Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
ПЛАНИРОВАНИЕ
устойчивых городов:
н ап р авления с тратегии
Сокращенная версия
Программа Организации
Объединенных Наций
по населенным пунктам
ПЛАНИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВЫХ
ГОРОДОВ: НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИИ
ГЛОБАЛЬНЫЙ ДОКЛАД
О НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ 2009
Сокращенная версия
HS/008/12R
ВВЕДЕНИЕ
В докладе «Планирование устойчиво развивающихся городов: глобальный доклад о населенных пунктах
2009» содержится оценка городского планирования как средства решения беспрецедентных проблем, стоящих
перед городами XXI века, и повышения качества устойчивого городского развития. Сегодня признается, что во
многих странах мира системы городского планирования изменились лишь незначительно и нередко служат скорее
источником городских проблем, нежели средством улучшения окружающей среды и условий жизни людей. Учи-
тывая это, основной аргумент Глобального доклада состоит в том, что в большинстве стран мира необходимо ме-
нять существующие подходы к планированию и что надо найти ему новое место в обеспечении устойчивого
городского развития.
В Глобальном докладе отмечается, что в будущем городское планирование необходимо осуществлять с
учетом факторов, влияющих на формирование городов XXI века, в том числе таких, как:
● экологические проблемы, вызванные изменением климата, и чрезмерной зависимостью городов от автомо-
билей, работающих на природном топливе;
● демографические проблемы: в развивающихся странах из-за быстрой урбанизации, стремительного роста
малых и средних городов и роста численности молодежи, а в развитых странах – проблемы угасающих горо-
дов, старения городского населения и увеличение числа представителей различных этнических культур среди
жителей городов;
● экономические проблемы, связанные с неопределенностью развития экономики в будущем и серьезными
сомнениями в рыночных методах, порожденными нынешним мировым финансовым кризисом, а также рас-
ширением неформальной деятельности в городах;
● нарастающие социальные и территориальные проблемы, в особенности разрастание городов и не предусмот-
ренная планами застройка городских окраин;
● проблемы и возможности дальнейшего развития демократизации при принятии решений и улучшения знаний
своих социальных и экономических прав у рядовых граждан.
В Глобальном докладе сделан важный вывод, что, хотя планирование в большинстве стран мира измени-
лось относительно незначительно, тем не менее, в некоторых странах в последние десятилетия стали применять
новые методы. В их число входят стратегическое территориальное планирование, включение территориального
планирования в функции государственного сектора, новые методы регулирования и организации землепользо-
вания, участие общественности и развитие партнерских отношений между соседними городскими кварталами, и
планирование новых и более рациональных территориальных форм, таких как компактные города и новый ур-
банизм. Однако многие развивающиеся страны сохраняют прежние принципы генерального планирования. Наи-
более очевидная проблема такого подхода заключается в том, что он не позволяет большинству населения
устроить свою жизнь в быстро растущих и в основном бедствующих и неформальных городах, и часто напрямую
способствует социальной и территориальной изоляции населения.
В Глобальном докладе содержится ряд основных положений, все они способствуют поиску новой роли пла-
нирования в целях обеспечения устойчивого городского развития. Один из ключевых тезисов заключается в том,
Введение
V
что правительства все чаще должны брать на себя ведущую роль в городах, чтобы возглавить работу по осуществ-
лению программ развития и обеспечить удовлетворение основных потребностей. Потребность в этом в значи-
тельной степени стала следствием нынешнего мирового экономического кризиса, высветившего пределы
возможностей частного сектора в восстановлении нормальной деятельности и последующего роста городов, а
также возможностей «рынка» решать большинство городских проблем. Ясно, что городское планирование должно
играть важную роль в оказании содействия правительствам в решении проблем городов XXI века.
Поскольку количество городов в мире увеличивается, важно, чтобы правительства воспринимали урбани-
зацию как позитивный процесс и эффективное средство улучшения доступа к услугам и роста социально-эконо-
мических возможностей.
Для того чтобы городское планирование играло более эффективную роль в проведении такого политического
курса, странам необходимо разработать комплексную национальную стратегию развития городов.
В том, что касается перестройки структуры планирования, в Глобальном докладе содержится тезис о не-
обходимости уделять особое внимание наращиванию возможностей по выявлению коррупции и подрыва власти
в планирующих органах, а также факторов, способствующих таким проявлениям. В частности, важно, чтобы в ор-
ганизационном отношении городское планирование занимало место, позволяющее ему играть роль в создании
возможностей инвестиций в города и обеспечения источников дохода при помощи оперативного реагирования,
взаимодействия и координации территориальных вопросов государственной политики и инвестиций.
Чтобы такое участие было конструктивным, охватывало все слои населения и способствовало совершен-
ствованию городского планирования, необходимо создать минимум условий. Среди них: политическая система,
которая разрешает и поддерживает активное участие общественности; законодательная база политической и
плановой деятельности на местах с конкретным указанием, как результаты участия общественности повлияют
на разработку планов и принятие решений; и механизмы, обеспечивающие маргинальным группам населения
право голоса в политике, которую проводят представительные органы власти, и право участия в планировании.
В Глобальном докладе перечислен ряд перспективных тенденций, позволяющих ликвидировать разрыв
между повесткой дня по спасению природы и повесткой дня по спасению городов, в том числе:
● разработка устойчивых источников энергии в целях уменьшения зависимости городов от невозобновляемых
источников энергии;
● повышение эффективности природоохранной деятельности и обеспечение возможностей использования от-
ходов в целях удовлетворения энергетических и материальных потребностей городов;
● создание устойчиво развивающегося транспорта в целях уменьшения пагубного воздействия на окружающую
среду городов, зависимых от автомобилей, работающих на природном топливе; и
● строительство «городов без трущоб» и решение неотложных проблем, вызванных дефицитом питьевой воды
и канализации, а также угрозой стихийных бедствий.
В докладе дается рекомендация как эффективно в три этапа реагировать на городскую неформальную дея-
тельность: во-первых, признать определенную роль городского неформального строительства; во-вторых, внести
поправки в правила, законы и нормативные требования в целях содействия в осуществлении деятельности в не-
формальном секторе и, в-третьих, укрепить законность систем планирования и нормативно-правового регули-
рования. В данном процессе особенное значение имеют два аспекта: предложение альтернативы жителям трущоб
и неформальным предпринимателям в случае принудительного выселения (например, урегулирование проблем
VI Планирование устойчивых городов
Несмотря на то, что за сто лет с момента своего появле- дов от автомобилей, работающих на природном топ-
ния в большинстве стран система городского планиро- ливе; во-вторых, демографические проблемы стреми-
вания не очень изменилась, в последние десятилетия тельной урбанизации, угасающих городов, старения
ряд стран идет по пути применения новых методов. В населения и увеличение числа представителей различ-
их число входят: стратегическое территориальное пла- ных этнических культур среди горожан; в-третьих, эко-
нирование; использование территориального плани- номические проблемы, связанные с неопреде-
рования в целях интеграции функций государственного ленностью будущего развития экономики и серьез-
сектора с включением территориального аспекта; ными сомнениями в рыночных методах, вызванными
новые методы регулирования и организации земле- нынешним мировым финансовым кризисом, а также
пользования; участие общественности и сотрудниче- расширением неформальной деятельности в городах;
ство на уровне соседних городских кварталов; новые в-четвертых, нарастающие социальные и территори-
методы генерального планирования с организацией альное проблемы, в особенности социальное и терри-
работы по принципу «снизу-вверх», ориентированные ториальное неравенство, разрастание городов и не
на обеспечение социальной справедливости; и плани- предусмотренная планами застройка городских
рование новых территориальных форм, таких как ком- окраин, а также расширение городской территории; и
пактные города и новый урбанизм. в-пятых, организационные проблемы, связанные с го-
Однако во многих развивающихся странах сохра- родским управлением и изменением роли местного са-
няются прежние принципы генерального планирова- моуправления.
ния. Наиболее очевидная проблема такого подхода В качестве вклада в реформу систем городского
заключается в том, что он не позволяет большинству планирования ниже предлагается несколько общих и
населения устроить свою жизнь в быстро растущих и в конкретных направлений политики.
основном бедствующих и неформальных городах, и
часто напрямую способствует социальной и территори- Общие направления политики
альной изоляции населения. Во многих странах мира
системы городского планирования пока еще не обла- Необходимо, чтобы правительства стран и мест-
дают достаточными возможностями, чтобы решать эту ные органы власти чаще брали на себя ведущую
и другие проблемы городов двадцать первого века, и роль в больших и малых городах и возглавляли
в силу этого требуют реформы. деятельность по реализации программ развития
Среди основных факторов, формирующих города и обеспечению удовлетворения основных по-
двадцать первого века, которые необходимо рассмат- требностей. Данная потребность получает все более
ривать в рамках будущего городского планирования, широкое признание и является, в значительной мере,
во-первых, экологические проблемы, вызванные из- следствием нынешнего мирового экономического кри-
менением климата, и чрезмерной зависимостью горо- зиса, высветившего пределы возможностей частного
VIII Планирование устойчивых городов
бильности в сфере имущественных и земельных прав, вие в развитии динамично развивающегося граж-
в особенности там, где царит рыночная система. данского общества и обеспечивали создание эф-
фективных механизмов участия общественности.
■ Участие общественности, Наличие хорошо организованных организаций граж-
планирование и политика данского общества и достаточно информированного
Необходимо, чтобы правительства стран при- населения, способного использовать возможности уча-
няли ряд минимальных, но вместе с тем крайне стия общественности в планировании и принятии ре-
важных мер в отношении политической ситуации шений и играть эту роль в течение длительного
и нормативно-правовой базы, а также финансо- периода времени, имеет существенное значение для
вых и людских ресурсов, и обеспечить, чтобы уча- обеспечения эффективного участия общественности в
стие общественности было конструктивным, городском планировании. Важно создать также меха-
охватывало все слои населения и способствовало низмы, обеспечивающие социально изолированным
улучшению городского планирования. В число слоям населения право голоса в политике, которую про-
таких мер входят: создание политической системы, ко- водят представительные органы власти, и участия в
торая позволяет и поддерживает активное участие об- процедуре планирования.
щественности и проведение реальных обсуждений
и соблюдает обязательства в решении вопросов, свя- ■ Ликвидация разрыва между повесткой
занных с потребностями и пожеланиями всех граждан дня по спасению природы и повесткой
и инвесторов; создание нормативно-правовой базы дня по спасению городов
городской политики и планирования с конкретным ука- Чтобы преодолеть в городах разрыв между пове-
занием, как результаты сотрудничества с обществен- сткой дня по спасению природы и повесткой дня
ностью влияют на подготовку проектов и принятие по спасению городов местным властям необхо-
решений; обеспечение местных органов власти доста- димо реализовать комплекс мер по обеспечению
точными функциями, ресурсами и правом самоуправ- экологической безопасности на таких направле-
ления в целях поддержки участия общественности; ниях, как городское проектирование, энергоснаб-
обеспечение соблюдения правительством и финанси- жение, инфраструктура, транспорт, ликвидация
рующими организациями обязательств при распреде- отходов и трущобы. Такая политика и стратегия вклю-
лении ресурсов и оказании содействия в выполнении чают в себя: повышение плотности городской
решений, вытекающих из участия общественности застройки на основе смешанной стратегии землеполь-
в сфере планирования, и получение гарантий конкрет- зования; структуры энергопотребления с использова-
ных результатов сотрудничества с общественностью; и нием возобновляемых источников энергии и нулевым
повышение готовности специалистов и улучшение их балансом выброса углекислого газа, главным образом,
навыков сотрудничать с общественностью, предостав- в целях снижения выбросов парниковых газов в рамках
лять необходимые консультации по техническим осуществления мер по смягчению последствий изме-
вопросам и включать результаты участия обществен- нения климата; меры по созданию экологически чистой
ности в процессы планирования и принятия решений. инфраструктуры и широкого использования неболь-
ших систем энергосбережения и водоснабжения в рам-
Необходимо, чтобы правительства стран и мест- ках развития городской экономики, что может
ные органы власти совместно с неправитель- повысить чувство причастности к жизни города; меры
ственными организациями оказывали содейст- по обеспечению устойчиво развивающихся транспорт-
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
XI
ных систем и сокращения потребления природного топ- правовых актов в целях облегчения деятельности не-
лива, сдерживания тенденции разрастания городов и формального сектора и, в-третьих, укрепить законность
уменьшения зависимости от городского автомобиль- и эффективность систем планирования и регулирования
ного транспорта; эффективную охрану природы, в том на основе более реалистичных стандартов.
числе вторичное использование отходов и обеспечение В целях эффективного реагирования политики город-
кардинальных изменений в обменных процессах горо- ского развития и планирования на неформальную дея-
дов, и эффективные методы создания «городов без тру- тельность необходимо принять и реализовать больше
щоб» в более широких масштабах и с упором на новых и испытанных методов в отношении застройки
проблемы доступа к питьевой воде и канализации, а земельных участков и использования городского про-
также ухудшение качества окружающей среды в горо- странства. Первый метод – поиск альтернатив принуди-
дах развивающихся стран. тельному выселению жителей трущоб и принуди-
тельному переезду неформальных промышленных
Многие экологические инновации могут и должны предприятий или их закрытию. Например, урегулиро-
быть включены в системы нормативного городс- вать проблемы жилья и реконструировать незаконно
кого планирования и контроля развития террито- застроенные районы предпочтительнее, чем позволить
рии, включая стандарты планирования и строи- запустение или разрушение. Второй метод – использо-
тельные нормы и правила. Реализовать стратегию вание механизмов планирования в стратегических
совместного выполнения «зеленой» и «коричневой» целях, например, для создания инфраструктуры магист-
повестки дня в городах невозможно без соответствую- ральных сетей, целенаправленной застройки террито-
щей надежной системы городского планирования. рии и реорганизации системы землепользования.
Кроме того, опыт последнего времени свидетельствует Третий метод – взаимодействие с предпринимателями,
также об эффективности нормативно-правового регу- занятыми в сфере неформальной деятельности для ре-
лирования в сочетании с развитием партнерских отно- шения вопросов использования общественной терри-
шений между государством, бизнесом и местным тории и обслуживания, в том числе путем признания
населением в разработке и реализации новых идей и прав собственности этих предпринимателей, выделения
программ в интересах устойчивого развития на местах. зон специального назначения для неформальной дея-
тельности и предоставления основных видов услуг.
■ Городское планирование и неформальная
деятельность ■ Планирование, территориальная структура
Необходимо, чтобы правительства стран и органы городов и создание инфраструктуры
местной власти признали важную роль нефор- Стратегическое территориальное планирование
мального сектора и обеспечили положительное в сочетании с созданием инфраструктуры способ-
реагирование системы городского планирования ствует развитию компактных форм городского
на данный факт, в том числе в законодательном строительства, ориентированных на обеспече-
порядке. Чтобы эффективно реагировать на нефор- ние доступности услуг и общественного транс-
мальную деятельность, система городского планирова- порта. Такой подход ведет к улучшению работы
ния и городское руководство должны действовать в городских служб, реагирующих на запросы различных
три этапа: во-первых, признать положительную роль не- социальных слоев населения, улучшению состояния
формального городского развития; во-вторых, обсудить окружающей среды, а также расширению экономиче-
вопрос о пересмотре политики, законов и нормативно- ских возможностей и обеспечения средств к существо-
XII Планирование устойчивых городов
ванию. Необходимо также признать важность соблю- ■ Мониторинг и оценка городских проектов
дения прав пешеходов и владельцев безмоторного Мониторинг и оценка должны как единое целое
транспорта. Кроме того, существенное значение имеет входить в систему городского планирования
увязка со стратегическим планированием крупных ин- в качестве постоянно действующей функции. Эти
вестиционных проектов развития инфраструктуры и показатели должны содержать четкие данные, соответ-
крупномасштабных проектов. ствующие целям, задачам и политике. Городские планы
должны также четко отражать принципы, комплекс
В целях обеспечения устойчивого развития мер и порядок проведения мониторинга и оценки. Сле-
го-родов и оказания содействия в предоставле- дует избегать лишних параметров и уделять основное
нии городских услуг местные городские власти внимание показателям, позволяющим свободно полу-
должны разрабатывать планы инфраструктуры чать информацию.
как основного элемента стратегического терри-
ториального планирования. В планах инфраструк- Традиционные методы оценки, такие как анализ
туры наиболее важное место занимают связи между эффективности затрат, анализ стоимости и эффек-
транспортом и использованием территории, и они тивности и оценка эффективности финансирова-
имеют первостепенное значение, за ними идут другие ния, сохраняют свою актуальность – с учетом
виды инфраструктуры, в том числе инфраструктура ма- существующих ограничений на ресурсы местных
гистральных сетей водопровода и канализации. органов власти. Появившийся в последнее время ин-
Существенное значение для принятия совместного и терес к таким критериям, как показатели производи-
согласованного технического решения имеет широкое тельности, окупаемость инвестиций и принципы
участие заинтересованных сторон, но план инфраструк- управления по результатам, означает, что в практике
туры также должен строиться на правильном анализе городского планирования следует поддерживать эти
и понимании различных тенденций и факторов. Еще в количественные методы оценки.
плане необходимо предусмотреть механизмы защиты
городского неимущего населения от повышения стои- Любая оценка требует проведения широких
мости земли и спекуляции как возможных последствий консультаций и содействия всех заинтересован-
создания новой инфраструктуры. ных кругов. Этого можно достичь, например, с помо-
щью оценки городских проектов при участии
Необходимо, чтобы управлением ростом горо- общественности. Опыт показывает, что такой метод
дов занимались региональные органы власти, способствует повышению качества и эффективности
поскольку такое строительство может выходить планов благодаря глубокому пониманию вопросов и
за рамки административных границ, что чаще перспектив развития, которые в противном случае
всего и происходит во всех регионах мира. В этой могли бы оказаться упущенными в процессе формаль-
ситуации территориальное планирование должно слу- ного принятия решений.
жить основой координации городской политики с круп-
ными проектами инфраструктуры, гармонизации Мониторинг и оценка должны быть направлены
стандартов застройки, комплексного решения эколо- главным образом на выполнение планов для
гических последствий урбанизации и платформой для округа, района или квартала. Конечные результаты
открытой дискуссии по этим вопросам. и итоги выполнения многих крупномасштабных про-
ектов сложно оценить в связи с тем, что с течением вре-
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
XIII
мени в городах начинает происходить множество раз- ходя из принципа, что «мир един». В развитых
личных событий и появляется много факторов, оказы- странах некоторые школы планирования не обучают
вающих влияние. Поэтому имеет смысл уделять студентов работе в условиях разных ситуаций, что
больше внимания вопросам мониторинга и оценки ограничивает мобильность выпускников и создает про-
территориального планирования в более узких масшта- блемы для студентов из развивающихся стран, желаю-
бах, то есть на уровне округа, района и квартала. щих вернуться на родину и реализовать полученные
знания у себя дома. Концепция «мир един» в сфере об-
■ Планирование образования разования по вопросам городского планирования – это
Во многих учебных заведениях назрела серьез- попытка исправить существующее положение, и ее не-
ная необходимость обновления и реформы обходимо поддерживать. Еще одной полезной мерой
учебных программ по подготовке специалистов может служить повышение возможностей профессио-
в области городского планирования, особенно в нальных организаций и международных ассоциаций
развивающихся странах и странах с переходной профессиональных сообществ. Такие организации и ас-
экономикой, где подобные программы не пере- социации должны быть открыты для всех желающих,
сматривались и отстают от требований возни- поскольку в системе городского планирования занято
кающих проблем и вызовов современности. немало специалистов, не имеющих профессионального
В учебных заведениях, готовящих специалистов по го- образования в данной области.
родскому планированию, необходимо внедрять новые
концепции планирования. В частности, важно уделять Наконец, образование в области городского пла-
больше внимания вопросам обучения общественности нирования должно включать в себя обучение во-
навыкам участия в процедуре планирования, инфор- просам основных социальных ценностей и этики,
мационного взаимодействия и проведения обсужде- поскольку система планирования не «безраз-
ний. Обновленные учебные программы должны также лична в отношении ценностей». Соответственно,
способствовать повышению знаний в ряде областей, обучение должно охватывать такие направления, как
часть из которых сегодня только появляются, а другие содействие в обеспечении социальной справедливости
в прошлом игнорировались, в том числе такие, как и социальных и экономических прав граждан, а также
стремительная урбанизация и городская неформаль- устойчивое городское развитие и проектирование го-
ная деятельность, города и изменение климата, город- родов, где проживают представители различных этни-
ское экономическое развитие, стихийные бедствия и ческих культур. В обучении вопросам социальных
техногенные катастрофы, городская преступность и на- ценностей и этики главное место должно занимать при-
силие и проживание в городах представителей различ- знание и уважение существующих в обществе разли-
ных этнических культур. В этом процессе важную роль чий, ибо невозможно осуществлять эффективное
должны выполнять краткие курсы по подготовке прак- городское планирование и вести поиск справедливых
тикующих специалистов по вопросам планирования и решений без понимания перспектив населения, лишен-
экспертов в смежных областях. ного гражданских прав и возможностей получения
услуг.
Необходимо, чтобы учебные заведения по под-
готовке специалистов в области городского пла-
нирования обучали студентов работе в условиях
любой складывающейся в мире ситуации, ис-
ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ
1
В состав Консультативного совета Глобальной исследовательской сети по населенным пунктам входят опытные исследователи жилых поселений, пред-
ставляющие различные регионы мира. Основная роль Консультативного совета – оказание консультативной помощи ООН-ХАБИТАТ по вопросам основ-
ного содержания и подготовки Глобального доклада по населенным пунктам.
ГЛАВА
ГОРОДСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
1
И НЕОБХОДИМОСТЬ ПЕРЕСМОТРА
ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Экологически устойчивое развитие городов требует решения следую- ● работоспособные обученные трудовые кадры, обладающие над-
щих задач: лежащей квалификацией;
● правовая система, гарантирующая конкуренцию, ответственность
● сокращение выбросов парниковых газов и принятие серьезных и права собственности;
мер по адаптации к изменению климата и по смягчению его по- ● надлежащая законодательная база, предусматривающая мини-
следствий; мальные недискриминационные и приемлемые на местах стан-
● свертывание процесса разрастания городов и развитие компакт- дарты безопасных для здоровья рабочих мест, технологии
ного строительства в городах, обеспеченных общественным обработки отходов и работы с загрязняющими выбросами, а
транспортом; также меры по соблюдению таких стандартов.
● рациональное использование и сохранение невозобновляемых
ресурсов; В силу ряда причин особое внимание следует уделять поддержке не-
● меры по предотвращению истощения возобновляемых ресурсов; формального городского сектора, представляющего важное значение
● сокращение потребления электроэнергии и производства отходов для устойчивого развития городской экономики.
на единицу продукции и потребления; Социальные аспекты урбанизации и экономического развития не-
● переработка и утилизация отходов производства с использова- обходимо рассматривать в рамках повестки дня устойчивого развития
нием технологий, не наносящих ущерба окружающей среде; и городов. В Повестке дня Хабитат изложены соответствующие принципы,
● уменьшение экологического следа городов. в том числе по оказанию содействия в таких областях, как:
Эти задачи можно выполнить только в том случае, если решать про- ● равный доступ к услугам и справедливое и добросовестное пре-
блемы урбанизации в контексте планирования и осуществления поли- доставление услуг;
тики на региональном, национальном и даже международном уровне. ● социальная интеграция путем запрета дискриминации и предо-
При определении приоритетов и практических мер в отношении ставления возможностей и пространства для практического взаи-
устойчивого экономического развития малых и больших городов акцент модействия;
следует делать на экономическое развитие на местах, что требует соз- ● планирование и управление с учетом гендерного равенства и
дания материальных условий, необходимых для эффективной деятель- ограниченных физических возможностей и
ности производственных предприятий, больших и малых, формальных ● профилактика, снижение и ликвидация насилия и преступности.
и неформальных. Сюда входят:
Социальная справедливость признает необходимость решения вопро-
● надежная инфраструктура и система предоставления услуг, в том сов на основе обеспечения прав, что требует равной доступности го-
числе водоснабжение, организация удаления отходов, транспорт, родских услуг «равноценного качества», наряду с соответствующим
коммуникации и энергоснабжение; решением вопросов, связанных с правами и потребностями социально
● доступность земли и жилья в соответствующих местах и обеспече- уязвимых слоев населения.
ние гарантий владения;
● кредитно-финансовые учреждения и рынки, способные мобили-
зовать инвестиционные средства и ссуды;
Источник: частично адаптированные материалы ООН-Хабитат и Министерства международного развития Великобритании, 2002 г., стр. 18-27.
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
3
ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ, Мировое потребление нефти как источника энер-
ВЛИЯЮЩИЕ НА ИЗМЕНЕНИЯ гии способствует развитию урбанизации, и легкая до-
В ГОРОДАХ ступность нефти позволяет использовать такие формы
строительства, как низкая плотность застройки и сти-
За последние несколько десятилетий глобальные из- хийный рост городов, что способствует появлению про-
менения, произошедшие в физической среде, эконо- слойки населения, которое зависит от личных
мике, организационной структуре предприятий и автомобилей. Существует взаимосвязь между рабо-
гражданском обществе, оказали существенное влия- тающей на нефти экономикой и изменением климата:
ние на развитие городов. выхлопные газы автомобилей и авиации в значитель-
ной степени способствуют увеличению объема парни-
Экологические проблемы ковых газов. Поскольку в эпоху, когда будут исчерпаны
В экологической сфере сегодня наиболее серьезную запасы нефти, придется оперировать методами ком-
озабоченность вызывает изменение климата. Измене- пактной городской застройки и развитием таких систем
ние климата будет оказывать воздействие на все ос- дорожного движения, как общественный транспорт и
новные стороны жизни населения мира, в том числе на пешеходные дорожки, сегодня перед планированием
обеспеченность водными ресурсами, производство встают новые требования.
продовольствия, состояние здоровья и окружающую Урбанизация вносит изменения в окружающую
среду. По мере глобального потепления пострадают среду и порождает новые угрозы, в том числе уничто-
сотни миллионов людей, вероятнее всего, в результате жает леса и подрывает склоны гор и холмов, что в итоге
голода, дефицита воды и наводнений в прибрежных приводит к оползням и наводнениям. Наиболее уязви-
районах. Больше всего этой угрозе подвержены наибо- мая часть населения – это один миллиард жителей го-
лее нуждающиеся страны и население этих стран. родских трущоб, ибо существующие нормативные
требования городского планирования, как правило, не
дают им защиты.
Изменения в экономике
В последние годы глобализация и структурная пере-
стройка экономики оказали серьезное влияние на го-
рода, как в развитых, так и в развивающихся странах.
Особенно серьезному воздействию подверглись город-
ские рынки труда, что свидетельствует о нарастающей
поляризации в структурах занятости и доходов.
В промышленно развитых странах компании пы-
таются добиться снижения производственных расходов
за счет перемещения производства в развивающиеся
страны, в менее развитые регионы развитых стран и
даже в пределах города – из центральных районов на
В сфере экологии сегодня наиболее серьезную окраину.
озабоченность вызывает изменение климата Мировой экономический кризис по-разному
© Клинт Спенсер / айСток влияет на горожан. Нынешний мировой экономиче-
4 Планирование устойчивых городов
ский спад, начавшийся в 2008 году, ускорил структур- Изменения в гражданском обществе
ную перестройку экономики и темпы роста безрабо- Начиная с 1960-х годов, в обществе постоянно растет
тицы во всех странах мира. Важнейший результат нежелание пассивно воспринимать решения в сфере
происходящих экономических процессов – стреми- городского планирования, которые принимаются
тельное развитие неформальной экономики во всех политическим руководством и техническими специа-
крупных городах, особенно развивающихся стран. листами. В конце концов, планирующие органы, при-
Таким образом, в перспективе городское плани- знали, что запланированные меры реально можно
рование, как в развитых, так и в развивающихся стра- осуществить, скорее всего, только в том случае, если
нах, будет осуществляться в условиях неравенства и они получат поддержку общественности. Успех плани-
нищеты и широких масштабов неформальной деятель- рования с участием общественности во многом
ности. обусловлен наличием тесных отношений между госу-
дарством и гражданским обществом и степенью вос-
Организационные изменения приятия и поддержки демократии.
В течение последних трех десятилетий во многих стра- Система планирования воспринимает граждан-
нах мира произошли серьезные изменения в местном ское общество и его роль в планировании программ
самоуправлении, в результате чего ситуация в них только по одному признаку. В некоторых странах мира
сильно отличается от той, в которой изначально заду- можно встретить примеры хорошо подготовленных об-
мывалось городское планирование. щественных организаций, готовых обсуждать концеп-
Наиболее заметным изменением стало развитие ции планирования, однако гражданское общество
городского политического устройства и переход от не всегда готово к такого рода деятельности. Если в Ла-
«правления» к «управлению». Так развитые страны тинской Америке организованное гражданское обще-
реагируют на постоянно растущие сложности властных ство – это типичное явление, то самые различные
структур в условиях глобализации и многоуровневой формы оно приобрело в Африке, на Ближнем Востоке
системы руководства. В развивающихся странах кон- и в Азии, где общественные отношения, выходящие
цепция городского управления развивается парал- за рамки родственных связей и сохраняющие этниче-
лельно с процессом децентрализации и демократи- скую окраску, в значительной мере носят случайный,
зации. бессистемный и патерналистский характер.
Изменения имели огромное значение для город-
ского планирования, которое нередко трактовалось как ПЕРЕМЕНЫ В ГОРОДАХ
пережиток прежней концепции государства всеобщего
благоденствия и препятствие на пути экономического Изменения в экономике и государственной системе, в
развития и свободного рынка. Городское планирование, характере гражданского общества, а также в характере
как правило, в значительной мере зависит от стабиль- и масштабах экологических проблем оказали серьезное
ного, эффективного и ответственного местного само- влияние на урбанизацию и рост городов, а также на со-
управления, а также сильного гражданского общества. циальные и территориально-пространственные тен-
Во многих развивающихся странах эти факторы просто денции развития в городских поселениях.
отсутствуют. В таких условиях городское планирование
и впредь будет оставаться неэффективным. Урбанизация и рост городов
За последние три десятилетия в городах произошли не-
виданные ранее глобальные преобразования.
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
5
Диаграмма 1
Городское население по
регионам, 2005-2050 гг.
Таблица 1
Определения различных типов городского планирования
ганы городского самоуправления сами создают условия улучшение условий жизни, как минимум, 100 миллио-
социального и территориально-пространственного от- нов жителей трущоб за счет принятия решений, состав-
чуждения и вредного воздействия на окружающую ляющих альтернативу строительству новых трущоб.
среду в результате принятия неподходящих законов и По мере развития в странах урбанизации вопрос
нормативных актов. устойчивого городского развития приобретает решаю-
Еще один аспект планирования, требующий из- щее значение. Городское планирование может сыграть
менения во многих регионах мира, касается места, ко- важную роль в обеспечении устойчивого городского
торое оно занимает в организационном отношении. Во развития. Достижение цели в создании устойчивых го-
многих странах городское планирование недостаточно родов и содействие в сохранении климата требует пла-
интегрировано в систему городского управления и дей- новых изменений, чтобы придать городам нужную
ствует обособленно от деятельности других городских форму с точки зрения территории и пространства и
департаментов и бюджетного процесса. обеспечить систему предоставления услуг. Городское
планирование позволяет направить проблему измене-
ПОЧЕМУ ВОЗРОЖДАЕТСЯ ния климата в русло решения основных вопросов го-
ИНТЕРЕС К ГОРОДСКОМУ родского развития.
ПЛАНИРОВАНИЮ? Методы планирования, проектирования и управ-
ления городом могут способствовать повышению или
Серьезные проблемы XXI века, такие как стремительная снижению уровня защиты и безопасности. Опыт пока-
урбанизация, изменение климата, спад мировой эконо- зывает, что при любом городском планировании и про-
мики и дефицит природных ресурсов, сегодня возвра- ектировании важно учитывать основы обеспечения
щают мир обратно к системе планирования. Эти безопасности. Городское планирование может также
проблемы имеют существенное значение для террито- способствовать профилактике преступлений при по-
риальной структуры и деятельности населенных пунк- мощи более эффективной организации управления ур-
тов. По существу, они требуют вмешательства банизацией.
государства и радикального изменения облика городов, Важный этап на пути устойчивого городского раз-
что предполагает востребованность планирования. Как вития – участие городского планирования в урегули-
показано ниже, планирование может стать важным ме- ровании постконфликтных ситуаций. Кроме того,
ханизмом решения некоторых стоящих перед городами планирование позволяет эффективнее использовать
задач, в особенности проблем устойчивого городского ограниченные местные материальные, людские, тех-
развития (экологических, экономических и социальных), нические и финансовые ресурсы. Складывающиеся в
устранения трущоб и нищеты, городской преступности период после стихийного бедствий ситуации дают го-
и насилия, а также урегулирования ситуаций после кон- родскому планированию уникальную возможность пе-
фликтов и стихийных бедствий. ресмотреть прежние пути городского развития и
Городская нищета и рост трущоб требуют вновь наладить эффективную работу с населением по обес-
обратить серьезное внимание на городское планиро- печению готовности к опасности и угрозам.
вание. В разных стран мира около миллиарда обитате-
лей трущоб живут в городах. Городское планирование
может сыграть ключевую роль в достижении 11-й цели
Целей развития тысячелетия (ЦРТ), в соответствии с ко-
торой предусматривается к 2020 году существенное
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
9
НОВЫЕ МЕТОДЫ целях организации системы пользования обще-
ГОРОДСКОГО ственным пространством и обеспечения предо-
ПЛАНИРОВАНИЯ ставления услуг, а также новые идеи относительно
применения правовых норм в системе планирова-
За последние несколько десятилетий появились ния в целях сбора информации о повышении стои-
новые подходы к проблемам традиционного генераль- мости земли;
ного планирования. У большинства этих инициатив есть ● Развитие сотрудничества с общественностью и
общие моменты: партнерскими организациями, включая такие на-
правления, как «оценка состояния города с уча-
● Стратегический, а не комплексный; стием общественности», «обучение и активные
● Гибкий, а не ориентированный на конечный действия с участием общественности» и «планиро-
результат; вание действий с участием общественности», в том
● Нацеленный на принятие мер и выполнение; числе и «подготовка бюджета с участием обще-
● Обусловленный действиями заинтересованных ственности»;
сторон и общественности; ● Методы, получившие поддержку международных
● Отражающий появляющиеся новые городские организаций, в которых акцент сделан на конкрет-
интересы; ные направления деятельности, такие как окру-
● Выполняющий роль консолидирующего фактора; жающая среда, преступность и стихийные
● Акцентирующийся на самом процессе планирова- бедствия, а также партнерство и сотрудничество с
ния. общественностью;
● Новые формы генерального планирования, при
Новые подходы к планированию классифициро- которых развитие инициативы происходит при
ваны по семи общим категориям: участии общественности по принципу работы
● Стратегическое территориальное планирование, «снизу-вверх», они направлены на обеспечение со-
в которое включаются не все части города, а основ- циальной справедливости и ставят целью противо-
ное внимание уделяется только тем аспектам и действие операциям по спекуляции землей; и
районам, которые представляют стратегическое ● Планирование, направленное на создание новых
или важное значение для достижения целей ком- форм освоения территории, таких как компактная
плексного плана; городская застройка и новый урбанизм, оба эти ме-
● Интегрирование территориального планирова- тода служат реакцией на стихийное строительство
ния в функции государственного или обществен- и устойчивую урбанизацию.
ного сектора, в том числе, включение террито-
риально-пространственного аспекта в сектораль- ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГОРОД-
ную стратегию; СКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
● Новые методы регулирования и организации зем- И ПРИНЦИПОВ НОРМА-
лепользования как альтернатива принудительной ТИВНО-ПРАВОВОГО
ликвидации неформальных поселений, методы РЕГУЛИРОВАНИЯ
применения механизмов планирования в целях
воздействия на застройщиков в рамках проводи- Определение городского планирования, как оно употреб-
мой стратегии, методы работы с застройщиками в ляется в докладе, приведено во вставке 2.
10 Планирование устойчивых городов
Условия, в которых в разных странах мира про- образом, изложенные ниже принципы в форме вопросов
исходит процесс городского планирования, очень раз- можно использовать для оценки систем городского пла-
личны. Поэтому было бы ошибочно считать, что можно нирования и как ориентир при применении пересмот-
разработать единый новый метод планирования. Таким ренных методов городского планирования:
ПОНИМАНИЕ МНОГООБРАЗИЯ
2
ГОРОДСКИХ УСЛОВИЙ
Условия и ситуации, в которых в разных странах мира разом, масштабы урбанизации увеличились с 29% в
осуществляется планирование, очень различны. В на- 1950 до 49% в 2007 году (таблица 2). Еще большего вни-
стоящей главе рассматриваются следующие аспекты мания заслуживает, пожалуй, тот факт, что в 2008 году
проблемы многообразия городской обстановки: урба- численность мирового населения, проживающего в го-
низация и демографические тенденции; масштабы и родах, превысила 50%. Ожидается, что эта тенденция
пространственные формы городов; уровень экономи- сохранится, и согласно расчетам, в 2050 году в городской
ческого развития и нищеты; и угроза природных и тех- местности будет проживать 70% населения мира.
ногенных катастроф. Все эти вопросы и результаты Темпы роста мирового городского населения
планирования рассматриваются в контексте городских снизились до 1,8% в год. В развитых странах масштабы
ситуаций, существующих в промышленно развитых урбанизации достигли 50% более половины века
странах, странах с переходной экономикой и в разви- назад, однако в развивающихся странах такие мас-
вающихся странах. Данная глава строится на предпо- штабы будут достигнуты не ранее 2019 года.
ложении, что программы городского планирования
вряд ли смогут достигнуть цели без правильного пони- Развитые страны
мания многообразия условий городской обстановки. В развитых странах мира урбанизация достигла наибо-
лее высокого уровня. В городах проживает примерно
УРБАНИЗАЦИЯ И 74% населения (таблица 2). Отмечаются низкие темпы
ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ роста городского населения, средний темп в период с
1975 года по 2007 год составил 0,8%, и ожидается, что в
ТЕНДЕНЦИИ период между 2025 и 2050 годом он снизится до 0,3%.
В начале XX века мир стал свидетелем беспрецедентных В развитых странах увеличение численности городского
темпов урбанизации. В период с 1950 года по 2007 год населения примерно на одну треть произошло за счет
города росли в среднем на 2,6% в год. За этот период миграции. Еще один демографический аспект – стре-
численность мирового городского населения выросла в мительное старение населения, о чем свидетельствует
четыре раза – с 0,7 до 3,3 миллиарда человек, таким об- выросший процент жителей в возрасте от 60 лет и выше.
Поминимание многообразия городских условий
13
Городское население (в миллионах) Процент городского населения
Регион
1950 1975 2007 2025 2050 1950 1975 2007 2025 2050
Весь мир 737 1518 3294 4584 6398 29,1 37,3 49,4 57,2 69,6
Более развитый регион 427 702 916 995 1071 52,5 67,0 74,4 79,0 86,0
Менее развитый регион 310 817 2382 3590 5327 18,0 27,0 43,8 53,2 67,0
Африка 32 107 373 658 1233 14,5 25,7 38,7 47,2 61,8
Азия 237 574 1645 2440 3486 16,8 24,0 40,8 5I,I 66,2
Европа 281 444 528 545 557 51,2 65,7 72,2 76,2 83,8
Латинская Америка и Карибский бассейн 69 198 448 575 683 41,4 6I,I 78,3 83,5 88,7
Северная Америка 110 180 275 365 402 63,9 73,8 8I,3 85,7 90,2
Океания 8 13 24 27 31 62,0 7I,5 70,5 7I,9 76,4
Таблица 2
Глобальные тенденции урбанизации в 1950-2050 гг.
Источник: ООН, 2008 г. стр. 3-5
Страны с переходной экономикой высокие темпы урбанизации. Этот факт можно отнести
В странах с переходной экономикой основная демогра- за счет высоких темпов естественного прироста и уве-
фическая тенденция – отрицательный прирост населе- личения миграции населения из сельской местности в
ния в некоторых городах. Отмечается, что в период с города. Важной демографической тенденцией в разви-
1990 года по 2005 год численность населения сократи- вающихся странах является высокий процент моло-
лась в 75% городов стран Восточной Европы. Причиной дежи (15-29 лет). В 2030 году 60% населения
этому стал рост миграции в страны Европейского Союза, развивающихся стран, проживающего в городах, будет
негативные тенденции развития экономики, повыше- составлять молодежь в возрасте до 18 лет.
ние смертности и снижение рождаемости. Сокращению
численности городского населения способствовал рас- Планирование с учетом последствий урба-
пад Советского Союза, что оказало влияние на многие низации и демографических тенденций
стороны городской жизни. Еще одна демографическая Урбанизация и демографические тенденции, отмечен-
тенденция за последние несколько десятилетий – бы- ные выше, влекут за собой ряд весьма серьезных по-
строе старение населения. следствий для городского планирования в будущем.
Наиболее важные из них вкратце рассмотрены ниже.
Развивающиеся страны Статистика, свидетельствующая о темпах и мас-
В развивающихся странах в городах проживает около штабах городского развития, и связанные с нею потреб-
44% населения (таблица 2). Ожидается, что в 2050 году ности вызывают тревогу. В определенном плане, это
эта цифра вырастет до 67%. В период с 1975 года по создает атмосферу негативного отношения к урбаниза-
2007 год среднегодовой темп роста численности насе- ции. Урбанизацию следует рассматривать как позитив-
ления составлял 3,1%. Согласно расчетам, в период с ный процесс и как условие повышения доступа к
2007 года по 2025 год этот показатель снизится до 2,3% услугам и социально-экономическим возможностям,
и в период с 2025 года по 2050 год – до 1,6%. Как пока- а также улучшения качества жизни населения страны.
зано на диаграмме 2, в странах развивающихся регио- Городское планирование в развивающихся стра-
нов, в частности, в Африке и Азии, отмечаются самые нах, в особенности в Африке и Азии, должно реагиро-
14 Планирование устойчивых городов
Диаграмма 2 6
Среднегодовые темпы
изменения динамики 5
роста городского
населения
4
Источник: ООН, 2008 г.
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
вать на стремительные темпы урбанизации. В числе кой, так и в развитых странах, ставят многочисленные
наиболее серьезных проблем, стоящих перед город- вопросы, начиная с поиска решений, как покрыть рас-
ским планированием на сегодняшний день и на после- ходы инфраструктуры, работающей не на полную мощ-
дующие несколько десятилетий, вопросы обеспечения ность, и заканчивая выяснением возможностей
потребностей населения быстро развивающихся горо- альтернативного использования заброшенных объ-
дов в жилье, водоснабжении и канализации. Важно ектов социальной сферы, нескончаемых кварталов пу-
также, чтобы городское планирование надлежащим стующих жилых домов, коммерческих предприятий и
образом организовало управление процессом город- промышленных объектов. Новых подходов требует
ского развития, поскольку хаотический рост городов планирование для стареющего городского населения,
создает серьезные препятствия на пути устойчивого го-
родского развития.
Городскому планированию в развивающихся
странах необходимо уделять внимание вопросам удов-
летворения потребностей молодежи. Молодежь – наи-
более активный и передовой отряд населения, но если
оставить ее без работы, она может стать источником
социальных волнений. Планирование в интересах мо-
лодежи предъявляет градостроительству особые тре-
бования удовлетворять потребности в сфере
образования и обеспечивать учебную базу, а также ин-
вестировать в развитие спорта и создавать места от-
дыха и развлечений. Городскому планированию необходимо уделять внимание
Проблемы планирования, вызванные «угаса- вопросам удовлетворения потребностей молодежи
нием» городов, как в странах с переходной экономи- © Джейкоб Вакерхаузен / айСток
Поминимание многообразия городских условий
15
поскольку стремительное старение населения требует только 9,8% проживает в мегаполисах. Общим для
повышенного внимания сфер здравоохранения, от- крупных городов развитых стран является снижение
дыха, транспорта и создания других условий для людей плотности городской застройки, что еще больше услож-
пожилого возраста. няет проблему стихийного роста городов.
Нарастающие волны миграции из других стран Проблема разрастания городов наиболее остро
означают, что в города приходит мультикультурализм. стоит в Северной Америке, где значительная часть на-
Городскому планированию предстоит вести поиск уста- селения имела автомобили уже в начале двадцатого
новления равновесия между представителями различ- века. Менее остро эта проблема стоит в странах Запад-
ных этнических культур, стремящихся сохранить свою ной Европе, где та степень массовой автомобилизации,
идентичность в городах, чтобы не допустить проявле- которая существовала в США уже в 1930-х годах, была
ния крайних форм дискриминации и городского рас- достигнута только в 1970-х.
слоения. Городским планирующим органам предстоит
учитывать все больше конфликтов вокруг культовых Страны с переходной экономикой
зданий, погребальных церемоний, ритуального закла- В странах с переходной экономикой существует только
ния животных и эстетики архитектуры. один мегаполис – Москва (10,4 миллиона человек), и
нет ни одного крупного города с населением от 5 до 10
РАЗМЕРЫ И миллионов человек. Централизованная система при-
ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ нятия решений давала государству возможность осу-
ФОРМЫ ГОРОДОВ ществлять компактное строительство с высокой
плотностью застройки и функциональными системами
Население мира, проживающее в городах и насчиты- общественного транспорта. Отсутствие рынков недви-
вающее 3,3 миллиарда человек, распределено нерав- жимости способствовало распределению земли с по-
номерно между городскими поселениями разных мощью государственных, а не рыночных механизмов.
размеров. Пятьдесят два процента городского населе- Такие меры, вместе взятые, привели к строительству
ния мира живет в городах с численностью населения городов с компактной застройкой, высокой степенью
менее 500 000 человек. В развитых и развивающихся
странах картина одинаковая, в таких городах проживает,
соответственно, 54 и 51 процент городского населения.
По мере нарастания в городах тенденции демографиче-
ского роста происходит расширение городской террито-
рии. Одним из последствий данного процесса является
рост крупных городов за счет поглощения соседних
малых. Рост городов путем постепенного перерастания
в мегаполисы, застройки пригородов и расширения го-
родской территории создает серьезные проблемы го-
родскому планированию во всех странах мира.
Развитые страны
Нарастающие волны иммиграции означают, что города
В целом, примерно 63% городского населения разви- становятся мультикультурными
тых стран сосредоточено в средних и малых городах, и © Альдо Мурильо / айСток
16 Планирование устойчивых городов
этим явлением связана еще одна важная тенденция го- граммы городского строительства будет выделяться
родской экономики в развивающихся странах – усиле- меньше финансовых средств. В развивающихся стра-
ние неравенства. нах подобная ситуация окажет отрицательное влияние
на программы городского развития, такие как проекты
Планирование с учетом последствий реконструкции и предотвращения строительства тру-
развития городской экономики в условиях щоб, а также программы восстановления городской
конкретной ситуации среды и сокращения масштабов нищеты. Повлияет это
Во многих развивающихся странах сходные проблемы и на задачи по достижению ЦРТ. Все эти соображения
городской нищеты и распространения трущоб должны подкрепляют важный тезис, что в вопросах городского
занять ведущее место в повестке дня городского пла- планирования правительствам необходимо действо-
нирования. Оно должно стремиться сократить мас- вать в сотрудничестве с организациями гражданского
штабы нищеты путем осуществления программ в общества и предприятиями частного сектора, как фор-
интересах малоимущего населения, в которых делается мального, так и неформального.
упор на равноправие, участие общественности и соци- В период, когда в результате мирового экономи-
альную справедливость. Планирование позволяет ре- ческого кризиса в разных странах сокращаются воз-
шать проблемы трущоб и неформальных поселений можности официального трудоустройства, городское
при помощи программ реконструкции, которые дают планирование может сыграть ключевую роль в обес-
возможность создания и улучшения инфраструктуры печении источников дохода за счет развития городской
и предоставления основных услуг, таких как водоснаб- экономики. Развитие городской экономики предпола-
жение, канализация, вывоз мусора, прокладка дренаж- гает расширение прав и возможностей населения и
ных канав, уличное освещение, асфальтированные развитие сотрудничества местных органов власти,
пешеходные дорожки и улицы. местной общественности, гражданского общества, а
За редким исключением в городах по всему миру также частного и государственного секторов в целях
растет неравенство. Городское планирование может ре- стимулирования и повышения уровня экономического
шать проблемы неравенства путем перераспределения развития в конкретно взятой местности. Кроме того, го-
ресурсов, отдавая приоритетное значение городским родское планирование создает возможности занятости
районам и населению с низким доходом. Сокращению за счет организации гибкой системы землепользования
неравенства в городах будет способствовать, в конеч- и зонирования территории, что позволяет использо-
ном итоге, строительство школ, обеспечение основных вать землю для разных целей, в отличие от системы
видов медицинского обслуживания, водоснабжения и монофункционального зонирования территории, по
канализации в бедных кварталах. Городскому планиро- условиям которой не допускаются некоторые виды дея-
ванию в городах развивающихся стран предстоит иметь тельности.
дело с проявлениями территориально-пространствен-
ных проблем, вызванных различными формами соци-
альной изоляции и отчуждения, с которыми сталки-
МЕСТОРАСПОЛОЖЕНИЕ
ваются мигранты и национальные меньшинства.
ГОРОДА И УГРОЗА
В связи с продолжающимся мировым кризисом СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ И
многие страны находятся в состоянии экономической ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ
неустойчивости и переживают спад экономической ак- В случае стихийных бедствий и техногенных катастроф
тивности. Это означает, что на государственные про- города подвергаются серьезной опасности в силу це-
Поминимание многообразия городских условий
19
лого ряда взаимосвязанных причин. Начиная с 1975 Развитые страны
года, в мире зарегистрировано четырехкратное уве- Развитые страны подвержены наиболее распростра-
личение количества стихийных бедствий. Информация ненным видам стихийных бедствий, таким как навод-
о нарастании природных катаклизмов поступает со нения, ураганы, землетрясения и извержение вулка-
всех континентов, однако в среднем они чаще всего нов. Для населения развитых и развивающихся стран
происходят в Африке, где лишь за последнее десятиле- последствия стихийных бедствий существенно отли-
тие их число выросло в три раза. Количество техноген- чаются. В абсолютном выражении развитые страны
ных катастроф в период с 1975 года по 2006 год несут большой экономический урон и незначительные
увеличилось в десять раз, при этом наибольшее число людские потери. Такое положение является следствием
случаев зафиксировано в Азии и Африке. крупных капиталовложений в осуществление мер по
Месторасположение города является основным смягчению последствий стихийных бедствий. Людские
фактором, позволяющим определить вид и циклич- потери развитых стран вследствие природных катак-
ность угрожающих ему стихийных бедствий. Восемь из лизмов в общем количестве человеческих жертв в
10 самых густонаселенных городов мира расположены мире составляют менее 10%. По сообщениям в 1999
в районах тектонических разломов, и 90% этих городов году в США произошло в два или три раза больше сти-
находятся в местах, подверженных разрушительным хийных бедствий, чем в Бангладеш; однако в Бангла-
ураганам (таблица 3). Прибрежные зоны благодаря деш человеческих жертв было в 34 раза больше.
удобному расположению отличаются высокой плот- Отличительной особенностью развитых стран является
ностью населения и концентрацией экономической наличие высокотехнологичных систем раннего пред-
деятельности. При этом, в связи с глобальным потеп- упреждения, обеспечение готовности к стихийным бед-
лением, жители приморских районов подвергаются ствиям и осуществление мер по уменьшению
серьезной опасности в случае повышения уровня моря опасности – всего этого нет во многих развивающихся
и экстремальных метеорологических явлений, таких странах.
как тропические циклоны и наводнения.
Источники риска стихийного бедствия
Город Население
(в миллионах) Землетрясения Извержение Ураганы Торнадо Наводнения Штормовой
вулканов прилив
Токио 35,2
Мехико 19,4
Нью-Йорк 18.7
Сан-Паулу 18,3
Мумбаи 18,2
Дели 15,0
Шанхай 14,5
Колката 14,3
Джакарта 13,2
Буэнос-Айрес 12,6
Таблица 3
Десять наиболее густонаселенных городов и источники угрозы стихийных бедствий, 2005 г.
Источник: Чейф, 2007 г., стр. 116
20 Планирование устойчивых городов
вания, стал Багио, Филиппины. Город проектировал ос- бульваров в центре города. Итальянские и английские
нователь движения «За красивые города», известный колониальные строители разрабатывали более про-
чикагский архитектор Дэниел Хадсон Бернхэм. Еще одна стые схемы, чем французские специалисты.
американская новинка городского планирования – В целом, западные модели городского планиро-
микрорайон, эта идея пустила глубокие корни в Китае. вания привели, как правило, к созданию двух типов го-
Колониальные власти Великобритании строили родских образований. Мусульманские кварталы
новые населенные пункты и оказывали влияние на раз- (медины), которые остались такими же, как и до коло-
витие уже существовавших городов в Индии, Шри- низации, и новые жилые массивы (или европейские го-
Ланке, Малайзии и на Мальдивах. Англичане принесли рода), отвечавшие интересам европейского населения.
с собой новые, неизвестные ранее в этом регионе го- Такая ситуация де факто привела к расовой сегрегации
родские формы. При этом понятие пространственной по месту жительства.
расовой сегрегации, которое должно было отделять ев-
ропейцев от «прочих других рас», было чуждо для этого Африка южнее Сахары
региона, даже в такой стране, как Индия, где дискри- В районах Африки южнее Сахары распространение кон-
минация существовала как результат кастовой системы цепций городского планирования происходило, в
общества. Что касается законодательного оформления основном, в результате британского, немецкого, фран-
новых концепций, то в интересах разработки и реали- цузского и португальского колониального влияния. Пла-
зации принципов планирования англичане способство- нировка территории с применением зарубежных
вали развитию городского планирования, внедрив в методов осуществлялась по-разному в отношении раз-
регионе собственную нормативно-правовую базу и ор- ных слоев городского населения. Например, города де-
ганизационную структуру. лились на зоны: жилые кварталы с низкой плотностью
застройки для европейцев; жилые кварталы со средней
Ближний Восток и Северная Африка плотностью застройки для африканских чиновников
В этом регионе распространению западных концепций или – как это происходило в Восточной и Южной Аф-
и моделей городского планирования в значительной рике – для выходцев из Азии и представителей других
степени способствовали колониальные власти евро- рас и жилые районы с высокой плотностью застройки
пейских держав. Они столкнулись с проблемой разви- для коренного населения. Территориально европейские
тых густонаселенных мусульманских городов, кварталы находились на некотором расстоянии от аф-
обнесенных крепостными стенами, что не давало воз- риканских жилых районов, очевидно, по медицинским
можностей дальнейшего роста. Поэтому была разра- соображениям.
ботана новая схема планировки на основе европейских Нередко законодательство в области планиро-
принципов, которая легла в основу создания европей- вания и решения городских властей о разделении го-
ских анклавов. В Алжире, Тунисе и Марокко такая схема родской территории на зоны полностью повторяло
городской планировки стала отражением французского нормы, разработанные в Европе и Великобритании в
стиля городского планирования. В новых районах по- начале XX века. Во многих африканских странах до сих
явились прямые и широкие бульвары, разделявшие пор действуют правовые нормы, основанные на зако-
городские кварталы, были проложены боковые улицы, нодательных актах в сфере планирования, существо-
обустроены участки территории между жилыми ком- вавших в Европе и Великобритании в 1930-х и 1940-х
плексами и выстроены многоэтажные дома, располо- годах, в них внесены лишь небольшие изменения.
жившиеся террасами и вытянувшиеся рядами вдоль После деколонизации правительства стран старались
Возникновение и распространение современного городского планирования
27
укрепить территориально-пространственное планиро- риант, они принадлежат к старой школе модер-
вание и методы организации землепользования, суще- низма.
ствовавшие в колониальный период. ● Еще одна проблема, связанная с разработкой гене-
ральных планов зарубежными специалистами, за-
Проблемы модернистского городского ключается в том, что ни планы, ни средства их
планирования выполнения не вписываются в рамки городской
Критика в адрес планирования в стиле модерн все чаще культуры организации управления.
раздается в тех самых странах, где данная модель пла- ● Пространственные формы, которые создаются на
нирования и появилась (в Западной Европе и США). Не- основе планирования в стиле модерн, усиливают
смотря на то, что многие страны мира предпринимают территориально-пространственное и социальное
совместные усилия в поисках альтернативных путей, отчуждение и приводят к созданию экологически
модернистское планирование по-прежнему практи- неустойчивых городов. Во многих городах проекты
куется в различных странах, в том числе там, где этот модернизации связаны с разрушением старых, ис-
метод подвергается серьезной критике. Планирование торически сложившихся многофункциональных
в стиле модерн остается доминирующим методом го- районов, приспособленных для жилья, главным
родского планирования в большинстве стран мира. образом, малоимущего и немобильного населения.
Существует ряд проблем, связанных с модер-
нистским планированием: Проблемы, связанные с планированием в стиле
модерн и изменением экономических и экологических
● Ему не удается приспособиться под тот образ условий в городах, отчасти привели к появлению инно-
жизни, который ведет большинство населения в вационных или современных методов городского пла-
стремительно развивающихся, но в основном бед- нирования.
ствующих, неформальных городах.
● Оно не учитывает серьезные проблемы XXI века. НОВЫЕ МЕТОДЫ
● Оно не позволяет общественным организациям и ГОРОДСКОГО
другим заинтересованным сторонам эффективно ПЛАНИРОВАНИЯ
участвовать в планировании и организации управ-
ления городскими районами. Изложенные ниже методы не предлагаются как
● Соблюдение законодательства, регулирующего «готовые к использованию» модели и технические ре-
планирование в стиле модерн, требует дополни- шения. Правильно было бы сказать, предлагаются
тельных, существенных расходов малоимущего на- идеи, полученные опытным путем в «конкретной си-
селения и, как правило, создает трудности и туации», которые можно учесть при решении специфи-
отнимает много времени. ческих вопросов городского планирования в других
● В городах развивающихся стран не редкость, когда странах. Новые методы поделены на семь общих кате-
авторами генеральных планов являются консуль- горий (см. таблицу 4). В значительной степени они пе-
танты, живущие или получившие образование в ресекаются между собой: в некоторых методах упор
развитых странах. Многие из них имеют недоста- делается на процесс, в других – на конечный результат
точное представление о масштабах нищеты и спе- и в отдельных случаях присутствует и то, и другое.
цифическом характере урбанизации в городах
развивающихся странах или, как возможный ва-
28 Планирование устойчивых городов
Таблица 4
Новые методы городского планирования
Возникновение и распространение современного городского планирования
29
новой британской системе планирования, предусмат- и сбор информации о повышении стоимости городской
ривающей региональную территориально-простран- земли для ее перераспределения.
ственную стратегию и схему городского развития,
акцент делается на децентрализацию решений, а также Участие общественности и партнерские
на объединение функций государственного сектора в отношения в планировании
единую систему и включение территориально-про- Участие общественности и партнерские отношения
странственного аспекта в комплекс мер по отдельным между государственным и частным сектором стали
секторам. Цель нового метода территориального пла- важным элементом новых методов планирования.
нирования, состоящая в «формировании развития тер- Теоретически, участие общественности в планировании
ритории путем координации политики и решений дает населению широкие права и возможности и спо-
секторов, оказывающих влияние на развитие террито- собствует улучшению городского проектирования.
рии», существенно отличается от целей прежней си- Успешное участие общественности зависит от предпо-
стемы планирования. В ЮАР главной целью новой сылок, обусловленных политической ситуацией, право-
системы комплексного планирования развития стало вой базой и наличием ресурсов. На уровне сотруд-
согласование действий департаментов в системе город- ничества между городскими кварталами успешно при-
ского самоуправления. меняется метод совместной оценки городского развития
и доступный для всего населения метод совмест-
Система регулирования и организация ного обучения и совместных действий, затем следует
землепользования метод планирования с помощью организации обще-
С точки зрения регулирования и организации земле- ственных действий. На городском уровне одним из наи-
пользования, наиболее серьезные вопросы в системе более известных новейших методов планирования на
городского планирования вызывает проблема нефор- основе сотрудничества является подготовка бюджета с
мальной деятельности. В развивающихся странах и участием общественности. Впервые такой подход был
странах с переходной экономикой процесс расширения апробирован в Порту-Алегри, Бразилия, впоследствии
неформально застроенных городских районов, как пра- его стали применять и в других странах мира.
вило, рассматривается как нежелательный – такие по-
стройки необходимо ликвидировать и/или установить
контроль за планировкой территории. Тем не менее,
сегодня широко признано, что данный подход лишь
обостряет нищету и социальное отчуждение.
В соответствии с новыми концепциями планиро-
вания, предлагаются альтернативные варианты ликви-
дации неформальных поселений, такие как легали-
зация и реконструкция поселений; государственное ин-
вестирование в развитие магистральных сетей инфра-
структуры и изменение структуры развития; прове-
дение работы с предпринимателями в сфере нефор- Теоретически, сотрудничество в мероприятиях по плани-
рованию предоставляет общественности широкие воз-
мальной деятельности и организация обслуживания и можности и способствует улучшению городского
обустройства территории, а не принудительное пере- проектирования
селение уличных торговцев на организованные рынки, © ООН-Хабитат
30 Планирование устойчивых городов
■ Секторальные программы
Наиболее важное значение представляют:
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ
4
И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА
ПЛАНИРОВАНИЯ
В разных странах организационные и правовые струк- которых строится планирование, регулирующие функции
туры, в рамках которых функционируют системы плани- планирования и его роль в структурах власти, а также
рования, существенным образом различаются между значение нормативно-правового регулирования, ресур-
собой с учетом ситуации, в которой осуществляется сов, площадок взаимодействия и заинтересованных сто-
управление, и его истории. Цели планирования и методы рон, участвующих в реализации городских планов и
их достижения формируются в условиях конкретной си- политики планирования.
туации, в которой осуществляется городское управление.
Тут находит свое отражение позиция общества в отноше-
нии следующих вопросов: как должны развиваться ПЛАНИРОВАНИЕ
городские районы; как должны распределяться матери- И ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
альные блага, полученные в результате городского раз- Современные городские системы характери-
вития, и каким по мере развития города должно зуются сложным переплетением взаимосвязей между
оставаться соотношение между правами человека и ин- субъектами деятельности, учреждениями, функцио-
тересами общества. В отношении этих вопросов между нальной деятельностью и организациями, занятыми
различными слоями общества, как правило, возникает планировкой территории. Одна из основных тенденций
напряженность и конфликты. Активными участниками связана с попыткой переосмысления отношений между
и факторами в этой борьбе нередко становятся городские структурами власти и обществом. В последние десяти-
планирующие органы и практика планирования. летия структурная перестройка городского управления
В данной главе содержится обзор тенденций по- нашла отражение в ряде таких вопросов как:
следнего времени в развитии отношений между систе- ● Относительное снижение роли властей в организа-
мой планировании и городским управлением, роли ции управления социальными и экономическими
планирующих органов и организационного оформления отношениями;
методов планирования. Здесь также рассматриваются ● Выполнение неправительственными организа-
такие вопросы, как значение законодательной базы и си- циями ряда функций государства на разных уров-
стем землепользования и земельной собственности, на нях территориального планирования;
34 Планирование устойчивых городов
Указанные тенденции способствовали тому, что Городское планирование – одна из главных обязанностей
в планировании стало участвовать больше заинтере- местных органов власти, как, например, в шанхайском
Управлении городского планирования в Китае
сованных сторон, и в то же время они привели к раз-
дроблению организационной структуры проек- © Мик Райан / Алами
тирования, увеличению количества ведомств, слож-
ному переплетению отношений, изменениям в системе ностей выше в том обществе, где существует децент-
связей, неравномерному распределению обязанностей рализованная власть и ее деятельность носит откры-
в различных эшелонах власти и департаментах госуч- тый характер, что позволяет пользоваться принципом
реждений, а также в неправительственных организа- сдержек и противовесов. Там, где нет местной власти
циях, что привело к усилению роли рыночных сил и или отсутствует ее отчетность и открытость, а граждан-
путанице, когда невозможно разобраться, «кто чем за- ское общество слабое, спор между тем, кто «имеет
нимается». право» и «имеет право контроля», обычно решается в
С учетом множества участников деятельности и пользу последнего. В таких случаях урегулирование во-
интересов, вовлеченных в работу по организации пла- просов проектирования застройки населенного пункта
нирования будущего городов, становится очевидным, становится средством нажима, а не компромисса.
что планирование – это не только разработка концеп- В развивающихся странах, начиная с конца 1990-
ций, принципов политики и программ, но и их реали- х годов, «надлежащее городское управление» стало
зация на основе коллективных действий. Именно в святым делом развития, и планирование считается его
этом контексте планирование рассматривается как ускорителем. В то же время в мире все чаще признают,
форма городского (или местного) самоуправления, и что городского управления − не просто управленческий
как результат, тесно связано с соотношением сил. процесс, а крайне политизированная борьба за распре-
Эффективность городского планирования и го- деление ресурсов и обеспечение качественного состоя-
родского управления зависит не только от взятого на ния городов. Важно также отметить, что при всем том,
себя руководства и способностей осуществлять конт- что укрепление потенциала городского управления спо-
роль за выполнением генерального плана, но и от силы собствует повышению эффективности системы и прак-
убеждения, благодаря которой можно мобилизовать тики городского планирования, усилия по совер-
различные заинтересованные организации и руково- шенствованию систем и методов планирования могут
дящие круги в целях содействия коллективным инте- способствовать укреплению потенциала городского
ресам. Вероятность предоставления прав и возмож- управления.
Организационная и нормативно-правовая база планирования
35
ПЛАНИРУЮЩИЕ штабах страны правовая база создавала основу регули-
УЧРЕЖДЕНИЯ И рования землепользования, давала право объединять
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ земельные участки и обеспечивала баланс интересов
ОФОРМЛЕНИЕ МЕТОДОВ между публичными и частными правами при осуществ-
ПЛАНИРОВАНИЯ лении деятельности, связанной с землепользованием
и застройкой земли. В масштабах страны определялись
Городское планирование, как сфера деятельности го- также основные задачи национальной политики и пре-
родского управления, осуществляется с помощью ши- доставлялись гранты и субсидии для освоения конкрет-
рокого круга институтов гражданского общества, и ного участка земли. Муниципальным органам власти
планирование также не остается безучастным к их дея- поручалось готовить планы с кратким изложением
тельности. В широком смысле, делая упор на обще- местной стратегии развития в свете политики высших
ственные институты, когда речь идет о развитии эшелонов власти, а также с учетом местных условий.
планирования, внимание, согласно существующим нор- Муниципальные власти должны были также зани-
мам и порядкам, следует уделять «конкурирующим ра- маться вопросами, связанными с застройкой и регули-
циональным методам» различных участвующих в этом рованием застройки земли в рамках требований
процессе организаций. Учреждения «системы» плани- системы планирования, установленных на националь-
рования уже сами по себе активно стимулируют эти про- ном и региональном уровне. Только после этого можно
цессы, принимая одни нормы и отклоняя другие. Важно было считать, что факт освоения участка земли состо-
также признать, что эти институты сами постоянно на- ялся согласно условиям, оговоренным в официально со-
ходятся в процессе эволюции, когда взаимодействуют гласованных планах. Во многих странах, как и следовало
между собой и сталкиваются с вопросами, касающимися ожидать, этот механизм действительно работал. Вместе
решения проблем изменения мира. с тем во многих других местах встречались различного
В узком смысле, институты – это организации и рода неувязки.
учреждения, которые занимаются конкретными про- В системе планирования не существует единой
блемами и осуществляют деятельность в пределах ши- «модели» организационной структуры. Соответствую-
рокого круга определенных нормативов и методов щую структуру необходимо создавать в конкретных
работы. Система планирования и ее специализирован- условиях с учетом перспектив развития городского хо-
ные организации и учреждения подпадают под такое зяйства. При этом, несмотря на широкий круг различ-
понятие институтов. Официальные системы планирова- ных проблем, существует ряд важных вопросов, для
ния обладают определенным набором публичных и решения которых можно создать или разработать эф-
частных прав, правами государственных учреждений и фективную систему планирования. Они рассматри-
имеют свои собственные механизмы координации дей- ваются ниже.
ствий и нормативные требования, которые опреде- Впрочем, реально процесс городского планиро-
ляются органами политической и законодательной вания – это уже результат взаимодействия официально
власти. существующей структуры системы планирования с дру-
Большинство ныне существующих систем плани- гими сферами деятельности городского хозяйства, как
рования были разработаны в развитых странах в сере- формальными, так неформальными. Нередко звучат
дине XX века. Они основаны на том, что выполнение критические замечания, что практика не дает результа-
функций в системе управления суверенного государства тов, прогнозируемых проектировщиками, занятыми в
строится по принципу иерархии. Действовавшая в мас- системе планирования. Зачастую это происходит из-за
36 Планирование устойчивых городов
того, что разработчики проектов не учитывают в рам- Если говорить о малоимущем населении, то го-
ках существующей организационной структуры усло- сударственные учреждения не удовлетворяют их за-
вия конкретной ситуации с присущими ей противо- просам и/или являются, по их мнению, неэффек-
речиями и конфликтами. В последнее время, следуя тивными и незаконными. Например, во многих стра-
общим тенденциям децентрализации управления, не- нах Африки все чаще можно слышать, что правовая
которые разработчики проектов добиваются большей система регулирования отвода земли под жилищное
гибкости планирования в рамках местного самоуправ- строительство, настолько перегружена бюрократиче-
ления. Данная практика широко используется в Бра- скими процедурами, нормами и правилами, что зе-
зилии. мельные участки, согласно утвержденным планам
выделенные на строительство жилья, становятся не-
ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ доступными, и их недостаточно для строительства
И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ жилых кварталов для малообеспеченного населения.
И ОБЯЗАННОСТЕЙ Если дело обстоит именно так, появляются неофици-
альные пути обеспечения потребностей и возможно-
Существующие в разных странах правовые системы стей, такие, например, как незаконное освоение
выполняют главную роль в определении масштабов, земли, раздел земельных участков и захват с целью
характера и места нормативных требований системы использования в личных интересах земли, выделен-
планирования. Они определяют систему городского ной для общественного пользования.
управления, создают систему планирования и регули- В законодательстве разных стран мира, равно
рования застройки территории и определяют права го- как и в культуре соблюдения правовых норм, суще-
родских планирующих органов и руководства. В ствуют огромные различия. Например, граждане США
последние годы каждое законодательство в области считают правовую систему важным гарантом прав че-
планирования находится в значительной степени под ловека. В других странах она нередко воспринимается
влиянием международных соглашений по правам че- как нечто «пришлое», далекое и неспособное оценить
ловека и национального законодательства по правам тот мир, в условиях которого проживают всю жизнь
человека. бедные слои населения. В связи с этим, незаконный
Правовая система важна, например, при разре- раздел земли обычно считается более эффективным
шении споров, связанных с планированием. В некото- и справедливым решением, нежели обременительная
рых странах, например в США, как часто отмеяают, процедура коррумпированной системы планирования
законодательство стало главным механизмом форми- с дефицитным финансированием.
рования политики в сфере городского планирования. Таким образом, при разработке или пересмотре
В других странах правовая система воздействует через системы планирования важно учитывать, что регули-
результаты решений различных судов и контроль за рующая роль планирования строится на основе пра-
исполнением правил, узаконенных этими решениями. вовой системы, которая определяет ряд основных
Похоже, что судебные тяжбы вокруг проблем плани- вопросов, в том числе:
рования, становятся глобальной тенденцией. Это со- ● Кто обладает правом освоения земли, и какое
вершенно ясно видно в развитых странах, хотя место данное право занимает в организационном
возможность судебного разбирательства имеет важ- отношении?
ное значение и в тех случаях, когда возникают колли- ● Какие существуют положения в отношении отвода
зии между обычным и процессуальным правом. земли под городское строительство?
Организационная и нормативно-правовая база планирования
37
● Какие существуют положения, предоставляющие
соответствующим заинтересованным сторонам
право участвовать в принятии решений по вопро-
сам планирования и высказывать возражения?
● Каким образом и в какой мере общество получает
выгоду от реализации программ строительства
частным сектором?
● Как разрешаются спорные вопросы?
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ
НА ИМУЩЕСТВО
И ЗЕМЛЮ И ПРОЕКТНЫЕ
ОРГАНИЗАЦИИ
Нормативно-правовое регулирование в системе плани-
рования лежит на стыке общественных интересов, дея-
тельности организаций, занимающихся вопросами
имущественных и земельных прав, и хозяйственного
освоения земли. Поэтому, чтобы понять практику, свя-
занную с городским планированием в условиях кон- Содержать учетную документацию в порядке важно для
кретной ситуации, необходимо учитывать, во-первых, эффективной деятельности планирующих органов
конкретную организационную структуру в сфере иму- © Уайлдскейп / Алами
щественных и земельных прав и, во-вторых, динамику
развития деятельности по освоению территории. В В городских условиях права собственности пре-
разных местах оба эти аспекта проявляют себя вращаются в сложный клубок проблем. В большинстве
по-разному, как в самой стране, так и в отношениях больших и малых городов существуют различные си-
между странами. Данный вопрос имеет особенно стемы имущественных и земельных прав. Помимо
важное значение, поскольку именно эти структуры от- официальных прав собственности, действуют также
вечают за существующее в обществе вопиющее нера- обычное право и право, определяемое по признаку
венство. Например, в Великобритании крупные конфессиональной принадлежностью, а также различ-
землевладельцы играли важную роль в развитии про- ные виды неформального права собственности.
цесса урбанизации в XIX веке. В отличие от этого, в се- Ведутся также споры между различными обществен-
редине XX века урбанизация в Швеции и Нидерландах ными «институтами» относительно того, какая система
находилась в руках государства, и все земли, предна- права имеет превалирующее значение.
значенные под строительство, находились в государст- Задача системы планирования – обеспечить для
венной собственности. Данный факт оказал серьезное общества преимущества в результате участия в данном
влияние не только на характер урбанизации, но и на процессе влиятельных субъектов деятельности, как в
формирование строительных компаний, которые впо- экономическом, так и в политическом отношении. Ино-
следствии стали определять политику жилищного гда можно слышать, что система планирования должна
строительства. играть роль в «ослаблении» рыночных циклов путем
38 Планирование устойчивых городов
ПОДГОТОВКА
И ВЫПОЛНЕНИЕ ПЛАНА
Городское планирование часто критикуют по поводу
того, что вопросам реализации планов не уделяется
должного внимания. Проблемы с реализаций возни-
кают, в частности, в тех случаях, когда разработка пла-
нов осуществлялась в силу выполнения обязательств, Предоставление или отказ в предоставлении разрешения
необходимости соблюдения установленных законом на проектные работы – важный механизм архитектурно-
норм и по другим причинам или в связи с выполнением планировочного надзора за застройкой территории
крупного политического проекта. Традиционное гене- © Джон Китс / Алами
ральное планирование отождествляло выполнение
плана с осуществлением контроля за развитием город- страны или с учетом общепринятой практики. В тех си-
ской системы. Согласно более широкому подходу к пла- стемах планирования, где право застройки закреплено
нированию, процесс планирования рассматривается как в специальном решении о зонировании территории (как
совместное обучение всех участвующих в этом процессе в некоторых штатах США), планы, содержащие такое по-
сторон. С этой точки зрения, методы выполнения планов ложение, имеют существенное значение при решении
не ограничиваются только лишь мерами регулирования вопроса, какие работы разрешается производить на зе-
и финансирования, они включают в себя и другие сред- мельном участке. В более гибких системах планирова-
ства, такие как совместная деятельность. ния (таких, как в Великобритании) план – это скорее
При выполнении основных задач городского информационный механизм, или констатация пожела-
планирования необходимо направлять усилия на мо- ний, что городские власти хотели бы видеть построен-
билизацию и координацию действий с привлечением ным в конкретном месте.
различных средств и ресурсов. В таблице 5 показаны В последние десятилетия произошло значитель-
необходимые средства и ресурсы для выполнения каж- ное смещение с масштабного генерального планиро-
дой задачи. вания в сторону планирования, ориентированного на
Как отмечалось выше, значение плана во многом принятие решений с участием общественности и с упо-
зависит от юридической силы, данной ему в соответ- ром на конкретные городские районы и проекты. Это
ствии с законом в результате решения правительства привело к отделению ориентировочных стратегий раз-
Организационная и нормативно-правовая база планирования
41
вития городских районов от планов, в которых предо- тельства, так и признания роли соответствующих строи-
ставляются права на конкретную застройку. Во вставке тельных технологий в развивающихся странах. Мест-
4 приводится интересный случай из итальянской прак- ные органы власти, как правило, обладают и другими
тики, иллюстрирующий попытку подобного выделения важными юридическими правами. Один комплекс пра-
в стране, имеющей давнюю традицию генерального вил касается объединения участков земли под про-
планирования в городах, где раньше вопросы город- екты крупной застройки или новой застройки старых
ской стратегии рассматривались в сочетании с распре- районов. Другой важный механизм, который обычно
делением прав на застройку. связан с предоставлением разрешения на застройку,
Как уже отмечалось, нормы и правила город- позволяет обсуждать условия вклада застройщика в
ского планирования – важнейший механизм системы развитие инфраструктуры или выполнение других задач
планирования. Правила застройки нередко объеди- по благоустройству городских районов. Существуют
няются с нормами и правилами градостроительства. также возможности обжалования указанных норма-
Последние приобретают все большее значение в целях, тивных решений, которые существенно отличаются в
как стимулирования рациональных методов строи- разных странах мира.
Задача Методы
Постоянное регулирование происходящих Ограничения (т.е. определение границ и т.п.)
перемен в городской окружающей среде Требования (т.е. определение благоприятных для общества факторов)
Организация управления «в пределах улицы»
Стимулирование строительства Застройка непосредственно государственным сектором
Приобретение правительством недвижимости и земли под застройку
Применение финансовых стимулов
Усилия по мобилизации и координации деятельности
Стратегия, политика и планы Знания и информация
Подробный перечень основных принципов и критериев
Планы и перспективы
Подготовка планов, обладающих «силой закона»
Меры по координации деятельности
Таблица 5
Задачи и методы планирования
Источник: частично приводится по книге Личфильда и Дарина-Драбкина, 1980 г.
Важный вопрос эффективного городского плани- городского планирования, и эта работа требует боль-
рования – согласованность стратегии, политики и кон- шого опыта. Во многих странах мира отсутствие доста-
кретных предложений с ресурсами, позволяющими точно квалифицированных кадров, обладающих
решить намеченные задачи. В систему планирования необходимыми навыками и профессиональными зна-
постоянно привлекаются все новые и новые финансо- ниями, служит серьезным сдерживающим фактором
вые меры. В течение длительного времени правитель- эффективного городского планирования. В качестве ис-
ства применяли финансовые меры стимулирования и ключительного примера можно привести Камбоджу, где
сдерживания строительства в различных районах из-за отсутствия профессиональных знаний и рабочей
страны, регионов и городов. Такие меры стимулирова- силы после прекращения в конце 1990-х годов между-
ния нередко применяются наряду с ослаблением мер народного финансирования пришлось приостановить
по ограничению проектных работ в конкретных рай- работы в сфере городского территориального планиро-
онах, например, в зонах обеспечения занятости в США, вания. Во многих других развивающихся странах дефи-
зонах свободного предпринимательства в Великобри- цит местного квалифицированного персонала и утечка
тании и специальных экономических зонах в Южной кадров служат основным тормозом на пути развития
Азии. При этом финансовые меры можно применять и эффективного городского планирования.
в целях извлечения выгод для местного населения в ре- Важно, чтобы меры планирования были связаны
зультате застройки. В тех случаях, когда строительство с правильным пониманием местных условий. Город-
ведут в основном частные застройщики, получила раз- ские территории даже в одном регионе страны могут
витие практика проведения переговоров и достижения отличаться географически и экономически. Поэтому,
договоренностей относительно конкретного распреде- разрабатывая систему планирования и осуществляя
ления расходов по принципу «кто и за что платит». его в условиях конкретной городской ситуации, важно
В связи с возможностью заключения «закулис- уделять внимание:
ных» сделок или использования сильными застройщи-
ками слабых муниципалитетов в переговорах по ● Сообществам и местным общественным
вопросу использования общественных территории, ро- организациям, которые работают на конкретных
дилась идея применения альтернативного механизма направлениях деятельности и занимаются реше-
в виде определенной стандартной платы, в зависимости нием задач городского развития и реализацией
от размера и масштабов строительного объекта. Такая планов;
плата взимается в виде налога, и в этом случае сохра- ● Заинтересованным сторонам, чья деятель-
няется вероятность того, что деньги попадут в госу- ность, интересы и ценности зависят от решения во-
дарственную казну или общие муниципальные фонды. просов городского развития; и
Или же плата взимается в виде целевых сборов на соз- ● Существующим площадкам взаимодействия
дание специальных общественных основных фондов. между заинтересованными сторонами и партнер-
Таким образом, в условиях надлежащего городского скими организациями.
управления выплата застройщиком денежных взносов
– это возможность реагировать на внешние факторы,
возникающие в результате конкретных обстоятельств.
Сложной задачей является осуществление мер по
координации и интеграции деятельности, такие меры
должны находиться в центре внимания эффективного
Организационная и нормативно-правовая база планирования
43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ● Системы планирования нуждаются в поддержке
нормативной базы, определяющей права и обязан-
Организационная структура системы городского пла- ности, однако при этом желательно избегать из-
нирования оказывает серьезное влияние на методы лишней юридической казуистики и связанных с
работы и конечные результаты. Следовательно, когда нею строгих мер и процедур, требующих массу вре-
«учишься на опыте других», важно понимать местную мени.
специфику. Имея в виду это обстоятельство, следует от- ● Меры планирования, в случае если они дают прак-
метить некоторые уроки общей стратегии: тические результаты, выполняют важную роль в
формировании конъюнктуры рынка земельной
● В программах по совершенствованию систем пла- собственности и недвижимости.
нирования следует уделять особое внимание ди- ● Регулирующая функция систем планирования
намике развития определенных организационных должна действовать активно и как единое целое в
структур в конкретных странах, регионах и городах. комплексе с функцией инвестирования в целях вы-
● Важно учитывать, каким образом планирующие свобождения потенциала различных участвующих
органы связаны с официальными и фактическими в этом процессе субъектов деятельности и оказа-
правительственными ведомствами и, в частности, ния содействия в городском развитии.
важно учитывать степень децентрализации власти ● В случае если системам и методам планирования
и возможности горизонтальной и вертикальной не хватает эффективности, уважения и доверия,
координации политики. вначале целесообразно сосредоточить усилия на
● Системы планирования применительно к исполь- осуществлении мер, которые дадут очевидные
зованию инвестиционных средств и нормативного преимущества многим горожанам и создадут
расходования ресурсов необходимо строить на ос- почву для большего уважения в будущем.
нове принципа сдержек и противовесов с целью
сдерживания самовольного принятия мер плани-
рования влиятельными организациями.
ГЛАВА
ПЛАНИРОВАНИЕ, УЧАСТИЕ
5
ОБЩЕСТВЕННОСТИ И ПОЛИТИКА
Основная тема данной главы − участие общественности строго реагирования не всегда влияют на принятие
и политика (в той мере, в какой она касается планиро- предложения в отношении планов. Кроме того, прин-
вания). В главе рассматриваются формы участия насе- ципы и планы мало что значат, если они не определяют,
ления в городском планировании, масштабы и характер как распределять ресурсы и принимать решения, по-
участия общественности в городском планировании в этому существенное значение имеет ответственность –
различных странах мира и в различных политических как добиться, чтобы высказанное мнение было услы-
ситуациях, а также новейшие методы в этой связи. Уч- шано, а меры − приняты.
тены усвоенные на опыте уроки по расширению участия
общественности в городском планировании.
ХАРАКТЕРНЫЕ
ОСОБЕННОСТИ
И ФОРМЫ УЧАСТИЯ
ОБЩЕСТВЕННОСТИ
В ГОРОДСКОМ
ПЛАНИРОВАНИИ
Участие общественности предполагает, что планирова-
ние – это не просто технократическое мероприятие, в
ходе которого специалисты совместно с сильными мира
сего принимают политические и технические решения.
Это занятие связано с умением применять свое право
голоса, быстро реагировать и нести ответственность.
Право голоса означает предоставление гражданам воз-
можности высказать позицию и пожелания, как в ходе Выборы дают гражданам возможность выразить свои
пожелания
выборов, так и по другим каналам. Коллективные об-
суждения и высказывание мнений при отсутствии бы- © Патрик Эррера / айСток
Планирование, участие общесственности и политика
45
циально отчужденных слоев населения. Более того, как
в развитых, так и в развивающихся странах метод со-
вместных обсуждений широко используется для того,
чтобы узаконить ранее принятые решения, при этом
конечные результаты воспринимаются выборочно, и,
теоретически, властные структуры могут их игнориро-
вать. Таким образом, участие общественности, помимо
его функциональной роли, можно использовать чисто
в символическом смысле, как средство придания ре-
шению законной силы.
ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ, УЧАСТИЯ
ОБЩЕСТВЕННОСТИИ
И ПОЛИТИКИ
В данном разделе кратко изложены глобальные тен-
денции развития городского планирования и практики
сотрудничества с общественностью и указаны факторы,
позволяющие увидеть разницу в этом вопросе между
отдельными регионами и странами.
Политика улиц и площадей дает горожанам возможность
заявить о своей позиции, особенно в развитых странах
Развитые страны и страны
© Фотоархив Дэвида Хоффмана / Алами с переходной экономикой
Участие общественности – обобщающий термин, В развитых странах давно существует официально уста-
он означает наличие целого ряда возможных форм новленный порядок, предусматривающий участие
деятельности, поэтому полезно научиться разбираться общественности в принятии решений по вопросам пла-
в различных формах и целях участия общественности нирования. Политическая система этих стран − демо-
(таблица 6). Контроль со стороны населения над при- кратия, и избранные народом представители несут
нятием решений, как правило, считается наиболее гиб- ответственность за то, чтобы позиция их избирателей
кой формой участия, способствующей осуществлению учитывалась, и сохранялся баланс конфликтующих ин-
преобразований и расширению прав и возможностей. тересов.
Такие формы деятельности, как коллективное обсуж- В последние годы в развитых странах широко ис-
дение и непосредственное участие, обычно связывают пользуются различные методы и механизмы участия
с эффективностью и действенностью аргументов. граждан в городском планировании, как на городском,
Вместе с тем совместные обсуждения предпола- так и на местном уровне. В некоторых странах, напри-
гают, что ключевые решения принимаются третьими мер, в Канаде, США и Австралии, правительства оказы-
лицами, которые могут учитывать или не учитывать вают техническое содействие и финансовую помощь
все высказанные пожелания, в частности, позицию со- рядовым гражданам, чтобы те могли участвовать в об-
46 Планирование устойчивых городов
щественных обсуждениях. Но даже в этом случае не с переходной экономикой приняли новые законы, в ко-
всегда так просто привлечь к участию широкую обще- торых содержатся положения об участии обществен-
ственность, и в результате отдельным конкретным ор- ности. Например, в Чешской Республике экологические
ганизациям, объединенным общими интересами, некоммерческие организации выступали за участие об-
удается продвигать свои интересы, а некоторые соци- щественности в слушаниях по вопросам планирования
альные слои населения бывают представлены в мень- мероприятий в сфере охраны окружающей среды.
шинстве (например, женщины, молодежь и этнические Тем не менее, даже в тех случаях, когда в странах
меньшинства). Таким образом, широкое и полноправ- с переходной экономикой делаются попытки расширить
ное участие общественности в принятии решений оста- масштабы участия общественности, решение данного
ется редким исключением. вопроса зачастую приобретает символический характер.
В европейских странах с переходной экономикой В тех странах, где существовала централизованная
характер деятельности с участием общественности в форма правления, например, в России, сохраняются
городском планировании развивался иначе. В эпоху серьезные препятствия на пути участия общественно-
коммунистического правления участие общественно- сти. По существу, сохраняется метод генерального пла-
сти считалось простой формальностью и приобрело нирования со свойственным ему идеализированным
форму липовых открытых публичных обсуждений и представлением о будущем градостроении в масштабах
торжественных церемоний, в ходе которых широкой города, что вызывает у населения небольшой интерес,
публике предоставлялась возможность ознакомиться в отличие от предложений по застройке микрорайонов
с выставленными на стенде генеральными планами. и строительству конкретных объектов. Еще одно пре-
Однако, начиная с 1989 года, большинство государств пятствие – недостаточно высокий уровень развития
Таблица 6
Форма и содержание деятельности с участием населения
Планирование, участие общесственности и политика
47
гражданского общества и доминирующее положение в кость в большей части стран Африки южнее Сахары, и
нем немногочисленных крупных неправительственных нередко участие общественности принимает форму со-
организаций (НПО), зачастую финансируемых Западом. вместных обсуждений, по итогам которых неизвестно,
дадут ли они какие-нибудь результаты. Более того, в
Африка южнее Сахары этих странах слабо развита организационная структура
В период после освобождения от колониального гос- градостроительного проектирования и городского пла-
подства и обретения независимости правительства нирования, и в ней постоянно происходят изменения.
стран региона пошли по технократическому пути пла- Большинство местных органов власти имеют ограни-
нирования национального развития, ограничивавшего ченную доходную базу, не обладают соответствующими
прямое участие граждан и заинтересованных сторон в техническими и административными навыками и не
планирования и принятии решений. Случаи радикаль- располагают достаточной автономией. Таким образом,
ного пересмотра законодательной базы, оставшейся в на практике решения принимаются техническими спе-
наследие от колониализма, встречаются редко, не- циалистами на основе исходных данных, предостав-
смотря на то, что даже такой технократический подход ляемых выбранными представителями.
не мог служить практическим руководством по обес-
печению быстрых темпов городского развития. Кроме Азия
того, наступивший после получения независимости пе- В странах Южной Азии демократическая форма прав-
риод омрачился пребыванием у власти нестабильных ления не смогла пустить в городах глубокие корни. Не-
правительств, что еще больше сдерживало усиление смотря на то, что в некоторых местных органах власти,
процессов, связанных с участием общественности в начиная с 1990-х годов, появились ростки демократии,
планировании. методы городского планирования и его законодатель-
Начиная с 1980-х годов, в связи с неспособностью ная база в этом регионе изменились не намного. Мало
государственных учреждений обеспечить выполнение встречается примеров альтернативы общепринятому
планов городского развития и в силу отсутствия офи- генеральному планированию, которым при всех его не-
циальных обязанностей государства перед большин- достатках серьезно занимаются планирующие органи-
ством жителей, проживавших в неформальных зации. Недостаточно правовых норм, предусмат-
поселениях, делались попытки пересмотреть законо- ривающих участие в городском планировании народ-
дательную базу городского планирования и взять на ных избранников, организаций частного сектора и го-
вооружение практику планирования с участием обще- родских жителей в целом. В городской администрации
ственности. Масштабы деятельности в пользу демокра- насчитывается множество отделов, и власти на местах
тического участия общественности еще больше располагают ограниченными возможностями и ресур-
расширились после начавшихся в 1990-х годах процес- сами.
сов демократизации и децентрализации власти. Но Тем не менее, в некоторых странах региона до-
даже и в этом случае, как показывает пример таких стигнут прогресс в отношении участия общественности
стран, как Нигер, Камерун и Кот-д’Ивуар, более широ- в городском планировании. В Индии, например, феде-
кие возможности прямого участия общественности ральными органами власти и органами власти штатов
предоставляют проекты реконструкции и восстановле- принят ряд мер в целях расширения участия обще-
ния, а не разработка планов городского развития. ственности, а также улучшения реагирования и повы-
Коротко говоря, серьезные усилия вовлечь насе- шения степени ответственности органов власти на всех
ление в процедуру принятия решений – большая ред- уровнях. Однако на практике местное самоуправление
48 Планирование устойчивых городов
многие стоящие перед городами серьезные проблемы лись только вопросами планировки городской терри-
невозможно эффективно решать силами неправитель- тории.
ственных организаций. Для эффективного городского Внесения в законодательство положений о про-
управления нужны ответственные государственные по- ведении коллективных и совместных обсуждений еще
литические институты, способные быстро реагировать. недостаточно для того, чтобы реально обеспечить
равные обязанности для всех местных органов власти
Надежная законодательная база без четко оговоренных условий соблюдения таких по-
планирования и сотрудничества ложений, поскольку права рядовых граждан на уча-
с общественностью стие в такого рода деятельности могут нарушаться в
Чтобы участие общественности в планировании было результате возражений заинтересованных кругов, в
реальным и эффективным, нужна надежная законода- том числе органов политической власти, и изменений
тельная база, в которой будет четко прописано, каким в системе политического правления.
образом результаты участия общественности влияют
на разработку планов и принятие решений. Хорошим Понимание трудностей в работе с участием
примером такого законодательства служит принятый общественности
в Бразилии закон – Статут городов (вставка 5). Принципы, на которых строится работа с участием об-
В 1990-х годах изменения в законах о местном щественности, и результаты такой деятельности в раз-
самоуправлении часто были направлены на развитие ных местах различны. Поэтому, чтобы обеспечить
процессов демократизации и децентрализации, хотя эффективность городского планирования, важно по-
в разных странах в разной мере происходило усиле- нимать недостатки методов работы с участием насе-
ние роли, увеличение ресурсов и расширение автоно- ления и меры по их преодолению.
мии, которые центральные правительства хотели Например, в том случае, если участие малообес-
предоставить местным органам власти. Нередко, од- печенных слоев населения в разработке проектных ре-
нако, случается отставание с пересмотром законода- шений не сопровождается широкими программами
тельства в сфере планирования. В тех случаях, когда перераспределения ресурсов, может случиться так,
это происходит, важно, чтобы меры в отношении уча- что в жилищных условиях населения могут произойти
стия общественности касались различных секторов лишь незначительные улучшения. Участие местной
планирования городского развития и не ограничива- общественности в разработке проектов, дающих не-
Планирование, участие общесственности и политика
53
Ресурсы, необходимые для поддержки
участия общественности
Практика работы с участием общественности в обла-
сти городского планирования требует материальных
ресурсов и времени. Помимо выполнения официально
предусмотренных обязательств, городские советы и
плановые органы обязаны выделять достаточные
людские и финансовые ресурсы на организацию и про-
ведение подобной работы.
Необходимо также повышать готовность и улуч-
шать навыки специалистов оказывать содействие в
развитии сотрудничества с общественностью, в пре-
доставлении необходимых консультаций по техниче-
ским вопросам и включении результатов работы с
Гражданский контроль за принятием решений – участием общественности в процессы планирования
важнейшая форма предоставления общественности и принятия решений.
широких прав и возможностей
Участие общественности ставит перед плано-
© Дэн Эткин / Алами выми органами также и ряд этических проблем. Зако-
нодательные и нормативные акты, предусматри-
посредственные практические результаты, должно, вающие конкретные требования в отношении участия
поэтому, сопровождаться возможностями прямого общественности в планировании, работе профессио-
или косвенного участия в принятии решений, связан- нальных организаций и подготовке кадров плановых
ных с распределением ресурсов на городском уровне, органов – все это имеет значение для плановых орга-
в противном случае для местного населения достиг- нов с точки зрения этических норм, которыми они ру-
нутые результаты могут оказаться утраченными ил- ководствуются и обеспечивают себе защиту в тех
люзиями. случаях, когда на них пытаются оказать давление и до-
Кроме того, нельзя исключать, что некоторые биться нарушения определенных принципов.
категории заинтересованных сторон, например, мало-
обеспеченные слои населения не смогут пользоваться Механизмы участия общественности,
возможностями коллективных и совместных обсуж- связанные с масштабами и целями
дений. Поэтому, помимо расширения представитель- планирования
ства и повышения эффективности участия такого Методы работы, предполагающие активное участие об-
населения в работе системы представительной власти, щественности, необходимо выбирать таким образом,
требуются конкретные меры, позволяющие обеспе- чтобы они соответствовали масштабам и целям плани-
чить возможность и реальное участие этих граждан, рования. Опыт показывает, что вероятность активного
в том числе путем повышения уровня информирован- участия общественности выше тогда, когда результаты
ности и расширения организационных возможностей, такой деятельности видны в повседневной жизни насе-
а также планирования различного рода мероприятий ления. И, напротив, сложнее добиться политической
и организованных акций, конкретно рассчитанных на заинтересованности и расширения участия обществен-
потребности такого населения. ности в делах, связанных с разработкой стратегического
54 Планирование устойчивых городов
Концепция устойчиво развивающихся городов пред- ять задачи определения новых путей, позволяющих до-
усматривает достижение целого ряда принципиально биться целостности технических решений. Также в
важных целей, а именно: минимального потребления значительной мере оно ориентировано на решение
невозобновляемых ресурсов; устойчивого потребления долгосрочных проблем в силу того, что градостроитель-
возобновляемых ресурсов и сохранения поглощающей ство представляет собой непрерывный процесс. Таким
способности местной и глобальной границ поглощения образом, если специалисты по вопросам городского
отходов. Реализация мер по достижению этих целей планирования хотят оставить грядущим поколениям
позволяет установить связь между природной окру- какое-то реальное наследие, они должны выбрать путь
жающей средой и городской средой обитания, или устойчивого развития.
между «зеленой» и «коричневой» повестками дня. В В деятельности по обеспечению устойчивого
центре внимания настоящей главы стоит вопрос, как развития городов плановые органы, равно как и дру-
решались эти задачи в сфере городского планирования гие специалисты по вопросам городского развития и
прежде и как они решаются в настоящее время. политическое руководство, стоят перед серьезной
практической дилеммой: как объединить две группы
УСТОЙЧИВОЕ ГОРОДСКОЕ вопросов «зеленой повестки дня» и «коричневой по-
РАЗВИТИЕ: «ЗЕЛЕНАЯ» И вестки дня», то есть проблемы природной окружаю-
щей среды и среды обитания человека (см. таблицу 7).
«КОРИЧНЕВАЯ» ПОВЕСТКИ «Коричневая» повестка дня имеет существен-
ДНЯ ное значение для обеспечения условий городской
Городское планирование – одна из немногих деятельности, благоприятной для здоровья человека,
профессий с конкретным кругом обязанностей на трех и пригодной для жизни среды обитания и создания
основных направлениях устойчивого городского раз- экономических возможностей, служивших на протя-
вития: экономическом, экологическом и социальном, жении всей истории существования городов движу-
поэтому в центре внимания планирования должны сто- щим фактором городского развития. Города
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
57
постепенно поглощают территорию и потребляют ре- НОВЫЕ ПУТИ
сурсы, например, электроэнергию, воду и материаль- ВЗАИМНОГО ПОВЫШЕНИЯ
ные средства, которые используются на строитель-
ство зданий и на транспорте. В процессе городской
ЭФФЕКТИВНОСТИ «ЗЕЛЕ-
деятельности полезные ресурсы превращаются в от- НОЙ» И «КОРИЧНЕВОЙ»
ходы. Сегодня результаты этой деятельности под- ПОВЕСТОК ДНЯ:
даются количественному определению одним ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
показателем, который получил название «экологиче-
ский след». В настоящее время в мире появился ряд новых важ-
Функции «коричневой» повестки дня, как пра- ных, хотя частично и пересекающихся тенденций, на-
вило, связаны с расходованием «зеленых» ресурсов правленных на достижение синергетического действия
города и, соответственно, с ухудшением окружающей «зеленой» и «коричневой» повесток дня. Их описание
среды, если только город не вмешивается и не начи- приводится ниже.
нает заниматься вопросами городского планирования
и рационального использования природных ресурсов. Развитие источников
«Зеленые» природные экосистемы имеют естествен- возобновляемой энергии
ные пределы и объемы потребления, связанные с их Возобновляемые источники энергии дают городам
использованием. Задача городского планирования возможность создавать благоприятную для здоровья
состоит в том, чтобы найти пути интеграции двух по- человека и пригодную для жизни среду обитания, со-
весток дня, то есть сохранить природную окружаю- кращать объемы потребления природного топлива и
щую среду и в то же время добиться улучшения среды сводить к минимуму последствия его потребления.
обитания человека. Сегодня некоторые городские территории, начиная от
районов и кончая отдельными зданиями, частично
Таблица 7
Особенности «зеленой» и «коричневой» повесток дня городской окружающей среды
58 Планирование устойчивых городов
получают электроэнергию благодаря технике и техно- кислого газа экологический след можно уменьшить за
логиям производства возобновляемой энергии. счет рационального потребления энергии и замены при-
В настоящее время существуют значительные родного топлива, что создает основу восстановления
возможности использования солнечной, ветровой, окружающей среды и компенсации ущерба в биозоне.
гидро- и геотермальной энергии для городских целей. В некоторых городах в рамках движения за соз-
Такие города, как Ванкувер (Канада) и Крайстчёрч дание городов, свободных от выбросов углекислого газа,
(Новая Зеландия) в течение десятилетий пользуются строительство экологически чистых жилых домов и зда-
электроэнергией, поступающей с гидроэлектростанций. ний стимулируется или является обязательным. В Ни-
Однако, несмотря на то, что сегодня существуют про- дерландах, Дании и Германии, по крайней мере, уже в
екты использования в городах солнечной энергии, на- течение десяти лет существуют здания и жилые дома с
пример, во Фрайбурге (Германия), в мире пока нет нулевым балансом выбросов углекислого газа. Сохране-
крупных городов, которые бы полностью обеспечива- ние зеленых насаждений и посадка деревьев также спо-
лись электричеством за счет возобновляемой энергии. собствуют сокращению объемов выбросов углекислого
Прогресс на пути к возобновляемой энергии будущего газа и охлаждению зданий и жилых домов естественным
потребует намного более широких обязательств со сто- образом, в результате чего сокращается расход электро-
роны городов на всех уровнях, в том числе на местном энергии на работу кондиционеров. Например, в городах
и региональном уровнях. Кроме того, в рамках город- Австралии последствия выбросов углекислого газа транс-
ского планирования потребуется еще создать инфра- портом многочисленных городских автопарков пытаются
структуру обеспечения возобновляемых источников снижать путем реализации программ озеленения.
энергии для производства необходимого в масштабах Есть факты, указывающие на повышение чувства
города ее количества. ответственности за уменьшение экологического следа
Дорожный транспорт также может стать важным углекислого газа в городах, однако важно, чтобы такие
составным элементом на пути к развитию возобнов- меры стали предметом постоянного внимания в масшта-
ляемой энергии. Например, электромобили могут сыг- бах жилых кварталов и даже целых городов, с тем, чтобы
рать существенную роль в развитии источников мир мог и далее продвигаться по пути создания «горо-
возобновляемой энергии, которые смогут занять более дов, свободных от выбросов углекислого газа». По сути
значимое место в городской энергосистеме. Однако дела, вопрос о полном сокращении выбросов углекис-
этот прорыв в развитии технологий предстоит еще вни- лого газа становится важной задачей городского разви-
мательно изучить и позаботиться о том, чтобы города тия, при этом проблему потребуется решать в три этапа:
использовали новые технологии в полной мере в целях сокращение, по возможности, потребления электро-
устойчивого развития, а не в целях оправдания стихий- энергии; расширение, по возможности, производства
ного роста городов. электроэнергии с использованием возобновляемых ис-
точников энергии и сокращения объема выбросов СО2 за
Стремление создавать города с нулевым счет приобретения квот на его выбросы.
балансом выбросов углекислого газа
Главная цель развивающейся тенденции в направлении Системы распределения энергоснабжения
создания «городов с нулевым балансом выбросов угле- и водоснабжения
кислого газа» – добиться, чтобы ни один дом, жилой Процесс развития систем распределения энерго- и во-
квартал или предприятие не давали выбросов углекис- доснабжения в городах происходит в направлении пе-
лого газа. В городах с нулевым балансом выбросов угле- рехода от крупных централизованных систем к
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
59
небольшим системам в рамках городских кварталов. стемам может привести к серьезным положительным
Системы распределения энерго- и водоснабжения поз- изменениям.
воляют уменьшить экологический след, поскольку В планировании наметилась положительная тен-
город можно более эффективно обеспечить электро- денция в пользу расширения концепции городской
энергией и водой, пользуясь преимуществами элек- инфраструктуры и включения в нее понятия «экологи-
тронных систем управления, и в частности, благодаря чески чистая инфраструктура», основу которой состав-
планировке с тщательно продуманной системой водо- ляет процесс фотосинтеза. Понятие экологически
провода можно улучшить состояние экологии. чистой инфраструктуры используется для обозначения
В крупных городах традиционный инженерно- различного рода отдельных «зеленых» и экологических
технический подход к вопросам снабжения энергией зон и экосистем, начиная от заболоченных территорий
определяется наличием крупных централизованных и кончая городскими лесопарками, приносящими ог-
производственных мощностей и достаточно протяжен- ромную пользу городам и городским жителям. Такое
ных систем распределения, по которым электроэнергия понимание экологически чистой инфраструктуры в ка-
передается на сравнительно большие расстояния. Это честве составного элемента зоны экономической ак-
нерационально из-за ее потерь на линии, а также из- тивности крупного города или мегаполиса позволило
за того, что включение и отключение работающих под расширить и включить в него фотосинтезирующие ис-
нагрузкой мощных энергосистем создает серьезную точники возобновляемой энергии, сырье для местной
проблему, поскольку, когда нагрузка не соответствует продовольственной и сельскохозяйственной отрасли.
объему потребления, происходит сброс значительных В городах принимаются меры по созданию благопри-
объемов энергии. ятных условий развития устойчивого местного про-
Сегодня распределительную инфраструктуру изводства продовольствия с учетом потребления
можно встретить в различных городах мира, напри- больших объемов энергии при выращивании, перера-
мер, в Мальмё (Швеция) и Торонто (Канада). При раз- ботке и производстве продукции (см. вставку 6).
работке моделей систем энергоснабжения и водо-
снабжения на уровне микрорайона городским комму- Вставка 6. Потребление энергии на
нальным службам предстоит работать совместно с го- производство продуктов питания в
США
родскими планирующими организациями при участии
местного населения и руководства. Ярким примером высоких расходов на электроэнергию при про-
изводстве продуктов питания служат США. На производство одной
калории в рационе питания среднестатистического американца
Расширение фотосинтезирующего требуется затратить приблизительно 10 калорий природного топ-
пространства в рамках экологически лива. Следовательно, если ежедневный рацион одного человека
составляет 2 000 калорий, то необходимо затратить около 20 000
чистой инфраструктуры калорий, чтобы вырастить, произвести и доставить такому потре-
Энергоснабжение и обеспечение городского населения бителю продукты питания. Это означает, что выращивание, про-
продовольственными продуктами и промышленными изводство и доставка продуктов питания, потребляемых семьей из
четырех человек, ежегодно требует затрат энергоресурсов, равных
материалами все чаще становятся составной частью почти 34 000 кВт/ч электроэнергии, или свыше 930 галлонов бен-
развития городской инфраструктуры. Благодаря ис- зина. Для сравнения, средняя американская семья ежегодно по-
пользованию в городах процессов фотосинтеза снижа- требляет 10 800 кВт/ч электроэнергии, или около 1 070 галлонов
бензина. Таким образом, в США на производство продуктов пита-
ется степень влияния городов на окружающую среду в ния потребляется столько же энергии, сколько на отопление домов
результате замены природного топлива, и данный про- и заправку автомобилей.
цесс при повышенном внимании к природным экоси- Источник: «Старрс», 2005 г.
60 Планирование устойчивых городов
Постепенный отказ от использования природ- много других примеров того, как в городах стран
ного топлива требует также серьезных усилий в поиске третьего мира переработка отходов составляет не-
месторождений и местных источников строительных отъемлемую часть деятельности местных отраслей эко-
материалов. Такие усилия, в свою очередь, открывают номики, в домах и на предприятиях по производству
новые возможности развития экономики на основе фо- продуктов питания.
тосинтеза. Разумеется, основное преимущество – это
сокращение потребления энергии при производстве Повышение чувства причастности
таких материалов. к жизни города
Растет число городов и регионов, которые начинают вос-
Усиление мер по охране природы принимать устойчивое развитие в более общем смысле
Желая совершенствовать меры по охране окружающей слова как путь развития городской экономики, укрепле-
среды, города и регионы стараются воздерживаться от ния особого чувства причастности к городской жизни, а
линейных систем производства и переходят на круговые также как способ повышения качества жизни и воспита-
системы или системы с замкнутым циклом, при которых ния чувства ответственности перед обществом. Чем
значительные объемы энергии и потребностей в мате- больше городская экономика ориентирована на город и
риалах покрываются за счет постоянного притока отхо- чем лучше она способна удовлетворять городские потреб-
дов. В городах, где принимаются меры по охране ности за счет внутреннего рынка, тем больше она умень-
природы, уменьшается экологический след в результате шает экологический след и способствует сохранению
сокращения объема отходов и потребностей в природ- важных характерных особенностей окружающей среды.
ных ресурсах, кроме того, в этот процесс города вклю- Когда люди ощущают причастность к жизни своего
чают решение вопросов «зеленой» повестки дня. города и испытывают чувство единства с ним, у них по-
Комплексное понимание энергоснабжения и во- является заинтересованность в том, чтобы открыть в го-
доснабжения связано с представлением города в виде роде свое дело.
сложной системы с обменными процессами, производ- В тех случаях, когда местное население тесно свя-
ственными потоками и циклами, где конечные резуль- зано с окружающей средой, городским наследием и уни-
таты в основном считаются величинами с отрица- кальной культурой, общество создает надежную
тельным значением (например, твердые отходы, сточ- структуру совокупного общественного капитала и дове-
ные воды) и рассматриваются как возможные исходные рия, составляющую основу здоровой городской эконо-
производственные ресурсы, которые можно использо- мики. Такой подход к развитию местной экономики с
вать в целях удовлетворения других городских потреб- упором на создание общественного капитала на местах
ностей, в том числе потребности в электроэнергии. Курс тесно увязывается с повесткой дня устойчивого развития
на отказ от нынешнего понимания города как линейного городов. Например, экономия электроэнергии в опреде-
механизма потребления ресурсов иногда называют ленной местности или регионе за счет использования
повесткой дня экологической эффективности. таких источников энергии, как солнце, ветер и биомасса,
Обеспечение экологической эффективности не также может стать частью стратегии развития городской
обязательно связано только с применением новых тех- экономики.
нологий, в больших городах этого можно добиться за
счет активного использования людских ресурсов, как, Устойчивое развитие транспорта
например, в районе Каира Забалине, где действует про- Все больше городов, жилых кварталов и регионов про-
изводство по переработке отходов. Можно привести ектируются с учетом рационального расходования
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
61
электроэнергии, предлагаются варианты планировки с ■ Городская структура и планирование
пешеходными дорожками, с учетом развития обще- плотности застройки
ственного транспорта и использования транспортных Возможность существования систем различных видов
средств на возобновляемых источниках энергии. Го- транспорта зависит от плотности городской застройки.
рода, где транспортные системы развиваются ста- Например, плотно застроенная центральная часть го-
бильно, смогли уменьшить экологический след в родов дает реальные возможности для развития об-
результате снижения потребления природного топлива щественного транспорта, тогда как города и при-
и сокращения масштабов разрастания городов и зави- городные районы с низкой плотностью, скорее всего,
симости от инфраструктуры, рассчитанной на автомо- зависят от легковых автомобилей. Поэтому плотность
бильный транспорт. застройки – важный инструмент в руках проектиров-
Сегодня повестка дня крупных городов требует щиков. Наиболее успешно он применяется в тех слу-
шире использовать варианты устойчивого развития чаях, когда в городе хорошо развита система
транспорта, для того, чтобы разгрузить уличное дви- общественного транспорта, или там хотят создать такую
жение и сократить объемы выбросов парниковых систему. В таких городах, благодаря реализации Тран-
газов. Чтобы уменьшить экологический след города и зитно-ориентированного проектирования (застройки
улучшить условия его жизни, необходимо регулиро- городских территорий с учетом доступа общественного
вать рост численности легковых и грузовых автомоби- транспорта) уменьшается городской экологический
лей и связанного с ними потребления природного след, сдерживается процесс стихийного разрастания го-
топлива. К сожалению, во многих городах вопрос о со-
кращении количества автомобилей на дорогах пока
еще не стоит на повестке дня, и интенсивность улич-
ного движения непрерывно растет.
В некоторых исследованиях отмечается, что в ре-
шениях, принимаемых по вопросам территориального
планирования, указывается, как использовать в горо-
дах автомобили и как расходовать горючее. Среди спе-
циалистов по вопросам городского планирования
растет также понимание, что устойчивое развитие
транспорта можно обеспечить только при том условии,
что города будут больше уделять внимания таким про-
блемам, как городская структура и плотность за-
стройки; приоритетное значение инфраструктуры,
в особенности с учетом повышенного внимания к об-
щественному транспорту по сравнению с легковыми
автомобилями, и планировка городских улиц, в част-
ности, прокладка дорожек для пешеходов и велосипе-
дистов в рамках рациональной организации дорожного Все больше вызывают тревогу темпы роста количества
движения. автомобилей в городах, а, следовательно, и повышение
их зависимости от бензина
родов и уменьшается зависимость от легковых авто- нием», такие расчеты используются для иллюстрации
мобилей, а это уже близко к «зеленой» повестке дня го- эффективности городского общественного транспорта
родов. Таким образом, транзитно-ориентированное по сравнению с автомобилем с точки зрения скорости
проектирование дает городу возможность установить уличного движения. Рельсовый транспорт также имеет
четкую городскую черту, поставить зеленый заслон и важное значение в силу того, что он способствует кон-
создать условия для занятия сельским хозяйством, от- центрации городской жизни в местах остановок, что
дыха, обеспечения биологического разнообразия и дает возможность создавать там комплексные тор-
других природных систем, в соответствии с «зеленой» гово-развлекательные центры, необходимые для пре-
повесткой дня. В США, например, перевод 60% нового одоления зависимости от легкового автомобиля, а то,
строительства на компактный метод застройки позво- что рельсовый транспорт работает на электричестве,
лит сократить к 2030 году ежегодные объемы выбросов снижает также зависимость города от нефти.
СО2 на 85 миллионов тонн в год. Современные электрические рельсовые системы
получают все более широкое развитие в городах раз-
■ Приоритеты инфраструктуры и ных стран мира, при этом они одновременно позво-
планирование общественного транспорта ляют решить проблемы надежного обеспечения
Инвестиции в развитие надежных и доступных город- топливом, снизить углеродный след экономики в кон-
ских транспортных систем – наиболее важная часть го- тексте проблем изменения климата, постепенно
родской деятельности, дающая городам возможность уменьшить скопление транспорта и создать динамично
гибко реагировать на сокращение запасов нефти и сни- развивающиеся городские центры. Китай, например,
зить свой вклад в изменение климата. Городской транс- взялся проложить 120 000 км новых рельсовых дорог
порт способствует не только экономии нефти, он к 2020 году. В Дели, Индия, строится современное
способствует изменению городской структуры таким метро, а в Австралии за последние 20 лет проложено
образом, чтобы можно было существенным образом 172 км рельсовых путей.
снизить потребление нефти и сократить масштабы ис-
пользования автомобилей, что необходимо для обес- ■ Уличная планировка и организация
печения надежного будущего. дорожного движения
Сегодня в качестве одного из основных страте- Когда в городах прокладываются скоростные шоссейные
гических направлений, с помощью которого можно об- дороги, вслед за этим возникает зависимость от легко-
ратить вспять ситуацию, созданную в результате вых автомобилей. Это происходит в связи с тем, что по
широкого распространения частных легковых автомо- мере того, как скоростная магистраль становится пред-
билей, считается развитие современного рельсового почтительным маршрутом движения, высокая скорость
транспорта. Хотя выделенные полосы для городских ав- на автострадах дает городу возможность расширяться
тобусов имеют более высокую пропускную способность, за пределы городской черты. Строительство скоростных
чем загруженные автомобилями городские улицы, дорог не способствует реализации ни «коричневой», ни
важно использовать повышенную скорость рельсового «зеленой» повесток дня. Такой подход не дает городу
транспорта, чтобы показать его преимущество в улич- экономии на топливе, и исследования показывают, что
ном движении над легковыми автомобилями. Свиде- города не получают большой выгоды с точки зрения
тельством этого могут служить данные экспери- разгрузки дорожного движения, а поскольку именно в
ментальных расчетов соотношения между «городским этом состоит основной мотив строительства скоростных
общественным транспортом и автомобильным движе- магистралей, представляется, что это напрасный труд.
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
63
Если, с другой стороны, город не прокладывает населения и с ухудшением состояния окружающей
скоростные шоссейные дороги и предпочитает сосре- среды.
доточить усилия на общественном транспорте, он де- Трущобы создают серьезную угрозу выполнению
лает улицу важным составным элементом устойчивого «зеленой» повестки дня, поскольку в большинстве слу-
развития транспортной системы. Рациональная орга- чаев фактически расположены в небезопасных местах,
низация дорожного движения – это проблема «улиц, а подверженных угрозе опасных природных явлений.
не дорог», улицы используются для самых разных Нередко трущобы лишают город возможности создать
целей, а не только для максимального увеличения по- прибрежную зону для защиты от наводнений или есте-
тока транспортных средств. Упор делается на повыше- ственной биофильтрации соседних заросших зеленью
ние эффективности движения при помощи создания переувлажненных земель, при постройке домов на
максимально комфортных условий для передвижения крутых склонах происходит серьезная эрозия почвы, и
людей, а не автомобилей, и обеспечение удобств и без- с учетом того, что для обитателей трущоб главным
опасности для всех участников уличного движения. средством отопления служат дрова, зачастую бывает
Данный подход включает в себя тот принцип, что транс- так, что на землях вокруг города леса полностью выру-
портные средства и зоны общественного пользования баются.
составляют единое целое. Таким образом, с этой точки В то же время серьезной угрозе подвергается и
зрения, скоростные дороги становятся не очень неудач- выполнение «коричневой» повестки дня для жителей
ным решением, поскольку не в полной мере являются трущоб. Большинство трущобных жилищ построены из
зонами общественного пользования. подручных материалов, которые обеспечивают лишь
Такие города, как Копенгаген, Цюрих, Портленд, самую элементарную защиту от опасных природных
Ванкувер и Торонто, выступающие против строитель- явлений. Как правило, там крайне ограничен доступ
ства городских скоростных дорог, находятся в первых к чистой питьевой воде и безопасной для здоровья ка-
рядах всемирного движения за устойчивое развитие
транспорта. Существует достаточно много фактов, сви-
детельствующих об альтернативных решениях, напри-
мер, прокладка дорожек для пешеходов и велоси-
педистов заметно способствует улучшению городской
экономики и интеграции «зеленой» и «коричневой» по-
весток дня.
Таблица 8
Городское планирование и управление устойчивым городским развитием
66 Планирование устойчивых городов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Увязка «зеленой» и «коричневой» повесток дня
– относительно новая для городов проблема, и ни одна,
ни другая пока еще не могут в полной мере продемон-
стрировать, как улучшить здоровье людей и удобство
их жизни при одновременном уменьшении экологиче-
ского следа городов и улучшении состояния природной
окружающей среды. Эту задачу невозможно решить
без обновления и пересмотра практики городского пла-
нирования. Сегодня городским плановым органам
важно вести поиск путей творческой интеграции новей-
Солнечная энергия может существенно уменьшить
ших методов работы и включения их в число главных зависимость городов от невозобновляемых источников
вопросов деятельности систем городского планирова- энергии
ния и городского управления. © Отмар Смит / айСток
Крупнейшая проблема, с которой города столк-
нутся в недалеком будущем, – организация управле- правительствами программы в области обеспечения
ния в условиях переходного периода, когда мир экологически чистой инфраструктуры и энергетики, ко-
исчерпает запасы природного топлива. Эта проблема торые в настоящее время осуществляются в некоторых
осложняется нынешним мировым финансовым кризи- развитых странах и направлены на стимулирование
сом, который может притормозить выполнение неко- экономической активности и создание новых рабочих
торых крупных программ интеграции «зеленой» и мест, открывают перед городами широкие возможно-
«коричневой» повесток дня, например, программы ре- сти внедрения некоторых новейших методов работы,
конструкции трущоб. Вместе с тем, финансируемые представленных в данной главе.
ГЛАВА
ПЛАНИРОВАНИЕ
7
И НЕФОРМАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Цель данной главы – выявить тенденции и схемы не- тивным требованиям, называется «официальным», а
формального строительства в городских районах, опре- строительство, которое не отвечает тем или иным тре-
делить его последствия для городского планирования и бованиям, считается «неформальным».
проанализировать появившиеся в последнее время ме- Неформальная застройка и освоение территории
тоды реагирования на неформальную деятельность. Да- осуществляются обычно на незастроенных участках,
ется также оценка перспектив эффективного решения отведенных, согласно планам зонирования территории,
проблем, вызванных неформальным строительством в под будущее строительство, такие земельные участки
городах, с использованием новых и более гибких мето- расположены вне пределов застроенных районов или
дов реагирования при помощи планирования. непригодны под застройку. Следовательно, нефор-
мальные поселения, в частности, построенные руками
ХАРАКТЕРНЫЕ проживающего в них малоимущего населения, часто
ОСОБЕННОСТИ расположены в местах, отведенных под природоохран-
ГОРОДСКОЙ ные зоны, или в районах, подверженных угрозе навод-
НЕФОРМАЛЬНОЙ нений, оползней и других стихийных бедствий.
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Во многих городах отмечается также широкое
неформальное строительство в жилых кварталах, ко-
Комплекс проблем, связанных с определением торое ведут горожане со средним и высоким достат-
«официальный и неофициальный», занимает главное ком. Земельным собственникам часто удается
место в практике современного анализа процессов го- получить детальный план застройки и разрешение на
родского развития, в особенности в том, что касается строительство в районах, не попавших в планы бли-
городской окружающей среды, городской экономики и жайшего развития. В других случаях стройка может
предоставления услуг. В целом, городское строитель- осуществляться в официально отведенных местах, но
ство, подпадающее под действие государственной си- с более высокой плотностью застройки или более низ-
стемы регулирования землепользования и кими стандартами строительства, нежели предусмот-
соответствующее законодательным нормам и норма- рено в спецификациях.
68 Планирование устойчивых городов
таточное понимание и поддержка городского планиро- экономики к рыночной был связан с резким увеличе-
вания со стороны политических и общественных кру- нием масштабов нищеты, неравенства и безработицы,
гов; административно-территориальное деление, из-за чего многие горожане, ранее работавшие на госу-
особенно в пригородных районах и мнимая несовме- дарственных предприятиях, были вынуждены искать ра-
стимость неформальной занятости и неформальных боту в неформальном секторе. Малообеспеченным
поселений с видением перспективы современного го- домохозяйствам ограничивают возможность привати-
рода, как ее представляют себе политическое руковод- зации обветшалых домов или строительства дешевого
ство и чиновники. Предлагаемые пути решения жилья в пригородах и незаконных поселениях.
проблем неформального развития носят непоследова- В 1990-х годах в странах с переходной экономикой
тельный и неоднозначный характер, в результате чего унаследованная от прошлого система планирования с
многие виды неформальной деятельности и нефор- трудом приспосабливалась к городскому строительству
мальные поселения не попадают в текущие планы и не в условиях рыночной экономики. Устаревшие генераль-
встречают поддержки в руководящих инстанциях. ные планы, отсутствие городских профессиональных
кадров и ресурсов и бюрократические барьеры при по-
Развитые страны и страны лучении разрешений на строительство привели к широ-
с переходной экономикой кому распространению незаконного строительства.
В современных городах Европы и Северной Америки Однако в последние десять лет правительства
редко встречаются неформальные поселения, если не многих стран региона сумели восстановить контроль над
считать мест массового скопления бомжей и стихийного теневой экономикой и признали необходимость эффек-
или незаконного заселения в основном пустующих тивного планирования (см. вставку 7 об опыте Румынии).
жилых зданий. В старой, центральной части городов Приняты новые законодательные акты в области плани-
имеют место случаи незаконного заселения или пере- рования, в результате реформ возродилась система пла-
оборудования жилых домов, в особенности владель- нирования, и планы городского развития вышли на
цами трущобных кварталов и жильцами из числа современный уровень. Тем не менее, дальнейшее про-
малоимущего населения, в том числе недавними миг- движение тормозит ряд факторов, в том числе отсут-
рантами. ствие надежной правовой базы разработки норма-
В развитых странах население, как правило, рабо- тивных требований строительного проектирования и
тает на официально действующих предприятиях, широко последовательной национальной политики в области
применяются трудовые и строительные нормативные градостроительства.
требования и действуют меры по обеспечения соблюде-
ния норм. Однако начавшаяся после 1980-х годов либе-
рализация экономики связана с развитием нефор-
ФАКТОРЫ ВЛИЯНИЯ
мальной экономической деятельности, в том числе с от- НА НЕФОРМАЛЬНУЮ
сутствием регулирования в сфере наемного труда и ин- ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
дивидуальной трудовой деятельности, что позволяет Как явствует из анализа указанных выше тенденций
уходить от налогов. Согласно оценкам, в промышленно развития городской неформальной деятельности в раз-
развитых странах-членах ОЭСР неформальная эконо- ных странах, неформальная экономическая деятель-
мика дает около 16% прибавочной стоимости. ность, строительство, освоение земельных участков и
В европейских странах с переходной экономикой предоставление услуг продиктованы рядом факторов,
и бывших советских республиках переход от плановой часть из которых приводится ниже.
Планирование и неформальная деятельность
71
● В развитых странах и во многих странах с переход- НОВЫЕ МЕТОДЫ
ной экономикой неформальная деятельность свя- ПЛАНИРОВАНИЯ КАК
зана с давлением со стороны конкурентов в РЕАКЦИЯ НА
результате экономического кризиса, приватиза- НЕФОРМАЛЬНУЮ
ции, либерализации экономики и мировой конку-
ренции.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
● В городах развивающихся стран мужчины и жен- Во многих странах существует неопределенность
щины вынуждены искать работу на неформаль- в отношении возможностей и целесообразности реаги-
ных предприятиях из-за того, что городские рования на проблему неформальной деятельности
трудовые ресурсы растут более быстрыми тем- путем распространения традиционной практики реше-
пами, чем спрос на рабочую силу в сфере офици- ние вопросов управления, планирования и регулиро-
ального наемного труда; а также из-за отсутствия вания землепользования. В этих условиях приемлемые
государственной системы социальной защиты и пути решения можно определить, если проанализиро-
ограниченного роста официально зарегистриро- вать новые подходы и оценить возможности их распро-
ванных предприятий. странения на другие страны.
● Правительства зачастую не в состоянии обеспе-
чить соблюдение законов и требований, регули- Альтернатива принудительному
рующих вопросы предпринимательской дея- выселению
тельности, освоения земельных участков и жи- Один из наиболее возможных и приемлемых для пра-
лищного строительства. Поэтому предложения по вительств способов – прекратить пагубные методы
проектам планировок подменяются, иногда по не- вмешательства, например, положить конец практике
знанию, но чаще всего из-за острой потребности в принудительного выселения. Государственные власти
жилье и доходе. часто предпочитают остановить строительство, лик-
● Процедура регистрации и получения разрешения видировать построенные в обход закона жилища и
иногда требует много времени и больших затрат, прекратить неформальную деятельность, которая осу-
это повышает стоимость строительства и оплату ществляется с нарушением планов, общих принципов
жилья, а также ограничивает предложение рынка и нормативных требований, а также предпринимают
и сохраняет порочный круг неформальной дея- попытки выселения жителей с земельных участков,
тельности. отведенных под объекты, предназначенные для ис-
● Государственные эксплуатационные организации пользования в общественных целях. Принудительные
зачастую неэффективны и неспособны надлежа- выселения осуществляются также с привлечением
щим образом организовать коммунальные услуги рыночных сил в том случае, когда происходит повы-
и систему обслуживания. Поэтому в сфере предо- шение спроса на удобно расположенные земельные
ставления услуг приходится во многом полагаться участки, и жителям домов все труднее становится про-
на мелкие эксплуатационные организации в част- тивостоять прессингу, обусловленному требованиям
ном и неформальном секторе. и реализовать собственность – иногда по цене ниже
рыночной.
В настоящее время, принудительное выселение,
согласно международному праву, считается наруше-
нием прав человека, и в случае необходимости прави-
72 Планирование устойчивых городов
тельствам рекомендуется, прежде всего, рассмотреть или улучшение основных услуг, хотя такая деятельность
все реально возможные альтернативные решения, и, может быть также связана с перепланировкой и новой
во-вторых, соблюдать принципы существующей пере- застройкой и соблюдением норм планировки и строи-
довой практики. В сущности, международное право тельства. Процедура официального оформления собст-
признает права человека на достойный труд и право- венности связана, как правило, с получением
вые гарантии владения и пользования жильем, в том правового титула на участок земли, что является наи-
числе право на жилище, личную жизнь и свободное более надежным правовым механизмом из всех
осуществление права собственности. Международное средств обеспечения права владения собственностью,
право все шире включается во внутригосударственное существующих в настоящее время.
право, дает гражданам защиту от принудительного вы- Однако преимущества правового титула под-
селения и предоставляет в случае выселения различ- вергаются большому сомнению, и, кроме того, это наи-
ные права. более сложный и дорогостоящий способ получения
права владения собственностью. Например, наличие
Легализация и реконструкция незаконно правового титула может привести к открытому кон-
застроенных районов фликту в результате коллизии разных типов права
Легализация и реконструкция незаконно застроенных собственности и возможного лишения прав лиц, поль-
районов предпочтительнее, нежели запустение или зующихся меньшим влиянием, в том числе владель-
разрушение. Легализация предполагает признание и цев собственности, новых жильцов и женщин. Кроме
предоставление гарантии владения жильем, а рекон- того, некоторые из предполагаемых преимуществ пра-
струкция, как правило, имеет целью предоставление вового титула могут быть не очень важны для мало-
© BrazilPhotos.com / Алами
Планирование и неформальная деятельность
73
обеспеченных жителей, которые редко пытаются по- чтобы рост городов шел не по пути неформального
лучить ссуду под залог единственного ценного имуще- строительства. Создание инфраструктуры можно ис-
ства и кому финансовые учреждения в любом случае пользовать для привлечения инвестиций в наиболее
с большой неохотой предоставляют кредиты. Достиг- предпочтительные районы, например, в целях повы-
нутый в этой области прогресс невелик, и практика шения заинтересованности в создании второстепенных
предоставления правового титула не получила в мире городских центров в границах города с пригородами,
широкого распространения. разгрузки уличного движения в центральной части го-
Поэтому важным механизмом улучшения усло- рода и улучшения коммуникаций между ними. Сред-
вий жизни в этих районах является гибкая практика ства можно направить на стимулирование развития
планирования в отношении легализации и реконструк- города в заранее запланированном направлении и на
ции неформальных поселений. Опыт показывает, что обеспечение дохода в целях государственных инвести-
такой подход поддается реализации в широких мас- ций. Однако без должного планирования нового строи-
штабах, если следовать по пути умеренного и посте- тельства и дополнительной поддержки за счет
пенного решения проблем совместными усилиями на проведения соответствующей политики, в конечном
основе сотрудничества между жильцами, местными итоге, преимущества получат, в первую очередь, круп-
властями, принимающими решения, и участниками ные инвесторы, застройщики и состоятельные жители.
земельного рынка, и этот процесс не обязательно за-
канчивается «облагораживанием» жилого района. Не- ■ Направленная застройка территории
обходимо действовать по двум направлениям, когда Заблаговременное планирование застройки террито-
легализация сопровождается программой застройки рии предпочтительнее и эффективнее, чем легализа-
территории в достаточных масштабах, чтобы обеспе- ция неформального строительства. В тех случаях,
чить доступность жилья и сдержать строительство когда возможности планирования и ресурсы
новых незаконных поселений. ограничены, принимаются меры по обеспечению зе-
мельного фонда, достаточного для расширения города
Стратегическое применение механизмов посредством целенаправленной застройки террито-
планирования рии. Такой подход требует разработки общего страте-
Предпринимавшиеся в прежние времена попытки гического плана, в котором надо указать основные
обеспечить выполнение планов городского строитель- зоны поэтапного расширения города; предусмотреть
ства в соответствии с генеральными планами нередко меры в отношении территорий, представляющих при-
заканчивались неудачей. В соответствии с нынешними родоохранное значение, и определить связь с про-
перспективными методами работы, речь о которые граммой капиталовложений в развитие основной
пойдет ниже, при определении путей развития основ- инфраструктуры, в частности, главных автомагистра-
ной упор делается на стратегическое использование го- лей, систем канализации и водоснабжения. Например,
сударственного планирования и финансовых ресурсов. предлагается указывать зоны, куда будет расти город
в ближайшие 20-30 лет, и планировать сеть дорог вто-
■ Строительство магистральных сетей ростепенного значения на расстоянии 1 км друг от
инфраструктуры друга или в пределах 10 минут ходьбы от любого
Планирование инфраструктуры и капиталовложения места. Допускается частичная перепланировка дорож-
должны стать основным компонентом планирования ной сети с учетом рельефа местности и необходимости
землепользования и зонирования территорий для того, вести строительство в стороне от неудобных участков
74 Планирование устойчивых городов
территории. Кроме того, предполагается, что поэтап- димо делать на «проведение работы» с теми заинте-
ная прокладка дорог и водопроводной сети будет слу- ресованными сторонами, которые обеспечивают боль-
жить застройщикам стимулом в создании сети шие площади доступной земли и жилья, и действовать
закрытых для транспорта кварталов, в пределах кото- надо при помощи методов разъяснения и убеждения,
рых детальная планировка не потребуется. а не с помощью жестких мер регулирования.
и другими нормативными требованиями. Такой подход использования торговых мест, можно включить рас-
редко дает нужные результаты. Запланированные под пределение территории по зонам с учетом выделения
рыночную торговлю районы часто расположены в не- мест и времени торговли, в том числе определять гра-
удобных местах, и рынки не пользуются спросом ни ницы и предоставлять специально выделенные торго-
среди торговцев, ни среди покупателей, в результате вые места в пешеходных зонах, а также временно
переезда на другое место нарушаются устоявшиеся перекрывать улицы для организации рынков.
торговые связи, а повышение расходов, связанных с
переездом на запланированный рынок, получение раз- ■ Предоставление основных услуг
решения и соблюдение установленных норм и правил и оказание помощи
ставят под угрозу выживание неформальной коммер- Предприниматели, занимающиеся неформальной дея-
ческой деятельности. тельностью, являются одновременно пользователями
Нередко традиционные рыночные зоны и и поставщиками основных услуг. Независимо от того,
рынки, стихийно возникшие на необустроенной терри- располагаются ли они в специально отведенных местах
тории, наиболее рентабельны и пользуются успехом. В или в местах совместного пользования, оказание услуг
такой ситуации самый приемлемый путь решения про- неформальным предпринимателям служит им под-
блем – урегулирование проблем жилья и реконструк- держкой в осуществлении деятельности, повышает ве-
ция неформальных поселений. Впрочем, когда роятность соблюдения установленных санитарно
соответствующая территория нужна для других целей -гигиенических норм и, как показано во вставке 8, улуч-
или слишком перегружена, переезд рынка становится шает условия труда самих предпринимателей.
неизбежным. В таких случаях для успешного переезда Как поставщики услуг, предприниматели в сфере
необходимо, чтобы торговые организации и городские неформальной деятельности дополняют функции круп-
власти согласовали новое место расположения рынка, ных государственных и частных организаций, в особен-
обеспечение условий обслуживания и меры по органи- ности в том, что касается удовлетворения потребностей
зации его работы. населения и коммерческих предприятий, не имеющих
доступа к организованной системе обслуживания в
■ Организация деятельности в местах связи с отсутствием, несовершенством или высокими
совместного пользования расценками на такие услуги. Их вклад надо признавать,
Предприниматели, занимающиеся неформальной дея- но при этом необходимо устранять недостатки таких
тельностью, особенно уличные торговцы, как правило, услуг. Нужно, чтобы плановые органы учитывали за-
пользуются местами общественного пользования на- просы неформальных поставщиков услуг при разра-
равне с другими горожанами, в частности, с владель- ботке мер территориального планирования и норма-
цами автотранспорта, велосипедистами и пешеходами. тивного регулирования застройки территории и сотруд-
Можно найти новые решения, позволяющие обеспе- ничали с другими учреждениями в решении вопросов,
чить доступность общественного пространства торгов- связанных с ограничением их деятельности.
цам и другим социальным группам.
Целью такой работы должно стать уточнение ■ Деление территории
прав пользователей общественного пространства, на зоны со смешанными функциями
чтобы гарантировать уличным торговцам право зани- Многие виды неформальной хозяйственной деятель-
маться торговлей и обеспечить гарантии здоровья и ности, в особенности те, которыми занимаются жен-
безопасности. В число мер, касающихся совместного щины, связаны с работой на дому в жилых районах и
Планирование и неформальная деятельность
77
домах. В обычных проектах планировки часто пред-
усматривается создание зон, рассчитанных на выпол-
нение одной конкретной функции, а зоны,
рассчитанные на многофункциональное использова-
ние, включая работу на дому, запрещены. Многие
страны, где существуют эффективно действующие си-
стемы планирования, давно пришли к пониманию
проблем, вызванных ограниченными возможно-
стями монофункциональных зон, и в настоящее
время все больше уделяют внимания созданию зон
со смешанными функциями, позволяющими созда-
вать удобную и комфортную среду обитания. Многие
бедные страны медлят с законодательством в обла-
сти городского планирования, несмотря на популяр-
ность зон со смешанными функциями, рассчитанных,
в частности, на производственную деятельность на
дому, что видно на примере большинства городов,
где соблюдение мер в отношении монофункциональ-
Государственные учреждения предпочитают сдерживать
ных зон находится не на высоте. Впрочем, плановые развитие неформальной экономической деятельности
органы все больше осознают реальность и включают
в свои проекты соответствующие положения о созда- © Зои Яу / айСток
нии зон со смешанными функциями.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ, ПРИВА-
ТИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВА
РАБОТ ПО СОЗДАНИЮ Разрастание городов –результат городского планирова-
ИНФРАСТРУКТУРЫ И ния в стиле модерн в эпоху дешевого природного топлива
© Гобри / ДРЕИФ
ДИСКУССИЯ ПО ПОВОДУ
КОМПАКТНОЙ ЗАСТРОЙКИ вятся меньше также расходы и время на поездки. Го-
рода с компактной застройкой меньше зависят от лег-
ГОРОДОВ: УСТОЙЧИВОЕ ковых автомобилей и позволяют сокращать
РАЗВИТИЕ, ЭФФЕКТИВ- расстояние поездок, а, следовательно, и потребление
НОСТЬ И ОХВАТ ВСЕХ СЛОЕВ горючего, и такие города оказывают меньшее воздей-
НАСЕЛЕНИЯ ствие на сельскохозяйственные земли и ресурсы окру-
Несмотря на то, что в развитии большинства городов жающей среды. В итоге они, теоретически, более
доминирует тенденция стихийного роста городов, мно- устойчивы к изменению климата и, как правило, ока-
гие специалисты в области строительства выступают в зывают менее вредное воздействие на природу. Од-
защиту компактной городской застройки. Некоторые нако критики ставят под сомнение некоторые из
страны, например, ЮАР, и такие города, как Куритиба в указанных преимуществ и утверждают, что компакт-
Бразилии и американские города, участвующие в дви- ная застройка вступает в противоречие с рыночными
жении за «интеллектуальное развитие» городов, взяли силами, действующими в пользу разрастания городов,
эти идеи на вооружение в качестве своей стратегии, процессом децентрализации деятельности и пожела-
хотя их замыслы еще далеки от реализации. ниями городских жителей, и, следовательно, с поли-
Считается, что компактные города более прак- тической точки зрения, практически невозможна и
тичны, доступны всем слоям населения и отличаются даже нежелательна. По их словам, высокая плотность
устойчивым развитием. В таких городах ниже затраты застройки связана с дорожными пробками и загряз-
на создание инфраструктуры, выше доступность соци- нением окружающей среды, высоким уровнем пре-
ально-бытовых и коммунальных услуг в силу более ступности и усиливает нагрузку на природные
высоких пороговых показателей, создаются источники ресурсы. Осуществление политики сдерживания спо-
дохода для малообеспеченного населения и сни- собствует повышению стоимости земли и стимулирует
жаются масштабы социальной дискриминации. Стано- строительство за пределами запретных зон.
Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры
85
В ходе дискуссии значительное внимание уде- шение к городам в развивающихся странах, где уже су-
ляется городам развитых стран, где высокая степень ав- ществуют многие элементы, указывающие на компакт-
томобилизации в эпоху низкой стоимости топлива ность городской территории, а именно – смешанное
способствовала стремительному росту строительства функциональное использование земли, в основном,
городов с малой плотностью застройки. Тем не менее, как результат отсутствия мер регулирования, повы-
высокая плотность застройки только лишь создает усло- шенная плотность населения (по крайней мере, в
вия для общественного транспорта, но не дает никаких центре) и зависимость от общественного транспорта, в
гарантий в этом отношении. Она также не сдерживает основном, как результат низких доходов горожан.
тенденцию массовой автомобилизации даже в том слу- Более того, в неформальных поселениях плотность за-
чае, когда в городе сравнительно неплохая система об- стройки территории становится результатом неуправ-
щественного транспорта, как, например, в Японии. ляемых процессов сосредоточения большой массы
Города с малой плотностью застройки могут, од- населения. В этой связи возникают сомнения относи-
нако, найти возможности адаптации или изменения го- тельно роли государственной политики и планирования
родской структуры и провести сложную работу в целях в таких условиях.
уплотнения территории. Города в значительной мере Тем не менее, преимущества повышения плот-
находятся в «зависимости от последовательности» про- ности застройки в городах, по крайней мере, для ма-
изводства работ в том смысле, что структура террито- лоимущего населения в центральных районах города
рии после ее создания, как правило, медленно очевидны: несмотря на высокую стоимость жилья и на
меняется. Серьезные изменения требуют для их вопло- меньший размер жилой площади, у горожан выше воз-
щения в жизнь скоординированной и последова- можность найти себе источник дохода (особенно в не-
тельной политики в течение длительного периода вре- формальном секторе) и занятости. У них небольшие
мени в том, что касается развития инфраструктуры, на- транспортные расходы и они в значительной степени
логообложения и регулирования землепользования, и могут полагаться на безмоторный транспорт. Во многих
этого удалось добиться лишь в немногих случаях, при отношениях плотно заселенные районы в городах раз-
этом заметным исключением является Куритиба в Бра- вивающихся стран, включая неформальные поселения,
зилии. Исследования показывают, что эффективность являются наглядным воплощением идеи компактной
общественного транспорта сложно обеспечить в горо- городской застройки, и в этих условиях данная идея,
дах, где плотность заселения домов составляет менее пожалуй, имеет более актуальное значение. Благодаря
30 человек на один гектар, при этом реальная пороговая планированию и проведению государственной поли-
величина меняется в зависимости от вида транспорта и тики, соответственно, можно использовать эти пере-
факторов влияния в условиях конкретно сложившейся мены и укрепить положение малообеспеченного
ситуации (например, она зависит от организации струк- населения в центральных районах города, а также под-
туры территории и рельефа местности). держать нынешние процессы реконструкции нефор-
Существуют различные обязательные условия, мальных поселений, улучшения инфраструктуры и
указывающие на возможность уплотнения территории, предоставления услуг.
и они зависят от конкретной ситуации. В целом, в раз- Важны ли идеи компактности территории для за-
вивающихся странах плотность городского населения стройки окраинных районов в городах развивающихся
гораздо выше, чем в развитых странах и странах с пе- стран и организации управления процессом городского
реходной экономикой. Критики высказывают сомнения развития? В отдельных случаях городская окраина дает
по поводу того, имеет ли данное понятие вообще отно- возможность иметь жилплощадь семьям, желающим
86 Планирование устойчивых городов
Стратегическое Комплексная структура Больше гибкости, меньше требуется данных, легче Обеспечение необходимой заинтересованности поли-
планирование Долгосрочный прогноз разрабатывать, чем генеральные планы Комплекс- тического руководства и заинтересованных сторон со-
структуры ный подход Сочетает краткосрочные меры с долго- пряжено с трудностями Участие общественности. Как
срочным планированием и прежде, сохраняет относительно технократический
характер
Не дает полного представления о ситуации, необходи-
мого для принятия некоторых решений
Увязка террито- Планы комплексного Больше гибкости, меньше требуется данных и легче Обеспечение необходимой последовательности в по-
риального пла- освоения территории разрабатывать, чем генеральные планы литике и координации действий между ведомствами
нирования с Планы территориально- Участие общественности сопряжены с трудностями
планированием пространственной Определяет направление развития планирования Имеет слишком общий характер, чтобы найти практи-
инфраструк- структуры инфраструктуры ческое применение
туры В качестве вводных данных можно использовать Вступает в противоречие с рынком
модели, полученные с помощью ГИС
Увязка крупно- Возрождение города Мощный фактор влияния городской структуры Крупномасштабные проекты часто обусловлены поли-
масштабных Многофункциональный Новые методы позволяют делать увязку с планиро- тикой и имеют одноразовый характер; реализация
проектов с раз- подход ванием в долгосрочной перспективе Развитие со- данного подхода сопряжена с трудностями
витием инфра- трудничества между различными секторами и Обеспечение должного уровня объединения усилий и
структуры государственными учреждениями развития сотрудничества сопряжено с трудностями
Таблица 9
Способы увязки территориального планирования с городской инфраструктурой
ГЛАВА
9
МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ГОРОДСКИХ
ПЛАНОВ
Городские плановые и директивные органы должны В настоящей главе приводится краткий обзор
знать, как наилучшим образом использовать ограни- разных методов мониторинга и оценки. Мониторинг и
ченные ресурсы для решения стоящих перед городом оценка рассматриваются в этой главе также в контексте
сложных проблем (и реализации возможностей). Си- городского планирования последнего времени и теку-
стема планирования стремится обеспечить высокую щей практики планирования.
эффективность (оптимально использовать ресурсы),
результативность (получить желаемые плодотворные МЕТОДЫ МОНИТОРИНГА
результаты и отдачу) и справедливость (в отношении
И ОЦЕНКИ
возможностей, прав и полномочий, в частности ген-
дерное равенство). Для достижения этих целей важно, С учетом высоких темпов и масштабов преобразова-
чтобы директивные органы располагали солидным ний, в условиях которых местным властям приходится
объемом информации и ориентировочными данными, принимать решения, существует необходимость посто-
которые дает система городского планирования с по- янно проводить оценку тенденций, практической дея-
мощью, в частности, мониторинга и оценки городских тельности и конечных результатов работы. Потребность
планов. в осуществлении таких мер привела к повышению за-
Мониторинг и оценка планов города дают много интересованности в проведении мониторинга и оценки.
преимуществ. Постоянный контроль и оценка планов с Во вставке 10 приводится краткий перечень основных
точки зрения их востребованности, целостности и после- элементов данного процесса.
довательности помогают директивным органам прини- Процесс мониторинга и оценки определяют по-
мать обоснованные решения по вопросам распреде- разному. При этом можно выделить несколько основ-
ления ресурсов. Мониторинг и оценка дают возмож- ных, общеизвестных этапов мониторинга и оценки:
ность продемонстрировать, способствовало ли город-
ское планирование достижению успехов, способствовало ● Определение целей и конечных результатов;
ли оно улучшению (или ухудшению) качества жизни и ● Отбор для мониторинга показателей конечных
повышению благосостояния жителей, углублению про- результатов;
цесса устойчивого развития и позволило ли оно достичь ● Сбор исходной информации о текущем положении
целей и задач, связанных с этими вопросами. дел;
90 Планирование устойчивых городов
Оценка позволяет тем, кто принимает решения определить, достигнуты ли поставленные цели и насколько эффективно. Это система опре-
деления показателей деятельности с точки зрения полученных итогов и результатов в сравнении с поставленными целями и задачами, а
также эффективности использования соответствующих ресурсов и организации управления программой. Существуют три основных метода
оценки городских планов:
● Предварительная оценка (проводится на этапе разработки плана, то есть до начала его реализации);
● Оценка хода реализации (проводится в рамках осуществления мер по организации управления планом, то есть в ходе осуществления
плана); и
● Итоговая оценка (оценка по фактическим результатам) (проводится, как правило, после реализации плана).
Показатели отражают количественные данные и/или качественную информацию, демонстрирующую тенденции и методы работы.
СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА
ОЦЕНКИ ГОРОДСКИХ
ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ
Мониторинг и оценка городского развития стали
неотъемлемой частью деятельности прогрессивных от-
делов планирования городов и регионов в развитых
странах. Во многих случаях мониторинг и оценка го-
родских планов отражают заинтересованность в про-
ведении оценки хода работы в целях обеспечения
устойчивого городского развития или достижения
целей и задач в строительстве благоприятных для здо-
ровья человека жилых районов.
Интерес к использованию городского планиро- Предварительная оценка – первый важный шаг на пути
вания в качестве механизма оценки планов возник в реализации программ реконструкции жилых кварталов
развитых странах в середине 1990-х годов, он отражает © ООН-Хабитат
Мониторинг и оценка городских планов
91
стремление к повышению эффективности, результа- оценки и оценки хода реализации программ (на этапе
тивности и доступности, а также оперативности и про- выполнения программ).
дуктивности деятельности муниципальных органов Оценка итогов выполнения программ в городах
власти. Впрочем, мониторинг и оценка городских пла- представляет интерес для таких организаций, как Все-
нов в том виде, как они проводятся на начальном мирный банк, который признает, что показатели иг-
этапе, появились еще в 1960-х и в начале 1970-х годов, рают главную роль в обеспечении роста экономики,
и они совпали с возникновением и развитием на пер- устойчивого развития и строительства населенных
вых порах системы оценки типовых программ. Первые пунктов, благоприятных для здоровья человека. Серь-
попытки в этом направлении, получившие название езной попыткой использовать и оформить в законо-
«предварительная оценка», предпринимались по мере дательном порядке показатели выполнения программ
реализации проектов для научного обоснования и тех- как главный фактор, способствующий повышению
нического анализа целей городского планирования и значимости принятия решений, являются Программа
проектных предложений, включая анализ итогов вы- показателей и Центр по глобальному мониторингу го-
полнения программ. Метод предварительной оценки родов ООН-Хабитат.
отличается от метода мониторинга и оценки городского В развивающихся странах механизм монито-
планирования и методов оценки типовых программ и ринга и оценки наиболее широко используется приме-
проектов – выполнение таких программ и проектов нительно к программам, которые финансируются
определяется показателями конечных и промежуточ- международными организациями, управляются госу-
ных результатов в виде ретроспективной (итоговой) дарственными ведомствами, а выполняются мест-
● Недостаточное понимание механизмов мониторинга и оценки и недостаток внимания к ним при разработке проектов и, как следствие,
недостаточное выделение ресурсов и многоступенчатая система принятия решений и анализа.
● Отсутствие готовности в осуществлении мониторинга со стороны сотрудников проекта и партнерских организаций, занимающихся его
выполнением.
● Мониторинг считается обязанностью, навязанной извне, при этом сотрудники проекта по инерции заполняют различные бланки для ру-
ководства, а руководство проекта считает мониторинг лишь способом сбора данных при подготовке отчетов донорским организациям.
● Не имеющая отношения к делу и некачественная информация, полученная в ходе мониторинга, в которой основное внимание уделяется
материальным и финансовым аспектам и игнорируются вопросы распространения информации, итогов и результатов выполнения про-
ектов.
● Практически полное отсутствие внимания к потребностям и потенциальным возможностям мониторинга и оценки со стороны других за-
интересованных организаций, например, участников проекта и других непосредственно участвующих в сотрудничестве местных учреж-
дений.
● Редкие случаи проведения внутреннего анализа и текущих оценок, при этом корректировки осуществляются в основном по результатам
внешних оценок и контроля.
● Широко распространенная практика, когда отсутствует совместная деятельность и сотрудничество между сотрудниками, осуществляю-
щими мониторинг и оценку, и руководством проекта, и отсутствуют четкие, согласованные руководящие принципы.
● В документации по мониторингу и оценке не предусматривается рассмотрение и решение выявленных проблем.
● Слишком масштабные системы мониторинга.
● Недостаточное применение методов мониторинга и оценки с привлечением общественности и качественных методов.
● Сотрудники, занимающиеся организацией мониторинга и оценки, не обладают достаточной квалификацией и опытом.
● Разграничение мероприятий по осуществлению мониторинга и оценки, при которых оценка не учитывается.
ными властями. Программы охватывают широкий круг потенциал планирования, упор делается, как правило,
социально-экономических, экологических и организа- на разработку комплексных планов застройки терри-
ционных проблем, в число которых входят ликвидация тории, генеральных планов и планов градостроитель-
нищеты, инфраструктура (включая водоснабжение и ного проектирования. Основное внимание уделяется
канализацию), реконструкция трущоб, обеспечение решению проблем и осуществлению программ, на-
жильем малообеспеченного населения и т.д. Приме- правленных на удовлетворение краткосрочных потреб-
рами применения методов мониторинга и оценки яв- ностей в обеспечении жильем, питьевой водой,
ляются подготовленный Всемирным банком Доклад о утилизации отходов, экономического развития и соз-
глобальном мониторинге, а также его программы по- дании инфраструктуры. Планирование в такой ситуа-
казателей мирового развития и оценки последствий ции нередко ощущает негативное влияние проблем
развития (ОПР). Содействие городам в укреплении по- городского управления вследствие политической не-
тенциала мониторинга и оценки оказывает Центр по стабильности и крайнего дефицита общественного и
глобальному мониторингу городов ООН-Хабитат с по- финансового капитала, низкого уровня технического
мощью осуществления в различных странах и городах развития и отсутствия стабильности в организационной
проектов создания местных и национальных городских структуре.
центров мониторинга. В то же время можно привести множество фак-
В развитых странах накоплен немалый опыт мо- тов, свидетельствующих о практической пользе мони-
ниторинга и итоговой оценки программ, имеющих от- торинга и оценки с участием общественности. Как
ношение к городскому развитию и связанных, в отмечается в главе 5, метод работы с участием обще-
частности, с осуществлением проектов в сфере транс- ственности доказал свое важное значение на всех этапах
порта, регионального экономического развития и окру- городского планирования, в том числе и на этапе мони-
жающей среды. Правительства и наиболее прогрес- торинга и оценки. Участие общественности в проведе-
сивные региональные и местные органы власти, как нии оценки городского развития и разработке бюджетов
правило, требуют оценить выполнение программ. Цель доказало, в частности, свою практическую пользу в
такой работы состоит в том, чтобы убедиться в значи- определении трех показателей передовой практики пла-
мости и стратегической и практической направленно- нирования – эффективности, экономичности и справед-
сти планов. Кроме того, считается, что регулярная ливости. В числе положительных результатов работы с
оценка приводит к итогам и результатам, отражающим участием общественности можно назвать повышение
точность планирования, и обеспечивает соблюдение открытости, чувства ответственности за реализацию
соответствующих правил и руководящих принципов. процесса развития и способностей адаптироваться к
Процедура проведения оценки сопровождается посто- новым условиям с помощью обучения на опыте в ходе
янным контролем, благодаря чему, отслеживаются ос- выполнения городских проектов. Примером реального
новные показатели и производится оценка информа- непосредственного участия горожан в процессе мони-
ции. торинга и оценки служит опыт заполнения опросных ли-
В развивающихся странах случаи проведения стов жителями Бангалора, Индия (см. вставку 12).
мониторинга и оценки планов на уровне общественно- Несмотря на то, что в бывших коммунистических
сти/органов власти встречаются реже. В этих странах странах Центральной и Восточной Европы пока еще
обычно выделяется мало ресурсов на цели планирова- мало что сделано для включения мониторинга и оценки
ния и, в частности, на выполнение проектов и органи- в систему городского планирования, но есть некоторые
зацию мониторинга. В странах, имеющих достаточный признаки, что в будущем такое положение может изме-
Мониторинг и оценка городских планов
93
Вставка 12. Использование в Бангалоре, Индия, опросных листов в качестве
стратегически важного метода улучшения системы предоставления услуг
Бангалор – третий по величине город Индии, расположенный на юге страны. В городском муниципальном совете понимали необходи-
мость повышения экономичности и эффективности работы в системе обеспечения и предоставления коммунальных услуг. Соответственно,
в 1994 году одна из организаций гражданского общества разработала образец «опросного листа жителя города», и затем эти анкеты исполь-
зовались при проведении опроса в связи с неудовлетворительной работой системы коммунального обслуживания (например, в сфере во-
доснабжения, транспорта, энергоснабжения, здравоохранения и транспортных перевозок).
Опросные листы были разработаны на основе опыта проведения выборочных статистических исследований в виде типовой анкеты с
вопросами, позволявшими выяснить фактическое мнение жителей города по широкому кругу услуг. Оценка и сравнение организаций ком-
мунального хозяйства проводились с учетом таких показателей, как удовлетворенность услугами, коррупция и ответственность. Результаты
исследования оказались поразительными. Почти все поставщики коммунальных услуг получили неудовлетворительную оценку. Заполненные
жителями города опросные листы были направлены для принятия мер в соответствующее государственное учреждение, и информация
попала в СМИ.
Вслед за этим последовала открытая дискуссия, и проблема приобрела широкую огласку. Организации гражданского общества выступили
с требованием принять меры, в итоге многие поставщики коммунальных услуг улучшили обслуживания. В 1999 и 2003 годах метод «опросных
листов жителя города» был опробован повторно, и он показал, что в городских коммунальных службах произошли значительные улучшения.
Фактически, пристальный общественный контроль нашел свое выражение в повышении уровня обслуживания и сокращении масштабов
коррупции.
Опыт Бангалора считается удачным примером вовлечения гражданского обществ в диалог с государственной властью. С тех пор данная
модель с большим успехом используется в разных городах Индии и в других развивающихся стран.
Источник: www.capacity.org/en/joumal/tools_and_methods/citizen_report_cards_score_?in_indi
ниться. В результате участия правительств и муници- ограниченного количества показателей, конкретно от-
пальных органов власти таких стран с переходной эко- вечающих задачам мониторинга и оценки городского
номикой в программах и проектах, финансируемых планирования.
международными организациями, государственные уч-
реждения осознают необходимость обеспечения откры-
тости и соблюдения ответственности за свои действия,
связанные с использованием государственных средств.
Не существует единого общего перечня показа-
телей мониторинга и оценки городского планирования.
Общепризнанные измерения, касающиеся планирова-
ния, включают экономические, социальные, экологиче-
ские показатели, показатели устойчивого городского
развития и появившиеся в последнее время показатели
городского творческого потенциала.
В большинстве случаев для оценки любого
ключевого вопроса можно выбрать множество раз-
личных показателей. В связи с тем, что сбор информа-
ции и поддержание базы данных полученных показа- Итоговая оценка городских планов важна, однако,
телей требуют значительных усилий (и затрат), важное во многих странах она встречается крайне редко
значение, с точки зрения стратегии, имеет выбор © ДБУРКЕ / Алами
94 Планирование устойчивых городов
Во многих развитых странах на общенациональ- ное значение. В итоге отсутствуют критерии оценки, поз-
ном уровне осуществляется сбор статистических данных воляющие определить, способствует ли стратегия и реа-
с учетом гендерных вопросов. Впрочем, такая стати- лизация проектов обеспечению гендерного равенства.
стика основана на существующих источниках информа- Оценка результатов деятельности городской си-
ции, в которых в свое время конкретные гендерные стемы коммунального обслуживания – один из основ-
проблемы не учитывались в полном объеме. Гендерную ных вопросов, интересующих агентства междуна-
статистику необходимо увязывать с целями политики и родного развития и наиболее прогрессивные развиваю-
показателями достигнутых успешных результатов. По- щиеся страны. Потребители услуг городского комму-
казатели с учетом гендерных данных имеют важное нального хозяйства много чего могут рассказать
значение, поскольку такой подход способствует активи- правительствам стран о качестве и стоимости комму-
зации действий и определению точного направления нального обслуживания. Город Бангалор в Индии при-
деятельности в ходе реализации планов. К сожалению, меняет «систему опросных листов», которая дает
кое-где считают, что индикаторы гендерной ситуации не возможность увидеть, предоставляются ли городские
относятся к показателям, представляющим приоритет- услуги и в каком объеме это происходит (см. вставку 12).
ПЛАНИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ
10
Как отмечалось в предыдущих главах, городское пла- ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ
нирование имеет важное значение при подготовке ре- ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИ
шений актуальных городских проблем XXI века, однако ПЛАНИРОВАНИЯ
практика профессионального планирования не всегда
поспевает за задачами, стоящими перед городами. Так В данном разделе вкратце описывает основные дис-
происходит, в частности, в развивающихся странах. В куссии, оказывавшие влияние на развитие образова-
большинстве развивающихся стран бурная урбаниза- ния в сфере городского планирования на протяжении
ция заставляет плановые органы реагировать на воз- XX века, а именно: проектирование или политика; ра-
растающий спрос на жилье, инфраструктуру и услуги, циональный подход или коллективные обсуждения;
опираясь на помощь, как официального, так и нефор- генеральное планирование или регулирование в
мального секторов. строительстве, а также: принцип «мир един» или об-
Все большее изменение характера городов в ре- учения практике планирования в условиях конкретной
зультате притока различных этнических культур требует ситуации.
опыта планирования с учетом многонационального со-
става населения. Так, наряду с изменениями в сфере Проектирование или политика
технического образования, необходимого для успеш- Первым учебным курсом по городскому планированию
ного городского планирования, происходят изменения в сфере высшего образования чаще всего называют
в навыках человеческого общения, которые требуются программу Ливерпульского университета «проектиро-
для организации управления процессом перемен. вание городских застроек» (1907 г.). Само название
В настоящей главе приводится краткая история программы говорит, что в самые первые годы обуче-
развития высшего образования в сфере городского пла- ния науке городского планирования учеба строилась
нирования, и указываются основные научно-практи- строго в рамках традиционной подготовки проектиров-
ческие дискуссии, оказывавшие влияние на развитие щиков с учетом растущей потребности в специалистах
образования в этой области на протяжении XX века. В этой профессии для работы с прикладными научно-ис-
главе содержится также основной перечень известных следовательскими программами в государственных
в мире программ городского планирования, разрабо- учреждениях и промышленности. Однако в конце 1940-
танных на высоком профессиональном уровне, и да- х годов проектирование становится уже не единствен-
ется оценка возможностей школ планирования решить ным направлением учебы в школах планирования,
проблемы XXI века. создаются новые учебные заведения с уклоном в
Планирование образования
99
область социальных наук, а также и учебные заведе- профессионализм. Примерно в течение 20 лет данная
ния, например, колледжи с уклоном в проектирование, модель оставалась наиболее распространенной тео-
причем на учебу принимались студенты, чья прежняя рией планирования. До сих пор ее логическую схему
деятельность не обязательно была связана с проекти- можно встретить в технико-экономическом обоснова-
рованием. В Великобритании не стали медлить с вы- нии и методических указаниях, содержащихся во ввод-
бором и встали на путь развития социальных наук. ной части большинства проектов. В школах плани-
Некоторые европейские страны сделали выбор в рования она остается основой учебной программы.
пользу парадигмы проектирования, а отличительной В 1960-х годах после вспыхнувших во многих
чертой высших учебных заведений Советского Союза и странах массовых волнений «модель рационального
стран Восточной Европы стало государственное плани- планирования» подверглась серьезной критике. Ради-
рование экономики, процветавшее на протяжении всей кально настроенные специалисты в области городского
коммунистической эпохи правления. проектирования увидели в данной модели механизм,
Количество учебных заведений и студентов с помощью которого правящая элита могла лишать
резко увеличилось в 1960-х и в начале 1970-х годов, права на жилище неимущее население и горожан, про-
что совпало с ростом потребностей. Возможно, свою живавших в центральной части городов, тех, кому не
роль сыграла невысокая плата за обучение в коллед- хватало образования и возможностей воспользоваться
жах, где преподавались социальные науки, по сравне- услугами профессиональных консультантов, и кто не
нию с колледжами, выпускавшими специалистов по мог привести убедительные аргументы в ответ на на-
проектированию, или же причиной послужил спрос на учно-обоснованный анализ, который сотрудники город-
рабочие места, связанный с осуществлением госу- ских плановых органов представляли как объек-
дарственных программ планирования в США, Велико- тивный, хотя городские жители считали его крайне
британии и других европейских странах. субъективным. Как показано в главах 3 и 5, в резуль-
В развивающихся странах образованию в обла- тате критики и реакции плановых органов появилась
сти планирования был дан старт в конце 1950-х годов, серия моделей планирования, основанных на прове-
после создания школ планирования в Индии (1955 г.) и дении коллективных обсуждений. Согласно такому под-
Гане (1958 г.). На раннем этапе процесс образования ходу предусматривалось расширение участия в
развивался медленными темпами, и до 1970-х годов планировании представителей местного населения и
программы планирования существовали лишь в неко- других заинтересованных сторон. Поворот в сторону
торых развивающихся странах. «диалога» с общественностью в вопросах исследований
и практики планирования и сегодня остается основным
Рациональный подход фактором влияния в данной отрасли. В то же время не-
или коллективные обсуждения доверие к информации и опасения местного населения
Принцип аналитического подхода к планированию, в связи с децентрализацией власти, как и прежде, со-
возможно, лучше всего можно понять на примере «мо- храняются во многих странах.
дели рационального планирования», которая получила
широкое распространение в середине 1950-х годов (см. Генеральное планирование
вставку 15). Пятиступенчатая модель говорит сама за или регулирование в строительстве
себя, так как с одной стороны ее легко понять, но с дру- Как вкратце показано в главе 3, профессия проектиров-
гой стороны, она практически нереализуема в силу щика связана с разработкой проектов. В прежние вре-
того, что для ее осуществления необходимы ресурсы и мена это называлось планом застройки, но в 1950-х
100 Планирование устойчивых городов
Таблица 10
Перечень школ городского планирования (высших учебных заведений) по странам
Примечание:* в том числе одна школа планирования в Косово
Источник: неопубликованные материалы исследования, проведенного Глобальной сетью ассоциаций образования в области планирования (ГСАОП)
также связанные с городским планированием учебные городских проблем и другим профессиональным обла-
модули, преподавание которых ведется в рамках про- стям. Наконец, в высших и других учебных заведениях
грамм на получение ученой степени по архитектуре, существуют кафедры, где не предусмотрено присвое-
экономики, строительному проектированию, геогра- ние ученых степеней, но организовано обучение без от-
фии, ландшафтной архитектуре, праву, исследованиям рыва от производства по профилю городского и
Планирование образования
103
регионального планирования для рабочих профессий планирования, как правило, все преподаватели, зани-
и других специальностей. В настоящем разделе сделана мающие постоянную должность, обязаны иметь док-
попытка дать краткий обзор положения в системе выс- торскую степень. А в большинстве школ планирования
шего образования в области городского планирования развивающихся стран преподавателю достаточно
в разных странах мира. В силу этого полная картина иметь только степень магистра, и в некоторых из них
школ городского планирования в разных странах мира преподавателям, занимающим постоянную должность,
в данном разделе не представлена. (Обзор сделан по в обязательном порядке требуется лишь степень бака-
материалам исследования, проведенного для настоя- лавра. Понятно, что такое положение сказывается на
щего доклада Глобальной сетью ассоциаций образова- качестве обучения.
ния в области планирования (ГСАОП) – организации, Как отмечено выше, в системе образования в
которая объединяет девять ассоциаций школ планиро- сфере городского планирования произошло смещение
вания в разных странах мира.) Цель исследования – акцента с проблем проектирования на усиление стра-
подготовить перечень вузовских программ, в названии тегии и исследований в области социальных наук. Но в
которых содержится слово «планирование» или равное некоторых учебных заведениях в последнее десятиле-
ему по значению слово. тие стало заметным возрождение темы проектирова-
Подготовленный для настоящего доклада пере- ния. В учебных программах большинства школ
чень вузов показывает, что в разных странах мира планирования в разных странах мира предусматрива-
права присваивать ученые степени в области город- ется сочетание проектирования с вопросами стратегии.
ского планирования удостоены 553 высших учебных В школах планирования в Китае и странах Средизем-
заведения. Как следует из таблицы 10, более половины номорья основное внимание уделяется вопросам про-
из них находятся в 10 странах, в каждой из которых на- ектирования, тогда как в учебных заведениях
считывается более 15 школ планирования. Более чем Великобритании и США акцент сделан на стратегию
в половине стран мира вообще нет школ планирова- планирования и социальные науки.
ния. Результаты исследования показывают также, что В учебных программах школ планирования пре-
почти половина действующих в мире школ планирова- имущественное значение придается таким темам, как
ния находятся в развивающихся странах. устойчивое развитие, социальное равенство, участие
Примерно две трети школ обладают правом при- общественности и совместное обсуждение планов, а
своения степени бакалавра в области планирования; также проблема изменения климата. Такой подход свя-
три четверти школ дают степень магистра; и одна треть зан с преобладанием вопросов стратегии и социальных
– докторскую степень. Система присвоения степеней наук. Однако в странах Восточной Европы с переходной
разная и существенно отличается в зависимости от ре- экономикой отсутствие объединения вопросов про-
гиона: если в Азии количество научных степеней бака- ектирования и социальных наук мешает реальному
лавра значительно превышает число магистерских включению в учебную программу вопросов устойчи-
степеней, то в странах Северной и Южной Америк число вого развития. В Северной Америке, напротив, во мно-
учебных заведений, присваивающих степень магистра, гих учебных заведениях тема устойчивого развития
намного выше, чем число учебных заведений, при- объединяет всю учебную программу. В мире в целом,
сваивающих степень бакалавра. три четверти школ планирования ведут учебный курс
Между регионами существуют значительные по программе устойчивого развития, более чем в по-
различия и в показателях научной квалификации пре- ловине школ осуществляется преподавание предме-
подавательского состава. В развитых странах в школах тов, связанных с участием общественности и
104 Планирование устойчивых городов
● Соблюдение темпов развития наряду с разработкой новых технических решений и механизмов, необходимых при выполнении соответствую-
щего анализа планирования;
● Совершенствование способностей общения, оказания посреднических услуг, разрешения конфликтных ситуаций и согласования позиций;
● Дополнение модели рационального планирования моделями планирования, согласно которым предусматривается участие общественности,
проведение информационно-разъяснительной работы и решение вопросов демократически на основе сотрудничества;
● Эффективная координация деятельности многопрофильных коллективов, обладающих различными формами знаний и знанием производства;
● Решение вопросов планирования и управления в масштабах мегаполиса и региона;
● Более эффективное реагирование на возрастающие экологические проблемы в регионе и в мире;
● Более эффективное реагирование на возрастающие проблемы, связанные с соблюдением социальной справедливости в контексте территори-
ально-пространственного планирования в конкретном районе;
● Укрепление отношений сотрудничества с местными общественными организациями и государственными учреждениями, участвующими в
планировании; и
● Усиление акцента на вопросы обучения этике, с тем чтобы специалисты в области планирования могли стать активными участниками борьбы с
коррупцией и другими пороками в системе профессиональной и государственной деятельности.
Источник: Иразабал, 2008 г.
родной аккредитации специалистов в области город- цессе проектировании, независимо от их половой при-
ского планирования. надлежности, зачастую не учитывают гендерный во-
Пожалуй, еще более важная проблема образо- прос. В Великобритании Королевский институт градо-
вания в данной области – сделать цели и методы пла- строительного проектирования в последние годы
нирования доступными для понимания предста- много работал над проблемой повышения информа-
вителей таких профессий, как архитекторы, инженеры- ционно-пропагандистской деятельности в области ген-
строители, юристы, руководящие работники и десятков дерных вопросов и разработал механизмы, предназ-
тысяч горожан, а также выборных должностных лиц, наченные для того, чтобы плановые органы могли на
которые должны одобрять проектные работы и под- практике решать гендерные проблемы.
держивать планы, чтобы их можно было утвердить и
выполнить. В высших учебных заведениях многих
стран отсутствует система поощрения студентов, не яв-
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ляющихся соискателями научной степени, в результате В развивающихся странах и странах с переходной эко-
чего школы планирования редко служат кузницей кад- номикой назрела серьезная необходимость повысить
ров для обучения искусству планирования студентов, уровень образования в области городского планиро-
обучающихся смежным профессиям и другим специ- вания. Помимо этого, необходимо, чтобы ведущие
альностям. вузы государств, не входящих в число развивающихся
Как отмечено выше, в учебных программах го- стран, расширили возможности подготовки и прове-
родского планирования разных стран, как это ни уди- дения экзаменов для студентов развивающихся
вительно, отсутствуют предметы, связанные с ген- стран. Принцип «мир един» применительно к образо-
дерными вопросами. Обращает на себя внимание то, ванию в области городского планирования открывает
что специалисты в области проектирования, получив- некоторые возможности в данном вопросе. С учетом
шие образование по программе городского планиро- данного замечания именно так обстоит дело, в част-
вания, где отсутствовал гендерный вопрос, в про- ности, в отношении обязательного включения в учеб-
Планирование образования
107
ные программы городского планирования гендерных лезной практической деятельностью в сфере проекти-
проблем. рования, на проведение которой практикующая орга-
Необходимо расширять горизонты знания в низация, возможно, и не располагает необходимым по-
школах планирования, где оно по-прежнему рассмат- тенциалом, но зато она может финансировать работу
ривается как проектирование или просто выработка студентов или дать добро на приобретение необходи-
стратегии. Необходимо расширять рамки учебных мого материального оснащения. Можно также исполь-
программ в школах планирования, где преподают зовать программы обмена, которые дают студентам
предмет планирования как техническую и аналитиче- одной страны возможность доступа к таким ресурсам
скую дисциплину, не затрагивая связанные с этой про- другого государства, которых нет там, где они живут.
фессией политический и общественные аспекты. Необходимо, чтобы школы планирования осу-
Необходимо, чтобы в школах планирования, где не в ществляли взаимодействие с профессиональными и на-
должной мере изучаются проблемы устойчивого раз- учными сообществами. Ассоциации школ планирования
вития, социального равенства и изменения климата, в развивающихся странах не поддерживают активных
эти вопросы заняли положенное им место. связей и не способствуют творческому развитию член-
Потребуется также проявить творческий подход ских организаций, потому что мало кто из преподавате-
и найти дополнительные источники поступления дохо- лей учебных заведений не могут себе позволить
дов в испытывающие дефицит ресурсов учебные заве- поездки, и потому что учебным заведениям не по кар-
дения развивающихся стран. Партнерские отношения ману членские взносы в ассоциациях. Организации
между высшими учебными заведениями и практикую- международного развития поступили бы правильно,
щими планирующими организациями способствует рассмотрев вопрос о необходимости установления со-
взаимному достижению целей. Благодаря этому учеб- ответствующих связей между университетскими шко-
ные заведения получают возможность заниматься по- лами городского планирования.
ГЛАВА
гулирования городской среды обитания. Кроме вится планирование для молодого поколения, что
того, многообразие этнических культур предъ- предъявляет особые требования к такому город-
являет новые требования плановым органам в по- скому развитию, которое будет удовлетворять по-
исках средств сглаживания противоречий между требности, касающиеся образования и наличия
различными жизненными укладами и проявле- учебной базы.
ниями культуры. ● Развитие пригородных районов: Этот путь город-
ского развития выдвигает целый ряд новых про-
Проблемы городского планирования блем планирования, он создает чрезмерные
в развивающихся странах трудности и требует значительных затрат при пре-
Развивающиеся страны испытывают влияние проблем, доставлении услуг обычным способом. Совместно
перечисленных в предыдущем разделе, одновременно с местной общественностью предстоит искать
на них также оказывает воздействие ряд других проб- новые пути предоставления услуг и развития ин-
лем, типичных для этих регионов мира. фраструктуры.
В их число входят: ● Увязка «зеленой» и «коричневой» повесток дня:
В развивающихся странах строительство считается
● Городская неформальная деятельность: В разви- более важным, чем обеспечение устойчивого раз-
вающихся странах значительная часть нового вития окружающей среды. И планированию принад-
строительства и создание новых рабочих мест лежит важная посредническая функция в устране-
происходят в сфере неформальной деятельности. нии противоречий между этими двумя разными по-
● Рост городов: Рост городов в развивающихся стра- вестками дня.
нах, в частности, в Африке и Азии, создает новые ● Организационно-профессиональный потенциал:
проблемы, но открывает и новые возможности, и В условиях бурного роста городов первостепенное
система планирования должна быть готова реаги- значение приобретает вопрос профессионального
ровать на них. Возможно, наиболее серьезный во- потенциала городского планирования.
прос, стоящий перед планированием в этих
странах мира, – это удовлетворение потребностей Проблемы городского планирования
в больших городских территориях в сочетании с в странах с переходной экономикой
созданием систем общественной инфраструктуры. Проблемы планирования в странах с переходной эко-
● Неравенство и нищета: Решение этих проблем номикой – это сочетание проблем развитых и разви-
имеет особенно важное значение для городского вающихся регионов.
планирования в развивающихся странах с учетом
результатов многих научных наблюдений, свиде- ● Низкие темпы роста населения и угасающие города:
тельствующих, что в этих странах в системе пла- Снижение темпов роста населения и его старение
нирования часто игнорируется положение создают сегодня трудности в решении проблем вет-
неимущего населения. Неравенство приобрело хих зданий и инфраструктуры в условиях крайне
широкое масштабы в Латинской Америке и Аф- ограниченной местной базы налогообложения.
рике, и, кроме того, в Африке крайне распростра- ● Разрастание городов, раздел городской террито-
нены нищета и трущобы. рии и неравенство: Сегодня во многих странах с
● Резкий рост численности молодежи: Насущной не- переходной экономикой процесс городского раз-
обходимостью в развивающихся странах стано- вития происходит за счет иностранного инвестиро-
На пути к новой роли городского планирования
111
реформа муниципальной системы финансирова-
ния, улучшение качества жизни и участие обще-
ственности. С учетом того, что стратегические планы
признания в законодательном порядке не полу-
чили, сосуществование этих планов с генеральными
планами серьезно осложняет нормативно-правовое
обеспечение планирования.
Конкретные аспекты новой роли ствовать улучшению качества жизни городских жите-
городского планирования лей.
Существует значительное число более специфичных
аспектов новой роли городского планирования, касаю- ■ Изменение процедуры планирования
щихся как процесса (процедуры) его осуществления и Следует также признать, что проектировщики − не
содержания (содержательной части) планов, так и его единственные специалисты, которые участвуют в город-
основных целей и ценностей. ском планировании. Необходимо, чтобы в этом процессе
принимал участие широкий круг лиц, имеющих отно-
■ Принципиальные ценности планирования шение к данным вопросам: специалисты, заинтересо-
Системам планирования необходимо избавляться от ванные стороны и население. Опыт показывает
установленных ранее общих целей. Такой подход пред- важность участия общественности в планировании. Не-
полагает отказ от таких целей, как техническая эстетика, обходимо признать, что планирование неизбежно
занимаемое положение в мире, имитация западного имеет политический характер и, как правило, находится
образа жизни, и смещение позиции в пользу создания в центре конфликтов вокруг земли и ресурсов. Главная
устойчиво развивающихся, эффективных, равноправ- его функция в подобных конфликтах – посредническая.
ных и охватывающих всех слои населения городов. Сле-
дует признать, что эти ценности вряд ли носят ■ Изменения пространственных форм
универсальный характер. Если отсутствует тесная связь города
между ценностями планирования и ценностями обще- Существует единое мнение, что устойчиво развиваю-
ства, в котором оно осуществляется, то городское пла- щийся город, способный обеспечить равные условия
нирование едва ли сможет пустить настолько глубокие для всех слоев населения, обладает следующими ха-
социальные и институциональные корни, чтобы при- рактерными территориально-пространственными при-
обрести необходимую реальную силу. знаками: высокая плотность городской застройки, но с
малоэтажными зданиями; многофункциональное ис-
■ Изменение формы планов пользование земли; городской общественный транс-
В середине XX века лучшим методом градостроитель- порт; целостность территории; четко определенная и
ства многие считали разработку плана, реализацией ко- охраняемая законом система открытого пространства
торого затем занимались специалисты, «создававшие» и строгие границы в целях предотвращения разраста-
город. Однако со временем стало ясно, что плановые ния города. Возможно, такая модель территориального
органы, не обладали, как правило, достаточными пол- планирования более доступна в развитых странах. В
номочиями и/или твердостью позиции, чтобы осу- развивающихся странах местные органы власти, могут
ществлять контроль всех организаций, участвующих в и не располагать возможностями, позволяющими со-
городском строительстве. Вместо этого проектировщики блюсти эти условия. Тем не менее, достижение этих
должны были уделять больше внимания вопросам дея- принципов в различных ситуациях остается задачей,
тельности других учреждений и были вынуждены при- достойной внимания.
знать пределы своих возможностей в том, что касается
прогнозирования направлений будущего развития. Фак- ■ «Городской модернизм» как проблемная
тически, задача планирования заключается не только в модель формы застройки
подготовке проектных документов, но и в том, чтобы Большинство крупных городов мира сформировались
привести в движение процессы, которые будут способ- частично под влиянием идей модернизма начала XX
На пути к новой роли городского планирования
115
века. Сегодня такие идеи находят выражение в строи- ления землепользованием вносить необходимо, и
тельстве крупномасштабных проектов, превративших среди них должны быть такие: допускается большее
в товар прибрежные городские районы, парки с аттрак- смешение видов использования земли и городских
ционами и торгово-развлекательные центры. Такой форм; разрешается более гибкий подход к распределе-
образ городов обычно активно продвигают частные за- нию земли по категориям, в том числе для неформаль-
стройщики, а в развивающихся странах – государст- ных поселений; при утверждении изменений в
венные деятели, которые считают, что подобное использовании территории допускается применение
строительство демонстрирует возможности модерни- критериев, обусловленных потребностями практиче-
зации. Данная модель застройки городской среды не ской деятельности, а не критериев, обусловленных ха-
позволяет создавать устойчивые в экологическом от- рактером землепользования.
ношении города для всех слоев населения. По существу,
эта модель вытесняет малоимущее население и спо- ■ Планирование и ведомственные
собствует созданию нерациональной структуры потреб- согласования
ления. По мере того, как муниципальные органы власти пре-
вращаются в сложную, специализированную структуру,
■ Планирование совместно с растет понимание необходимости согласования дей-
неформальным сектором и ствий, как между городскими департаментами, так и
в его интересах между органами власти разного уровня. В качестве
Большинство новых процессов урбанизации в Африке одной из функций планирования видится его потенци-
и Азии будут развиваться при содействии неформаль- альная роль в создании механизма согласования дей-
ного сектора. Главная проблема планирования – ствий на различных направлениях городской деятель-
поиск путей поддержки, защиты и расселения мало- ности. Эта роль имеет важное значение также с точки
имущего населения и обитателей неформального сек- зрения разработки и реализации планов, так как она
тора в городских районах, стараясь при этом не стимулирует проектировщиков к сотрудничеству с дру-
лишить этих людей источников дохода и жилья в ре- гими городскими специалистами и способствует повы-
зультате применения слишком жестких законодатель- шению профессиональных знаний за счет применения
ных мер и требований, связанных с официальным их знаний и опыта.
оформлением.
■ Масштабы планирования
■ Пересмотр директивных и нормативных Планирование в масштабах города и района не может
аспектов системы планирования происходить в отрыве от планирования на уровне
Опыт разных стран мира показывает, что изменить ха- региона, страны и даже от отношений на наднацио-
рактер директивного плана не составляет особого нальном уровне. Отдельные городские проблемы под-
труда, намного сложнее изменить нормативную базу, даются решению только в рамках региона или страны.
поскольку обычно это отражается на правах людей на С учетом того, что в настоящее время жизнь городов
землю. Кроме того, по разным причинам политики не- выходит далеко за пределы городских границ, в город-
охотно идут на изменение нормативной базы. Следо- ском планировании важное значение приобретает за-
вательно, нормативная база нередко вступает в дача координации действий на всех уровнях, а также
противоречие с директивным планом, что не дает воз- правильное распределение на различных уровнях прав
можности его реализовать. Поправки в систему управ- и обязанностей, предусмотренных в законодательстве.
116 Планирование устойчивых городов
© BrazilPhotos.com / Алами
118 Планирование устойчивых городов
Такие сообщества нуждаются в дальнейшем развитии дов XXI века и требуют пересмотра. После пересмотра
и поддержке, необходимо, чтобы они имели выход на систему планирования необходимо строить таким об-
другие страны мира, где еще недостаточно представ- разом, чтобы она могла реагировать на конкретную
лены, и им пора начинать обсуждение ценностей и ме- ситуацию, в которой формируется, а в организацион-
тодов планирования. ном отношении важно, чтобы она вписывалась в
рамки существующих в городе практики и норматив-
Образование в области планирования ных требований. Требуются определенные условия для
Во многих развивающихся странах и странах с переход- того, чтобы городское планирование могло выполнять
ной экономикой учебные программы по планированию существенную роль в развитии городов, пригодных
устарели, и по ним невозможно подготовить специали- для жизни в экологическом отношении, эффективных
стов в этой области, способных эффективно решать ны- экономически и рассчитанных на все слои населения.
нешние проблемы городов. Образование по новым Странам необходимо определить свою позицию в от-
программам в сфере планирования получает незначи- ношении роли городов. Необходимо, чтобы прави-
тельное число студентов, и это сдерживает развитие по- тельства рассматривали урбанизацию как позитивный
тенциала. Кроме того, в результате повышения мобиль- процесс и как непременное условие улучшения до-
ности специалисты по вопросам планирования имеют ступа к услугам, экономических и социальных возмож-
возможности работать в разных странах, однако полу- ностей и повышения качества жизни. Такой подход
ченная ими профессиональная подготовка нередко требует, чтобы в организационном отношении город-
тесно связана со спецификой страны, где они учились. ское планирование занимало место, позволяющее ему
Образование в области планирования, позволяющее выполнять главную роль в создании городских воз-
выпускать студентов, способных эффективно реагиро- можностей путем оперативного реагирования и взаи-
вать на проблемы, стоящие перед городами в XXI веке, модействия. Городское планирование способно выпол-
– важное условие повышения эффективности город- нять важную консолидирующую роль, координируя
ского планирования. действия на разных направлениях. Наконец, система
планирования нуждается в укреплении за счет акти-
ЗАКЛЮЧЕНИЕ визации деятельности профессиональных организа-
ций и сообществ, повышения эффективности образо-
Основной тезис настоящего доклада состоит в том, что вания в этой области, пополнения городских баз дан-
во многих странах мира системы городского планиро- ных и проведения более глубоких исследований в
вания не справляются с основными проблемами горо- сфере планирования.
СПРАВОЧНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
Albrechts, L. (2001) ‘In pursuit of new approaches to strategic spatial Healey, P. (2004) ‘The treatment of space and place in the new
planning. A European perspective’, International Planning Studies strategic spatial planning in Europe’, International Journal of
6(3): стр. 293–310 Urban and Regional Research 28(1): стр. 45–67
Banfield, E.C. (1955) ‘Note on a conceptual scheme’, in E. C. Banfield Healey, P. (2007) Urban Complexity and Spatial Strategies: Towards a
and M. Meyerson (ред.) Politics, Planning and the Public Interest, Relational Planning for our Times, Routledge, London
Free Press,Glencoe, IL, стр. 303–329 Healey, P. (2008) ‘Developing neighborhood management capacity in
Bayat, A. (2004) ‘Globalization and the politics of the informals in the Kobe, Japan: Interactions between civil society and formal
global South’, in A. Roy and N.Alsayyad (изд.) Urban Informality: planning institutions’, неопубликованное исследование
Transnational Perspectives from the Middle East, Latin America конкретной ситуации для Глобального доклада о населенных
and South Asia, Lexington Books, Lanham пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009
Brenner, N. (1999) ‘Globalization as re-territorialization: The re-scaling Hirt, S. (2005) ‘Planning the post-Communist city: experiences from
of urban governance in the European Union’, Urban Studies 36(3): Sofia’, International Planning Studies 10(3–4): стр. 219–240
стр.431–451 Hirt, S. and K. Stanilov (2008) ‘Revisiting urban planning in the
Brown, A. (Ed.) (2006) Contested Space: Street Trading, Public Space, transitional countries’, неопубликованное региональное
and Livelihoods in Developing Cities, London, ITDG Publishing. исследование конкретной ситуации для Глобального доклада
Chafe, Z. (2007) ‘Reducing natural risk disasters in cities’, in 2007 State о населенных пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009
of the World: Our Urban Future, World Watch Institute, Hull, R. W. (1976) African Cities and Towns before the European
Washington, DC Conquest, W. W. Norton and Company, London and New York
Chen, X. (2008) ‘Monitoring and evaluation in China’s urban planning IFAD (International Fund for Agricultural Development) (2002) A Guide
system: A case study of Xuzhou’, неопубликованное for Project Monitoring and Evaluation, IFAD, Rome,
исследование конкретной ситуации для Глобального доклада www.ifad.org/evaluation/guide/?index.ht, по данным сайта в
о населенных пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009 Интернете от 2 января 2009 г.
Commission for Social Development (2009) ‘The current global crises Ikejiofor, U. C. (2008), Planning within a context of informality: Issues
and their impact on social development’, and trends in land delivery in Enugu, Nigeria,
www.un.org/esa/socdev/csd/ 2009/documents/crp2.pdf неопубликованное исследование конкретной ситуации для
Devas, N. (2001) ‘Does city governance matter for the urban poor?’ Глобального доклада о населенных пунктах 2009,
International Planning Studies 6(4): стр. 393–408 www.unhabitat.org/grhs/2009
Droege, P. (2006) The Renewable City, Wiley, Chichester МОТ (Международная организация труда) (2009) Глобальные
тенденции в области занятости, МОТ, Женева,
Hall, P. (1988) Cities of Tomorrow, Blackwell, Oxford
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—
Hamdi, N. and R. Goethert (1996) Action Planning for Cities: A Guide dcomm/documents/publication/wcms_101461.pdf
for Community Practice, Wiley, Chichester
IMF (International Monetary Fund) (2009) World Economic Outlook
Harris, B. (1967) ‘The limits of science and humanism in planning’, Update April 2009: Crisis and Recovery, IMF, Washington, DC,
Journal of the American Institute of Planners 33: стр. 324–335 www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/01/pdf/supptbls.pdf
Harrison, P., A. Todes and V. Watson (2008) Planning and Irazabal, C. (2008) ‘Revisiting urban planning in Latin America and the
Transformation: Learning from the Post-Apartheid Experience, Caribbean’, неопубликованное региональное исследование
Routledge, London and New York конкретной ситуации для Глобального доклада о населенных
Healey, P. (1997) Collaborative Planning: Shaping Places in пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009
Fragmented Societies, Macmillan, Basingstoke
120 Планирование устойчивых городов
Jacobs, J. (1963) The Death and Life of Great American Cities, Vintage, Скиннер C. и Р. Добсон (2007 г.) ‘Включение неформальной
New York экономики в городские планы – вокзал Уорик, ЮАР’, журнал
Jenks, M. and R. Burgess (eds) (2000) Compact Cities. Sustainable Дебаты Хабитат 13(2): стр. 11
Urban Forms for Developing Countries, изд. Spon Press, London Starrs, T. (2005) ‘The SUV in our pantry’, Solar Today, июль/август
King, D. A. (2004), ‘The scientific impact of nations: what different Steinberg, F. (2005) ‘Strategic urban planning in Latin America:
countries get for their research spending’, Nature, 430: стр. 311– Experiences of building and managing the future’, Habitat
16 International 29(1): стр. 69–93
Kusek, J. Z. and R. C. Rist (2003) Ten Steps to a Results-Based Stiftel, B. (2000) ‘Planning theory’, in R. Pelaseyed (ред.) The National
Monitoring and Evaluation System, World Bank, Washington, DC AICP Examination Course Guidebook 2000, American Institute of
Lichfield, N. and H. Darin-Drabkin (1980) Land Policy and Planning, Certified Planners, Washington, DC, стр. 4–16
George, Allen and Unwin, London Taylor, N. (1998) Urban Planning Theory since 1945, Sage Publications,
Macionis, J. J. and V. N. Parrillo (2004) Cities and Urban Life, 3rd London
edition, Pearson/Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ ООН (2008 г.) Перспективы мировой урбанизации: исправленное
National Research Council (2003) Cities Transformed: Demographic издание 2007 г., Отдел народонаселения, Департамент по
Change and Its Implications in the Developing World, The экономическим и социальным вопросам, Нью-Йорк,
National Academies Press, Washington, DC www.un.org/esa/population/publications/wup2007/2007WUP_
Highlights_web.pdf
Newman, P. and I. Jennings (2008) Cities as Sustainable Ecosystems,
Island Press, Washington, DC UN Millennium Project (2005) A Home in the City, United Nations
Millennium Project, Task Force on Improving the Lives of Slum
Njoh, A. (2003) Planning in Contemporary Africa: the State, Town
Dwellers, Earthscan, London,
Planning and Society in Cameroon, Ashgate, Aldershot
www.unmillenniumproject.?org/documents/slumdwellers-
Parlevliet, J. and T. Xenogiani (2008) Report on Informal Employment complete.pdf
in Romania, Рабочий документ 271, Центр развития ОЭСР,
ЦООНП (Центр ООН по населенным пунктам) (1995 г.) Переоценка
Париж
процесса городского планирования, ЦООНП, Найроби
Plummer, J. (2000) Municipalities and Community Participation: A
ЮНФПА (Фонд народонаселения ООН) (2007г.) Состояние
Sourcebook for Capacity Building. London, Earthscan
населения мира 2007: высвобождение потенциала
Qadeer, M. (2004) ‘Guest editorial: urbanization by implosion’, Habitat городского развития, ЮНФПА, Нью-Йорк
International 28(1): стр. 1–12
ООН-Хабитат (Программа ООН по населенным пунктам) (2003 г.)
Rakodi, C. and T. Firman (2008) ‘An extended metropolitan region in Проблема трущоб: Глобальный доклад о населенных пунктах
Asia: Jakarta, Indonesia’, неопубликованное исследование 2003, изд. Ерскен, Лондон
конкретной ситуации для Глобального доклада о населенных
ООН-Хабитат (2008 г.) Состояние городов мира 2008/2009, изд.
пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009
Ерскен, Лондон
RTPI (Royal Town Planning Institute) (2007) Gender and Spatial
ООН-Хабитат (2007г.) Повышение защиты и безопасности:
Planning, RTPI Good Practice Note 7,
Глобальный доклад о населенных пунктах2007, изд. Ерскен,
www.rtpi.org.?uk/?down?load/3322/GPN7.pdf
Лондон, www.unhabitat.org/grhs/2007
RTPI (2003) Gender Equality and Plan Making, the Gender
ООН-Хабитат и ММР (Министерство международного развития)
Mainstreaming Toolkit,
(2002 г.) Устойчивая урбанизация: Достижение целей
www.rtpi.org.uk/download/3187/GenderEquality-
Повестки дня 21, ООН-Хабитат, Найроби, и ММР, Лондон
Plan?Making.?pd
Williams, K., E. Burton and M. Jenks (eds. (2000) Achieving
Sandercock, L. (2005) ‘An anatomy of civic ambition in Vancouver’,
Sustainable Urban Form, E&FN Spon, London
Harvard Design Magazine 22 (весна/лето): стр. 36–43
Skinner, C. (2008) ‘The struggle for the streets: Processes of exclusion
and inclusion of street traders in Durban, South Africa’,
Development Southern Africa 25(2): стр. 227–242
Global Report on Human Set tlements 2009
Policy Directions
продуктивных, безопасных для окружающей среды и социально
справедливых малых и крупных городов».
Из вступительного слова Пан Ги Муна, Генерального секретаря ООН
ABRIDGED EDITION
www.earthscan.co.uk