
 уровней организации рабочих мест и условий труда;
 квалификации работающих;
 регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого
работающего.
Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на
разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций,
положений, других нормативных документов.
Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы
управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений
управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.
Регулирование – это целенаправленная деятельность соответствующих
государственных органов, которые посредством системы различных форм и
методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших
задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в
обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов,
подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех
субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является
функцией государственного управления в определенной сфере общественной
жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения
посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и
услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых
программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства,
государство реализует свое регулирующее воздействие.
65
Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и
устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от
заданных параметров приводит в действие все ее элементы.
Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных
величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить
обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы
оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль
должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности,
целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы:
парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный),
органы государственного контроля.
Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается
применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и
познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.
Специфические функции государственного управления находят свое
проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени
государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов,
переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых
правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного
положения, свободных экономических зон) и другие.
Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного
управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация,
децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность
появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным
управлением.
На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций
государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих
проблем:
 обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и
угрозами;
 защита прав и свобод граждан;
 обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;
 содействие всеобщему благосостоянию.
Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за
собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение
общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует
государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги.
Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства
как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д.,
или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и
взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность
функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная
деятельность государства.
66
Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве
аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в
определении исторических, социально-экономических и политических условиях
развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все
более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция
государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно
проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической
угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические
проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и
в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую
экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и
преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов
эффективного природопользования.
Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции»
применительно к исследованию современной административно-управленческой
практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд
проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного
управления экономической сферой страны и тем самым определить направления
ее оптимизации.
3.4. Принципы государственного управления
Реализация государственного управления базируется на принципах –

фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы
государственного управления. Принципы государственного управления – это
фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев
законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и
функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую
деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными»3.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
15. Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
16. Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила,
принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
17. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать
себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между
служащими и организацией.
18. Единство распорядительства – служащему может давать два
приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
19. Единство руководства – один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
3
Файоль А. Общее промышленное управление.  М., 1923.  С. 24-25.
67
20. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов
предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или
группы граждан.
21. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно
удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять
усердие, компенсируя полезное усилие.
22. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном
случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения,
предприятия.
23. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая
неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц
нижестоящими.
24. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
25. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с
правосознанием и правосудием.
26. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
27. Инициатива работников, означающая свободу предложений и
осуществления планов.
28. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех,
вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий
были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров,
использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось
формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее
значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться
исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития
отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном
управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как
целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять,
уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны
выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве
основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных
наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством
организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты
и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они
реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает
субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое
соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений
государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности.
68
Развитие государства и общества сопровождается качественными
преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и
внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных
принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям
развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно
систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют
следующие виды принципов управления:
 общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые
определяют содержание государственного управления и раскрывают
общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе
познания законов общественного развития, закреплены в правовых
нормативных актах и применяются в качестве научно-практических
рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить
принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает
государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей,
управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют
единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе
определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные
органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство
государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов,
каждому из которых отведено строго определенное место и функции,
представляют государственное управление как систему, функционирование
которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются
субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом
предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и
терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть
директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых
систем). Директивное управление было характерно для советской плановой
системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление
движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но
несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект
управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование
движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и
69
информации курс можно корректировать. В случае использования такого
управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое
сочетание этих видов повышает эффективность управления.
 организационно-технологические – раскрывают организационную и
технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского,
регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и административно-
исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы
можно выделить принципы:
 разделения труда;
 иерархичности;
 оптимального сочетания централизма и децентрализации;
 субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением
можно разделить на 4 группы:
5) структурно-целевые  согласованность, непротиворечивость,
взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей
совокупности целей;
6) структурно-функциональные  правовое закрепление управленческих
функций в компетенции соответствующих органов государственного управления;
исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного
7) структурно-организационные  единство системы государственной
власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и
судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает
ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
8) структурно-процессуальные  соответствие методов, форм, стадий
управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация
управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
 частные – касаются главным образом непосредственного руководства
деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого
фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский
ученый Г. Эмерсон. Это:
 точно поставленные идеалы или цели;
 здравый смысл;
 компетентная консультация;
 дисциплина;
 справедливое отношение к персоналу;
70
 быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
 диспетчеризация;
 нормы и расписания;
 нормализация условий;
 нормирование операций;
 писаные стандартные инструкции;
 вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
3. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества. Например, в экономической сфере используются три принципа
маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их;
производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что
можете производить; любите клиента, а не товар.
4. Принципы функционирования различных институтов. Например,
принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь
следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в
основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся
деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах
человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную
ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и
объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует
подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает
использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь
общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в
процессе своего осуществления строго основывается на действующем
законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой
древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал:
«Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни
город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать».
Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе
осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны
строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты
Президента и правительства. Если для достижения целей государственного
управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она
должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на
практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней
правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о
целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции
71
Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение
и распространение полной, достоверной и своевременной информации о
деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в
кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6
Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих
закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем
важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например,
нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа
имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального
результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления
необходимо:
 наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
 принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления;
 наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных
задач;
 наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности,
приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица
определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и
подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет,
с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности
органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение
государственного управления на территорию всего государства.
Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и
полномочий из центра органам местного управления и управления и
самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат.
subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных уровней и
который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том
уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить
уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений
руководящих работников разных уровней.
72
Применение совокупности принципов государственного управления на практике
должно обеспечить эффективность государственного управления
4.3. Методы государственного управления
Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных
методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей
Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение)
государственного управления понимаются приемы, способы реализации
управленческой деятельности. С помощью методов осуществляется
определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и
государственного развития, на деятельность государственных структур и
конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления
предполагает использование различных методов управления: нормативного,
балансового, методов экспертных оценок, экономико-математических и т. д.
Во всей совокупности методов государственного управления особое место
занимает программно-целевой метод, который находит свое воплощение в
целевых комплексных программах, направленных на решение имеющихся
проблем. Он предполагает четкую постановку цели и выработку комплекса
научно-исследовательских, опытно-констукторских, производственных,
социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения и обеспечивающих
эффективное решение имеющейся проблемы.
Все многообразие разрабатываемых программ можно представить через
следующие группы:
 по государственному статусу: межгосударственные, республиканские,
региональные, местные;
 по функциональной сфере: экономические, социальные, научно-
технические, экологические и др.;
 по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.
Финансирование целевых программ может осуществляться за счет средств
республиканского, региональных и местных бюджетов, внебюджетных
источников финансирования, а также средств общественных организаций и
союзов, структур частного сектора.
Методы государственного управления можно классифицировать по самым
различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы,
прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические,
социально-психологические и т. д. (рис.4.1).
Административно-распорядительные методы – это способы прямого,
непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они
базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета,
разрешения и предупреждения, носят обязательный характер и оформляются в
виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т. д. К ним можно
отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых
73
государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности,
квотирование экспорта, импорта и т. д. Например, когда власти заинтересованы в
прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу
лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее
ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых
обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда,
установление очистных сооружений и т. д.).
Методы государственного управления
Административно- Социально-
распорядительные психологические Экономические методы
методы методы
Основа – сила власти:
запрещение, Основа – экономические
Реализуются через Основа – интересы: экономическое
принуждение, воздействие на Реализуются через
законодательные
предупреждение,и поощрение,
коллективы и финансово-кредитную
нормативно-правовые
Схема 4.1.
разрешение Методы государственного экономическая
людей через их систему, нормы и
акты, квоты, лицензии,
Административно-распорядительные методы ответственность
социальные нормативы, лимиты,
стандартизацию и т. д.
достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными
интересы, рынками,
индикаторы в области
и т. д.
экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в
психологическое
определении и поддержании минимальновоздействие допустимых параметров жизни
населения. Однако следует отметить, что в развитых странах с рыночной
экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов
достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия,
кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно
возрастает.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов
воздействия органов государственной власти на объект управления. Они
воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное
законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом
отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в
выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему
законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту
управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими
методами являются: налоговое, бюджетное, финансовое регулирование;
материальное стимулирование; применение финансовых санкций; предоставление
дотаций регионам; санация предприятий и т. д. Например, государство снижает
налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает
повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве
подготовки специалистов. При этом важно, чтобы экономические методы
применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций
74
Социально-психологические методы – это способы социально-
психологического воздействия на управляемые группы, коллективы и т.д. для
достижения соответствующих целей, а именно:
 политическая агитация, пропаганда;
 разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с
использованием СМИ;
 личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
 различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.
д.;
 нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели
административное, или иное наказание.
С помощью социально-психологических методов формируются социальные
установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.
Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного
Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через
приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные
инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т. д.
Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например,
через налоги, кредитование.
Использование тех или иных методов зависит от формы собственности
объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще
всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной
форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы
собственности применяются в основном косвенные и экономические методы
Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и
взаимодополняют друг друга.
1. Что должны отражать и на что опираться цели государственного

2. Чем можно объяснить сложность формирования целей государственного
3. В чем суть формирования «дерева целей» государственного управления?
4. Какие можно выделить подходы к формированию иерархии целей и
приоритетов в государственном управлении?
5. Представьте общие правила разработки целей государственного
6. Покажите классификацию целей в государственном управлении.
7. Что такое функции государственного управления? Какие существуют
классификации функций?
8. Назовите внутренние функции государства и охарактеризуйте их.
9. Перечислите внешние функции государства
75
10. Какие можно выделить политические функции государства?
11. Представьте и охарактеризуйте универсальные и специальные
управленческие функции.
12. Что следует понимать под методом государственного управления?
13. В чем суть и каковы масштабы применения программно-целевого
метода?
14. По каким критериям можно группировать методы государственного
15. Назовите основные группы методов государственного управления и
охарактеризуйте их.
76
Глава 5. Современная система государственного управления
система управления; свойства системы управления; социальная система;
признаки системы; система государственного управления; свобода и
ответственность в государственном управлении; представительство интересов;
лоббирование; трипартизм; общественное мнение; средства массовой
информации; прямые и обратные связи в государственном управлении
Вопросы
5.1. Характеристика современной системы государственного

5.2. Свобода и ответственность в системе государственного управления.
5.3. Представительство интересов в государственном управлении.
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.
5.1. Характеристика современной системы государственного управления
В современном мире любую совокупность элементов (компонентов,

подсистем), взаимосвязанных между собой и образующих определенную
целостность, единство, рассматривают как систему.
Система как единое целое приобретает новые качества, новые свойства, не
содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон
перехода количественных изменений в качественные, определено понятием
эмерджентность.
Так как системность присуща любому объекту, явлению, в современном
материальном мире выделяют разнообразные системы: биологические,
социальные, экономические, политические и другие в том числе, простые и
сложные, макро- и микросистемы.
Для характеристики системы используют присущие ей общие и
специфические свойства.
К общим свойствам системы можно отнести:
 адаптивность системы к окружающей ее внешней среде, к тем изменениям,
которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры при
взаимодействии с внешней средой именуется гомеостазисом;
 динамизм, отражающий ее изменение во времени и в пространстве;
 структурированность. Структура системы отражает основные,
системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные
свойства;
77
 целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов.
Она представляет собой иную качественную целостность;
 функциональность. Любая система имеет свое предназначение, выполняет
свои, только ей присущие функции.
Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия для
достижения определенного полезного эффекта, называются системами
Система управления в процессе своего функционирования разделяется на
управляющую, управляемую и коммуникативную подсистемы.
Структура системы управления представлена на рис. 5.1.
К характерным особенностям систем управления независимо от их природы
и назначения относятся:
 наличие информационных связей, которые играют.решающую роль в
сохранении целостности системы. Без обмена информацией между элементами
система не может функционировать и сохранять свою целостность;
 способность переходить в различные состояния в соответствии с
управляющими воздействиями;
 множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается
наиболее предпочтительная;
 наличие определенной структуры, отражающей контуры управления;
 открытость, что обусловливает, с одной стороны, возможность
воздействия на систему и, с другой  ее воздействие на внешнюю среду, которое
может иметь самую различную природу и последствия;
 целенаправленность функционирования системы.
УПРАВЛЯЮЩАЯ
ПОДСИСТЕМА
СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
u(t
Обратная связь
Прямая связь
(информация об
(управляющие
управляемом процессе,
воздействия)
в том числе о
результатах управления)
УПРАВЛЯЕМАЯ СИСТЕМА
ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
Государственное управление является социальной системой со всеми
присущими ей свойствами. Причем социальные системы создаются людьми,
Рис. 5.1. Система управления

78
основным структурным элементом являются люди и в силу этого проявляется как
творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. Ввиду
того, что управление общественными процессами, людьми является наиболее
сложной системой, она имеет ряд дополнительных признаков, присущих только
ей:
 иерархичность статусов элементов;
 наличие в системе механизмов самоуправления;
 самосознание субъектов и объектов управления;
 формальные и неформальные отношения;
 организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема
государственного управления – это всегда организованная целостность).
Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы
государственного управления связана с осуществлением властных полномочий.
Только она имеет право на издание законов и применение принуждения,
формирование бюджета, налоговой системы и т. д.
Предназначение системы государственного управления состоит, прежде
всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества,
удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.
На входе в систему, окруженную социальной средой, постоянно поступают
импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) –
управленческие решения и действия.
Свое влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая
среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения.
Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие
в обществе изменения, является рациональной.
требования Система решения

поддержка государственного действия
Требования к системе формируются исходя из общественных потребностей и

интересов и по своему содержанию они могут касаться:
 распределительных процессов – распределения природных, денежно-
финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий
получения образования, медицинской помощи и др.;
 регулирования, которое может осуществляться в различных формах и видах.
Например, контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью
и т. д.;
 коммуникативных процессов, заключающихся в предоставлении
определенной информации, возможностей проведения митингов, демонстраций и
т. д.
79
Если на входе накапливается слишком много требований, то это
свидетельствует о невнимании государственных управленческих структур к
потребностям общества, что характерно для закрытых систем.
Управляющая система нуждается в поддержке, которая проявляется в
лояльности и благожелательном отношении объекта к управленческим решениям
и действиям и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы
проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов,
проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное
исполнение решений органов государственного управления. В случае, если
система перегружена требованиями, а поддержка со стороны окружающей ее
среды недостаточна, то неизбежны кризисные явления.
Главным результатом функционирования управляющей подсистемы
государственного управления являются управленческие решения и действия.
Система государственного управления формируется под влиянием
различных факторов  уровня развития данного общества, состояния
политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии,
конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических
условий страны, что обусловливает различие между системами государственного
управления в различных странах. Например, в европейских странах церковь
отделена от государства, а в исламских  религиозные учреждения являются
одним из главных элементов системы, а догматы Корана – ее идеологической
основой. Даже в странах со сходными формами государственного устройства
имеют место различные модификации систем власти и управления. То есть в
реальной жизни универсальных систем государственного управления не
существует. Конкретный тип системы определяется в основном характером
политического режима, а также другими особенностями государственного
устройства общества.
Универсальным свойством систем является их структурированность.
Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет
внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов,
схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Система государственного управления – это сложное образование,
состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но
взаимосвязанными между собой социальными системами. Она включает:
 систему управляющую (субъект);
 систему управляемую (объект);
 коммуникативную систему, т. е. систему взаимодействий между элементами
управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и
горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т. д.
Вертикальный срез управляющей системы можно представить в виде двух
подсистем:
 подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и
реализующую власть в масштабах всего государства тремя ветвями власти. Она
призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать
80
национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на
международной арене;
 подсистемы Б – государственно-административной, выполняющей функции
по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной
жизни.
Горизонтальный срез системы государственного управления выделяет:
 институциональную подсистему;
 нормативно-правовую подсистему;
 функционально-структурную подсистему;
 коммуникативную подсистему;
 профессионально-кадровую подсистему;
 профессионально-культурную подсистему;
 научно-технологическую подсистему.
Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным
образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.
Важнейшей является институциональная подсистема, так как невозможно
оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и
может это делать.
Нормативно-правовая подсистема – основа функционирования системы
государственного управления. Она включает совокупность правовых законов,
правил и норм как на «входе» в систему, так и на «выходе».
Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс
управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов
управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие
с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система
взаимодействий в управлении.
Функционально-структурная подсистема определяет роль и место каждого
структурного элемента системы, его предназначение и выполняемые им
специфические функции.
Она отражает форму государственного устройства, уровень централизации и
децентрализации, развитость местного самоуправления.
Управленческие функции органов государственного управления
многообразны и зависят от объекта, содержания, способа, объема управляющего
воздействия. Функциональная система позволяет не только очертить функции, но
и обеспечить их распределение по горизонтали и вертикали управления,
обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить
несоответствие организационно-структурного строения государственного органа
его функциям.
Профессионально-кадровая подсистема предопределяет качество и
эффективность государственного управления.
Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы
является профессионально-культурная подсистема, которую можно
представить как совокупность и характер профессиональных знаний управленцев,
81
образцов административной этики, политических, социальных, правовых
ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Культура управленческих кадров как субъективный фактор системы
государственного управления во многом определяет ее зрелость, качество,
целостность. От уровня профессиональной культуры во многом зависит
устойчивость системы.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему как
необходимый компонент, обеспечивающий ее целостность и организованность, и
одновременно как важнейшее условие повышения эффективности
функционирования системы государственного управления.
Управляемая система (объект) государственного управления включает все
компоненты общества, подверженные государственному воздействию и
выступающие как объекты управления. Каждый объект имеет свои,
разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.
Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду
признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание
иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта
управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные,
невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с
жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.),
социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями,
ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного
общественно-политического института и т. д.
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении
Система государственного управления невозможна без предоставления
субъектам управления определенной самостоятельности, так как в законе
невозможно предусмотреть все нюансы общественной жизни.
Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения
именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в государственном
управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные
полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими
санкций. За служащими государственного аппарата жестко закреплено
выполнение их обязанностей, а использование прав – по усмотрению.
Дискреционную деятельность можно охарактеризовать следующими
чертами:
 усмотрение предполагает первичное решение определенных вопросов и,
следовательно, управленческие действия;
 усмотрение должно осуществляться в соответствии с принципом принятия
оптимального для данной ситуации варианта решения;
 управлению по усмотрению присуща субъективность, что требует
внутреннего убеждения в правильности принимаемого решения, инициативы,
предприимчивости;
 дискреционная деятельность осуществляется при отсутствии конкретных
указаний, предписаний;
82
 границы и цели усмотрения определяются нормами права.
Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном
управлении:
По субъектам, реализующим усмотрение, можно выделить усмотрение,
осуществляемое:
 Президентом Республики Беларусь;
 Советом Министров Республики Беларусь;
 республиканскими органами государственного управления;
 местными органами управления;
 отдельными должностными лицами.
По объекту выделяют усмотрение:
 по оценке определенных фактов;
 по принятии правовых актов;
 по совершении определенных действий: повышения по службе, поощрения,
наказания или иных мер.
По форме государственного управления существует усмотрение:
 в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой
деятельности;
 при проведении организационных мероприятий;
 при использовании материально-технических ресурсов.
По областям и сферам государственного управления:
 в хозяйственной сфере;
 социально-культурной сфере;
 административно-политической и иных сферах.
Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для
самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех
сферах жизнедеятельности общества. Главное, чтобы их действия не вели к
нарушению законности и произволу.
Свобода действий в государственном управлении предполагает и
ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению.
Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий
допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями
«вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина
устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины.
Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия
подчиненных ему сотрудников.
Ответственность может быть политической, нравственной, юридической,
дисциплинарной, административной.
Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от
согласованных политических программ, целей, решений. Политическую
ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему
времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков
дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед
будущими поколениями.
83
Конституция Республики Беларусь предусматривает политическую
ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания,
Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с
должности Президента в связи с совершением им государственной измены или
иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение
полномочий Палаты представителей, статья 102 – лишение депутатской
неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.
Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно
не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам
морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для  имиджа,
другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.
Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных
норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект
управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в
результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая
ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее
постановление).
Одним из видов юридической ответственности является административная
ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут
ответственность перед государством в лице полномочного административного
органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по
применению мер административного взыскания.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм)
труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности.
Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое
конкретизировано применительно к различным категориям служащих и
работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило,
вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок
действия и могут накладываться временно.
5.3. Представительство интересов в государственном управлении
Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают
различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является
представительство интересов. Именно через них происходит воздействие
социальной среды на механизм государственного управления.
Представительство интересов в государственном управлении осуществляется
механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не
совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения,
проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения
стабилизации общества.
В социуме существуют различные виды интересов: общественные,
государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные,
корпоративные, частные, которые выражают различные системы
представительства интересов. Это институты прямой и представительной
демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии,
84
организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы
государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия
решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную
связь между обществом и государством.
Система представительства интересов выполняет функции:
 посредничества между государством и гражданами;
 коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки,
так и, при необходимости, на этапе их реализации.
Система представительства интересов включает политическое
представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят
общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых
государственных решений.
Политическое представительство представляет собой прямое и
опосредованное участие населения в органах государственной власти через
избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии.
Представительство – это публичная государственная власть, институциональная
форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают
депутаты.
Функциональное представительство является органической частью
системы государственного управления. Без его взаимодействия с
государственными органами нормальное функционирование общественного
организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные
системы функционального представительства, но практически у всех есть общие
черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках
которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп
интересов и государства. Основными формализованными структурами
функционального представительства являются партии, группы интересов, группы
давления.
Группы интересов – это, как правило, добровольные объединения людей,
приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих
интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами.
Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной
направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные,
женские, ветеранские, семейные и т. д. В отличие от партий, они не претендуют на
политическую и административную власть.
Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя
экономические и финансовые возможности, информацию, организационные
структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать
постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью
механизма управления обществом.
Группы давления – это группы интересов, не стремящиеся к овладению
властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных
решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих.
Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически
85
установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное
влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных
связей.
Группы интересов выполняют следующие функции:
 артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей
отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму
диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают
требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении
продолжительности отпуска и т. д.;
 агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных
требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых
коллективных целей;
 интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам
смысла предполагаемых действий;
 передача требований органам государственной власти.
Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от
англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в
США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности.
Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт
лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы
государственной власти и управления стал распространенным явлением и
немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и
бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество
депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские
ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.
Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах
законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов,
комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных
документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты
являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из
числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве,
государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с
общественностью, политологов и т. д. Спектр лоббистской деятельности
достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям;
выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов;
информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона;
неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование
избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных
избирателей и другие.
Выделяются две основные модели лоббизма:
 англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную
государственную регистрацию лоббистских организаций и определение
допустимых рамок их деятельности;
86
 континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские
организации могут воздействовать на законодательный орган, официально
участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов,
комиссий во властных структурах.
Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет
соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для
государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства.
Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных
последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия
решений государственными органами и способствует восприятию этих решений
теми, кого они непосредственно касаются.
К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его
участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания
благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако
вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных
ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая
регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение
конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к
профессиональной этике государственных служащих и членов представительных
учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.
К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси
не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто
выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы
предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция
Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами,
доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить
соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо
правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить
уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных
групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость
принятия важнейших решений государства.
Эффективному функционированию системы государственного управления
содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как
процедурный механизм и организационные структуры, созданные для
достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной
политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства.
Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних
переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах,
которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень
урбанизации. В России такие организации – совещательные Советы  на
протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.
Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое
распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его
функционированию содействует демократический плюрализм.
87
Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями
(независимо от формы собственности) и государством требуются следующие
условия:
 наличие сильных профсоюзов;
 осознания работодателями бесперспективности конфронтации с
профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития
производства;
 создание государственного организационно-правового механизма
регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых
отношений;
 наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а
также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;
 выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;
 донесение информации до органов, принимающих решения.
Для определения степени участия организованных групп в государственных
решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность
воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое
состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на
государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по
лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые
интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая
расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой
поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у
государственных органов, который выражается общественным доверием,
связями, опытом работы, численностью группы.
Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы
используют разнообразные методы:
 подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;
 участие в открытых обсуждениях законопроектов;
 участие в работе консультативных комитетов ведомств;
 создание коалиций с фирмами и организациями;
 финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и
их экспертизы;
 неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования
проекта решения;
 обращение в судебные органы;
 организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т. д.).
Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу
чиновничества, шантажу и другим.
В системе взаимодействия важна позиция органов государствегоной
управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение,
принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более
рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов
носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс
88
власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном
случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается
обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной
конкуренции, социального согласия в обществе.
Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют
отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления.
Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит
пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих
подразделений – не только информирование общественности, не только сбор
данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля
результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного
партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с
его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки
программ развития общества.
В современной системе государственного управления важнейшую роль

играет общественное мнение. Через него общество выражает свое отношение и
дает оценку протекающим процессам, явлениям, фактам, возникающим
проблемам, влияет на процесс принятия управленческих решений, выступая тем
самым в качестве активного участника государственного управления. При этом
социальная структура общества, его культура, уровень развития, наличие
демократических институтов и свобод определяют активность и значимость
общественного мнения.
Общественное мнение – это совокупность суждений и оценок, которая
отражает массовое сознание населения, характеризует его состояние. В
общественном мнении находят свое отражение те факты и события, которые
действительно имеют общественный интерес, отличаются значимостью и
актуальностью.
Участвуя в процессе принятия важнейших решений, общественное мнение
берет на себя и выполняет целый ряд функций:
 оценочную;
 аналитическую;
 контрольную;
 регулирующую.
В системе государственного управления взаимосвязь государственной власти
и общественного мнения имеет двустороннюю основу. С одной стороны, оно
отражает отношение населения к государственной власти, с другой – отношение
государственной власти к общественному мнению.
Изучая общественное мнение, государственные органы имеют
дополнительную информацию о протекающих в общественном сознании
процессах, что позволяет им проводить более взвешенную, поддерживаемую
большинством населения политику, принимать управленческие решения и т. д.
89
Здесь следует подчеркнуть важность познания природы общественного мнения,
механизма его формирования.
Из множества характеристик общественного мнения принципиально важное
значение имеет его структура и стабильность.
Структура общественного мнения позволяет увидеть разброс во мнениях
различных социальных групп по состоянию на определенный период времени.
Стабильность общественного мнения позволяет характеризовать степень
изменения взглядов и отношения населения к какому-то вопросу или проблеме за
определенный период времени.
Со стороны органов государственного управления важно не только знать, но
и формировать общественное мнение, используя для этого различные методы,
приемы, технологии, но при этом избегать манипулирования.
С этой целью органы государственного управления должны регулярно
представлять населению информацию о своей деятельности, о своих планах и
целях, просвещать население в вопросах законодательства, права,
государственной политики.
Продуцируют и распространяют информацию, имеющую всеобщее значение,
средства массовой информации (СМИ).
Средства массовой информации оказывают свое воздействие на
государственную политику, взаимоотношения между государством и гражданами,
между самими гражданами и т. д. Через них граждане имеют возможность следить
за деятельностью органов государственного управления и, наоборот, через
разнообразные каналы средств массовой информации информация от граждан
поступает в органы государственного управления. С помощью средств массовой
информации обеспечивается защита интересов граждан в различных сферах
жизнедеятельности общества.
Расширение масштабов и видов СМИ (от первых газет в Великобритании и
США в XVIII веке до современных электронных СМИ) обозначило устойчивую
тенденцию к усилению их роли как в гражданском обществе, в политическом
процессе, так и в системе государственного управления.
В отечественной и зарубежной науке СМИ называют «великим арбитром»
или «четвертой ветвью власти», а некоторые наблюдатели считают, что тот, кто
контролирует СМИ, особенно телевидение, имеет возможность контролировать
умонастроения большинства населения страны. Существует мнение, что СМИ,
выступая в качестве основного средства регулирования и реализации
политического процесса, могут заменить политические партии. Хотя такое
утверждение, видимо, преждевременно. Сегодня СМИ выступают как инструмент
социализации политического процесса, дополняя политические партии.
В силу этого вопросы выработки государственной стратегии в области
информатики, взаимоотношений между гражданами, СМИ и государством
приобретают особое значение. При этом нельзя недооценивать феномен
Интернета.
В настоящее время парадигма отношений между государством и
обществом в области информации выстраивается на следующих принципах:
90
 граждане, их группы, организации рассматриваются как субъекты новой
информационной системы, а не только как объекты получения отобранной
информации;
 между государством и гражданами формируются не односторонние, а
двусторонние каналы;
 граждане, их группы и организации являются потребителями
государственных информационных услуг.
В силу выделенных обстоятельств в современных условиях любой орган
государственного управления и каждый государственный служащий, исходя из
роли и возможностей средств массовой информации, должен уметь работать с
ними, знать их возможности.
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие

субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и
обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта
(государственного органа, должностного лица) на объект, т. е. направляет
поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на
управленческие решения и действия субъекта и в конечном счете, определяют
качество управления.
Доминирующий в системе управления властвующий субъект является
движущей силой управленческого процесса, его определяющим фактором.
Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между его
элементами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему
институту власти соответствует центральный управляющий орган;
функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится
в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и
региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления
дублирует иерархическое строение власти и т. п.
Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности,
субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они
могут быть постоянными (служебная субординация), временными или
эпизодическими (например, в случае принятия главой государства каких-либо
чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом
механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»),
или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В
кризисных ситуациях управленческое воздействие может осуществляться в
силовых формах.
Вертикальные связи означают взаимодействие органов государственного
управления в соответствии с их иерархией. Например, исполнение предписаний
одних органов другими: местного управления и самоуправления – региональным
органам управления, а региональных – правительству страны. Это – связи
91
соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на
вертикальных связях.
Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются
между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня.
Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта
Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих
органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим
полномочиям (в рамках, установленных законом) предметов ведения. Они
осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между
руководителями, между сотрудниками. Это  связи координации, взаимодействия
и сотрудничества, однако они могут включать и элемент подчинения. В
Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят
координационный характер, однако, например, Министерство образования может
давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения,
Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим органам по
вопросам, касающимся их подведомственных образовательных учреждений.
Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над
горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство
централизации и концентрации. Такая тенденция часто встречает
противодействие, например, со стороны территориальных органов управления.
Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются
и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в
рамках конституционных норм.
Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения
объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда
объект реагирует таким образом. Он может не только не подчиниться, но и
активно противостоять решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует
изменения характера прямых связей. Так, субъект, если его действия не
противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.
Система государственного управления приобретает устойчивость только в
том случае, если прямые связи дополняются обратными. Можно выделить два
типа обратных связей в зависимости от места возникновения и реализации:
объектные и субъектные.
Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего
воздействия со стороны управляемой системы через выражение согласия,
несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе
государственного управления поступает к субъекту в лице государственных
органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры,
которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие
выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик
в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят
циклический характер.
92
Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными
(например, забастовка, митинг протеста и т. д.) и пассивными (текущая
информация).
Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить реакцию и
действия нижестоящего субъекта управления на решения и действия
вышестоящего субъекта управления. К ним относятся: контроль, анализ и оценка
выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль эти
связи играют при разделении государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную, а также при децентрализованном управлении.
Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем,
противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата
друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности
действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их
функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.
В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи,
выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в
чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно
наличие и прямых, и обратных связей, а механизм принятия решений прозрачен
для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, обратные 
блокируются. В тоталитарных – система государственного управления отделена
от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный
интерес является приоритетным.
Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и
стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и
запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система
начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что
неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы,
заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в
своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменять
задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия и т. д.
Все вышесказанное указывает на то, что прямые и обратные связи в системе
государственного управления должны носить динамичный и постоянно
развивающийся характер.
1. Что такое система, каковы ее свойства?
2. К какому типу систем следует отнести государственное управление. В
чем проявляется его специфика?
3. Перечислите свойства системы государственного управления.
4. Обозначьте системообразующие элементы в структуре государственного
управления. Дайте им характеристику.
5. Из каких подсистем состоит система государственного управления?
Охарактеризуйте их.
6. Что представляет собой усмотрение в государственном управлении?
93
7. Раскройте понятие ответственности в государственном управлении и
какой она может быть?
8. Какую роль выполняет механизм представительства интересов в
государственном управлении?
9. Каковы функции системы представительства интересов?
10. Что представляют собой группы интересов и каковы их функции в
11. Раскройте понятие лоббизма и дайте ему характеристику.
12. Какова роль трипартизма в государственном управлении?
13. Какие методы используют организованные группы для оказания влияния
на парламент и правительство?
14. Что следует понимать под общественным мнением и какова его роль в
15. Какие функции выполняет на себя общественное мнение и какие можно
выделить присущие ему наиболее значимые характеристики?
16. Покажите роль и масштабы влияния средств массовой информации на
систему государственного управления.
17. Что означают прямые связи, каковы их виды?
18. О чем свидетельствуют обратные связи?
19. В чем различие между объектными и субъектными обратными связями?
20. Какие системы государственного управления можно выделить в
зависимости от функционирования прямых и обратных связей?
94
Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе
демократия; прямая демократия; представительная демократия; бюрократия;
бюрократическое управление; концепция бюрократии; концепция Вебера-
Вильсона; континентальная и англоамериканская традиции бюрократии;
бюрократизм; дебюрократизация; коррупция; административная коррупция;
«захват государства»
Вопросы
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления.
6.2. Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней.
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления
негативных явлений в государственном управлении.
6.4. Конфликты в государственном управлении и механизм их

разрешения.
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления
В буквальном переводе слово «бюрократия» означает господство конторы,

власть аппарата управления, иными словами, власть не народа, даже не
конкретного человека, а должностной позиции.
Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро,
конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для
организации связи между участниками общественной жизни, между ними и
обществом в целом.
Возникновение современной бюрократической системы управления было
вызвано необходимостью решения важной исторической задачи – преодоления
исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее
пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути
дальнейшего развития общества.
Управленческие органы современной бюрократической системы, пользуются
предоставленными им полномочиями и властью – тем социальным и правовым
статусом, который они занимают как официальные представители
соответствующих социальных образований и который в фундаментальном
отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.
Властно-управленческие структуры принимают решения и проводят их в
жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам
принуждения. Предполагается, что бюрократия стремится удовлетворять
95
потребности самих управляемых, которые заняты другими делами –
производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения,
охраной здоровья, своим профессиональным и личностным развитием, т. е.
действует в интересах тех, кто уполномочил их управлять общественными делами.
Термин «бюрократия» иногда употребляют как синоним управления,
администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников-
управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела
решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в
соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без
слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя
управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством.
Там, где существует государственный аппарат, государственное и хозяйственное
управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать нужду
в специально подготовленных для управления общественными делами людей,
признавая важность государства. Бюрократическое управление – это управление в
рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то,
что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие
правила необходимы… Эти правила являются единственным средством
обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить
граждан от деспотического произвола», – писал известный американский
экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного
управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального
организма.
Бюрократия – явление историческое. Эволюция взглядов в трактовке
феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской
и американской наук. Думается, все многообразие трактовок бюрократии можно
свести к четырем основным типам – веберовскому, марксистскому, имперскому
(«азиатскому») и «реалистическому». Рассмотрим первую трактовку как наиболее
разработанную в научном отношении и составившую фундамент современного
понимания проблемы, а также практически государственного управления.
Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся
немецкий ученый разработал концепцию рациональной бюрократии как основы
организации современного типа, которая пришла на смену организации
патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократической
организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным
этапом в развитии цивилизации как переход от феодальных отношений к
капиталистическим.
На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при
которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую
было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не
существовало, порядок их производства и подведомственность были
неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих
вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали
богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.
96
И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения
текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и
бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и
установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от
субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает
господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны
перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков
конкретных людей и возможных злоупотреблений.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце
ХIХ века будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой
проблеме (ставший, как считают, для многих поколений американских
администраторов учебником – («Study of administration»)) – был опубликован в
1887 году. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего
центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее
эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных
правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих,
организованная иерархия как условие финансовой и административной
эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации и
достижения благоденствия.
Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности,
аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая
совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в
четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации,
стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере
деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов
организации, насколько механическое производство выше ручного.
Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных
«идеологических» постулата:
 бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому
«хозяину», но не вмешивается при этом в политику;
 это – наилучшая из всех возможных организаций;
 важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных
(человеческих) влияний на принятие решений.
Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу,  это негативное явление. Он,
по существу, отождествлял бюрократию, определенного рода организацию и
аппарат, необходимые для осуществления функции управления с бюрократизмом
– косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради
соблюдения формальностей.
Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой
перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма
впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом
власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и
органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы,
отсутствие у нее государственного разума, и извращенное восприятие
97
действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере
продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность,
своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на
монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует
марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой
категории отчуждения.
Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное
воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и
рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской.
Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью
веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения
должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным
принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной»
модели в ее китайском варианте.
Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на
землю в европейском смысле, император (Сын небес – единственный собственник
всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались
как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно
чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве
другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе
правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ
императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как
окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не
служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от
действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить
эффективную власть Сына небес.
Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности
чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку
способности кандидатов эффективно служить императору и, главное,
обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости
от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно,
стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она
просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.
Российская специфика. В России сочетались различные варианты
«имперской» модели: до ХVIII века доминировала смесь византийского и
татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал элементы
китайского образца, в частности, в сборе налогов. Таким образом, преломившись
через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления.
С петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от
европейского абсолютизма, т. е. от «полуимперского» варианта. С ХIХ в.,
особенно со второй его половины – со времен реформ Александра II, начали
развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом
«имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 года,
а в советский период она получила новый мощный импульс.
98
На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о
постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.
Конструкция Вебера послужила основой для развития административных
наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая
усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия
информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного
регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов
параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая
сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на
социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов.
Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления
исследований во многом синтезировали названные школы. Однако упор либо на
формально-структурную либо на человеческую сторону организации по-прежнему
разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной
школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии
произошло, в первую очередь, путем включения в модель субъективного,
человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального
переосмысления самой модели в целом.
Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии можно
выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к
произволу и неэффективной администрацией, и два варианта традиции западной:
континентальную и англо-американскую.
В ХХI веке «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном
варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации
управления обществом положен не только традиционный «восточно-волевой»
принцип, но и принцип «рационально-рутиннобюрократический». В тех
современных обществах, где в системе государственного управления господствует
волевой и рутинно-бюрократический принципы, бюрократия действует
своеобразно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции,
но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют
определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том,
что, якобы, должно быть. Конституционные нормы регулируют не
организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-
идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела
государственное управление как и прежде не имеет более или менее четко
ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено – ему подлежит
все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т. д.
Управление организацией перерастает в управление обществом на основе
инструкций и законов.
Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития
бюрократии.
Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том,
что на Европейском континенте демократизация политической системы
произошла намного позже чем возникла бюрократия, и в целом традиция
достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями
99
государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно
безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке
же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции
было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие
к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной
администрацией Британской Короны (отметим парадокс, что как раз британская
администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями
других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже
демократии и на ее базе, «по определению», вызывала у граждан подозрения и
должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям
изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе
американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же
самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к
«чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим
решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием
идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой
бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к
одной из сторон функционирования политико-административных структур
(бюрократизму) неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический
аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих
аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой
характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие
решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный,
«рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в
бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с
людьми, с другой – с «канцелярией» (законами, инструкциями, справками,
постановлениями, отчетами). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и
неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и
поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и
форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном
процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в
определенной степени производны от них.
Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную
власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают
основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного
механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают
играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия).
Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от
власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство»
администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает
административный сектор и базовая административная роль находится в руках
политиков (бывшие СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются
названные виды управления близкими по значению терминами –
100
«бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм»,
«бюрократическое правление», «бюрократическое господство».
Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово
служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата
управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в
негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления
и власти (иррациональная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу:
сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и
одновременно бороться с бюрократизмом.
Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы
управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна
быть формалистичной, т. е. бюрократической. Пока существует аппарат
управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не
означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо
подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.
Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной
среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом
следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и
духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического
стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим ре-
организациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма,
добиться ничего не удастся.
Принципиальное значение имеет идея выборности народа, которая отвергается
бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне
противоречат аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость
народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого
привилегированного и обособленного от народа сословия. Именно поэтому
сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется
анархо-синдикалистской и ошибочной.
Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их
решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а
населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы
местного самоуправления, но и посредством политических и общественных
организаций, их органов.
Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций
общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и
общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на
принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу
действия бюрократизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции от-
ношений между людьми. Известно, что до октября 1917 года в России многие
функции самоуправления выполняли земства (на уездном и губернском уровне).
Ключевое направление преодоления бюрократизма – последовательный переход
к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного
рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм
собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы
101
экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа
может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий
централизм и автономию, позволяющий управлять интересами через интересы.
Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную
инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от из-
лишнего государственного вмешательства.
Расширение товарно-денежных отношений и цивилизованного рынка как
регуляторов сужает роль и значение административных методов управления.
Социально ориентированная рыночная экономика органически сочетается с
демократической политической системой, характеризующейся свободной
конкуренцией сил, прямыми, равными, альтернативными выборами на всех уровнях,
сменяемостью кадров в оптимальных масштабах, научно обоснованной кадровой
политикой. Обеспечение демократических свобод имеет высокую самостоятельную
ценность и поэтому должно быть важной задачей при выработке экономической
политики.
В условиях экономической реформы происходит формирование мелкого
предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его
антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих
бесконечных согласований и разрешений; демократические отношения,
существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом.
Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.
Задачу обновления нашего общества не решить без ярких, талантливых,
самобытных предпринимателей, без становления «среднего класса». Ценности и
мотивы предпринимательской деятельности должны стать достоянием всех
управленцев. Речь идет о широком распространении предпринимательской
культуры с ее акцентом на автономию и независимость, свободу деловой
активности, с культом процветания и успеха, самореализации личности в ходе
ведения «своего дела».
Основные политические аспекты антибюрократической демократизации
включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на
основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех
слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные
объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.
Если в экономике для успешного развития производственных отношений
необходима экономическая демократия, то в политике общество не сможет
развиваться без демократии политической, которая понимается не только в виде
прав и свобод, но и как гражданская ответственность, строгое соблюдение закона,
самоконтроль и самодисциплина.
Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма – это, прежде всего,
создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека,
для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие
широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное
оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В
демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную
ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.
102
Многие полагают, что главным противником обновления общества является
аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить критику аппарата и его
работников.
Государственный аппарат – это вторичное явление. Представляя мощную
иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к
сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве.
Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет
последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов
независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную
(законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на респуб-
ликанскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное
ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них
не встанет над всеми и не подавит собой общество. Для того чтобы аппарат
(«бюрократия») нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого
уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.
Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием
продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма,
диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня
идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего
времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том
числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, социологии,
управления персоналом и культурологов.
Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система
социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное
оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом
антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него –
анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо
сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции.
Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что эффективность
государственного управления практически невозможна, если оно не дополняется, не
уравновешивается механизмами социальной саморегуляции, гражданской
активности, общественного контроля. Такой системой социального оппонирования
государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское
общество с развитой системой саморегуляции.
Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное
сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений).
Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то
регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сейчас нужно государство-
защитник, государство-партнер, государство-посредник, т. е. государство с заметно
меньшими распорядительными, фискальными, командными функциями. Дело
госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование ак-
тивности граждан, защита прав и личной безопасности человека, не-
прикосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ,
забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь
бедным и нетрудоспособным.
103
Правовое государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:
 демократичность и открытость законодательного процесса;
 отчетность перед народом исполнительно-распорядительных
органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный
контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства
личной причастности к решению общегосударственных задач;
 независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса вобществе,
совершенствование процессуального законодательства,строгое соблюдение
презумпции невиновности, норм правосудия иправа на защиту;
 создание профессионально подготовленного, динамичного,современного
аппарата управления, формируемого на конкурснойоснове, подконтрольного в
рамках закона представительным органами общественности.
В правовом государстве исключается диктатура какого-либо класса, партии,
группировки или управленческой бюрократии. Допускается лишь одна диктатура –
диктатура закона и законности.
В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность
как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином.
Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех
граждан закону.
В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд
мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения
насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации
государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом
Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана
Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного
аппарата».
6.2. Коррупция в государственном управлении

и меры борьбы с ней
Самым негативным последствием бюрократизации государственного

аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких
размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Коррупция –
это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой экономики, она
расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям
власти.
Коррупция (от лат. coruption – подкуп, порча, упадок). В Толковом словаре
русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой дается следующее определение
термина «коррупция»: – это «моральное разложение должностных лиц и
политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и
срастании с мафиозными структурами». То есть коррупция – это не что иное,
как преступная деятельность, связанная с продажностью государственных
чиновников, получением ими лично, или через посредников материальных и
104
иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее
типичными формами ее проявления являются:
 подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;
 взяточничество за законное или незаконное предоставление благ
и льгот;
 протекционизм при выдвижении работников по признакам родства,
землячества, приятельских отношений;
 покупка голосов избирателей на выборах и другие.
Как правило, коррупционные действия осуществляются в банковской,
жилищно-коммунальной сферах, при приватизации государственной
собственности, в правоохранительных органах, налоговых и таможенных
органах, что проявляется в предоставлении эксклюзивных прав, льгот,
государственных трансфертов, расходовании бюджетных средств. Самая общая
форма коррупции, с которой представители малого и среднего бизнеса
сталкиваются непосредственно, – это финансовая коррупция.
Всемирный банк выделяет две разновидности коррупции:
административную, которая означает «намеренное внесение искажений в
процессе исполнения законов и правил». Этот вид измеряется долей средств
дохода фирм, которую они тратят на взятки. Например, по данным Всемирного
банка, в странах Восточной Европы фирмы ежегодно тратят в среднем 2,2% до -
хода на эти цели, в СНГ – 3,7%, в Польше – 1,6%, в России – 2,8%.
Второй вид коррупции – «захват государства» (приватизация) – означает
действия компаний, групп или отдельных личностей, направленные на
обеспечение льготами, преимуществами отдельных фирм, отраслей путем
оказания влияния на законы, указы, или иные элементы государственной
политики.
Коррупция – явление историческое, она существует с глубокой древности и
следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в
настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых
странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а
рассматривается как скрытая форма налога в пользу низкооплачиваемых
чиновников.
В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она
проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это
означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе.
Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей –
организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из
коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три
элемента:
 коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные
выгоды и льготы и превращает их в деньги;
 группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытие
при принятии решений;
 группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют
105
должностные лица правоохранительных органов.
Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для
общества. Это проявляется:
 в снижении конкурентоспособности страны на международной арене;
 расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным
потерям доходов государственного бюджета;
 росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чиновников»;
 разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предоставление
неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные от
ношения;
 моральном разложении не только государственных служащих, но и
работников аппарата управления крупных корпораций;
 создании организованной преступности как устойчивом общественном
явлении, ибо она может существовать лишь в связке с государственными
органами;
 усилении социальной дифференциации общества;
 дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни
общества;
 нравственной деградации общества, проявляющейся в создании
терпимого климата по отношению к ней;
 создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой
внешнее сохранение демократических институтов сопровождается их полной
подчиненностью воле узкого круга государственных чиновников и зачастую
оплачивающих их.
Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказывает,
что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее
время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе
Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года. Для
определения мер по искоренению коррупции необходимо выявить породившие
ее причины.
Прежде всего, это свойства экономического характера. К ним относятся
разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических от-
ношений. То есть коррупция появляется там, где чиновники обладают пра вом
принимать решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении
ресурсами. Возможность положительного или отрицательного решения вопроса
и создает питательную почву для коррупции.
Мировой опыт свидетельствует, что при резком изменении фундамен-
тальных условий жизни уровень коррупции практически всегда возрастает. Такая
ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая
система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась,
отсутствует отработанный механизм правовой ответственности. Простор для
чиновничьего произвола предоставляет множество законов непрямого действия,
слабость судебной системы. В такой ситуации складывается благоприятная
обстановка для незаконного обогащения без особого риска.
106
Способствует возникновению коррупции и неэффективная, громоздкая
организационная структура государственного аппарата, большое число чи-
новников и их низкая заработная плата, явно не соответствующая
квалификации и ответственности их работы; неопределенность служебных
обязанностей и прав; отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного
роста чиновников
Питательной почвой для коррупции является неэффективная организация
системы государственного управления, что приводит к дефициту ус луг
государства. А там, где дефицит – появляются очереди, которые и создают
основу для коррумпированных действий чиновников. Кроме того, не-
прозрачность механизма принятия решений, особенно финансовых, дает воз-
можность государству скрыть от общества неэффективность своей работы,
создает преграды для общественного контроля.
Следует отметить не всегда эффективную работу правоохранительных
органов. Это можно объяснить тем, что в них работает недостаточное количество
специалистов, понимающих природу коррупции. Кроме того, право-
охранительная система не в состоянии справиться с этой задачей только соб-
ственными силами: она должна быть приоритетной для всех звеньев аппарата
управления и самих граждан.
Можно выделить и причины внешнего порядка. Коррупция в определенной
мере является инструментом проникновения на рынок международного бизнеса.
В некоторых государствах выведены из-под налогообложения расходы на подкуп
зарубежных чиновников. Их рассматривают как необходимые затраты на
приобретение сырья и материалов. Наиболее уязвимыми в этом плане являются
страны, находящиеся в стадии трансформации. Ослабление государства при
переходе к рынку объективно усиливает на него как давление международной
преступности, так и действенность этого давления.
Совершенно очевидно, что для искоренения коррупции, необходимо, прежде
всего, устранить причины, ее породившие. Это:
 укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьба не с са мими
монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим мо нопольным
положением;
 принятие нормативно-правовых документов, стимулирующих деловую и
инвестиционную активность, включая совершенствование налоговой системы,
существенное снижение видов деятельности, основанных на разрешительном
принципе, и переход к регистрационной системе, прежде всего, для малого и
среднего бизнеса. Надо отметить, что в нашей республике определенные шаги в
этом направлении уже предприняты. Так, до недавнего времени у нас
насчитывалось 165 видов деятельности, подлежащих лицензированию, но по
Декрету Президента Республики Беларусь № 17 от 14 июля 2003 года, их
количество сокращено до 49;
 принятие законов о коррупции, о лоббировании; совершенствование
законодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт
нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюд-
107
жетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или
иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;
 формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от
органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судебных
решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только
прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане
имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в
том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных
лиц.
 правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать
возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уго-
ловным законодательством;
 реструктуризация аппарата государственного управления с отсечением
ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции одного
ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума», проблем,
решение которых пущено на самотек.
В каждом, сохранившемся после реорганизации ведомстве, должны быть
определены цели, функции. Необходима также формализация, упорядочение и
упрощение документооборота. К примеру, в США эта процедура принесла
годовую экономию в 2 млрд долл.;
 адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенностью
государственных служащих при жестком пресечении попыток получения
любых дополнительных доходов. Например, в ФРГ чиновник, уличенный в
коррупции, теряет стабильный заработок, а также систему социальных
государственных гарантий: все взносы – пенсионные, страховые и другие,
которые государство осуществляет в различные фонды. В таких условиях взятка
еще и экономически невыгодна.
Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздоровление
общественной жизни в целом и государственного аппарата, в частности.
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления

негативных явлений в государственном управлении
Демократия (от греч. demos – народ и cratos – власть, т. е. дословно –
народовластие) – особая форма организации государственной власти, одна из
основных разновидностей политического режима. Под политическим режи мом
(от лат. regimen – управление) понимается совокупность способов, средств и
методов, используемых государственной властью для практической реализации
политической воли. Учет политического режима в стране позволяет установить
способ и порядок формирования представительных учреждений; механизм
взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной
властями, между гражданским обществом и государством; степень развитости
гражданского общества и возможности его влияния на государственное
управление; определить стиль государственного управления. В современной
научной литературе выделены три основных политических режима:
108
тоталитарный, авторитарный и демократический. Республика Беларусь согласно
действующей Конституции является унитарным демократическим социальным
правовым государством (статья 1).
Основными признаками демократии являются следующие:
 признание народа источником верховной государственной власти, что
означает право народа на формирование органов государственного
управления, на формирование целей государственного управления;
 реализация на практике принципа разделения властей по горизонтали
(законодательная, исполнительная и судебная) и вертикали (центральная и
местная);
 постоянное и реальное функционирование избранных народом органов
центральной и местной власти;
 организация практики общественного обсуждения и дискуссий по
вопросам местного самоуправления (в частности, по благоустройству
территорий, работе общественного транспорта, обслуживанию населения),
охраны природы и окружающей среды и т. д.;
 развитое гражданское общество, представленное различными
общественными структурами: партиями, общественными организациями,
движениями, и его влияние на принятие управленческих государствен ных
решений;
 прозрачность деятельности органов государственного управления, воз-
можность общественного контроля со стороны гражданского общества;
 функционирование всех государственных институтов на основе право-
вых законов, равенство всех перед законом: и граждан, и служащих государственных
органов;
 отказ от принудительной опеки со стороны государства в сфере
духовной жизни;
 уважение к человеку, воспитание в нем чувства собственного
достоинства и доверия ко всем формам управления и к согражданам;
 устранение привилегий для отдельных общественных групп и катего-
рий граждан, учреждений и органов власти и государственного управления;
 принятие решений большинством, но признание за меньшинством права
на выражение собственной точки зрения и создание конструктивной
легальной оппозиции;
Гарантом демократии является контроль и критика со стороны общества,
которые, взаимодействуя с контролем сверху, играют санитарную роль в
обществе.
Однако следует отметить, что для развития демократии необходимы
определенные условия, например, плюрализм форм собственности, рыночная
экономика, понимание гражданами ценностей демократии и желание их
разделять и применять в реальной жизни.
В зависимости от того, кто – народ или его представители осуществляют
функции власти и государственного управления, многообразные концепции
109
демократии можно разделить на две группы: прямые (непосредственные) и
представительные (репрезентативные) формы демократии.
Непосредственная демократия означает, что воля народа и
государственная власть должны быть идентичны, что народ должен
непосредственно принимать участие в подготовке, принятии и реализации
управленческих решений. Непосредственная демократия в классическом
варианте была реализована в функционировании народного вече, в Древних
Афинах, Новгороде, Полоцке, Витебске.
Основными видами непосредственной демократии в настоящее время
являются выборы, референдумы как общенационального, так и местного
значения, общие собрания граждан, съезды и конференции представителей
различных групп населения, система функционального представительства
интересов и т. д. Граждане непосредственно решают, кто займет высший
государственный пост в стране, какой партии можно доверить формирование
правительства. Путем голосования на референдуме граждане могут принять, или
изменить конституцию, тот или иной закон. Через систему функционального
представительства население предъявляет государственным органам свои
требования, оказывая непосредственное влияние на принятие решения.
Адекватные интересам, потребностям граждан управленческие решения
усиливают доверие граждан к государству, стимулирует их активность.
Несомненно, что этот вид демократии способствует преодолению отчуждения
граждан от власти, расширяет круг участников и интеллектуальный потенциал
управленческого процесса, что повышает эффективность государственного
управления. Кроме того, прямая демократия обеспечивает эффективный
контроль за государственными органами и должностными лицами, предотвращая
злоупотребление властью, выявляя бюрократизм и коррумпированность
чиновников.
Однако следует признать, что иногда принимаемые широким кругом лиц
решения неэффективны из-за недостаточной компетентности, отсутствия
профессионализма, эмоциональной неустойчивости масс. На практике
достаточно сложно привлечь большинство граждан к систематическому участию
в управлении без принуждения, нарушения личной свободы. Поэтому такое
участие необходимо, прежде всего, на уровне местного и территориального
общественного самоуправления и в тех сферах, которые имеют для гражданина
личностную значимость: на рабочем месте, в учебных заведениях, в сфере
организованного досуга.
Представительная демократия предполагает компетентное и
ответственное перед народом представительное управление и является в настоя -
щее время самой распространенной формой. Ее суть состоит в том, что граждане
на свободных выборах избирают своих представителей, которым доверяют
защищать свои интересы, закреплять их через законы и иные нормативно-
правовые документы. То есть речь идет о тесном переплетении и взаимодействии
элементов непосредственной и представительной демократии. Так, граждане
Республики Беларусь всенародно избирают Главу государства, депутатов Палаты
110
представителей Национального собрания, поручая им от своего имени вести
государственные и общественные дела.
Отношения между народом и его представителями в органах власти строятся
на основе доверия, контроля, конституционных ограничений компетенций
государственных органов и должностных лиц и их независимости в рамках
закона. Специфика представительной демократии состоит в следующем:
 необходимости организации работы парламентариев на профессиональной
основе, что означает как специальные знания, так и работу в законодательном
органе на постоянной основе;
 ответственности органов государственного управления всех уровней. По
отношению к депутатскому корпусу она выражается в праве
граждан на отзыв депутата;
 формирование представительного органа должно осуществляться на основе
свободных и честных выборов, что во многом предопределяется действующей
избирательной системой. Следует признать, что в
современном мире как мажоритарная, так и пропорциональная системы не
всегда отражают подлинные настроения населения. Поэтому представляется
актуальным, во-первых, совершенствование избирательного законодательства, и,
во-вторых, формирование у граждан чувства долга, ответственности за свои
действия (или бездействие).
Основное предназначение представительных органов власти – принятие
законов, регулирующих как общественную жизнедеятельность, так и
функционирование государственных органов.
Реализация всех нормативно-правовых документов в реальной жизни
принадлежит исполнительно-распорядительным органам государственного
управления. Не подлежит сомнению, что в настоящее время невозможно
рационально и эффективно управлять без использования демократических
технологий. Это означает, во-первых, предоставление большей степени
самостоятельности в решении вопросов на местном уровне при контроле как
сверху, так и снизу, т. е. речь идет об оптимальном сочетании централизации и
децентрализации в государственном управлении. Во-вторых, более широкое
применение принципа коллегиальности в принятии управленческих решений,
использование в полной мере творческого потенциала служащих государствен -
ного органа. Наконец, важно отметить необходимость внедрения демо-
кратических начал в организацию функционирования самой государственной
службы, в частности, проведение открытых конкурсных экзаменов,
упорядочение динамики карьерного роста государственных служащих и т. д.
Чрезвычайно важным представляется обеспечение прозрачности
функционирования государственных органов, открытости информации и
механизма принятия решений, а также возможности контроля со стороны
общества. Представляется, что реализация на практике демократизации процесса
управления будет способствовать рационализации государственного управления
и искоренению таких негативных явлений, как бюрократизм и коррупция.
111
6.4. Конфликты в государственном управлении
и механизм их разрешения
Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и
Конфликты в сфере государственного управления по своей природе
представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-
политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов,
соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур
по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно,
объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение
властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-
правовых, социально-экономических, организационно-административных и
других аспектов.
Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму
взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц,
осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но
занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного
управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально
заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность
приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому
конфликты являются основой механизма адаптации государственно-
административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить
существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами,
добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в
системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не
быть только деструктивным явлением.
 Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти,
призванной согласовывать, координировать различные интересы людей,
определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные
ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере
государственного управления. Первичный источник их находится в
иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей
противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными
(управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между
самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-
административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры
власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных
государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их
продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие
органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и
подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может
разрастись. Еще один источник конфликтов – расхождение государственных
служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке
текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей
112
реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности
принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и
переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и
критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник
конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде
всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном
манипулировании ею.
На государственном уровне перераспределяются большие материальные
ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же
не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного
управления при всей видимости структурной целостности свойственна
функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных
правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию
управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих
государственных органов; в хронической несогласованности процессов
планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции
электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых
интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений
неформальными и теневыми структурами и т. д. Специалисты по
государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и
механизмы их разрешения:
1. Конфликты между политическими и государственно-административными
структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они
проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная
власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или
отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт
принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции,
противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять
усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию
законодательных органов вопреки позиции президента, а другие – наоборот). Если
«мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место
накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти
способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием
которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные
конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов
вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов
персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации
административной структуры и кадровых назначений.
2. Конфликты между государственно-административными структурами и
организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между
государственными органами и предприятиями главным источником противоречий
являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить
(или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от
чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся
к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются
113
стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-
монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных
групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как
правило, преимущественно институализированный характер.
Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами
конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих
обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего
надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность
государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных
структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного
сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными
органами.
Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования
стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста
организованности частного сектора (образования различного рода союзов и
партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков
использования судебных инстанций, формирования определенного общественного
климата), с одной стороны, а с другой – от возможностей создания различного
рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для
решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.
3. Конфликты между государственными органами и другими организационно
оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления,
как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность
формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие
с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или
иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые
переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам,
политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т. п. Отсюда и
такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет
переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры
ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер
взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации
решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями,
общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где
действует так называемая прецедентная система права.
Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до
сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства,
отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для
страны в целом, и т. п.
4. Конфликты между государственными органами центрального,
регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-
юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные,
неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей,
ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и
местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует
114
отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и
разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов
компетенционного характера – в устойчивости плохой традиции «выходить» за
пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно
государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им
действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не
свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за
собой конфликты между органами государств и населением, между центром и
регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге
рассогласовывается, его эффективность падает.
Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной
регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами
государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур,
используемых президентом.
5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по
своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях
частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных
организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с
правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти.
Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и
предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет
возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных
организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение
создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут
оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное
противостояние целей может привести к так называемым позиционным
конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в
свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и
специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между
непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на
руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу
средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие,
неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное
столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов
особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов
вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых
механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения
нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют
политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия
принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными
сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на
рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.
И все же более распространенными и характерными для государственных
организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии
служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных
115
кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев,
ритуалов и пр.
6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности).
Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает
эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение
авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия  это острые
сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт
— гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации,
пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур
власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных
объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных
отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и
стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко
обостряется проблема легитимности (т. е. правомочности власти) в ее
теоретическом и прикладном аспектах.
7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои
функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов
государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и
законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство,
государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность
государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности
государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом.
Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным
интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых
значительных видов конфликтов в системе государственного управления —
конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку
нарушается система обратных связей между обществом и государством.
Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно
существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между
плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством,
суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно
контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки
взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж
власти и значительно укрепить ее.
Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-
административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку
государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск
всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и
сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные
усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда
упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных
факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации
до открытого противостояния.
116
При анализе способов урегулирования государственно-административных
конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре
отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны
всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно
Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей
и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается
техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она
включает систематические переговоры между главами и представителями
соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и
депутатами и т. д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.
Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного
характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование
правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются
отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта
недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового
акта.
В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных
учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.
Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов
должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление
ими.
Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного
управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех
механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех
ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов
демократического правового государства. Он выполняет важную
предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-
правовых конфликтов.
В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют
чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о
существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении
позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти
пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия,
способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное
возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют
поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-
административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым
обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.
1. Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в

2. Назовите основные формы демократии в государственном управлении.
3. Каковы, на Ваш взгляд, основные направления демократизации
117
4. Что Вы понимаете под термином «коррупция»?
5. Каковы последствия коррупции?
6. В чем Вы видите причины живучести коррупции?
7. Назовите основные меры борьбы с коррупцией.
8. Разъясните, что такое конфликты в сфере государственного управления,
какова их природа.
9. Перечислите виды конфликтов и дайте им краткую характеристику.
10. Разъясните сущность конфликта между политическими и
государственно-административными структурами и субъектами управления.
Покажите пути их разрешения.
11. Разъясните сущность конфликта между государственно-
административными структурами и организациями государственного и частного
секторов. Покажите пути их разрешения.
12. Разъясните сущность конфликта между государственными органами и
другими организационно оформленными звеньями управления. Покажите пути их
разрешения.
13. Разъясните сущность конфликта между государственными органами
центрального, регионального и местного уровней. Покажите пути их разрешения.
14. Разъясните сущность внутриорганизационных конфликтов в
государственных учреждениях. Покажите пути их разрешения.
15. Разъясните сущность конфликта между государством и населением.
16. Разъясните сущность конфликта между чиновниками и гражданами.
118
РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
Глава 7. Государственная власть

и структура государственного управления
государственная власть; государственное управление; законодательная
власть; власть главы государства; исполнительная и судебная власть; контрольная
власть; парламент; президент; правительство; судебная система; принцип
разделения властей; ветви власти; организационная структура государственного
управления; основополагающие принципы и правила формирования
организационной структуры государственного управления; структура органов
государственного управления; классификация органов государственного
Вопросы
7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика.

функционированию организационной структуры государственного
7.3. Понятие, организационная структура государственных органов, их
классификация.
7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика
Государственная власть и государственное управление выступают как

специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами,
процедурами и результатами деятельности.
Достижение общегосударственных целей, свои внутренние и внешние
функции государство реализует через государственную власть, которая
представляет собой конституционно-правовой институт. Государственная власть
имеет особый механизм осуществления, обладает верховенством в обществе,
имеет определенные формы организации, берет на себя функции регулирования и
управления общественными отношениями и процессами, а также выполняет
арбитражную роль и имеет легитимное право на принуждение.
Государственная власть является неотъемлемым атрибутом развития и
функционирования общества, тем стержнем, который объединяет людей в единое
сообщество, обеспечивает реализацию интересов всего сообщества и его членов.
119
Именно власть дает государству возможность влиять на общественные
отношения и процессы, обеспечивать подчинение управляемых воле
управляющих.
В современной научной литературе существует множество понятий и
определений государственной власти, основанных на современных
методологических подходах и отражающих достигшую определенной зрелости
развитую государственную власть. В их совокупности наиболее обоснованным
является понимание государственной власти как системы деятельности народа,
составляющих ее общностей и индивидов, создающих органы по реализации их
публичных прав, свобод, закрепленных за ними полномочий, обязанностей, а
также возложенной на них ответственности, выражающих их социальное качество
и потребности.
Такое понимание государственной власти позволяет отразить:
 ее связь с носителями власти;
 единство государственной власти как системы деятельности первичных
(народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы
государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов
государственной власти;
 основу осуществления государственной власти, т. е. права, свободы,
обязанности и ответственность субъектов государственной власти, их
обеспечение.
Главным субъектом государственной власти, ее источником и носителем
является народ, который сам устанавливает власть, реализуя тем самым свои
права. Он обладает правом учредительной власти, которое он реализует в форме
референдумов, выборов. Но народ не осуществляет государственное управление.
Нормативной основой государственного управления является закон и другие
нормативные и правовые акты, которые можно объединить понятием
«нормативная юридическая система».
Единство государственной власти, его закрепление и практическое
обеспечение находит отражение в конституции страны.
Государственная власть как структурированное единство включает:
во-первых, субъектный состав (государство в целом, государственные
образования, органы, лица, сообщества, объединения);
во-вторых, предметы ведения, компетенции, полномочия, права и
обязанности, ответственность действия, программы, меры и т. д.;
в-третьих, организационные структуры, учреждения и институты (президент,
парламент, правительство, суды, государственная служба, воинская обязанность и
т. д.).
Важно подчеркнуть, что государственная власть носит динамичный характер,
она постоянно развивается, изменяется состав ее элементов, их взаимоотношения
и т. д.
Современное понимание государственной власти включает следующие ее
разновидности:
 законодательную власть;
120
 власть главы государства;
 исполнительную власть;
 судебную власть;
 контрольную власть.
Законодательная власть является ветвью государственной власти,
деятельность которой связана с принятием законов и других правовых актов.
Она обеспечивает формирование правового фундамента, который нормативно
регулирует общественные отношения и процессы.
В современных демократических государствах в законотворческом процессе
участвуют глава государства, парламент, правительство и другие субъекты,
обладающие правом законодательной инициативы, но основным субъектом
законодательной власти является парламент, который наделяется
определенными полномочиями, предопределяемыми формой государственного
устройства и правления.
В мировом масштабе родиной современного парламента считается Англия
(ХIII в.). В России первым учреждением парламентского типа явилась
Государственная дума (1905 г.).
Парламент – это высший выборный государственный законодательный орган
власти, осуществляющий представительство населения. Его легитимность
обеспечивается общенародным избранием.
Парламент выступает одним из главных центров выработки государственной
политики, которая находит свое отражение в принимаемых им законах.
К общим функциям парламента относятся:
 принятие законов государства – законодательная функция;
 выражение общественных интересов – представительная функция;
 контрольная функция, означающая контроль над исполнением законов
органами государственной власти.
Объем компетенций парламента определяется совокупностью его
полномочий и функций. В странах с парламентарными формами правления одной
из важнейших функций парламента является формирование правительства и
контроль за его деятельностью.
Парламент может иметь различную структуру – иметь одну, две или даже
три палаты. Именно от структуры парламента зависит порядок его формирования.
В большинстве стран парламент имеет две палаты – верхнюю, члены которой
либо избираются и назначаются, и нижнюю, члены которой только избираются.
По характеру ведения парламентского процесса можно выделить парламенты,
работающие в режиме политических дискуссий между правящим большинством и
оппозицией; и парламенты, имеющие высокопрофессиональный аппарат,
представленный через систему постоянно действующих специализированных
комитетов и комиссий. Примером парламента первого типа является парламент
Великобритании, второго – Конгресс США.
Профессиональную деятельность палат парламента обеспечивает аппарат
парламента, который выполняет научно-аналитическую, организационную и
техническую работу.
121
Власть главы государства в президентских республиках осуществляет
Президент, место которого в обществе определяется его реальными
полномочиями, которыми он обладает, и тем, перед кем он несет ответственность.
Президент – это единоличный глава государства, должностное лицо, который
получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или
парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки
пребывания в должности различны. Обычно они составляют 4  7 лет.
Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются
США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности
населением главы государства и федеральной исполнительной власти.
Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его
распространению и в других странах. Сегодня он используется в 143 странах.
В мировом масштабе возникновение института президентства связано с
объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной
власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.
Порядок избрания президента зависит в основном от формы правления. В
президентских и смешанных республиках, где президент обладает широкими
властными полномочиями, выборы, как правило, прямые, по мажоритарной
системе (абсолютного большинства). Всенародно избирают президента во
Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси,
Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах. При прямом избрании
президент несет ответственность перед избравшим его народом, а не перед
парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над
ними.
В некоторых президентских республиках применяются и косвенные
выборы (США, Аргентина).
Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и
практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.
В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная
повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной
власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.
В парламентских республиках президент избирается парламентом либо
самостоятельно (Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо с
представителями местной законодательной власти (Италия, ФРГ, Индия) – так
называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к
представительским, церемониальным функциям.
Сегодня институт президентства является одним из основных институтов
государственной власти в странах с республиканской формой правления. По
сравнению с другими институтами государственной власти и должностными
лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и
ответственностью. Он оказывает весьма значительное влияние на систему
государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных
структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни
страны. Полномочия президента закрепляются конституционно.
122
Институт президентства предусматривает создание исполнительного
аппарата (администрации президента), который обеспечивает ему реализацию
конституционных полномочий.
Основным субъектом исполнительной власти является правительство и
подчиненные ему органы.
Исполнительная власть строится на принципах целостности, взаимосвязи,
четком определении полномочий и функций между ее различными органами.
Функции исполнительной власти лежат преимущественно в плоскости текущего и
оперативного управления общественными отношениями и процессами,
связанными с жизнедеятельностью общества в самых разнообразных сферах и
отраслях.
Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной
власти, который отличается от других органов предметом и сферой
деятельности. Правительство обеспечивает: исполнение законов, соблюдение
законности в системе государственного управления, поддержание правопорядка в
стране, осуществляет управленческие функции и обеспечивает реализацию
принимаемых решений, определяет возможности и порядок использования
ресурсов страны, обеспечивает управление государственным аппаратом,
регулирует социально-экономическое развитие страны и т. д.
Правительство страны может играть различную роль в жизнедеятельности
общества и иметь различный конституционный статус. Это зависит от многих
факторов, в том числе и от государственного устройства и формы правления,
политического режима, от устоявшихся исторических традиций и менталитета
народа и т. д. Как правило, общая компетенция правительства определяется
Конституцией страны.
В президентских республиках правительство имеет статус совещательного
органа при главе государства. При парламентарных формах правления – это
высший орган исполнительной власти.
Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою
специфику, но в качестве общей основы можно выделить партийную
принадлежность кандидатов.
В странах с президентской формой правления правительство
формируется президентом из числа представителей партии, победившей на
президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах
парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые
министерские посты, наряду с принципом партийной принадлежности,
производится с ведома и согласия сената.
В странах с парламентарными формами правления правительство
формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая
большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада,
Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер
партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового,
монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными
политическими деятелями страны.
123
Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то
две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное
правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих
партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии,
Бельгии, Нидерландов. Многие правительственные коалиции демонстрируют
достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).
Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не
удается. В этом случае одна или несколько партий формируют
«правительственное меньшинство», которое обладает властью лишь постольку,
поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства.
Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В
некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий,
а высшими чиновниками – такое правительство называется «деловым»,
«служебным» или просто «чиновничьим». В послевоенный период «деловые
кабинеты» формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.
В республиках со смешанными формами правления правительство тесно
связано с президентом, но все же представляет отдельный институт и должно
устраивать как президента, так и парламент. В случае возникновения разногласий
решающее значение имеет мнение парламента. Правительство менее устойчиво,
чем президент и парламент. Оно меняется раз в 3  4 года.
В самой общей форме полномочия, задачи и функции правительства
закреплены в Конституции страны, более широкие полномочия закрепляются
соответствующими законодательными и нормативными актами.
В каждой стране правительство имеет свое название.
К наиболее распространенным относятся: Совет министров, Кабинет министров,
Государственный совет, Федеральный совет и т. д.
Объем полномочий правительств унитарных и федеративных государств
неодинаков. В условиях федеративного государственного устройства проводится
разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (ФРГ, США,
Российская Федерация). Полномочия федерального правительства касаются
решения вопросов, отнесенных конституцией к ведению федерации и
совместному ведению федерации и ее субъектов.
К числу важнейших полномочий правительства в любой стране можно
отнести следующие:
 разработка основных направлений внутренней и внешней политики и
определение мер по их реализации;
 формирование государственного аппарата и руководство его
деятельностью;
 исполнение законов;
 составление и исполнение бюджета;
 прогнозирование социально-экономического развития;
 руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной
сферами;
124
 участие в законодательной деятельности – посредством права
законодательной инициативы разработки законопроектов;
 принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и
подменяющих законодательство;
 ведение международных переговоров и заключение соглашений.
За исполнение своих полномочий практически во всех странах
правительство ответственно либо перед президентом, либо перед парламентом,
либо несет двойную ответственность (в зависимости от формы правления).
В странах с парламентарными формами правления правительство, как
правило, несет коллективную ответственность. Коллективная ответственность,
чаще всего, проявляется в выражении вотума недоверия правительству и его
отставке.
Наряду с коллективной ответственностью возможна и персональная
ответственность – каждый член правительства несет ответственность за
выполнение возложенных на него функций и задач.
Правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему
органов исполнительной власти.
Судебная власть реализуется через судебные учреждения, обеспечивая
охрану и защиту прав и законных интересов граждан, охрану правопорядка. Она
призвана самостоятельно и независимо осуществлять правосудие, которое
осуществляется на основе и в порядке, предусмотренном законом.
Судебная власть – это право, возможность и способность специально
создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на
поведение людей и социальные процессы конкретно-определенными
юридическими лицами, установленными законами.
Реализуют судебную власть от имени государства суды в форме
судопроизводства, которое определяет порядок рассмотрения дел судом.
Выделяют конституционное, гражданское, административное и уголовное
судопроизводство, которые предопределяют организацию судоустройства и всю
судебную систему страны.
Как правило, формирование судебной системы страны зависит от ее
государственного устройства и административного деления и устанавливается
Конституций страны и другими законами.
Судебная система государства включает суды различных категорий:
 конституционные (уставные) суды;
 суды обычные (общей юрисдикции и военные трибуналы);
 арбитражные суды.
Конституционный суд является судебным органом конституционного
контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть
посредством конституционного судопроизводства. Его решения являются
окончательными, обжалованию не подлежат, являются обязательными для всех
органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления,
предприятий, учреждений, должностных лиц, всех граждан.
125
Верховный суд – высший судебный орган по гражданским,
административным, уголовным и иным делам.
Высший Арбитражный суд рассматривает хозяйственно-экономические
споры, защищает законные интересы граждан, организаций, предприятий и других
субъектов хозяйствования.
Работу судов обеспечивают аппараты судов.
Суд представляет особую ветвь государственной власти. Главное назначение
суда – рассматривать и разрешать конфликты в обществе. Осуществляя
государственную власть в особой форме, суд, применяя законы конкретного
государства и другие нормативные акты органов государства, выносит решения,
исполнительная власть выполняет принятые решения.
Суд, участвуя в управлении государством и являясь частью общества, не
должен руководствоваться политическими мотивами при рассмотрении
конкретного дела. Суд, с одной стороны, должен охранять государство, с другой –
защищать права человека от произвола государства.
Суд должен поддерживать и укреплять существующий порядок, легитимность
государственного управления, но когда государство и его учреждения выходят за
рамки законов, суд обязан ограничить государство, не допустить подавления
демократических основ общества. Он укрепляет экономическую стабильность в
обществе, поддерживает политическую стабильность, а также играет большую
идеологическую роль (уважение к закону, нормам поведения и т. д.).
Формирование судов осуществляется различными способами, однако в
большинстве стран судьи назначаются чаще всего президентом, в монархических
государствах – министром юстиции. В большинстве стран судьи назначаются
пожизненно. Судья может быть смещен за преступление, пренебрежение своими
обязанностями. Несмотря на различия в назначении и смещении судей в разных
странах, все они преследуют одну цель – укрепление независимости судебной
власти.
Существуют различные модели судебных систем: англосаксонская
(предусматривает единую систему судов во главе с верховным судом); романо-
германская (отсутствует единая система судов, полисистемность);
социалистическая (характерна выборность всех судей и народных заседателей
непосредственно избирателями, представительными органами или народными
заседателями, трудовыми коллективами); мусульманская (имеет
персонифицированный характер, т. е. мусульманскому суду подлежат только
единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд); общинная (суды племенных
вождей, старейшин).
Существуют две основные разновидности государственных судов: общие
(суды общей юрисдикции) и специальные. В большинстве стран создаются
специальные судебные округа, не совпадающие с административно-
территориальным делением, для того, чтобы создать условия для независимости
судебной власти от других органов на местах.
Число ступеней судов общей юрисдикции обычно от двух до четырех.
Создание специальных судов (разных по рассматриваемым вопросам)
призвано ускорить правосудие по отдельным категориям дел. Особая роль среди
126
специальных судов принадлежит конституционным судам, осуществляющим
контроль за конституционностью правовых актов.
Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их
компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.
Контрольная власть включает систему разнообразных процедур,
организационных структур и инструментов, направленных на выявление
отклонений от принятых норм, стандартов и параметров, нарушений принципов
законности с целью принятия адекватных мер, направленных на их устранение
или предупреждение.
Государственный контроль в различных странах имеет свою специфику,
формы проявления и масштабы действия.
Следует отметить, что каждая из выделенных видов власти является весьма
сложным образованием, теснейшим образом взаимодействует с другими властями
и выступает неотъемлемым компонентом государственной власти как единого
целого.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение,
цели, которые реализуются через конкретизацию в задачах, функциях, структурах,
конкретных должностях.
В Республике Беларусь в соответствии со статьей 6 Конституции Республики
Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную.
Принцип разделения власти отрицает единовластие, по никак не
противоречит ее единству.
Разделение властей предопределило выделение такого социального
института, как государственное управление.
Государственное управление осуществляется органами государственной
власти и представляющими ее должностными лицами, что позволяет отметить,
что государственное управление выступает главным каналом реализации
государственной власти. Другими словами можно сказать, что государственная
власть свое полнообъемное воздействие на конкретный объект осуществляет в
форме государственного управления, выступающего как ее конкретное
проявление и как канал обратной связи между обществом и государственной
властью.
Можно согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что с научно-
правовой точки зрения, государственное управление – это юридически
оформленная деятельность по организации конкретного, системного
взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на
осуществление конкретных практических воздействий на объекты
управления в соответствии с ее социальным назначением.
В свою очередь, государственное управление, исходя из потребностей
общества, складывающихся общественных отношений и процессов, может само
активно воздействовать на государственную власть и ее разновидности, задавая
тем самым направления их деятельности.
Реализация деятельности государственной власти, ее целевых установок,
основных направлений политического, социально-экономического развития
127
страны обеспечивается действенной организационной структурой

функционированию организационной структуры государственного
Организационная структура государственного управления

концентрирует в себе многообразные возможности государства и
представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные
взаимосвязи и взаимозависимости его системообразующих элементов. Она
обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной
ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и
обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия
государства на протекающие в обществе процессы.
Организационная структура государственного управления отражает
соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по
вертикали, так и по горизонтали. В совокупности они образуют единую
целостную систему.
Структура отражает строение системы государственного управления, его
внутреннюю форму организации.
Основополагающими признаками организационной структуры
государственного управления являются:
 наличие цели;
 наличие системообразующих элементов (органов государственного
управления);
 наличие внутреннего координирующего центра, обеспечивающего
стабильность и равновесие организационной системы;
 саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся
 обособленность (наличие границ, отделяющих организационную
структуру от внешней среды);
 организационная культура, основанная на нормах права и поведения.
Совокупность системообразующих элементов и упорядоченные связи между
ними должны обеспечивать устойчивость организационной структуры,
возможность ее развития и эффективного функционирования.
Определяющим основанием организационной структуры государственного
управления является наличие субъекта и объекта управления.
Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и
личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в
установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций
Процесс институциализации выражается в различных формах:
государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной
128
продукции власти – документах, законах, инструкциях, нормах, правилах,
приказах и т. д.
Субъекты управления отличаются друг от друга формами построения,
властными полномочиями и степенью ответственности, сочетанием принципов
единоначалия и коллегиальности, выборностью или назначением на должность,
методами и формами деятельности и др.
Специфика и особенности субъектов управления позволяет разграничить и
сочетать их функции, полномочия, избежать дублирующего воздействия со
стороны нескольких субъектов по отношению к одному объекту.
Каждый субъект управления, занимая определенное положение в иерархии
организационной структуры государственного управления, должен иметь четко
определенные обязанности, права, свою меру ответственности, которые
фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об
органе государственного управления.
Свое управляющее воздействие субъект управления в соответствии с
возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению
к определенному объекту (совокупности объектов) управления.
Между субъектом и объектом управления должны устанавливаться четкие
организационные отношения. При этом объекты управления должны:
 воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и
адекватно на него реагировать;
 иметь четкие организационные отношения с субъектом управления;
 иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом
Организационная структура государственного управления обеспечивает
функционирование системы государственного управления конкретного
государства. В силу этого она строится на основе:
 Конституции государства (основного закона), действующих на его
территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию
государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности;
 учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей
страны в организации государственного управления в различных сферах
В зависимости от назначения, сложности, важности, состояния, качества,
способностей и возможностей управляющего субъекта и объекта управления,
существующих в системе управления норм и правил, а также влияния на
организационную структуру управления факторов, осуществляется распределение
объектов управления между различными уровнями (национальный, региональный,
отраслевой, местный) и звеньями организационной структуры управления.
К общим правилам формирования организационной структуры
государственного управления следует отнести следующие:
 каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя
существуют объекты двойного подчинения) субъект управления;
129
 за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления,
объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной
принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.);
 между субъектом и объектом управления должны устанавливаться
определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.
Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных
тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и
дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.
Организационная структура государственного управления должна
обеспечивать и регламентировать:
 полноту ответственности каждого управленческого органа за
достижение поставленной перед ним цели и возложенные на него функции;
 сбалансированность целей всех звеньев нижестоящего с целями
вышестоящего уровня;
 комплексность выполнения функций управления по отношению к
поставленной цели по горизонтали и по вертикали;
 рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и
уровнями государственного аппарата;
 реализацию прав и ответственности при решении управленческих
задач;
 полное соответствие исполнения компетенции и правам.
Организационная структура государственного управления формируется на
основе определенных принципов, которые выступают в качестве
основополагающей идеи и носят объективный характер, поскольку отражают
реальные условия построения и функционирования системы. Обладая
определенной степенью стабильности, принципы в то же время должны быть
гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды,
динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи
организационной системы.
Можно сказать, что организационные принципы управления отражают
понимание и осознанное использование объективных закономерностей
построения системы государственного управления и обеспечение ее эффективного
С определенной степенью условности можно выделить две группы
принципов организации государственного управления: организационно-
политические и организационно-технологические.
Организационно-политические принципы основаны на объективной
необходимости учета социально-политических, экономических и иных процессов
государственного и общественного развития.
К ним относятся:
 принцип законности;
 принцип соблюдения прав и свобод человека;
 принцип соблюдения жизненно важных интересов личности, общества,
государства;
130
 принцип взаимной ответственности;
 принцип гуманизма;
 принцип осуществления связи с общественностью.
Организационно-технологические принципы отражают основные подходы
к формированию организационной структуры государственного управления и
обеспечивают эффективность его функционирования. К ним относятся:
 принцип единства и целостности;
 принцип устойчивости и развития;
 принцип сочетания централизации и децентрализации;
 принцип разделения труда.
На сегодняшний день в мировом масштабе нет единой классификации
органов управления, но существуют критерии построения организационной
структуры управления, к которым можно отнести:
 территориальный масштаб компетенции (по этому критерию в
федерациях выделяют федеральные, региональные и местные органы, в
унитарных государствах - центральные республиканские и местные органы
управления);
 порядок образования органов управления (образуемые и избираемые);
 характер и содержание компетенции (функциональные, отраслевые,
межотраслевые органы управления);
 порядок разрешения вопросов компетенции (органы коллегиального
управления, органы единоначального управления).
Во многом организационная структура зависит от человеческого потенциала,
информационного обеспечения, стиля государственного управления, от
способности государственного аппарата осваивать современные научные методы
и технические средства управления.
7.3. Понятие и организационная структура государственных органов,

их классификация
Основным элементом организационной структуры государственного

управления является государственный орган. Государственный орган – это
единичная структура власти (гражданин, коллектив, группа граждан),
наделенная государственно-властными полномочиями для осуществления
закрепленных за ним целей и функций.
Государственный орган представляет собой разновидность организации
(коллектива людей, объединенных в своей деятельности общими целями и
задачами). Это часть организационной структуры государственного аппарата. Он
обеспечивает определенный вид государственной деятельности, выполняет
определенные функции и задачи, имеет свои структурные особенности.
Существенным признаком государственного органа является наличие
государственно-властных полномочий, которые выражаются в компетенции
государственных органов и реализуются в их практической деятельности через
принимаемые ими управленческие решения. Опираясь на силу государства, они
131
осуществляют свою деятельность, которая облекается в различные формы. В
соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют
функции различного характера; например: нормотворческую, исполнительную и
распорядительную, что обусловливает их специализацию.
Для характеристики государственного органа следует отметить следующее:
 орган государства – это элемент организационной структуры управления,
наделенный властью;
 орган осуществляет от имени государства выполнение определенных
задач и функций;
 государственный орган имеет свою организационную структуру,
территориальный масштаб деятельности, компетенцию;
 несет ответственность перед государством за свою деятельность.
Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и
протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-
техническими, экологическими и другими процессами, предопределяет
разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов
государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих
процессах.
Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в
зависимости от формы государственного устройства и формы правления.
Каждый государственный орган имеет свою внутреннюю структуру –
внутреннее устройство, которое зависит от положения органа в иерархической
системе управления.
Скоординированную и слаженную работу системы государственного
управления обеспечивает государственный аппарат соответствующего уровня.
Государственный аппарат является основным звеном в системе
государственного управления, обеспечивает деятельность всей системы. Его
структура отражает базовые задачи и функции государства и, в первую очередь,
обеспечивает все исполнительно-распорядительные функции государства,
взаимосвязи общества и государства. Государственный аппарат – это
совокупность административных органов, выполняющих исполнительно-
распорядительные функции.
Госаппарат обладает властными полномочиями, имеет определенную
компетенцию и сферу ответственности, образуется в установленном законом
порядке.
Отличительными особенностями системы органов государственного
аппарата являются:
 организационная упорядоченность – все государственные органы
выстроены по строгой иерархии;
 все государственные органы системы узаконены, их деятельность
регламентирована соответствующими нормативными актами;
 каждый орган имеет определенный статус, т. е. свое предназначение,
роль и место в системе;
132
 каждый орган имеет свои компетенцию, полномочия, выполняет
определенные функции.
И если государство представляет собой институт, воплощающий общую
волю, общий интерес всех граждан, то государственный орган – это
специальное образование, официально созданное государством и имеющее
свою сферу деятельности.
Статус, компетенция, функции и полномочия каждого государственного
института устанавливаются Конституцией страны и соответствующими законами.
Систему государственных органов можно представить через две основные
подсистемы (условно назовем их А и Б), каждая из которых формируется на
национальном, региональном и местном уровнях. Подсистема А национального
уровня образуется на основе Конституции страны. Фактически – это политическая
организация общества, основное предназначение которой состоит в управлении
делами всего общества и государства, определении стратегии, целей и задач его
развития.
К государственным органам подсистемы А национального уровня
относятся:
 глава государства;
 представительные и законодательные органы;
 правительство;
 судебные органы: Конституционный суд, Высший Арбитражный суд,
Верховный суд;
 органы специального назначения.
В федеративных государствах органы регионального и местного уровня
создаются на основе конституций и уставов субъектов федерации. Это
представительные законодательные органы, администрация субъектов
(президенты, мэры, губернаторы).
В унитарных государствах органы подсистемы А формируются на основе
общей конституции. В Республике Беларусь - это советы депутатов областного,
базового и первичного уровней.
Подсистема Б включает исполнительно-распорядительные органы и
формируется на основе решений государственных институтов подсистемы А,
указов президента, постановлений правительства и администрации
соответствующего уровня. Они отличаются от других органов назначением и
содержанием своей деятельности, ее характером. Каждый орган имеет свою
организационную структуру, территориальный масштаб деятельности,
компетенцию, полномочия. Их правовой статус определяется тем, что:
 они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и принятых
в соответствии с ней законов;
 в процессе реализации своих полномочий они используют правовые
средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и
юрисдикционного (правоохранительного) характера;
 все они подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;
133
 каждый нижестоящий орган управления подчиняется и подконтролен по
вертикали соответствующему вышестоящему органу.
К государственным органам подсистемы Б относятся:
 аппарат главы государства;
 институт полномочных представителей президента;
 аппарат парламента;
 аппарат правительства;
 министерства, комитеты и другие органы исполнительной власти;
 аппарат судов, Генеральной прокуратуры.
В федеративных государствах выделяют:
 на региональном уровне:
 органы управления субъектами федерации;
 подразделения федеральных органов власти, их территориальные
структуры.
 на местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий
функционирование органов местного управления.
Исполнительные органы можно классифицировать по ряду признаков и,
прежде всего, в зависимости от государственного устройства, правовых основ
образования, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных
вопросов.
С учетом территориального масштаба органы государственного управления
подразделяются на центральные и местные. Исполнительная деятельность
центральных органов распространяется на территорию всего государства.
Местные – действуют в пределах административно-территориальных единиц.
По характеру компетенции выделяют:
 органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами
управления (правительство, региональная и муниципальная администрация). Они
несут ответственность за положение дел в государстве, административно-
территориальных единицах, руководят многими видами отраслевой и
функциональной деятельности;
 органы отраслевой компетенции – осуществляют руководство
подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед
этими отраслями, например, Министерство связи и т. д.;
 органы межотраслевой компетенции – выполняют общие
специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер
управления, имеющих межотраслевое значение.
По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяются две
группы органов – коллегиальные и единоначальные.
Коллегиальные органы – это организационно и юридически объединенные
группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем
вопросам компетенции данных органов. Решения принимаются большинством
голосов их членов с персональной ответственностью за их исполнение.
134
Единоначальные органы – это те, в которых решающая власть по всем
вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган
руководителю.
Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие
сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и
образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его
заместители и другие руководящие работники, специалисты. Коллегия
рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т. д.
Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя
единоначального органа.
По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать
следующим образом:
 бюджетные, не связанные с производственной деятельностью и
финансируемые из бюджета;
 осуществляющие хозяйственную, коммерческую деятельность,
связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных
услуг и получающих прибыль.
Отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное
построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность
подразделений органа и связей между ними внутри органа. Исходным
структурообразующим фактором является функция, ее содержание.
Функциональный подход является определяющим как для структурного
оформления управляющей системы в целом, так и для отдельных ее
составляющих. Каждый орган исполнительной власти имеет название, в котором
четко видна основная, выполняемая им функция. Каждое подразделение
государственного органа предназначено для исполнения установленных функций
и полномочий для реализации основных задач государственного органа.
Такой подход позволяет учитывать:
1) состав его структурных подразделений, их место и функции в системе
2) систему структурных связей, функциональных, коммуникативных,
информационных;
3) порядок распределения между подразделениями компетенции,
полномочий ответственности.
Таким образом, организационная структура государственного органа является
формой разделения и кооперации управленческой деятельности, схемой
распределения ее целей, задач и функций.
В составе структурных подразделений можно выделить: руководство,
функциональные подразделения и обслуживающие подразделения.
Руководство:
 обеспечивает общее комплексное управление всеми структурными
подразделениями, а значит, и объекта в целом. Оно может быть, как уже
отмечалось, единоличным или коллегиальным;
135
 устанавливает соотношение полномочий различных должностей, при
этом руководство производит деление функциональных подразделений на более
мелкие организационные подразделения, чтобы эффективнее организовать работу;
 определяет должностные обязанности как совокупность определенных
задач и функций и поручает их выполнение конкретным лицам.
Первичным элементом в структуре организации является должность.
Должность следует понимать как юридически установленную социальную роль,
выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей
полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и
квалификации.
Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных
элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место;
обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность.
Совокупность должностей, распределенная по подразделениям органа
государственного управления, есть штатное расписание, штаты.
Классифицировать должности и их носителей – должностных лиц  значит
описать официальную структуру государственного органа.
В любой организационной структуре можно выделить простейшие
образования – организационные ячейки. Каждая из них включает в себя
руководителя и непосредственно ему подчиненных работников. Количество
подчиненных не должно быть слишком большим, в противном случае
руководитель будет вынужден все свое время тратить на контакты с ними, и не
выполнит возложенные лично на него задачи.
При формировании структуры государственного органа, в первую очередь,
необходимо определить и проанализировать совокупность необходимых функций.
Последовательность разработки структуры такова:
1. Орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в
соответствии с важнейшими направлениями его деятельности.
2. Устанавливается соотношение полномочий различных должностей. При
этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие
организационные звенья, чтобы эффективнее использовать специализацию и
избежать перегрузки руководства.
3. Определяются должностные обязанности сотрудников. Их можно
определить как совокупность определенных задач и функций, которые поручается
выполнить конкретным лицам.
Организационная структура, как правило, определяется, официально
утверждается соответствующими нормативными актами и является формальной.
Наряду с формальными могут существовать и неформальные организационные
структуры, образующиеся на основе личных взаимоотношений работников.
Организационная структура не является застывшей формой. Процесс

изменения организационных структур и их кадрового состава именуется
реорганизацией, которая происходит эволюционно.
136
Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от
согласованности действий его подсистем, т. е. служб и подразделений,
соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.
Связующим и координирующим элементом работы государственного органа
является организационная структура управления. Именно с ее помощью
достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность,
управляемость в организации.
Организационная структура управления государственного органа – это
упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных
между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и
обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.
Первичным элементом организационной структуры управления является
звено управления, под которым понимается совокупность должностей одного
уровня (по горизонтали). Например, в министерствах Республики Беларусь можно
выделить звено руководителей департаментов, звено руководителей управлений и
т. д. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную
вертикаль, иерархию должностей.
Чем больше ступеней управления в структуре государственного органа, тем
больше возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание на
решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных
ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно,
может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в
управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его
содержания. Поэтому очень важно установить оптимальное число ступеней
управления. Оптимальность организационных структур управления достигается
соблюдением следующих правил их построения:
1. Сокращение ступеней в иерархической структуре управления.
2. Организационная обеспеченность функции, что предусматривает
выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. В
противном случае возложенные на них функции либо не будут выполнятся, либо
будут выполнятся лишь периодически и некачественно.
3. Организационная структура управления не должна быть сложной.
Усложнение организационных структур ведет к увеличению численности
управленческого персонала, удорожанию систем, замедлению прохождения
информации, снижению оперативностью реагирования.
4. Обеспечение гибкости организационных структур управления.
Организационные структуры, в которых слишком детально регламентированы
права и обязанности служащих, связи между ними и структурными
подразделениями характеризуются постоянством и стабильностью, именуются
жесткими. Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие
организационные структуры. Гибкость достигается внесением необходимых
штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции
руководителей.
5. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации.
В каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение
137
централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с
одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой – местнические. Решение
данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать
внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену – на
вопросах оперативно-тактического характера.
6. Исключение дублирования функций в организационных структурах
управления. Это означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько
служб за выполнение одной и той же функции.
7. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое
структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к
высокой текучести кадров, их недокомплекту, напряженности во
взаимоотношениях между работниками.
8. Обеспечение максимальной степени типизации. Использование общих
принципов и методов управления, единых правовых актов, позволяет
унифицировать многие структурные элементы, создать типовые структуры и
штаты, что обеспечивает единый подход к построению и закреплению
рациональных организационных структур органов и подразделений, внедрению в
их деятельность достижений науки и передового опыта.
В зависимости от содержания субординационных связей элементов
организационной структуры управления различают два основных типа: линейный
и функциональный.
Линейный тип организационной структуры управления образуется в
результате расположения должностей по принципу прямого подчинения:
вышестоящий руководитель – руководители – исполнители. Субъект управления
располагает правом властного распорядительства.
Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает
организации подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и
как делать. Однако при его использовании на основного субъекта управления
ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими
знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем
разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному
руководителю осуществлять эффективное управление. Кроме того, строгая
формализация, субординация в отношениях приводит к разной степени
блокирования обратных связей, что снижает эффективность управления.
Преодолеть указанные недостатки призван функциональный принцип
построения организации управления, суть которого состоит в том, что субъект
наделен лишь правами методического руководства (консультации,
информирование, выдача рекомендаций и т. д.). Права линейного руководителя
передаются нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет
его по одной из специализированных функций и концентрирует внимание лишь на
одном участке работы. В результате у исполнителей появляется несколько так
называемых функциональных руководителей.
Производным от линейного и функционального типов является линейно-
функциональный тип организации управления. Этот тип в определенной мере
избавлен от недостатков и, в то же время, аккумулирует положительные стороны
138
как линейного, так и функционального типов. Недостатком является то, что и при
этом типе допускаются слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное
развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат
работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярской
работы. Преимущество же состоит в том, что в отделах работают специалисты,
выполняющие сходные задачи, что позволяет создать специализированные
(штабные) подразделения. Такую структуру называют линейно-штабной (или
линейно-функционально-штабной). В ней за основу берется линейная
структура, но при каждом звене управления создается штаб, состоящий из
функциональных органов, которые специализируются на выполнении конкретной
функции управления.
Линейно-штабной тип организации управления позволяет повысить качество
линейного руководства. Чтобы освободить руководителя органа управления от
решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям
предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным
функциям. К недостаткам относится то, что штабные подразделения имеют
тенденцию к количественному росту и, как следствие – к отрыву от решения
актуальных практических проблем. При этом увеличивается нагрузка на
линейного руководителя, который становится посредником между штабным и
другими подчиненными ему структурными подразделениями.
Наибольшую гибкость в управлении обеспечивает программно-целевой тип
организации управления. Он представляет собой упорядоченную совокупность
структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных
задач. По типам организационного механизма такие структуры бывают обычными
и матричными.
Обычные структуры носят временный характер. Для выполнения какой-
либо задачи в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники
соответствующих функциональных подразделений. Задание исполнителям дает
руководитель программы, а дисциплинарные взыскания налагает линейный
руководитель по представлению руководителя программы. Недостатком такого
управления являются ограниченные права руководителей программ.
Суть матричной структуры управления состоит в том, что занятость в
программе не освобождает ее участников от выполнения постоянных
обязанностей. Для такой организации характерна сложная система подчиненности
структурных единиц – оно может быть двойное, тройное и большее. При такой
структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных
организаций, не связанные с организационной подчиненностью.
1. Дайте определение государственной власти.

2. Кто является главным субъектом государственной власти?
3. Что включает в себя государственная власть как структурированное
единство?
4. Какие разновидности государственной власти можно выделить?
139
5. Что представляет собой парламент? Каковы его компетенции и
структура?
6. Что представляет собой власть главы государства? Когда был введен
институт президентства в Республике Беларусь?
7. Кто является основным субъектом исполнительной власти? Где
закрепляются его полномочия, задачи и функции?
8. Как реализуется судебная власть? Что представляет собой судебная
система?
9. Что включает в себя контрольная власть?
10. Какова связь между государственной властью и государственным
управлением?
11. Дайте определение организационной структуре государственного
управления и покажите ее роль в системе государственного управления?
12. Каковы общие правила формирования организационной структуры
13. Покажите и охарактеризуйте принципы организации государственного
14. Дайте определение и покажите отличительные особенности
государственного органа.
15. На основе каких принципов формируется организационная структура
государственного органа?
140
Глава 8. Организационная структура государственного управления в
Республике Беларусь
организационная структура государственного управления; принципы
формирования ОСГУ; Президент; Администрация Президента; Парламент;
Правительство; полномочия Президента; полномочия Парламента; полномочия
Правительства; Глава Правительства; Премьер-Министр; Аппарат Правительства;
Конституционный Суд; суды общей юрисдикции; хозяйственный суд; органы
специальной компетенции; Комитет государственного контроля; Прокуратура;
министерства; государственные комитеты; государственные организации при
Правительстве; министр; департамент; местное управление; местное
самоуправление; совет депутатов; исполнительный комитет; местная
администрация
Вопросы
8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной

структуры государственного управления в Республике Беларусь.
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой
компетенции в Республике Беларусь.
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных
органов государственного управления.
8.4. Органы местного управления и самоуправления.
8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной

структуры государственного управления в Республике Беларусь
Процесс формирования и реформирования системы органов управления в

Республике Беларусь начался в 90-е годы ХХ века в условиях перехода от
централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной
экономике. Побудительными мотивами явились экономическая и политическая
ситуации, наполнение государственного суверенитета республики всеми
атрибутами власти, что было связано с распадом бывшего СССР и его органов
управления, перераспределением субъектов собственности (включением в
республиканскую собственность предприятий и организаций союзного
подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и
необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных
связей в экономической, социальной и политической сферах.
Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности,
необходимость скорейшего реформирования экономики предъявляли очень
высокие требования к системе государственного управления с точки зрения ее
141
структурной и функциональной стройности, целенаправленности и
эффективности управляющего воздействия на экономику.
Реформирование структуры органов государственного управления должно
было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований:
 полной адекватности деятельности органов государственного управления
основам функционирования суверенного государства и законам рыночной
экономики;
 формировании системы органов государственного управления
преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить
возможность использования командно-распорядительных методов управления в
узкоотраслевых интересах;
 обеспечении необходимой степени устойчивости структуры
государственной исполнительной власти в период становления и развития
рыночных отношений;
 отказе от прямого вмешательства органов государственного управления
экономикой в деятельность хозяйствующих субъектов, использование ими
косвенных экономических регуляторов, особенно в отношении деятельности
субъектов негосударственных форм собственности;
 гарантированности свобод предпринимательской деятельности и
реализации прав собственности различных экономических субъектов;
 децентрализации и демонополизации структур хозяйственного
 формировании органов государственного управления на основе принципа
разделения властей, необходимости создания условий для зарождения и
утверждения новых рыночных управленческих структур.
Формирование и развитие системы органов государственного управления в
Республике Беларусь основывалось на необходимости их дальнейшего
совершенствования для достижения следующих стратегических целей:
 формирования и укрепления государственных институтов власти
республики как суверенного государства;
 обеспечения перевода экономики к функционированию ее на основе
рыночных механизмов социально ориентированного типа;
 оперативного принятия управленческих решений;
 повышения эффективности государственного управления.
За период 1991  2006 гг. организационная структура государственного
управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно
выделить четыре этапа ее реформирования: первый – 1991  1994 годы; второй –
1994  1995 годы; третий – 1996  2001 годы и четвертый – 2001 год до
настоящего времени.
Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь
суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики
на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования
организационной структуры управления на первом этапе было правильное
понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным
142
периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени
важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические,
денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.
Второй этап реформирования системы органов государственного управления
был связан с введением в Республике Беларусь в
1994 году института президентства.
Таким образом, до 1996 года в Республике Беларусь были заложены правовые
основы функционирования суверенного государства, сформирован
принципиально новый политический уровень системы государственного
управления, основанный на реализации принципа разделения властей: введен
институт президентства, сформирован двухпалатный парламент, появился
Конституционный суд.
В собственность государства были переданы предприятия, организации и
учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории.
Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из
союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В
конце 1991 – начале 1992 года были созданы: Главное управление пограничных
войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный
таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть
Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994
году в соответствии с Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь
от 2 марта 1994 года № , в республике функционировало 22 министерства и 9
государственных комитетов.
Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы
государственного управления стал Указ Президента № 122 от 23 сентября 1994
года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики
Беларусь», в соответствии с которым было создано Министерство по
чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на
ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ, преобразовано и
реорганизовано ряд государственных органов.
Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование
собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли
Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд
коммерческих банков.
Начало третьему этапу положили уточнения и дополнения Конституции
Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач
политического, экономического и социального характера. Главные направления
совершенствования структуры управления в основных сферах народного
хозяйства республики были сформулированы в Концепции Генеральной схемы
управления, разработанной в соответствии с решениями Коллегии Совета
Министров Республики Беларусь от 30 декабря 1996 года № 21, и Генеральной
схеме управления народным хозяйством республики на 1996  2000 годы.
Важнейшие из них:
143
 построение эффективной системы государственного управления
народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;
 обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов
 оптимизация структурного и функционального обеспечения управления
по «зонам» собственности;
 эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных
региональных органов управления, включая органы самоуправления.
На этом этапе система республиканских органов управления была
сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О
системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству
Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября
2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и
территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных
комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений,
подчиненных Правительству.
К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести
восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня
управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание
функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики.
В целом она соответствовала системе органов государственного управления
суверенного государства, по структуре была близка к составу органов других
стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации,
позволяла решать сложные задачи этого периода. Однако республиканской
системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков,
которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом
обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного
управления, отсутствии их разграничений и т. д.
Следующим шагом на пути реформирования системы управления стала
Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по
решению вопросов социально-экономического развития страны, утвержденная
Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18. Данной
Директивой перед Правительством ставились следующие задачи по руководству
системой подчиненных ему органов государственного управления и других
органов исполнительной власти:
 разработка эффективной и быстро адаптирующейся модели управления
экономикой и социальной сферой на отраслевом и территориальном уровнях;
 повышение роли и ответственности Президиума Совета Министров
Республики Беларусь, руководителей министерств, других республиканских
органов государственного управления, объединений, подчиненных
Правительству, местных исполнительных и распорядительных органов в решении
задач социально-экономического развития;
144
 исключение дублирования и несогласованности в планировании и принятии
решений подчиненными Правительству государственными органами, повышение
ответственности руководителей этих органов за исполнение принятых решений.
Начало четвертого этапа формирования структуры государственного
управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24
сентября 2001 года № 516 «О совершенствовании системы республиканских
органов государственного управления и иных государственных организаций,
подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была
утверждена новая система республиканских органов государственного
управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты,
комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные
Правительству Республики Беларусь.
Рассматриваемый законодательный акт идентифицировал каждый вид
государственных органов и организаций, очертил их полномочия.
В результате проведенной реорганизации система органов государственного
управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система
была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось
количество органов государственного управления, количество министерств и
госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли
существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном
коснулись органов, относящихся к экономической сфере.
В систему республиканских органов государственного управления вошли
концерны, совмещающие функции государственного управления с
предпринимательской деятельностью, что по сути своей не является правомерным
и, в определенной мере, противоречит антимонопольной политике и требует
преобразования.
В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на
2001  2005 годы также были определены основные направления
совершенствования системы управления народным хозяйством, обеспечивающие
повышение эффективности деятельности органов государственной власти на
основе последовательных шагов, синхронизированных с процессами структурных
преобразований при четко выработанных приоритетах.
Для дальнейшего совершенствования системы органов государственного
управления предусматривалось:
 разработка и реализация социально-экономической политики,
ориентированной на устойчивое повышение эффективности экономики, рост ее
конкурентоспособности;
 создание системы координации деятельности органов управления,
обеспечивающей сбалансированное развитие народнохозяйственного комплекса в
целом;
 повышение качественного уровня и роли системы государственного
прогнозирования и программирования;
145
 оптимизация организационных структур управления на основе исключения
излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения
документооборота;
 проведение системной кадровой политики, создание эффективной
системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
В 2004 году в развитие Указа № 516 в целях оптимизации системы
республиканских органов государственного управления и иных государственных
организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, и
совершенствования структуры и численности работников государственных
органов, других государственных организаций был принят Указ Президента
Республики Беларусь № 66, который также внес существенные изменения в
структуру органов государственного управления.
В результате реализации Указа Президента Республики Беларусь № 66 были
обеспечены более тесные взаимосвязи в деятельности отраслевых и
территориальных органов управления, направленные на исключение параллелизма
и дублирования, оптимизацию соотношения территориальных и отраслевых начал
в государственном управлении. Однако в полной мере указанные недостатки не
были устранены. Требовались дополнительные меры по оптимизации
организационной структуры государственного управления Республики Беларусь.
Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления
определил Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года № 289 «О
структуре Правительства Республики Беларусь».
В соответствии с Указом в систему республиканских органов
государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных
Правительству Республики Беларусь, вошли:
 министерства и государственные комитеты, являющиеся
республиканскими органами государственного управления;
 объединения юридических лиц, иные государственные организации,
подчиненные Правительству Республики Беларусь.
Суть оптимизации системы республиканских органов государственного
управления состоит в том, что Правительство освободилось от лишних
управленческих звеньев, получило больше возможностей для решения стоящих
перед ним задач.
146
Комитет государственной
безопасности
Государственный комитет по
имуществу
стандартизации
Государственный
таможенный комитет
Государственный военно-
Государственные комитеты
промышленный комитет
Национальный банк
е собрание
науке и технологиям
Национально
Государственный комитет
пограничных войск
Министерство обороны
контроля
Суд
Министерство внутренних
дел
Министерство иностранных
Правительство - Совет Министров
дел
Конституционный
Комитет государственного
Министерство по
чрезвычайным ситуациям
Министерство юстиции
Министерство информации
Министерство экономики
Министерство финансов
Министерство по налогам и
Президент
сборам
Министерство статистики и
анализа
Премьер-министр
Белорусский государственный концерн по

нефти и химии (концерн «Белнефтехим») Министерство энергетики
Министерство
промышленности
Белорусский государственный концерн
пищевой промышленности (концерн Министерство сельского
«Белгоспищепром») хозяйства и продовольствия
Министерство транспорта и
органы
Белорусский государственный концерн по коммуникаций

производству и реализации товаров легкой
Министерства
промышленности (концерн «Беллегпром»)

Министерство связи
Высшие судебные
Министерство архитектуры
Белорусский государственный концерн по и строительства
производству и реализации
фармацевтической и микробиологической Министерство природных
Администрация Президента
продукции (концерн «Белбиофарм») ресурсов и охраны

окружающей среды
подчиненных Правительству Республики Беларусь в 2001-2004
Министерство торговли
Белорусский производственно -торговый
концерн лесной, деревообрабатывающей и Министерство жилищно-
Прокуратура
целлюлозно-бумажной промышленности коммунального хозяйства

(концерн «Беллесбумпром»)
Министерство труда и
Республиканский цент по оздоровлению и социальной защиты
Государственные организации, подчиненные Совету Министров РБ
санаторно-курортному лечению населения

Министерство
здравоохранения
Белорусский республиканский союз
потребительских обществ (Белкоопсоюз) Министерство культуры
Совет Безопасности
Министерство образования
Министерство спорта и
Схема 8.1. Система республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций,
туризма
147
Министерство лесного
хозяйства
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой
компетенции в Республике Беларусь
Высшими органами государственной власти в Республике Беларусь являются:

 Президент Республики Беларусь;
 Парламент – Национальное собрание;
 Правительство – Совет Министров Республики Беларусь;
 Высшие судебные органы.
Институт президентства в Республике Беларусь был введен в 1994 году, когда
наиболее остро стала ощущаться объективная необходимость в его учреждении.
Это было вызвано следующими обстоятельствами:
 образовавшимся вакуумом власти в силу кардинального изменения в
политической системе общества, связанным с ликвидацией командно-
административной системы, устранением руководящей роли КПСС, передачей
власти Советам народных депутатов, которые по ряду причин не смогли
обеспечить полноту власти в центре и на местах, не обеспечили координацию
действий государственных структур;
 ослаблением исполнительной власти, повлекшим за собой появление
серьезных недостатков в реализации принимаемых решений;
 искажением принципа коллективного руководства, что обусловило
появление безответственности, ошибок и злоупотреблений.
Кроме того, выйти из экономического кризиса в стране можно было только
посредством быстрого реагирования, принятия и реализации рациональных
решений, что могла обеспечить сильная президентская власть.
Институт президентства в Республике Беларусь был введен в 1994 году
одновременно с принятием новой Конституции, согласно которой Президент
Республики Беларусь являлся Главой государства и исполнительной власти.
Однако концепция президентской власти на том этапе была слабо
разработана. Она не привела к коренному изменению всего механизма
государственного управления. Ведущая роль Верховного Совета обусловливала
смещение баланса сил в пользу законодательного собрания.
Положение усугубляла и сложная политическая обстановка, возникшая из-за
разгоревшейся конкуренции между политическими лидерами того времени,
открытого противостояния законодательной и исполнительной властей, что
выражалось в попытках игнорировать некоторые президентские инициативы. Все
это привело к кризису механизма государственного управления, обусловило
необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики
Беларусь. В соответствии с нынешним вариантом Конституции Республики
Беларусь мы имеем новую модель государственного устройства, восстановленное
равновесие между тремя ветвями власти, баланс между обязанностями и правами
Главы государства, повышение статуса и роли исполнительной власти в системе
Президент Республики Беларусь занимает особое место в государственном
механизме и в системе разделения властей. Он является Главой государства,
гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и
гражданина. В организационном отношении Президент самостоятелен – он
избирается народом. Он не включен ни в одну из ветвей власти и не несет перед
ними политической ответственности.
Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность
всех государственных структур. Он вправе отменять постановления и
распоряжения Правительства, противоречащие Конституции республики,
определять структуру Правительства и устанавливать порядок его взаимодействия
с республиканскими органами государственного управления. С целью повышения
эффективности деятельности органов исполнительной власти Президентом
Беларуси создана «исполнительная вертикаль».
Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие полномочия,
которые по существу касаются всех направлений организации и
осуществления государственной власти. Это – реализация исполнительной
власти, участие в законодательном процессе, формирование судебной
системы, организация и формирование госаппарата.
Президент Республики Беларусь олицетворяет единство народа, определяет и
гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики,
представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и
международными организациями, принимает меры по охране суверенитета
Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной
целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность,
преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет
посредничество между органами государственной власти. Президент, в
соответствии с Конституцией Республики Беларусь, издает указы и распоряжения,
имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а также
декреты, имеющие силу законов, и обеспечивает их исполнение. Президент
образует, упраздняет и реорганизует:
 Администрацию Президента Республики Беларусь;
 органы государственного управления;
 консультативные и иные органы при Президенте.
С согласия Палаты представителей Президент назначает на должность
Премьер-министра, назначает и освобождает от должности заместителей Премьер-
министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об
отставке Правительства или его членов. С согласия Совета Республики Президент
назначает на должность Председателя и членов Правления Национального банка и
освобождает их от должности, назначает и освобождает от должности
Председателя Комитета государственного контроля, назначает на должность
руководителей республиканских органов государственного управления и
определяет их статус.
Для реализации многочисленных и многогранных полномочий Президента
создан аппарат, состоящий из органов государственного управления, построенных
на функциональной основе. В его состав входят: Администрация Президента,
149
Управление делами Президента, Совет Безопасности, Национальный центр
законопроектной деятельности, Служба безопасности и другие.
Деятельность Президента в области государственной кадровой политики
и идеологии обеспечивает Администрация Президента. Она осуществляет
также подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений
Президента. Администрация выступает как юридическое лицо, имеющее печать
с изображением государственного герба и со своим наименованием.
Глава Администрации осуществляет общее руководство деятельностью
Администрации, несет персональную ответственность за выполнение
возложенных на данный институт задач и функций. В состав Администрации
входят 14 структурных подразделений:
1. Главное управление кадровой политики;
2. Главное идеологическое управление;
3. Главное государственно-правовое управление;
4. Главное организационное управление;
5. Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и
судебной власти;
6. Экономическое управление;
7. Управление внешней политики;
8. Управление по работе с обращениями граждан;
9. Канцелярия Президента;
10. Приемная Президента;
11. Пресс-служба Президента;
12. Секретариат Главы Администрации;
13. Отдел подготовки выступлений;
14. Отдел по вопросам гражданства и помилования.
Главные задачи и функции Администрации Президента:
 обеспечение проведения государственной кадровой политики и
идеологии;
 координация деятельности подотчетных Президенту государственных
органов в области государственной кадровой политики и идеологии;
 обеспечение взаимодействия Президента с органами законодательной,
исполнительной и судебной власти;
 организационное, информационно-аналитическое и правовое
обеспечение деятельности Президента;
 подготовка планов работы Президента и их реализация;
 формирование единой системы учета руководящих работников
госорганов, предприятий, учреждений, ведение кадрового реестра Главы
государства;
 общее руководство вопросами повышения квалификации,
совершенствованием системы аттестации и конкурсным отбором руководящих
работников, формированием резерва управленческих кадров;
 систематический анализ общественно-экономической и социально-
политической ситуации в республике;
150
 участие в подготовке предложений по определению концептуальных
основ государственной политики и механизма ее реализации;
 обеспечение проведения государственной идеологии и информационной
политики;
 координация нормотворческой деятельности в системе государственных
органов;
 подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека,
а также по вопросам гражданства, наград и помилования;
 организация экспертизы проектов законодательных актов, вносимых на
рассмотрение Президента;
 изучение общественного мнения и информирование населения о
проводимой государственной политике;
 координация деятельности государственных средств массовой
информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в
республике;
 обеспечение взаимодействия Президента с институтами гражданского
общества;
 доведение декретов, указов, распоряжений и других документов
Президента до государственных органов;
 контроль над выполнением решений и поручений Президента;
 организация приема граждан, рассмотрение их обращений и разработка
мер по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы граждан;
 осуществление контроля над учебными программами, аттестацией
учебных заведений, работы Министерства образования по лицензированию и
аккредитации этих учреждений.
Администрация выполняет перечисленные, а также и другие функции по
поручению Президента.
Структура и общая численность работников Администрации утверждается
Президентом по представлению Главы Администрации.
В Администрации функционирует коллегия, в состав которой входят Глава
Администрации (председатель), его замы и другие работники. Численный и
персональный состав утверждается Президентом.
На заседаниях коллегии рассматриваются вопросы деятельности
государственных органов, предприятий, организаций, учреждений по выполнению
решений Президента, другие вопросы, входящие в компетенцию Администрации.
Работники Администрации имеют право принимать участие в работе
коллегий министерств и других государственных органов при обсуждении
вопросов, входящих в круг их должностных обязанностей; получать необходимую
информацию в Аппарате Совмина, министерствах и других государственных
органах по вопросам, входящим в их компетенцию.
Центральным государственным учреждением, обеспечивающим подготовку
проектов правовых актов в Республике Беларусь, является Национальный Центр
законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь,
который в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами
151
Республики Беларусь, решениями Президента Республики Беларусь, иными
нормативными актами.
Совет Безопасности был создан как орган, обеспечивающий условия для
реализации конституционных полномочий Президента по формированию
внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, по защите прав
и свобод человека, охране суверенитета Республики, ее государственной
целостности.
Совет Безопасности – это высший коллегиальный координационно-
политический орган, который формирует военную политику Республики
Беларусь в области безопасности, стратегии, принципов военного строительства,
обеспечения гарантированной защиты суверенитета оборонного потенциала
республики, ее экологического состояния, прав и свобод граждан.
Главная задача Совета Безопасности – осуществление подготовки решений
Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов
личности, общества и государства от внутренней и внешней угрозы, проведения
единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Его
решения оформляются указами Президента.
Совет Безопасности готовит проекты решений и указов Президента,
рассматривает законопроекты, касающиеся безопасности страны, осуществляет
контроль за реализацией органами исполнительной власти стратегии в области
внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и
информационной безопасности.
Члены Совета Безопасности назначаются Президентом.
Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь является
представительным и законодательным органом. Он состоит из двух палат –
Палаты представителей и Совета Республики. Его правовой статус, функции
регламентированы Конституцией Республики Беларусь.
Палата представителей формируется из 110 депутатов, которые избираются
в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, прямого
избирательного права при тайном голосовании. Палата представителей
подготавливает и рассматривает широкий круг законопроектов, в том числе:
 об утверждении республиканского бюджета и отчеты об его исполнении;
 об установлении республиканских налогов и сборов;
 о принципах осуществления отношений собственности;
 об основах социальной защиты;
 о принципах регулирования труда и занятости;
 о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании,
образовании, культуре и здравоохранении, об охране окружающей среды и
рациональном использовании природных ресурсов;
 об определении порядка решения вопросов административно-
территориального устройства государства;
 о местном управлении и самоуправлении и т. д.;
Кроме того, Палата представителей назначает выборы Президента, дает
согласие Президенту на назначение Премьер-министра, заслушивает доклад
152
Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или
отклоняет программу и т. д.
Для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и
подготовки вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей, из числа
депутатов Палаты на срок их полномочий сформировано 14 постоянных
комиссий:
 Комиссия по законодательству и судебно-правовым вопросам;
 Комиссия по национальной безопасности;
 Комиссия по государственному строительству, местному
самоуправлению и регламенту;
 Комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и
природопользованию;
 Комиссия по бюджету, финансам и налоговой политике;
 Комиссия по аграрным вопросам;
 Комиссия по образованию, культуре, науке и научно-техническому
прогрессу;
 Комиссия по денежно-кредитной политике и банковской деятельности;
 Комиссия по промышленности, топливно-энергетическому комплексу,
транспорту, связи и предпринимательству;
 Комиссия по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и
молодежи;
 Комиссия по труду, социальной защите, делам ветеранов и инвалидов;
 Комиссия по правам человека, национальным отношениям и средствам
массовой информации;
 Комиссия по жилищной политике, строительству, торговле и
приватизации;
 Комиссия по международным делам и связям с СНГ.
Совет Республики является палатой территориального представительства. В
его состав входят по восемь депутатов от каждой области и города Минска,
избранные тайным голосованием, и восемь членов, назначенных Президентом
Республики Беларусь.
В компетенцию Совета Республики входит:
 одобрение или отклонение проектов законов о внесении изменений и
дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, иных законов, принятых
Палатой представителей;
 согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного
Суда, Председателя и судей Хозяйственного Суда, Председателя Центральной
комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов,
Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка,
другие вопросы.
В Совете Республики работает 6 постоянных комиссий:
 по законодательству и государственному строительству;
 по экономике, бюджету и финансам;
 по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам;
153
 по региональной политике и местному самоуправлению;
 по международным делам и национальной безопасности;
 по демографической безопасности и социальному развитию.
Правом законодательной инициативы в республике обладают Президент,
депутаты обеих палат, Правительство, а также граждане, обладающие
избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. Законопроект
становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом
Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.
Исполнительную власть в Республике Беларусь обеспечивает Правительство
– Совет Министров. Совет Министров является коллегиальным центральным
органом, осуществляющим в соответствии с Конституцией Республики Беларусь
исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов
государственного управления и других органов исполнительной власти.
В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту и
ответственен перед Национальным собранием Республики Беларусь.
Компетенция Совета Министров, структура, порядок его формирования и
деятельности, функции, а также руководство деятельностью республиканских
органов государственного управления определены Законом Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь».
Совет Министров действует на протяжении срока полномочий Президента
республики. В его состав входят Премьер-министр, заместители Премьер-
министра и министры, а также могут входить руководители других
республиканских органов. Состав утверждается Президентом Республики
Беларусь.
В соответствии с Указами Президента Республики Беларусь №№ 289 и 290 в
состав Совета Министров Республики Беларусь входят: Премьер-министр
Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, Глава
Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета
государственного контроля, Председатель Правления Национального банка,
Председатель президиума Национальной академии наук Беларуси, министры,
председатели государственных комитетов, Председатель Правления Белорусского
республиканского союза потребительских обществ, руководитель Аппарата
Правительства.
Формирование правительства – компетенция Главы государства. На
практике, Премьер-министр вносит на рассмотрение Президенту
соответствующие кандидатуры, которые им либо принимаются, либо отвергаются.
Для исполнения обязанностей правительству не требуется получение вотума
доверия парламента по его составу или программе действий. Срок полномочий
Правительства Республики Беларусь специально не оговаривается, лишь
указывается, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом.
Совет Министров Республики Беларусь имеет широкие полномочия в
области экономики, социальной сферы, охраны окружающей среды,
внешнеэкономической деятельности, кадровой политики, в области обеспечения
законности и правопорядка. На заседаниях Совета Министров рассматриваются:
154
 вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета,
формирования и использования государственных внебюджетных фондов;
 проекты программ экономического и социального развития Республики
Беларусь;
 основные направления внутренней и внешней политики.
Основные задачи и функции Правительства:
 разработка основных направлений внутренней и внешней политики,
осуществление мер по их реализации;
 подготовка проекта республиканского бюджета и его исполнение;
 разработка проектов программ экономического и социального развития
страны;
 осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите
интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности,
законности и правопорядка;
 организация управления государственной собственностью;
 обеспечение исполнения Конституции, законов, декретов, указов и
распоряжений Президента;
 осуществление руководства министерствами и другими
республиканскими органами государственного управления.
Правительство издает постановления, имеющие обязательную силу на всей
территории Республики Беларусь.
Полномочия Правительства достаточно широки, прежде всего, в сфере
формирования госаппарата и руководства его деятельностью.
Основными направлениями работы Правительства являются:
 направление и координация деятельности госаппарата через
министерства, комитеты и др. государственные структуры;
 участие в законодательной деятельности посредством разработки и
внесения законопроектов. Проекты законов, результатом принятия которых может
быть сокращение государственных средств, образование или увеличение
расходов, вносятся в Палату представителей только с согласия Президента;
 исполнение законов, что требует от правительства активных действий,
связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Это весьма
сложная задача, так как Правительство призвано обеспечить здесь
гарантированный результат. С этой целью Правительство и его учреждения
принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные
программы реализации законов, которые в дальнейшем должны реализоваться в
активной деятельности субъектов;
 нормотворческая деятельность также тесно связана с исполнением
законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего, постановления
Правительства принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию;
 составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия
всецело принадлежат Правительству. Различные правительственные структуры
готовят проект республиканского бюджета, который в окончательном варианте
направляется в Совет Министров. Затем он направляется в Национальное
155
собрание на утверждение. Исполнение бюджета полностью возлагается на
Правительство и подчиненный ему административный аппарат;
 составление проектов программ приватизации государственного
имущества и предложения об основных направлениях использования средств,
полученных от приватизации;
 осуществление внешней политики. Правительство представляет интересы
Республики Беларусь в международных организациях, заключает международные
договоры, регулирует внешнеэкономическую деятельность.
Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже
1 раза в 3 месяца. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не
менее половины членов правительства. Решения принимаются большинством
голосов присутствующих. В случае равенства голосов, принятым считается
решение, за которое проголосовал председательствующий. Президент Республики
Беларусь может председательствовать на заседаниях Правительства по своему
усмотрению.
Принятые на заседаниях Совмина и его Президиума решения оформляются
постановлениями Совмина и доводятся до заинтересованных органов в
установленном порядке.
Заседания Правительства, как правило, носят открытый характер, но
отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.
Постановления Правительства должны соответствовать не только
Конституции, но и указам Президента. Они могут отменяться указами Президента,
а также признаваться не имеющими юридической силы полностью или частично
Конституционным судом. Национальное Собрание не полномочно отменять акты
Правительства, однако депутаты могут обратиться с соответствующими
предложениями либо к Президенту, либо в Конституционный суд.
Расходы на содержание Правительства определяются в республиканском
бюджете.
Глава правительства – Премьер-министр назначается на должность и
освобождается от должности Президентом. Согласие на назначение кандидатуры
на этот пост дает Палата представителей. В случае двукратного отказа Президент
вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, а Палату –
распустить и назначить новые выборы.
Премьер-министр:
 осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
 подписывает постановления Правительства;
 в двухмесячный срок после своего назначения представляет Парламенту
программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения – повторную в
течение 2 месяцев;
 информирует Президента об основных направлениях деятельности
Правительства и о всех его важнейших решениях;
 исполняет обязанности Президента в случае невозможности исполнения
им своих обязанностей.
156
Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.
Постановления и распоряжения вступают в силу с момента подписания их
Премьер-министром, если не указан иной срок введения в действие. При этом
постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в
силу только после их официального опубликования (Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь, газеты «Советская Белоруссия» и
«Рэспублiка»). В случае разновременного опубликования постановления в
нескольких официальных источниках, срок его введения в действие определяется
по дате первоначального опубликования.
Заместители Премьер-министра назначаются на должность и
освобождаются от нее Президентом. Они осуществляют координацию
деятельности министерств и других центральных органов управления Республики
Беларусь. Кроме того, в их компетенцию входит предварительное рассмотрение
предложений и проектов документов, вносимых в Совмин.
В качестве постоянного органа, обеспечивающего оперативное решение
вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, действует Президиум
Совета Министров. В его состав входят Премьер-министр, его заместители, Глава
Администрации Президента, Председатель комитета государственного контроля,
Председатель Правления Национального банка, Министр экономики, Министр
финансов, Министр иностранных дел.
Организационно-техническое обеспечение деятельности Совета Министров,
Премьер-министра и его заместителей осуществляет Аппарат Совета Министров.
Аппарат оказывает консультативную и методологическую помощь
подчиненным Совету Министров Республики Беларусь республиканским органам
государственного управления и иным государственным организациям.
В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Республики
Беларусь, декретами, указами, распоряжениями Президента Республики Беларусь,
Законом «О Совете Министров Республики Беларусь», Регламентом Совета
Министров, Положением об Аппарате Правительства и другими актами
законодательства Республики Беларусь, а также указаниями и поручениями
Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей.
Основными задачами Аппарата являются:
 организационно-техническое обеспечение деятельности Премьер-
министра Республики Беларусь и его заместителей;
 оказание консультативной и методологической помощи подчиненным
Совету Министров Республики Беларусь государственным организациям;
 организация своевременной и качественной подготовки проектов
постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, в том числе,
осуществление обязательной юридической экспертизы этих проектов, а также
организация подготовки проектов декретов, указов и распоряжений Президента
Республики Беларусь, проектов законов, иных документов, направляемых
Премьер-министром Республики Беларусь и его заместителями Президенту
Республики Беларусь, Парламенту – Национальному собранию Республики
Беларусь, иным государственным органам и организациям Республики Беларусь,
иностранным государствам и гражданам;
157
 организация контроля за исполнением декретов, указов, распоряжений и
поручений Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь в
пределах компетенции Совета Министров Республики Беларусь;
 осуществление контроля за исполнением постановлений Совета
Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики
Беларусь и его заместителей, а также подготовка предложений по обеспечению
выполнения этих решений.
Непосредственное регулирование социально-экономического развития
республики осуществляют республиканские органы государственного управления,
подчиненные Совету Министров Республики Беларусь.
Важнейшее место в деятельности государства занимает судебная власть,
призванная контролировать деятельность государственных органов по
исполнению законов, осуществлять правосудие, защищая интересы граждан,
организаций и государства.
В Конституции Республики Беларусь в статье 109 указано, что «Судебная
власть в Республике Беларусь принадлежит судам. Система судов строится на
принципах «территориальности» и «специализации».
Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в
соответствии с ней иных нормативных актов.
Контроль за конституционностью нормативных актов в государстве
осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь.
Система судебных органов в Республике Беларусь представлена на рис.8. 2.
Система судебных органов в Республике Беларусь
Военные Суды общей Хозяйственные Конституционный

суды суд
суды юрисдикции
Межгарнизонные Верховный Суд Высший
военные суды Республики Хозяйственный
Беларусь; Суд Республики
Беларусь;
Белорусский Областные суды,
военный суд Минский Хозяйственные
городской суд; суды областей;
Районные Хозяйственный
(городские) суды суд г. Минска
Рис. 8. 2. Судебные органы в Республике Беларусь
158
Конституционный Суд дает заключение о соответствии законов, декретов,
указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики
Беларусь Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным
Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в
которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во
исполнение закона, Конституции, международно-правовых актов,
ратифицированных Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии
постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего
Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, Конституции, международно-
правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов
любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым
актам, ратифицированным Республикой Беларусь. По предложению Президента,
Конституционный Суд дает заключение о наличии систематического или грубого
нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.
Конституционный Суд Республики Беларусь состоит из двенадцати судей,
шесть из которых, в том числе Председатель Конституционного Суда,
назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики.
Срок полномочий членов Конституционного Суда одиннадцать лет.
Суды общей юрисдикции призваны решать следующие задачи: защищать от
посягательств личные, политические, социально-экономические права и свободы
граждан, конституционный строй Республики Беларусь, государственные и
общественные интересы, права юридических лиц независимо от формы
собственности, воспитывать граждан в духе преданности Родине, точного и
неуклонного исполнения законов, бережного отношения к государственной и
общественной собственности, соблюдения дисциплины труда, уважения прав,
чести и достоинства других граждан.
Основными задачами хозяйственных судов являются: обеспечение защиты
прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан в сфере
предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности;
содействие укреплению законности в сфере предпринимательской и иной
хозяйственной (экономической) деятельности.
Суды общей юрисдикции и хозяйственные суды Республики Беларусь
образуются на основах назначаемости судей. Председатели и судьи Верховного
Суда и Высшего Хозяйственного Суда назначаются Президентом Республики
Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания, председатели и
судьи остальных судов назначаются лично Президентом.
Международный Арбитражный Суд – это третейский суд по разрешению
международных экономических споров при Белорусской торгово-промышленной
палате. К его ведению отнесено разбирательство дел, связанных с защитой прав и
законных интересов субъектов хозяйствования.
Судьи в Республике Беларусь являются неприкосновенными.
Неприкосновенность судей выражается в том, что судья не может быть привлечен
к уголовной ответственности без согласия органа, который его назначил, в
159
отношении судьи не допускается задержание, привод, личный досмотр. Уголовное
дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором
Республики Беларусь. Уголовные дела в отношении судей подсудны только
Верховному Суду Республики Беларусь.
В системе государственных институтов следует выделить государственные
органы особой компетенции, которые выполняют определенные функции
государства, но не входят ни в одну из ветвей власти. К таким органам
относятся: Комитет государственного контроля, Национальный банк,
Казначейство, Центральная избирательная комиссия по проведению выборов и
референдумов и др. В рамках своей компетенции они используют специфические
формы и методы деятельности. Создание таких органов обусловлено объективной
необходимостью, диктуемой реальными потребностями государства. Центральное
место в системе органов, выполняющих функции короля со стороны государства
за исполнительной властью, за соблюдением хозяйствующими субъектами
экономических и правовых правил и норм в процессе их хозяйственной
деятельности, занимает Комитет государственного контроля, образованный
Президентом Республики Беларусь. Этот орган контролирует исполнение
республиканского бюджета, нормативных актов Президента, Парламента,
Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения
государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые
отношения. В его компетенцию также входит контроль за расходованием средств
республиканского и местного бюджетов на содержание государственного
аппарата, за соблюдением законодательства по вопросам аренды,
разгосударствления, приватизации и отчуждения объектов государственной
собственности, инвестиционной деятельности и т. д.
Комитет государственного контроля обладает достаточно широкими
полномочиями. В частности, он имеет право:
 получать от государственных органов и иных юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей необходимую информацию и проводить
проверки (ревизии) их деятельности;
 привлекать к участию в проверках (ревизиях) представителей
правоохранительных, контролирующих и других государственных органов;
 направлять материалы проверок в соответствующие компетентные
органы для рассмотрения и принятия необходимых мер;
 осуществлять производство по делам об административных
правонарушениях и привлекать к ответственности (применять штрафные,
экономические санкции) виновных должностных лиц и субъектов хозяйствования
всех форм собственности и другие.
Решения Комитета государственного контроля, его территориальных органов
и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном и ином, установленном
законодательством порядке.
В структуре Комитета образовано два департамента: финансовых
расследований и финансового мониторинга.
160
В рамках своей компетенции контрольные функции выполняют и другие
органы государственного управления.
К органам особой компетенции относится также прокуратура (от лат. procuro
– забочусь, управляю). Это специальный государственный орган, выполняющий
функцию общего надзора за точным и единообразным исполнением законов в
стране.
Прокуратура Республики Беларусь в своей деятельности руководствуется
Законом «О прокуратуре Республики Беларусь». Она обеспечивает надзор за
точным и единообразным исполнением законов органами государственного
управления, общественными объединениями, политическими партиями и
движениями, субъектами хозяйствования, должностными лицами и гражданами,
причем органы прокуратуры выступают как самостоятельные и независимые.
Надзор осуществляется от имени высшего органа государственной власти и
распространяется на территорию всего государства. Он осуществляется даже в
отношении тех органов и организаций, которые сами призваны осуществлять
контроль. Прокурорский надзор обладает только ему присущим качеством
всеобщности.
Прокуратура республики и ее органы на местах составляют единую
централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуратур
вышестоящим. В нее входят:
 Генеральная прокуратура Республики Беларусь;
 прокуратуры областей, г. Минска;
 прокуратуры районов, городов;
 межрайонные прокуратуры;
 специализированные прокуратуры (транспортная, военная,
природоохранная, по надзору за исполнением законов в исправительных
учреждениях).
Возглавляет Генеральную прокуратуру Генеральный прокурор, который
назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики и
освобождается от должности Президентом с уведомлением Совета Республики и
подотчетен Президенту.
Прокуратура (за исключением случаев, оговоренных в законе) не отменяет
решений других органов, не выносит решений о праве, не применяет наказаний к
нарушителям закона, а требует, чтобы компетентные органы, общественные
организации и должностные лица своей властью в пределах данных им
полномочий устранили нарушение закона и приняли меры воздействия к
нарушителям.
Деятельность органов прокуратуры направлена на достижение одной
цели – всемерного укрепления законности и правопорядка в обществе и
государстве. Для ее реализации осуществляется:
 общий надзор за исполнением законов органами государственного
управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами;
161
 надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание,
предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность;
 надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами;
 надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в
местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер
принудительного характера, назначаемых судом;
 борьба с нарушениями законов, охраняющих права, свободы и интересы
личности, что в правовом государстве становится приоритетным;
 борьба с преступностью и др. правонарушениями, расследование
преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших
преступления, обеспечение неотвратимости ответственности за преступные
деяния;
 разработка совместно с другими государственными органами мер по
предупреждению преступлений и иных правонарушений, координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и явными
правонарушениями;
 участие в совершенствовании законодательства и пропаганде законов.
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных

органов государственного управления
В настоящее время основными государственными исполнительно-

распорядительными органами республиканского уровня являются министерства,
государственные комитеты, государственные организации при Правительстве.
Министерство, государственный комитет – это республиканские органы
государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие
государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в
определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в
этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного
управления Республики Беларусь.
Министерства, государственные комитеты образуются на основании Указа
Президента. В их компетенцию входят вопросы: регулирования работы
предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности; управления
деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений;
заключения контрактов с руководителями подведомственных организаций;
владения, пользования и распоряжения государственным имуществом,
находящимся на их балансе; создания целевых фондов; проведения
государственной кадровой политики; взаимодействия с местными
исполнительными и распорядительными органами в решении экономических,
социальных и других вопросов и другие.
Министерство возглавляет министр, государственный комитет –
председатель, назначаемые на должность и освобождаемые от должности
Президентом. Министр – должность и политическая, и административная, так как
он является членом Правительства, то есть команды политиков высшего уровня, в
162
то же время, как должностное лицо издает приказы, распределяет обязанности
между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата
министерства и в целом за состоянием дел в отрасли. Основные функции и
полномочия министра:
 руководство формированием политики в своей сфере деятельности;
 принятие административных решений;
 подготовка официальных документов общего характера;
 контроль над расходованием финансовых и иных средств;
 организация эффективной работы центрального аппарата и в целом
ведомства;
 представительство организации в международных делах.
Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных
на министерство задач и функций.
В министерствах функционируют коллегии, в состав которых входят:
министр – председатель коллегии, его заместители, руководящие работники и
специалисты министерства, ученые, представители других организаций. Состав
коллегии утверждается Правительством.
Основные принципы организационно-функционального построения
министерств – единоначалие и субординация.
В структуре министерств могут создаваться департаменты, на которые
возлагаются специальные функции, связанные с компетенцией соответствующего
министерства. Перечень департаментов с правами юридического лица
утверждается Указом Президента.
В своей деятельности министерства и государственные комитеты
руководствуются Конституцией Республики Беларусь, декретами, указами и
распоряжениями Президента Республики Беларусь, постановлениями и
распоряжениями Правительства и положениями о министерстве или комитете,
утверждаемом Правительством Республики Беларусь.
По отдельным вопросам своей деятельности, предусмотренным
законодательными актами, министерства, Комитет Государственной безопасности,
Государственный комитет пограничных войск, Государственный военно-
промышленный комитет, Государственный таможенный комитет могут
подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь.
Как уже отмечалось, система органов исполнительной власти неоднократно
реформировалась. Поиск оптимальной организационной структуры
исполнительной власти продолжается и в настоящее время. Об этом
свидетельствует ряд Указов Президента (№ 282 от 3 июня 2002 г. «О некоторых
вопросах совершенствования в республике системы республиканских органов
государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных
Правительству Республики Беларусь»; № 66 от 12 февраля 2004 г. «О некоторых
мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного
управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству
Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных
органов, других государственных организаций»). В соответствии с этими
163
документами система исполнительно-распорядительных органов в Республике
Беларусь была трехуровневой и включала:
 25 министерств и 6 государственных комитетов;
 8 комитетов при Совете Министров;
 8 государственных организаций, подчиненных Правительству.
В марте 2006 г. Главой государства был издан Указ № 289 от 05.05.2006 г. «О
структуре Правительства», в соответствии с которым количество республиканских
органов государственного управления сокращено с 47 до 39, исчезло такое звено
управления, как комитеты при Правительстве и система исполнительно-
распорядительных органов стала двухуровневой:
 министерства (25) и госкомитеты (7);
 государственные организации, подчиненные Правительству (7).
Количество министерств осталось прежним, однако в центральных аппаратах
многих из них произошли и количественные и качественные изменения. Так,
изменилась структура и соответственно расширились функции Министерства
транспорта и коммуникаций, Министерства юстиции, Министерства финансов,
Министерства по чрезвычайным ситуациям.
В качестве департаментов к министерствам присоединены:
 Комитет по ценным бумагам – к Минфину;
 Комитет по архивам и делопроизводству – к Минюсту;
 Комитет по материальным резервам и Комитет по проблемам
последствий катастрофы на ЧАЭС – к МЧС;
 Государственный комитет по авиации – к Минтрансу, которому
переподчинена также и Белорусская железная дорога.
В соответствии с Указом создано два новых государственных комитета: по
имуществу и по стандартизации. Государственный комитет по имуществу создан
на базе Фонда государственного имущества Минэкономики и Комитета по
земельным ресурсам, геодезии и картографии. В состав Государственного
комитета по стандартизации вошли в качестве департаментов Комитет по
стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по энергоэффективности и
департамент контроля и надзора за строительством.
В республике учреждена должность Уполномоченного по делам религий и
национальностей, для обеспечения деятельности которого создан аппарат (на базе
Комитета по делам религий и национальностей при Совмине).
Из числа государственных организаций, подчиненных Совету Министров,
упразднен концерн «Белместпром», а Республиканский центр по оздоровлению и
санаторно-курортному лечению населения передан в подчинение Правительству.
Указ также определяет перечень департаментов с правами юридического лица
в центральных аппаратах государственных органов.
Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
государственного управления сформирована на основе функционального и
отраслевого принципов. Она обеспечивает регулирование важнейших сфер жизни
общества и государства и включает:
 органы управления экономической сферой;
164
 органы управления социальной сферой;
 органы управления административно-политической сферой.
Организация государственного управления экономической сферой строится
исходя из функционального и отраслевого подходов, которые определяют
основные методы, инструменты и структуру системы государственного
вмешательства в экономику. Исторически данные подходы сменяли друг друга,
что находило отражение в соответствующем построении системы
государственного управления экономической сферой. В настоящее время в
управлении экономической сферой участвуют функциональные и отраслевые
министерства, государственные комитеты, а также концерны, подчиненные
Совету Министров. Они анализируют и дают оценку экономическим процессам,
прогнозируют и планируют развитие экономики, организуют процесс
экономического регулирования, обеспечивают реализацию принимаемых
решений. Их функционирование обеспечивает целенаправленное воздействие
государства на экономический рост, структуру экономики, эффективное
использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов, влияет на
совокупный спрос и совокупное предложение, регламентирует трудовые
отношения и т. д.
В систему функциональных органов управления входят:
 Министерство экономики;
 Министерство финансов;
 Министерство труда и социальной защиты;
 Министерство статистики и анализа;
 Министерство по налогам и сборам;
 Государственный комитет по имуществу;
 Государственный комитет по стандартизации.
Ведущим звеном в этой системе является Министерство экономики
Республики Беларусь, которое играет определяющую роль в развитии
экономической политики республики и ответственно за ее реализацию.
Стержневым направлением его деятельности является разработка концепций,
прогнозов, программ, отражающих основные направления социально-
экономического развития Республики Беларусь на долго-, средне- и
краткосрочную перспективу.
Отраслевые республиканские органы управления регулируют деятельность
важнейших комплексов и отраслей народного хозяйства республики:
промышленности, топливно-энергетического комплекса, строительного
комплекса, транспорта, связи и т. д.; обеспечивают выработку и реализацию
отраслевой политики, выбор приоритетов, размещение госзаказов, составление
прогнозов и программ развития отраслей и т. д. Отраслевыми республиканскими
органами управления являются:
 Министерство промышленности;
 Государственный военно-промышленный комитет;
 Министерство энергетики;
 Министерство сельского хозяйства и продовольствия;
165
 Министерство связи и информатизации;
 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;
 Министерство лесного хозяйства;
 Министерство транспорта и коммуникаций;
 Министерство архитектуры и строительства.
Кроме того, важную роль играют органы хозяйственного управления 
концерны, подчиненные Совету Министров: Белнефтехим, Белгоспищепром,
Беллегпром, Белбиофарм, Беллесбумпром.
В управлении социальной сферой участвуют практически все органы
государственного управления и на всех уровнях управленческой иерархии:
законодательные, исполнительные, контролирующие, экономические, отраслевые,
республиканские и местные органы управления и самоуправления. Их
деятельность направлена на достижение стабилизации уровня жизни и повышение
трудовой мотивации населения, создание предпосылок для последующего роста
благосостояния народа, реализацию принципа социальной справедливости.
Республиканскими исполнительными и распорядительными органами
управления социальной сферой являются:
 Министерство труда и социальной защиты населения;
 Министерство образования;
 Министерство здравоохранения;
 Министерство культуры;
 Министерство информации;
 Министерство спорта и туризма;
 Министерство торговли;
 Министерство жилищно-коммунального хозяйства;
 Министерство архитектуры и строительства;
 Государственный комитет по науке и технологиям.
Административно-политическая сфера представляет собой комплекс,
охватывающий вопросы обороны, безопасности государства,
внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, обеспечения защиты
прав и свобод личности, безопасности граждан. Ее особенность заключается в том,
что она находится в исключительном ведении государства. Важнейшими
управленческими полномочиями в соответствии с Конституцией Республики
Беларусь обладает Президент, Национальное собрание и Совет Министров.
Основными республиканскими исполнительно-распорядительными органами
управления в этой сфере являются:
 Министерство внутренних дел;
 Министерство иностранных дел;
 Министерство обороны;
 Министерство юстиции;
 Министерство по чрезвычайным ситуациям;
 Комитет Государственной безопасности;
 Государственный таможенный комитет;
166
 Государственный комитет пограничных войск.
Таким образом, сформированная и действующая система республиканских
исполнительно-распорядительных органов обеспечивает комплексное и
всестороннее государственное управление жизнедеятельностью общества.
8.4. Органы местного управления и самоуправления
Важную роль в реализации государственной политики в территориально-

административных единицах играют местные органы управления и
самоуправления. Они, с одной стороны, проводят политику центральной власти на
местах, а с другой, осуществляют мероприятия в интересах населения
административно-территориальной единицы. Их деятельность основывается на
Конституции Республики Беларусь и Законе «О местном управлении и
самоуправлении в Республике Беларусь» 1991 года (с изменениями и
дополнениями, внесенными в него в 19951997, 20002001 годах). Важнейшей их
задачей является обеспечение на соответствующей территории соблюдения
законодательства, актов Президента, постановлений Правительства и решений
других вышестоящих государственных органов.
Местное управление – это управленческая деятельность, осуществляемая
либо центральной властью, либо администрацией высшего территориального
уровня управления в масштабе административно- территориальной единицы. В
демократических государствах 80% всех вопросов, с которыми жители
обращаются к властям, решаются на местном уровне.
Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной
территориальной единицы – территориального сообщества и его выборных
органов по управлению делами. В качестве субъектов местного управления и
самоуправления могут выступать: население административно-территориальных
единиц, отдельные граждане, государственные органы, различные предприятия,
учреждения, организации, объединения граждан.
К существенным признакам местного самоуправления можно отнести
следующие:
1. Местное самоуправление не является осуществлением государственной
власти и, следовательно, не относится к государственному управлению.
2. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению вопросов местного
значения. Население административно-территориальных образований (города,
района, села и т.д.), осуществляя самоуправление, самостоятельно решает те или
иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под
свою ответственность.
3. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется
населением либо непосредственно, либо через органы местного
самоуправления. Основными формами непосредственного участия населения
являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления,
сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправления, то они
автономны.
167
4. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется,
исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных
традиций.
Существуют различные модели местного управления. В одних государствах
оно может быть представлено преимущественно государственным управлением, в
других – преимущественно самоуправлением, в третьих – и тем, и другим
одновременно.
Экономической основой функционирования органов местного управления и
самоуправления являются природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса,
растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая
источником получения доходов и удовлетворения разнообразных потребностей
населения соответствующей территории. Коммунальной собственностью
являются предприятия, организации и учреждения различного профиля:
промышленные, строительные, сельскохозяйственные, торговли, бытового
обслуживания населения и другие. Кроме того, в коммунальной собственности
находится имущество органов государственного управления, средства местного
бюджета.
Система органов местного управления и самоуправления в Республике
Беларусь представлена тремя уровнями:
 областным  органы управления и самоуправления областей и г. Минска);
 базовым – органы управления и самоуправления городов областного
подчинения, районных центров;
 первичным – органы управления и самоуправления сел, поселков и городов
районного подчинения.
Органы местного управления представлены исполнительными комитетами
соответствующего уровня и местной администрацией, местного самоуправления –
Советами депутатов соответствующего уровня и органами территориального
общественного самоуправления.
Исполнительные комитеты областного уровня и Минский городской
возглавляет Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности
Президентом Республики Беларусь и утверждаемый в должности
соответствующим Советом. Председатели исполкомов базового уровня
назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем
областного исполнительного комитета при согласии Президента Республики
Беларусь и утверждаются соответствующим Советом. На первичном уровне
депутаты избирают Председателя Совета, который одновременно по должности
является Председателем исполнительного комитета.
Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и
подконтрольны Президенту и Совету Министров по вопросам, входящим в
компетенцию Правительства, исполнительные комитеты первичного и базового
уровней – Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительно-
распорядительным органам. Исполнительный комитет отчитывается о своей
деятельности перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его
компетенции по мере необходимости, но не реже одного раза в год.
168
Исполнительно-распорядительные органы областного уровня и Минский
горисполком тесно взаимодействуют с министерствами и комитетами, так как
имеют в своем составе структуры двойного подчинения, функционирующие по
линии министерство – облисполком (комитеты по экономике, облсельхозпроды,
комитеты строительства и жилищной политики, фонд государственного
имущества, отдел торговли и услуг и т. д.). Областные исполнительные комитеты,
в свою очередь, взаимодействуют с райисполкомами, направляя и координируя
функционирование всей системы местного управления и самоуправления..
Основным принципом такого взаимодействия является их вертикальная
интеграция при четком разграничении функций и полномочий.
Исполнительные комитеты обеспечивают экономическое, социальное,
культурное развитие территории. Их полномочия можно классифицировать в
зависимости от сферы деятельности. Так, в финансово-экономической сфере это:
 разработка схемы управления местным хозяйством и коммунальной
собственностью;
 разработка проектов программ экономического и социального развития и
реализация мер по их осуществлению;
 распоряжение коммунальной собственностью и контроль за ее
использованием в порядке, установленном законодательством;
 формирование местного бюджета и внесение его для утверждения в Совет
депутатов;
 исполнение местного бюджета, представление Совету отчетов об его
выполнении;
 организация получения доходов местного бюджета и их использование по
целевому назначению;
 принятие решений о выпуске местных ценных бумаг и проведении
аукционов;
 решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации предприятий,
организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности;
заключение договоров с физическими и юридическими лицами.
Широкими полномочиями обладают исполнительно-распорядительные
органы в сфере коммунального обслуживания, благоустройства и охраны
окружающей среды. Это вопросы, связанные с развитием транспорта, связи,
дорожного строительства, санитарного состояния населенных пунктов, охраны
окружающей среды и природопользования и другие.
В социальной сфере к полномочиям местных исполнительных комитетов
относятся вопросы охраны здоровья, организации помощи неимущим,
престарелым, инвалидам, образования, социального и культурного обеспечения,
торгового, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей
территории и другие.
Исполнительные комитеты ответственны за обеспечение законности и
общественной безопасности на соответствующей территории, охраны
общественного порядка и защиты прав граждан. В их компетенцию входит
169
организация приема граждан руководителями структурных подразделений,
рассмотрение их обращений и принятие по ним решений.
В пределах своей компетенции они имеют право отменять решения
руководителей иных органов местного управления, принятых с нарушениями
законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и
исполнительного комитета.
В систему органов исполнительной власти входят также местные
администрации с правами юридического лица, которые подчиняются городскому
исполнительному комитету. Минскому горисполкому подчинены администрации
девяти районов столицы. Местные администрации отчитываются о своей работе
не реже одного раза в год, а также информирует граждан о своей деятельности.
Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от
должности Председателем городского исполнительного комитета с согласия
Президента Республики Беларусь. Структура и штатная численность местной
администрации утверждается городским исполнительным комитетом.
Местная администрация ответственна за соблюдение на соответствующей
территории Конституции и других законодательных актов Республики Беларусь,
выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов,
принятых в пределах их компетенции;
К числу полномочий местных администраций относится:
 распоряжение коммунальной собственностью города в пределах
полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;
 организация получения бюджетных и иных доходов и осуществление
контроля за их целевым использованием;
 внесение на рассмотрение Советов, городских исполнительных комитетов
предложений по всем вопросам местного значения и участие в их рассмотрении;
 организация работы органов территориального общественного
самоуправления, обеспечение выполнения решений собраний уполномоченных
представителей граждан соответствующей территории;
 рассмотрение обращений граждан и принятие по ним соответствующих
решений;
 организация строительства и ремонта жилищного фонда, дорог, контроль за
содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий;
 содействие созданию и функционированию предприятий по обслуживанию
населения соответствующей территории;
 решение вопросов, связанных с укреплением общественного порядка;
 решение вопросов трудоустройства, образования, профессиональной
подготовки, социально-культурного, медицинского, торгового, транспортного,
бытового и иного обслуживания граждан, проживающих на соответствующей
территории, в пределах и порядке, установленных законодательством Республики
Беларусь и другие.
К органам местного самоуправления относятся местные Советы депутатов
и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты
микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные,
170
поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное самоуправление
осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и иных
форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах.
Совет депутатов является представительным государственным органом на
территории соответствующей административно-территориальной единицы и
выступает основным звеном системы местного самоуправления.
Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют
систему Советов в нашей республике, единство которой обеспечивается
общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также
задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и
экономического развития соответствующей территории.
Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей
территории, на основе всеобщего, свободного, равного прямого избирательного
права при тайном голосовании сроком на четыре года в порядке, установленном
законодательством. Вышестоящие Советы осуществляют координацию
деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-
методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам,
проживающим на соответствующей территории и ответственны перед ними.
Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается
по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Исключительно на
сессиях Совета рассматриваются и решаются следующие вопросы:
1) утверждение программ экономического и социального развития, местных
бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в
бюджеты;
2) установление в соответствии с законом Республики Беларусь местных
налогов и сборов;
3) определение в пределах, установленных законом Республики Беларусь,
порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
4) назначение местных референдумов;
5) признание полномочий депутатов, их досрочное прекращение;
6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его
заместителя;
7) утверждение в установленном порядке в должности председателя
исполнительного комитета;
8) утверждение структуры Совета, определение расходов, необходимых на
его содержание и деятельность;
9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных
комиссий Совета, утверждение и изменение их состава и освобождение от
обязанностей их председателя;
10) отмена в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь
распоряжений Совета и председателя исполнительного комитета, решений
исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов
территориального общественного управления;
11) решение вопросов административно-территориального устройства в
соответствии с законодательством Республики Беларусь;
171
12) принятие решений о выпуске местных займов;
13) перераспределение полномочий между Советами различных уровней,
делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной
администрации, органам территориального общественного самоуправления и
другие вопросы.
По вопросам, рассмотренным на сессии, Совет принимает решения.
Для организационного обеспечения деятельности в Советах областного и
базового уровней создаются президиумы. Работу Совета первичного уровня
организуют председатель соответствующего Совета, его заместитель
(заместители), председатели постоянных комиссий, а также по решению Совета
иные депутаты. Основной формой деятельности президиума Совета является
заседание. Оно проводится не реже одного раза в квартал.
Президиум Совета организует работу по подготовке сессии и повестки дня,
координирует деятельность постоянных и временных комиссий и депутатских
групп, организует контроль за выполнением решений Совета, организует
взаимодействие Совета с исполнительными комитетами и местными
администрациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами,
органами территориального общественного самоуправления и гражданами.
Возглавляет Совет председатель, избираемый из числа депутатов на сессии
соответствующего Совета путем тайного голосования. Он подотчетен Совету и
исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.
Законодательство Республики Беларусь определяет компетенции органов
местного самоуправления, большая часть которых распространяется на такие
сферы, как управление социальной сферой, коммунальной собственностью,
земельными ресурсами, транспортом, жилищно-коммунальным комплексом. В
частности, к компетенции Советов базового и первичного уровня
подведомственной им территории относится:
 утверждение программ жилищного строительства, коммунально-бытового
и социально-культурного обслуживания населения, охраны труда и контроль за их
выполнением;
 установление местных налогов, сборов и пошлин;
 контроль за использованием земель, их недр, лесов, охотничьих и
рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении
административно-территориальной единицы;
 участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и
застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных решений;
 решение вопросов административно-территориального устройства в
соответствии с законодательством Республики Беларусь и другие.
Советы областного территориального уровня имеют, кроме
вышеперечисленных, дополнительные полномочия, связанные с координацией
деятельности Советов нижестоящего уровня. В частности, это:
 утверждение межтерриториальных программ и мероприятий, осуществление
полномочий, делегированных Советами базового территориального уровня;
172
 содействие в установленных законодательством Республики Беларусь
случаях сбалансированности бюджетов административно-территориальных
единиц на территории области (города Минска);
 оказание организационно-методической помощи Советам базового и
первичного уровней в разработке региональных программ развития с учетом
национально-культурной и демографической политики Республики Беларусь;
 решение других вопросов общеобластного и общегородского значения, если
при этом не ущемляется самостоятельность Советов других уровней в
осуществлении ими своих полномочий.
Важным элементом системы саморегулирования на местах являются органы
территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация
граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории
административно-территориальной единицы (микрорайон, жилищный комплекс,
квартал, улица, село и т. п.) для самостоятельного и, под свою ответственность,
решения вопросов местного значения либо непосредственно населением, либо
через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления
(единоличные либо в форме советов, комитетов и др.).
Учреждение органа территориального общественного самоуправления,
избрание его членов и утверждение устава осуществляется на собрании. Порядок
избрания и работы этого органа самоуправления (старост, старейшин и др.)
определяется положением, утвержденным Советом соответствующей
административно-территориальной единицы.
Органы территориального общественного самоуправления вправе:
 вносить на рассмотрение местных Советов, исполнительных комитетов
предложения по вопросам местного значения и участвовать в их рассмотрении;
 созывать собрания граждан и обсуждать вопросы местной жизни;
 использовать заработанные средства для развития социальной
инфраструктуры;
 принимать на общественную и другую сохранность жилые дома, торговые
и спортивные площадки и другие объекты;
 осуществлять общественный контроль за работой местных социально-
культурных учреждений и предприятий сферы обслуживания населения, вносить
предложения по размещению предприятий торговли, общественного питания,
бытового обслуживания, физической культуры и спорта.
Наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы
населения, могут решаться путем референдумов. Порядок их проведения
определяется Законом «О народном голосовании (референдуме) в Республике
Беларусь».
В республике нет единой нормативно-правовой базы для органов
территориального общественного самоуправления. Каждый регион
самостоятельно разрабатывает положения их деятельности, изыскивает источники
материального стимулирования работников; определяет формы и методы
взаимодействия с исполнительными органами власти.
173
Органы территориального общественного самоуправления решают
конкретные вопросы жителей, пользуются реальной поддержкой населения,
способны оказать влияние на формирование мировоззрения граждан по целому
ряду вопросов.
1. Охарактеризуйте этапы формирования организационной структуры

2. Назовите принципы формирования организационной структуры
3. Что представляет собой институт президентства?
4. Когда и почему был введен институт президентства в Республике
Беларусь?
5. Какими правами и полномочиями наделен Президент Республики
Беларусь?
6. Каково участие Президента Республики Беларусь в государственном
управлении?
7. Каковы задачи и функции, права и обязанности Администрации
Президента Республики Беларусь?
8. Какова роль, задачи и функции Совета Безопасности?
9. Что представляет собой парламент как институт законодательной власти?
10. Охарактеризуйте Парламент Республики Беларусь – его структуру,
порядок формирования.
11. Какой орган обеспечивает профессиональную деятельность палат
Парламента республики?
12. Какие вопросы решают Палата представителей и Совет Республики?
13. Что представляет собой судебная система государства?
14. В чем главное назначение суда?
15. Охарактеризуйте систему судебных органов в Республике Беларусь, их
задачи и функции.
16. Какие органы относятся к органам особой компетенции?
17. Каковы задачи и функции Комитета государственного контроля
Республики Беларусь?
18. Охарактеризуйте институт прокурорского надзора в Республике
Беларусь.
19. Как можно классифицировать исполнительно-распорядительные органы
20. Каков статус Правительства Республики Беларусь?
21. Каков порядок формирования Правительства Республики Беларусь и кто
входит в его состав?
22. Каков состав и компетенция Президиума Совета Министров?
23. Перечислите важнейшие полномочия правительства.
24. Назовите основные задачи и функции Аппарата Правительства.
174
25. Какие государственные органы являются исполнительно-
распорядительными? Дайте определение понятиям «министерство,
государственный комитет».
26. Каковы основные полномочия министра?
27. Какие принципы лежат в основе формирования системы исполнительно-
распорядительных органов в Республике Беларусь?
28. На основе каких указов Президента сформирована и реформировалась
система исполнительно-распорядительных органов в Республике Беларусь?
29. Охарактеризуйте действующую систему республиканских органов
государственного управления Республики Беларусь.
30. Что Вы понимаете под местным управлением, самоуправлением?
31. Назовите основные органы местного управления самоуправления.
32. Как называется исполнительный и распорядительный орган на
территории области, района, города, поселения, сельсовета? Каковы его
полномочия?
33. Как называется исполнительный и распорядительный орган на
территории района в городе? Каковы его полномочия?
34. Что составляет экономическую основу местного управления и
самоуправления?
175
Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления
государственная служба; государственный орган; государственная должность;
принципы государственной службы; классы государственных служащих,
административная этика, профессиональная культура
Вопросы
9.1. Государственная служба как публично-правовой институт.

9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих.
9.3. Профессиональная культура государственных служащих.
9.1. Государственная служба как публично-правовой институт
Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент

государства. Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» (14 июня
2003г.) определяет государственную службу следующим образом: «… это
профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности,
осуществляемая в целях реализации государственно-властных полномочий и (или)
обеспечения выполнения функций государственных органов».
Цели государственной службы состоят в упорядочении и повышении
эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и
государственного управления, а также в соединении ответственности за
исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями
государственной службы.
Важно, чтобы в организационно-правовом смысле государственной службы
была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом,
исполняющим государственную должность, и государством; между лицом,
исполняющим государственную должность, и гражданином государства. Иными
словами, она выполняет связующую роль между государством и обществом.
Главный критерий выделения сущности государственной службы заключен в
ее основном предназначении – профессионально выполнять и компетентно
реализовывать функции государственного управления по организации и
регулированию общества.
Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как
преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении
общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные
задачи, госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации
государственной власти, которая должна служить обществу. Если
конкретизировать, то это – функции социальной организации, планирования и
прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации,
координации, контроля, информирования. На современном этапе
функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция
176
производства государственных социальных услуг – образовательных,
воспитательных, правовой защиты, безопасности и т. д. Если исходить из
сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить
такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические,
экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих
решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.
Основными направлениями деятельности государственной службы являются:
а) формирование общественно-политических и государственно-правовых
предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата
с жизнью граждан;
б) определение квалификационных требований к государственным
должностям, порядку их замещения и исполнения, формам и механизмам
контроля за этим, составление реестра государственных должностей и
обеспечение его практической реализации;
в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание
государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам
государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на
государственный аппарат;
г) создание условий выявления и отбора людей для государственной службы
на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и
личностных качества; установление порядка прохождения государственной
службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование,
ответственность и т. д.), статистический учет государственных служащих;
д) подержание в коллективах государственных органов такого делового и
социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал точное
исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту
государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным
отношениям;
е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ
обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между
учебными заведениями и государственными органами.
Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены
характером общественно-экономического строя, политической системы, типом
государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его
функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. В конечном
счете, эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем,
как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности
человека, помогает ему в жизни.
Для эффективного функционирования госслужбы необходимы определенные
социальные и правовые условия. Так, в демократическом обществе социальную
основу составляют, прежде всего, приоритеты и ценности правового
демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина
(обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность,
демократизм службы и т. п.)
177
Правовую основу госслужбы составляют юридические нормы, принципы,
установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее
осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично
правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека.
Публичное право гарантирует общее, естественное право народа, граждан
нации на профессиональное участие в ведении государственных дел. Это право
реализуется нормами международного права, различных отраслей публичного
права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т. д.
Корпоративное (административно-служебное) право регулирует
законоустановленный социальный институт профессионального сообщества
государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу,
осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно
реализуется нормами конституционного права, ординарных (тематических)
законов о госслужбе.
Субъективное право гарантирует право гражданина на рав-
нодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение замещаемой
государственной административной должности. Это право регламентируется
главным образом нормой конституционного права.
Государственное управление, которое приобретает все большее значение для
развития общества, обусловливает необходимость притока в него лучших людей.
Формирование государственной службы требует выработки системы средств и
процедур, обеспечивающих постоянный социологический мониторинг,
позволяющий исключить субъективный подход к ее формированию.
Принципиально важным является непрерывное развитие государственных
служащих, обусловленное темпами роста научного знания, динамикой обновления
технологий, информационным «взрывом» и т. д. Человек, чтобы поспевать за
временем (не отставать), должен всю свою жизнь напряженно развиваться в
интеллектуальном отношении. Можно выделить, по меньшей мере, три группы
элементов, обеспечивающих это развитие:
 формирующая роль коллектива государственного органа по месту
службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное
воздействие);
 структура сквозного (от поступления до выхода в отставку)
профессионального роста каждого государственного служащего;
 общественное мнение об исполнении должностных функций и поведении
государственных служащих.
В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая
самостоятельного освещения.
Государственная служба представляет собой сложную систему, что требует
создания соответствующих структур и процедур (технологий) управления ею. К
ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных
должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей,
правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий
государственных служащих и многое другое. Для разрешения служебных
178
конфликтов в государственном аппарате должны создаваться специальные
структуры.
Государственная служба, формируемая как единый публичный социально-
правовой институт, требует согласованной организации управления ею на всех
уровнях управленческой иерархии. При этом должны быть внутренние механизмы
саморазвития и «подстройки» государственной службы под общественные
вопросы. Необходимо также обоснование и введение в практику критериев
социальной эффективности государственной службы, поскольку все
общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь в
том случае, если она действительно повышает уровень государственного
управления общественными процессами.
Важно любые правовые акты и организационные действия в области
государственной службы рассматривать и измерять с точки зрения того, какую
пользу они приносят государству и обществу, как влияют на целесообразность и
активность деятельности государственных служащих. И хотя внутри
государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело
призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.
Госслужба всегда связана с властью. В ней много императивного, должного,
необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять
независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней
соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от иных видов
трудовой деятельности, где частноправовые отношения регулируются
гражданским законодательством.
Концепция государственной службы как института ведения публичных дел,
иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания
демократического государства как республики (Res Publicus – дело общее,
публичное дело народа). Государство становится фактическим
общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной
службы как действительной службы народу, его праву и закону.
Государство есть общее дело народа – этот тезис получил международное
правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических
правах от 16 декабря 1966года (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без
какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и
возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как
непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б)
голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в
своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».
Ведение государственных дел установлено как общая для институтов
выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении
которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным
образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению
государственных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а
совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.
Государственная служба строится на определенных принципах.
179
К принципам, определяющим демократическую сущность государственной
службы, относятся те, реализация которых способствует воплощению идеалов
социальной справедливости в государственно-служебной практике.
В Республике Беларусь государственная служба строится на принципах,
установленных Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» (14
июня 2003г.):
 верховенства Конституции Республики Беларусь;
 служения народу Республики Беларусь;
 законности;
 приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их
реализации;
 гуманизма и социальной справедливости;
 единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя
из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и
судебную;
 гласности;
 профессионализма и компетентности государственных служащих;
 подконтрольности и подотчетности государственных служащих,
персональной ответственности за неисполнение ими своих служебных
обязанностей;
 добровольности поступления граждан на государственную службу;
 равного доступа граждан к любым должностям государственной службы
и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и
профессиональной подготовкой;
 стабильности государственной службы в целях обеспечения
преемственности власти;
 экономической, социальной и правовой защищенности государственных
служащих.
Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство
элементов двух групп. С одной стороны, – системы правовых институтов,
определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства
и применения государственной власти, а с другой, – совокупности людей,
специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для
воплощения социальной роли государства.
Такое единство придает государственной службе параметры социального
публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди
государственных, правовых и общественных институтов.
Государственная служба имеет многоцелевой функционально-
деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема
полномочий структур государственного аппарата и является основанием для ее
структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной
государственно-служебной деятельности.
Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т. е. по объему и
структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по
180
отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для
разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной
службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-
служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения ее
эффективности.
Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач
и функций, существует в государственных органах в различных организационно-
правовых формах, имеющих различную организационную структуру. При этом
они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций,
межсистемных организационных изменений и т. п. В зависимости от
принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-
властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной)
определяется и название государственной службы.
По принципу разделения властей различают государственную службу:
 представительной (законодательной) власти, называемую
парламентской;
 исполнительной власти, называемую правительственной, т. е.
осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по
сферам государственного регулирования (управления);
 судебной власти, называемую судебной, т. е. осуществляемую в аппарате
судов всех инстанций.
Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются
различия в компетенции и предметах этих государственных органов.
Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба – это
служба в органах госвласти общей компетенции, т. е. в органах, содержание
государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной
функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:
 президентская госслужба: в Администрации Президента,
Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами
Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность
Президента.
 парламентская госслужба: в палатах Национального собрания и их
секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;
 правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;
 исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах
госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и
распорядительных органах и их аппаратах;
Специализированная госслужба – это реализация особо установленных
полномочий госслужащими в соответствии с их профессиональной
специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию и
осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по
соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба
выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной
специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также
181
необходимого специального профессионального образования для исполнения
полномочий по соответствующим государственным должностям.
К специализированной государственной службе можно отнести:
 госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и
миссиях Республики Белурсь;
 контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля,
органах Прокуратуры;
 в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую
нотариальной госслужбой;
 финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);
 избирательную госслужбу (в Центральной комиссии по выборам и
проведению республиканских референдумов и ее аппарате).
Специальные функции и специальная компетенция присущи также
специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься
правоохранительной деятельностью. Госслужба в правоохранительных органах,
называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:
 в Конституционном суде и его Секретариате, Верховном суде, Высшем
Хозяйственном суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах;
 в таможенных органах (ГТК), называемая таможенной госслужбой.
Действие Закона о госслужбе Республики Беларусь не распространяется на
военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних
дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых
расследований Комитета госконтроля Республики Беларусь.
9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих
Правовой статус госслужащего определяется законодательством в связи с

замещением государственной должности, т. е. в отличие от рабочих, крестьян
(фермеров), предпринимателей служащие – это лица, занимающие должности.
Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре
управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. В Законе
«О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность
определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее
лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного
государственного органа, это элементная (базовая) штатная единица
Должностное лицо – это государственный служащий, который постоянно,
временно или по специальному полномочию осуществляет функции
представителя власти, т. е. наделен распорядительными полномочиями в
отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находящихся
в служебной зависимости от него. Эти должностные лица выполняют
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции. Их властные полномочия распространяются на граждан и юридических
лиц, не подчиненных им по службе. Таковы, например, прокуроры, работники
182
разного рода государственных инспекций, работники милиции, таможни.
Должностные лица могут относиться к классифицированной государственной
службе, а могут не принадлежать к ней. Замещение должности на
классифицированной государственной службе происходит путем назначения по
усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к
высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (обычно
аттестация проходит один раз в четыре – пять лет), конкурса (для вакантных
должностей).
При конкурсном отборе в зарубежных странах обычно создаются две
комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя
(обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего
и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный),
для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с
контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов
(Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование
и проверка практических навыков.
Чиновники, т. е. лица, относящиеся к классифицированной государственной
службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при
смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров.
Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно, если
это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или, если такие
должности носят политический характер. В этом случае, по американской
терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг»
(конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство,
сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных
лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти
губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров
обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.
Правовое положение государственного служащего в Республике Беларусь
определено законом «О государственной службе в Республике Беларусь».
У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и
дополнительные обязанности. Важнейшее среди их
прав – дискреционные полномочия. Это значит, что чиновник вправе принимать
решения, причем не только в отношении подчиненных ему органов или лиц, но и
не подчиненных учреждений и граждан, но эти решения принимаются в пределах
полномочий, установленных законом, и в рамках закона. К числу привилегий
чиновников относятся: упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в
отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по
политическим мотивам); повышенное материальное обеспечение со стороны
государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им
предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт; в Великобритании
чиновники самых высоких рангов получают более высокую заработную плату,
чем министры, но в некоторых европейских странах материальные привилегии
чиновников невелики.
183
Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Действует
принцип лояльности (верности) государству. Он нередко распространяется не
только на чиновников, но и некоторых других государственных и муниципальных
служащих (например, на преподавателей в Германии). Чиновники должны
защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо
партиям, общественным объединениям, группам населения. Поэтому они не могут
быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в
митингах и демонстрациях. Некоторые государственные служащие (например,
военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим
категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках
(поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).
В большинстве стран мира к государственным служащим относятся только
лица, занимающие государственные должности в государственных органах.
Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и
т. д. не считаются государственными служащими.
При поступлении на государственную службу действует принцип равного
доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного
государства, достигшие определенного возраста, обладающие профессиональным
образованием, владеющие государственным языком (в некоторых странах их
может быть несколько: например, два – в Финляндии, четыре – в Швейцарии). Не
могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом
недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права
занимать государственную должность. Препятствует принятию на
государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть
подтверждено заключением медицинского учреждения), близкое родство или
свойство с другими непосредственно подчиненными государственными
служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска
к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления
сведений о доходах и имуществе.
После представления требуемых документов издается приказ о назначении
лица на государственную должность.
В государственном управлении участвуют классифицированные
государственные служащие, т. е. имеющие классные чины, ранги, звания, от
которых в определенной степени зависят их полномочия и материальное
положение. «Простые» государственные служащие, муниципальные служащие,
если им не предоставлены полномочия государственных органов и
государственных должностных лиц, государственным управлением не
занимаются. Лица, находящиеся на высших государственных должностях
(премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть
выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате
назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно
государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические
и административные должности.
В разных странах число классных чинов, рангов неодинаково (например, в
Великобритании – четыре, в Японии – 15). Обычно выделяют классы
184
администраторов, профессионалов, исполнителей и др. В органах Европейского
союза выделяют четыре категории в соответствии с должностными
обязанностями: «А» – административный и консультативный персонал; «В» –
исполнители; «С» – канцелярский персонал; «Д» – обслуживание. В Совете
Европы, в НАТО таких категорий три. Существует категория «L», включающая, в
частности, переводчиков. Обычно не включаются в число государственных
служащих министры. Они считаются политическими деятелями, занимают не
административную, а политическую должность. Особенно это относится к
парламентарным республикам и монархиям, где министрами становятся видные
деятели той партии (партий), которая завоевала на выборах большинство голосов
и имеет большинство мест в парламенте.
Классность государственных служащих в Республике Беларусь определена в
ст. 11 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и имеет свою
специфику.
Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов,
из которых 12 класс является низшим.
Государственным должностям Премьер-министра Республики Беларусь,
Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь,
Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики
Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь,
Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь,
Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь,
Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь,
Управляющего делами Президента Республики Беларусь и их заместителей, а
также председателей областных и Минского городского исполнительных
комитетов соответствует высший класс государственного служащего.
Министрам Республики Беларусь может быть присвоен высший класс
государственного служащего в порядке и на условиях, предусмотренных
законодательством.
Присвоение классов осуществляется:
 Президентом Республики Беларусь – в отношении руководящих
работников республиканских органов государственного управления,
председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и
иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется
Президентом Республики Беларусь;
 Премьер-министром Республики Беларусь – в отношении
государственных служащих республиканских органов государственного
управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по
согласованию с Президентом Республики Беларусь;
 председателями областных и Минского городского исполнительных
комитетов – в отношении председателей городских, районных исполнительных
комитетов, а также глав местных администраций.
Присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на
основании заявления государственного служащего или представления его
185
руководителем комиссии по присвоению классов соответствующего
государственного органа.
Соотнесение классов государственных служащих и государственных
должностей устанавливается Президентом Республики Беларусь или
уполномоченным им органом.
Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться
квалификационные классы, классные чины, персональные звания,
дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными
законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.
Присвоение классов производится в последовательном порядке в
соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного
служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее
присвоенного ему класса. При этом учитывается занимаемая должность, в
соответствии с которой присваивается класс на основании перечня
государственных должностей, соответствующих классам государственных
служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.
Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой
должности, для государственных служащих, имеющих 1210-й класс, составляет
не менее одного года, 97-й класс – не менее двух лет, 64-й класс – не менее трех
лет. Присвоение очередных классов государственным служащим, имеющим иные
классы, сроком не ограничивается.
Государственным служащим, которым присвоено звание «Герой Беларуси»,
награжденным орденами и медалями Республики Беларусь и СССР, и
государственным служащим, которым присвоены почетные звания Республики
Беларусь и СССР, может быть присвоен класс (кроме высшего) на один выше по
сравнению с классом, предусмотренным перечнем государственных должностей,
соответствующих классам государственных служащих.
Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за
особые достижения в труде.
Лицам, поступающим на государственную службу впервые, класс
государственного служащего присваивается не ранее чем через шесть месяцев.
При наличии стажа государственной службы соответствующий класс
государственного служащего присваивается не позднее одного месяца с момента
назначения на государственную должность.
О присвоенном классе вносится запись в трудовую книжку государственного
служащего.
В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим
должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также
совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, он может
быть понижен в классе, но не более чем на один класс.
Понижение либо восстановление в классе лиц, указанных в части первой
настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном для присвоения им
классов.
186
Государственные служащие, имеющие дисциплинарные взыскания, не
представляются к присвоению очередного класса до снятия этих взысканий в
соответствии с законодательством.
При переходе государственного служащего по собственному желанию на
низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее
уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется
присвоенный класс.
Существуют общие права и обязанности, установленные для всех
государственных служащих, независимо от должности, а также права и
обязанности, связанные с конкретной должностью. Одни  из числа этих прав и
обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе
или внутри службы (например, право государственного служащего на
ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по
службе), другие  связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в
установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий,
учреждений, организаций независимо от форм собственности).
К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя,
защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение
обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и
принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную
охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную
жизнь граждан, и др.
Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя
установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать
высокий моральный облик государственного служащего, его политическую
беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость,
препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-
экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься
иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой.
Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это
делается при исполнении государственной службы, заниматься
предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для
получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом
управления коммерческой организации любой формы собственности и
организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в
таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе.
Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.
Ряд запретов имеют целью пресечение коррупции. Государственный
служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в
своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен.
Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале
коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки,
подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических
или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том
числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу
187
за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную
службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о
доходах и имуществе.
Существуют и политические ограничения. Государственный служащий
должен быть политически нейтральным. Он не может состоять членом
политических партий, использовать свое служебное положение в интересах тех
или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных
организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении
к ним. Однако политические ограничения не относятся, как правило, к
должностным лицам категории «А».
Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный
характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное
достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на
отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается
использовать в неслужебных целях средства материально-технического,
финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок
членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера).
Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления
государственному служащему предоставляются государственные гарантии:
соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское
обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию,
систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного
содержания при обучении), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия
государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи
от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая
площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).
За успешное и добросовестное исполнение своих обязанностей, за
выполнение заданий особой важности, сложности, срочности государственные
служащие получают поощрения: объявление благодарности, премии, награждение
ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета.
За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями,
им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного
чина, повышение в должности.
За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных обязанностей, за
поведение, которое порочит государственную службу, за правонарушения
(проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью
государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил
государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном
порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор,
строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии,
понижение в воинском или специальном звании, увольнение). Допустивший
должностной проступок государственный служащий может быть временно (на
срок не более одного месяца) до определения меры взыскания отстранен от
выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За
это время должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет
188
передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать
государственную должность. Материальная ответственность государственных
служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в
соответствии с Гражданским кодексом, административная – в соответствии с
Кодексом об административных правонарушениях и другими актами, уголовная –
за совершение преступлений.
Государственная служба прекращается при увольнении государственного
служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и
руководителя государственного органа (последнее – при достижении служащим
предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства, в
случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для
государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.).
9.3. Профессиональная культура государственных служащих
Система государственно-административного управления функционирует

через интеллектуальную и практическую деятельность людей, профессионально
занятых в госаппарате. Культура управления как составляющая системы во
многом определяет ее целостность, организованность, зрелость, представляет
собой субъективный фактор госуправления – определенное слияние интеллекта и
действий. Этот фактор отражает способность государственных служащих
адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной и
культурной сфере и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего
рода управленческую преемственность.
Система профессионально-управленческой культуры может быть понята и
изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне
государственной службы как публично-правового института и носителя
специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его
стилем работы, который формируется из совокупности принятых, устойчивых
образцов административной этики, социально-политических ценностей и
правовых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и
современных ориентаций; 3) на уровне личности государственного служащего,
культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных
качеств и свойств, убеждений, знаний, навыков, определенный репертуар
управленческих технологий.
Профессиональная культура госслужащих вычленима лишь в абстракции. В
реальности она вплетена в различные другие культуры госслужащего:
политическую, правовую, информационную, нравственную, которые в свою
очередь связаны с культурой общества. Системный подход к профессиональной
культуре государственного служащего позволяет увидеть структуру
профессиональной культуры управления, состоящую из таких важных
компонентов, как: политическая культура, правовая культура, нравственная
культура, собственно управленческая как технологический компонент, т. е.
профессионализм.
Государственная служба как социально-нравственный институт имеет важное
идеологическое значение. Она носитель государственной идеологии.
189
В сущностной характеристике профессиональной культуры можно выделить
три важнейшие составляющие. 1. Профессиональная культура – это феномен,
который предстает как результат человеческой деятельности и как процесс,
находящийся в постоянном развитии. 2. Профессиональная культура – показатель
качественного состояния управления. 3. Это сложная самоорганизующая система,
на которую воздействуют факторы, условия как извне (культура, деятельность
общества, мирового сообщества), так и изнутри, т. е. закономерности развития
самой системы управленческой культуры государственных служащих.
Сегодня авторитет государственной власти напрямую зависит от нового
уровня и содержания государственной службы как института профессиональных
управленцев.
Поведение и общение людей во многом обусловлены социально-
профессиональными нормами. Нет единой общепринятой классификации норм
профессиональной культуры управления, но трудно отрицать вообще наличие
профессионально важных качеств субъектов управления.
В зависимости от содержания деятельности набор профессионально важных
качеств может меняться. Однако можно выделить личностные качества
госслужащего, выступающие как универсальные. Культурные универсалии,
превалирующие культурные доминанты в профессиональной деятельности на
госслужбе суть нормы профессиональной культуры управления.
Модель профессионально-психологической подготовки государственного
служащего можно представить в виде трех блоков:
1. Что должен знать специалист.
2. Что должен уметь специалист, какими навыками должен владеть.
3. Какими способностями, личностными свойствами должен обладать
специалист.
Специфика профессиональной деятельности государственного служащего
состоит в том, что в процессе ее осуществления реализуются функции и
полномочия государственных органов власти. Фигура государственного
служащего должна быть привлекательна для потребителей услуг органа власти –
других органов государственной власти, органов местного самоуправления,
предприятий и организаций, населения.
Нормы любой профессиональной этики есть частное по отношению к
общегражданским моральным нормам. Нормы профессиональной этики
предписывают определенные стили поведения и взаимоотношений. Знания этих
норм и следование им позволяет правильно ориентироваться в обстановке и вести
себя так, чтобы не вызвать непонимания и осуждения со стороны окружающих.
Нормы профессиональной этики являются некоторой гарантией того, что
люди могут полагаться друг на друга. Можно констатировать, что нормативная
функция, нормативное предназначение морали в современном обществе являются
ведущими. Включение человека в нормативный контекст – это есть его
социализация.
Поэтому возможно утверждать, что норма является основной формой бытия
профессиональной морали.
Есть три типа нравственных норм:
190
 предписывающие (как требуется с точки зрения профессиональной
морали государственного служащего поступать в определенных ситуациях);
 запретительные (что конкретно не разрешается в рамках служебного
поведения);
 рекомендательные (как следует вести себя в той или иной нравственной
ситуации).
Все вышесказанное уже предполагает существование некоторых способов
управления моралью, в том числе и моралью профессиональной. А именно –
общесоциологическое управление моралью, то есть управление ею через
изменения и усовершенствования различных структурных элементов социальной
системы (экономики, политики, искусства, быта и др.). Оно достигает
нравственного эффекта не непосредственным воздействием на мораль и
непрямыми воспитательными действиями, а через посредство изменения в
материальной и духовной жизни людей.
Второй способ заключается в управлении моралью, осуществляемый путем
прямых воздействий на нее, непосредственных изменений в ней самой. Это
управление предполагает использование специальных этических средств как
средств непосредственного нравственного воспитания.
Оба способа управления моралью находятся в тесном взаимодействии и
являются двумя сторонами единой общей системы социального управления
моралью и нравственным воспитанием. В некоторых социальных подсистемах
(например, в религии) требования, носящие нравственный характер, имеют
абсолютное значение. В идеале так должно быть и в сфере государственного
управления. Но в реальной жизни такая постановка вопроса представляется
невозможной в силу как объективных, так и субъективных факторов. В частности,
этические аспекты, разумеется, оказывают влияние на принятие управленческих
решений, но степень и характер этого влияния во многом зависит от реальных
условий управления и сложившейся ситуации.
Кроме этого, этические воззрения, используемые в качестве принципов
деятельности, определяются ценностными представлениями конкретного человека
о добре и зле, справедливости и ответственности. Эти представления придают
профессиональной деятельности государственных служащих личный,
индивидуальный смысл. А именно, этическая составляющая с одной стороны
очеловечивает, а с другой – персонифицирует содержание управленческих целей.
Этические оценки имеют общесоциальную природу, поэтому они, с одной
стороны, характеризуют государственных служащих как составную часть
определенного социума, а с другой – в некоторой степени обособляют
чиновничество как отдельную социальную, а также профессиональную группу.
Мера нравственной ответственности человека за все, что происходит в
жизнедеятельности общества, безусловно, определяется его ролью в этом
обществе и степенью возможного воздействия на происходящие в обществе
события.
При обобщении ценностных характеристик социального значения и
многократно совершавшихся поступков образуются определенные этические
стандарты. Следование этим стандартам, при исполнении служебных
191
обязанностей, предполагает обязательный контроль, так как служебное поведение
по определению должно быть контролируемым.
Формирование особой морали государственных служащих обусловлено двумя
факторами – потребностью государства в оптимально функционирующем
механизме принятия и исполнения властных решений и потребностью общества в
осуществлении связей между ним и верхушкой государственной власти.
Принадлежность личности к некоторому социальному объединению налагает
на нее свои дополнительные нравственные обязанности, которые отражают
общественные требования к данному объединению. Главными качествами
государственных служащих должны быть лояльность, профессионализм,
нравственность.
Сегодня в литературе этические нормы государственных служащих
разделяются на три основных блока: нормы общечеловеческого характера,
нормы внутриаппаратного поведения и нормы разрешения служебных
конфликтов.
Нормы общечеловеческого характера – честность, доброжелательность,
уважение к личности, скромность и т. д. – регулируют практически весь спектр
служебных отношений, но в особенности они значимы для регулирования
отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и
гражданами.
Нормы внутриаппаратного поведения – дисциплинированность,
коммуникабельность, умение хранить государственную тайну, лояльность и т. д. –
регулируют отношения между государственными служащими внутри
государственного аппарата, а также между государственными служащими и
государственным аппаратом.
Нормы разрешения служебных конфликтов – отсутствие экстремизма,
умение находить компромисс и т. д. – помогают не только в принятии решений, но
и в их реализации.
Совокупность всех перечисленных выше норм является критерием оценки
профессиональной пригодности человека к государственной службе как виду
деятельности. А для самого государственного служащего эти нормы выступают
как ориентир в решении возникающих по ходу деятельности нравственных
проблем.
Интересы общества, отечества и государства являются основополагающим
принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной
деятельности государственного служащего.
Нравственное поведение государственного служащего не может складываться
по формуле все, что не запрещено законом, разрешено. В деятельности
государственного служащего необходимым является, следовательно, не только
должностное, но и моральное регулирование. Никакая формальная процедура,
никакое нормативное положение не отменяют моральных оценок, основанных на
нормах нравственности.
Исследователи государственной службы неоднократно отмечали, что за
последние 20  30 лет окружающая среда государственного управления
претерпела значительные изменения. Новые социально-экономические условия,
192
позволившие говорить о переходе от индустриального к информационному
обществу, серьезные изменения в мировоззрении – все это не могло не отразиться
и на взаимоотношениях общества и государства, и на понимании задач и
принципов государственного управления.
Одной из важнейших движущих сил многочисленных реформ
государственной службы, проводившихся в западных странах в последние
десятилетия, стали возросшие требования со стороны общества к эффективности
работы государственных органов и качеству предоставляемых ими услуг. С одной
стороны – это использование в государственном управлении принципов и методов
коммерческого менеджмента, а с другой стороны – к внедрению мер,
направленных на улучшение образа государственных служащих в глазах граждан.
Проводилась разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение
морального климата государственного управления и повышение доверия
населения к государственным органам. Были созданы стандарты поведения
государственных служащих, был упрощен доступ к информации, хранившейся в
государственных органах, были частично раскрыты сведения о доходах
государственных служащих. Со временем эти и многие другие мероприятия
составили особое направление государственного управления – управление
административной этикой.
Административная этика изучает все моральные аспекты деятельности
государственных служащих и руководителей и включает четыре компонента:
1. Ценности – убеждения, мнения, отношения людей, групп и общества к
таким понятиям, как: свобода, справедливость, честность, лояльность,
нейтральность, ответственность и др.
2. Стандарты и нормы – принципы, определяющие действия людей и
служащих для руководства и контроля за из поведением (законы, кодексы,
правила).
3. Внешняя среда – условия, в которых протекает деятельность
государственных служащих (политические, социальные, культурные).
4. Поведение – различные формы деятельности государственных служащих,
ориентированные на ценности данного общества или отдельных групп, в рамках
определенных стандартов и норм.
Соответственно управление административной этикой – это определение
того, что является должным поведением для государственных служащих,
разработка связанных с этим стандартов и правил поведения, а также создания
процедур по их реализации.
Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах
одним из важнейших способов противодействия коррупции. Разработка и
совершенствование стандартов стали почти обязательной составляющий реформ
государственной службы. Управление административной этикой включено в
состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся
подготовкой государственных управленцев.
На сегодняшний день в Республике Беларусь не удается решить, несмотря на
целый ряд нормативных актов, многие существующие проблемы государственной
службы, в том числе и коррумпированность чиновников. Коррупция стала
193
привычным явлением в жизни граждан и общества – это с одной стороны, а с
другой – одной из основных угроз национальной безопасности. Коррупция
способствует сохранению и развитию выраженного социального неравенства
вопреки усилиям государства.
Подобные проблемы в странах Запада во многом решаются в рамках
управления административной этикой.
Следует отметить, что в Республике Беларусь сходное с западным понимание
общих принципов, на которых должна строиться государственная служба, чтобы
преодолеть неэффективность аппарата и недоверие граждан. Это выражается в
обеспечении правовыми нормами открытости системы государственной службы
непосредственно и через органы средств массовой информации, ее
функционирование как демократической государственной службы; прозрачность
принимаемых государственными органами решений, затрагивающих права и
законные интересы граждан, включая участие граждан в процессе подготовки этих
решений; этичность, наличие норм и правил поведения государственного
служащего, ответственного за выполнение должностных обязанностей.
1. Охарактеризуйте государственную службу как социальный институт, ее
особенности.
2. Охарактеризуйте государственную службу как правовой институт.
3. Назовите принципы государственной службы.
4. Дайте определение понятия «государственный орган».
5. Дайте определение и содержательное наполнение понятия
«государственная должность».
6. Кто такой государственный служащий?
7. Назовите виды государственной службы.
8. Чем определяется правовой статус государственного служащего?
9. Охарактеризуйте понятие классифицированные государственные
служащие.
10. Назовите классы государственных служащих в Республике Беларусь.
194
РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В
ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии

процесс управления; управленческое решение; классификация
управленческих решений; требования, предъявляемые к управленческому
решению; факторы, влияющие на принятие управленческого решения; среда
прямого воздействия; среда косвенного воздействия; этап подготовки решения;
этап принятия решения; этап реализации решения; общие и специфические
признаки решения; методы выбора решения; методы обоснования управленческих
решений; документальное закрепление решения; лицо, принимающее решение.
Вопросы
10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды.

10.2. Процесс разработки и принятия управленческих решений.
10.3. Методы обоснования управленческих решений.
10.4. Документальное закрепление и реализация управленческих
решений.
10.5. Лицо, принимающее решение в системе государственного
10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды
Под процессом управления понимают ход реализации функций управления

или деятельность субъектов управления, направленную на достижение
поставленных целей путем реализации определенных функций и применения
соответствующих принципов и методов управления.
Процесс управления характеризует динамику управления и носит
циклический, относительно замкнутый характер. Он начинается с постановки
целей и задач и заканчивается их выполнением, достижением определенной цели
(желаемого результата). После достижения результата весь управленческий цикл
повторяется.
Процесс управления обеспечивает переход управляемого объекта из некоего
начального состояния S1t1, в целевое S2t2.
Исходное
S1, t1 S2, t2
состояние N вариантов Целевое состояние
объекта
195
Рис.10. 1. Процесс управления
Управленческое решение находится в центре управленческого цикла и

определяет общие цели и задачи, пронизывает все управленческие функции от
начала и до завершения управленческого цикла. При этом общее управленческое
решение поддерживается частными и локальными решениями в ходе
организации, корректировки и координации действий исполнителей, контроля и
оценки конечных результатов деятельности.
В управленческих решениях фиксируется вся совокупность отношений,
возникающих в процессе управления. Через них преломляются цели, интересы,
связи, ресурсы и т. д. Именно поэтому решения являются центральным элементом
управления. Характеризуя полный цикл управленческой деятельности,
состоящий из целеполагания, планирования, организации, координации,
контроля и корректировки целей, легко заметить, что он, в конечном счете,
представлен в виде трех элементов управления – подготовки, принятия и
реализации управленческих решений.
Управленческое решение – это зафиксированный каким-либо способом
(устно или письменно) волевой акт, вывод, принятый субъектом управления в
пределах его компетенции (прав и обязанностей) и предоставленных полномочий,
отражающих целенаправленное воздействие на объект управления.
Государственные управленческие решения в широком понимании отражают волю
государства, которая приобретает официально выраженную форму.
Понятие «решение» в современной жизни весьма многозначно. Оно
понимается и как процесс, и как результат выбора. Основная причина
неоднозначной трактовки понятия «решение» заключается в том, что каждый раз в
это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению
исследований.
Решение как процесс характеризуется тем, что оно, протекая во времени,
осуществляется в несколько этапов, охватывающих все элементы системы
управления: подготовку, принятие и реализацию. Этап принятия решений можно
трактовать как акт выбора, осуществляемый индивидуальным лицом или группой
лиц, принимающих решение с помощью определенных правил.
Решение как результат выбора обычно фиксируется в письменной или
устной форме и включает в себя план (программу) действий по достижению
поставленной цели.
Каждое управленческое решение содержит предписание о будущих действиях
субъекта и объекта управления на основе переработки информации в целях
разрешения конкретной проблемы в отношении управляемого объекта. Все
управленческие решения призваны обеспечить успешное решение возникающих
проблем, относящихся к деятельности органов государственного управления.
Содержание управленческого решения, таким образом, можно представить
в виде модели предстоящих практических действий, которая вначале
умозрительно, а затем документально закрепляет ответы на вопросы: что делать?
как делать? кому делать? в какие сроки делать? какое необходимо материально-
техническое и финансовое обеспечение этих действий? При этом в зависимости от
196
стадии управленческого цикла решения могут быть: начальные (исходные),
регулирующие и корректирующие.
Управленческие решения, как правило, обеспечивает должностное лицо или
соответствующий орган, несущий полную ответственность за последствия
реализуемых решений. Границы компетенции, в рамках которой принимаются
решения, четко обозначены в требованиях формальной структуры. Однако круг
лиц, привлекаемых к подготовке решения, значительно больше числа лиц,
облеченных властью.
Отличительной особенностью государственных управленческих решений
является их социальный характер, который проявляется в том, что органы
государственного управления воздействуют на людей, а не на природную или
техническую среду.
В теории управления выделяют различные виды управленческих решений, в
том числе: служебные (относящиеся непосредственно к осуществлению
служебной деятельности) и собственно управленческие (относящиеся к
организации управления этой деятельностью). Деление это достаточно условно,
так как служебные решения, как правило, содержат управленческий аспект, а
управленческие  служебный.
Сложность и многообразие решений не только предполагает, но и
обусловливает необходимость классификации решений.
Важной предпосылкой такой классификации решений является установление
субъекта организации или ее конкретного звена, который несет ответственность за
данное решение. Наиболее распространенным является классификация
управленческих решений по следующим признакам:
 по функциональному содержанию – плановые, организационные,
контролирующие, прогнозирующие;
 по характеру решаемых задач (сфере действия)  экономических,
организационных, технологических, экологических и др.;
 по иерархии управления – на уровне систем, на уровне подсистем, на
уровне отдельных элементов системы;
 по причинам возникновения  а) ситуационные, связанные с характером
возникающих обстоятельств; б) по предписанию (распоряжению) вышестоящих
органов; в) программные, связанные с включением данного объекта управления в
определенную структуру программно-целевых отношений, мероприятий; г)
инициативные, связанные с проявлением инициативы системы, например, в сфере
производства товаров, услуг, посреднической деятельности; д) эпизодические и
периодические, вытекающие из периодичности воспроизводственных процессов в
системе;
 по исходным методам разработки  а) графические, с использованием
графоаналитических подходов (сетевых моделей и методов, ленточных графиков,
структурных схем, декомпозиции больших систем); б) математические методы,
предполагающие формализацию представлений, отношений, пропорций, сроков,
событий, ресурсов; в) эвристические, связанные с широким использованием
экспертных оценок, разработкой сценариев, ситуационных моделей;
197
 по организационному оформлению  а) жесткие, однозначно задающие
дальнейший путь их воплощения; б) ориентирующие, определяющие направление
развития системы; в) гибкие, изменяющиеся в соответствии с условиями
функционирования и развития системы; г) нормативные, задающие параметры
протекания процессов в системе.
По периоду действия, масштабу и характеру целей выделяют управленческие
решения:
стратегические (важные для достижения цели, принимаемые на высших
уровнях управления), обычно касающиеся коренных, основополагающих проблем
всей управляемой системы;
тактические (относящиеся к разработке детальных средств и
приемов достижения цели);
текущие (решения повседневных вопросов);
единоличные (единоначальные) и коллегиальные (кооперативные).
Отличия характерных признаков стратегических и тактических решений
иллюстрируются в таблице 10.1.
Следует особо остановиться еще на одной особенности процесса принятия
управленческих решений, обусловленной тем обстоятельством, что принятие
решения всецело строится и зависит от полноты информации о состоянии,
тенденциях и проблемах развития объекта управления обстановки на конкретном
участке деятельности. Именно она диктует условия принятия управленческих
решений, которые вырабатываются в условиях либо определенности, либо
неопределенности и риска. Поэтому в зависимости от степени неопределенности
можно выделить решения: стандартные (наработанные варианты); малой
неопределенности; значительной неопределенности и большой неопределенности.
В каждом из этих случаев необходимо оценивать фактор риска и ущерб от
возможных неблагоприятных последствий.
Характерные Стратегические Тактические
признаки
Структурированность Слабо структурированы Структурированы
Формализация Слабо формализованы Формализованы

Временной горизонт Долгосрочные Среднесрочные
Основа принятия Часто – интуиция Интуиция, опыт,
рационализм
Число целей Многоцелевые Несколько целей
Количественная Качественные Качественно–

определенность количественные
Культура Успех определяется Ориентирована на
организационного изобретательностью, производство (маркетинг), успех
поведения созданием новых определяется агрессивностью в
возможностей, предвидением конкуренции и эффективностью в
производстве
Характеристики ЛПР Предпринимательство, Умение получить прибыль,
новаторство, достичь поставленной цели,
благожелательное контролировать подчиненных
198
лидирование в коллективе
Характер власти Сосредоточена в общем Может быть
руководстве децентрализована, сосредоточена
в производстве и маркетинге
Типовые структуры Матричные Линейно-функциональные
управления [19,49]
Таблица 10.1. Характерные признаки процессов разработки стратегических и
тактических решений
Все управленческие решения в организации могут быть также разделены на:

 жестко обусловленные (детерминированные);
 зависящие от субъекта решения.
К первым обычно относят либо решения так называемой стандартизации
(обусловленные принятыми выше предписаниями и распоряжениями), либо
вторично обусловленные распоряжением вышестоящей организации. Этот тип
решений практически не зависит от качеств и ориентации руководителя.
Другой тип  инициативные решения, где качества руководителя накладывают
серьезный отпечаток на характер принимаемых решений. К ним относятся акты,
связанные как с локальными изменениями в организации (поощрение, наказание),
так и с изменением механизмов, структуры, целей организации. Инициативное
решение обычно рассматривают как выбор альтернативы из нескольких возможных
вариантов, каждый из которых влечет ряд позитивных и негативных последствий. В
числе факторов, влияющих на качество решений, отмечают: компетентность
персонала, деловые и личные качества руководителя, его ролевые (должностную,
функциональную, групповую, гражданскую, семейную) позиции.
Большое значение также придается проблеме надежности информации,
организации коммуникации, помехам, возникающим в ходе передачи информации.
В числе последних особое внимание уделяется связанным со спецификой ролевой
позиции и интересов тех, кто перерабатывает информацию в процессе ее
прохождения от нижних ярусов организации до субъекта, принимающего
решения.
Наука управления при классификации управленческих решений применяет и
такие термины, как программируемые и непрограммируемые решения. Из них
преобладают непрограммируемые решения, требующие исключительно
творческого подхода к поиску выхода в нестандартной ситуации, что, в свою
очередь, развивает у руководящего состава и членов коллектива здравый смысл
и интуицию.
К управленческому решению предъявляется ряд требований, к числу
которых можно отнести:
 всестороннюю обоснованность решения;
 своевременность;
 необходимую полноту содержания;
 полномочность;
 согласованность с принятыми ранее решениями.
199
Для успешной реализации управленческих решений в области
государственного управления каждый субъект управления должен обеспечить
выполнение определенных требований (принципов).
Целесообразность заключается в том, что решение должно увязываться с
общими целями и задачами развития государства и общества. Иными словами,
необходимо учитывать конкретную социально-политическую, экономическую
ситуацию (в регионе, стране, на определенной административной территории).
Оптимальность обеспечивает выбор из нескольких вариантов решения
именно того, которое кратчайшим путем и с наименьшими затратами приведет к
максимально желаемому результату. При этом просчитывается степень
воздействия и предполагаемый не только положительный, но и отрицательный
эффект от реализации принятого решения.
Своевременность призвана обеспечить адекватное реагирование субъекта
и объектов управления на динамично изменяющуюся обстановку. Искусство
руководителя в реализации этого требования заключается в том, чтобы уловить
момент принятия и реализации управленческого решения. В этом ему помогают
не только общие профессиональные знания, но и личный опыт в должности
руководителя. Следует помнить, что даже правильно подготовленное и
выверенное решение может нанести вред, если оно принято и реализовано
преждевременно или с запозданием.
Объективность базируется на точном знании и правильной оценке условий
функционирования объекта. В свою очередь, это знание опирается на применение
научной методологии в изучении и оценке всех обстоятельств, формирующих
управленческое решение.
Конкретность предполагает, что в действиях субъекта управления должен
присутствовать выбор вполне определенного варианта действий, а также четкая
формулировка в описании этих действий, распределение ролевых обязанностей
исполнителей решения, определение пространственных и временных рамок
принятого варианта действий.
Гибкость обеспечивает возможность внесения в готовый вариант
управленческого решения соответствующих изменений, которые, как правило,
учитывают общие и частные тенденции развития обстановки. Поэтому гибкость
включает в себя результаты динамического прогноза.
Учет первичных и производных последствий принятого и
реализованного решения, которые могут сказаться даже через годы. Как
показывает практика, это одно из самых трудных, но необходимых для соблюдения
требований. Рассчитывать первичные и вторичные последствия принято в любой
сфере деятельности, иначе рушатся построенные дома, взрываются атомные
электростанции и т. п.
10.2. Процесс разработки и принятия управленческого решения
Выработка и принятие управленческого решения  есть процесс сбора и

мысленной (аналитико-синтетической) обработки данных, необходимых для
принятия решения, с последующим фиксированием в соответствующей (устной
200
или письменной) форме. По этой причине выработка и принятие решения
представляет собой важнейшую функцию деятельности любого субъекта
управления, ее ключевой момент и один из основных этапов управленческого
цикла организаторской деятельности руководителя.
Одним из главных факторов, влияющих на качество принимаемых решений,
является количество звеньев управления, увеличение которых ведет к
запаздыванию и искажению информации при подготовке решения, искажению
распоряжений, идущих от субъекта управления, увеличивает «неповоротливость»
процесса управления. Это обусловливает необходимость оптимизации количества
звеньев управления.
Говоря о процессе выработки и принятия управленческого решения,
необходимо отметить, что в нем нет жесткой регламентации действий
руководителей и сотрудников, как нет и рецептов на все случаи жизни. На этот
процесс оказывает влияние множество факторов, совокупность которых можно
представить в виде двух групп:
В первую группу входят факторы, образующие структуру проблемы принятия
решения. Это институциональные и личные цели, виды альтернативных решений
и их последствий, размеры расходов, скорость распространения информации, ее
стоимость, время на решение, тип реакции. Здесь наблюдается большое сходство
между структурой действий субъекта управления и структурой задачи.
Вторую группу образуют факторы, условно находящиеся вне проблемы. Это
правила и предписания в системе управления, например, критерии карьерного
продвижения, методы финансирования, оценки руководства.
Современные концепции управления рассматривают систему управления как
открытую систему, которая получает ресурсы и возвращает готовую продукцию и
услуги обратно во внешнюю среду. Такая организация адаптируется к изменениям
внешней среды и реагирует на изменяющиеся возможности, угрозы и вызовы этой
среды.
По характеру воздействия на систему управления выделяют среду прямого
воздействия и среду косвенного воздействия.
К среде прямого воздействия относятся, например, поставщики
энергоресурсов, потребители и конкуренты, а также межгосударственные органы
и правовые нормы, непосредственно влияющие на деятельность организации.
Внешняя среда прямого воздействия – это специфическая внешняя среда
конкретной организации. Она включает те элементы внешней среды, с которыми
организация взаимодействует постоянно или на более или менее регулярной
основе [4348].
К среде косвенного воздействия относятся факторы внешней среды, которые
влияют на организацию косвенно, опосредованно. Они учитываются при
разработке стратегии организации. Это общеэкономическая ситуация в мире,
например, фаза цикла (спад или подъем), европейский уровень безработицы,
темпы инфляции, технологический прогресс, мировой политический климат и т. д.
Факторы, определяющие среду косвенного воздействия, имеют более
сложную структуру, многоплановый характер. Они в меньшей мере, чем факторы
среды прямого воздействия, испытывают влияние организации. Информация о
201
среде косвенного воздействия часто неполная. В условиях усиления воздействия
этой среды на конкурентоспособность организации приходится полагаться на
субъективные оценки, а не на аналитические данные.
Сложность внешней среды проявляется в многообразии составляющих ее
элементов, их взаимосвязей, неравномерном ускорении темпов изменений.
Реальные управленческие ситуации характеризуются сложностью,
динамизмом и неопределенностью. Поэтому важны принципиальные подходы к
разработке управленческих решений в явно упрощенных условиях
определенности, которые можно рассматривать как необходимую ступень, основу
практической разработки сложных решений. Применение даже сравнительно
простых приемов, инструментов и алгоритмов разработки решений позволяет
существенно повысить эффективность управления.
Изучение процесса разработки управленческих решений в условиях
определенности важно с теоретической и практической точки зрения.
Как уже отмечалось, выделяют три этапа (фазы) разработки управленческих
решений – это подготовка, принятие и реализация решения. Однако число
конкретных шагов в рамках указанных этапов существенно различается.
Учитывая, что рассматриваемый алгоритм является базовым, число таких шагов
должно быть максимально возможным, а сам алгоритм не только логически
последовательным, но и достаточно детальным. При подготовке, принятии и
реализации государственно-управленческих решений можно выделить следующие
этапы:
Этап подготовки решений включает следующие шаги:
1. Формирование команды для подготовки решения.
2. Диагностика ситуации.
3. Разработка и обоснование системы целей.
4. Определение проблемы.
5. Анализ проблемы.
6. Формулировка критериев и ограничений.
7. Выдвижение альтернатив.
8. Анализ альтернатив.
9. Оценка альтернатив и последствий.
Этап принятия решений содержит следующие шаги:
1. Выбор альтернативы.
2. Принятие решения руководителем.
3. Конкретизация решения, его дезагрегирование для более низких уровней
4. Доведение решений до исполнителей.
5. Принятие решения исполнителем.
6. Разработка плана действий.
7. Экспериментальная проверка.
8. Уточнение и корректировка принятых решений.
Этап реализации решения предполагает следующие шаги:
1. Организацию исполнения решений.
2. Определение результатов и последствий.
202
3. Оценку и анализ результатов и последствий.
4. Организацию обратной связи.
Вместе с тем можно выделить общие рекомендации по логическим
действиям для лиц, принимающих решения на конкретном участке служебной
деятельности. Здесь следует иметь в виду, что логика действий руководителя
различается в зависимости от уровня управления, а также вида принимаемого
решения (общее или частное, стратегическое или тактическое) и т. д. Ведь даже у
одного руководителя порядок принятия решения может меняться исходя из
указанных обстоятельств.
Итак, любой руководитель в процессе выработки и принятия
управленческого решения неизбежно проходит 4 основные стадии,
последовательная реализация которых позволяет успешно решить
поставленную перед ним задачу.
1. Выявление проблемы и формулировка цели. На этой стадии руководитель
осуществляет диагноз (оценку) управленческой ситуации для определения
проблемы или главных вопросов, требующих решения, формулирует
возникающие в связи с этим управленческие цели (задачи) и выявляет
принципиальный путь (пути) ее достижения. Как правило, в служебной
деятельности нет недостатка в проблемах, требующих разрешения (и
достаточно часто, как можно скорейшего разрешения). При этом новые проблемы
возникают, как показывает практика, на всех уровнях управления и степень их
важности различна.
Управленцы, обладающие солидным опытом работы, отличающиеся умением
чувствовать еще только зарождающиеся проблемы, их роль, значение и
возможные последствия, формулируют для себя суть проблемы уже в ходе
получения первичной информации и глубже вникают в нее при последующем
непрерывном изучении и анализе.
2. Разработка вариантов решения предполагает сбор дополнительного
материала, необходимого для изучения характеристик объекта управления и
выделения тех факторов, которые влияют на принятие решений. Это значит,
что каждое конкретное управленческое решение требует анализа специально
отобранной для этой цели информации. Она может быть сосредоточена в
информационных массивах информационно-аналитических подразделений и т. п.
Однако иногда сформулированная и осознанная руководителем управленческая
проблема вызывает потребность в уточнении имеющейся информации или
сборе новой, дополнительной. При этом при анализе имеющегося материала, в
зависимости от его характера, используются различные методы. Например,
формализованная информация может подвергаться логико-математической
обработке с использованием возможностей ЭВМ, а качественная
неформализованная  оценивать с помощью методов индукции и дедукции,
сравнения и аналогии, где присутствует обобщение и абстрагирование.
Результаты анализа и прогноза позволяют перейти к следующей стадии.
3. Формулировка возможных вариантов принятия решения и их оценка. В
данном случае имеется в виду то, что должна осуществляться разработка
альтернативных вариантов управленческих решений. Как правило,
203
определенные наметки вариантов решения появляются уже на стадии анализа.
Но это лишь контуры решений, которые обретают рельефность в процессе их
последующей (специальной) разработки, формулировки, оценки, сравнения и т.
д. Поэтому данный процесс можно назвать стадией созревания решения.
Трудности, с которыми приходится сталкиваться субъекту управления на этой
стадии, заключаются в определении количества альтернатив и критериев их
отбора. Поэтому существенную роль здесь чаще всего играют эвристические
способности управленца, его общая эрудиция и интуиция.
Но в любом случае отбор вариантов принимаемого решения осуществляется
на основе следующих критериев: результативности (степени приближения к
заданной цели) и доступности исполнения (наличия сил, средств, возможностей).
4. Выбор, обоснование и формулировка оптимального варианта решения.
Когда круг возможных вариантов определен, наступает момент выделения
лучшего решения, т. е. необходимо дать оценку каждой альтернативе (осуществить
подробную проработку всех имеющихся вариантов) и определить, какая из них
наилучшим образом обеспечивает достижение желаемого результата. Затем
необходимо разработать конкретный план управленческого решения, который
будет эффективен с точки зрения достижения поставленной цели (задачи).
Оценка включает понимание, описание и анализ последствий выбора
конкретной альтернативы для определения ее ценности или стоимости.
Перед оценкой должны быть:
 уточнены цели и, исходя из них, установлены реальные критерии
решений;
 четко сформулированы проблемы и контекст решений;
 идентифицированы альтернативы, из которых будет сделан выбор.
Как правило, можно выделить ряд общих и специфических признаков
любого решения.
Специфические признаки определяются конкретными особенностями
решаемой задачи. Например, при оценке качества продукции используются такие
показатели, как: безотказность, ремонтопригодность, долговечность, надежность.
При приеме на работу необходимо оценить общую и профессиональную
подготовку работника, опыт работы, творческий потенциал.
Общими признаками при оценке альтернативы являются ее выполнимость,
приемлемость и уязвимость.
Выполнимость альтернативы – степень трудности ее реализации,
оцениваемая необходимыми затратами времени, усилий и ресурсов. Реализация
любой альтернативы связана с использованием ресурсов организации. При этом
можно выделить альтернативы, которые требуют ресурсы и которые
высвобождают их. Например, альтернатива отказа от действий освобождает
ресурсы, которые использовались бы в других альтернативах. Такая альтернатива,
с точки зрения ресурсов, всегда осуществима. Если для осуществления
альтернативы необходимо ресурсов больше, чем имеется в наличии или может
быть получено, то данная альтернатива неосуществима.
204
Оценка выполнимости альтернативы означает выяснение соответствия
объема и ассортимента требуемых ресурсов доступным ресурсам или тем, которые
могут быть получены.
Альтернативы могут иметь хорошее соответствие в одной функциональной
области и плохое соответствие – в другой. Часто такие альтернативы предложены
тем функциональным подразделением в организации, которое извлечет большую
выгоду от хорошего соответствия. Опасность состоит в том, что выгоды в одной
области могут привести к отрицательным последствиям в других.
Приемлемость определяет меру продвижения к целям при выборе данной
альтернативы. Это, например, конкретный результат, который мы получим при
выборе этой альтернативы. Приемлемость альтернативы – та мера, в которой ее
выбор и реализация обеспечивают достижение целей организации. В
значительной степени критерии приемлемости зависят от целей конкретного
решения. Необходимо оценить влияние выбора конкретной альтернативы на:
 техническую спецификацию – увеличение вероятности того, что услуга или
товар, который дает альтернатива, будет ближе к тому, что хотят клиенты;
 качество – уменьшение возможных погрешностей, встречающихся в
создании услуг или товаров;
 скорость реакции – сокращение времени, в течение которого клиенты
должны ждать услуги или товара;
 надежность – увеличение вероятности наступления ожидаемых событий;
 гибкость – увеличение гибкости действия, с точки зрения либо
ассортимента, который может быть выполнен, либо скорости изменений, которые
могут быть выполнены.
Уязвимость альтернативы указывает меру риска, который мы принимаем,
выбирая эту альтернативу. Риск, свойственный любой альтернативе, может быть
результатом неспособности лица, принимающего решение, предсказать или
оценить:
1) внутренние результаты выбора альтернативы в пределах организации;
2) преобладающие условия среды после принятия решения;
3) реакцию на решение других органов в пределах окружения.
Для осуществления выбора альтернативы в настоящее время применяются
различные методы. Некоторые из них представлены на рис.10.2.
Методы выбора
На основе Путем На основе

По голосованию переговоров интуиции
расчетов
Индивидуальные позиции и оценки при осуществлении выбора альтернативы
Рис. 10.2.должны
по голосованию Классификация
отвечать методов выбора
следующим альтернативы
требованиям:
1) группа всегда помнит о цели, с которой уже согласились все ее члены;
205
2) каждый член группы участвует в опросе;
3) вся необходимая информация должна быть доступна каждому члену
группы;
4) мнения каждого члена равносильны;
5) мнение большинства при голосовании является неоспоримым выбором.
Углубление общественного разделения труда приводит к дифференциации
видов деятельности и появлению специалистов в узких областях. Для принятия
значимого для всех решения применяется метод коллегиальной системы.
Данный метод предполагает, что неучтенные факторы не оказывают влияния
на решение и процесс выбора. Однако в истории бывали случаи, когда коалиции и
антагонизмы в команде, принимающей решения, вели к далеко не лучшему
выбору альтернативы.
Управленческие решения могут быть оформлены письменно в форме
документов, на электронных носителях, либо переданы вербальным путем
(например, устные распоряжения).
На всех вышеперечисленных стадиях в процессе принятия государственного
управленческого решения присутствует волевое усилие, а окончательный
волевой акт и выбор единственного варианта будущих действий сопровождаются
выполнением двух условий:
 устранением возникающих сомнений, а также давления, которое может
оказываться как сверху, так и снизу;
 добровольным и осознанным принятием ответственности за возможные
неблагоприятные последствия.
Рассматривая процесс выработки управленческого решения, следует
остановиться на коллегиальном обсуждении проблем и подготовки
управленческих решений.
Коллегиальность — это совместное выполнение управленческих функций
коллегиальным органом управления. В узком смысле ее следует понимать как
принцип управления, при котором руководство осуществляется группой лиц,
обладающих равными правами при решении вопросов. В широком смысле под
коллегиальностью понимают форму принятия решений, при которой учитывается
коллективное мнение, используются методы коллективного обсуждения.
Сочетание единоначалия с коллегиальностью  один из принципов
управления. В данном случае коллегиальность  это привлечение специалистов к
процессу выработки решения. Коллегиальность при принятии управленческих
решений неразрывно связана с внедрением демократических начал в
государственное управление. Это достигается созданием коллегиальных органов
управления. Однако коллегиальность в выработке решения, так же как и
делегирование права его принятия, не снимает ответственности с руководителя за
выполнение данного решения (решение коллегиальное, а ответственность
персональная). Поэтому правильное сочетание единоначалия с коллегиальностью
требует четкого определения границ последней.
10.3. Методы обоснования управленческих решений
206
Динамичность и многообразие служебной деятельности требуют от
руководителей и сотрудников владения современными методами оценки
обстановки и обоснования решений при создании, а также в ходе подготовки и
применения (использования) имеющихся сил и средств. Среди них в последнее
время все возрастающее значение приобретают количественные методы оценки
информации, разрабатываемые теорией исследования операций.
В современных условиях на помощь искусству принятия решений в
организации приходит дополнительное средство в виде математического
метода исследования и предвидения, вскрывающего внутренние логические и
количественные связи и взаимозависимости между решением и его
последствиями. Таким образом находят закономерности, господствующие в
производственной, экономической и иных сферах деятельности. В результате
появляется возможность наиболее полно использовать информацию о реальной
обстановке для обоснования решения.
Вместе с тем использование математических методов при обосновании
управленческих решений играет важную вспомогательную роль, но не может
претендовать на главную, так как оперирует не с самой жизнью, проявления
которой чрезмерно сложны (во многих деталях скрыты и не определены), а с ее
математической моделью, являющейся лишь приближенным отображением
действительности.
Но не следует, однако, и недооценивать значения научной достоверности и
силы математических методов. Предложения для принятия решения, полученные в
результате их применения, могут подкрепить точку зрения, основанную на
интуиции, но могут внести в нее и серьезные коррективы или отвергнуть не-
опровержимыми доказательствами. Выводы могут иногда оказаться не
содержащими ничего нового, но могут быть весьма нетривиальными, и которые
трудно было бы получить без них.
Научное исследование, предпринимаемое с целью выработки предложений
для принятия решения, получило название исследование операций. Главный
метод, который здесь используется,  системный анализ целенаправленных
действий (операций) и объективная (в частности, количественная) сравнительная
оценка возможных результатов этих действий.
Следует различать исследование операций  как практическую деятельность
органов управления (и особенно консультативных групп при руководителе) и
теорию исследования операций  как науку, разрабатывающую пути и способы
исследования, которые должны применяться в такой практической деятельности.
Об этом приходится напоминать, потому что довольно часто исследованием
операций обозначают как область науки, так и область практической
деятельности, не различая их и не прибегая к термину «теория исследования
операций».
Известно, что для выработки предложений, которые могли бы быть
использованы (учтены) при принятии решения, необходимо из всех возможных
вариантов отобрать лучшее, наиболее эффективное. Потенциальная возможность
выработки в короткое время рациональных вариантов решений по
использованию сил и средств уже заложена в компьютерной технике, а
207
важнейшей предпосылкой ее использования является разработка математических
методов исследования действий, составляющая предмет теории исследования
операций.
Объектом исследования операций могут быть все виды управленческой
деятельности, а также материального обеспечения, подготовки кадров и многие
другие действия. Результатом исследования является выработка не самих
решений, а предложения для принятия решений.
Таким образом, в процессе управления целенаправленной деятельностью
различаются две функции выработки предложений и принятия решения:
 функция принятия решения остается и всегда будет оставаться за
руководителем;
 функция выработки предложений для принятия решения представляет
собой исследовательскую функцию, которая в различных ситуациях может
выполняться либо самым руководителем, либо аналитиками. Последние в данном
случае выполняют вспомогательную роль:
 моделируют действия;
 раскрывают связи и зависимости между элементами обстановки,
вариантом действий и его последствиями;
 оценивают эффективность вариантов действий и выбирают среди них
наиболее эффективный в условиях исследуемой модели.
Следует разграничить понятия «выбор решения» и «непринятие решения».
Выбором решения, да и то не всегда, заканчивается процесс его обоснования. Если
это целесообразно и возможно, то принятию решения должно предшествовать
научное предвидение, дополняющее процесс принятия управленческих решений.
При исследовании операций имеет место:
 обоснование количественного и качественного состава сил и средств,
выбора рациональных технических систем, обоснование заданий на их
разработку;
 обоснование и выбор рациональных методов и приемов использования
сил и средств при планировании и ведении работы на различных участках.
Процесс исследования операций должен учитывать особенности каждой
задачи, но общими для всех задач могут быть названы следующие этапы:
 постановка задачи;
 выбор показателей эффективности действий;
 создание математической модели исследуемой операции;
 обеспечение исследования необходимыми исходными данными;
 выработка альтернативных вариантов решения задачи;
 выбор варианта решения задачи, являющегося наилучшим в условиях
рассматриваемой математической модели, и выработка предложений для
принятия решения.
Важным элементом исследования является определение совокупности
подлежащих исследованию вариантов, включающий множество допустимых
вариантов решения задачи. К допустимым относятся любые варианты,
удовлетворяющие всем ограничениям задачи, хотя бы они и не обеспечивали
208
максимального успеха. Тот из допустимых вариантов решения, который
удовлетворяет и требованию достижения максимального успеха, называется
оптимальным.
Выбор решения из нескольких вариантов существенно усложняется в
условиях неопределенности. Недостаточность информации может существенно
снизить эффективность действий и результатов.
10.4. Документальное закрепление и реализация управленческого
решения
Принятое управленческое решение прежде всего выражается в устной форме с
последующим письменным его закреплением. Как правило, решения в массе своей
облекаются в определенные документы.
Документ, в широком смысле слова (от лат. Dokumentum  доказательство,
свидетельство),  есть любой материальный объект с информацией, закрепленной
определенным образом для передачи ее во времени и пространстве. В качестве
способов фиксации информации в документе могут использоваться рисунки,
графики, схемы, аудио- и видеозаписи, фотографии, записи с помощью
соответствующих знаковых систем на магнитных лентах и дисках в ЭВМ и др.
Практически все они используются и в организации управления. Но основным
является письменный документ, закрепляющий речевую информацию средствами
письменного языкового общения в соответствии с действующими нормами и
правилами.
Основными требованиями к составлению документов, используемых в
организации управления, являются: своевременность разработки документа,
краткость изложения информации, ее достоверность и наглядность (понятность) для
объекта управления.
Документально оформленные решения можно классифицировать по
следующим основным признакам:
 уровень иерархии нормативно-методического обеспечения –
международное сообщество, страна, регион (республика, край, область), город,
село, фирма;
 правовой статус документа – обязательные к исполнению (законы,
стандарты, указы, постановления, положения, программы, планы, формальные
распоряжения) и рекомендательные (инструкции, методики, рекомендации и т. п.);
 содержание документа – технические (инвестиционные проекты,
конструкторско-технологическая документация, методики и т. п.), экономические
(технико–экономические обоснования, финансовые, бухгалтерские, налоговые
документы, бизнес–планы и т. п.), организационные (организационные проекты,
устав, организационные структуры, протокол, инструкции и т. п.).
Как уже отмечалось, принятие решений должно выражаться в форме
письменного документа (нормативного акта). Это позволяет четко и юридически
обоснованно, в соответствии с действующей Конституцией и другими законами,
сформулировать цели и задачи, порядок действий, а также полномочия и
ответственность исполнителей и т. д.
209
Конечно, у рядового работника значительно меньше диапазон проблем, по
которым ему приходится принимать управленческие решения. Однако важность этих
решений, ответственность за возможные негативные последствия не менее значимы,
чем на других уровнях управления. При этом следует помнить, что основные навыки
руководителей в принятии управленческих решений формируются именно на
уровне рядового сотрудника. Руководитель, не освоивший в свое время практики
принятия и исполнения управленческих решений, с трудом справляется с процессом
принятия решений на более высоких уровнях, чаще совершает ошибки.
При документальном закреплении управленческого решения исполнителю
необходимо учитывать такие критерии, как:
 продолжительность действия данного решения во времени;
 краткость и ясность формулировок принятого решения;
 степень детализации предполагаемого в решении действия.
В целом процесс принятия решения и его документального закрепления
понимается как критическое осмысление сложившейся объективной реальности.
Критика в данном случае является отражением способности сотрудника (и особенно
руководителя) анализировать положение дел (в отношении управляемого объекта в
целом, на отдельных его участках и направлениях), своевременно реагировать на
возникающие проблемы.
За критическим осмыслением следует принятие решения и его исполнение 
как «догма», т. е. неукоснительное исполнение принятого решения. Критика и
догма  две противоположности, единство и борьба которых непременно
продвигают нас к намеченной цели. Критика  определяет направление и выбор
будущего решения. Догма  обязывает реализовать принятое решение,
сложившееся представление о порядке вещей и позволяет сделать шаг вперед,
совершить поступок. За поступком и действием, преобразующим мир, в котором
мы живем, следует новое критическое осмысление новой реальности, новое
решение и новый поступок и т. д. Неразрывная связь этих двух понятий
определяет наше отношение к управленческой деятельности. Ибо тот, кто
использует только критику и бежит от решения и поступка, творчески бесплоден
и не добивается полезного результата в своей работе. А тот, кто следует раз и
навсегда сложившейся догме, отстает от жизни, и, если ему доверена власть,
возможность принимать решения, то он разрушает систему управления изнутри.
Необходимые условия для успешной реализации управленческого решения
создаются еще в период его подготовки и принятия. Поэтому уже в решении
должно быть предусмотрено, кто, где, когда и каким образом выполняет ту или
иную задачу. Все эти элементы создают необходимые предпосылки для
реализации управленческого решения. Сама же процедура исполнения
(реализации) управленческого решения может быть расчленена в
пространственном и временном отношениях по объектам (группам объектов), по
задачам и интервалам времени.
Для выполнения каждой из обозначенных групп подбираются сотрудники
соответствующей квалификации (опыта) и уровня полномочий (параллельно
здесь может быть решен вопрос о делегировании подчиненным недостающих
210
полномочий), способные обеспечивать контроль над развитием событий и
самоконтроль. Таким образом, в целом предполагается создание гибкой системы
реализации решений с таким расчетом, чтобы в решающий момент и в решающем
месте иметь возможность сосредоточить основные силы.
Затем следует довести до исполнителей конкретные задачи или фрагменты
принятого решения. Если доведение решения низовым структурам
(исполнителям) проходит через несколько уровней управления, оно обязательно
сопровождается контролем, чтобы исключить искажение первоначального за-
мысла.
Серьезной проблемой во всем управленческом процессе является
выполнение принятых решений. До трети всех управленческих решений не
достигают своих целей по причине невысокой исполнительской культуры.
Повысить степень выполнения принятых решений может работа по повышению
их рациональности (не все решения бывают исполнимыми), совершенствованию
исполнительской дисциплины, мотивации исполнительской деятельности.
Пожалуй, наиболее сложным этапом реализации принятого управленческого
решения может стать его корректировка. Как один из инструментов обеспечения
жизнеспособности и эффективности управленческого решения (например,
планирования и реализации планов) корректировка заключается в своевременном
пересмотре решений в соответствии с изменяющимися условиями их реализации
или возникающими проблемами. В числе причин, требующих изменения и
дополнения уже принятого решения, могут быть:
 плохая организация исполнения решения и отсутствие достаточной
обратной связи для контроля над ним;
 резкие и непредвиденные изменения в обстановке, требующие
соответствующих изменений в управленческих решениях;
 серьезные ошибки в первоначальном управленческом решении, которые
могут привести в итоге к нежелательным последствиям.
Однако прежде чем принимать дополнительные и корректирующие решения,
следует разобраться в природе названных причин, чтобы еще более не осложнить
ситуацию. При этом следует принимать во внимание тот факт, что решения,
принимаемые в условиях неопределенности и риска, заранее предполагают
необходимость их корректировки.
В то же время внесение изменений в ранее принятое решение требует от
управленца немалого мужества, умения преодолеть инерцию мышления и даже
противодействие как вышестоящих, так и своих подчиненных. Такое положение, в
свою очередь, предостерегает всех участников управленческого процесса от новых
необоснованных решений, которые накладываются на ход выполнения
поставленных задач и могут дезорганизовать или переориентировать
исполнителей. Чтобы такого не произошло, изменения и дополнения в решениях
должны быть четко сформулированными и обоснованными.
10.5. Лицо, принимающее решения в системе государственного

211
Лицо, принимающее решения (ЛПР) – это индивид, который производит
выбор определенной альтернативы в качестве решения и несет ответственность за
последствия реализации данного решения. Иногда ЛПР связывают и с группой
лиц, принимающих то или иное управленческое решение .
Эффективность принимаемых решений в значительной мере зависит от
личностных качеств ЛПР, важнейшими из которых являются способность к
творчеству, оригинальность, гибкость мышления, воображение, инициативность,
развитая интуиция, целеустремленность, и системы памяти.
Целеустремленность характеризуется способностью:
 создавать подцели различных подуровней, имеющих иерархическую
структуру;
 выбирать средства (методы, стратегии, программы), адекватные данной
задаче;
 вернуться, в случае прерывания процесса решения (из-за внутренних или
внешних причин), через некоторое время к этапу, на котором процесс решения
был прерван;
 избегать повторений благодаря памяти;
 завершить работу, если достигнута ситуация, субъективная ценность
которой соответствует запланированной цели, т. е. выгоде, которую хотелось
получить.
Различают долговременную и кратковременную память.
Долговременная память ЛПР носит ассоциативный характер. Она имеет
очень большую емкость, но к данной информации нет непосредственного доступа.
Необходимо затратить время и усилия для считывания этой информации.
Индивидуальные различия в объеме долговременной памяти и скорости
считывания информации огромны.
Кратковременная память имеет ограниченный объем. Информация,
хранящаяся в этой памяти, непосредственно доступна. Это главная система, где
происходит процесс переработки информации в соответствии с целью.
Информация поступает в кратковременную память из долговременной памяти или
из внешней среды.
Многое зависит и от того, кто и как психологически предрасположен
принимать управленческие решения. По этому критерию можно выделить
несколько психологических типов ЛПР:
 рассудочный тип, если ЛПР свойственны детализация решения, его
тщательное согласование, скрупулезная проработка всех этапов разработки
решения и выбор варианта на основе глубокой интеллектуальной вовлеченности;
 прагматический тип, когда преобладают волевые решения на основе
здравого смысла, происходит как бы быстрое и точное «попадание в цель»
благодаря отбрасыванию деталей;
 комплексивный тип, если свойственен «колебательный настрой» в принятии
решений, которые могут затягиваться, приниматься и отменяться в зависимости от
переживания собственных проблем;
212
 посреднический тип, когда преобладают «мягкие» управленческие решения,
впитывающие мнения работников, в которых учитываются те последствия,
которые могут позитивно или негативно отразиться на их интересах;
 эвристический тип, когда доминируют управленческие решения,
сгенерированные по-новому, однако сильная вера в новую идею не всегда
сопровождается адекватным прогнозом последствий принимаемых решений.
В практике управления и сами руководители, и их команда редко
представляют эти психологические типы в «чистом виде». Все они, так или иначе,
совмещаются. Оценка личностных качеств и проблем, связанных с отбором
руководителей, является одним из самых сложных аспектов управленческой
деятельности [20].
Руководители имеют определенные и устоявшиеся стили деятельности,
которые варьируются от авторитарного до демократического. Очевидно,
администраторы могут действовать с использованием разных стилей в разные
периоды времени. Основные разновидности административных стилей
руководства таковы:
 Демократический. Отражает систему взаимоотношений, для которой
характерно устойчивое взаимопонимание между администратором и членами
коллектива. Подчиненные и руководители вместе работают над целями, задачами,
планами, методиками и проблемами. Решения принимаются всеми членами
коллектива, которые разделяют ответственность за принятые решения;
 Кооперативный. Часть полномочий по управлению передана коллективу.
Комитет – это тот орган, который наиболее часто используется для
функционирования кооперативного стиля руководства. Обычно вопросы
управления являются постоянными обязанностями членов комитета;
 Ограниченное участие. Незначительная часть управленческих функций
делегируется персоналу. Специальным рабочим группам предлагается решить
вопросы планирования и дать рекомендации. Однако конечное решение никогда
не принимается комитетом, принимающим участие в рассмотрении какой-либо
проблемы;
 Бюрократический. При этом стиле управления основным источником
управленческих решений являются официальные документы, справочники,
правила или другие руководства к действию. Должность в управленческой
структуре – это главное, именно она определяет уровень властных полномочий.
Здесь превалируют традиция и стабильность, изменения редки и они никогда не
инициируются снизу;
 Невмешивающийся. Это бессистемный подход администратора, который,
как страус, прячет голову в песке в затруднительных ситуациях. Он позволяет
каждому члену коллектива вести себя так, как ему удобно, не заботясь об
объективной оценке или последствиях. «Руководитель» не способствует
выработке коллективных решений и не может принять на себя ответственность в
трудной ситуации. Подчиненные ничего не знают о способах контроля, и каждый
сам решает свои проблемы;
213
 Благожелательный деспот. Этот администратор обычно улыбается,
слушает вас (или делает вид, что слушает), а затем поступает, как считает
нужным;
 Авторитарный. Все решения принимает сам руководитель, ни с кем не
советуясь. Он всегда указывает всем сверху и не выносит никаких отступлений от
собственных планов.
Ряд авторов, анализируя стили руководства, считает авторитарный стиль
наименее предпочтительным, однако данный стиль имеет и сильные стороны: он
делает возможным быстрое принятие решений и мобилизацию сотрудников на их
выполнение, позволяет стабилизировать ситуацию в конфликтных коллективах.
Этот стиль может быть эффективным в кризисных ситуациях, а также в условиях
низкого профессионального и культурного уровня сотрудников, их слабой
трудовой мотивации. Вариантом авторитарного стиля управления является
патерналистский. Он предполагает обращение с подчиненными как с «детьми»,
опосредование трудовой мотивации через личную зависимость от руководителя,
при этом служебная информация распространяется сверху вниз в зависимости от
благосклонности руководства; контроль деятельности осуществляется выборочно,
по желанию и интуиции руководителя.
Исходя из различных критериев, можно выделить разные типы лидеров. Тип
«политика-лисы» соединяет в себе такие качества, как умение лавировать,
предугадывать ход событий, скрывать свои истинные цели, намерения, быть
хитрым, осторожным, уметь не попасть в расставленные капканы, запутать свои
следы и т. д. «Политики-львы» чаще всего действуют прямолинейно, методом
силового давления и чаще всего попадают в капкан. Их основной принцип –
сокрушить противника в решающий момент в открытом бою.
Идеальный тип – политик, обладающий сокрушающей силой и твердостью
льва, ловкостью и хитростью лисы. Большое влияние на исследователей оказала
типология, разработанная немецким философом и социологом М. Вебером. Он
выделил традиционное лидерство, основанное на вере в святость и неизменность
традиций и харизматическое лидерство, опирающееся на веру в исключительные
способности вождя. Такой тип лидера нельзя оценивать однозначно. В период
глубоких структурных трансформаций харизматический лидер иногда самим
фактом своего существования способен сплотить нацию, вселить веру в успех
преобразований. Вместе с тем у масс нередко формируется патерналистское
сознание, и они перекладывают заботу о своем существовании, разрешении всех
возникающих проблем на плечи руководителей.
По способу и методам достижения поставленных целей можно выделить
политика-реформатора, сторонника постепенных, эволюционных, плавных
методов, и политика-революционера, приверженца крутых, радикальных методов.
На изломах общественной жизни, на крутых, переломных этапах истории
активизируется популистский тип лидера. Это  кумир толпы, вызывающий ее
восторг и умеющий добиться ее безоглядной поддержки. Он выражает реальные
нужды широких народных масс, активно втягивающихся в политическую жизнь,
стремящихся непосредственно воздействовать на официальные институты власти,
на принятие важных политических решений. Однако политический эффект
214
достигается нередко с помощью использования сиюминутных средств достижения
частного или ближайшего результата при игнорировании общих или
долговременных последствий принимаемых решений.
Чтобы добиться лидирующих позиций, руководитель должен выступать в
некотором амплуа, ему необходимо «исполнять» определенные социальные роли,
связанные в восприятии окружающих с идеей лидера. (Амплуа – специализация
актера на исполнении ролей, сходных по своему типу и объединенных условным
наименованием).
В таблице 10.2 показан механизм «проектирования» амплуа, когда некоторым
сферам, формирующим ассоциации с лидером, поставлены в соответствие его
возможные амплуа и подразумеваемые поведенческие стереотипы.
Одним из важнейших качеств, необходимых ЛПР, является ответственность,
что означает:
 готовность в собственных решениях или действиях учитывать интересы
тех, кого касается решение;
 готовность отвечать за свои действия;
 готовность отвечать за действия исполнителей задания, если контроль и
анализ не установил их личной вины.
Таблица 10.2. Механизм «проектирования» амплуа лидера
Сферы, Возможные амплуа Подразумеваемые свойства и

формирующие лидера поведение лидера
ассоциации с
лидером
Архетипы Сакральные: мученик, Святость, чистота, непогрешимость,
сознания, святой, мессия, полубог, максимализм
культуры; ангел, спаситель
иррациональная Демонические: дьявол, Потакание низменным инстинктам,
сфера, колдун, ведьма, греховным желаниям, освобождение Эго от
подсознание совратитель, растлитель гнета культуры и условностей, комплексов
Герой мифов, легенд, Соответствие глубинной народной
преданий, сказок (национальной) психологии, традициям
Чародей, маг, Способность решать неразрешимые
волшебник, гений проблемы
Доисторическ Вождь Мудрость и сила, защита и
ие времена, покровительство
история Герой Мужественность, честность,
готовность к самопожертвованию
Конкретная Преемник легендарных личностей, их
историческая личность черт характера и достоинств
Семья Отец Сила, властность, строгость,
бескомпромиссность
Мать Справедливость, доброта, сострадание,
забота, чистота, порядок
Другие (сын, дочь, Вызывает соответствующие
жених, невеста и др.) (родительские и др.) чувства
215
Сферы Начальник Принимает решения, дает команды
управления,
производства, Профессионал Высокие профессиональные, деловые
обучения качества
Руководитель занят преимущественно обеспечением текущей деятельности
организации. Он зависит от персонала, который собирает информацию, готовит
заключения о ценностях, вероятностях событий, реакций, а также варианты
решений, суждения о лучших из возможных альтернатив. При принятии
группового решения создается причастность к управленческому решению, что
облегчает его реализацию. Кроме того, принятие решений группой иногда
обеспечивает выбор наилучших вариантов управленческого решения, поскольку в
результате увеличения числа участников расширяется и объем рассматриваемой
информации.
Наконец, принятие групповых решений компенсирует отсутствие
компетенции у некоторых лиц, которые в противном случае были бы вынуждены
принимать такое решение сами. С помощью коллективных решений можно
избежать пагубных индивидуальных решений.
Среди недостатков групповых управленческих решений надо отметить то, что
для их принятия требуется длительное время. Помимо этого, групповые решения
открыты для рисков, связанных с отрицательными характеристиками динамики
поведения коллектива, такими, как групповое мышление или подавление
некоторых членов группы со стороны доминирующих.
Некоторые традиционные проблемы ЛПР при принятии управленческих
решений:
 импровизированные, спорадические и незапланированные контакты
являются больше правилом, чем исключением. Работа ЛПР часто является ни чем
иным, как «перепрыгиванием» от вопроса к вопросу и от человека к человеку;
 множественность целей в сочетании с существованием разных групп и
интересов часто приводит к конфликтам и противоречиям;
 решения – продукт сложного посреднического и переговорного процесса,
занимающего гораздо больше времени, чем запланировано, и вовлекающего
большое количество заинтересованных сторон.
1. Решения в узком и широком смысле слова, решения как процесс и как

результат выбора.
2. Классификация решений по причинам возникновения.
3. Классификация решений по методам разработки.
4. Классификация решений по организационному оформлению.
5. Каковы характерные признаки процессов разработки стратегических и
тактических решений?
6. Требования к управленческим решениям.
7. Основные факторы, влияющие на принятие решений.
8. Фазы (этапы), шаги, процедуры и операции базового алгоритма
разработки управленческих решений в условиях определенности.
216
9. Общие и специфические признаки управленческого решения.
10. Основные методы выбора альтернативы.
11. Методы обоснования управленческого решения.
12. Документальное закрепление и реализация управленческого решения.
13. Целеустремленность и система памяти лица, принимающего решения.
14. Психологические типы лица, принимающего решения.
15. Административные стили лица, принимающего решения.
16. Типология лидерства лица, принимающего решения и его амплуа.
17. Особенности принятия группового решения.
217
Глава 11. Управленческие технологии
управленческие технологии; виды управленческих технологий;
технологии государственного управления; технологический способ освоения
социального пространства; этапы технологизации государственного
управления; информационно-пропагандистские группы; электронное
правительство; общественная информационная система.
Вопросы
11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика.

11.2.Технологии функционирования информационно-пропагандистских
групп.
11.3. «Электронное правительство».
11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика
Содержание и организация управленческого процесса находят свое отражение

в управленческих технологиях, которые сводят в единое целое научные знания,
управленческие потребности, интересы общества и государства, цели, функции,
принципы, методы, организационные структуры и персонал государственного
Главная цель используемых в государственном управлении технологий
связана с постановкой и выработкой механизмов решения общественных проблем,
с разработкой и реализацией соответствующими государственными и
общественными структурами государственной политики.
Процессы принятия управленческих решений в системе государственного
управления весьма сложны и разнообразны по своей семантике. Они требуют в
целом усиления системности государственного управления, его научного
оснащения в увязке с практической действительностью.
Результатом развития управленческой мысли, обеспечивающей системное
соединение научных знаний, управленческих потребностей и возможностей
управленческой деятельности с интересами общества, стали управленческие
технологии, отражающие и организующие непосредственно управленческие
процессы.
В сложившейся практике широко используется термин «технология»,
который отражает совокупность приемов, способов получения, обработки и
переработки сырья, материалов, заготовок и т. д. Его можно представить и как
описание производственных процессов, как установленные требования или
218
инструкции по их выполнению, как карты, графики. Вместе с тем, в современном
мире технология имеет более широкий масштаб применения.
Сегодня термин «технология» (от греч. tеcne – искусство, мастерство, умение,
logos  учение, т. е. учение о мастерстве), охватывает широкий круг вопросов,
связанных не только с производственными процессами, но также с наукой и
управленческой практикой.
В современной научной литературе можно проследить как содержание этого
термина претерпело существенные эволюционные изменения. Если
первоначально технология рассматривалась как дисциплина, изучающая
взаимодействие средств труда, сырья и материалов в сфере производства, т. е.
своеобразный «вещественный каркас» технологии, то сегодня можно
рассматривать технологии с точки зрения их социального значения, где имеет
место соответствующий социальный аспект технологии в общепринятом ее
понимании – коллективной общественной практики. Материально-вещественные
компоненты в единстве с коллективной общественной практикой образуют
технологический способ освоения социального пространства. Этот способ
позволяет глубже и лучше освоить механизмы взаимосвязи в системе «природа –
материальное производство – общество – человек – наука и другие стороны
общественной жизни». В основе этого освоения лежат новейшие достижения в
области технических и социальных наук в их совокупности.
Такое понимание технологии позволяет говорить не только о технологии
производств конкретных видов материальной продукции, но и технологии
государственного управления, образования, управления отдельными сторонами
общественной жизни общества или всего общества в целом.
В самом общем виде можно сказать, что технология управления – это
деятельность субъекта управления, под влиянием которой изменяется объект
управления в соответствии с поставленной целью.
При этом технология управления предполагает выделение определенных
элементов и операций, которые реализуются в определенной последовательности
и совокупности знаний в различных областях обществознания, управлении, науки
и техники и т. д.
При этом действие рассматривается как элемент деятельности, который
соотносится с целью, а операция как способ действия, который соотносится с
условиями действия, с орудиями труда.
Иными словами, технология управления – это приемы и способы реализации
процесса управления в целом и составляющих его функций, это порядок
взаимодействия работников аппарата управления, информации и технических
средств управления при выполнении какой-либо управленческой деятельности.
Именно с помощью технологии каждый их этапов процесса управления может
быть расчленен на различные операции и процедуры.
В процессе любой технологии труда создается определенный продукт труда.
Технология управления каким-либо объектом обеспечивает постоянство
определенной физической или иной величины, характеризующей состояние
объекта или изменение этой величины в соответствии с некоторым законом на
основании конкретной информации о состоянии объекта и окружающей среды.
219
При этом следует особо подчеркнуть, что разработка соответствующей
технологии применительно к конкретному объекту управления основывается не
просто на обобщении эмпирического опыта, а на новейших достижениях науки и
техники.
Управленческие технологии как набор средств и методов осуществления
управленческих воздействий включает:
 методы и средства сбора и обработки информации;
 приемы эффективного воздействия на работников;
 принципы, законы и закономерности организации и управления;
 системы контроля.
В зависимости от конкретного набора средств различают несколько основных
управленческих технологий (таблица 11.1).
Таблица 11.1. Классификация основных управленческих технологий
Технология формирования целей
Технология оценки результатов управления
Технология активизации деятельности персонала
Технология государственного управления  дисциплина, разрабатывающая

и совершенствующая приемы и способы реализации технологического процесса
разработки управленческого решения путем получения, обработки или
переработки информации в процессе реализации функций государственного
Технологии государственного управления выступают по отношению к
технологиям в государственном управлении как часть по отношению к целому.
К последним, в частности, в рамках дисциплин, читаемых в Академии
управления при Президенте Республики Беларусь можно отнести:
 технологии социальной работы;
 технологии анализа хозяйственной деятельности;
 технологии организации документооборота;
 технологии профессиональной деятельности;
 технологии кредитного процесса;
 технологии трансляции культурного опыта;
 информационные технологии и др.
Технологии в государственном управлении можно рассматривать как
определенную форму управленческой практики, которая воплощает в себе
многообразные способы и методы управления.
Технологическое содержание государственного управления определяется
уровнем развития общественной практики, науки и техники, т. е. технологии
государственного управления можно рассматривать как целенаправленную
деятельность человека, основанную на новейших достижениях в области
социальных и технических наук. При этом следует исходить из диалектического
взаимодействия социальной и технических систем, которое имеет место в
реальной жизни. Так, уровень развития техники определяется экономическими
220
отношениями, сложившейся системой управления хозяйством, факторами
политического и социального характера.
Решающее влияние на технологии управления оказывает научно-технический
прогресс, который порождает множество технологических нововведений,
позволяющих по-новому решать проблемы государственного управления.
Сегодня технологические изменения происходят во всех сферах деятельности
человека и определяют, во-первых, уровень развития производительных сил; во-
вторых, организационно-технологический уровень человеческой деятельности и,
в-третьих, уровень управленческой деятельности.
В технологии государственного управления находит свое воплощение
согласованная деятельность субъектов государственного управления,
направленная непосредственно на управляемый объект и осуществляемая с
учетом имеющихся ресурсных возможностей, реальной социальной среды, а также
уровня развития самой управляющей системы.
В силу специфики государственного управления, используемые в нем
управленческие технологии основаны, во-первых, на полномочиях и авторитете
власти субъекта государственного управления и, во-вторых, обязательном и
точном их выполнении.
Государственные управленческие технологии включают несколько аспектов
деятельности: теоретический, методический и процедурный.
Каждый из выделенных аспектов можно рассматривать как самостоятельный
этап технологизации, который включает целый ряд процедур и конкретных
операций.
Технологизация – это четкие и последовательные предписания (правила),
которые необходимо соблюдать, чтобы достичь искомого результата решения
управленческой задачи или, другими словами, определенная процедура выработки
Первый этап  теоретический связан с выделением объекта управления,
определением его особенностей, состояния, условий и тенденций развития;
определением и четкой постановки целей и задач в отношении управляемого
объекта и т. д.
Второй этап  методический связан с технологизацией, выбором методов,
средств воздействия на объект управления, получением необходимой информации
и ее обработкой и т. д.
Третий этап  процедурный. На этом этапе осуществляется организация
практической деятельности по разработке управленческой технологии.
В современной литературе существуют различные модели самого процесса
технологизации, среди которых можно выделить оптимальную модель,
предложенную М. Марковым. В структуре этой модели выделено четыре стадии:
первая стадия связана с формированием цели и выделяет следующие
операции: диагноз, прогноз, формирование конечной цели, стратегия действия,
конкретные задачи;
вторая стадия – принятие решения. На этой стадии выделяют следующие
операции: выявление проблемной ситуации, обоснование вариантов действия,
выбор оптимального варианта, утверждение решения;
221
третья стадия – это организация управленческого воздействия. Она включает
операции: распределение задач между исполнителями, идеологические,
информационное, ресурсное обеспечение, координация и регулирование процесса
исполнения, контроль;
четвертая стадия – это анализ результатов. Важнейшие операции этой
стадии – сопоставление плановых и достигнутых результатов, новых проблемных
ситуаций, формирование новых целей и задач.
Следует отметить, что в современных условиях развития белорусского
государства и общества по всем важнейшим аспектам организации и
функционирования государственного управления требуется разработка и освоение
новых инновационных технологий управления, способных обеспечить
продвижение нашего общества вперед за счет инноватирования знаний,
использования ноу-хау, наукоемких технологий.
Инновационные технологии в государственном управлении Республики
Беларусь должны обеспечить:
 комплексную оценку возникающих проблемных ситуаций;
 выявление всех ресурсных возможностей развития государства и
общества;
 выявление приоритетов;
 непрерывный поиск организационных структур и механизмов
К технологиям, наиболее часто используемым в отечественной системе
государственно-административного управления, можно отнести:
 маркетинговые технологии;
 технологии реализации кадровой политики;
 коммуникационные технологии;
 технологии регулирования и разрешения конфликтов;
 технологии ведения переговоров;
 технологии формирования имиджа;
 технологии лоббирования;
 избирательные технологии;
 технологии прогнозирования;
 технологии консультирования и поддержки принятия решений.
Перечисленный список технологий не претендует на исчерпывающую
полноту. Особое место среди технологий в системе государственного управления
занимают информационные технологии.
11.2. Технологии функционирования информационно-
пропагандистских групп
В рамках реализации функций государственного управления в Республике

Беларусь можно рассмотреть технологии функционирования информационно-
пропагандистских групп (ИПГ).
Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 16 июня 2003 года №254
«О деятельности информационно-пропагандистских групп и об участии
222
руководителей республиканских и местных государственных органов и иных
государственных организаций в идеологической работе» и «Положению об
отраслевых и территориальных информационно-пропагандистских группах»,
принятому Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 08.10.2003
№ 1284 целями создания ИПГ являются:
 получение гражданами полной и достоверной информации о
деятельности государственных органов, иных организаций о политической,
экономической, культурной и международной жизни;
 компетентное разъяснение населению республики государственной
политики;
 обеспечение активного участия граждан в реализации государственной
политики;
 изучение общественного мнения;
 оказание практической помощи местным исполнительным и
распорядительным органам в решении общественно значимых проблем.
При этом деятельность республиканских информационно-пропагандистских
групп осуществляется в рамках единых дней информирования населения в третий
четверг каждого месяца по тематике, определяемой Администрацией Президента
Руководители республиканских ИПГ обеспечивают равномерность
проведения информационно-разъяснительных мероприятий среди коллективов
работников и населения и не позднее чем за десять дней до проведения
мероприятий сообщают руководителям местных исполнительных и
распорядительных органов о датах и темах планируемых выступлений членов
республиканских информационно-пропагандистских групп на территориях
соответствующих административно-территориальных единиц в целях обеспечения
своевременной организации указанных мероприятий и освещения местными
средствами массовой информации тематики единого дня информирования.
Руководители местных исполнительных и распорядительных органов не
позднее чем за пять дней до проведения мероприятий обеспечивают
руководителей и членов республиканских информационно-пропагандистских
групп справочными материалами о социально-экономическом развитии регионов
и посещаемых организациях, в том числе по тематике единых дней
информирования населения.
Совет Министров Республики Беларусь обеспечивает создание отраслевых
ИПГ для разъяснения в коллективах работников государственной внутренней и
внешней политики, а также для информирования по экономическим вопросам, в
том числе о развитии отрасли. Состав отраслевых информационно-
пропагандистских групп утверждается министрами, председателями
государственных комитетов и комитетов при Совете Министров Республики
Беларусь для разъяснения в коллективах работников государственной внутренней
и внешней политики, а также для информирования по экономическим вопросам, в
том числе о развитии отрасли.
Информационно-аналитический центр при Администрации Президента
223
Республики Беларусь (ИАЦ) ежемесячно готовит адаптированные для публичных
выступлений тематические материалы к единым дням информирования
населения, которые направлять до первого числа месяца проведения мероприятия
руководителям и членам республиканских информационно-пропагандистских
групп, государственным органам, в том числе облисполкомам и Минскому
горисполкому
Государственное учреждение «Редакция журнала «Беларуская думка»
публикует до первого числа месяца проведения мероприятия научно-
теоретические материалы по вопросам, выносимым для обсуждения в ходе
очередного единого дня информирования населения.
Руководители государственных органов и иных государственных организаций
ежемесячно участвуют в работе республиканских, отраслевых и территориальных
информационно-пропагандистских групп, осуществляют личный прием граждан,
проводят «прямые телефонные линии» с населением.
Технология работы ИПГ в Республике Беларусь представлена на Рис.10.3, при
этом важное место в этом механизме может занять государственный сетевой
информационный ресурс, в частности, ресурс, накопленный Академией
управления при Президенте Республики.
Деятельность ИПГ представляет собой уникальную технологию
государственного управления, он позволяет сформировать более «прозрачную» и
«отзывчивую» государственную службу в рамках белорусской модели социально-
экономического развития.
11.3. «Электронное правительство»
Переход к постиндустриальному обществу характеризуется разнообразием

интересов и ценностей различных социальных групп и организаций, высоким
уровнем межличностного доверия, рациональным отношением к власти, а также
оптимальным с точки зрения общества функционированием всех ветвей и
уровней государственной власти и управления.
Все это обусловливает необходимость развития в системе государственного
управления инновационных технологий, способных обеспечить вызов времени.
В последнее время все большее значение и популярность приобретает
функциональная идея «электронного правительства», оно рассматривается как
единый социально ответственный и информационно открытый институт,
имеющий гибкую действенную обратную связь с обществом.
Под «электронным правительством» понимается сетевая инфраструктура
исполнительной власти и в целом вся инфраструктура государственной власти и
При рассмотрении только контура исполнительной власти под «электронным
правительством» следует понимать сетевую информационно-коммуникационную
инфраструктуру, поддерживающую процесс выполнения органами
исполнительной власти своих функций в обществе.
Электронное правительство как разновидность информационно-
телекоммуникационных технологий имеет множество определений. Эти
определения зависят от того, какой аспект функционирования электронного
224
правительства выделяется – описательный, прикладной, технический,
экономический и т. д. Например, электронное правительство можно
рассматривать как:
 организацию государственного управления на основе электронных средств
обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг
государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан
электронными средствами, информирования граждан о работе государственных
органов;
 информационное взаимодействие органов государственной власти и
общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;
 автоматизированные государственные службы, обеспечивающие
экономию средств на содержание и финансирование деятельности
государственного аппарата, открытость и прозрачность деятельности органов
управления и т. д.
Часто понятие электронного правительства сводится к электронному
общению власти с общественностью, обеспечивая при этом решение трех
основных проблем:
 ввести электронный документооборот, позволяющий уменьшить
бюрократические проволочки и ускорить принятие решений;
 обеспечить электронную форму общения граждан и бизнеса с властью;
 сделать государственное управление более прозрачным, приблизить власть
к гражданам и дебюрократизировать ее.
Однако такие подходы к определению электронного правительства выделяют
лишь отдельные его аспекты, отражают его как способ модернизации уже
существующих структур, в то время как сама идея использования электронного
правительства заключается в комплексной трансформации самих принципов
организации управления государством. Его следует рассматривать как
концепцию, направленную на повышение эффективности деятельности
государства в целом.
Западный вариант электронного правительства включает три основных
модуля:
G2G - правительство правительству;
G2B - правительство бизнесу;
G2C - правительство гражданам.
Он включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа
граждан к государственной информации; перевод государственных органов на
безбумажное делопроизводство; установление для всех государственных органов
показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который
проводится как парламентом, так и гражданами; введение в государственных
органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им
зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства
стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т. п.
Рассматривая электронное правительство, следует отличать его от
электронного интерфейса (он-лайнового правительства – government on-line)
225
который является неотъемлемым элементом электронного правительства, его
отдельным аспектом, частичным технологическим решением.
В Республике Беларусь подготовлен проект «электронного правительства»,
который состоит из двух взаимосвязанных (и одновременно самостоятельных)
проектов. Это внутренняя правительственная информационная инфраструктура
(корпоративная сеть) и внешняя информационная инфраструктура,
взаимодействующая с гражданами и организациями.
В соответствии с проектом правительственная сетевая инфраструктура
нацелена на решение актуальных политических, экономических и социальных
задач государства и должна обеспечивать:
 реализацию прав граждан на доступ к открытой государственной
 доведение до общественности объективной и достоверной информации о
деятельности органов государственной власти, укрепляющей доверие к
государству и проводимой им политике;
 взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и
институтами гражданского общества, а также необходимый уровень
общественного контроля за деятельностью государственных органов и
организаций;
 объединение информационных ресурсов и сервисов органов
государственной власти, органов местной государственной власти и местного
самоуправления в целях укрепления общенационального информационного
пространства;
 совершенствование системы государственного управления, систем
поддержки принятия решений, оптимизацию структуры государственного
аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его содержание,
поэтапный перевод части государственных услуг, имеющих стоимостное
выражение, в систему государственных сетевых сервисов, отвечающую реальным
потребностям граждан и организаций;
 эффективную поддержку экономической деятельности государственных
хозяйствующих субъектов, позволяя им эффективно интегрироваться в
общенациональное и мировое экономическое пространство;
 взаимодействие и сотрудничество с государственными органами
зарубежных стран и международными неправительственными организациями.
Безусловно, создание и развитие правительственной сетевой
информационной инфраструктуры требует соответствующей формализации в
нормативно-правовых актах и необходимого бюджетного финансирования.
Следует понимать, что «электронное правительство»  это масштабный и
долгосрочный проект.
Создание информационной сетевой инфраструктуры государства должно
сопровождаться «реинжинирингом» всей системы управленческих процессов, их
дебюрократизацией, преодолением стереотипов бюрократической культуры.
В «электронном правительстве» вся система органов государственной
исполнительной власти рассматривается как единая сервисная организация,
226
предназначенная для оказания услуг населению. Деятельность правительства
открыта и информационно прозрачна для граждан. Все это вместе взятое
призвано повысить как качество оказания услуг населению, так и эффективность
функционирования самого правительства.
Сегодня в Республике Беларусь практически во всех отраслях
(промышленности, экономике, статистике, правоохранительной, социальной,
культурной и других сферах) созданы информационные системы, формируются и
используются локальные информационные ресурсы. Каждое министерство
самостоятельно ведет работы по созданию информационных систем,
удовлетворению собственных информационных потребностей.
Проблемой остается взаимодействие с другими автоматизированными
системами, целевое их применение в общереспубликанской системе.
Сегодня практически все информационно-аналитические системы
государственных органов выполняют в основном функции статистической
обработки информации. Интегрированный информационный ресурс как
аналитическая составляющая принятия решения отсутствует. Вместе с тем для
оптимизации процессов управления и оказания услуг необходима комплексная,
интегрированная информация. В настоящее время она оказывается
распределенной по различным источникам – владельцам, не связанным между
собой.
Важнейшей целью интеграции информационных ресурсов является
оптимизация управленческой деятельности, а также оказание
информационных услуг населению. На основе государственного
информационного ресурса должны разрабатываться государственные
автоматизированные информационные системы, реализующие функции
«электронного правительства».
Создание общегосударственной информационной системы, формирующей
национальный информационный ресурс и обеспечивающей информационное
взаимодействие систем разных уровней с выходом в глобальные международные
информационные сети, является целью и итоговым результатом Государственной
программы информатизации «Электронная Беларусь» (разработана во исполнение
поручения Президента Республики Беларусь от 27 мая 2002 года № 09/540-20
П195, утверждена Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27
декабря 2002 года № 1819.
Программа направлена на создание национальной информационной системы,
в рамках которой будет сформирован единый порядок сбора, обработки,
накопления, хранения, поиска и распространения информации на базе
усовершенствованной информационно-коммуникационной инфраструктуры и
единого национального информационного ресурса.
Для этого необходима разработка единых универсальных норм,
регламентирующих создание и функционирование информационных систем, в
том числе технических стандартов, механизмов управления правами доступа к
информационным ресурсам, механизмов защиты и соблюдения прав
интеллектуальной собственности.
227
Целью объединения информационных ресурсов республиканских органов
государственного управления является создание системы, предназначенной для
информационного обеспечения республиканских органов государственного
управления, информационного обслуживания населения, а также для организации
информационного взаимодействия органов, на которые возложены задачи
обеспечения информационных потребностей различных категорий населения и
юридических лиц.
Проект сетевой государственной инфраструктуры должен также включать
стратегии, обеспечивающие выстраивание оптимальной системы взаимодействия
государственного аппарата с сообществами граждан с одновременной
поддержкой процессов становления самой инфраструктуры гражданского
общества.
Главное, что обретает государство – это новое качество управления
общественными процессами. Государственная машина в условиях
информационного общества оставляет в своем арсенале технологии прямого
администрирования (административного воздействия) и ограничений,
унаследованных от традиционных и индустриальных формаций. Однако у
государства появляются возможности повысить свою эффективность за счет
использования сетевых механизмов и технологий, основанных на более гибких,
горизонтально и вертикально интегрированных «управляющих алгоритмах», в
основе которых стратегии непрямого воздействия и диалога. Эти механизмы
могут быть менее жесткими и не всегда привязанными к традиционным (off-line)
институтам государства.
Необходимость изменений содержания системы государственного
управления диктуется тем, что новые информационные технологии совершенно
меняют парадигму отношений «производитель-потребитель», что для государства
означает пересмотр всей системы и процедур взаимодействия с клиентами и
партнерами.
Бизнес уже давно почувствовал эти перемены и направляет усилия на борьбу
за клиента, за постоянного потребителя. В случае с государством ситуация
несколько иная. Клиентом государства является все общество, причем клиентом
постоянным (по умолчанию). Однако если государство намерено гармонично
вписаться в информационное общество и быть там вполне конкурентоспособным,
то должно в своей деятельности ориентироваться на потребности конкретного
человека.
В то же время граждане и общество в целом должны получать новые
возможности более глубоко и детально влиять на управление протекающими в
нем процессами.
1. Что следует понимать под технологиями управления?

2. Что представляют собой технологии государственного управления и
технологии в государственном управлении?
3. Выделите основные виды управленческих технологий и охарактеризуйте
их.
228
4. Какие этапы технологизации государственного управления можно
выделить?
5. Что должны обеспечивать инновационные технологии в государственном
управлении?
6. Перечислите технологии, наиболее часто используемые в
государственно-административном управлении.
7. Раскройте технологию функционирования информационно-
пропагандистских групп в рамках реализации внутренних политических и
специфических функций государственного управления в Республике Беларусь?
8. Чем обусловлена необходимость использования в системе
государственного управления электронного правительства?
9. Что понимается под «электронным правительством»?
10. Какие задачи призвана решать правительственная сетевая
инфраструктура?
229
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 12. Правовое обеспечение государственного управления
правовое регулирование; правовой статус государственного органа;
методы правового регулирования; способы правового регулирования;
иерархия нормативных правовых актов в Республике Беларусь; законность в
государственном управлении; дисциплина; правопорядок; политическая
ответственность; юридическая ответственность
Вопросы
12.1. Понятие, сущность и форма правового обеспечения

12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении.
12.3. Юридическая ответственность в государственном управлении.
12.1. Понятие, сущность и форма правового обеспечения

Деятельность государства, уполномоченных им органов по правовому

обеспечению исполнительной власти и в целом общества, издания юридических
норм (правил), общеобязательных в исполнении всеми людьми, учреждениями,
организациями, является сутью правового регулирования.
Правовое регулирование как государственный управленческий процесс
отражает единство социологического, нормативного и практического аспектов. В
социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозный характер, а
также ставит вопрос о самом смысле законов (юридических актов). Вопрос о
самом смысле законов позволяет различать понятия легитимности и законности.
Если законность измеряется соответствием поступков или действий требованиям
юридической нормы, то легитимность говорит о том, насколько закон отражает и
воспроизводит объективное начало общественной жизни и тем самым получает
доверие людей. Социологический аспект объективно важен для правового
регулирования.
Основу правового регулирования составляет нормативный акт – разработка и
юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм
(правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.
230
Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или
санкционированной государственной властью, различаются три основных
элемента. Гипотеза – часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства,
отношение жизни, в которых она действует. Диспозиция – часть нормы,
раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т. е. юридические
права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция –
часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты
государственной властью в случае несоблюдения (нарушения) диспозиции и
гипотезы соответствующей нормы.
Нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики
(реальное действие нормы в жизнь), так как любая норма в ее реализации должна
опираться на соответствующие организационно-государственные структуры и
обеспечиваться их возможностями. Наличие практического аспекта правового
регулирования свидетельствует о самом факте правового регулирования.
Правовое регулирование государственного управления имеет свою
особенность. Правовое регулирование государственного управления – это
деятельность государства по ориентации государственных органов и
установлению правил их функционирования. Оно имеет особый предмет, его
предназначением является упорядочение целеполагания, функций,
организационных структур и управленческой деятельности государственных
органов. Это отношения между государством (его органами) и обществом, где
центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса
государственных органов, волевые отношения между людьми, вовлеченными в
государственно-управленческие процессы.
Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной
реальности правового обеспечения государственного управления:
 отношения между государством (его органами) и обществом,
гражданами, посредством которых формируются государственно-управляющие
воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата);
первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации
государственного управления;
 отношения внутри государства, между его органами по поводу
распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для
управления ими (полномочий);
 волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-
управленческие процессы как в государственной службе (кадровый состав
государственных органов), так и при обращении граждан в государственные
органы при решении каких-либо своих проблем;
 центральным вопросом этих отношений выступает определение
правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в
частности.
В центре правового регулирования государственного управления находится
правовой статус государственного органа. Правовой статус включает в себя
месторасположение и природу государственного органа в целостной системе
231
государственных органов страны (по горизонтали, вертикали или к
специализированной системе органов исполнительной власти), компетенцию
государственного органа (набор управленческих функций, состав полномочий,
перечень управленческих объектов или отдельных аспектов их
функционирования), юридическое закрепление его организационной структуры,
форм, методов и процедур функционирования.
В целом, к предмету правового регулирования относятся цели, функции,
структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие
другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это –
регулирование, главным образом, управленческих институтов, формальных
явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или не
используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и
частных проблем.
Правовое обеспечение государственного управления должно реализовывать
ряд требований, соблюдение которых способствует упорядоченности всех
явлений, процессов и отношений в обществе. Это, прежде всего, своевременность
принятия соответствующих правовых норм. Запаздывание в нормативном
оформлении возникающих управленческих связей создает большие проблемы.
Формы правового обеспечения государственного управления должны быть
устойчивыми и стабильными. Многое зависит от полноты и внутренней
согласованности правовых норм.
ВИДЫ ФУНКЦИЙ, ВЫПОЛНЯЕМЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ
юридическая политическая идеологическая

(воспитательная)
 основной Закон  определяет  наиболее авторитетный
государства; устройство государства; Закон в государстве;
 главный  регулирует  отражает
источник права; политический процесс в господствующую в
 дает исходные обществе; обществе социально-
начала для всех  служит правовой политическую доктрину,
отраслей основой политической определенное
национальной системы; мировоззрение;
правовой системы;  определяет  прививает гражданам
 обладает отношения государства с уважение к Закону, к
высшей гражданами признанным во всем мире
Рис. 12.1.
ценностям
юридической
силой.Правовое регулирование государственного управления осуществляется
следующими методами:
императивного регулирования (регулирование сверху донизу
осуществляется на властно-императивных началах органами государственной
власти государства в целом либо его субъектами (при федеративном устройстве)
в рамках их компетенции);
232
диспозитивного регулирования (осуществляется посредством
согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы
снизу несколькими органами государственной власти).
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в
управленческих процессах и отношениях, зависят от способов правового
регулирования, которые отражают суть юридического воздействия правовой
нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового
регулирования различают:
 позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности
совершать определенные положительные действия;
 запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от
совершения действий определенного рода;
 дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные
действия.
Каждый из названных способов применяется в правовом регулировании
государственного управления, но доминирующим является позитивное
обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной
государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она
может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо
запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в
компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В
этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права,
из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами
конституционного и административного права.
Правовой статус государственных органов и процессы их функционирования
должны быть определенными, целенаправленными и последовательными. Здесь
очень многое зависит от тех правовых форм, в которых все эти явления
юридически отражаются и закрепляются.
Правовые формы, которые используются для определения правового
состояния государственных органов и государственных должностей, имеют
большое значение в придании им организованности, рациональности
функционирования, системности взаимодействия. К формам правового
регулирования предъявляются определенные требования: во-первых, они должны
быть приняты своевременно, чтобы не пришлось встраивать новые
управленческие явления в устаревшие правовые рамки; во-вторых, они должны
быть достаточно устойчивыми, стабильными, давая людям возможность их
освоить, понять, применить на практике и оценить; в-третьих, они должны быть
полными и согласованными, т. е. крупными комплексными правовыми актами.
В свете таких требований сразу становится ясно, что основополагающее
значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит
конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической
силы в стране.
Так, система нормативных правовых актов в Республике Беларусь
определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней
подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право
233
принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в
разделе IV главы 3 Конституции Республики Беларусь определены полномочия
Президента Республики Беларусь, в главе 4 определены полномочия
Национального собрания, палаты которого могут принимать законы и
постановления, в главе 5 определены полномочия Правительства Республики
Беларусь, которое вправе принимать постановления, а Премьер-министр издает в
пределах своей компетенции распоряжения.
Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и
правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является
актом правоприменительного характера. В нормативном правовом акте в отличие
от правоприменительного устанавливаются правила общеобязательного
характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.
Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В
зависимости от этого может быть определена иерархия, т. е. соподчиненность
нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь
выглядит следующим образом:
1. Конституция (в том числе и акты толкования Конституции).
2. Международные договоры, действующие на территории Республики
Беларусь.
3. Законы и декреты Президента.
4. Указы Президента, изданные на основе законов.
5. Постановления Правительства.
6. Нормативные акты министерств.
7. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными
органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им
некоторых полномочий выше стоящими органами.
Согласно статье 8 (раздел I) Конституции, Республика Беларусь признает
приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает
соответствие им законодательства.
Главенствующее место в иерархии законодательных актов занимает
Конституция Республики Беларусь. Конституция является базой для развития
всего текущего законодательства. Статья 137 (раздел VII) гласит, что Конституция
обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты
государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией
Республики Беларусь. Ни один акт не может быть принят, если он противоречит
Основному закону. Конституция регулирует главные стороны государственной,
общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том
числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.
Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных
договоров.
Важнейшей формой правового регулирования государственного управления
являются законы. Закон  это принятый в особом порядке нормативный правовой
акт по основным вопросам жизни государства, выражающий государственную
волю и обладающий высшей правовой силой (после Конституции).
234
Акты исполнительной власти могут стоять на одном уровне с законами.
Декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы
Парламента.
Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды
правовых актов Президента:
 декреты;
 указы;
 распоряжения.
По своему содержанию декреты являются актами нормативного характера.
Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и
постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции,
законов, декретов и указов Президента.
Важное значение среди форм правового регулирования государственного
управления отводится подзаконным нормативным правовым актам управления,
представляющим собой нормативные юридические акты компетентного органа,
основанные на законе и закону не противоречащие.
К настоящему времени в Республике Беларусь сформирована качественно
новая система законодательства, необходимая для развития нашей страны.
Приняты и действуют основные законодательные акты, регулирующие отношения
между гражданами, между гражданами и государством, много сделано для
приближения внутреннего национального законодательства к международным
стандартам. Впервые в истории белорусской государственности создан
Конституционный Суд в целях осуществления контроля за конституционностью
нормативных актов.
В Республике Беларусь на сегодняшний день действует эффективная система
учета нормативных правовых актов, поддержания их в актуальном состоянии, а
также своевременного информирования государственных органов, юридических и
физических лиц, осуществления межгосударственного обмена правовой
информацией. Такой системой является Национальный реестр правовых актов
Однако действующая правовая база не лишена недостатков.
Оценивая современное состояние законодательства в Республике Беларусь,
Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь,
утвержденная Указом Президента от 10 апреля 2002 года № 205, подчеркивает,
что отрицательными тенденциями в законодательстве среди прочих считаются:
 большое количество отсылочных норм;
 искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более
низкого уровня;
 недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых
нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение
изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия.
Важнейшее требование эффективного управления – информированность
граждан о принятых актах законодательства и установление переходных сроков
для вступления в силу новых правовых актов.
235
Сам процесс правового регулирования государственного управления должен
быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться
возможной взаимосвязи по времени издания правовых актов, определяющих
правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих
правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления,
процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные,
отраслевые, функциональные или иные подсистемы государственного
управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню
организационной структуры государственного управления.
Подводя итог, необходимо отметить, что современное государственное
управление только тогда будет соответствовать своему назначению и будет
наиболее эффективным, когда органы государственной власти и управления будут
его осуществлять, руководствуясь только нормами права, которое выражает идеи
справедливости и устраняет издержки перехода к рыночным отношениям.
12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении
Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет

принципиально важное значение для его практического осуществления, так как
закон (в широком смысле) не может существовать без законности – механизма и
средства проведения его в жизнь.
Законность как термин имеет несколько смыслов (как режим, метод,
принцип), при любом подходе к законности ее сущность состоит в том, чтобы
выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания
исполнялись, дозволения использовались, запреты соблюдались, закон реально
выполнял свою регулирующую роль в жизни государства, общества и конкретного
человека.
Законность – это система юридических правил, норм, средств и гарантий с
соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать
практическую реализацию законов и других правовых актов. Важное свойство
законности заключается в ее единообразии, а также законность должна касаться
всех и быть обязательной для каждого, законность содержит в себе также свойство
всеохватываемости (распространяется как на государственные органы, органы
местного самоуправления и государственных служащих, так и на общественные
структуры и граждан). К свойствам законности в государственном управлении
относят ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными
мерами обеспечения законности.
В Конституции Республики Беларусь в статье 1 (раздел I) имеется сущностная
характеристика принципа законности. «Республика Беларусь – унитарное
демократическое социальное правовое государство. Республика Беларусь обладает
верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно
осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает
свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй,
обеспечивает законность и правопорядок».
236
Государство несет ответственность перед гражданином за состояние
правопорядка и те законы, которые принимаются им.
Конституционные нормы, касающиеся принципа законности,
распространяются на законодательную, исполнительную и судебную власть.
Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше
закона.
В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в
государственном управлении отводится судебной власти, в статье 112 раздел IV
глава 6) Конституции Республики Беларусь записано: «Суды осуществляют
правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных
нормативных актов. Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к
выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение
в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о
признании данного нормативного акта неконституционным».
Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими
показателями.
Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность
исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В правовом
государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении
законности в государственном управлении, так как в большинстве случаев сами
органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками
проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику.
В системе исполнительной власти используются разнообразные средства
обеспечения законности в государственном управлении, создаются контрольные
механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с
точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.
Большое значение в обеспечении законности в государственном управлении
принадлежит самому обществу. Общественные объединения, средства массовой
информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы должны защищать
свои законные интересы, права и свободы и активно выступать против
отступления от норм и требований законности в решениях и действиях
государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и
иных должностных лиц.
Также следует отметить особую важность позиции любого человека
относительно закона. Если человек неуважителен к закону, то вряд ли можно
надеяться, что законность будет торжествовать. В отношении к закону в
определенной степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой
культуры граждан.
Законность взаимосвязана с таким правовым явлением, как правопорядок.
Правопорядок – одна из основных составных частей общественного порядка,
складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм,
регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся
между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение
людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организации и др.). Правовой
порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами,
237
принятыми в установленном в данном государстве порядке. Правопорядок
характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и
реализации прав и обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.
Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.
Государственные служащие, чтобы поддерживать правопорядок в стране,
должны, во-первых, действовать в соответствии с законом, подзаконными актами;
во-вторых, проявлять инициативу для обеспечения выполнения законов. В рамках
закона исполнительная власть должна иметь возможность реализовывать
дискреционные полномочия. Однако бытует мнение, что законность с ее
требованиями соблюдения норм законов вступает в противоречие с условиями
места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и
совершения управленческих действий. Отсюда вытекает, что якобы
рациональность государственного управления лучше обеспечивается
целесообразностью, чем законностью, поскольку рациональность складывается из
системы конкретных поступков и уникальных обстоятельств. На самом деле,
целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушение законов и
законности в государственном управлении. Хотя, если изучить ситуацию
достаточно глубоко, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и
обычный произвол.
Таким образом, если признать диалектику общественной и частной жизни, то
станет очевидной ценность законности как способа поддержания упорядоченности
и устойчивости государственного управления. Для повышения упорядочения и
устойчивости государственного управления необходимо в практической
плоскости последовательно и настойчиво решать следующие вопросы: поднимать
значимость роли Конституции Республики Беларусь как системообразующего
фактора правового пространства; совершенствовать методологию
законотворчества и обеспечения ясности, доступности и понимания нормативного
правового материала; продолжать формировать систему законности с
соответствующими ее обеспечивающими механизмами; укреплять
правоохранительные органы, связанные с применением принуждения для
восстановления нарушенного права; снижать общими усилиями государства и
общества удельный вес правонарушений; сближать международные нормативные
акты и национальное законодательство, переходить к унифицированным
правовым стандартам; развивать правовое сознание населения.
Обеспечение правопорядка и законности в обществе во многом зависит от
состояния государственной дисциплины.
Дисциплина (от лат. disciplina – воспитание, обучение) – определенный
порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам
права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе
всегда существует общеобязательная дисциплина (необходима для нормального
существования общества и государства, организаций и институтов) и специальная
(обязательна только для членов определенных организаций).
В различных общественных системах дисциплина всегда определяется
господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания.
238
Нормы дисциплины, т. е. правила поведения людей, взаимоотношений между
ними как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с
помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных
договоров и иных общественных способов.
Государственная дисциплина – соблюдение всеми организациями и
гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций
государственного управления, а также деятельности государственных органов,
предприятий, организаций, учреждений. Государственная дисциплина
основывается на объективном выражении требований законности, договорных
обязательств, несовместима с ведомственным и местническим подходами к
решению общественных задач.
В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом
законности, закрепленным Конституцией Республики Беларусь (раздел 1, статьи 1,
2).
Дисциплина в государственном управлении – определенный порядок
поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях,
возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение
которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.
Дисциплина в государственном управлении необходима для нормального
функционирования государственного аппарата. Дисциплина формирует основные
показатели государственного управления: системность, рациональность,
эффективность.
Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и
поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие
способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности
состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности
государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций,
форм, процедур. Их выбор в конкретных ситуациях обусловлен многими
предпосылками (общие условия и специальные юридические, организационно-
правовые способы и средства). Так, к общим условиям относятся политические,
экономические, организационные, к специальным юридическим средствам и
способам – контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение,
ответственность.
Дисциплина в государственном управлении подразумевает, что нормы и
процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования, нормы этикета не
могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и
служащих государственного аппарата, поведение каждого вышестоящего
должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть достойным
подражания, необходимо постоянное развитие, закрепление и поощрение
психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в
управленческих процессах.
Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям напр
авленности и содержания на плановую, договорную, финансовую, служебную,
штатную, учетно-статистическую, трудовую и т. д. Например, плановый элемент
239
государственной дисциплины заключается в необходимости планирования
государственными органами своей деятельности. В области хозяйственных,
коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины
является соблюдение договорной дисциплины. Требования финансовой
дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета,
но и для всех субъектов финансово-экономической деятельности независимо от
форм собственности.
Существует служебная дисциплина как вид государственной дисциплины в
государственных органах и учреждениях. Служебная дисциплина есть
добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по
государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной
Штатная дисциплина касается в основном руководителей государственных
органов и органов местного самоуправления и заключается в следовании
определенным типовым моделям организации соответствующих органов.
Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование
унифицированных показателей, корректное и типовое ведение документов.
Трудовая дисциплина означает поведение в соответствии с условиями
трудового законодательства, трудового договора и правилами внутреннего
трудового распорядка.
Обеспечением правового характера законности как режима и механизма
соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата.
12.3. Юридическая ответственность в государственном управлении
Ответственность в государственном управлении приобретает особый

характер, так как многие управленческие решения и действия порождают
глубокие социальные последствия. Ответственность – суть объективное явление,
проявляется в конкретных действиях и может быть оценена, видима. Она
предметна, так как отвечать всегда нужно за что-то. Содержание ответственности
раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых или
целесообразных связей, норм, отношений. Ответственность – свойство личности
и, соответственно, должно найти нормативное признание как профессиональное
качество управленца. Отсюда вытекает, что ответственность – это не только
средство, предотвращающее нарушение, восстанавливающее правовые нормы, но
и нормативное средство воспитания в человеке внутренних регуляторов
поведения, побуждающих его активно действовать в соответствии с
объективными требованиями данной ситуации и современным этапом.
Содержание ответственности подлежит измерению, имеет меру. Мера
ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий
допущенного отклонения от законных или целесообразных, или необходимых
норм, отношений.
Виды ответственности: политическая, нравственная, юридическая.
Политическую ответственность несут за отклонение от согласованных
политических программ, целей, решений. Политическая ответственность может
240
быть в настоящем времени, ретроспективная и перспективная. Мера и механизм
политической ответственности в настоящее время в Республике Беларусь не
получили четкого оформления. В частности, в Конституции Республики Беларусь
предусмотрен в общих чертах механизм политической ответственности высших
должностных лиц, так статья 88 допускает возможность отрешения от должности
Президента Республики Беларусь, статья 102 – лишение неприкосновенности
депутатов Национального собрания, статья 106 – отставки Правительства.
Нравственная ответственность в государственном управлении не
зафиксирована нормативно. Нравственная ответственность – это показатель
отношения человека к самому себе, к нормам морали. В Законе о
«Государственной службе в Республике Беларусь» обращается внимание на этот
аспект государственного управления.
В некоторых странах разработаны и действуют законы об этике. Например,
закон о правительственной этике был принят в 1978 году в США, закон об этике
национальной государственной службы 1999 году в Японии и т. д.
Юридическая ответственность в государственном управлении с
теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработана и практически
действующая. Это ответственность за нарушения конкретных норм законов,
применяемая в определенных процессуальных формах уполномоченными
органами государственной власти и местного самоуправления. Основные
определения ответственности в государственном управлении носят юридический
характер.
Ответственность – это реализация таких отношений, урегулированных
правом, в которых субъект управления, призванный старательно выполнять
определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не
выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам
государства, общества, граждан, в результате чего создается юридический факт, в
связи с которым специальные органы от имени государства применяют к
нарушителю меры воздействия либо наказания, цели которых – восстановить
нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и
пресечь возникновения подобных нарушений со стороны других субъектов
управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и
государственной дисциплины в управлении.
Признаки юридической ответственности:
 с теоретической и нормативной точек зрения наиболее проработана,
практически действует;
 распространяется как на субъект государственно-административного
управления, так и на объект;
 наступает в случае, если субъект допустил правонарушение, т. е.
отклонение от нормы (правила), установленной в законе (другом нормативном
правовом акте), повлекшее нарушение прав, интересов граждан, юридических
лиц;
 наступает в случае, если объект управления допустил неправомерные
действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона (иного нормативного
241
акта);
 предполагается определение состава правонарушения, наличие вины.
Уровень вины, состава правонарушений помогает понять, совершен проступок
или преступление, что влечет различные меры юридической ответственности;
 основана на зависимости меры ответственности от причинно-
следственных связей содеянного проступка или преступления. Определяется
умышленная вина (обдуманное, осознанное нарушение) или неумышленная (по
случайности, небрежности, самонадеянности, легкомыслию, неосторожности),
когда нарушитель не предвидел, не задумывался и не хотел наступивших
неблагоприятных последствий;
 всегда связана с применением санкций, юридическая ответственность
имеет универсальное применение в системе государственного управления.
Виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная и
уголовная. Каждый вид ответственности отличается санкцией и порядком ее
применения.
Санкция (лат. sinker – постановить, делать связанным), – 1) утверждение,
одобрение высшей инспекцией какого-либо факта, придающее ему юридическую
силу (силу закона); 2) элемент нормы права, в котором предусмотрены меры
государственного принудительного воздействия, средства обеспечения норм;
часть статьи закона, в котором указываются правовые последствия нарушения
данного закона; 3) система мер воздействия на субъекты хозяйственных
отношений в целях обеспечения реальной ответственности за выполнение
договорных обязательств, плана, рациональное использование трудовых,
материальных и финансовых ресурсов. Они выполняют компенсационную,
стабилизирующую и стимулирующую функции; 4) в современном
международном праве – меры воздействия (экономические, финансовые, военные)
против государств, нарушивших международные договоры; 5) одобрение,
разрешение, согласие на что-либо.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда,
трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарное
производство проходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту
правонарушения; б) рассмотрение дисциплинарного дела – определение и оценка
состава правонарушения; в) принятие решения о мере санкции – виде
дисциплинарного взыскания и его исполнение; г) обжалование (при
необходимости) решения по дисциплинарному делу.
Административное право выполняет различные функции в установлении и
реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и
полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении
дисциплинарной власти. Реализуется дисциплинарная ответственность через
должностных лиц, обладающих дисциплинарной властью, объем которой
определяется административными нормами. В отношении большинства
работников дисциплинарная ответственность регламентируется комплексом норм
трудового и административного права. Для каждого вида дисциплинарной
ответственности законодательством предусмотрены свои взыскания.
Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями
242
формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и
организованности.
Административная ответственность связана с административными
проступками.
Административная ответственность – это меры официального
государственного осуждения и принуждения в виде административных
взысканий, применяемых за совершение административных правонарушений.
Административная ответственность: имеет свои особенности. Это 1)
субъектом административного проступка (правонарушения) является любое лицо,
достигшее 16 лет и являющееся вменяемым. Административный проступок
представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями,
нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных
государственно и общественно значимых дел); 2) административный проступок
совершается в личном качестве и предполагает личную административную
ответственность, независимо от должностного статуса и иных общественных
качеств того или иного лица; 3) административные взыскания (мера
юридической ответственности за совершение административного
правонарушения) накладываются организационными структурами и
должностными лицами, специально уполномоченными на осуществление
контроля за соблюдением конкретных административно-правовых норм; 4) виды и
перечень административных взысканий, порядок их установления и применения
описаны в законодательстве об административных правонарушениях; 5)
существует административное производство, за соблюдением которого
осуществляется контроль прокуратуры и судов.
В системе государственного управления совершаются преступления.
Преступления – особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и
нарушающие права и свободы граждан. Состав преступлений четко определен в
уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме
Уголовного кодекса. Соответственно, составу преступлений законодательно
предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Уголовная
ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и
уголовно-процессуального законодательства, а исполнением наказаний –
специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с
уголовно-исполнительным законодательством.
Структура правового обеспечения государственного управления должна быть
такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та
юридическая форма, которая соответствует его сущности, предназначению и
обеспечивает его эффективную реализацию.
1. Правовое регулирование как государственный управленческий процесс
отражает единство социологического, нормативного и практического аспектов. В
чем это выражается?
2. Охарактеризуйте суть правового регулирования государственного
243
3. Охарактеризуйте метод правового регулирования отношений в системе
4. Назовите и охарактеризуйте способы правового регулирования отношений
в системе государственного управления.
5. Назовите формы правового регулирования, которые используются для
определения правового состояния государственных органов и государственных
должностей.
6. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Что это такое?
7. Что такое законность в государственном управлении, ее свойства?
8. Что такое правопорядок, его сущность?
9. Дисциплина в государственном управлении, раскройте это понятие,
охарактеризуйте сущность.
10. Какие структуры государственного аппарата должны заниматься
обеспечением правового характера законности, правопорядка и государственной
дисциплины?
11. Что такое ответственность в государственном управлении? Виды
ответственности.
12. Что такое юридическая ответственность? Признаки юридической
ответственности.
244
Глава 13. Кадровое обеспечение органов государственного управления
кадровое обеспечение; Концепция государственной кадровой политики
Республики Беларусь; субъект кадровой политики; объект государственной
кадровой политики; кадровый потенциал; механизм кадрового обеспечения;
технологии кадровой работы; средства реализации кадровой политики; персонал
государственной службы; управление персоналом; принципы государственной
кадровой политики; циклы управления персоналом государственной службы
Вопросы
13.1. Объективная необходимость кадрового обеспечения

13.2. Управление персоналом государственной службы.
13.3. Механизм кадрового обеспечения государственного управления.
13.1. Объективная необходимость кадрового обеспечения

Социально-политические преобразования, происходящие в нашем

государстве, глубокое реформирование экономических отношений приводят к
необходимости совершенствования системы государственного управления, что, в
свою очередь, требует формирования стабильного, оптимально
сбалансированного аппарата органов государственного управления, способного
обеспечить решение социально-экономических задач, определенных условиями
переходной экономики. Выработка концептуальных основ и на их базе
совершенствование кадрового обеспечения становится объективной потребностью
и важным условием повышения эффективности управленческого корпуса.
Как активная сознательно реализуемая деятельность кадровое обеспечение
включает в себя реализацию мер организационного, образовательного,
экономического, управленческого характера, направленных на удовлетворение
потребностей государственных органов в кадрах определенной специализации и
квалификации. Это система целенаправленных кадровых процессов по
планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению преемственности
государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию
качества труда и служебному продвижению.
Таким образом, кадровое обеспечение органов государственного управления
направлено на решение ряда задач. Основное значение заключается в
опережающем наращивании числа специалистов для своевременного обновления
состава государственных служащих с учетом динамично возрастающих
требований к их квалификации.
245
Повышение эффективности деятельности органов государственного
управления невозможно без развития профессионализма служащих.
Профессионализм формируется на основе профессионального развития, в котором
принято выделять:
- профессионально-квалификационное развитие, в основном связанное с
обучением и самообразованием, приобретением новых знаний и опыта;
- профессионально-должностное развитие, связанное с рациональной
расстановкой кадров, базирующейся на профессиональном потенциале
госслужащих и их служебном росте.
Активное освоение новых знаний, навыков, умений, новых алгоритмов
деятельности, расширение сферы профессиональной компетенции, изменение
должностного и социального статуса требуют от государственного служащего
развития личностно-профессиональных качеств, более полного раскрытия
творческого потенциала, изменения системы мотивации  все это входит в сферу
кадрового обеспечения.
Кадровое обеспечение органов государственного управления реализуется
через государственную кадровую политику, цель которой  создание целостной
системы формирования и эффективного использования трудовых ресурсов,
развития кадрового потенциала органов государственного управления и
самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности.
Государственная кадровая политика призвана обеспечить практику научным
подходом к проблеме формирования и рационального использования кадров, в
том числе и управленческих.
Будучи составной частью внутренней и внешней политики государства,
средством ее реализации, кадровая политика в определяющей роли зависит от
типа правления, уровня развития гражданского общества и демократизации
механизмов государственной власти, перспектив возможных преобразований
структур власти.
Необходимость реализации стратегического курса на формирование
социально ориентированной экономики, более глубокой интеграции страны в
мировую экономическую систему, совершенствования механизма управления
обществом на основе сочетания методов государственного и рыночного
регулирования, современных организационных, социальных и политических
технологий обусловили выработку Концепции государственной кадровой
политики Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики
Беларусь от 18 июля 2001 года № 399.
Она охватывает совокупность социальных, экономических, политических
задач, решение которых осуществляется на правовой основе и ведется по трем
основным направлениям:
- в области государственных предприятий, учреждений, организаций;
- в системе государственной службы на республиканском и местном уровнях;
- в области негосударственных предприятий.
В современных условиях для оптимизации кадровой ситуации
приоритетными стратегическими направлениями реализации государственной
кадровой политики являются:
246
- формирование современных требований к кадрам различных сфер
деятельности и уровней управления;
- подбор кадров с учетом их профессиональных и нравственных качеств;
- формирование действенного резерва руководящих кадров и организация
планомерной работы с ним;
- совершенствование форм и методов оценки деятельности кадров;
- мотивация эффективного труда, рациональное использование кадров,
создание благоприятных условий для их работы и профессиональной карьеры,
совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров.
Ведение работы в указанных направлениях обеспечит:
- привлечение к участию в социальных и политических реформах
максимального числа трудоспособного населения;
- высокий профессионализм всех участников трудовой деятельности;
- создание условий и гарантий для проявления каждым работником своих
способностей, стимулирование профессионального роста;
- повышение качества и эффективности трудовой деятельности, служебное
продвижение и своевременное обновление кадрового состава.
Субъектами выработки и реализации кадровой политики становятся все
социально-правовые институты страны: государственные, общественные,
хозяйственные структуры, органы местного управления и самоуправления.
Каждый уровень управления как часть общей системы должен иметь свою
самостоятельную кадровую политику (имеющую специфический объект
регулирования), которая согласуется с государственной кадровой политикой.
Таким образом, государство выступает главным, но не единственным
субъектом кадровой политики. Каждая ветвь власти реализует свои функции в
сфере отраслевой и региональной кадровой политики. В рамках единой
государственной кадровой политики кадровое обеспечение органов
государственного управления ведется как на законодательном уровне, так и
исполнительными органами.
Управляющее воздействие субъектов кадровой политики направлено на
процессы формирования, использования и развития кадрового потенциала
государственных органов и организаций, учреждений, отраслей экономики,
других сфер деятельности, а также общественных организаций.
Заслуживает внимания и такой аспект проблемы, как рассмотрение кадров
государственной службы одновременно как субъекта и объекта управления.
Для государственной службы нехарактерно наличие только одной парной
категории «субъект-объект». В системе кадрового управления служащий, аппарат
отдельного подразделения (отдела, управления) являются одновременно объектом
для вышестоящего субъекта (руководителя, структурного подразделения) и
субъектом для нижестоящих работников или сотрудников подведомственной
сферы. Данный подход оказывает существенное влияние на выбор критериев
оценки и характеристики состояния кадров. Например, когда служащие являются
объектом управления, как правило, они выступают в роли исполнителей
247
Кадровое обеспечение органов государственного управления направлено на
решение следующих приоритетных задач:
- оптимизацию структуры и функций государственных органов;
- приведение номенклатуры должностей государственных служащих в
соответствие с задачами социально-экономического развития страны и
актуальными вопросами государственного управления;
- оптимизацию численности, профессионально-квалификационной структуры
кадров государственных органов на основе децентрализации функций управления
и развития местного самоуправления ;
- разработуа документа, определяющего систему ценностных и нравственных
ориентиров, этических требований к характеру взаимоотношений
государственных служащих с обществом, отдельными гражданами;
- совершенствование форм и методов подбора руководящих кадров органов
государственного управления, формирование резерва для занятия руководящих
должностей и профессиональной подготовки лиц, состоящих в резерве;
- создание механизма служебного продвижения кадров управления в
государственном аппарате, обеспечения их карьерного роста на основе учета
нравственно-психологических качеств, оценки результатов деятельности;
- совершенствование форм и методов оценки личностных качеств,
результатов деятельности руководящих кадров и лиц, зачисляемых в резерв и
выдвигаемых на руководящие должности;
- формирование системы профессиональной и социальной защищенности
государственных служащих на основе совершенствования оплаты их труда,
независимости их оценки деятельности, обеспечения правовых гарантий
занятости;
- регламентацию механизма административного и общественного контроля за
деятельностью должностных лиц государственного аппарата;
- создание системы прогнозирования и планирования потребности в кадрах
государственного управления;
- создание и развитие системы психологического сопровождения кадровой
работы в органах государственного управления, обеспечивающей мониторинг и
корректировку личностных качеств руководящих кадров;
- разработку и реализацию программ переподготовки и повышения
квалификации руководящих кадров и специалистов органов государственного
Кадровая система региона, протекающие в ней процессы, выступают и как
объект государственного управления, и как часть социальной системы региона,
самостоятельно функционирующей в его рамках.
Развитие кадрового потенциала региона во многом зависит от уровня,
качества управления кадровой системой, формированием, развитием и
рациональным использованием всех трудовых ресурсов региона. Организующий
фактор на уровне региона  региональная кадровая политика, которая является
одной из модификаций государственной кадровой политики, одним из ее уровней.
Региональная кадровая политика представляет собой специфическую форму
сочетания отраслевого и территориального управления.
248
Кадровое обеспечение в разрезе региональных аспектов ориентировано на
формирование оптимальной модели развития регионов, предусматривающей
создание наукоемких производств, свободных экономических зон, технопарков,
инновационных и научных центров; повышение эффективности использования
кадрового потенциала агропромышленного комплекса, социальную защиту
населения.
Для регионов республики приоритетными являются следующие задачи:
создание системы прогнозирования обеспеченности кадрами
административно-территориальных единиц;
 разработка и реализация государственных краткосрочных, среднесрочных и
долгосрочных программ кадрового обеспечения административно-
территориальных единиц, которые должны стать основой соответствующего
госзаказа на подготовку кадров;
 создание и постоянная актуализация баз и банков данных о кадровом
потенциале административно-территориальных единиц;
 организация рационального мониторинга распределения, трудоустройства и
использования молодых специалистов;
 совершенствование нормативно-правовой базы в области социально-
экономических гарантий и льгот для молодых специалистов;
 формирование региональных центров оценки кадров;
 внедрение новых информационных технологий для профессионального

развития трудовых ресурсов;
 разработка программы развития региональных учреждений науки,
подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров в соответствии с
задачами социально-экономического развития административно-территориальных
единиц.
Заметим, что в рамках региона кадровая политика выходит за рамки аппарата
государственного управления, активно воздействуя на все проходящие кадровые
отношения, в том числе в негосударственных структурах. Региональная кадровая
политики играет значительную роль в кадровом обеспечении приоритетных для
развития региона отраслей экономики, в перераспределении трудовых ресурсов,
регулировании рынка труда. Поэтому от того, насколько приоритеты, подходы,
используемые в работе с кадрами, отвечают требованиям времени, учитывают
особенности региона (демографический, экономический и иные аспекты его
развития)  будет зависеть эффективность проводимых в обществе реформ.
Разработка, обогащение и совершенствование современной кадровой работы
требуют теоретического осмысления всех ее элементов, создания качественно
новых механизмов, моделей их кадрового обеспечения определения тактики
кадрового обеспечения, системы механизмов и технологий их реализации.
Механизм кадрового обеспечения государственной службы включает систему
нормативных документально признанных принципов, форм, методов, средств, а
также порядок осуществления кадровой деятельности.
Эти меры и порядок предполагают взаимодействие специальных
подразделений и людей в сфере организации управления, образовательной,
нормативно-правовой, финансовой, нравственно-психологической. Лишь
249
системность всех элементов кадрового компонента обеспечивает эффект
функционирования всей системы государственной службы.
Выбор механизмов и технологий работы с кадрами обусловлен многими
факторами и прежде всего:
- изменениями экономических и социально-политических условий,
вызывающих перераспределение функций и полномочий в системе управления
«человеческими ресурсами» и характеризующихся избирательным и
целенаправленным вмешательством государства в сферу труда, усилением
взаимодействия кадровых служб с государственными органами;
- структурно-экономическими изменениями, сопровождающимися
формированием новых высокотехнологичных отраслей, изменением структуры и
форм занятости, дифференциацией персонала, отражающими повышение роли
квалифицированных кадров и рост общеобразовательного уровня работников,
усложнение трудовой мотивации, повышение роли интеллектуального ресурса в
управлении.
Структура механизма в значительной мере определяется целями
функционирования объекта управления и соответствующими целями системы
Основу любого механизма составляют принципы управления объектом и его
составными частями.
В принципах кадрового обеспечения выражаются основные положения и
правила, регламентирующие кадровую политику. Они имеют объективную
основу, опираются на природу и закономерности кадровой деятельности,
отражают ее развитие.
Под средствами реализации государственной кадровой политики понимаются
регламентированные формы и методы работы с кадрами, имеющие
соответствующее методическое обеспечение. К ним относятся:
 планирование  оценка будущих потребностей в персонале различных
специальностей и квалификации;
 прогнозирование  это процесс разработки прогноза, построенный на
вероятностном, научно обоснованном суждении о перспективах развития объекта
в обществе;
 стимулирование  совокупность методов, позволяющих создать наиболее
благоприятные условия для эффективного труда работника;
 социальная защита  комплекс мероприятий по охране здоровья,
пенсионному обеспечению, решению жилищных и бытовых проблем;
 квотирование рабочих мест  количественное ограничение рабочих мест;
 переподготовка кадров  образовательный процесс, направленный на
приобретение профессиональных знаний, умений, навыков, профессий,
специальностей в учреждениях образования по переподготовке кадров,
обусловленный научно-техническим и социально-экономическим развитием,
структурными изменениями производства и социальной сферы, индивидуальными
потребностями граждан, с выдачей документов установленного образца;
250
 профессиональное образование  образование, ориентированное на
профессиональную деятельность, включающее подготовку, повышение
квалификации и переподготовку кадров;
 профессиональное развитие  непрерывный процесс приобретения,
необходимых знаний, умений, навыков, повышение уровня инновативности и
эффективности деятельности;
 оценка личностных качеств  анализирует профессионально-деловые и
морально-психологические характеристики работников, их психофизиологическое
состояние, анализ документальной информации о работнике и результатах его
трудовой деятельности, собеседование и т. п.
Таким образом, кадровое обеспечение лежит в основе формирования,
профессионального развития и рационального использования кадрового корпуса,
соответствующего задачам социально-экономического развития страны. Оно
выступает в качестве координирующего и стабилизирующего факторов
государственного управления, придает работе с кадрами системность,
демократизм.
13.2. Управление персоналом государственной службы
Мировой опыт свидетельствует, что персонал управления вообще и

государственного управления, в частности, представляет собой самый ценный и
воспроизводимый капитал общества и государства.
Применительно к государственной службе под кадрами понимаются, прежде
всего, лица, занимающие государственные должности, причем не только
руководящие.
Термином «персонал государственной службы» характеризуют весь личный
состав работающих в государственном аппарате, постоянных и временных
специалистов, т. е. государственных служащих, а также технически
обслуживающих их деятельность рабочих и служащих. Этим термином
характеризуют также отдельные категории работающих, объединенных по
профессиональным или другим признакам (персонал управления, обслуживающий
персонал, медицинский персонал и др.). Нередко термины «кадры» и «персонал»
отождествляются, что, в принципе, возможно, но важно видеть и специфику,
особенности, несколько разные объемы их содержания.
В определении места и роли управления персоналом в кадровом обеспечении
государственной службы, во всей кадровой политике весьма продуктивно
использование принципов и элементов системного подхода. Он позволяет
определить управление персоналом как компонент системы управления
государственной службой, которая выступает, в свою очередь, как комплекс
взаимодействующих элементов (субъектов и объектов, процессов и отношений),
образующих качественно определенную организованную целостность.
С другой стороны, управление персоналом государственной службы
является самостоятельно функционирующей и должным образом организованной
подсистемой, в которой взаимодействуют свои субъекты и объекты управления,
складываются свои управленческие отношения, определяются и реализуются
251
конкретные задачи по формированию и рациональному использованию кадрового
потенциала государственного аппарата.
Одновременно система управления персоналом, будучи компонентом
управления всей государственной службой, взаимодействует с окружающей ее
средой, учитывает и удовлетворяет ее потребности и интересы. Она
функционирует в рамках единого конституционного поля, базируется
одновременно на общепринятых в государственном и социальном управлении
принципах, а также на принципах и нормах, определяющих основы управления
персоналом. Другими словами, имея кадровый потенциал как один объект
воздействия, многие субъекты управления в регулировании протекающих в этом
объекте кадровых процессов и отношений имеют свой особый предмет внимания
и регулирования. Этот подход позволяет определить в управлении персоналом
функции и компетенцию руководства государственных органов, руководителей их
внутренних подразделений и кадровых служб, предмет их управленческого
воздействия.
Поэтому можно рассматривать управление персоналом как самостоятельно
функционирующую систему – систему кадровой работы, включающую в себя
реализуемые задачи, приоритеты, механизмы и технологии.
При этом управление персоналом – это сложный и многогранный процесс
предметно практической деятельности, процесс целеустремленного и
организованного воздействия на служащих государственного аппарата в целях
достижения определенных результатов. В содержательном плане в этом
управленческом процессе решаются многие практические задачи формирования и
использования кадрового потенциала аппарата конкретного государственного
органа исполнительной, законодательной и судебной власти, начиная с практики
поиска и отбора на службу; затем обеспечения профессионального развития и
карьерного роста служащих; стимулирования качества и эффективности их труда;
создания системы их правовой и социальной защиты, вплоть до ухода человека со
службы с сохранением определенных социальных привилегий.
Поэтому в управлении персоналом государственной службы, прежде всего,
важно наметить цели, приоритеты и механизмы кадрового обеспечения
государственного аппарата. Именно легитимно определенные цели, приоритеты,
принципы в наибольшей степени выступают главным мобилизующим и
организующим фактором становления системы управления персоналом
государственного аппарата.
Эффективность любой государственной службы в решающей степени зависит
от кадров, которыми она располагает. Само понятие «управление персоналом»
характеризует новую постановку задачи в этой сфере. Деятельность кадровых
служб зачастую еще ограничивается лишь решением вопросов приема,
увольнения работников, оформлением кадровой документации. Современная
управленческая система постоянно требует, во-первых, расширения функций этих
подразделений, а, во-вторых, формирования нового отношения к работнику как к
личности. Система набора кадров должна обеспечить задействование
высококвалифицированных, эффективно работающих и безупречных лиц. После
252
приема на работу служащий должен иметь возможность продвижения по службе
исходя из своих заслуг, компетенции и опыта.
Характер всей работы с персоналом задается политикой государства, которая
призвана обеспечить формирование нового типа государственного служащего.
Этот тип должен проявлять самостоятельность (в рамках существующего
законодательства), творческий подход и предприимчивость и готовность пойти на
определенный риск во имя государственного дела.
Принципы государственной кадровой политики определяют критерии
подбора и оценки кадров государственной службы, пути совершенствования
подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала, рациональное
использование кадрового потенциала.
Целями современной кадровой работы в общем виде являются высокий
профессионализм управленческих кадров государственной службы; максимально
эффективное использование кадрового потенциала; благоприятные условия и
гарантии для проявления каждым работником своих способностей.
Реформирование системы государственного управления требует, чтобы в
каждой ее сфере (с учетом специфики формирования структур и функций)
разрабатывались и внедрялись свои технологии работы с персоналом. Это важно
при отборе на службу, формировании резерва, обеспечении профессионального
роста и служебного продвижения, стимулировании труда и т. п.
Любой управленческий процесс имеет циклический характер. Начинается
цикл управления с осуществления функции планирования и завершается
контролем и анализом. Цикличность процесса управления персоналом
государственной службы можно представить следующим образом (рис. 13.1. )
Кадровое
планирование
Мотивация
трудовой Миссия
деятельности
НАБОР Цели
Отбор Расстанов Организационная Оценка
Увольнение работа, основная
ка кадров персонала
деятельность Ценности
Идеальны
Обучение и й образ
развитие
персонала
Разработка
Исходный этап непосредственной работы с персоналом организации – это
требований к
набор кадров. Отбор персонала на государственную службу осуществляется в
персоналу
соответствии с квалификационно-должностными требованиями, а также
требованиями к личностным качествам государственного служащего. Для
253
Рис. 13.1. Циклы управления персоналом государственной
службы
определения соответствия кандидатов предъявляемым требованиям разработан
ряд современных способов и методов оценки: психологическое тестирование,
различные виды собеседований, экзамены и другие. Через определенный
промежуток времени служащий проходит процедуру периодической оценки
результатов деятельности.
Особенностью государственной службы является максимальная
формализация процедуры оценки специалистов, а также хранение материалов
оценки.
В управлении персоналом любой организации можно выделить следующие
ключевые области и направления деятельности:
1. Планирование. Маркетинг персонала.
1.1. Стратегия управления персоналом.
1.2. Кадровый потенциал.
1.3. Долгосрочные прогнозы потребности в персонале.
1.4. Разработка требований к кандидатам на вакантную должность.
1.5. Кандидаты на вакантную должность.
2. Развитие персонала.
2.1. Концепция развития персонала.
2.2. Оценка, аттестация персонала.
2.3. Профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации.
2.4. Планирование и контроль деловой карьеры.
2.5. Ротация персонала.
2.6. Аттестация новых сотрудников.
2.7. Работа с кадровым резервом.
2.8. Работа со стажерами и практикантами.
3. Мотивация и стимулирование.
3.1. Политика в области мотивации и стимулирования персонала.
3.2. Методическое руководство проведением анализа работ.
3.3. Разработка и совершенствование системы материального стимулирования
персонала (надбавки, премии).
3.4. Организация процесса материального стимулирования.
3.5. Разработка и совершенствование системы морального поощрения.
3.6. Организация процесса морального поощрения персонала.
4. Трудовые отношения.
4.1. Разработка концепции трудовых взаимоотношений в организации.
4.2. Анализ и регулирование групповых и личностных взаимоотношений.
4.3. Управление межличностными конфликтами и стрессами.
4.4. Анализ и регулирование отношений руководства.
4.5. Социально-психологическая диагностика.
4.6. Этические нормы взаимоотношений и т. д.
5. Условия труда.
5.1. Эргономика и психофизиология труда.
5.2. Охрана труда и техника безопасности.
5.3. Охрана окружающей среды и т. д.
6. Социальная инфраструктура.
254
6.1. Разработка концептуальных основ управления социальной
инфраструктурой.
6.2. Оздоровительная деятельность.
6.3. Управление социальными конфликтами и стрессами и т. д.
Управление персоналом государственной службы – это целостный механизм,
объединяющий кадровую стратегию, различные формы кадровой работы, стиль ее
проведения.
В широких тенденциях управления персоналом государственной службы
можно выделить две противоположные точки зрения на соотношение политики и
сферы государственных услуг. При первом подходе делают упор на политическую
природу государственной службы как инструмент государственной политики. При
втором подходе государственная служба рассматривается в качестве нейтрального
технического инструмента управления, лишенного политического содержания.
Однако в последнее время подчеркивают взаимодополняющий характер политики
и государственной службы. Многообразие функций государственной службы
требует определенного разграничения не только между политикой и управлением,
но и между принятием решения и осуществления политики. Система
государственного управления должна защищать взгляды и действия
государственных служащих от субъективных политических манипуляций.
Ключевыми вопросами управления персоналом, занятым на государственной
службе, являются методы отбора и назначения работников, критерии их
продвижения по службе, методы организации их труда и рабочего времени.
Методы отбора, продвижения по службе, организации труда способны
существенно повлиять на условия найма и квалификацию государственных
служащих, а следовательно на качество кадрового обеспечения государственной
службы.
13.3. Механизм кадрового обеспечения государственного управления
Опыт реформирования общественных и экономических отношений

свидетельствует о том, что государственная кадровая политика как комплексное
явление может успешно реализовываться при наличии определенных условий,
выступающих в форме соответствующего ее обеспечения: нормативно 
правового, организационно-методического, информационного, финансового и
материально-технического.
Концептуальные положения должны находить отражение в законодательстве,
должны быть защищены законом. Только при соблюдении этого условия
создается правовое поле, в рамках которого возможно эффективное
функционирование государственной кадровой политики.
Организационно-методическое обеспечение государственной кадровой
политики предполагает:
 создание в структуре органов власти и управления иерархии субъектов,
формирующих, координирующих и контролирующих кадровую деятельность на
государственном и региональном уровнях;
255
 создание систем и методик прогнозирования потребности в
квалифицированных кадрах;
 разработку программ кадрового обеспечения отраслей экономики,
административно-территориальных единиц, органов государственного управления
и развития системы образования;
 разработку и использование современных методик и технологий в
области подбора, расстановки, продвижения, оценки мотивации кадров,
расширение сети научных, инновационных и консультационных организаций в
области работы с кадрами.
Приоритетная задача информационного обеспечения государственной
кадровой политики  создание единого информационного пространства, в целях
эффективного взаимодействия субъектов формирования и реализации кадровой
политики.
Финансовое обеспечение включает определение источников и порядка
финансирования кадровых программ; финансовые ресурсы, выделяемые на
разработку, функционирование и развитие системы управления кадровым
персоналом государственных органов; механизм получения и использования этих
средств.
Материально-техническое обеспечение - организация прогнозирования,
планирования потребности в материальных и финансовых ресурсах для
реализации кадровых программ.
В настоящее время все более активно идут процессы технологизации
кадровой работы.
Кадровые технологии представляют собой совокупность методов и
организационных процедур, направленных на оптимизацию кадровой
деятельности органов управления. С их помощью определяются соответствие
работников характеру исполнения служебных обязанностей, эффективность их
труда, уровень соответствия деловых, профессиональных и личностных качеств
служащих потребностям организации; осуществляются планирование и
управление карьерой государственного служащего, повышение квалификации,
переподготовка, оценка, отбор и подбор персонала.
Кадровые технологии используются и в целях обновления, сменяемости
кадров.
Применительно к современной государственной службе кадровые технологии
понимаются как комплекс задач управления персоналом государственной службы.
В этом русле кадровая технология – это средство управления количественными и
качественными характеристиками персонала, обеспечивающее достижение целей
организации, ее эффективное функционирование.
Для успешного выполнения задач организации необходимо научиться
управлять возможностями ее персонала. Это означает, что по отношению к
способностям человека в организации можно производить определенные
управленческие действия, которые бы позволяли не только своевременно
оценивать уровень его квалификации, перемещать на должность или рабочее
место, где его возможности наиболее полно могли бы быть востребованы,
256
обеспечивать заинтересованность в качестве и количестве труда, но и ряд других.
Содержание этих управленческих действий связано с применением кадровых
технологий.
Кадровые технологии, применяемые в управлении персоналом
государственной службы, можно разделить на три большие группы.
К первой группе относятся кадровые технологии, обеспечивающие получение
всесторонней достоверной персональной информации о человеке.
В управленческой практике могут применяться различные методы получения
такой информации. Это, прежде всего, методы оценки, которые в совокупности и
составляют содержание технологии оценки. Среди многообразия методов оценки
можно выделить наиболее практикуемые и имеющие установленную правовую
основу и разработанный порядок проведения и применения полученных
результатов. В практике работы с персоналом в государственной службе такими
являются аттестация и квалификационный экзамен. Например, Указ Президента
Республики Беларусь от 17 марта 2005 года № 139 «Об утверждении положения о
квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную
службу».
Регулярная пополняемость персональной информации о работнике
обеспечивается мониторингом (периодическим наблюдением и оценкой)
состояния характеристик персонала. Это способы получения информации,
позволяющие составить представление о человеке, который на протяжении
определенного времени пребывания в организации проявил свои способности.
В то же время в практике управления персоналом применяется система
методов получения персональной информации, начиная от индивидуальных
собеседований и заканчивая наблюдением за действиями и поступками человека в
организации. Однако эти методы формально не являются методами управления
персоналом. Их следует рассматривать как общие методы изучения человека.
Вторую группу кадровых технологий составляют те, которые позволяют
обеспечивать требуемые для организации количественные и качественные
характеристики состава персонала. Это технологии отбора, формирования резерва,
кадрового планирования, профессионального развития. Совокупность этих
кадровых технологий образует основу кадровой культуры руководителя и
специалистов кадровой службы (служб управления персоналом).
К третьей группе относятся кадровые технологии, позволяющие получить
высокие результаты деятельности каждого специалиста и совокупный эффект от
согласованных действий всего персонала. Сюда можно отнести такие технологии,
как подбор персонала, ротацию, управление карьерой персонала и ряд других.
Каждая из перечисленных групп кадровых технологий обладает своими
особенностями, отличиями. Так, в основе кадровых технологий, позволяющих
получить персональную информацию, лежит технология оценки. Получение
заданных количественных и качественных характеристик в основе своей
обеспечивается отбором персонала. Востребованность профессиональных
возможностей персонала достигается комплексом кадровых мероприятий,
объединяемых общим названием «управление карьерой».
Вместе с тем кадровые технологии взаимосвязаны, взаимодополняют друг
257
друга, а в реальной управленческой практике, в большей части, и не реализуются
одна без другой. Их можно рассматривать как базовые кадровые технологии.
Управление персоналом как вид профессиональной деятельности
предполагает комплексное использование кадровых технологий. Общие
технологии управления обеспечивают целостное воздействие на поведение
человека, создание благоприятной управленческой среды, организованности,
дисциплины, доверия, упорядоченности организационных отношений, изменение
отношения персонала к трудовой деятельности в соответствии с целью
Управление этим капиталом в организации требует более тонких и
специфических средств воздействия. Ими и выступают кадровые технологии.
Таким образом, кадровые технологии органично включены в структуру
управления персоналом, имеют специфику, объект своего воздействия и
выполняют важные управленческие функции.
Применение кадровых технологий в государственной службе должно
осуществляться на нормативной правовой основе, что придает им легитимность.
Это означает:
 что действия руководителя и специалистов кадровых служб по
применению и использованию результатов кадровых технологий строго
регламентируются;
 содержание кадровых технологий должно быть доступно и понятно тем,
по отношению к кому они применяются;
 кадровые технологии не должны нарушать права человека, ущемлять
личное достоинство, приводить к получению и разглашению информации, не
имеющей отношения к выполнению его обязанностей, в том числе и к состоянию
здоровья;
 право на применение кадровых технологий должны иметь те, кому это
вменяется в обязанность и кто обладает для этого достаточной квалификацией.
В государственной службе нормативной правовой основой для применения
кадровых технологий являются указы Президента Республики Беларусь,
регулирующие вопросы прохождения государственной службы, конкурсного
замещения вакантных должностей, оценки, увольнения служащих и ряд других.
Так, в настоящее время действуют правовые и нормативные акты, которые
определяют порядок конкурсного замещения должностей государственной
службы, аттестации государственных служащих по Республике Беларусь.
Например, Закон «О государственной службе в Республике Беларусь», Указ
Президента Республики Беларусь от 6 ноября 2003 года № 489 «Об утверждении
положения о проведении аттестации государственных служащих», Указ
Президента Республики Беларусь от 14 марта 2005 года № 122 «О проведении
аттестации руководящих работников государственных органов и иных
организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства
Республики Беларусь» и другие.
Следует отметить, что как в государственной службе, так и на предприятиях
негосударственной формы собственности не все кадровые технологии в равной
258
мере нормативно обеспечены. Чаще всего нормативную правовую основу
имеют такие кадровые технологии, как аттестация, конкурсное замещение
должностей, формирование и использование кадрового резерва. В настоящее
время практически не имеют нормативных документов в организациях и на
предприятиях, включая государственную службу, управление карьерой, ротация и
некоторые другие.
Кадровые технологии позволяют руководителям, кадровым службам – на
основе информации о состоянии кадровых процессов и кадровых отношений в
организации, предпринимать необходимые действия по отношению к персоналу.
Характер, содержание, направленность этих действий могут быть самыми
разнообразными – от решения о дополнительном найме работников в
организацию до увольнения. В различных организациях использование
результатов кадровых технологий имеет свои особенности.
Нормативное закрепление порядка использования результатов кадровых
технологий для практики управления персоналом имеет большое значение. Оно
упорядочивает использование этих результатов, повышает степень доверия
персонала к кадровым технологиям, уменьшает возможности субъективизма и
волюнтаризма в их применении, повышает эффективность затрат на их
проведение, играет стимулирующую роль для персонала.
Таким образом, кадровые технологии в управленческой деятельности имеют
своим основным объектом воздействия – профессиональные качества работника.
Они являются важнейшим средством управления количественными и
качественными характеристиками персонала, достижения цели организации, ее
эффективного функционирования. Однако следует помнить, что технологический
проект  это ориентирующее условие в человеческой деятельности.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие «кадровое обеспечение органов государственного

управления».
2. На решение каких приоритетных задач направлено кадровое обеспечение
органов государственного управления?
3. На решение каких приоритетных задач направлено кадровое обеспечение
регионов?
4. Дайте характеристику термину «персонал государственной службы».
5. Что такое управление персоналом государственной службы?
6. Для определения соответствия кандидатов предъявляемым требованиям
разработан ряд способов и методов оценки. Назовите их.
7. Выделите ключевые направления деятельности в управлении персоналом.
8. Что такое кадровые технологии?
9. Назовите три группы кадровых технологий, применяемых в управлении
персоналом государственной службы.
10.Применение кадровых технологий в государственной службе должно
осуществляться на нормативной правовой основе. Что это означает?
259
260
Глава 14. Финансовое обеспечение государственного управления и
финансовая деятельность государства
финансовая система; финансовые ресурсы; государственный бюджет;
принципы формирования финансовой системы; кредитная система; методы
финансовой деятельности; бюджетная классификация; методы мобилизации
денежных средств; налоговые платежи; бюджетное планирование; местные
бюджеты; целевые бюджетные фонды; государственный кредит; государственный
заём; страхование; страховые фонды; специализированные финансовые органы
Вопросы
14.1. Финансовые ресурсы государства.

14.2. Государственный бюджет в системе финансового обеспечения
14.3. Деятельность государства в сфере кредитных отношений.
регулирование.
14.1. Финансовые ресурсы государства
Государственное управление с каких бы аспектов оно не рассматривалось 

общественно-политических, организационно-структурных, структурно-
функциональных, методологических, отражающих формы и методы,
управленческие процессы и технологии государственно-управленческой
Принципы формирования и функционирования финансовой системы
деятельности и т. д. – невозможно без его важнейшей составляющей – финансовой
системы.
Финансовая система обеспечивает материальную основу существования
единство
государства, создание, сохранение и совершенствование его социально-
экономической системы, приемлемых для общества политических, экономических
и социальных условий воспроизводства, формирования производственных
согласованность
отношений, надстройки. Она отражает всю совокупность экономических
отношений, складывающихся между экономическими агентами в процессе
образования, распределения и использования финансовых ресурсов.
Финансовая система государства строитсясамостоятельность
на определенных принципах. В
Республике Беларусь основными принципами построения финансовой системы
являются принципы единства, согласованности, самостоятельности,
планирования, гласности и разграничения компетенции (рис.14.1).
планирование
разграничение компетенции
261
гласность
Рис.14.1. Принципы формирования и функционирования
финансовой системы
Основой финансовой системы любого государства и ее важнейшим

элементом являются финансовые ресурсы.
Финансовые ресурсы представляют собой совокупность всех денежных
средств, право формирования, распределения и использования которых в
интересах всего общества и государства принадлежит республиканским и
местным органам государственной власти и государственного управления.
Во всей совокупности финансовых ресурсов выделяют государственные
финансовые ресурсы, которые отражают систему отношений по формированию
той части финансовых ресурсов, которая мобилизуется государством,
сконцентрирована в государственном и местном бюджетах, внебюджетных
централизованных фондах и используется для выполнения государством своих
функций – политических, экономических, социальных и др.
В составе государственных финансовых ресурсов выделяют четыре
звена:
 государственный бюджет, который представляет собой
централизованный фонд денежных ресурсов, которыми располагает
правительство для содержания государственного аппарата, вооруженных сил, а
также для выполнения необходимых социально-экономических функций;
 местные финансы, охватывающие местные бюджеты, систему местного
кредита, специальные фонды;
 финансы государственных предприятий и организаций, которые
складываются из выручки от реализации продукции и услуг, кредитов банка и
займов и других временно привлеченных средств. В зависимости от типа
государственных предприятий и организаций они обладают различной степенью
автономности, производственной и финансовой самостоятельности. Их отношения
с бюджетами и централизованными фондами регламентированы законами;
 специальные централизованные фонды, обладающие определенной
самостоятельностью, управляемые непосредственно централизованными властями
262
и имеющие целевое назначение. Эти фонды могут использоваться правительством
как резерв для повышения маневренности финансовой системы в целом.
Являясь важнейшим инструментом мобилизации финансовых ресурсов, их
распределения и перераспределения, финансовая система может быть
представлена двумя составляющими: собственно финансовой системой и
кредитной системой. Собственно финансовая система осуществляет изъятие,
распределение и перераспределение денежных средств безвозвратно и
безвозмездно. Кредитная система осуществляет временное перераспределение
средств на возвратной и платной основах. В целом финансово-кредитная система
воздействует на развитие отраслей и сфер экономики в желаемом направлении.
Важнейшими функциями государства по отношению к финансовой
системе являются:
 образование и планомерный сбор денежных средств;
 распределение и перераспределение национального дохода;
 целевое использование денежных средств;
 стимулирование;
 контроль за движением денежных средств, а также за законным и
целесообразным их использованием.
Основные составляющие финансовой системы Республики Беларусь во всей
их совокупности и взаимосвязях представлены на рис.14.2.
Наиболее активно финансовая система воздействует на социальные и
экономические процессы и явления через бюджет, налоги, дотации, кредит и др.
В своей финансовой деятельности государство использует разнообразные
экономические методы, имеющие командно-административный или
рекомендательный характер. Например, при формировании денежных средств
используется метод обязательных и добровольных платежей, финансовых
изъятий, штрафов. При распределении – процентные отчисления от регулируемых
доходов, субвенции, дотации, трансферты. При использовании денежных средств
– возвратное и безвозвратное финансирование (рис.14.3).
263
Основные составляющие финансовой
системы Республики Беларусь
Республиканский бюджет Местные бюджеты
Бюджеты свободных Бюджеты союза Российской

экономических зон Федерации и Республики
Беларусь
Республиканские Местные внебюджетные

внебюджетные фонды фонды
Финансы предприятий и Государственный и

отраслей банковский кредиты
Имущественное и личное
страхование
Рис.14.2. Финансовая система Республики Беларусь
Следует отметить, что эффективное воздействие финансовой системы на

процессы, связанные с жизнедеятельностью общества и государства, возможно
лишь при условии ее адекватности изменяющимся социально-экономическим
отношениям в стране.
264
Экономические методы управления, используемые
в финансовой деятельности государства
При формировании При распределении При использовании

денежных ресурсов денежных средств денежных средств
Обязательные Процентные Безвозвратное

платежи отчисления от финансирование
регулируемых
доходов
Возвратное
Добровольные Субвенции финансирование
платежи
Финансовые Дотации
изъятия
Штрафы Трансферы
Рис.14.3. Методы финансовой деятельности государства
14. 2. Государственный бюджет в системе финансового обеспечения

Одной из главных функций государства и одним из наиболее действенных

способов его воздействия на социально-экономическое развитие страны является
государственный бюджет, который оказывает прямое влияние на отраслевую и
региональную структуру производства, уровни ресурсного обеспечения и
развития социальной сферы, государственный долг и т. д.
Государственный бюджет представляет собой централизованный фонд
денежных ресурсов, которым располагает правительство страны для
содержания государственного аппарата, вооруженных сил, а также
выполнения необходимых социально-экономических функций. В нем
объединяются все основные финансовые институты  различные виды доходов и
расходов. По сути, бюджет  это годовой финансовый план формирования и
использования денежных средств государства или соответствующих
административно-территориальных единиц (областей, районов, городов, поселков
городского типа, сельских советов). В силу своего особого положения
государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой
системы, оказывая им при необходимости «помощь», которая производится, как
265
правило, путем передачи денежных средств. Государственный бюджет
разрабатывается в форме баланса и состоит из двух взаимосвязанных и
взаимодополняющих друг друга частей: доходной и расходной. Доходная часть
показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования
деятельности государства. Расходная часть показывает, на какие цели
направляются аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она
определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач,
решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в
экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов.
Основой формирования бюджетов в Республике Беларусь служат
разработанные и утвержденные Министерством финансов Правила составления и
использования республиканского и местных бюджетов, поступления средств в
государственные внебюджетные и бюджетные целевые фонды и их
использования (1998). Правила разработаны в соответствии с действующей в
республике законодательной базой: Законами
Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и
государственных внебюджетных фондах» (1998); «О бюджетной классификации
Республики Беларусь» (1998); «О внутреннем государственном долге Республики
Беларусь» (1993); «О внешнем государственном долге Республики Беларусь»
(1998); «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь» (1991);
Постановление Совета Министров «О мерах по реализации Закона Республики
Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О
бюджетной системе Республики Беларусь» и др.
Для систематизации доходов, расходов и источников финансирования
дефицита республиканского и местных бюджетов, государственных целевых
бюджетных и внебюджетных фондов, внебюджетных средств бюджетных
учреждений и организаций и т. д. используется бюджетная классификация,
которая обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов, необходимую для
соответствующего анализа бюджетно-финансовой политики государства.
Бюджетная классификация является единой и используется при
составлении, утверждении и исполнении республиканского и местных бюджетов,
государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, внебюджетных
средств бюджетных учреждений и организаций. Она включает классификацию:
 доходов;
 расходов, включающую функциональную, экономическую (предметную)
и ведомственную классификацию расходов;
 источников внутреннего финансирования дефицита республиканского и
местных бюджетов;
 источников внешнего финансирования дефицита республиканского
бюджета;
 видов внутреннего государственного долга Республики Беларусь;
 видов внешнего государственного долга Республики Беларусь.
266
По методам мобилизации денежных средств доходы государственного
бюджета могут быть налоговыми и неналоговыми.
К неналоговым платежам (рис.14.4) в бюджет можно отнести:
 плату за основные производственные фонды и оборотные средства;
 рентные платежи;
 отчисления от прибыли;
 добровольные взносы граждан;
 поступления, связанные с использованием имущества, являющегося
собственностью государства (земля, недра, воды, лес).
Плата за основные
производственные Отчисления
фонды и от прибыли
оборотные
средства
Неналоговы
е
платежи
Рентные
Добровольные
платежи взносы
Поступления,
связанные с
использование
м имущества,
Рис. являющегося
14.4. Неналоговые поступления
собственность
В доходную часть бюджетаю государства
поступают также средства, полученные от
разбронированных государственных запасов и резервов; трансферы, получаемые
от других государств в соответствии с заключенными договорами; доходы от
внешнеэкономической деятельности; доходы государственных целевых
бюджетных фондов и др.
Однако основная часть бюджета формируется за счет налоговых
поступлений.
Определение объема бюджета, его доходной и расходной частей
осуществляется на основе бюджетного планирования исходя из прогнозных
показателей социально-экономического развития Республики Беларусь и
267
соответствующих административно-территориальных единиц.
Организацию бюджетной системы и принципы ее построения определяет
бюджетное устройство. Бюджетное устройство в Республике Беларусь
предопределено ее административно-территориальным делением. Бюджетная
система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты
как самостоятельные части консолидированного бюджета.
Республиканский бюджет является основным финансовым планом
формирования и расходования денежных средств для обеспечения функций
республиканскцх органов государственной власти и управления. Он обеспечивает
финансирование мероприятий, имеющих общегосударственное значение в
области хозяйственного, культурного строительства и обороны.
В расходной части республиканского бюджета предусматривается
финансирование по следующим направлениям (рис.14.5):
Расходы консолидированного бюджета Республики Беларусь, связанные
непосредственно с государственным управлением и местным самоуправлением, в
2001  2005 годах составили (в процентах к итогу):
2001 г. – 2,8%, 2002 г. – 2,9%, 2003 г. – 3,0%; 2004 г. – 2,6%;, в 2005 г. – 1,8 %.
268
РАСХОДЫ РЕСПУБЛИКАНСКОГО БЮДЖЕТА
Капитальные вложения в объекты, относящиеся к республиканской собственности
Природоохранные мероприятия, осуществляемые в соответствии с

общегосударственными программами
Мероприятия по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС
Общегосударственные программы по социальной защите населения
Другие общегосударственные целевые программы
Затраты, связанные с внешнеэкономической деятельностью
Государственные учреждения и организации образования, подготовки кадров,

науки, культуры, здравоохранения, физической культуры, социального
обеспечения
Затраты по закладке и обновлению государственных запасов и резервов
Расходы на содержание республиканских государственных органов, в том числе

судов, правоохранительных органов, органов государственной безопасности
Национальная оборона, пограничные войска, таможенные органы
Погашение кредитов банка, выданных для покрытия бюджетных расходов,

государственного долга, и оплата процентов по ним
Погашение внешнего долга и уплата процентов по кредитам, полученным от

иностранных государств и банков, международных финансовых организаций
Образование резервных и государственных целевых бюджетных фондов
Выдача займов, ссуд, дотаций, субвенций, субсидий юридическим и физическим

лицам, областным бюджетам и бюджету города Минска
Другие расходы, предусматриваемые в республиканском бюджете на

соответствующий финансовый (бюджетный) год
Рис.14.5. Расходы республиканского бюджета
269
К местным бюджетам относятся областные бюджеты, районные и городские
бюджеты, бюджеты поселков городского типа и сельсоветов.
Основными направлениями использования местных бюджетов являются
экономические, социальные, культурные и иные мероприятия, проводимые на
соответствующей территории.
На своем уровне каждый местный Совет депутатов самостоятельно
формирует бюджет исходя из:
 закрепленных источников расходов;
 нормативных отчислений от республиканских налогов и других
обязательных платежей в соответствии с Законом «О бюджете Республики
Беларусь» на очередной финансовый год и решениями местных Советов
депутатов для соответствующих бюджетов;
 дополнительных источников, определенных местными Советами
депутатов;
 сумм дотаций и субсидий, получаемых из вышестоящих бюджетов;
 потребностей финансирования мероприятий, исходя из годовых
прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории.
Принципиально важным является сбалансирование республиканского и
местных бюджетов, определяющее выработку государством налоговой и
кредитной политики на очередной год.
Целевые бюджетные фонды входят в состав бюджета, имеют целевое
назначение и создаются для финансирования отраслей, сфер, программ и
мероприятий. Они используются органами исполнительной власти одновременно
с исполнением расходной части бюджета.
Государственные внебюджетные фонды создаются для целевого
использования. В зависимости от классификационных признаков внебюджетные
фонды могут быть:
 государственными и местными (в зависимости от уровня управления);
 временными и постоянными (в зависимости от срока действия).
Источники формирования государственных внебюджетных фондов,
направления и порядок их использования определяется актами Президента
Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.
При этом внебюджетные государственные фонды не являются частью
бюджетов всех уровней и не подлежат изъятию.
В Республике Беларусь используются следующие виды фондов:
 содействия занятости;
 дорожный;
 охраны природы;
 поддержки производителей сельскохозяйственной продукции,
продовольствия и аграрной науки;
 социальной защиты населения;
 гражданской авиации;
 энергосбережения и другие.
270
14.3. Деятельность государства в сфере кредитных отношений
Важнейшая роль в финансовой системе в Республике Беларусь принадлежит

государственному кредиту. Деятельность государства здесь связана с
привлечением денежных средств организаций и населения и предоставлением
юридическим и физическим лицам ссуд из бюджетов через государственные
банки на условиях возвратности, платности, срочности, обеспеченности и
целевого характера использования.
Государство аккумулирует свободные денежные средства населения,
используя преимущественно две формы: сберегательное дело и
государственные займы. В этих случаях государство выступает заемщиком, а
население – кредитором, предоставляющим свои денежные средства государству
во временное пользование.
Можно выделить следующие виды государственных займов:
 займы Правительства у Национального банка;
 выпуск государственных ценных бумаг;
 вклады населения в АСБ «Беларусьбанк»;
Общая сумма обязательств государства по займам отражает государственные
долг.
В Республике Беларусь финансовая деятельность государства, связанная с
управлением кредитными отношениями, предопределяется соответствующей
нормативной и правовой базой, регламентирующей деятельность кредитно-
финансовых институтов, и использованием преимущественно экономических
методов управления.
Государство в целях повышения финансовой дисциплины банков и защиты
вкладчиков в законодательном порядке определяет минимальный размер
уставного капитала коммерческим банкам, через Центральный банк лицензирует
банковскую деятельность, определяет размеры кредитов, вкладов и в целом
осуществляет контроль за кредитно-денежной системой страны и реализацией
проводимой им кредитно-денежной политики.
Существенную роль в финансовой деятельности государства, направленной
на обеспечение социально-экономической стабильности, играет страхование.
Страхование следует рассматривать как систему экономических отношений
по защите имущественных и личных неимущественных интересов физических
лиц, а также имущественных интересов юридических лиц путем формирования
денежных фондов за счет страховых взносов, предназначенных для выплаты
страховых сумм и возмещения убытков при наступлении страховых случаев.
Страховые фонды могут быть представлены следующими видами:
 централизованным (общегосударственным) фондом;
 фондами государственного имущественного и личного страхования,
которые выполняют восстановительную и предупредительную функцию, а также
функцию содействия росту общественного производства.
Восстановительная функция страховых фондов направлена на возмещение
ущерба, причиненного стихийными бедствиями, несчастными случаями и т. д.
271
Предупредительная  направлена на предупреждение ущерба субъектов
хозяйствования путем выделения средств на строительство объектов
пожаротушения, различных лечебниц, проведение работ по предупреждению
гибели растений, животных и др.
Функция содействия росту общественного производства направлена на
государственное кредитование субъектов хозяйствования путем передачи на это
остатков свободных денежных средств органов государственного страхования.
По своей форме государственное страхование может быть обязательным и
добровольным.
Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность
наступает с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование
распространяется на определенный круг страхователей, имеет определенные
формы страховой защиты и пределы.
В Республике Беларусь в обязательном порядке осуществляются следующие
виды страхования:
 страхование имущества (например, жилые дома), принадлежащего
гражданам;
 страхование гражданской ответственности перевозчика перед
пассажирами;
 страхование имущества, переданного в залог;
 медицинское страхование иностранных граждан и лиц без гражданства,
временно пребывающих в Республике Беларусь;
 страхование вкладов граждан в банках;
 страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных
средств;
 государственное личное страхование лиц определенных видов
Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются на
добровольной основе.
К ним можно отнести:
 страхование жизни (смешанное страхование жизни, страхование детей и
др.);
 страхование от несчастных случаев, например, страхование пассажиров.
Страховые услуги осуществляются посредством создания государственных
страховых организаций и негосударственных компаний.
В основе государственного управления страховой деятельностью лежит
правовое регулирование и экономические методы управления.
В Республике Беларусь финансовую деятельность государства обеспечивают
органы государственной власти и управления, которые можно подразделить на
две группы:
 органы государственной власти и управления общей компетенции;
 специализированные финансовые органы.
К органам государственной власти и управления общей компетенции
относятся:
272
 Президент Республики Беларусь;
 Национальное собрание Республики Беларусь;
 Совет Министров Республики Беларусь;
 местные Советы депутатов;
 исполнительно-распорядительные органы местных Советов.
К специализированным финансовым органам относятся:
 Министерство финансов;
 Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь;
 Департамент по ценным бумагам Министерства финансов Республики
Беларусь;
 Департамент финансовых расследований при Комитете государственного
контроля;
 Департамент финансового мониторинга при КГК;
 Национальный банк Республики Беларусь.

регулирование
Особая роль деятельности государства в системе государственного

регулирования отводится налогообложению и таможенному регулированию.
Именно посредством налогов государство мобилизует денежные средства для
покрытия своих расходов, воздействует на воспроизводственную структуру
экономики, управляет экспортно-импортной деятельностью, регулирует темпы
экономического роста, инфляции цен и т. д.
Налоги – это установленные законодательством обязательные денежные
платежи, которые взимаются государством с физических и юридических лиц в
установленных законодательством размерах и в установленные сроки.
Налоги выполняют различные функции:
фискальную («фиск»  государственная казна), которая обеспечивает
формирование ресурсов государства для финансирования соответствующих
расходов;
контрольно-учетную, посредством которой определяется эффективность
использования экономических ресурсов;
распределительную, осуществляющую распределение и перераспределение
доходов между различными уровнями государственного бюджета и распределение
налогового бремени между налогоплательщиками;
регулирующую, обеспечивающую целенаправленное воздействие
государства на экономические процессы;
стимулирующую, направленную на повышение деловой активности
субъектов хозяйствования, развитие отраслей и сфер экономики, привлечение
инвестиций.
Государство регламентирует налоговые действия, опираясь на совокупность
норм и правил, определяет меры ответственности за нарушение налогового
законодательства.
273
Управление налогообложением обеспечивают система органов
государственного управления, включая органы законодательной и
исполнительной власти, и непосредственно налоговые органы – Министерство по
налогам и сборам Республики Беларусь и его территориальные подразделения.
Важнейшим направлением деятельности государства, связанным с
привлечением средств в государственный бюджет, ограничением количества
ввозимых в страну товаров и тем самым созданием благоприятных условий для
развития внутреннего рынка и защиты его от иностранной конкуренции, является
таможенное регулирование.
В системе таможенного регулирования используются таможенные пошлины и
тарифы, экспортные и импортные квоты, лицензии.
Таможенные пошлины и тарифы являются разновидностями налогов.
Таможенные пошлины выполняют фискальную функцию и взимаются в
соответствии с базовыми ставками таможенного тарифа. При этом таможенная
пошлина взимается при импорте, а в отдельных случаях и при экспорте товаров.
Таможенный тариф представляет собой систематизированный перечень
таможенных пошлин, взимаемых с грузовладельцев при прохождении товаров
через таможенную национальную границу. Он выступает как важный инструмент
стимулирования ими ограничений в торговле отдельными видами товаров с
отдельными странами.
Экспортные и импортные квоты используются для регулирования объема
ввозимых и вывозимых товаров.
Следует отметить, что международная правовая система исключает принятие
односторонних мер по повышению или уменьшению таможенно-тарифных
ставок.
Важную роль в таможенном регулировании выполняют лицензии, которые
являются разрешением, предоставляемым государством на экспорт или импорт
какого-то товара.
Квоты и лицензии – это неценовые способы регулирования внешней
торговли.
Таможенное регулирование в Республике Беларусь обеспечивают
таможенные органы: Государственный таможенный комитет и таможни.
1. Какую роль в системе государственного управления выполняет

финансовая система?
2. Назовите основные принципы построения финансовой системы.
3. Какие функции выполняет государство по отношению к финансовой
системе?
4. Что представляет собой финансовые ресурсы государства?
5. Какие звенья можно включить в состав государственных финансовых
ресурсов?
6. Покажите назначение кредитной системы и охарактеризуйте ее.
274
7. Назовите основные составляющие финансовой системы Республики
Беларусь.
8. Какие методы использует государство в своей финансовой деятельности?
9. Что представляет собой и какую роль выполняет государственный
бюджет?
10. Какие методы использует государство для мобилизации денежных
средств в государственный бюджет?
11. Из каких поступлений складываются налоговые платежи?
12. Что представляет собой бюджетное устройство в Республике Беларусь?
13. Назовите основные расходы республиканского бюджета.
14. Покажите основные направления использования местных бюджетов.
15. Каково назначение целевых бюджетных и внебюджетных фондов?
Перечислите основные внебюджетные фонды в Республике Беларусь.
16. Охарактеризуйте деятельность государства в сфере кредитных
отношений.
17. В чем суть страховой деятельности государства?
18. Какова роль государства в сфере налогообложения?
19. Какие функции выполняют налоги в государственном управлении?
20. Покажите основные направления и инструменты таможенного
регулирования.
275
Глава 15. Информационное обеспечение государственного управления и
информационная безопасность
информация; информационные технологии; технологическая и
концептуальная зависимость; информационное противоборство;
технократический, политико-идеологический и технологический подходы в
обеспечении информационной безопасности; механизм причинения ущерба;
информационная сфера; национальные интересы в информационной сфере;
информационная безопасность; структура и содержание деятельности по
обеспечению информационной безопасности; система обеспечения
информационной безопасности; факторы, создающие угрозу безопасности;
основные функции системы; реализация функций; функционально–логическая
структура системы; система функций государственного управления; направления
совершенствования госуправления; нормативно-правовая, организационная,
технологическая и кадровая составляющие
Вопросы
15.1. Информационное обеспечение государственного управления.

15.2. Обеспечение безопасности в информационной сфере.
15.1. Информационное обеспечение государственного управления
Сегодня уже никто не берется оспаривать утверждение, что информация

является главным фактором управления современным миром, основным ресурсом
и инструментом власти. Справедливы слова: «кто владеет информацией, тот
владеет миром».
По утверждению Окинавской Хартии Глобального Информационного
общества «информационно-коммуникационные технологии являются одним из
наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества ХХI века»,
поскольку их «революционное воздействие касается образа жизни людей, их
образования и работы, а также взаимодействия Правительства и гражданского
общества».
Информация и знания, являясь системообразующими факторами, оказывают
активное влияние на все сферы жизнедеятельности современного общества:
общественно-политическую, социально-экономическую, оборон-ную, научно-
техническую и т. д.
Информацию следует рассматривать как некую совокупность сведений о
лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах и т. д. независимо от
формы их представления. Эти сведения, будучи собранными,
систематизированными и преобразованными в пригодную для использования
276
форму, играют в управлении исключительную роль и представляют собой
управленческую информацию. Эта информация выделяется из общего массива
по критериям пригодности к обслуживанию процессов формирования и
реализации управленческого воздействия.
Отдельные документы, документы и массивы документов в информационных
системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных
системах) рассматриваются как информационные ресурсы. Информация,
циркулирующая в органах государственного управления, разнородна и
разнообразна. Она может относиться к внешнеполитической, экономической,
социально-политической и экологической обстановке. Информация этих видов
служит основой для принятия управленческих решений на республиканском
уровне, на уровне региональных и местных управленческих структур,
принимающих решения в пределах своей компетенции. Она может служить
основой для подготовки нормативных документов.
При этом следует особо выделить качественное содержание и
количественную потребность в информации, циркулирующей в органах
государственного управления. Эти аспекты имеют важнейшее значение для
повышения эффективности информационного обеспечения.
Весь информационный процесс складывается из следующих операций:
поиска, сбора, обработки, накопления, хранения, распространения и потребления
Наиболее трудоемким этапом информационного процесса является сбор
Эффективность сбора информации во многом определяется тем, насколько
четко:
а) определен круг информации, относящейся к диагностируемой проблеме;
в) отобраны из собранной информации необходимые данные.
Особое внимание уделяется описанию взаимосвязей различных факторов,
определяющих имеющиеся затруднения и возможности.
Сбор информации осуществляется на различных этапах разработки
управленческих решений. Многообразие необходимой информации обусловили
различные подходы к ее классификации.
Управленческая информация имеет сложную структуру. Ее можно
подразделить на распорядительную, координационную, контрольно-оценочную,
плановую и т. д.
В зависимости от источника поступления информация делится на
внутреннюю и внешнюю.
Внутренняя информация отражает состояние организации и используется
для оперативного управления при принятии решений, составлении учетно-
отчетной документации, для передачи в другие организации. Ее можно
подразделить на исходную и исходящую информацию.
Внешняя информация включает документы и материалы из организаций,
которые участвуют или влияют на процесс управления. Она может быть
подразделена на дескриптную и прескриптную информацию.
277
В дескриптной информации содержатся сведения, характеризующие объект
Прескриптная информация носит нормативно-регламентирующий характер
и ее предписания являются обязательными для исполнения.
Внешняя информация в зависимости от ее характера может быть:
 бессистемной, случайной (например, информация может быть получена
на выставках, презентациях или в холе переговоров);
 системной, полученной в результате исследования.
Такие исследования классифицируются по ряду критериев:
а) временному горизонту (стратегические и текущие);
в) характеру сбора информации (непрерывные, периодические,
эпизодические);
в) предмету (анализ структур, ситуаций, процессов);
г) объекту – демоскопические исследования (сбор информации о мотивах
покупок, возрасте, профессии, доходах покупателей) и экономические (собирается
информация о количестве и структуре, например, условных «продавцов и
покупателей», об обороте по товарам и товарным группам, о ценах, сезонных и
конъюнктурных колебаниях спроса, о предложениях, объемах продаж и т. д.).
В зависимости от времени получения различают первичную и вторичную
информацию.
Первичной называется информация, которая собрана специально для
подготовки данного решения. Ранее эта информация в таком виде отсутствовала.
Ясно, что получение первичной информации потребует значительно больших
ресурсов, чем для получения вторичной информации. При этом необходимо
определить:
 общий объем необходимой информации;
 ее структуру и соотношение первичной и вторичной информации;
 сроки получения необходимой первичной информации;
 способы и источники получения информации.
Вторичная информация – это информация, которая уже имелась до момента
разработки данного решения. Возможно, эта информация уже использовалась для
принятия других решений. Источниками вторичной информации являются данные
оперативного, статистического учета, справочные издания, нормативные акты.
Для принятия многих решений только указанных данных недостаточно.
Собранная в ходе исследования информация должна отвечать ряду
требований.
Значимость информации повышает способность руководителей принимать
более обоснованные решения.
Эффективность информации оценивается соотношением затрат на ее сбор
(или приобретение у других организаций) и результата, полученного за счет
принятия более качественных решений (рост оборотов, прибыли, повышение
рентабельности).
В ходе исследования необходимо определиться:
 с содержанием, видом и носителем необходимой информации;
278
 с методами сбора информации – первичное исследование (в виде опроса,
наблюдения или эксперимента) или вторичное;
 с объемом информации (частичная, основанная на случайном сборе или
на основе выборки, либо полная информация на основе сплошного обследования).
В зависимости от конкретной ситуации можно создавать собственную
информационно-аналитическую структуру или воспользоваться услугами
сторонних организаций. Преимущества и недостатки создания собственной
информационно-аналитической структуры приведены в таблице 15.1.
Таблица 15.1. Преимущества и недостатки создания собственной

информационно–аналитической структуры
Преимущества Недостатки
1. Специализация в своей 1. Недостаточная критичность
области, знание ее особенностей оценки ситуации в организации
2. Гарантия сохранения тайны 2. Значительные условно-
организации постоян-ные издержки на
содержание штатных сотрудников
3. Полный контроль за 3. Трудности в привлечении
процессом получения информации, на постоянную работу
возможность оперативной высококвалифицированных
корректировки целей и задач специалистов
исследования
4. Ориентация на получение 4. Сложно учесть опыт других
информации, наиболее актуальной организаций
для организации
Для сбора информации могут использоваться опрос, наблюдение и

эксперимент.
Программа опроса должна включать характеристику следующих параметров:
1) предмет опроса – это могут быть, например, мотивы, ориентация,
поведение, намерения, предпочтения субъектов опроса и т. д.;
2) тип опроса – специальный или многоцелевой;
3) круг опрашиваемых (потребители, эксперты и т. д.);
4) число опрашиваемых, методов их выбора, числа одновременно
опрашиваемых (индивидуально или в группе);
5) степень стандартизации опроса (структурированный, полуструк-
турированный, свободный);
6) способ опроса (лично, письменно, по телефону), частота проведения
(разовый, периодический, панельный);
7) метод отбора информации из имеющегося массива данных (полные
сведения или частичные, критерии отбора);
279
8) эффективность опроса (оценивается как отношение объема и качества
полученной информации) и возможностей использования информации для
принятия решений; эффективность затрат на проведение опроса.
Наблюдение предполагает получение информации без непосредственного
контакта с источниками информации и влияния на объект наблюдения. План
наблюдения должен включать характеристику:
1) объекта наблюдения;
2) положения наблюдателя по отношению к объекту; типа наблюдения
(скрытое, открытое);
3) условий (в лабораторных условиях или реальный процесс);
4) частоты (разовое, эпизодическое, регулярное, непрерывное наблюдение);
5) используемой техники (TV, видео, фото и т. д.).
К числу преимуществ наблюдения по сравнению с опросом можно отнести:
отсутствие влияния наблюдателя на объект наблюдения, независимость получения
информации от готовности объекта предоставить ее, сравнительно низкий уровень
издержек.
Возможными недостатками наблюдения являются получение информации
только о внешних проявлениях реальных процессов и трудность обеспечения
представительности информации.
Эксперимент позволяет получить информацию о взаимосвязях в условиях
решения проблемы, близких к реальным.
В плане эксперимента определяются:
 объект эксперимента;
 место проведения;
 порядок проведения;
 исследуемая взаимосвязь.
Эксперимент проводят на пробных площадках, представляющих собой
своего рода выборку, репрезентативную по отношению к генеральной
совокупности – генеральному рынку. Опрос, наблюдение и эксперимент
позволяют получить первичную информацию.
При вторичном анализе оцениваются уже имеющиеся данные из внутренних
(бухучет, оперативный учет, статистика сбыта) или внешних (статистические и
другие справочники, банки данных, экономические и политические обзоры)
источников. Такие данные могут быть получены быстро и сравнительно дешево.
Однако они часто не актуальны для конкретной ситуации.
Полученная информация систематизируется, проверяется ее достоверность,
оценивается значимость для принятия конкретных решений.
Одним из наиболее доступных и эффективных инструментов получения
информации для диагностики ситуации является диаграмма ЧКГКСК. Эта
аббревиатура обозначает перечень вопросов: что? кто? где? когда? сколько? как?
На эти вопросы необходимо ответить при диагностике ситуации. Этот же
инструмент может быть использован при сборе информации на других этапах
разработки решения. Естественно, при этом необходимы определенные
280
коррективы. Например, при анализе проблемы особенно важным является ответ на
вопрос почему?
Порядок действий включает поиск ответов на указанные вопросы, которые в
развернутом виде могут быть представлены в таблице 15.2. Ясно, что и сам
перечень вопросов, и их конкретизация могут совершенствоваться. Однако даже в
этом виде применение данного инструмента помогает получить важную
информацию.
Таблица 15.2. Применение метода систематического сбора данных
Вопрос Содержание вопроса

Что? Каковы основные характеристики ситуации?
Кто? Кто имеет непосредственное отношение к данной ситуации,
является ее участником?
Где? В какой сфере существует данная ситуация?
Когда? В какой период возникла данная ситуация?
Сколько? Каков масштаб ситуации, либо как часто она возникает?
Как? Как реагирует на эту ситуацию менеджмент предприятия, какие
существуют управленческие воздействия?
В соответствии с системным подходом организация как открытая система

представлена в виде системы вход – процесс  выход. Этот подход может быть
применен как для организации в целом, так и для отдельных подразделений.
Естественно, что входы, процессы и выходы у конкретных организаций и даже у
отдельных подразделений той или иной организации могут существенно
различаться.
Вход может быть представлен людьми, сырьем, составляющими частями,
деньгами или информацией. Основными элементами входов являются:
 информация, необходимая для процесса;
 материалы и сырье, необходимые для процесса;
 люди, которые принимают участие в процессе;
 оборудование, используемое в процессе.
Выход может быть в виде людей, получивших услугу, изделий, информации
или комбинации этих элементов.
Выходы включают:
 материальные изделия и товары;
 поставленную информацию;
 изменения в результате выхода, например, в результате определенной
оказанной услуги.
Диаграммы вход-выход дают краткий обзор контекста проблемы,
обеспечивают эффективное представление проблемы. Ясно, что такие диаграммы
не дают ответов на все вопросы.
Анализ информации включает ее обработку, представление в виде, удобном
для использования. Ощущение проблемы и ее формулировка – это творческий
281
процесс, требующий от ЛПР образного и исследовательского мышления. В
современных условиях для многих организаций творческая деятельность не
просто желательна, но и абсолютно необходима для выживания и развития.
Структурные преграды творчеству возникают в значительной степени под
воздействием процесса бюрократизации, который неизбежно сопровождает
организационный рост.
Поведенческие преграды творчеству часто являются результатом реакций
людей на организационные обстоятельства.
Функциональные преграды связаны с выполнением конкретных функций.
Информационные преграды связаны с организацией информационных
потоков.
Основные характеристики творческой организации:
1. Наличие нескольких людей с высоким уровнем креативности или
специальных подразделений, ориентированных на выдвижение идей.
2. Открытые каналы коммуникаций, большое количество внешних контактов.
3. Проведение политики разнородного найма, включая крайние, необычные
способы и методы привлечения работников с выраженной креативностью.
4. Оценка идей и людей по качеству результатов их деятельности, а не по
статусу, должностному положению.
5. Вложение капитала в фундаментальные исследования и в развитие
персонала.
6. Гибкое долгосрочное планирование, проведение экспериментов с новыми
идеями.
7. Децентрализованное управление, использование разнообразных методов
принятия решений, обеспечивающих эффективное включение в этот процесс
своих работников.
8. Допущение рискового характера решений, ожидание и активное
использование внутренних и внешних возможностей.
9. Свобода в выборе методов выполнения заданий, участие в постановке
целей и увлечение выполнением своих обязанностей, отсутствие управления в
режиме «пожарной команды».
10. Наличие оригинальных и разноплановых целей, в том числе социального
характера.
11. Поощрение многообразия в поведении, в подходах к решению проблем,
использованию возможностей. Отсутствие жесткого применения предписанных и
единообразных подходов, безусловного использования утвержденных процедур.
12. Богатство и многообразие членов организации (сообщество
индивидуальностей), способность извлекать пользу из этого богатства.
13. Особый социально-психологический климат, в котором высоко ценится
творческий потенциал личности и рассматривается это скорее как норма, чем
исключение.
Действия по формированию такой среды могут включать ряд шагов:
 выражение доверия, внимательное выслушивание, оказание поддержки,
демонстрация одобрения;
282
 установление равноправных отношений в деятельности по выработке
идей;
 оптимизм в оценках результатов творческой деятельности, стремление
видеть ценность в том, что предложено, сосредоточиваясь на положительных
аспектах идеи;
 защита уязвимых (на первый взгляд) начал идеи.
Стадии сбора информации и анализа данных далеко не всегда могут быть
четко разграничены и полностью последовательны. Это обусловлено рядом
причин. В процессе сбора данных трудно обеспечить полную беспристрастность.
Поэтому на данной фазе невозможно полностью исключить анализ. В ходе
анализа может быть выявлена потребность в дополнительных данных.
В поиске глубинных причин проблем графики причины-следствия особенно
эффективны. Они широко используются в программах повышения качества
продукции (эти графики можно встретить под названиями «рыбья кость» или
диаграмма Исикавы).
Процедура построения диаграммы причины-следствия включает следующие
этапы:
 определение проблемы;
 определение главных элементов по возможным причинам проблемы;
 систематическое выявление фактов и групповое обсуждение для
определения возможных причин по этим элементам;
 после записи всех потенциальных причин на графике под каждым классом
проводится обсуждение каждого зафиксированного пункта. На этой основе
осуществляется группировка, комбинирование и разъяснение причин.
Простым и эффективным методом понимания причин проблем является
анализ почему - почему. Этот метод начинается с формулирования проблемы и
поиска ответа на вопрос, почему эта проблема возникла. Таким способом могут
быть установлены основные причины появления проблемы. Далее
рассматривается каждая из этих причин и вновь задается вопрос, почему эти
причины возникли и т. д. Эта процедура продолжается до тех пор, пока или
причина окажется достаточно частной, или больше нельзя найти ответы на вопрос
«почему?».
Метод «мозгового штурма» наиболее хорошо известен из всех групповых
методов использования творческого потенциала. Однако этот метод, имеющий
очень ясные и точные руководящие принципы, стал связываться с любым общим
неструктурированным заседанием или обсуждением идей. Этот метод менее
эффективен в ситуациях, где группы неоднородны, состоят из экспертов в
различных областях [43-50] .
Основные этапы применения метода «мозгового штурма»:
1. Для работы формируется малая группа, желательно, не более восьми
человек.
2. Для координации деятельности группы выбирается председатель. Задача
секретаря заключается в том, чтобы все выдвинутые идеи были зарегистрированы.
3. Все члены группы знакомятся с ситуацией.
283
4. Руководитель группы дает краткий комментарий и сообщает цель работы.
5. В результате индивидуальной работы члены группы выдвигают
максимальное число идей в ограниченное время (обычно полчаса).
6. Все идеи должны быть зарегистрированы.
7. Поощряется использование (не копирование) идей других членов группы.
8. Обсуждение или критика выдвигаемых идей не допускаются. Это правило
особенно важно в ситуациях «мозгового штурма», где очень легко выразить
неодобрение устными или невербальными средствами.
9. После завершения стадии выдвижения альтернатив происходят их
обсуждение и оценка. При этом возможно выдвижение идей, которые могут
представлять собой комбинации, обобщения ранее выдвинутых идей, либо
абсолютно новых идей.
Ключевой фазой в методе «мозгового штурма» является письменная
фиксация индивидуально выдвигаемых идей. Здесь каждый участник по
отдельности записывает свои идеи на бумаге вместо их внесения в общий список.
В распоряжении группы находится дополнительный список, содержащий
несколько идей, предложенных руководителем до начала заседания группы. Если
у члена группы иссякают идеи, он обменивает свой список на общий и
продолжает записывать идеи в новом списке. Таким образом, участники будут
стимулироваться идеями, которые они приобретают из общего списка. Это
позволит концентрироваться на выдвижении идей и не отвлекаться на беседы, а
также ослабить влияние одних членов группы на других.
Метод Гордона имеет много общего с «мозговым штурмом» и обобщает его.
В этом случае применяют почти те же правила. Однако здесь только лидер группы
знает точный характер проблемы до ее обсуждения. Это ограничение
препятствует группе достичь решения слишком рано. Потенциальная опасность
при применении «мозгового штурма» состоит в том, что участник может прийти к
мысли и поверить, что идея, которая им выдвинута, является идеальным решением
проблемы, и прекратить дальнейшее выдвижение идей. Это не происходит в том
случае, если только лидер знает истинный характер проблемы. Лидер ответствен
за начало общего обсуждения широкого контекста проблемы. Далее он
конкретизирует проблему. Ясно, что успех этого метода во многом зависит от
личных качеств лидера.
Номинальный групповой метод был развит при попытке преодолеть
некоторую предвзятость, которая является результатом социальных процессов в
пределах групп «мозгового штурма». Он отличается от других групповых методов
тем, что стадия оценки индивидуально выдвинутых идей регламентирована более
детально. Номинальный групповой метод включает следующие основные стадии:
1) члены создают независимые списки идей;
2) каждый член группы описывает одну из своих идей всей группе;
3) как только все идеи вносятся в список, они обсуждаются и оцениваются
группой;
4) для достижения конечного решения члены группы голосуют по
отдельности за каждую из выдвинутых идей.
284
Метод принудительных связей основан на установлении взаимоотношений
между, на первый взгляд, не связанными друг с другом объектами или идеями.
Этот метод основан на связи идей, но степень свободы ограничена
рассматриваемыми объектами, которые обычно выбираются произвольно. Часто
участники обсуждения обращаются в те области, которые они никогда прежде не
рассматривали.
Метод принудительных связей является особенно полезным в ситуациях, где
нужны новые применения существующих изделий или услуг. Один объект
существует, другой выбирается из списка или совершенно произвольно.
Участников затем просят найти все возможные связи установленного объекта с
объектом, выбранным произвольно. «Принуждение» таких взаимосвязей может
вести ко многим новым и оригинальным идеям.
Морфологический анализ – это систематическое выведение всех возможных
решений из структуры поставленной проблемы. Метод был разработан
швейцарским астрономом Ф. Цвикки. Основные этапы его применения таковы:
1. Точная формулировка решаемой проблемы.
2. Точное определение класса изучаемых свойств и выявление основных
параметров, от которых зависит решение проблемы. Изучение указанных
параметров.
3. Выявление и изучение всех независимых и неприводимых свойств,
которыми обладает каждый из параметров. Получение матрицы, имеющей n
строк, по одной строке для каждого параметра. Число элементов в столбце m
определяется числом свойств соответствующего параметра.
4. Если в каждой строке матрицы выделить по одному элементу и соединить
их, то получим цепочки – варианты решения проблемы.
5. Система матриц образует морфологический ящик.
6. Важным требованием к применению данного метода является то, что
только после построения всех возможных цепочек допустима оценка отдельного
решения.
8. Заключительный шаг – выбор наиболее желательных решений.
15.2. Обеспечение безопасности в информационной сфере
В сфере государственного управления информационные технологии (ИТ)

становятся ключевым фактором повышения эффективности управления, позволяя
перейти на качественно новый уровень реализации всех функций госуправления,
прежде всего контроля, сбора и анализа информации, организации системы
информационно-аналитического обеспечения выработки, принятия, реализации и
оценки эффективности управленческих решений.
ИТ способствуют установлению оперативной обратной связи между
управленческими структурами и общественностью (с одной стороны,
деятельность государственных органов становится более «прозрачной» для
общественности, с другой – появляется возможность для оперативного учета
общественного мнения и воздействия на него, в том числе по отдельным
социальным группам). ИТ дают возможность свободного доступа широких слоев
285
населения к информации и их активного участия в общественно-политической
жизни страны.
Вместе с тем активное внедрение ИТ в повседневную деятельность наряду с
преимуществами несет в себе вполне реальные угрозы. Менее развитые
общественные системы невольно попадают в технологическую и
концептуальную зависимость от мировых лидеров, становятся полигоном для
демонстрации превосходства, в том числе и информационно–аналитического. Все
чаще в обиходе специалистов в области ИТ фигурируют такие понятия, как
«информационное противоборство», «информационные операции»,
«информационное воздействие» и т. д.
В 1995 году американская корпорация RAND подготовила отчет MR–661–
OSD, одним из результатов которого стало введение термина «strategic information
warfare» – стратегическое информационное противоборство, определяемое
авторами как «использование государствами глобального информационного
пространства»..
Среди наиболее серьезных по своим негативным последствиям проблем,
связанных с информационным воздействием, можно выделить следующие:
 снижение уровня информационно–аналитического обеспечения органов
власти и управления, инспирирование ошибочных управленческих решений,
деморализация ЛПР;
 манипулирование общественным сознанием с целью создания
политической напряженности;
 дезинформирование населения о работе государственных органов,
подрыв международного авторитета государства, дискредитация ЛПР как внутри
страны, так и за рубежом;
 дестабилизация политической ситуации в целях разжигания социальных,
межнациональных и религиозных конфликтов, инициирования забастовок,
массовых беспорядков и т. д.
В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь отмечается,
что «информационное пространство республики характеризуется открытостью для
воздействия зарубежных радио- и телекоммуникационных средств, печатных
изданий, глобальной компьютерной сети Интернет». Указывается также, что
«несовершенство законодательства в информационной сфере создает
возможности для манипулирования информацией, негативного воздействия на
людей, культуру, нравственные и духовные устои белорусского общества».
Как показывает опыт, к настоящему времени в научном мире пока не
сложилось единого подхода к определению понятия безопасности
(защищенности) в информационной сфере. Обзор научных публикаций
свидетельствует, что наибольшее число работ в этой области за последние годы
сгруппировались вокруг трех основных подходов.
1. Первый из них определяется как технократический, когда деятельность
по обеспечению безопасности государства в информационной сфере
рассматривается исключительно через призму защиты самой информации и
информационных (телекоммуникационных) систем. При этом необходимыми
286
элементами государственной информационной стратегии являются достижение
технического превосходства либо преодоление отставания в области ИТ.
Сторонники данного направления чаще оперируют понятиями «безопасность
информации», «государственные секреты», «сертификация», «криптография»,
«средства технической защиты» и т. д.
2. Другой подход составляют идеи, связанные с политико–
идеологическим контекстом, когда государственная информационная политика
рассматривается как средство воздействия на массовое сознание. Сторонники
данного направления исходят из необходимости защиты интересов личности,
общества и государства от вредоносного воздействия информации, разрабатывают
и «продвигают» информационные доктрины, оправдывающие применение сил и
средств т. н. информационно–психологического воздействия в интересах
национальной безопасности. В большинстве случаев речь идет о регулировании
медиа-рынка, обеспечении конституционных прав граждан на свободный доступ к
информации, защите тайны личной жизни и прав интеллектуальной
собственности. Сторонники второго направления оперируют понятиями:
«информационное воздействие», «информационная кампания (война,
операция)», «информационно–психологическое противоборство»,
«информационно–психологическая безопасность», «рейтинг страны за
рубежом», «формирование общественного мнения» и т. д.
3. Третий подход можно назвать технологическим, когда во главу угла
ставятся проблемы рационализации управленческих процессов и технологий,
повышения эффективности принимаемых государственных решений путем
оптимизации систем поиска, сбора, анализа, структурирования и представления
информации. При этом чаще всего оперируют понятиями: «информатизация»,
«информационно–аналитическое обеспечение ЛПР», «система поддержки
принимаемых решений», «ситуационно–аналитический центр», «контур
государственного управления».
С развитием теории и практики государственного управления
актуализируется необходимость комплексного подхода к проблеме с точки зрения
защищенности политических, экономических и иных национальных интересов в
информационной сфере.
Подобный подход основан на утверждении, что информационные ресурсы и
информационная инфраструктура выступают в роли основных средств
коммуникации в современном обществе. Поэтому негативные воздействия через
информационную сферу становятся одним из главных факторов угроз
безопасности государства. Постановка проблемы в подобном контексте
способствует комплексному решению задач по обеспечению информационной
безопасности государства.
Механизм причинения ущерба интересам личности, общества и государства
через информационную сферу иллюстрируется рис.15.1.
Под информационной сферой будем понимать совокупность элементов
социальной структуры (личность, общество, государство),
взаимодействующих в системе регулируемых общественных отношений,
287
связанных с формированием и эксплуатацией информационных ресурсов и
информационной инфраструктуры.
Как область правового регулирования информационная сфера представляет
собой совокупность субъектов права, осуществляющих информационную
деятельность, объектов права, по отношению к которым или в связи с которыми
эта деятельность осуществляется, и социальных отношений, подлежащих
правовому регулированию.
Не вызывает сомнения тот факт, что для каждого государства, находящегося
на определенном этапе общественного развития, конфигурация информационных
интересов и угроз этим интересам определяется состоянием информационно-
аналитической инфраструктуры, научно-техническим и производственным
потенциалом государства, уровнем развития информационно-
телекоммуникационных технологий, направленностью государственной
идеологии, развитостью структур гражданского общества, национальными и
культурными особенностями и т. д.
288
В наиболее общем виде национальные
интересы в Воздействия на сферы информационной
жизнедеятельности государства через сфере можно
информационную сферу
Общественно- Социально- Научно-техническая

политическая сфера Оборонная сфера сфера
экономическая сфера
Структуры подготовки и
принятия управленческих Системы сбора,Информационные Системы сбора и
решений, информационные
накопления и обработки
ресурсы вооруженных накопления информации
системы специального
назначения органов информации в интересах
сил, научных и о проводимых
государственного управления; управления, органы
оборонных отраслей исследованиях,
структуры формирования общеэкономического
промышленности, открытиях,
общественного мнения, СМИ, анализа и системы контроля и изобретениях,
политические партии,
общественные организации прогнозирования, системы
наблюдения, каналы технологиях и других
принятия решений и поступления объектах
координации, системы информации интеллектуальной
финансового обмена
стратегического и собственности
разведывательного
характера
ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ В
ОСНОВНЫХ СФЕРАХ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Дискредитация власти, Концептуальное управление Концептуальное Концептуальное

смена политического курса в экономической политикой управление системой управление системой
интересах источников извне, изменение структуры национальной
опасности, идеологическая научно–технической
экономики в интересах безопасности извне в
разобщенность, ослабление источников опасности, информации извне в
интересах источников
роли государства, снижение регулирующей роли опасности, снижение уровня
интересах источников
политическая зависимость, государства, неэффективное опасности, отставание в
снижение эффективности обороноспособности,
управление собственностью, научно–технической
государственного управления снижение эффективности
ущерб от экономического сфере, «утечка мозгов и
и т. п. деятельности
шпионажа и т. п.
правоохранительных т. п.
органов и т. п.
«личность–общество–
государство» сгруппировать
следующим образом:
 информационно–аналитическое обеспечение принятия решений в
Рис.15.1. Механизм причинения ущерба интересам личности, общества

и государства через воздействия в информационной сфере
контуре государственного управления;

 развитие отечественной индустрии ИТ, формирование и эффективное
использование национальных информационных ресурсов, защита внутреннего
рынка от экспансии зарубежной информационной продукции и т. д.;
289
 доведение до населения и международной общественности достоверной
информации о деятельности государства по реализации политического и
социально–экономического курса и т. д.;
 соблюдение конституционных прав граждан в области получения и
распространения информации; охрана авторского права и интеллектуальной
собственности и т. д.;
 защита информационных ресурсов и информационной инфраструктуры
от несанкционированного доступа, а также сведений, составляющих
государственную тайну.
Каждой группе национальных интересов соответствуют вполне реальные
угрозы, направленность и содержание которых варьируется в зависимости от
складывающейся на данный момент ситуации.
По мнению ректора Академии управления при Президенте Республики
Беларусь профессора С.Н.Князева «под информационной безопасностью
понимают состояние защищенности национальных интересов государства в
информационной сфере, определяющееся совокупностью сбалансированных
интересов личности, общества и государства».
В общем виде структуру понятия «деятельность по обеспечению
информационной безопасности» можно представить в виде
(рис.15.2).
Таким образом, обеспечение информационной безопасности представляет
собой целенаправленную деятельность по регулированию отношений в
информационной сфере, формированию и совершенствованию системы
обеспечения информационной безопасности и реализации ею комплекса
организационно правовых
Деятельность мероприятий
по обеспечению по недопущению
информационной безопасности нанесения ущерба
национальным интересам в информационной сфере.
Предметная Цель Принципы Формы Методы
направленност – социальное воздействия
– социальная регулирование; – на субъекты
ь – ликвидация угроз справедливость; – политическая общественной
– общественные безопасности; – объективность; деятельность; жизни;
отношения по – минимизация – эффективность; – – на информацию;
поводу ущерба от – сочетание организационные – на
информации и реализации угроз гласности и тайны; мероприятия информационную
информационной – законность и инфраструктуру
инфраструктуры конституционность
Средства обеспечения
Правовые Политические Организационные

Совокупность правовых Совокупность средств борьбы Мероприятия, осуществляемые
механизмов противодействия за власть и использование субъектами обеспечения
проявлениям угроз государственной власти для информационной
национальным интересам в противодействия угрозам безопасности:
информационной сфере информационной технологические,
безопасности материальные, финансовые,
кадровые, научные,
информационные
290
Рис.15.2. Структура понятия «деятельность по обеспечению
информационной безопасности»
Содержание деятельности по обеспечению информационной безопасности
иллюстрируется в Приложении 1.
Как следует из данной схемы, система обеспечения информационной
безопасности представляет собой совокупность правовых, организационных,
технологических и технических мероприятий, органов, сил и средств,
направленных на предотвращение или минимизацию ущерба информационным
интересам личности, общества и государства.
В развитие положений Конституции, Концепция национальной безопасности
Республики Беларусь определяет жизненно важные интересы и факторы,
создающие угрозу безопасности государства в информационной сфере, а также
приоритетные направления обеспечения этой безопасности.
В число факторов, создающих угрозу безопасности Республики Беларусь в
информационной сфере, включены:
 несоответствие информационного обеспечения государственных и
общественных институтов современным требованиям управления политическими,
экономическими и социальными процессами;
 распространение недостоверной, или умышленно искаженной
информации, направленной на разрушение общественного согласия, духовных и
нравственных ценностей общества, а также возбуждение национальной и
религиозной вражды, социальной розни;
 выезд на постоянное место жительства за рубеж
высококвалифицированных специалистов и правообладателей интеллектуальной
собственности;
 зависимость информационной инфраструктуры республики от импорта
зарубежных информационных технологий, средств и систем информатизации,
связи и программного обеспечения;
 несанкционированная разработка и распространение программ,
нарушающих функционирование информационных систем;
 недостаточное развитие государственной системы лицензирования,
сертификации продуктов и систем ИТ и аттестации объектов информатизации в
соответствии с требованиями безопасности информации;
 использование при создании и модернизации национальной
инфраструктуры несертифицированных отечественных и зарубежных ИТ, средств
защиты информации, средств информатизации и связи;
 деятельность специальных служб и организаций иностранных
государств, направленная на нанесение ущерба национальным интересам;
291
 формирование международного общественного мнения,
оправдывающего применение военной силы при разрешении противоречий.
Организационная структура органов государственного управления Беларуси
по обеспечению безопасности в информационной сфере
Сформулированное в предыдущем разделе содержание деятельности по
обеспечению информационной безопасности дает основания выделить в качестве
основных функций системы следующие:
 выявление, предупреждение и пресечение информационно–
психологических воздействий, угрожающих жизни и здоровью граждан,
нарушающих их права и свободы;
 защита от пропаганды насилия, войны, социальной, национальной,
религиозной и расовой вражды;
 организация и осуществление научных исследований, разработка и
реализация научно–технических программ в области обеспечения безопасности;
 лицензирование и сертификация деятельности в информационной сфере;
 выявление, предупреждение и пресечение правонарушений в
информационной сфере;
 добывание потребной информации об источниках потенциальных угроз в
информационной сфере, анализ возможных негативных последствий с целью
организации комплексного противодействия;
 противодействие иностранным техническим разведкам;
 правовое регулирование и совершенствование отношений в
информационной сфере и др.
В соответствии с национальными интересами в информационной сфере,
функции системы обеспечения информационной безопасности можно
сгруппировать следующим образом:
1) информационное обеспечение государственной политики;
2) соблюдение прав граждан в области информационной деятельности;
3) технологическое и научно-техническое обеспечение;
4) защита информации, информационных ресурсов и информационной
инфраструктуры.
Особенность реализации функций системы обеспечения информационной
безопасности заключается в том, что каждый государственный орган
осуществляет свою деятельность на базе использования информационной
инфраструктуры общества, производит и потребляет информационные ресурсы,
имеет определенные отношения с гражданами и как представитель собственника
государственных информационных ресурсов должен предпринимать
определенные действия по обеспечению сохранности ресурсов и безопасности
функционирования информационных и телекоммуникационных систем и сетей
связи.
Реализация этих функций государственного управления осуществляется
Национальным собранием, республиканскими органами исполнительной власти, а
также другими структурами, наделенными соответствующими полномочиями.
292
Фрагмент организационной структуры системы обеспечения безопасности
Республики Беларусь в информационной сфере представлен в Приложении 2.
К числу государственных органов исполнительной власти и иных учреждений
Республики Беларусь, в наибольшей степени участвующих в выполнении
координирующих функций в области обеспечения информационной безопасности,
следует отнести Совет Безопасности, Совет Министров, Администрацию
Президента Республики Беларусь, КГБ, ГЦБИ, НАНБ, Министерство информации,
Министерство экономики Беларуси, Комитет по науке и технологии и МВК по
вопросам информатизации при Совете Министров Республики Беларусь.
Очевидно, что на эффективность деятельности по обеспечению
информационной безопасности страны существенное влияние оказывает
корректное определение компетенции органов исполнительной власти,
организаций и учреждений в области противодействия угрозам национальным
интересам в информационной сфере и организация их взаимодействия с
Национальным собранием, Государственным секретариатом Совета Безопасности
и Администрацией Президента Республики Беларусь.
В данном контексте хотелось бы отметить, что Межведомственная комиссия
по защите государственных секретов при Совете Безопасности Республики
Беларусь координирует значительную, и, несомненно, исключительно важную
часть деятельности государства, но далеко не все аспекты информационной
безопасности. По предназначению она не в состоянии охватить весь спектр
информационных угроз, в первую очередь, связанных с информационно-
психологическим воздействием на личность и общество. Между тем, война в
Ираке еще раз актуализировала важность проблемы информационно-
психологического противоборства как одного из ключевых факторов
национальной безопасности.
Выявление на ранней стадии угроз национальной безопасности в
информационной сфере и последующий мониторинг складывающейся ситуации
требуют максимальной интеграции и координации усилий обеспечивающих
структур, ориентации их на добывание и ситуационный анализ упреждающей,
стратегически важной информации, так необходимой для принятия
государственных управленческих решений.
Изложенное выше актуализирует необходимость совершенствования системы
обеспечения информационной безопасности Республики Беларусь с учетом
международной практики.
Основные направления совершенствования системы госуправления в сфере
обеспечения информационной безопасности
Совершенствование госуправления в области обеспечения информационной
безопасности включает как минимум четыре основные сферы:
 нормативно-правовую, обеспечивающую формирование и
совершенствование системы правовых норм противодействия информационным
угрозам и механизмов их реализации;
 организационную, устанавливающую функциональную структуру
органов, организаций и учреждений, занимающихся реализацией правовых норм в
293
области информационной безопасности, отношения между ними и между
субъектами системы;
 технологическую, обеспечивающую возможность безопасного
формирования и развития информационных ресурсов и информационной
инфраструктуры; предотвращения противоправного воздействия на них;
своевременного обнаружения угроз безопасности государства; оценку возможного
ущерба и организации эффективного противодействия;
 кадровую, призванную обеспечить формирование и поддержание
необходимого кадрового потенциала общества и государства для эффективного
функционирования системы обеспечения информационной безопасности.
Государственная политика по обеспечению информационной безопасности
Республики Беларусь как составляющая единой информационной политики
должна определять основные направления деятельности республиканских и
региональных органов государственной власти, порядок закрепления их
обязанностей по защите интересов Республики Беларусь в информационной сфере
и базироваться на соблюдении баланса интересов личности, общества и
государства в информационной сфере.
Совершенствование правовых механизмов государственного
регулирования отношений в информационной сфере является приоритетным
направлением государственной политики в области обеспечения информационной
безопасности Республики Беларусь. Это предполагает:
 оценку эффективности применения действующих законодательных и
иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку
концепции их совершенствования;
 разработку концепции обеспечения информационной безопасности;
 определение правового статуса всех субъектов отношений в
информационной сфере, включая пользователей информационных и
телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за
соблюдение законодательства в данной сфере;
 разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной,
гражданской, административной, дисциплинарной ответственности и включение
соответствующих правовых норм в Уголовный, Гражданский, Административный
и Трудовой кодексы, в законодательство Республики Беларусь о государственной
службе и т. д.
Назрела необходимость формирования Концепции правового обеспечения
информационной безопасности и разработки нормативных актов, регулирующих
деятельность органов государственного управления, субъектов хозяйствования и
юридических лиц в данной сфере.
В качестве первоочередных мер следует считать принятие Законов
Республики Беларусь «Об информационной безопасности», «Об информации», «О
государственной регистрации СМИ, использующих для распространения
информации глобальные информационные сети», «Об участии в международном
информационном обмене», «О праве граждан на информацию», а также
разработку новой редакции Закона Республики Беларусь «Об информатизации».
294
По сути дела в настоящее время можно вести речь о необходимости
становления и развития в республике новой отрасли права – информационного
права, рассматривая в качестве стратегической цели разработку и принятие
Информационного кодекса Республики Беларусь.
Организационная составляющая предполагает:
 организацию объективного мониторинга информационной сферы с
целью глубокого и всестороннего анализа и прогнозирования угроз национальной
безопасности Республики Беларусь;
 разработку системы показателей и механизма оценки состояния
безопасности государства в информационной сфере;
 повышение качества государственных информационных ресурсов за счет
создания эффективной системы сбора, накопления и анализа информации;
 создание организационно-экономических условий для
совершенствования процессов производства, развития, внедрения и экспорта
передовых технологий, стимулирования деятельности предприятий в этой
области;
 совершенствование организационно-правовых механизмов для
эффективного использования и сохранения интеллектуального потенциала в
информационной сфере;
 организация и осуществление контроля за разработкой, созданием,
развитием, использованием, экспортом и импортом средств защиты информации
посредством их сертификации и лицензирования деятельности в области защиты
информации и т. д.
Безусловно, одной из ключевых проблем в данной области следует считать
повышение координации деятельности государственных органов. В данном
контексте как нельзя актуален вопрос о целесообразности создания
Межведомственной комиссии по информационной Безопасности при Совете
безопасности Республики Беларусь. В качестве основных полномочий данного
коллегиального органа можно было бы считать:
 формирование государственной политики в области обеспечения
информационной безопасности, разработку предложений по ее
совершенствованию;
 координацию деятельности государственных органов в сфере
обеспечения информационной безопасности;
 формирование единой государственной технической политики в области
информационных технологий, механизма централизованной разработки, закупки и
поставки технических и программных средств для информатизации органов
государственной власти и управления и т. д.
Нельзя обойти вниманием вопрос об усилении интеллектуально-
аналитической составляющей системы обеспечения информационной
безопасности, в частности, создание государственной сети экспертно-
аналитических служб, работающих в режиме ситуационного анализа.
Кадровая составляющая предполагает:
295
 определение необходимого уровня подготовки персонала, занимающего
ту или иную должность в государственном аппарате;
 разработка и ввод в действие учебных программ, лейтмотивом которых
является подготовка и переподготовка научных кадров в области
информационной безопасности, а также обучение студентов высших учебных
заведений;
 подготовка и публикация специализированной литературы по проблемам
информационной безопасности и т. д.
Объективный анализ складывающейся в Республике Беларусь ситуации
показывает, что подход к организации государственного регулирования
информационной сферы только как информатизации (компьютеризации)
государственных органов представляется ошибочным. Проблема видится гораздо
более широко – организация скоординированного управления информационным
пространством государства, развитие информационной инфраструктуры в
рамках единой долгосрочной стратегии.
Корректное определение компетенции республиканских органов
исполнительной власти, организаций и учреждений в области противодействия
угрозам национальным интересам в информационной сфере и организация их
взаимодействия с Национальным собранием, Советом Министров и
Государственным секретариатом Совета Безопасности и Администрацией
Президента Республики Беларусь существенно влияет на эффективность
деятельности по обеспечению информационной безопасности страны.
1. Характеристики первичной, вторичной, внешней и внутренней
информации и требования к ней.
2. Преимущества и недостатки создания информационно-аналитической
структуры в подразделении.
3. Методы сбора информации: опрос, наблюдение и эксперимент.
4. Методы диагностики ситуации: диаграмма ЧКГКСК, вход-процесс-
выход,
5. Преграды творчеству, основные характеристики творческой организации
и действия по формированию творческой среды.
6. Методы анализа проблемы: диаграммы причины-следствия, «мозгового
штурма», метод Гордона, номинальный групповой метод, морфологический
анализ.
7. Информационные технологии и информационное противоборство в
контексте разработки эффективных управленческих решений.
8. Технократический, технологический и политико-идеологический
контекст государственного управления информационной сферой.
9. Механизм причинения ущерба интересам личности, общества и
государства через воздействия в информационной сфере.
10. Национальные интересы Республики Беларусь в информационной сфере
и конкурентоспособность управленческих решений.
296
11. Структура понятия «деятельность по обеспечению информационной
безопасности» Республики Беларусь и конкурентоспособность управленческих
решений.
12. Содержание деятельности по обеспечению информационной
безопасности Республики Беларусь и конкурентоспособность управленческих
решений.
13. Организационная структура системы обеспечения безопасности
Республики Беларусь в информационной сфере и конкурентоспособность
14. Функции государственного управления в области обеспечения
информационной безопасности Республики Беларусь.
15. Органы и учреждения Беларуси, осуществляющие информационное
обеспечение государственной политики.
16. Направления совершенствования правовых, организационных и
кадровых механизмов государственного регулирования отношений в
информационной сфере Республики Беларусь.
297
Глава 16. Контроль в системе государственного управления
контроль, принципы реализации контроля; цели и задачи контроля;
президентский контроль; парламентский контроль; правительственный контроль;
административный контроль; финансовый контроль; пассивный и активный
контроль; предварительный контроль; промежуточный контроль; итоговый
контроль; органы государственного контроля в зарубежных странах; система
контроля в Республике Беларусь; финансовый контроль в Республике Беларусь;
общественный контроль
Вопросы

деятельности государства.
16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного
контроля.
16.3. Система контроля в государственном управлении Республики
Беларусь. Финансовый контроль.

деятельности государства
Термин «контроль» в научной и практической деятельности встречается

достаточно часто.
В широком понимании  контроль в сфере государственного управления
означает проверку соблюдения законов, нормативных правовых актов, исполнения
принятых решений, установления отклонений от целей и задач государственного
управления и корректировку деятельности объекта управления. Поскольку
контроль осуществляется на различных этапах управленческой деятельности, то
есть является «сквозной» управленческой функцией, можно дать следующее
определение: контроль (от франц. controle  проверка)  аналитическая функция
управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления
комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации
управленческих решений, а также проверки фактического состояния
государственной организации (подразделения, сотрудника).
Система контроля, являясь подсистемой государственного управления, во
многом способствует устойчивости системы и ее развитию. Посредством контроля
достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты
воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от
управленческих решений, а также принципов организации и регулирования.
Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути до-
298
стижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе
объекта управления.
Развитие науки и практики управления способствовало формированию в
государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая
пронизывает все уровни  от головной структуры до подразделений и конкретных
сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата,
повышение результативности и поиск оптимального развития как структуры, так и
процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социаль-
ных условий в обществе.
Выделяют следующие функции контроля:
 информационную  с ее помощью субъект управления своевременно
получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов
организационной деятельности объекта управления.
 аналитическую  контроль влияет на оценку складывающейся ситуации,
исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.
 организационную  заключается в том, что с помощью контроля и на
основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке
задач и устранению выявленных недостатков.
В связи с этим важнейшими требованиями, предъявляемыми к контролю,
являются:
1. Объективность, которая выражается в беспристрастности тех, кто
выполняет функции контроля. Вскрывая реальное положение дел, руководитель в
своих оценках должен воздерживаться от эмоций и предвзятого отношения к
изучаемым (проверяемым, контролируемым) проблемам и людям, подменять
аналитические выводы собственным мнением.
2. Действенность, что означает незамедлительную реализацию результатов
контроля, когда выводы преобразовываются в корректирующие решения,
подлежащие безусловному исполнению и повторному контролю.
3. Эффективность, которая отражает реальную отдачу результатов
контроля, улучшение состояния организационной деятельности, предупреждение
провалов и просчетов.
4. Систематичность  означает, что контроль должен осуществляться на
всех этапах управления и способствовать успешному решению задач, стоящих
перед объектом государственного управления. Отсутствие контроля порождает
опасность утраты инициативы.
5. Гласность  означает, что непременным условием успешной работы
организации (подразделений, сотрудников) является доведение результатов
контроля до проверяемых объектов управления.
Основной целью государственного контроля является обеспечение
государственной исполнительской дисциплины, единства принятого решения и
его своевременного и качественного исполнения, предупреждение возможных
ошибок и нарушений в деятельности подконтрольных органов.
Необходимо отметить, что осуществление контроля в системе
государственного управления предполагает взаимодействие двух подсистем:
299
субъекта в лице соответствующих государственных органов и объекта,
которым выступают формальные и неформальные организации, группы,
индивиды, т. е. контролирующей и контролируемой подсистемы.
Особенность контролируемой подсистемы – наличие развитого внутреннего
контроля, что необходимо учитывать контролирующим органам.
Реализация функции контроля базируется на определенных принципах
контроля:
 законодательное определение целей и задач государственного контроля,
компетенции, функций, ответственности контролирующих органов;
 независимость контролирующих органов;
 соблюдение законности в действиях контролирующих организаций;
 скоординированность деятельности контролирующих организаций;
 регулярность проведения контроля;
 высокий профессионализм проверяющих;
 неотвратимость наказания виновных;
 принцип соизмеримости нарушений исполнительской дисциплины и мер
воздействия;
 обязательное расследование фактов нарушений, их анализ, разработка и
принятие соответствующих мер, их корректировка;
 гласность результатов с сохранением в необходимых случаях тайны
проверяемых субъектов хозяйствования;
 единая методология проведения контроля, общая информационная база
контроля;
 организация обратной связи, позволяющей установить непрерывный
контроль за состоянием деятельности и результатов подконтрольного объекта;
 эффективность государственного контроля как с точки зрения его
результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат
на содержание контролирующих органов, соответствия затрат результатам
деятельности)
В теории и практике управления контроль связывают с разрешением
следующих задач.
Повышение дисциплины и ответственности. Предполагается, что
управляющая система не только определяет наиболее рациональные пути
действия, но и исполняет роль побуждающего механизма, генератора активности
исполнителей. Руководитель реализует это через возложение обязательств на
своих подчиненных. Требовательность в сочетании с уважительным отношением к
каждому исполнителю повышает ответственность подчиненных, связанных
отношениями коллективного труда. Дисциплина каждого в отдельности и коллек-
тива в целом  есть непременное условие эффективной работы. Но дисциплина
должна основываться на сознательной ответственности исполнителя за
порученный участок работы. Поэтому контроль является предпосылкой
требовательности и дисциплины. Он показывает роль каждого сотрудника в дос-
тижении общего результата.
300
Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая деятельность
охватывает разработку целей управления, средств и путей их реализации.
Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все
новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути
решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на
достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия. Единство
трудовой и творческой деятельности значительно повышает потенциальные
возможности как руководителя, так и всех сотрудников. Однако следует иметь в
виду, что творчество опирается на концептуальные разработки проблем
организации с их последующей детализацией. Именно поэтому контроль способ-
ствует выделению из массы проблем тех, которые нуждаются в концептуальной
проработке.
Совершенствование организационной структуры. Исследования процесса
государственного управления неизбежно приводят к выводам о соответствии его
структуры решаемым задачам. Структура организации как способ взаимодействия
и взаимосвязи образующих ее компонентов (подразделений, сотрудников, сил и
средств и т. п.) требует относительной самостоятельности и устойчивости
подразделений, выполняющих различные функции. Изменение внешних условий,
появление новых задач вызывает необходимость (целесообразность) изменения
структуры государственных органов управления и их подразделений.
Обеспечение точного соответствия формы решения и содержания
исполнения. Если рассматривать форму решения как структуру и организацию
исполнения принятого решения, то содержание решения можно обозначить как
совокупность составляющих его элементов и процессов. Они неотделимы друг от
друга. Только их диалектическая взаимосвязь обеспечивает успешное решение
задач, стоящих перед организацией. Формальное исполнение решений не
приносит результата. Именно содержание работы наполняет форму исполнения.
Оно более активно, постоянно развивается и влияет на изменение формы. В то же
время и форма исполнения влияет на заключенное в ней содержание. Она способ-
ствует или тормозит развитие содержания. Поэтому не следует забывать, что одно
и то же содержание может развиваться в различных формах и этим определяется
гибкость принятого и реализуемого управленческого решения.
Цели, задачи и их практическая реализация формируют систему контроля.
Она представляет собой совокупность объектов, субъектов, технологий и средств
контроля.
О значении контрольных функций в системе управления свидетельствует
создание различных международных органов, организаций, их подразделений,
осуществляющих контроль. Особое место среди них занимает Международная
организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), в состав которой входит
более 160 государств мира, ее назначение – распространение международного
опыта, унификация форм и методов государственного контроля.
В зависимости от научных и практических задач в основу классификации
видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов
контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер
контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта контроля с
301
объектом контроля, стадии управления, на которых проводится контроль,
юридические или дисциплинарные последствия от проведенного контрольного
мероприятия и т. д.
Наибольшее распространение получила классификация и систематизация
видов контроля по субъекту контроля в зависимости от его природы, роли и
места в системе управления. В научной литературе различают четыре основных
субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов
государственного управления, органов исполнительной власти: государство,
общественные организации, трудовые коллективы, граждане как частные лица.
Исходя из этого можно сделать вывод о том, что по субъекту контроль
подразделяется, прежде всего, на государственный и общественный контроль.
В свою очередь государственный контроль в зависимости от
характерологических признаков субъекта контроля можно дифференцировать на:
 президентский контроль;
 парламентский контроль;
 правительственный контроль;
 судебный контроль;
 контроль исполнительных и распорядительных органов.
По степени формализации выделяют формальный, формализованный и
реальный контроль.
Исходя из направленности контроля можно выделить внутренний
(ведомственный) и внешний (надведомственный, межведомственный) контроль.
Внутренний осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний – в
отношении организационно неподчиненных субъектов.
Помимо указанных видов выделяют также административный и
финансовый контроль. Административный контроль направлен на проверку
того, как физическими и юридическими лицами организовано исполнение
нормативных правовых актов, насколько эффективно осуществляется управление
субъектами управления, одновременно являющимися объектами
государственного контроля. Административный контроль включает как всю
управленческую деятельность, так и отдельные ее направления, применяется
всеми контролирующими органами.
Финансовый контроль направлен на проверку организации на предмет
экономного и целевого расходования государственных бюджетных и
внебюджетных финансовых средств, законности и правильности распределения
финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. По содержанию
отношений, складывающихся в тех сферах государственного управления, которые
охватываются государственным финансовым контролем, обычно выделяют:
бюджетный (или бюджетно-финансовый), налоговый, банковский, валютный,
таможенный контроль и надзор за страховой деятельностью.
Различают также два основных вида контроля — пассивный и активный.
Пассивный контроль осуществляется дискретно, по окончании какого-либо
процесса, иными словами, это проверка исполнения.
302
При активном контроле во время всего процесса исполнения принятого
решения оказывается воздействие на объект управления, что позволяет
своевременно выявлять и устранять отклонения от нормального
функционирования системы управления, а также выявлять и использовать
возникшие благоприятные обстоятельства.
По временному параметру различают предварительный, промежуточный
(текущий) и итоговый контроль.
Предварительный контроль нацелен на процесс подготовки к последующей
реализации принятых решений. Он предусматривает проведение исследования
готовности всех подчиненных органов (подразделений) к выполнению
функциональных обязанностей, поставленных новых задач, указаний, приказов,
плановых позиций, а также охватывает процесс доведения до исполнителей
программы действий и проверку полноты ее усвоения. При этом определяется
доступность исполнения задуманных мероприятий, обеспеченность
необходимыми средствами, оргтехникой, другими материальными ресурсами.
Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации
управленческих решений. Текущему контролю подвергаются процесс выполнения
плана, ритмичность и полнота его реализации, а также соответствие
предпринимаемых действий принятому решению. С помощью этого контроля
выявляются недостатки в организации и просчеты в исполнении решений
(планов), что позволяет своевременно корректировать их регулирующими
решениями.
Итоговый контроль можно представить как объединенный вариант двух
предыдущих видов контроля. Иными словами, результат деятельности органа
(подразделения или сотрудника) за определенный период времени исследуется
для выработки новой программы будущих действий с учетом положительного и
отрицательного опыта, а также тенденций изменения обстановки.
Теория управления выделяет комплексные, целевые (тематические),
линейные (по линиям работы) проверки. Такие проверки подразделений позволяют
контролировать процесс и результаты деятельности в полном объеме или на
отдельном направлении и применяются на всех уровнях управленческой
деятельности. Проверки в свою очередь могут быть плановыми и внезапными.
В государственном управлении используют следующие формы контроля.
Отчеты подразделений и сотрудников, типовые (формализованные) или
произвольно описывающие результаты работы, охватывающие, как правило,
определенный временной период. За основу принимается плановый период (го-
довой, полугодовой и т. д.). По результатам выполнения наиболее важных
мероприятий отчеты представляются вне зависимости от сроков их исполнения.
По требованию руководителей запрашиваются и другие отчеты, например, по
конкретным сотрудникам, линиям, объектам, приказам, указаниям, сферам дея-
тельности и т. д. Рассмотрение отчетности является основной формой контроля в
деятельности любого руководителя.
Заслушивание на заседаниях, совещаниях, у соответствующих
руководителей органов (подразделений)  эта форма контроля применяется
303
достаточно часто в служебной практике. Следует отметить такие ее качества, как
демократичность и объективность.
Систематическое повседневное отслеживание  проверка хода реализации
решений вышестоящих органов, распоряжений руководителя органа
(подразделения), исполнения других функциональных обязанностей
контролируемыми лицами, а также собственных решений путем изучения и
оценки поступающей к субъекту контроля текущей информации, других
материалов.
Контроль исполнения документов, ведение контрольной картотеки и
использование автоматизированных систем контроля  существенные элементы
организации информационного обслуживания. Операции контроля исполнения
документов делятся на творческие (исполнение по существу) и технические
(исполнение по срокам). Творческим контролем исполнения документов
занимаются специалисты аппарата управления (сотрудники кураторских и
инспекторских подразделений). Технические операции  контроль над сроками и
формой исполнения документов, соблюдением их реквизитов  выполняются
вспомогательным персоналом (сотрудниками секретариатов,
делопроизводственных служб). Основные задачи контроля:
 ведение предупредительного (предварительного) контроля по срокам
исполнения документов;
 информирование руководства о состоянии исполнения различных
категорий документов (текущий контроль);
 ведение последующего контроля (отметка об исполнении документов и
передача карточки об исполнении документа в справочную картотеку или для
учета в автоматизированной системе контроля).
Отметка о контроле исполнения документа в виде условного обозначения
(буква «К») или штампа «Контроль» проставляется на поле документа напротив
реквизита, заголовка к тексту.
Сроки исполнения документов бывают типовыми и индивидуальными.
Типовые сроки исполнения устанавливают для наиболее массовых категорий
документов, подлежащих контролю в соответствии с действующим
законодательством или инструкциями. Индивидуальные сроки исполнения
устанавливает в каждом конкретном случае руководитель и указывает его в
резолюции на документе.
Самоконтроль  это регуляция самой личностью (сотрудником) своего
рабочего состояния, т. е. это контроль собственной деятельности, осуществляемый
с целью оценки ее эффективности, затрат времени на выполняемую работу,
используемых методов, приемов и технических средств.
16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного

контроля
Эффективный парламентский контроль подразумевает наличие правовых

возможностей для регулярного взаимодействия с исполнительной властью. В
304
связи с этим нужно отметить систему функциональных органов, для которых
контроль составляет лишь элемент более широкой деятельности, представляющей
собой сложный общественный организм, созданный на основе единых критериев.
Группы функциональных органов контроля различаются между собой и
отличаются от других органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере
государственного управления, своими конкретными задачами и полномочиями,
формами и методами их осуществления, юридическими последствиями контроля.
Они организационно оформлены, имеют собственные руководящие центры,
действующие автономно. Правительство следит за работой государственного
аппарата и контролирует министров, те, в свою очередь, следят за действиями
своих подчиненных. Между ними существует определенная взаимосвязь,
призванная обеспечить высокую эффективность контроля.
Рассмотрим некоторые организационно-правовые аспекты
совершенствования систем органов контроля, взяв за основу методы их
деятельности (органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного
процесса, и органы, которые проводят проверки и расследования).
Хотя в организационном отношении эти органы не составляют единого
целого, не имеют общих центров, не связаны отношениями подчинения, они
дополняют друг друга, обеспечивая сочетание различных форм, нуждаются в
разграничении функций различных органов государственного контроля,
выполняющих сходные задачи. Например, Счетной палаты Российской
Федерации, Контрольного управления Президента Российской Федерации и
Министерства финансов относительно контроля над исполнением федерального
бюджета. Приоритет в этом вопросе по Конституции Российской Федерации (ч.5
ст.101) за Счетной Палатой Российской Федерации. Такая совокупность и
определяет собой систему контрольных органов.
Условное объединение и систематизация их по признаку функциональной
общности определяет части деятельности, дает возможность глубже показать, кто,
за кем, в каких целях, в каком объеме и как осуществляет контроль. Именно эта
особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей функцией
государства. Однако деятельность этих и других органов еще не означает
формирования особой ветви контрольной власти.
Исследование действующей системы контроля позволяет определить
некоторые важные тенденции ее развития. Одна из них указывает, например, на
всевозрастающее значение контрольной деятельности органов представительной
власти, особенно в руководстве делами государства, которое обусловливает и
усиление ее контроля над аппаратом исполнительной власти. При этом отчетливо
прослеживается два пути повышения роли представительной власти. Во-первых,
это наиболее полное использование конституционных прав, предоставленных
Парламенту. Во-вторых, расширение полномочий представительных органов в
осуществлении контроля не только за подчиненными органами, но и за органами
других ветвей государственной власти.
Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами
исполнительной власти (органами управления), является надзор, представляющий
собой проверку выполнения подконтрольными органами четко определенной
305
законодательством группы норм и правил, а не всей их деятельности.
Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью
контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они
не могут нормально функционировать. Например, в числе таких гарантий можно
указать на поднадзорность и подотчетность самих контрольных органов перед
соответствующими ветвями государственной власти.
Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в
процессе их выполнения не подчинены никаким другим органам. Они обычно
характеризуются как автономные органы, но нередко отмечается, что
парламентский комиссар независим и подчиняется только конституции и закону
(Намибия), народный защитник не получает указаний ни от какой власти, в
осуществлении своих функций он независим и действует по собственному
убеждению (Испания), генеральный аудитор при осуществлении своих функций
не подчиняется управлению и контролю любого лица или власти (Бангладеш). Их
независимость от других ветвей власти является одним из важнейших признаков
обособления отдельной ветви власти, закрепленной в конституциях. Например,
Закон ФРГ о Конституционном суде (1951 год) характеризует последний как орган
самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов. Во
французском законе (1958 год) положение Конституционного совета охарак-
теризовано следующим образом: решения Совета не подлежат обжалованию; они
обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), для
органов администрации и юстиции.
При создании специальных органов судебного конституционного контроля
некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов.
Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают
общегражданские и уголовные дела. Они, как правило, формируются на основе
смешанного представительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к
рассматриваемым вопросам. Другой гибридный элемент  создание в составе
верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты
конституционных гарантий и т. п.). Согласно закону, например, о
Конституционном суде Испании (1979 год) последний назначается королем, но по
четыре члена в его состав предлагает каждая из палат парламента большинством в
3/5 голосов, по два члена  правительство и Генеральный совет судебной власти
(аналог французского и итальянского Высшего совета магистратуры).
На основе подобных принципов формируются конституционные суды и
некоторых других стран (Турции, Украины). Но в ряде государств, как и в России,
такие органы назначаются только представительными высшими органами
государственной власти. Например, коллегиальными органами,
осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиции
целесообразности, являются Верховная палата контроля в Польше, Высшие
контрольные управления в Чехии, Словакии. Полномочия высших контрольных
управлений в Словакии и Чехии, в частности, более узкие: они осуществляют
контроль в отношении бюджета и государственного имущества. Контроль имеет
предварительный или последующий характер (США, Испания).
306
В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности
контрольной власти, функции которых в реальной жизни значительно
переплетены и их выделение существует лишь условно. Широкое
распространение, в частности, получил первоначально возникший контроль над
конституционностью законов и иных актов. Например, существуют четыре вида
органов судебного конституционного контроля: общие суды, конституционные
суды и советы, мусульманские квазисудебные органы религиозно-
конституционного контроля.
Наибольшее распространение конституционный контроль, осуществляемый
общими судами, получил в странах англосаксонского права: США, Индии,
Австралии и др. (за исключением Великобритании), а также в ряде стран
Латинской Америки. В государствах континентальной Европы, Латинской
Америке для осуществления конституционных гарантий в верховных судах
созданы особые палаты.
Место общегосударственных контрольных органов в государственной
системе и роль их в обществе определяются неограниченной сферой применения
контрольной власти, которая не тождественна государственному контролю,
характеризуемому в качестве определенного вида государственно-властной
деятельности. Например, государственный контроль осуществляют различные
органы системы законодательной, исполнительной и судебной власти, у каждого
из которых есть свой основной профиль деятельности. Но вместе с тем все они
фактически осуществляют контроль (нередко попутно с их функциями). При этом
контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным
пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом. Сама же контрольная
деятельность как разновидность управленческой, протекает циклично,
ориентируясь подчас на контрольный режим чрезвычайных оснований, снижая в
свою очередь предупредительный эффект контроля. Цикличность процесса
контроля, заключающаяся в осуществлении и периодической смене
целеустремленных действий  контрольных операций, относится к таким
правилам. При этом выделяются стадии сбора, обработки, использования
контрольной информации, которой присущи также свои принципы и правила.
Особое место в сфере контрольной власти некоторые авторы отводят
финансовому контролю, выраженному в двух основных формах. Это, в частности,
контроль над формированием, рациональным использованием государственных
доходов и валютный контроль, связанный с проведением валютных операций на
внутреннем и внешнем рынках. Этот контроль осуществляется государственными
органами созвучного названия, например, министерством финансов, полномочия
контрольно-ревизионных органов которого предполагается расширять; органами
казначейства, ужесточившими расчетную дисциплину. К разновидностям
государственного контроля некоторые авторы относят таможенный и валютный
контроль, а также механизм государственной охраны. Контроль, осуществляемый
финансовыми ведомствами, не может являться элементом контрольной власти уже
в силу того, что он осуществляется не в рамках исполнения государственного
бюджета, а всего лишь в рамках управленческого решения, принимаемого
307
руководителем ведомства исключительно для своих нужд. Именно поэтому он
именуется ведомственным контролем.
К особой ветви контрольной власти относятся как специализированные
органы государственного контроля, так и те обособленные органы, для которых
функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной.
Однако чтобы стать системообразующим элементом контрольной власти,
контроль должен исходить хотя бы от одной из ветвей государственной власти как
субъекта государственного контроля. Только в этом случае приобретается
возможность становления его элементом контрольной власти, присущего
исключительно единой государственной власти любого государства. Этот кон-
троль входит в организационную систему контрольно-регулятивных сфер
основного института политической системы  государства и закреплен за
представительной ветвью единой государственной власти с целью получения
своевременной и объективной информации о тратах государством собранных с
народа денег.
Такое закрепление на федеральном уровне осуществлено только для того,
чтобы даже представительная власть, которой народ доверил осуществлять
контрольные полномочия, не смогла ими пользоваться произвольно. Поэтому
контрольной деятельностью в демократических государствах занимаются, как
сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и
другие органы этого рода. Хотя ветвь контрольной власти сформировалась давно,
в некоторых странах происходит выделение особой ветви контрольной власти как
специфического способа государственного управления, а также создание особого
государственного контрольного органа.
Многообразие проявлений единой сущности контроля позволяет
разнообразить контрольные действия, способы его проведения. Так, в особой
форме выражается властно-волевой момент социального контроля,
осуществляемого народом, который может осуществлять свою власть
непосредственно, через осуществление контроля, воздействуя, таким образом,
эффективно на общественные процессы.
Выбор той или иной формы контроля зависит от его цели, уровня
контролирующего органа, характера деятельности контролируемого объекта,
состава проверяющих и других причин. В зависимости от того, на какой стадии
деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, контроль может
быть предварительным, текущим и последующим, осуществляться
определенными методами и организационно-правовыми формами.
Закон в данном случае необходим не только для защиты субъектов контроля,
но и для охраны интересов проверяемых организаций. Нет порядка  невозможен
и контроль за соблюдением закона. Соблюдение необходимой пропорции, баланса
функций, а также согласование действий в сфере контроля различных
управляющих систем является весьма существенным условием для эффективной
контрольной деятельности каждого субъекта управления. Социально-полити-
ческая характеристика государственного контроля, например, как народного,
органически связанного с другими функциями управления, не означает
308
отождествления его с контролем общественным. В то же время не исключается, а
предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но
уже в качестве вспомогательной функции. Контроль, таким образом, является
одним из существенных элементов государственного управления.
Вопрос о компетенции контрольных органов можно разделить на четыре
группы. Это права, дающие возможность совершать проверки с устранением
последствий вскрытых нарушений; полномочия по проведению общих
мероприятий; полномочия по привлечению к ответственности виновных; право
участия в разработке правил и норм, выполнение которых органы контроля
призваны обеспечивать. Эта классификация имеет лишь общий характер.
Пределы правового регулирования государственного контроля неодинаковы и
практика в равной мере страдает и от недостатка правовых установлений, и от их
избытка. На территории России правовое регулирование контроля осуществляется
конституционными нормами Основного Закона Российской Федерации,
федеральными законами, указами Президента Российской Федерации,
постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами
министерств и ведомств.
Установить степень эффективности контрольной работы довольно трудно, так
как она обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью,
систематичностью, всеобъемлющим характером, результативностью
осуществляемых мер, прочной правовой базой.
С точки зрения государственного управления, представляет определенный
интерес опыт КНР в совершенствовании контроля в управлении государственным
имуществом.
Специфика в создании социалистической рыночной экономики заключается в
таком собирательном понятии, как контроль государства. Утверждение такого
института контроля, как комитет по контролю и управлению госимуществом
свидетельствует об усилении внимания государства к предприятиям. Расширение
полномочий органа контроля и управления предполагает более тесную связь
государства и предприятий. Важно и то, что Комитет находится в
непосредственном подчинении Госсовету КНР.
В Китае путем акционирования стремятся увеличить капитал компаний и
привлечь инвестиции, а не разделить на доли государственное имущество и тем
самым разорить их. Основная проблема при этом заключается в правильной
оценке государственного имущества, решение которой также возлагается на
комитет по контролю и управлению госимуществом на предприятиях.
В результате такого рода акционирования появился целый ряд крупных
корпораций и крупных блоков предприятий с высокой конкурентоспособностью,
собственными научно-исследовательскими центрами, самостоятельной
интеллектуальной собственностью и широко известными марками продукции.
Возникают трудности и с огромным числом предприятий. Выход из это го
положения руководство КНР видит в усилении внимания к использованию
госимущества на крупнейших госпредприятиях, составляющих хребет экономики
страны. Реформировав их надлежащим образом, руководство КНР надеется
309
превратить страну в супериндустриальную державу, способную ответить на
вызовы международной конкуренции.
На сегодняшний день основными задачами Комитета по контролю и уп-
равлению госимуществом на предприятиях являются:
1. Сохранение государственного капитала, недопущение разграбления
общественного имущества.
2. Приумножение накопленного капитала.
3. Повышение эффективности использования государственного имущества.
4. Концентрация ранее распыленного капитала и повышение качества
структуры капитала.
5. Усиление общественного капитала за счет привлечения частного и
иностранного капитала.
В совокупности эти меры, по мнению китайских руководителей, должны
привести к упорядочению государственного сектора экономики в целом.
В современном мире государства также контролируют процессы
экономической концентрации.
В общем случае, основными целями государственного контроля за
процессами экономической концентрации являются:
 обеспечение эффективности производства и распределения ресурсов в
экономике;
 предотвращение или ликвидация нежелательных рыночных структур и
нежелательного поведения экономических агентов, т. е. таких ситуаций, которые
рассматриваются как нарушающие общественное благосостояние;
 помощь одним группам экономических агентов за счет других
(например, содействие малым фирмам в их конкуренции с крупными, независимо
от их эффективности, или фирмам одних отраслей по сравнению с другими
сферами деятельности).
Все эти цели относятся к антимонопольному регулированию и являются
важными для развития экономики в целом. Однако в разных странах, как
правило, предпочтение отдается какому-то одному направлению. Например,
американская модель антимонопольного регулирования и развития
конкуренции в экономической литературе называется «структуралистской». Она
основана на принципе запрещения монополии как структурной единицы
независимо от последствий ее деятельности.
В США можно условно выделить 2 типа контроля государства за
предпринимательской деятельностью:
 контроль за естественными монополиями с использованием строгих
ограничений;
 контроль за частным сектором с применением критериев допустимости
слияний и поглощений фирм, качества и безопасности товаров, а также мер по
предотвращению недобросовестной конкуренции.
В США компании, которые действуют в регулируемых
антимонопольным законодательством сферах, в большинстве своем находятся в
акционерной или частной собственности. Поэтому антимонопольное
310
регулирование, как правило, осуществляется через систему перераспределения
капиталов. Это позволяет оптимизировать отраслевой профиль хозяйственных
субъектов в ходе таких операций, как: слияние, поглощение, ликвидация и
разделение.
В этом состоит важнейшее отличие американской системы
антимонопольного регулирования от западноевропейской или азиатской, где для
решения аналогичных задач, как правило, прибегают к национализации
предприятий регулируемых отраслей и управлению ценами на их товары и
услуги.
Цель антимонопольной политики в США заключается в том, чтобы
определять допустимость тех или иных действий экономических агентов с
точки зрения их воздействия на конкуренцию.
В целом по экономике США масштаб антимонопольного регулирования
оценивается в 70-80 млрд долларов ежегодно. Сюда входят затраты государства на
мероприятия, связанные со снижением риска загрязнения окружающей среды,
контролем за ценами и барьерами входа на рынок, принятием инвестиционных
решений и другими мерами. Особой сферой действия антимонопольной
политики США является регулирование слияний и поглощений, т. е.
определение критериев, при которых подобные действия не должны допускаться.
Антимонопольную политику в США проводят:
 федеральные и местные суды;
 Антитрестовский отдел Министерства юстиции;
 Федеральная торговая комиссия.
Кроме того, особая форма государственного регулирования установлена на
деятельность естественных монополий. В США эти функции в
энергетической отрасли возложены на Федеральную комиссию регулирования
энергетики США (ФКРЭ).
Государственное регулирование процессов экономической концентрации в
Европе имеет свои особенности. В отличие от США, запрет монополий в Европе
мало распространен. В основном происходит регулирование монополий и
доминирующих фирм. Монополия рассматривается в качестве другой формы
конкуренции. При проведении отраслевой политики активно используется
концепция «эффективной конкуренции»  конкуренции, которая способствует
структурной перестройке национальной экономики.
16.3. Система контроля в государственном управлении

Республики Беларусь. Финансовый контроль
Действенный контроль  необходимое условие сильной власти, важнейший

механизм повышения эффективности и результативности государственного
управления во всех звеньях и на всех уровнях. В системе управления контрольные
функции государства всегда были в числе приоритетных. Они во многом
предопределяют успешное проведение политики государства. В современной
Беларуси это обусловлено рядом факторов. Во-первых, эффективное
311
функционирование системы государственного контроля способствует укреплению
исполнительской дисциплины во всех сферах общественной жизнедеятельности
общества. Во-вторых, рост объемов республиканского и местных бюджетов,
увеличение бюджетных, в том числе инвестиционных проектов и программ,
требует контроля над их расходованием и исполнением, так как выделяемые
бюджетные средства на развитие реального сектора экономики, решение
социальных задач не всегда используются по назначению. В третьих, следует
признать, что субъекты хозяйствования иногда нарушают налоговое, бюджетное
законодательство, несвоевременно перечисляя в доход государства налоги, сборы
и другие обязательные платежи и т. д.
В Республике Беларусь сформирована достаточно действенная система
государственного контроля, которая включает:
 президентский контроль;
 контроль Национального собрания и местных Советов депутатов;
 контроль органов исполнительной власти;
 судебный контроль;
 прокурорский и административный надзор.
Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие контрольные
полномочия, определяемые Конституцией и Законом «О Президенте Республики
Беларусь». Решение кадровых вопросов, связанных с формированием
Правительства, определение его структуры, упразднение и реорганизация органов
государственного управления предоставляет Президенту возможность
контролировать эти управленческие структуры непосредственно. Согласно
Конституции Президент имеет возможность «непосредственно или через
создаваемые им органы» осуществлять контроль за соблюдением
законодательства местными органами управления и самоуправления.
Президентский контроль осуществляется и опосредованно, через создаваемые
им органы: Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет
Безопасности, а также специальный контролирующий орган – Комитет
государственного контроля.
Национальное собрание и местные Советы депутатов контролируют в
основном деятельность органов исполнительной власти. Палата представителей
утверждает бюджет и заслушивает отчет Правительства о его выполнении, дает
согласие Президенту на назначение Премьер-министра и заслушивает доклад о его
деятельности, имеет право выразить вотум недоверия Правительству. Совет
Республики дает согласие на назначение Президентом кандидатур на ряд
ключевых постов в высших органах государственного управления. Формой
парламентского контроля является также депутатский запрос.
Контролирующие функции местных Советов распространяются только на
деятельность органов исполнительной власти на подведомственной им
территории. Они утверждают разработанные исполнительными комитетами
местные бюджеты и отчеты об их исполнении, программы социально-
экономического развития территорий, устанавливают местные налоги и сборы,
определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью.
312
Председатели исполнительных комитетов базового и первичного уровней
подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к их
компетенции.
Контроль органов исполнительной власти осуществляют Правительство,
министерства и иные исполнительно-распорядительные органы. Отличительные
черты этого вида контроля:
 осуществляется, как правило, по отношению к органам, входящим в
систему исполнительной власти, что, однако, не исключает контроля за
негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями.
Вместе с тем, он не распространяется на органы законодательной и
представительной власти, судебные органы, систему прокуратуры;
 иерархичность. Контролирующие действия осуществляют, как правило,
вышестоящие организации по отношению к нижестоящим. Однако заметим, что
исполнительные комитеты областного уровня, не являясь нижестоящими
органами Правительства, тем не менее, по вопросам компетенции Совета
Министров подотчетны и подконтрольны этому органу исполнительной власти;
 специфика исполнительной власти определяет такие его особенности, как
возможность использования различных мер воздействия – от поощрения до
применения к подчиненным мер дисциплинарной ответственности. Кроме того,
поскольку исполнительная власть носит непрерывный характер, то и контроль
является постоянным;
 проводится как в разных сферах деятельности органов исполнительной
власти, так и на ее различных уровнях.
В рамках этого вида государственного контроля можно выделить общий,
ведомственный, надведомственный и внутренний контроль. Общий контроль
осуществляется Правительством, ведомственный и надведомственный  либо
специально созданными для этой цели органами, либо структурными
подразделениями министерств и иных исполнительно-распорядительных органов.
Например, в зависимости от области деятельности, контрольные функции
осуществляют Министерство по налогам и сборам, Министерство финансов,
Министерство экономики, Министерство юстиции, Министерство образования и
другие. В структуре Министерства труда и социальной защиты образован
департамент государственной инспекции труда, в Министерстве по чрезвычайным
ситуациям – департамент по надзору за безопасным ведением работ в
промышленности и атомной энергетике, в Государственном комитете по
стандартизации – департамент контроля и надзора за строительством.
Внутренний контроль осуществляется внутри организации специально
созданными структурами, а также начальником по отношению к подчиненным.
Его предназначение состоит в том, чтобы выяснять, как работают
функциональные подразделения и организация в целом.
Для повышения эффективности координации деятельности государственных
органов управления, уполномоченных осуществлять контрольные функции,
Указом Президента № 673 от 15 ноября 1999 года «О некоторых мерах по
совершенствованию координации деятельности контролирующих органов
313
Республики Беларусь и порядка применения ими экономических санкций» был
образован Совет по координации контрольной деятельности. Его основные
задачи:
 обеспечение выполнения решений Президента Республики Беларусь;
 координация деятельности контролирующих органов;
 прогнозирование и планирование контрольной работы;
 организация и проведение совместных (с участие представителей
нескольких контролирующих органов) проверок субъектов предпринимательской
деятельности по наиболее важным вопросам соблюдения законодательства в
экономической сфере;
 координация деятельности по учету и анализу информации в
подконтрольных сферах, создание единого информационного банка и другие.
В состав Совета входят представители различных государственных органов
исполнительной власти. Возглавляет его Председатель, которым по должности
является Председатель Комитета государственного контроля.
Судебный контроль призван обеспечить строгое соблюдение всеми
государственными органами, учреждениями, организациями, предприятиями и
гражданами законодательства Республики Беларусь. Он реализуется в ходе
рассмотрения дел в судах различной компетенции.
Контроль за соответствием Конституции Республики Беларусь нормативных
правовых актов, в том числе издаваемых должностными лицами органов
исполнительной власти, осуществляется Конституционным Судом.
Наибольшее количество дел рассматривается в судах общей юрисдикции, в
которых выявляются и получают оценку факты правонарушений. В их числе:
 законность привлечения к административной ответственности
должностных лиц;
 соблюдение процедуры по обеспечению судопроизводства в отношении
государственных служащих;
 жалобы лиц, привлеченных к ответственности;
 протесты прокурорских работников на принятые должностными лицами
постановления о допущенных административных правонарушениях;
 жалобы на действия избирательных комиссий в случаях,
предусмотренных законом;
 жалобы на действия либо бездействие государственных органов и иных
юридических лиц и другие.
Государственный контроль также осуществляется хозяйственными судами.
Они имеют право на решение спорных вопросов по отказу от государственной
регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей в установленные сроки, рассмотрение жалоб
на нотариальные действия и т. д. Хозяйственный процессуальный кодекс
Республики Беларусь предоставляет хозяйственным судам право применять меры
административного воздействия, в том числе штрафные санкции. Субъектами
ответственности могут быть организации, должностные лица и граждане.
314
Разновидностью государственного контроля является надзор, который бывает
административным и прокурорским. Общим для этих видов является то, что он
осуществляется в отношении неподчиненных объектов специальными органами,
по специальным вопросам и только за законностью действий конкретного объекта.
Особенность административного надзора состоит в том, что он имеет
надведомственный характер, т. е. реализуется по отношению к неподчиненным
объектам, которые могут находиться как в системе исполнительной власти, так и
за ее пределами (частнопредпринимательские структуры, отдельные граждане).
Специальными органами административного надзора являются государственные
инспекции и приравненные к ним органы. Это структурные подразделения
министерств и государственных комитетов (департамент контроля и надзора за
строительством в Государственном комитете по стандартизации), а также
различные инспекции (Главная государственная инспекция по надзору за
техническим состоянием машин и оборудования, Госавтоинспекция, пожарная
инспекция, санитарная инспекция и другие) и контрольно-ревизионные службы
республиканских органов государственного управления. Они осуществляют
проверку соблюдения установленного порядка в организации, ведения различных
финансовых и хозяйственных операций.
Общий надзор в республике осуществляет Прокуратура Республики Беларусь.
Прокурорский надзор как разновидность государственного контроля, направлен
на точное и единообразное исполнение законодательства всеми физическими и
юридическими лицами. Закон «О Прокуратуре» определяет перечень субъектов,
по отношению к которым осуществляется прокурорский надзор. Это:
республиканские и местные органы государственного и хозяйственного
управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного
самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной
безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от
форм собственности, учреждения и организации, политические партии, иные
общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.
В демократическом правовом государстве важную роль играет также
общественный контроль, осуществляемый структурами гражданского общества.
Субъекты общественного контроля – это политические партии, профсоюзы,
общественные объединения, частные лица. Например, профсоюзы имеют право:
 вносить предложения в органы государственного управления об
изменении, отмене, принятии законодательных актов по трудовым и социально-
экономическим вопросам;
 участвовать в разработке социальных программ;
 участвовать в разработке государственной политики занятости;
 контролировать соблюдение законодательства о труде и защищать
трудовые права граждан и т. д.
Контролирующая деятельность граждан регламентируется Законом
Республики Беларусь «Об обращениях граждан», в соответствии с которым они
имеют право на жалобы, заявления, предложения по поводу деятельности органов
государственного управления. Следует признать, что у субъектов общественного
315
контроля значительно меньше возможностей проверять деятельность
государственных структур и субъектов хозяйствования и, следовательно, меньший
потенциал воздействия на них.
Финансовый контроль является обязательным условием нормального
функционирования финансово-кредитной системы государства.
Под финансовым контролем понимается целенаправленная деятельность
уполномоченных органов по обеспечению выполнения субъектами
хозяйствования установленных форм и методов реализации финансовых
отношений, анализа их эффективности и разработки предложений по их
совершенствованию (Теория финансов.: учеб. пособие / Н. В. Заяц, М. К. Фисенко,
Т. Е. Бондарь. и др.  2-е изд.,  Мн.: Выш. шк.,  1998  с. 182.). Его
предназначение состоит в реализации финансовой политики государства
посредством контроля за исполнением государственного и местных бюджетов и
внебюджетных фондов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений,
государственных банков и финансовых корпораций, состоянием внутреннего и
внешнего долга государства, государственных денежных резервов.
Финансовая система имеет сложную структуру, включающую различные
виды денежных фондов на всех уровнях народного хозяйства. В этой связи
финансовый контроль является многоуровневым и разносторонним.
Реализация финансового контроля заключается:
 в проверке своевременности и в полном объеме выполнения
организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством;
 в проверке использования средств государственного и местных бюджетов
органами государственного управления, должностными лицами по целевому
назначению;
 в проверке финансово-хозяйственной деятельности государственных
организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и
финансируемых из средств государственного бюджета;
 в проверке целевого использования предприятиями, учреждениями,
организациями банковских ссуд, внебюджетных и других средств;
 в предупреждении и устранении нарушений финансовой дисциплины.
Субъектами финансового контроля являются особые органы
государственного управления, а также организации, которые в пределах своей
компетенции имеют право осуществлять проверки (ревизии) финансово-
хозяйственной деятельности.
Общей компетенцией в системе финансового контроля обладают: Президент
Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет
Министров Республики Беларусь, местные финансовые органы. Специальными
органами, уполномоченными осуществлять финансовой контроль в Республике
Беларусь, являются Комитет государственного контроля, Министерство финансов,
Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет,
Национальный банк, Министерство внутренних дел.
Национальное собрание контролирует исполнение государственного
бюджета, исполнение законов, регулирующих хозяйственные, финансовые,
316
налоговые отношения через комиссию по бюджету, финансам и налоговой
политике и комиссию по денежно-кредитной политике и банковской
Высшим органом финансово-экономического контроля является Комитет
государственного контроля Республики Беларусь. Его структурные подразделения
контролируют исполнение законов Национального собрания, декретов и указов
Президента, постановлений Правительства; проверяют состояние контрольно-
ревизионной работы в органах государственного управления, финансово-
хозяйственной деятельности государственных организаций, представительств и
учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из средств
государственного бюджета; контролируют исполнение банковской системой
республики законодательства, регулирующего хозяйственные, финансовые и
налоговые отношения; проверяют соблюдение законодательства при
осуществлении валютных операций, а также выполняют другие функции в этой
сфере. Комитет государственного контроля наделен широкими правами,
позволяющими осуществлять финансовые ревизии в аппаратах высших органов
государственной власти и управления, республиканских и местных
исполнительно-распорядительных органах. На основе информации о финансово-
хозяйственных операциях, состоянии денежных счетов проверяемых органов,
делаются заключения, которые передаются в Совет Министров, министерства,
государственные комитеты и другие органы для рассмотрения и принятия
соответствующих мер. В случае выявления фактов воровства денежных средств и
материальных ценностей, взяточничества и других злоупотреблений материалы
проверок передаются в соответствующие компетентные органы.
Важнейшим звеном финансово-кредитной системы является Министерство
финансов, которое осуществляет непосредственное управление финансовой
системой, контролирует процессы мобилизации и использования бюджетных
фондов. Основная задача контроля в этой сфере – содействие в разработке
оптимальной финансовой и бюджетной политики, обеспечивающей максимальное
поступление доходов в бюджет государства.
Финансовые отделы местных исполнительных органов обеспечивают
реализацию контроля посредством:
 формирования проекта бюджета на своем уровне и ответственности за его
исполнение;
 правильности составления и утверждения смет бюджетных учреждений и
смет на централизованные мероприятия;
 правильности тарификации работников бюджетных социально-культурных
и других учреждений;
 контроля своевременности выплат заработной платы работникам
бюджетных учреждений;
 правильности и экономного расходования средств на содержание аппарата
управления, соблюдения предельных ассигнований на эти цели;
 наблюдения за действующим порядком утверждения штатов и смет
расходов на содержание аппарата управления;
317
 периодических проверок состояния контрольно-ревизионной работы в
управлениях и отделах исполкомов;
 участия в разработке проекта сводных балансов финансовых ресурсов
города;
 анализа динамики цен в городе, их влияния на финансовые показатели
деятельности хозяйства;
 анализа действующей системы налогообложения предприятий и
организаций, доходов граждан, итогов работы по установленным местным
налогам и сборам и т. д.
Специализированным органом финансового контроля является также
Министерство по налогам и сборам, главной задачей которого является контроль
за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и
своевременностью внесения в бюджет обязательных платежей физическими и
юридическими лицами. Должностные лица Министерства по налогам и сборам
имеют право проводить проверки денежных документов, бухгалтерских отчетов,
планов, смет, деклараций и других документов, связанных с уплатой налогов у
государственных органов, на предприятиях и у граждан. В случае грубого или
неоднократного нарушения законодательства о налогах и предпринимательстве
Министерство имеет право вносить в органы государственного и хозяйственного
управления, в Национальный банк представления о лишении предприятий и
граждан лицензий на занятие определенными видами деятельности.
Контрольными полномочиями в финансовой сфере наделен также
Национальный банк Республики Беларусь, который совместно с Правительством
проводит единую денежно-кредитную политику. Главная задача Национального
банка  поддержание стабильности банковской системы. Контрольные функции
заключаются в выдаче лицензий и государственной регистрации банков и
небанковских кредитно-финансовых организаций, надзоре за их деятельностью, в
проверке обеспечения безопасности и защите информации в банковской системе и
др. Они реализуются всеми структурными подразделениями Национального
банка. Вместе с тем в центральном аппарате функционирует Главное управление
банковского надзора, основной задачей которого является выявление ситуаций,
создающих угрозу интересам кредиторов и вкладчиков, нарушения банковского
законодательства.
Таким образом, можно констатировать, что в Республике Беларусь
сформировалась в достаточной мере эффективная, действенная система контроля,
функционирование которой создает необходимые предпосылки для решения
задач, стоящих перед национальной экономикой, страной и обществом в целом.
1. Дайте определение контроля в государственном управлении.

2. Назовите функции контроля и требования к нему.
3. Какие задачи стоят перед контролем в сфере государственного
318
4. По каким критериям можно дифференцировать государственный
контроль?
5. Какие виды контроля реализуются в государственном управлении?
6. Раскройте сущность административного контроля, финансового
контроля.
7. Какие виды контроля можно выделить в зависимости от временных
рамок?
8. Какие формы контроля используются в государственном управлении?
9. Назовите основные методы контроля, используемые при организации
10. Раскройте опыт формирования и функционирования системы контроля в
Российской Федерации.
11. Какие тенденции развития системы контроля прослеживаются в
Российской Федерации?
12. Покажите особенности и направления контрольной деятельности в
зарубежных странах.
13. Раскройте опыт США, Китая в организации контрольной деятельности.
14. Что включает система государственного контроля в Республике
Беларусь?
15. Каковы полномочия Президента, Национального собрания, местных
Советов в реализации контроля?
16. В чем проявляется специфика контроля органов исполнительной власти в
Республике Беларусь?
17. Какие органы осуществляют судебный контроль в Республике Беларусь?
18. Раскройте сущность административного и прокурорского надзора в
Республике Беларусь.
19. В чем состоит сущность финансового контроля?
20. Покажите сферу применения и направления использования финансового
контроля в Республике Беларусь.
319
Глава 17. Эффективность государственного управления
эффективность государственного управления; экономическая,
внешнеэкономическая, социальная, экологическая эффективность; техническая
эффективность; критерии и показатели эффективности; направления оценки
эффективности государственного управления; методы оценки эффективности
Вопросы
17.1. Понятие и виды эффективности государственного управления.
17.2. Критерии и показатели эффективности.
17.3. Оценка эффективности государственного управления.
17.1. Понятие и виды эффективности государственного управления

Государственное управление является сложной по своему элементному
составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой. Объем и
характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает
специфику государственного управления, а системность и организованная
целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и
организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность,
координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и
эффективность государственного управления.
Потребность в эффективном воздействии государства на динамично
развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает
значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и
эффективности государственного управления. Все более актуальными
применительно к государственному управлению становятся такие характеристики,
как: «производительность», «результативность», «качество», «эффективность».
Все чаще поднимается вопрос о способности государства как определяющего
субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов
удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в
целом. При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в
государстве определяется реальным повышением производительности и
эффективности государственного управления.
Государственное управление, направленное на решение какой-либо
проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда
дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко
приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос
результативности и эффективности государственного управления.
Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства.
Если о результативности государственного управления можно судить по
достижению поставленных целей как главного результата управленческих
320
действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат
получен данный результат?». Однако при оценке государственного управления их
часто рассматривают как равнозначные понятия.
При оценке результативности государственного управления главным
критерием является достижение поставленных целей. Здесь всегда должен
присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее
достижения?».
Вместе с этим насколько сложной является система государственного
управления, настолько же сложным является определение эффективности
государственного управления, выделение критериев, показателей, а также
методологических подходов и методов оценки эффективности.
Понятие «эффективность» происходит от латинского слова «effictions», что
означает действительный, созидательный. По мере развития науки его содержание
все более обогащалось и применительно к современному этапу развития
эффективность рассматривается как результативность, представленная, чаще
всего, как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его
получением.
Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из
возможности достижения наилучших результатов по возможности в
кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов. Важно
подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных,
трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации
управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще
к нецелесообразности ее решения.
Применительно к системе государственного управления эффективность
(в широком смысле) следует рассматривать как комплексную
характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования
системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и
задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и
задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но
и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность
государственного управления должна отражать как прямые результаты
управления, так и побочные, объективно возникающие результаты. И если
прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия
воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач
государственного управления, то побочные результаты позволяют увидеть их
обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные
явления. При этом очень важно отделить получаемые результаты и последствия
как следствие государственного управления от тех, которые могут возникать в
результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.
Эффективность государственного управления не может отражать результаты
только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом,
экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его
многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и
явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов
321
развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это
свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке
эффективности государственного управления.
Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность
государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на
практике. И несмотря на то что проблема эффективности государственного
управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до
сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного
управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев
и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка
результатов государственного управления. Чаще всего эффективность
государственного управления рассматривается в отношении социального и
экономического развития государства.
Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с
управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня
управления, выделяются различные виды эффективности государственного
управления:
 экономический, отражающий эффективность проводимой государством
экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений
(экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций,
государственного сектора экономики и т. д.);
 социальный, позволяющий определить эффективность социальной
политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности
общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной
эффективности государственного управления – повышение качества и уровня
жизни человека.
 экологический, связанный с использованием окружающей среды,
реализацией природоохранных мер;
 внешнеэкономический, отражающий взаимовыгодное экономическое
сотрудничество с государствами на международной арене, в международном
разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене
новейшими технологиями и т. д.
Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного
управления и самоуправления.
Можно выделить и другие виды эффективности, но все они, по сути, связаны
с функциями государства, т. е. с основными направлениями его деятельности,
выражающими сущность и назначение государственного управления. Степень
реализации этих функций и определяет эффективность государственного
управления объектами и процессами.
В современном обществе с демократическим политическим устройством и
рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и
обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций
эффективности. Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и
физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи,
322
материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования
развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели
экономической и даже социальной эффективности. Но это ни в коей мере не
должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от
ответственности за их качественное выполнение.
В последнее время эффективность государственного управления часто
рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической
эффективности и экономической эффективности.
Техническая эффективность государственного управления определяется
степенью достижения поставленных целей деятельности государства с учетом
общественных интересов. Она отражает соответствие государственного
управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает
на состояние общества, и связана количественными и качественными
показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и
регулярность.
Экономическая эффективность государственного управления определяется
как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов
привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в
системе государственного управления, ее собственную деятельность.
Как экономическая категория экономическая эффективность отражает
отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными
при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени
характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно
отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов,
вовлеченных в процесс производства.
Главное требование к государственному управлению экономикой –
повышение эффективности, которое выступает его важнейшей качественной
характеристикой производства и отражает уровень развития производительных
сил и степень обеспечения потребностей общества.
Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях:
на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий,
организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных проектов.
При оценке экономической эффективности на уровне национальной
экономики следует исходить из двух важнейших составляющих: экономической
эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор
эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен
основываться на реальной ресурсной базе Республики Беларусь и приносить
экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности
функционирования белорусской экономики должна быть связана с динамикой
благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме
производительных сил республики. При этом производительные силы следует
рассматривать в широком их понимании – не только как рабочую силу, средства
труда и предметы труда, а как весь производственный потенциал страны, включая
научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский
ресурс, организационно-структурные факторы и т. д.
323
Определение любого вида эффективности государственного управления
опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта
управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны
17.2. Критерии и показатели эффективности
Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности

государственного управления используются критерии и показатели,
отражающие результат управления и полученный эффект. Исходя из того, что
эффективность государственного управления представляет собой многомерную
совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно
взаимосвязанных и взаимно зависящих друг от друга процессов и явлений, при
определении эффективности государственного управления используется
многокритериальный подход.
Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели,
описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество
управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.
Они бывают количественные и качественные.
Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично
развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание
общественного производства на базе новейших научно-технических
достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества,
разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере
очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости с
учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных
отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере, по крайней
мере, среди думающих людей зреет понимание того, что каждый человек должен
развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в
свободном, демократическом обществе.
При общей оценке эффективности функционирования экономики
применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий
объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики,
производство основных видов продукции на душу населения, уровень и
качество жизни населения, показатели экономической эффективности.
Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.
Важнейшими группами показателей являются следующие группы:
 Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их
сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых,
сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному
и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом
покупательской способности национальных валют, т. е. по паритетам их
покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т. е. с
324
учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных
товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих
государственных расходов (военных и гражданских, т. е. нерыночных товаров и
услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается
реальная картина развития страны.
 Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится
по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по
отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и
нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными
комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения,
химической промышленности, т. е. отраслей, обеспечивающих научно-
технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического,
агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.
 Производство основных видов продукции на душу населения. Эти
показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность
в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной
экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и
производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных
удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах
питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах,
холодильников и т. д.).
 Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как: ВВП
на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов
на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня
жизни используются показатели: потребительская корзина, прожиточный
минимум, средняя продолжительность жизни, уровень образования населения,
потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и
протеиновом содержании, уровень квалификации трудовых ресурсов, численность
учащихся и студентов на 10 тысяч населения, доля расходов на образование в
ВВП; а также показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей
на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения,
обеспеченность жильем и т. д.). В последние годы для определения качества
жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП),
используемый как альтернатива ВВП для измерения социально-экономического
развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны,
сравнить ее достижения с другим государствами. ИРЧП представляет собой
интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех
компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни. Долголетие измеряется
продолжительностью жизни, образованность – комбинацией грамотности
взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни – реальным ВВП на
душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина
ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 – min, а 1 – max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше
– он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 – средний и от 0,8 до 1 – высокий.
Показатели экономической эффективности в наибольшей степени
характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно
325
отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного
капитала, трудовых ресурсов. К ним относятся: производительность труда,
капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача
единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы
продукции и т. д.
Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного
производства имеют следующие показатели:
 производительность труда (по народному хозяйству в целом, по
отдельным отраслям, по видам производства);
 фондоотдача;
 материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.
Производительность общественного труда является важнейшим
показателем эффективности общественного производства и отражает как
эффективность живого труда, так и экономию общественного труда,
овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение
произведенного валового внутреннего продукта к численности работников,
занятых в отраслях народного хозяйства.
Фондоотдача характеризует эффективность использования основных
производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных
отраслях, на предприятиях.
Фондоотдача является наиболее слабым звеном экономической
эффективности и наиболее весомой частью недоиспользованного потенциала
общественного производства Республики Беларусь. На протяжении ряда лет она
имеет явно выраженную тенденцию к снижению. Безусловно, повышение
фондоотдачи не всегда обязательно и возможно. Фондоотдача складывается под
влиянием ряда факторов, имеющих разнонаправленный характер. Например,
удорожание зданий, сооружений, оборудования с целью создания лучших условий
и безопасности труда, использования новых прогрессивных технологических
процессов всегда будет тормозом к росту фондоотдачи. Однако задача здесь будет
состоять в том, чтобы добиваться ее решения за счет других факторов.
В республике сформировался относительно мощный производственный
потенциал, представленный основными производственными фондами, но
значительная его часть физически и морально устарела. В связи с этим
важнейшей проблемой современного этапа развития национальной
экономики является обеспечение расширенного воспроизводства основных
фондов на новой технической основе.
Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне,
характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива,
энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или
предприятий – эффективность использования предметов труда.
Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат
металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП.
Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень
потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу
ВВП.
326
Металлоемкость – это показатель, характеризующий уровень затрат
металла на единицу ВВП.
Всемерная экономия материальных ресурсов является одним из важнейших
признаков интенсивного развития экономики. Для Республики Беларусь эта
проблема весьма актуальна. Это связано с тем, что большинство отраслей
промышленности республики работает в основном на привезенных сырье,
материалах, топливе. За счет ввоза отрасль обеспечивает 90% своей потребности в
нефти, 100% – в природном газе и каменном угле, 100% – в хлопке, около 75% – в
прокате черных металлов, до 90% – в трубах стальных, 79% – в целлюлозе, около
60% – в цементе, 89% – в растительном масле, 69% – в сахаре.
В этих условиях обеспечение материальными ресурсами отраслей народного
хозяйства должно развиваться по следующим направлениям:
 формирование экономически эффективных связей как со странами СНГ, так
и другими государствами Европы и Азии;
 всемерное ресурсосбережение;
 последовательная структурная перестройка экономики.
Последние два направления имеют особое значение для обеспечения
относительной сырьевой независимости республики.
Для решения проблемы ресурсосбережения на государственном уровне
выработан комплекс мер, направленных на обеспечение и рациональное
использование материальных ресурсов. Общереспубликанские программы
«Энергосбережение», «Ресурсосбережение» объединяют мероприятия по
снижению материалоемкости продукции, рациональному использованию
отходов и т. д., а также предусматривают их организационно-экономическое
обеспечение. Они охватывают специальные методы управления и стимулирования
материалосберегающей деятельности. Так, в соответствии с программой
«Ресурсосбережение» предусматривается разработка и освоение
ресурсосберегающих технологий, выпуск новых изделий и материалов на основе
использования вторичных ресурсов и отходов производства. В рамках программы
«Энергосбережение» намечено создание новых энергосберегающих технологий и
оборудования, выпуск теплонасосных установок для утилизации вторичных
энергоресурсов и газораспределительного оборудования для сушки с
одновременной утилизацией отходящих газов.
Ресурсосберегающая деятельность должна также обеспечиваться
государственным регулированием потребления важнейших ресурсов путем
ограничения их удельных расходов, рационального применения заменителей
дефицитных ресурсов, а также стимулирования ресурсосбережения
посредством льготного кредитования и налогообложения, через финансирование,
дифференцированную систему амортизационных отчислений, систему
ценообразования и т. д.
По оценке специалистов, потребление материальных и топливно-
энергетических ресурсов в республике можно на 20  25% снизить, но достигнуть
этого уровня можно лишь поэтапно в течение 10 15 лет. В соответствии с
Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001
327
 2005 годы предполагается снижение материалоемкости товаров и услуг за
пятилетие на 6  7%, энергоемкости ВВП – на 20  25%. Основой снижения
должны стать разработка и внедрение материало- и энергосберегающих
технологий, ориентированных на оптимальное использование сырья и материалов.
Агрегированный показатель, характеризующий эффективность
функционирования национальной экономики в целом, пока не разработан в силу
определенных трудностей сведения воедино многочисленных и
разнонаправленных показателей, характеризующих ту или иную сторону
общественного производства. Попытки его создания сводятся к сопоставлению
совокупных результатов труда за год (ВВП, ВНП, НД) с совокупными затратами
всех факторов производства, произведенными в соответствующем году.
Важное значение для государственного управления приобретают критерии
общей социальной эффективности. Но это, скорее всего не критерии, отражающие
результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими
формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются показатели
развития экономической, социальной и духовной сфер общества. Эти критерии, в
том числе и политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет
политики ради политики, есть политика ради общества.
Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через
сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать
критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии
эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных
результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а
также на отрицательные последствия государственного управления.
17.3. Оценка эффективности государственного управления
Оценка эффективности государственного управления является объективно

необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств:
 невозобновимостью потерь, понесенных обществом вследствие
необдуманного и слабого управления;
 порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на
снижение уровня управления;
 снижением доверия к управлению, его общественному престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его
отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно
просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через
развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере
экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т. д.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной
оценке эффективности государственного управления. Причем оценка
эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки
управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его
достаточный уровень.
328
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня,
эффективности организации и функционирования системы государственного
управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по
времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в
естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и
авторитетными.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как
минимум, относительно:
 целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в
увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными
запросами;
 целей, реализованных в управленческих процессах и результатах,
полученных при осуществлении государственного управления (решений и
действий);
 объективных результатов управления и их соответствия общественным
потребностям и интересам;
 общественных издержек, ушедших на государственное управление в
сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;
 возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их
реального использования.
На практике оценка эффективности государственного управления
осуществляется по следующим направлениям:
 оценка процесса выполнения;
 оценка результатов;
 оценка последствий;
 оценка экономической эффективности.
При оценке эффективности используются различные методы: сравнений,
экспертные, моделирования и др.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления,
интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-
политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.
Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности
государственного управления, можно представить через две группы:
 научные исследования;
 традиционные формы оценки.
Научные исследования осуществляются с использованием различных
научных методологий и методик изучения социальных, экономических,
политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и
практические результаты, но требует много времени и больших финансовых
затрат.
При проведении научных исследований применяются:
 социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);
 наблюдения (открытые и скрытые);
 экспертные оценки;
329
 моделирование;
 формирование контрольных групп;
 проведение экспериментов и др.
В виду многомерности объектов государственного управления при оценке
эффективности управленческих решений, широко применяются методы
многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать
объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать
качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и
для мониторинга прогресса, отражающего результат управленческого
воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий
управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только
непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь
комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все
сферы общественной жизни.
Наиболее распространенный метод, который используется при оценке
эффективности управления, – метод сравнений. При этом используются
различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с
лучшими или средними за определенный период. Например, при оценке
эффективности управления в отношении социально-экономического развития
страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение
фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или
пятилетней программе социально-экономического развития.
При оценке эффективности управления на уровне отдельного органа
государственного управления можно использовать моделирование, в основе
которого используется построение специальных моделей, позволяющих получать
оценку не только относительно функций, но и связанных с ними процессов.
Например, можно использовать следующую модель, построение которой
предполагает три этапа:
 Первый этап – это организационное моделирование, когда строются
функциональная и структурная модели органа государственного управления.
Функциональная модель отвечает на вопрос «что?» или какие функции
реализует орган государственной власти, а структурная модель – на вопрос «кто?»
или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции.
Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть
представлена на основе документов трех видов: «Положение об организационной
структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных
инструкциях».
 Второй этап – это этап трансформации функциональной модели в
процессную модель. На этом этапе отдельные функции представляются в виде
последовательно взаимосвязанных процессов, отражающих их причинно-
следственный характер, что осуществляется установлением для каждой функции
входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель
трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы:
«что, кому, когда?», тем самым определяя, какую роль в процессе играет
330
определенная должность (государственный служащий на определенной
должности). Система, состоящая из процессной и ролевой модели, представляет
собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая
отвечает на вопросы: «что, кто, кому, когда?».
 На третьем этапе дается количественное описание процессов, то есть
строится количественная модель процесса, которая отвечает на вопрос:
«сколько?».
Схематично этапы построения модели оценки эффективности
управленческого решения представлены на рис.17.1.
Этап Функциональная модель Структурная модель

1
Что?
Кто?
Организационная модель
Кто и что?
Этап 2 Процессная модель Ролевая модель
Что, кому, куда? Кто, кому, когда?
Процессно-ролевая модель
Что, кто, кому, когда?
Этап 3 Количественная модель
Сколько?
Рис.17.1. Этапы построения модели оценки эффективности

управленческого решения
Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих
решений дает возможность ее автоматизации. При этом обязательным условием
является наличие количественной оценки результатов управления.
331
Традиционные формы оценки эффективности государственного
управленческого решения представлены политическим или административным
контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов
руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки
и т. п.
Следует отметить, что оценку эффективности государственного
управления делают разные общественные институты: гражданин, семья,
трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры.
Из всех способов оценки следует выделить следующие:
 отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также
должностных лиц о результатах их деятельности. Это – ежегодные послания
Президента Республики Беларусь Национальному собранию, отчеты
Правительства Республики Беларусь перед Национальным собранием, отчеты
палат Национального собрания перед обществом, а депутатов  перед
избирателями и т. д.;
 общественное мнение также является разновидностью оценки
эффективности государственного управления, которое представляет собой
совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей. Оно
как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и
ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно,
из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть»
эффективность государственного управления;
 оценку эффективности государственного управления дают средства
массовой информации, которые по своей сути призваны зеркально отражать
происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно,
результаты управления;
 обращения граждан, содержание которых формирует представления о
жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав и т. п.,
что, в определенной мере, позволяет судить об эффективности государственного
управления, обнаруживать недостатки, упущения, слабые места в системе
1. Чем обусловлена необходимость определения эффективности

2. Раскройте понятие эффективности и результативности государственного
3. Представьте виды эффективности государственного управления и
охарактеризуйте их.
4. Дайте определение экономической эффективности национальной
экономики.
5. Что представляют собой критерии и показатели эффективности?
6. Какие группы критериев и показателей используются при оценке
эффективности национальной экономики?
332
7. Кем оцениваются результаты государственного управления?
8. По каким направлениям оценивается эффективность государственного
9. Какие формы используются при оценке эффективности государственного
10. Какие методики используются при оценке эффективности
государственного управления в рамках научных исследований?
11. Какие методы можно использовать при оценке эффективности управления
на уровне отдельного государственного органа?
12. Что представляют собой традиционные формы оценки эффективности
ЛИТЕРАТУРА
333

Князев С.Основы государственного управления.

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Князев С.Основы государственного управления.

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Под редакцией С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой

1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей.

1.2. Государство и государственное управление как социальные

На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с

1.4. Виды и уровни государственного управления

1.5. Государственно-административное и политическое управление

Разделение государственного управления на политическое и административное

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления.

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых

Характерные черты этапа:

Характерные черты этапа:

Характерные черты этапа:

Рис. 2.1. Этапы развития теории государственного управления

Отечественная наука в области государственного управления развивалась в

Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную,

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

Методология – это система наиболее общих принципов, положений,

3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект

В качестве непосредственных участников государственного управления

В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что

Реализация государственного управления базируется на принципах –

Контрольные вопросы и задания

1. Что следует понимать под методологией государственного управления?

4.1. Цели и приоритеты государственного управления.

4.1. Цели и приоритеты государственного управления

Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике

Реализация государственного управления базируется на принципах –

Методы государственного управления

1. Что должны отражать и на что опираться цели государственного

5.1. Характеристика современной системы государственного

5.1. Характеристика современной системы государственного управления

В современном мире любую совокупность элементов (компонентов,

Рис. 5.1. Система управления

требования Система решения

Требования к системе формируются исходя из общественных потребностей и

В современной системе государственного управления важнейшую роль

5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие

6.4. Конфликты в государственном управлении и механизм их

6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

В буквальном переводе слово «бюрократия» означает господство конторы,

6.2. Коррупция в государственном управлении

Самым негативным последствием бюрократизации государственного

6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления

1. Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в

Глава 7. Государственная власть

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика.

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика

Государственная власть и государственное управление выступают как

7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и

Организационная структура государственного управления

7.3. Понятие и организационная структура государственных органов,

Основным элементом организационной структуры государственного

Организационная структура не является застывшей формой. Процесс

1. Дайте определение государственной власти.

8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной

8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в