Глава субъекта РФ: выборы, полномочия, основания прекращения

Россия является федеративным государством (ст. 1 Конституции РФ),

что влечет создание двухуровневой системы государственной власти –
создание органов власти на уровне федерации и на уровне субъектов РФ.
Система региональных органов власти строится на основе тех же принципов,
что и система федеральных органов, в том числе на основе принципов
единства и разделения властей. Так, согласно ст. 2 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" от 06.10.1999 № 184-ФЗ (далее – ФЗ №184) систему органов
государственной власти субъекта РФ составляют законодательный
(представительный) орган, высший исполнительный орган, а также иные
органы, образуемые в соответствии с уставом (конституцией) субъекта РФ.
При этом должность высшего должностного лица субъекта (главы субъекта
РФ) устанавливается также учредительным актом субъекта РФ. Надо
отметить, что конкретное наименование высшего должностного лица
устанавливается также учредительным актом субъекта РФ с учетом
исторических и национальных традиций данного субъекта Федерации.
Например, в Москве – это мэр, в Санкт-Петербурге – губернатор (также как и
в большинстве субъектов РФ), в республике Карелия – это глава Республики,
а в Тыве – глава-председатель правительства. Интересно, что ранее
должность главы республики Татарстан именовалась «Президент республики
Татарстан», но после внесения изменений в п. 6 ст. 18 ФЗ №184 такое
наименование стало запрещено. Такое изменение стало поводом для
обращения к Президенту РФ с просьбой о сохранении наименования для
нынешнего главы республики до истечения полномочий в 2020 году,
поскольку «народ республики голосовал на выборах именно за президента
Татарстана». Но для краткости в дальнейшем в работе будет использоваться
в качестве обобщающего наименования высшего должностного лица – «глава
субъекта РФ».
Как отмечает В.Е. Чиркин1, в России сложились три разновидности
глав субъекта РФ в зависимости от того, образуется или нет отдельный орган
исполнительной власти – правительство субъекта РФ, и от отношений главы
субъекта РФ с этим правительством и законодательным органом. При первой
модели глава субъекта имеет собственные полномочия, а глава правительства
субъекта РФ – иные полномочия (например, Башкортостан, Татарстан,
Удмуртия). При второй модели правительство субъекта РФ возглавляет глава
субъекта, то есть дополнительной фигуры председателя правительства
субъекта не появляется (например, Свердловская область, Коми, Москва,
Ставропольский край, ЯНАО). При третьей модели построения системы
исполнительной власти субъекта правительство как отдельный

1
Чиркин, В. Е. Конституционное право: Учебник для бакалавриата/В.Е. Чиркин - Москва: Юр. Норма, НИЦ
ИНФРА-М, 2015. - С. 287.
коллегиальный орган не образуется, а есть департаменты, которые находятся
в непосредственном подчинении главы субъекта РФ (к примеру, Курская
область). В любом случае система органов устанавливается каждым
субъектом РФ самостоятельно в уставе (конституции) субъекта РФ (п.1 ст. 77
Конституции РФ).
Говоря о порядке наделения полномочиями главы субъекта РФ,
необходимо понимать историческое развитие данного вопроса в России. Так,
указом Президента РФ № 951 от 17.09.1995г. было введено положение об
избрании глав субъектов РФ на основании всеобщего, прямого и тайного
голосования. Однако в принятом в 1996 году уставе Алтайского края было
предусмотрено, что глава краевой администрации избирается органом
законодательной власти края. Эта правовая норма послужила предметом
обращения главы исполнительной власти Алтайского края в
Конституционный суд РФ (далее – КС РФ). КС РФ указал, что избрание
главы исполнительной власти края Законодательным собранием края не
соответствует Конституции РФ и действующему тогда федеральному
законодательству2. Избранный в таком порядке глава администрации, как
пишет КС РФ, не может считаться легитимным независимым представителем
исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная
власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в
федеральных органах. В связи с чем, глава исполнительной власти субъекта
РФ должен избираться на основе прямых всеобщих выборов.
В 2004 году федеральный законодатель установил новый порядок
наделения полномочиями глав субъектов РФ – законодательным органом
субъекта РФ. Есть мнение, что такая законодательная инициатива со стороны
Президента РФ явилась реакцией на террористический акт в Беслане. Глава
государства заявил о необходимости «совместного участия Федерации и ее
субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях
России». Ожидаемым было повторное рассмотрение данной нормы КС РФ 3.
Тогда КС РФ изменил свою позицию, указав на конституционность такого
порядка наделения полномочиями главы субъекта РФ. Чем было обосновано
изменение подхода КС РФ к решению данного вопроса? КС РФ указал, что
положения Конституции РФ следует оценивать «в развивающемся
социально-историческом контексте». В частности, самым важным доводом
КС РФ было то, что в 1996 году еще не существовал ФЗ №184, и тогда
субъекты РФ были ограничены конституционными положениями, которые
должны были пониматься так, как их в 1996 году истолковал КС РФ. Однако
нужно отметить, что с подобной позицией были согласны не все судьи КС
РФ. Так в своем особом мнении судья А.Л. Кононов обратил внимание на то,
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СПС «КонсультантПлюс».
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
что «представляется бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий
по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов
Федерации к общим принципам организации системы органов
государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения,
регулируемому федеральным законом». Аналогичного мнения
придерживался и судья В.Г. Ярославцев, указывая, что такой порядок
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
противоречит ст. 3 и ст. 32 Конституции РФ. Но есть те, кто поддер
22 декабря 2011 года в послании Федеральному собранию РФ
Президент России Д.А. Медведев предложил «перейти к выборам
руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов». 2
мая 2012 года глава государства подписал соответствующие изменения в
законы. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в
силу 1 июня 2012 года. Однако в соответствии с п. 3.2 ст. 18 ФЗ №184 по-
прежнему сохраняется возможность избрания главы субъекта депутатами
законодательного (представительного) органа субъекта РФ по представлению
Президента РФ, в случае если учредительным актом субъекта предусмотрен
такой порядок. Таким образом, в настоящий момент ФЗ №184 (а именно, ст.
18) предусмотрено два механизма наделения полномочиями главы субъекта,
выбор из которых остается на усмотрение самого субъекта РФ.
Полномочия главы субъекта РФ предусмотрены п. 7 ст. 18 ФЗ №184.
Глава субъекта РФ выступает официальным представителем субъекта РФ в
отношениях с федеральными органами, с региональными органами других
субъектов РФ, а также с органами местного самоуправления.
Глава субъекта РФ (в случае, если он выступает и руководителем
исполнительного органа) разрабатывает бюджет субъекта РФ, представляет
его на утверждение в законодательное собрание субъекта РФ и обеспечивает
его исполнение. Глава субъекта РФ подписывает законы субъекта РФ, а
также имеет право вето. По отношению к органам местного самоуправления
глава субъекта вправе внести в законодательный орган закон о роспуске
представительного органа муниципального образования, если оно не отменит
акт, признанный КС РФ, противоречащим Конституции. При этих же
условиях отрешить от должности и главу муниципального образования.
Такое решение законодателя представляется неоднозначным, хотя бы ввиду
того, что формально в соответствии со ст. 11 Конституции РФ органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти.
Глава субъекта РФ назначает на должность и освобождает от
должности многих должностных лиц субъекта РФ, одного представителя от
субъекта РФ в Совет Федерации, представителей, действующих при
Президенте РФ и Правительстве РФ.
 Дискуссионным является вопрос о значении главы субъекта РФ в сфере
охраны прав и свобод человека и гражданина. Так, защита прав и свобод
человека и гражданина п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ отнесена к предмету
совместного ведения. Однако п. 7 ст. 18 ФЗ №184 не содержит полномочия
главы субъекта РФ в данной сфере.
Из вопроса о полномочиях закономерно следует вопрос о
конституционно-правовой ответственности, которую несет лицо,
занимающее должность главы субъекта РФ.