Экологическое право. Анисимов (2015)

Красным – убрать
Синим добавить
А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
РОССИИ
УЧЕБНИК ДЛЯ БАКАЛАВРОВ
5-е издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим отделом высшего образования в качестве учебника для
студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям и специальностям
Книга доступна в электронной библиотечной системе
biblio-online.ru
Москва • Юрайт • 2015
УДК 34
ББК 67.407я73
А67
Авторы:
Анисимов Алексей Павлович — доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса;
Рыженков Анатолий Яковлевич — доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института
бизнеса;
Чаркин Сергей Анатольевич – кандидат юридических наук, доцент, исполняющий обязанности заместитель председателя
Волгоградского областного суда.
Рецензенты:
Андреев Ю. Н. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;
Разгельдеев Н. Т. — доктор юридических наук, профессор.
Анисимов, А. П.
Экологическое право России : учебник для бакалавров / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин. — 5-е изд., перераб. и доп. —
М. : Издательство Юрайт, 2015. — 520 с. — Серия : Бакалавр. Базовый курс.
ISBN 978-5-9916-3311-6
Учебник подготовлен на основе Федерального закона от 10 декабря января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» с последними
изменениями и дополнениями, охватывает все основные темы курса экологического права, преподаваемого в юридических вузах. В нем рас-
крываются основные понятия экологического права, анализируются последние научные работы, нормативные акты и правоприменительная
практика. Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования третьего
поколения.
Для студентов, обучающихся по направлениям и специальностям 030501 (021100) «Юриспруденция», 050402 (032700) «Юриспруденция»
(учитель права), 030505 (023100) «Правоохранительная деятельность», 350600 (030502) «Судебная экспертиза», 030900 «Юриспруденция
(бакалавр)».
УДК 34
ББК 67.407я73
А67
© Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Чаркин С. А., 2009
© Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Чаркин С. А., 2013, с изменениями
© ООО «Издательство Юрайт», 2014
ISBN 978-5-9916-3311-6
Оглавление
Принятые сокращения 10
Предисловие 16
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Общая характеристика экологического права как отрасли российского права 24
1.1. Этапы формирования российского экологического права 24
1.2. Понятие экологического права как отрасли российского права 32
1.3. Метод экологического права 39
1.4. Принципы экологического права 42
1.5. Система экологического права 56
1.6. Экологические правоотношения 59
Вопросы и задания для самоконтроля 67
Литература 68
Глава 2. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду 70
2.1. Право человека на благоприятную окружающую среду 70
2.2. Права граждан в области охраны окружающей среды 75
2.3. Экологические обязанности граждан и их объединений юридических лиц 92
2.4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений 95
Глава 3. Система органов экологического управления 103
3.1. Понятие и система органов экологического управления 103
3.2. Полномочия органов общей компетенции 106
3.3. Полномочия органов специальной компетенции 114
Глава 4. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды 120
4.1. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды и его основных
методов 120
4.2. Планирование и финансирование природоохранной деятельности 123
4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду 127
4.3. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды 131
4.4. Экологическое страхование 137
Глава 5. Нормирование в области охраны
окружающей среды 146
5.1. Понятие, значение и классификация экологических нормативов 146
5.2. Нормативы качества окружающей среды 150
5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду 154
5.4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды 164
5.5. Экологическая сертификация 168
Глава 6. Надзор и контроль в области охраны окружающей среды 172
6.1. Понятие, задачи и система органов экологического надзора и контроля 172
6.2. Государственный экологический надзор 173
6.3. Производственный экологический контроль 180
6.4. Общественный экологический контроль 183
Глава 7. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза 190
7.1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду 190
7.2. Понятие и признаки экологической экспертизы 195
7.3. Государственная экологическая экспертиза 197
7.4. Общественная экологическая экспертиза 203
Глава 8. Правовые основы формирования эколого-правовой культуры 207
8.1. Понятие и задачи экологического образования 207
8.2. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях 210
8.3. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей
среды 214
8.4. Экологическое просвещение 216
8.5. Научные исследования в области охраны окружающей среды 219
Глава 9. Государственный экологический мониторинг 226
9.1. Понятие, цели и задачи государственного экологического мониторинга 226
9.2. Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга 229
9.3. Правовые основы использования информационных ресурсов в области охраны окружающей среды 230
Глава 10. 8.Юридическая ответственность за экологические правонарушения 235
10.1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения 235
10.2. Административная ответственность за экологические правонарушения 243
10.3. Уголовная ответственность за экологические преступления 247
Глава 11. 9.Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением 253
11.1. Понятие и виды экологического вреда 253
11.2. Возмещение вреда окружающей среде 261
11.3. Порядок возмещения экологического вреда 265
11.4. Возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу человека негативным воздействием
окружающей среды 270
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 12 10. Правовая охрана окружающей среды при строительстве хозяйственных и иных объектов 280
10.1. Понятие и значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности.
Соотношение экологических требований и технических регламентов 280
10.2. Экологические требования на стадии размещения объектов 283
10.3. Экологические требования на стадии проектирования объектов 288
10.4. Экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов 291
10.5. Экологические требования при вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов 293
10.6. Экологические требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации хозяйственных и иных объектов
296
10.7. Понятие и особенности охраны окружающей среды в энергетике 301
Глава 11. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве 314
11.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве Российской Федерации
314
11.2. Экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения 316
11.3. Экологические требования при мелиорации земель, использовании мелиоративных систем
и гидротехнических сооружений 321
11.4. Экологические требования в области химизации сельского хозяйства 324
11.5. Охрана окружающей среды при осуществлении генно-инженерной деятельности и использовании
ее результатов 327
Глава 12. Охрана окружающей среды городских и сельских населенных пунктов 333
12.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды городских и сельских населенных пунктов
333
12.2. Экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности 335
12.3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения 339
12.4. Охрана природных объектов в городских и сельских населенных пунктах 341
12.5. Охрана территорий с особым эколого-правовым статусом, расположенных в границах населенных пунктов
346
Глава 13. Правовое регулирование обращения с отходами 353
13.1. Понятие и классификация отходов 353
13.2. Ограничения размещения отходов 357
13.3. Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами 359
Глава 16. Охрана окружающей среды от различных видов негативного воздействия 364
16.1. Охрана окружающей среды от физического воздействия 364
16.2. Охрана окружающей среды от радиационного воздействия 369
16.3. Охрана окружающей среды от биологического воздействия 375
16.4. Охрана окружающей среды от химического воздействия 379
Глава 14. Правовое регулирование охраны окружающей среды в отдельных сферах человеческой жизнедеятельности
383
14.1. Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности 383
14.2. Экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств
388
14.3. Экологические требования в сфере нефтегазодобывающего комплекса 391
14.4. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон 396
17.5. Экологические требования при национализации и приватизации имущества 401
14.5. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы 404
14.6. Охрана окружающей среды от воздействия нанотехнологий 408
Глава 15. Правовой режим территорий с особым эколого-правовым статусом 412
15.1. Понятие правового режима территории с особым эколого-правовым статусом 412
15.2. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий 414
15.3. Государственные природные заповедники 422
15.4. Национальные и природные парки 426
15.5. Государственные природные заказники 430
15.6. Памятники природы 431
15.7. Дендрологические парки и ботанические сады 433
18.8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты 434
15.8. Правовой режим зон экологического бедствия 436
Глава 16. Правовое регулирование охраны природных объектов 443
16.1. Правовое регулирование охраны земель 443
16.2. Правовое регулирование охраны лесов 449
16.3. Правовое регулирование охраны вод 454
16.4. Правовое регулирование охраны недр 463
16.5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха 466
16.6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира 469
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Глава 17. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды 478
17.1. Понятие международного права окружающей среды 478
17.2. Объекты международно-правовой охраны окружающей среды 482
17.3. Принципы международного права окружающей среды 487
17.4. Источники международного права окружающей среды 490
17.5. Международные организации как субъекты международного права окружающей среды 492
Глава 21. Экологическое право зарубежных стран 498
21.1. Правовые основы охраны окружающей среды в европейских странах 498
21.2. Экологическое право США и латиноамериканских стран (Бразилия, Чили) 508
21.3. Охрана окружающей среды в странах Азии (Китай, Индия) 513
Практикум
Раздел 1. Планы семинарских занятий
Раздел 2.Учебные задачи
Раздел 3. Круглый стол по проблемам экологического права
Раздел 4. Методика проведения экспертизы нормативного акта в сфере охраны окружающей среды
Раздел 5. Тесты.
Раздел 6. Вопросы экзамену по экологическому праву
Принятые сокращения
1. Нормативные правовые акты

Конституция — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)
БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ВК — Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ
ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996
№ 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ
ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
ГрК — Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ
ЗК — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ
КВВТ — Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24-ФЗ
КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
КТМ — Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ
ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ
НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000
№ 117-ФЗ
ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ
УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ
УК РСФСР — Уголовный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
от 27.10.1960. Утратил силу с 1 января 1997 г.
Закон о безопасности гидротехнических сооружений — Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ
«О безопасности гидротехнических сооружений»
Закон о газоснабжении — Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»
Закон о гидрометеорологической службе — Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ
«О гидрометеорологической службе»
Закон о животном мире — Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»
Закон о защите населения и территорий — Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
Закон о континентальном шельфе — Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе
Российской Федерации»
Закон о лицензировании — Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности»
Закон о мелиорации земель — Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель»
Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон о недрах — Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»
Закон о пестицидах и агрохимикатах — Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении
с пестицидами и агрохимикатами»
Закон о промышленной безопасности — Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов»
Закон о природных лечебных ресурсах — Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
Закон о радиационной безопасности — Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности
населения»
Закон о рыболовстве — Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов»
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
Закон о соглашениях о разделе продукции — Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях
о разделе продукции»
Закон о специальных экологических программах — Федеральный закон от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных
экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»
Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании»
Закон об атомной энергии — Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»
Закон об исключительной экономической зоне — Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ
«Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»
Закон об особо охраняемых природных территориях — Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях»
Закон об отходах — Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»
Закон об охране атмосферного воздуха — Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного
воздуха»
Закон об охране озера Байкал — Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»
Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
Закон об охране окружающей природной среды 1991 г. — Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1. Утратил силу
12 января 2002 г.
Закон об уничтожении химического оружия — Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении
химического оружия»
Закон об экологической экспертизе — Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе»
Закон об электроэнергетике — Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»
Типовое положение о порядке ДЭС — Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования
в Российской Федерации (утверждено Минприроды России 03.12.1992 № 04-04/72—6132 и Российской
государственной страховой компанией 20.11.1992 № 22)
2. Органы власти
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (ранее —
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации)
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий
Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов
Росгидромет — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству
Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
3. Прочие сокращения
АЭС — атомная электростанция
ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения
ВСВ — временно согласованный выброс
ВЦИК — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет
га — гектар (-ы)
ГИБДД — Государственная инспекция безопасности дорожного движения
гл. — глава (-ы)
ГОСТ — государственный стандарт
ГМИ — генно-модифицированные источники
ГМО — генетически модифицированные организмы
ГЭС — гидроэлектростанция
ДТП — дорожно-транспортное происшествие
ЗАО — закрытое акционерное общество
кв. км — квадратный километр
км — километр (-ы)
куб. м — кубический (-е) метр (-ы)
МОК — Международный олимпийский комитет
НДВС — нормативы допустимых выбросов и сбросов
НДФВ — нормативы допустимых физических воздействий
НООПП — нормативы образования отходов производства и потребления
НПДН — нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду
ОАО — открытое акционерное общество
ОБУВ — ориентировочно безопасные уровни воздействия
ОВОС — оценка воздействия на окружающую среду
ОДУ — ориентировочно допустимые уровни
ООН — Организация Объединенных Наций
ООО — общество с ограниченной ответственностью
ООПТ — особо охраняемая природная территория
п. — пункт (-ы)
ПДК — предельно допустимые концентрации
ПДВ — предельно допустимое воздействие
ПДУ — предельно допустимые уровни
подп. — подпункт (-ы)
Правила застройки — правила землепользования и застройки
разд. — раздел (-ы)
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ — Российская Федерация
СанПиН — санитарно-эпидемиологические правила и нормативы
СБСЕ (ОБСЕ) — Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе
СЗЗ — санитарно-защитная зона
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СНиП — строительные нормы и правила
СНК РСФСР — Совет Народных Комиссаров РСФСР
ССБТ — система стандартов безопасности труда
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ст. — статья (-и)
т — тонна (-ы)
ТВС — тепловыделяющие сборки
ТЭС — теплоэлектростанция
ФАО — Международная продовольственная организация
ФО — федеральный округ
ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза
ч. — часть (-и)
ЮНЕП — Программа ООН по окружающей среде
ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
Предисловие
Современный экологический кризис поставил под угрозу возможность устойчивого развития всей человеческой
цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности
и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно
только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность
разрушения и деградации природной среды.
Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность
могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества
окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную
политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных
ресурсов.
Сохранение и улучшение окружающей среды должны стать приоритетными направлениями деятельности
государства. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший
компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития
страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное
и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Именно такой путь предложен
в Экологической доктрине Российской Федерации.
К сожалению, реальная действительность демонстрирует нам совсем другие подходы. До сих пор вопросы охраны
окружающей среды и проблемы защиты прав граждан на ее благоприятное качество часто остаются без должного
внимания представителей органов публичной власти. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных
и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов)
является процессом финансово-затратным, а в условиях множества расходных статей бюджетов всех уровней (в том
числе на реализацию национальных проектов) вопрос обеспечения благоприятного качества окружающей среды
остается второстепенным для представителей органов публичной власти всех уровней.
Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий
уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что
граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти — не принимают мер по надлежащей
охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении
экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу граждан и общественности.
В итоге экологическая обстановка на территории РФ остается напряженной. Несмотря на то что в течение 1990-
х гг., характеризовавшихся снижением объемов производства, произошло некоторое уменьшение негативного
воздействия на окружающую среду, ее состояние на отдельных территориях остается критическим. Основными
экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс,
Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (города
Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество
отходов производства и потребления, в том числе токсичных; загрязнение почв, опустынивание и деградация
растительного покрова на многих территориях, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно
неблагополучно состояние природы в бассейне реки Волги.
Вступление в силу Закона об охране окружающей среды вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению
проблемы обеспечения экологической безопасности. Несмотря на сохранение и даже некоторое развитие оправдавших
себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах
деятельности и т.д.), Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, и по ряду других параметров
проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды).
Поэтому в ближайшем будущем усиления гарантий экологических прав граждан Российской Федерации, скорее всего,
не произойдет.
Все это требует большего внимания представителей всех ветвей власти к экологическим проблемам
и формирования нового национального проекта по охране окружающей среды.
При подготовке настоящего учебника авторы пытались ответить на многие дискуссионные вопросы, на которые
наука и практика пока не дала ответов. При этом широко использовались не только положения федеральных
нормативных правовых актов, но и актов субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено ст. 72
Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Настоящий учебник может быть использован в учебном процессе на прикладном бакалавриате.
Представляется, что Наряду с этим, данный учебник будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным
читателям. Несмотря на сложность и высокую научную значимость многих рассмотренных ниже вопросов, авторы
старались не углубляться в сложные теоретические проблемы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый
стиль изложения материала, так необходимый учебникам. Мы также старались не ударяться и в другую крайность —
обильное (или даже дословное) цитирование федеральных законов и подзаконных актов. Главной задачей было показать
системность экологического законодательства, в связи с чем, мы попытались раскрыть взаимодействие норм различных
отраслей права, а также реальный, трудный и противоречивый механизм реализации норм экологического права.
Не все главы и параграфы настоящего учебника получились равноценными как по объему, так и по качеству.
Не всегда это являлось заслугой или виной авторов. Отдельные нормы экологического законодательства прошли
проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий, и потому анализ их положений
не составлял особой сложности. Другие же являются фактически недействующими в силу либо излишней
декларативности, либо отсутствия предполагаемых Законом об охране окружающей среды иных нормативно-правовых
актов.
Следует напомнить, что высказываемые в учебнике мнения авторов не имеют обязательной силы и носят
рекомендательный, научный характер, а их значение и практическая ценность определяются убедительностью
и доказательностью наших позиций по ряду дискуссионных вопросов. При этом мы старались не столько критиковать
Закон об охране окружающей среды (хотя и есть за что), но и показать его положительные стороны, роль и значение
системы экологического законодательства в целом. Конечно один, даже самый хороший учебник по экологическому
праву не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в «реку» судебных исков, как это происходит
в большинстве экономически развитых государств.
Однако если его читатели все же почувствуют, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит
и от них самих, что должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, не справляющиеся
со своими обязанностями, либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства,
могут быть привлечены к ответственности, — значит работа авторского коллектива достигла поставленной цели.
В результате изучения дисциплины «Экологическое право» бакалавр должен:
знать общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета и принципов
экологического права, функции и систему экологического права; понятие и круг источников экологического права,
содержание и структуру экологического законодательства; основные положения и сферу правового регулирования
Закона об охране окружающей среды; понятие, элементы и специфику содержания экологического правоотношения;
основания классификации, круг субъектов экологических правоотношений, основные теоретические подходы
к пониманию содержания и структуры экологического правоотношения; понятие и содержание экологических прав
человека и гражданина, особенности их защиты; понятие и особенности государственного и муниципального
управления в области охраны окружающей среды; понятие и сферу действия механизма экономического
регулирования охраны окружающей среды; порядок осуществления экологического нормирования, экологического
контроля и мониторинга окружающей среды; основания и порядок привлечения к юридической ответственности
за экологические правонарушения; экологические требования к осуществлению отдельных видов хозяйственной
и иной деятельности; правовой механизм охраны особо охраняемых природных территорий и объектов; правовой
режим зон экологического бедствия; основные направления международного сотрудничества в области охраны
окружающей среды; особенности зарубежного опыта охраны окружающей среды;
уметь выявлять экологические правоотношения среди других правоотношений, структурные элементы экологического
правоотношения, применять принцип сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании экологических
отношений; определять сферу правового регулирования экологических отношений и руководствоваться
соответствующими актами экологического законодательства; определять основания возникновения, изменения
и прекращения экологических правоотношений; выявлять полномочия органов управления в сфере охраны окружающей
среды;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права; навыками работы с нормативными актами
эколого-правового характера, подготовки и оформления документов, необходимых для защиты экологических прав
граждан.
Учебник будет способствовать формированию следующих общекультурных компетенций (ОК):
- ценностно-профессиональная компетенция:
- осознание социальной значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к коррупционному
поведению, уважительному отношению к праву и закону, обладанию достаточным уровнем профессионального
правосознания (ОК-1);
- способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
- способность совершенствовать и развивать свой интеллектуальный и общекультурный уровень (ОК-3);
- компетентным использованием на практике приобретенных умений и навыков в организации исследовательских
работ, в управлении коллективом (ОК-5)
При освоении основной образовательной программы, учебник позволит сформировать следующие профессиональные
компетенции (ПК):
- способность разрабатывать нормативные правовые акты (ПК-1);
- способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической
деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);
- готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности
личности, общества, государства (ПК-3);
- способность выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать правонарушения и преступления (ПК-4)
- способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия,
способствующие их совершению (ПК-5);
- способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);
- способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9);
- способность квалифицированно проводить научные исследования в области права (ПК-11);
- способность эффективно осуществлять правовое воспитание (ПК-15)
В учебнике использовались работы таких ученых-юристов, как С. А. Боголюбов, М. М, Бринчук, М. И. Васильева,
Г. В. Выпханова, Е. А. Выстробец, Р. Х. Габитов, А. К. Голиченков, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, Б. В. Ерофеев,
И. А. Иконицкая, Н. Д. Казанцев, О. С. Колбасов, И. О. Краснова, В. В. Круглов, Э. С. Навасардова, В. В. Петров,
Н. Т. Разгельдеев, Л. А. Тимофеев, Г. В. Чубуков и др.
Учебник состоит из трех разделов.
В первом разделе «Общая часть» дается определение экологического права, формулируются его принципы,
рассматриваются источники экологического права, экологические правоотношения; содержание и особенности защиты
экологических прав человека и гражданина, характеризуются особенности управления в сфере охраны окружающей
среды, специфика экологического просвещения, воспитания и образования, а также вопросы ответственности
за экологические правонарушения.
Во втором разделе «Особенная часть» излагаются основные экологические требования к отдельным видам
хозяйственной и иной деятельности, особенности охраны окружающей среды на территориях с особым эколого-
правовым статусом (особо охраняемые территории и зоны экологического бедствия), рассматриваются основные
направления охраны отдельных природных объектов (вод, лесов, земель и т.д.).
В третьем разделе «Специальная часть» раскрываются основные направления международного сотрудничества
в области охраны окружающей среды, а также рассматриваются основные характеристики зарубежного опыта охраны
окружающей среды.
Авторы выражают сердечную благодарность и признательность доктору юридических наук, профессору Н. Т.
Разгельдееву и доктору юридических наук, профессору Ю. Н. Андрееву за анализ текста настоящего учебника
и ценные замечания и предложения.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК
ОТРАСЛИ РОССИЙСКОГО ПРАВА
В результате изучения главы бакалавр должен:

знать общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета, метода и принципов
экологического права; этапы формирования экологического права;
уметь отличать экологические правоотношения от других видов правоотношений; применять принцип сочетания частных
и публичных начал в правовом регулировании экологических отношений;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права.
1.1. Этапы формирования

российского экологического права
Истоки зарождения эколого-правовых норм в их современном понимании некоторые авторы пытаются отыскать
еще во времена Киевской Руси. Мы не разделяем данного подхода, полагая, что в истории России хотя и принимались
нормативные акты, содержащие объективно природоохранные требования, однако в них преследовались иные цели
и задачи, нежели комплексная охрана экологических систем и природных объектов. В большинстве случаев данные
нормы были нацелены на охрану отношений собственности со стороны государства.
В связи с этим, в процессе формирования экологического законодательства мы выделяем три этапа.
Первый этап (конец XIX — начало XX в.) — этап консервативной охраны окружающей среды.
В этот период законодатель преследовал две экологически значимых цели: установить запреты на отдельные виды
природопользования (лесопользование, охоту и т.д.), и изъять из хозяйственного использования отдельные природные
территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые природные
заповедники — Баргузинский (1916) и Астраханский (1919). Следует отметить и некоторые предпосылки
формирования санитарного законодательства.
В этот период произошло событие, которое можно расценить как первый шаг к формированию международного
сотрудничества в области охраны окружающей среды, а именно проведение конференции по международной охране
природы в г. Берн в 1913 г., где присутствовали представители 17 государств, включая Российскую империю. Именно
на этой конференции впервые в истории была высказана мысль о том, что природа не знает государственных границ,
и ее эффективная охрана может быть обеспечена только совместными усилиями всех государств планеты. Для
координации такой деятельности предлагалось создать Международную комиссию по охране природы, что было по тем
временам совершенно революционной идеей. Комиссия была создана, но ее работу оборвала первая мировая война.
Второй этап (начало 1920-х гг. — 1991 г.) — природоресурсный этап охраны природы.
В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране
природных ресурсов.
В первые годы советской власти принимаются декреты, а затем базовые законы и кодексы, регламентирующие
особенности использования основных видов природных ресурсов. Комплексный же подход к проблемам
использования и охраны природных ресурсов наблюдается начиная с постановления ВЦИК и СНК РСФСР
от 20.06.1930 «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в котором было записано, что «охрана природы
в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных
на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».
Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсного законодательства. Так, были приняты
Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., Закон РСФСР 1978 г.
«Об охране и использовании животного мира» и т.д. Однако основное внимание в данных законах было уделено проблеме
использования соответствующих видов природных ресурсов.
Непосредственно охране природных объектов был посвящен Закон РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы
в РСФСР». Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли
в регулировании природоохранных отношений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер,
механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответственности за нарушение его положений.
Большое влияние на формирование экологического законодательства оказали принятые на данном этапе
постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» был образован союзно-
республиканский Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприроды СССР), а также заложены
принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разд. III Закона
об охране окружающей природной среды 1991 г.
В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране
окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются
учебные курсы по правовой охране природы.
Третий этап (с 1991 г. по настоящее время) — экологический этап охраны природы.
Начало этому этапу было положено принятием Закона об охране окружающей природной среды 1991 г.
В нем устанавливался в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов
или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей природной среды в целом,
а также предусматривались правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного
хозяйства — в промышленности, энергетике, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых природных
территориях и т.д. Закон выделял три категории объектов экологических правоотношений: интегрированные:
естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные:
земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд; особо охраняемые:
государственные природные заповедники, памятники природы и т.д. Этот подход сохранился и в действующем Законе
об охране окружающей среды.
На современном этапе своего развития система источников экологического права имеет следующую иерархию.
Первый уровень включает в себя Конституцию РФ. Вопросам охраны окружающей среды в Конституции
посвящены ст. 36, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков — собственники
свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит
ущерба окружающей среде; ст. 42 — о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду,
достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу
экологическим правонарушением.
Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов законодательство
об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после принятия Конституции
дальнейшее формирование экологического законодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее
субъектов. Наряду с предоставлением субъективных прав ст. 58 Конституция возлагает на каждого гражданина
обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Второй уровень представлен совокупностью общепризнанных принципов и норм международного права.
Источники международного права обычно подразделяют на две группы:
— международные документы, содержащие обязательные правовые нормы, — Конвенция о биологическом
разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.); Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (Бухарест,
21 апреля 1992 г.); Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября
1979 г.); Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия
на природную среду (принята 10 декабря 1976 г. резолюцией 31/72 на 96 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи
ООН);
— международные документы, содержащие рекомендательные нормы, — Декларация Рио-де-Жанейро
по окружающей среде и развитию (14 июня 1992 г.); Стокгольмская декларация (принята 16 июня 1972 г.
на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) и т.д.
Третий уровень — федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Непосредственно регулирующих экологические отношения федеральных конституционных законов не принято.
В числе федеральных законов, регулирующих экологические отношения, следует выделить Закон об охране
окружающей среды, продолживший установленные за десять лет до этого концептуальные подходы к организации
охраны природы. В Законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие экологическое нормирование,
закрепляющие права и обязанности граждан и общественных объединений, требования в области охраны окружающей
среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (включая требования в области охраны окружающей
среды при приватизации и национализации имущества, проектировании, строительстве и эксплуатации
нефтегазодобывающих производств и т.д.).
В Законе впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду. Наряду
с этим: отдельная статья посвящена раскрытию основных экологических терминов; расширяется сфера особой охраны
природных объектов, посредством закрепления Красной книги почв РФ и субъектов РФ; значительные изменения
произошли и в структуре экономического регулирования охраны окружающей среды; весьма важным является
запрещение совмещения функций государственного надзора в области охраны окружающей среды (государственного
экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
По сравнению с предыдущим природоохранным законом изменилось и само название Закона. Дело в том, что ранее
имелось расхождение в терминологии между ст. 42 Конституции и международными актами, декларировавшими право
человека и гражданина на благоприятную окружающую среду с одной стороны, и Законом об охране окружающей
природной среды 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда»
и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.
В то же время закон имеет и свои недостатки.
Характерной чертой Закона является обилие норм, отсылающих к другим законам (некоторые из них до сих пор
не приняты, например, федеральный закон о зонах экологического бедствия) и постановлениям правительства.
Следовательно, до принятия таких нормативных правовых актов определенные нормы закона фактически
не действуют. Неудачным является и само определение «окружающей среды», включающей в свой состав
и «антропогенные объекты», созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие
свойствами природных объектов, а также упоминание «экологического аудита» в числе основных понятий, при
отсутствии отдельной статьи, регламентирующей данный вид деятельности.
На федеральном уровне в 1990-е гг. — начале 2000-х гг. принимались законы, конкретизирующие отдельные
положения головного акта экологического законодательства, по трем основным направлениям.
Во-первых, это законы, устанавливающие или конкретизирующие экологические требования при осуществлении
отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить ГрК, Закон
о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышленной безопасности, Закон об атомной энергии,
Закон об экологической экспертизе и ряд других.
Во-вторых, это экологические законы, которые, наряду с нормами по использованию соответствующих природных
ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану. К их числу следует отнести ВК, ЛК, ЗК, Закон о недрах,
Закон о животном мире, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон о рыболовстве и ряд других.
В-третьих, это законы, устанавливающие порядок создания территорий с особым эколого-правовым статусом
с целью их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся Закон об особо
охраняемых природных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах, Закон об охране озера Байкал и ряд
других.
Четвертый уровень — подзаконные нормативные акты федеральных органов власти и управления.
К их числу относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов
исполнительной власти.
В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке
утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»
или постановление Правительства РФ от 19.06.2007 № 385 «Об утверждении Правил организации и осуществления
авиационных работ по охране и защите лесов». Примером другой группы подзаконных актов является приказ
Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Пятый уровень — нормативные акты субъектов РФ.
Конституция отнесла экологическое законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ. В соответствии с этим с 1994 г. органы власти и управления последних внесли свой вклад
в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.
В субъектах РФ роль источников экологического права могут выполнять конституционные акты (конституции
республик, уставы краев и областей) и законы по вопросам охраны окружающей среды. Кроме того, органы
исполнительной власти субъектов РФ могут принимать указы (в республиках) или постановления и распоряжения
правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окружающей
среды являются источниками экологического права и порождают для населения соответствующих регионов права
и обязанности наряду с федеральными законами.
Можно выделить три основных направления в экологическом нормотворчестве субъектов РФ: формирование
(уточнение и детализация) экологических требований к отдельным видам деятельности; создание правовых основ
создания территорий с особым эколого-правовым статусом; установление особенностей охраны отдельных видов
природных объектов.
Анализ регионального законодательства по первому направлению свидетельствует, что данные правовые меры
и экологические требования закреплены в основном в федеральном законодательстве, а в законах субъектов РФ эти нормы
только дублируются. В то же время, необходимо отметить, что для законодательства субъектов РФ в данной сфере очень
актуальна тема эколого-правового регулирования вопросов размещения и захоронения отходов производства
и потребления. Недостатком в рассматриваемой сфере регионального экологического нормотворчества является его слабая
ориентация на предотвращение и ликвидацию отрицательных воздействий на окружающую среду процессов
индустриализации, механизации и химизации сельского хозяйства.
Более полно экологическое законодательство субъектов РФ устанавливает правовые основы придания особого
правового статуса отдельным территориям, и, в первую очередь это касается особо охраняемых природных
территорий. Практика создания другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом — зон
экологического неблагополучия (экологического бедствия) по Российской Федерации в целом не получила развития.
Третье направление развития экологического законодательства субъектов РФ связано с охраной отдельных
природных объектов. Его необходимость обусловлена тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет
определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Региональное правовое регулирование данных отношений может быть сведено в основном к нескольким аспектам:
определение порядка охраны природных объектов; применение экономических стимулов при выполнении мероприятий
по охране природных объектов; введение административной ответственности за правонарушения, за которые
не установлена ответственность федеральными законами. Наиболее полно региональное экологическое законодательство
отражает особенности охраны атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений.
Актуальность формирования экологической политики и принятия эколого-правовых актов на уровне субъектов РФ
обусловлена тем, что в последние годы на территории РФ напряженность экологической обстановки существенно
не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс
загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов РФ характерны проблемы
загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных
промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы
загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель
актуальны для всей территории РФ. В отдельных субъектах РФ обострилась проблема сохранения биоразнообразия
и ресурсов растительного и животного мира.
Отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения означает возможность и необходимость
разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих
положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина
на благоприятную окружающую среду в соответствующем субъекте РФ. При этом в силу принципа «опережающего
нормотворчества» в случаях, когда по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
отсутствует федеральный закон, субъект РФ вправе принять свой закон, регулирующий данные пробельные отношения,
который будет действовать вплоть до вступления в силу соответствующего федерального правового акта.
Однако в настоящий момент экологическое законодательство субъектов РФ в целом (за исключением некоторых
регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие системы (концепции) развития
экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т.д.
Формирование научно обоснованной системы экологического законодательства субъекта РФ должно стать
первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.
Шестой уровень — акты органов местного самоуправления.
Такие акты могут приниматься по вопросам обращения с отходами, озеленения и благоустройства территории,
создания особо охраняемых природных территорий местного значения и т.д.
1.2. Понятие экологического права как отрасли российского права

Современная юридическая наука утверждает, что если существует определенная сфера общественной жизни,
достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем
в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну
из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными
источниками, принципами и правовым режимом, то имеются все основания ставить вопрос о существовании
самостоятельной отрасли права.
По поводу самостоятельности экологического права как отрасли права, его наименования, а также предмета
правового регулирования и места в системе права РФ, существует несколько точек зрения.
По мнению Н. Д. Казанцева, в системе права с 1960-х гг. существует самостоятельная интегрированная отрасль
права — природоресурсовое (природоресурсное) право. Эту точку зрения поддержали в своих трудах Г. А. Аксененок,
С. Б. Байсалов, Ю. А. Вовк, Ю. Г. Жариков, Ю. И. Тютекин и другие ученые.
Представители данной научной школы полагали, что «природоресурсовое право — совокупность пообъектных
отраслей права: земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нормами их правовой
охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов
природы (природоохранные законы общего характера)»‹ См.: Земельное право : учебник / под ред. проф. В. Х. Улюкаева. М. : Былина,
2002. С. 23.›. Следовательно, не существует экологического права как совокупности природоресурсного
и природоохранного права, так как последнее является составной частью первого.
По мнению второй группы ученых (С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, И. А. Игнатьева) в системе российского права
существует самостоятельная комплексная отрасль права — экологическое право, которая представляет собой
совокупность отраслей природоохранительного и природоресурсового права, а также включает экологизированные
нормы иных отраслей права.
Компромиссный подход к определению экологического права предложил А. К. Голиченков. По его мнению,
экологическое право можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле экологическое право — это
система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные
отношения по охране окружающей природной среды; в широком — это система правовых норм, регулирующих
не только названные правоотношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению
экологической безопасности человека и других объектов‹ См.: Голиченков А. К. Понятие, предмет и система экологического права
в широком смысле слова // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995—1998 гг. М., 1999. С. 318.›.
Разнообразие подходов к определению экологического права, признание его самостоятельности в системе права
России обусловило и дискуссионный характер определения его предмета, т.е. того круга отношений, которые
урегулированы нормами данной отрасли.
Так, В. В. Петров полагал, что предметом экологического права являются две группы отношений — отраслевые
(земельноохранительные, лесоохранительные и т.д.) и комплексные (охрана природных территорий и комплексов)‹ См.:
Петров В. В. Экологическое право России : учебник для вузов. М., 1995. С. 56.›. Напротив, М. М. Бринчук отмечал, что предмет
современного российского экологического права образуют отношения собственности на природные объекты и ресурсы;
отношения природопользования; отношения по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите
экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц‹ См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право
окружающей среды) : учебник. М., 1998. С. 63.›. Э. С. Навасардова считает, что предметом экологического права являются все
общественные отношения, возникающие по поводу воздействия на окружающую среду, независимо от того, связаны эти
отношения с изъятием природного вещества или иным пользованием компонентами природной среды, привнесением
отходов в окружающую среду, нейтрализацией последствий антропогенной деятельности или установлением запретов
(ограничений) на такие воздействия‹ См.: Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления
на региональном уровне : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 8.›.
На наш взгляд, анализ современного российского экологического законодательства позволяет сделать вывод о том,
что его нормы регулируют три группы общественных отношений.
В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей
среды в различных сферах деятельности, т.е. промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д.
Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов
и комплексов. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Чернобыльской АЭС и случившейся
на ней аварии, произошел несанкционированный выброс радиоактивных веществ. Радиация оказала вредное воздействие
на состояние всех природных ресурсов — лесов, земель, вод и т.д., попавших в зону радиоактивного заражения. Для того
чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.
Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов.
Так, Закон об охране окружающей среды предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда населенных
пунктов (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д. Кроме того, во всех природоресурсных законах — ВК, ЗК, ЛК
и т.д. — существуют специальные главы, посвященные вопросам охраны соответствующих природных объектов (вод,
лесов, земель, объектов животного мира и т.д.).
Охранные мероприятия по каждому виду таких природных объектов имеют свою специфику. Например, меры
по охране лесов от пожаров мало применимы к проблемам охраны вод и т.д.
Третья группа — это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях.
В одних случаях данный режим направлен на сохранение (консервацию) в естественном виде уникальных и редких
природных объектов, и для этого создаются особо охраняемые природные территории: государственные природные
заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и т.д. В других случаях особый эколого-правовой
режим предполагает проведение специального комплекса мероприятий по восстановлению деградировавших
экологических систем, а соответствующим территориям придается особый эколого-правовой статус — зон
экологического бедствия.
Таким образом, мы придерживаемся «узкого» подхода к пониманию экологического права как отрасли российского
права.
Являясь самостоятельной отраслью в системе российского права, экологическое право имеет ряд отличий от других
отраслей российского права.
В качестве примера сравним предмет экологического права и предмет природоресурсного права.
Природоресурсное право как отрасль советского права сформировалась в середине прошлого века. Во второй
половине XX в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права. В этот период
из природоресурсного права выделяются экологическое право (правовая охрана природы) и земельное право
в самостоятельные отрасли права. Впоследствии в начале XXI в. в качестве самостоятельных отраслей права многими
учеными были признаны водное, горное и лесное право.
В настоящий момент природоресурсное право — это научное название ряда родственных самостоятельных
отраслей права (земельное, водное, горное, лесное, фаунистическое), регулирующих общественные отношения
по поводу потребительских свойств объектов природы: земли, лесов, вод, недр, животного мира, атмосферного
воздуха. Аналогичным образом, частное право — это научное название других родственных самостоятельных отраслей
права — гражданского, семейного, жилищного и т.д. Природоресурсное право имеет статус науки с включением его
в номенклатуру специальностей на присвоение ученых степеней, утвержденных Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки РФ (ВАК РФ). Научная юридическая специальность 12.00.06 называется
«Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право».
Проблема соотношения и взаимодействия отраслей природоресурсного и экологического права выглядит
следующим образом.
Все природные ресурсы находятся во взаимодействии как друг с другом, так и со всей окружающей средой в целом.
Однако использование природных ресурсов с позиций природоресурсного права имеет, главным образом, чисто
хозяйственную цель (добыча, переработка, продажа), в то время как перед экологическим правом стоит иная задача —
ограничить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обезопасить
ее от загрязнения и истощения.
Природоресурсное право регулирует отношения собственности на природные ресурсы, рационального
их использования, предоставления и изъятия природного ресурса в пользование (аренду) гражданам и юридическим
лицам и т.д. Данные отношения возникают между физическими и юридическими лицами (природопользователями)
и органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Регулируя отношения собственности, природоресурсное право определяет порядок поиска, оценки, разведки,
добычи природных ресурсов, создания коллекций объектов флоры и фауны в научных или культурно-
ознакомительных целях. В ходе осуществления данной деятельности природопользователь обязан соблюдать нормы
и правила, предусмотренные для ведения соответствующей деятельности (правила безопасного ведения горных работ,
строительные нормы и правила, технические регламенты и т.д.), исполнять указания специально уполномоченных
контролирующих органов. В то же время, отношения по охране природного ресурса в природоресурсном праве носят
вторичный, производный характер.
Предметом же экологического права являются именно отношения по восстановлению надлежащего качества
природных ресурсов и окружающей среды в целом, ее охране, нормированию неблагоприятного воздействия на них
со стороны хозяйственной деятельности человека, изъятию природных комплексов из хозяйственного использования
в целях их консервативной охраны в интересах настоящего и будущего поколений людей, защите права каждого
на благоприятную окружающую среду.
Как видим, природоохранительные и природоресурсные правоотношения отражают две разные стороны
взаимодействия системы «общество-природа».
По мнению Н. Т. Разгельдеева, различие природоресурсных и природоохранных отношений проявляется
в изначальной затратности экологической деятельности и доходности природоресурсовой‹ См.: Разгельдеев Н. Т.
Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов, 1986. С. 69—70.›. Поэтому оправдана высказанная
Б. В. Ерофеевым позиция о том, что предметом экологического права являются общественные отношения по поводу
не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей и свойств этих объектов, процессов,
происходящих в них, а природоресурсное право сужает круг этих отношений до экономически значимых‹ См.:
Ерофеев Б. В. Экологическое право России : учебник. М., 1996. С. 85.›.
Однако не следует думать, что экологическое и природоресурсное право существуют параллельно и независимо
друг от друга.
Безусловно, отношения по использованию и охране природного объекта тесно переплетены. Например, разрешение
на сбросы (выбросы) вредных веществ означает, с одной стороны, использование ассимиляционного потенциала
атмосферы для размещения в нем вредных веществ, и, одновременно, охрану атмосферного воздуха от загрязнения
посредством установления лимитов и нормативов вредного воздействия. В то же время, эколого-правовой
инструментарий охраны окружающей среды включает и определенные меры, не обязательно связанные
с использованием природных ресурсов. Такими, например, являются экологический мониторинг или экологическое
образование.
Предмет экологического и природоресурсного права совпадает в вопросах рационального использования
природных ресурсов (например, требований по рациональному использованию земель, вод, недр и т.д.), хотя нормы,
регулирующие охрану природных ресурсов (вод, лесов, недр и т.д.), содержатся не только в актах экологического
права, но и в природоресурсных отраслях законодательства.
Таким образом, экологическое право — это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой
совокупность основанных на эколого-правовых идеях правовых норм и правоотношений, складывающихся по поводу
соблюдения экологических требований, нормативов и иных правил в ходе осуществления хозяйственной и иной
деятельности в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в интересах настоящего и будущего
поколений людей.
экологическое право - это самостоятельная отрасль российского права, регулирующая общественные отношения
в сфере взаимодействия природы и общества посредством установления экологических требований, нормативов
и иных правил, регламентирующих (ограничивающих) хозяйственную и иную деятельность граждан и юридических
лиц в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Следует различать экологическое право как отрасль права, науку и учебную дисциплину.
Экологическое право как наука «представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-
правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования.
В то же время, экологическое право включает в себя представления правоведов о предмете и методе данной отрасли
юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе
отраслей юридической науки»‹ См.: Шестерюк А. С. Экологическое право: проблемы методологии : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
2000. С. 14.›.
В числе задач науки экологического права — исследование федерального и регионального экологического
законодательства, муниципальных правовых актов, правоприменительной практики, истории формирования
экологического законодательства, зарубежного опыта правового регулирования экологических отношений, проблем
и перспектив международного сотрудничества государств в области охраны окружающей среды. Полученные знания
и материалы могут использоваться для совершенствования механизма охраны окружающей среды в интересах общества
и государства, настоящего и будущих поколений людей, а также для экологического просвещения, воспитания
и образования.
Экологическое право как учебная дисциплина в соответствии с государственным стандартом является обязательным
к изучению предметом для всех студентов юридических факультетов. Данная учебная дисциплина включает
минимально необходимые сведения о правовом регулировании природоохранительных отношений. В связи с этим,
учебный курс экологического права по объему более узок, чем отрасль права, и, тем более наука экологического права.
Это обусловлено тем, что в предусмотренных государственным стандартом объемах учебного времени на изучение
данной дисциплины невозможно в полном объеме рассмотреть все экологические нормативно-правовые акты
(федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты,
международные документы, нормативно-правовые акты зарубежных государств), а также материалы теоретических
исследований по отдельным дискуссионным проблемам.
1.3. Метод экологического права

Проблема метода правового регулирования в экологическом праве продолжает оставаться дискуссионной. В самом
общем виде под методом правового регулирования понимается совокупность закрепленных в юридических нормах
способов (приемов, средств) воздействия на поведение людей, участвующих в регулируемых правом общественных
отношениях.
В течение ряда лет в ходе научной дискуссии было высказано несколько точек зрения по проблемам методов
правового регулирования. Одни ученые полагали, что у каждой отрасли права может быть только один метод
правового регулирования; другие считали, что таких методов может быть несколько; третьи же утверждали, что
метод правового регулирования вообще носит надотраслевой характер.
В науке экологического права также сложился ряд подходов к этой проблеме.
Одни авторы полагают, что в экологическом праве применяются только императивный (административно-
правовой) и диспозитивный (гражданско-правовой) методы.
Другие считают, что экологическому праву как отрасли права присущ свой особый метод экологизации, который
дополняет действие императивного и диспозитивного способа установления прав и обязанностей субъектов
правоотношений.
Признавая факт проникновения норм экологического права в нормативные акты различной отраслевой
принадлежности, хотя такое взаимопроникновение не является присущим только экологическому праву,
а подтверждает лишь определенную условность деления системы права на отрасли, все же отметим, что в В
экологическом праве действует два метода правового регулирования — императивный и диспозитивный.
Императивный метод в экологическом праве означает установление предписаний, дозволений, запретов субъектам
экологических правоотношений и проявляется в возможности применения государственного принуждения
к исполнению правовых предписаний юридическими лицами и гражданами, включая иностранных, а также
должностными лицами. Особенностью данного метода является обязательное участие в таких правоотношениях
государства в лице специально уполномоченных органов или органа местного самоуправления. В связи с этим стороны
такого правоотношения находятся в неравном положении — в отношениях власти и подчинения.
Данный метод в экологическом праве проявляется в следующих формах.
Во-первых, в установлении нормативов предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных, иных
веществ и микроорганизмов, а также нормативов допустимых физических воздействий. Эти нормативы являются
обязательными для соблюдения субъектами экологических правоотношений, которым они адресованы.
Во-вторых, в лимитировании и лицензировании отдельных видов деятельности, связанной с негативным
воздействием на окружающую среду. Например, обязательному лицензированию подлежит деятельность по сбору,
использованию, обезвреживанию транспортировке и размещению отходов I—IV класса опасности, осуществляемая
юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.
В-третьих, в установлении обязательности проведения государственной экологической (или иной предусмотренной
законом) экспертизы, без положительного заключения которой не допускается осуществление хозяйственной или иной
деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. Например, проекты федеральных целевых программ,
предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие
на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов подлежат
обязательной государственной экологической экспертизе; проектная документация объектов капитального
строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации,
подлежат государственной экспертизе проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК.
Например, проекты соглашений о разделе продукции (они заключаются на добычу нефти или газа в
труднодоступных местах с иностранными инвесторами) могут быть заключены только при наличии положительного
заключения государственной экологической экспертизы.
В-четвертых, в проведении государственного (федерального и субъектов РФ) экологического контроля

за хозяйственной деятельностью природопользователей, обязательностью к исполнению предписаний должностных
лиц, его осуществляющих. Например, федеральный экологический контроль производится в отношении объектов,
имеющих более 500 т годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
В-пятых, в установлении оснований и порядка привлечения к юридической ответственности за нарушение
экологических норм и правил. Например, глава 26 УК содержит составы экологических преступлений, за совершение
которых наступает уголовная ответственность.
Следует отметить, что приведенный перечень не является исчерпывающим.
Диспозитивный метод основывается на равенстве сторон правоотношения и возможности выбора ими
самостоятельно той или иной модели поведения. Главной задачей данного метода является стимулирование через
материальный интерес правомерного поведения субъектов экологических правоотношений. Свое конкретное
содержание он имеет, например, при осуществлении, в соответствии со ст. 18 Закона об охране окружающей среды,
добровольного экологического страхования в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц
на случай экологических рисков.
Императивный и диспозитивный методы находятся в динамичном взаимодействии. Определенное доминирование
императивного метода оправдано публичным характером экологических отношений, ролью и ответственностью
государства за сохранение благоприятных условий жизни для населения. Но все же нельзя говорить о его однозначном
господстве в регулировании экологических отношений.
1.4. Принципы экологического права

Принципы права — это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую
направленность и конкретное содержание правового регулирования отношений в данной сфере.
Принципы права распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые
нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании
со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной
отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной
характеристикой данной отрасли.
Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться
с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление о ее
системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.
Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов права обеспечивает нормальное
и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают
о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при
обнаружении в нем пробелов.
Принципы права подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю национальную
систему права (общеправовые принципы), несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль права (отраслевые
принципы), на один правовой институт (внутриотраслевые принципы). В зависимости от источников права,
закрепляющих эти принципы, различают конституционные принципы и принципы, установленные в федеральных
законах. Отдельно следует выделить общепризнанные принципы международного права, сформулированные
в различных международных документах.
Соблюдение принципов является мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей
деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите
экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Приоритетное место принципов законодательства
позволяет им корректировать нечетко изложенную позицию законодателя по тем или иным вопросам правового
регулирования, создает возможность применять законодательство даже при наличии в нем пробелов и коллизий.
Принципы в определенной мере могут исправлять такие законотворческие ошибки, как нарушение стиля, неточность
в оперировании понятиями и т.д.
Следует заметить, что ряд принципов экологического права носит межотраслевой характер, т.е. выступает
в качестве базовых исходных начал в развитии двух и более отраслей российского права. Так, в их числе можно
отметить принцип платности природопользования, который проявляется не только в экологическом, но и водном,
лесном и ином природоресурсном законодательстве, а также в законодательстве о налогах и сборах.
Рассмотрим основные принципы охраны окружающей среды.
1. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду.
Данный принцип отнюдь не случайно поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции,
«человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Следовательно, в контексте экологического
законодательства характер высшей ценности носит именно право на благоприятную окружающую среду. В ст. 1 Закона
об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда определяется как «окружающая среда, качество
которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-
антропогенных объектов».
Право на благоприятную окружающую среду как субъективное право обеспечивается судебной защитой.
Нарушения данного принципа могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.
2. Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Этот принцип шире по содержанию, чем предыдущий. Он предполагает создание для каждого человека
максимально комфортной жизненной среды не только в экологическом смысле, но и во всех остальных отношениях.
Соблюдение данного принципа означает, что совершение любого действия должно оцениваться с точки зрения того,
как это влияет на жизнедеятельность других людей. Поведение того или иного субъекта — отдельной личности,
социальной группы, социальной организации, включая государство — так или иначе отражается на окружающих,
поэтому социально неоправданными являются действия и решения, создающие помеху для существования
и деятельности других социальных субъектов. Обратим внимание и на то, что в формулировке данного принципа речь
идет именно о жизнедеятельности человека, а не общества.
Нормативная конкретизация этого принципа наиболее отчетливо видна в ст. 1 ГрК, определяющей, что устойчивое
развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности
и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов
в интересах настоящего и будущего поколений. Минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных
условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения,
доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры,
благоустройства территории) содержатся в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования,
определяющих содержание генеральных планов городских округов и поселений.
3. Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества
и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
При формулировке данного принципа законодатель учел рекомендации Международной конференции ООН
по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно.
В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда — далеко не одно и то же.
Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным,
интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно
в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека
с природой. В то же время устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех
областей социальной жизни, при котором ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим
направлениям.
В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая
дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав
культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы. Однако это вовсе
не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми
техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития
общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они
поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому данный принцип и говорит об оптимальном сочетании
экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства (при этом
интересы человека, как упоминалось выше, являются первичными).
4. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимых условий
обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.
Природные ресурсы — это такие компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты,
которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности
в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Понятие природных ресурсов, таким образом, содержит оценку природных явлений с точки зрения их эксплуатации
человеком.
Охрана природных ресурсов — это деятельность по их защите от негативного воздействия, предотвращение такого
воздействия и устранение его последствий. Воспроизводство — деятельность по восполнению утраченных,
израсходованных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов — это такое их потребление, которое
не превышает пределов необходимого, не приводит к необратимому истощению ресурсов, оставляет возможность для
их восстановления и приумножения.
5. Ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности
на соответствующих территориях.
В данном случае речь идет не столько о юридической ответственности за правонарушение, сколько о социальной
ответственности органов власти перед обществом.
Существует распределение полномочий между различными уровнями власти по охране окружающей среды.
Каждый из них несет ответственность за надлежащую реализацию своих полномочий. Последняя распределена и по
предметам ведения, и по территориальному масштабу: органы местного самоуправления отвечают за состояние
окружающей среды на территории муниципального образования; региональные власти — на уровне субъекта
федерации; федеральные органы власти — на территории всей страны.
Таким образом, на любом отдельном участке российской территории должна действовать тройная система
природоохраны. Но для этого необходимо, чтобы все три уровня власти осуществляли свои полномочия в режиме
взаимной поддержки и сотрудничества.
6. Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде.
Природопользованием называется любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием
природных ресурсов и (или) оказывающая влияние на состояние окружающей среды. Негативное воздействие
на окружающую среду не находится под полным запретом, что было бы нереалистично — оно допускается, но в строго
определенных границах и на возмездной основе — за плату. При этом следует отметить, что внесение этой платы
не освобождает субъектов от проведения природоохранных мероприятий и от возмещения вреда окружающей среде.
7. Независимость контроля в области охраны окружающей среды государственного экологического надзора
Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и
пресечение нарушений требований в области охраны окружающей среды посредством организации и проведения проверок,
принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,
а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении
органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Под экологическим контролем в законодательстве понимается система мер, направленных на предотвращение,
выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения
субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области охраны окружающей среды. Таким
образом, контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер — акцент делается именно
на контроле за исполнением требований правовых актов.
Независимость государственного экологического надзора означает, что находящиеся в сфере экологического надзора
органы публичной власти, юридические лица и индивидуальные предприниматели не находятся в отношениях власти и
подчинения с органом экологического надзора, что должно обеспечивать его объективность и беспристрастность.
Что касается принципа независимости контроля, то речь идет прежде всего о том, что контролирующие субъекты
должны быть независимы от контролируемых, не находиться в их подчинении и не подвергаться давлению с их стороны.
8. Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности.
Презумпция есть особый прием юридической техники, когда нечто считается юридически признанным, пока
не будет доказано противоположное. В данном случае имеется в виду, что любую хозяйственную деятельность следует
рассматривать как потенциальную угрозу для окружающей среды, пока не появится уверенность в обратном.
Однако следует отметить, что сфера действия указанного принципа неоправданно расширяется за счет того, что
декларируется экологическая опасность не только хозяйственной, но и «иной» деятельности. На самом деле существует
огромное число видов деятельности, которые изначально не могут нанести ущерба окружающей среде (например,
проведение социологических опросов, чтение лекций и т.п.). Естественно, не может быть и речи о презумпции
экологической опасности таких видов деятельности. Поэтому данный принцип нуждается в ограничительном
толковании.
9. Обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении
хозяйственной и иной деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду — это деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных
и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях
принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.
В то же время буквальное толкование этого принципа приводит к заключению, что ОВОС должна предшествовать
началу любой человеческой деятельности, что нецелесообразно и невыполнимо. Поэтому речь должна идти лишь
о такой деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду и подлежит государственной
экологической экспертизе.
10. Обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной
документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие
требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды.
Такая проверка осуществляется на стадии проектирования объекта и имеет целью предотвратить возможные
последствия для окружающей среды и здоровья человека той деятельности, которая будет осуществляться на стадии
эксплуатации такого объекта.
Существует несколько видов экспертиз, в форме которых осуществляется такая проверка.
Согласно ч. 6 ст. 49 ГрК не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации,
за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также
государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию
которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ,
во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий,
а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса
опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.
не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации,
предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на
проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы
проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной
экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских
водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской
природной территории, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I -
V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.
Кроме указанных в ГрК случаев, государственная экологическая экспертиза может проводиться и в отношении
объектов, не являющихся проектной строительной документацией. Так, экологическая экспертиза может проводиться
в отношении проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны
окружающей среды или проектов соглашений о разделе продукции.
В обоих случаях экспертная проверка осуществляется на предмет выявления соответствия намечаемой
деятельности требованиям технических регламентов. Технический регламент — это документ, который принят
нормативным правовым актом (международным договором Российской Федерации, федеральным законом, указом
Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативным правовым актом федерального органа
исполнительной власти по техническому регулированию) и устанавливает обязательные для применения и исполнения
требования к объектам технического регулирования (продукции и связанным с требованиями к ней процессам
проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения,
перевозки, реализации и утилизации).
11. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении
Речь идет о том, что каждый участок российской территории в своем роде уникален и в чем-то отличается
от других. Различия могут заключаться в характере местности, уровне ее заселенности, климатических условиях,
плодородии почв, состоянии окружающей среды, наличии тех или иных природных объектов, составе флоры и фауны
и т.п. Хозяйственная и иная деятельность, подлежащая эколого-правовой оценке, не должна игнорировать специфику
тех территорий, на которых планируется ее вести. Экологическое законодательство обязывает при организации
хозяйственной деятельности принимать во внимание не только собственные интересы природопользователя, но и
интересы той природно-социальной среды, где эта деятельность осуществляется.
12. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов.
Естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет
пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые
ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом
и энергией. Природный комплекс — это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных
объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. Природный ландшафт —
территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется
сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических
условиях.
Таким образом, общими отличительными чертами естественных экологических систем, природных ландшафтов
и природных комплексов являются их естественный характер и системность. Они функционируют в природе
объективно, независимо от воли человека, и при этом представляют собой особую неразрывную связь природных
явлений, из которой нельзя изъять ни одной составляющей. Отсюда особая важность бережного отношения
к экосистемам, природным ландшафтам и комплексам: порой достаточно одного неловкого вмешательства, чтобы
нарушить сложное взаимодействие элементов и положить начало необратимому процессу с самыми тяжелыми
экологическими последствиями. Поэтому законодательно установлен приоритет сохранения естественных экосистем,
природных ландшафтов и природных комплексов, который означает необходимость поддерживать
их функционирование в режиме, максимально близком к естественному, и запрет на совершение действий, способных
негативно отразиться на их состоянии.
13. Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований
в области охраны окружающей среды.
В соответствии с этим правилом должна осуществляться любая человеческая деятельность, связанная
с воздействием на окружающую среду. Такое воздействие неизбежно, ибо социальная жизнь человечества неотделима
от природной среды; точно так же неизбежным является и воздействие природы на деятельность общества. Общество
не способно полностью оградить природу от своего влияния, но вполне может разумно ограничивать это влияние, что
диктуется хотя бы интересами самосохранения — ведь обратная реакция природы не замедлит себя ждать.
Таким образом, воздействие на окружающую среду юридически разрешено, но лишь в определенных рамках,
которые устанавливаются нормативами (в будущем — техническими регламентами) и иными общеобязательными
экологическими требованиями.
14. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе
использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы в области охраны окружающей среды,
но и нечто большее — постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия
на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность
в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.
Под «наилучшей существующей технологией» понимается технология, основанная на последних достижениях
науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок
практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические
факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения
экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае
такая технология просто не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
15. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ,
субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных некоммерческих организаций
объединений, юридических и физических лиц.
В данном принципе речь идет о необходимости объединения усилий всех субъектов правовой жизни в целях
совместного решения задач по охране окружающей среды.
В то же время законодательная формулировка этого принципа не очень удачна. Во-первых, перечислены все
возможные субъекты правоотношений, что вызывает вопрос: в чьей же деятельности по охране окружающей среды
они должны участвовать? По-видимому, в деятельности друг друга. Во-вторых, для кого является обязательным это
участие? Ведь очевидно, что не существует правовых механизмов для принудительного привлечения физических лиц
или общественных организаций к природоохранной деятельности. Такое несовершенство законодательного выражения
лишает этот принцип юридической определенности и делает его успешное действие проблематичным.
16. Сохранение биологического разнообразия.
Жизнь на Земле представлена почти бесконечным множеством форм и носителей. Величайшая ошибка человека —
из всех этих носителей приписывать самостоятельную ценность только себе. Любой биологический вид для природы
обладает такой же безусловной значимостью, как и человечество. Однако именно на человеке лежит повышенная
ответственность за судьбу всех остальных биологических видов, так как ни одно из живых существ не способно столь
разрушительно воздействовать на природу, как человек. Ни одно из живых существ не может самостоятельно защитить
себя от этого воздействия. Поэтому необходимо охранять другие биологические виды от деградации и вымирания,
создавать им достойные условия для жизни, принимать меры к поддержке редких и исчезающих видов.
17. Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны
окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или
планирующим осуществление такой деятельности.
17. Обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного
регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным
предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление
такой деятельности.
Данный принцип отражает определенную вариативность эколого-правового регулирования. Безусловно, должны
существовать строгие и единые для всех правила природопользования и природоохраны, однако необходим
и дифференцированный подход к отдельным ситуациям. В каждом конкретном случае, когда необходима эколого-
правовая квалификация, следует не только выполнять общие требования в области охраны окружающей среды, но и
учитывать особенности, свойственные для конкретной территории, конкретных природных объектов, конкретных
видов деятельности, хозяйствующих субъектов и т.п. Не может быть абсолютной унификации в правовой оценке —
она зависит от индивидуального сочетания экологически и юридически значимых факторов. Но в любом случае
дифференцированный подход должен соответствовать интегрированному, развивая и конкретизируя, но не заменяя
его.
18. Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для
окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных
экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других
организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
В данном положении сформулировано правило о том, какие именно действия в отношении окружающей среды
являются юридически недопустимыми.
К сожалению, и на этот раз изъяны законодательной техники затрудняют эффективное действие этого правового
принципа.
Прежде всего, запрещенной объявлена любая деятельность, результаты которой непредсказуемы для окружающей
среды. Но непредсказуемость во многом является субъективным понятием: как известно, не может быть абсолютно
точного прогноза, тем более нельзя оценить его достоверность до того, как произойдет прогнозируемое событие.
С другой стороны, нет такой деятельности, в отношении которой прогноз был бы вообще невозможен. Поэтому все
в какой-то степени предсказуемо и в какой-то — непредсказуемо.
Более или менее ясно обозначены несколько видов последствий, возможность наступления которых законодатель
считает основанием для запрета соответствующей деятельности. Это грубое нарушение системности и целостности
функционирования природных объектов, существенное ухудшение их состояния, серьезное количественное
уменьшение. Однако к этому добавлены и «иные негативные изменения окружающей среды». Получается, что
полностью запрещено любое негативное воздействие на окружающую среду. Данный запрет не только является
невыполнимым, но и противоречит другим принципам экологического права, в частности, принципу платности
природопользования (негативное воздействие на окружающую среду запрещено, и одновременно с этим является
платным).
19. Соблюдение права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также
участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии
с законодательством.
Право на достоверную информацию об окружающей среде особо закреплено в ст. 42 Конституции. Кроме того,
в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные
лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым
основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов публичной власти имеющиеся
у них данные о состоянии окружающей среды, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно
из конституционных прав человека — право на благоприятную окружающую среду.
Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового
засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных
прав человека и принципов экологического права.
Кроме получения информации, граждане также имеют право участвовать в принятии решений, касающихся их прав
на благоприятную окружающую среду. Юридические возможности такого участия довольно многообразны — это
выборы в государственные и муниципальные органы, инициирование экологического референдума и участие в нем,
сходы и собрания граждан, право на обращение в органы власти с жалобами, замечаниями и предложениями,
проведение общественной экологической экспертизы и т.п.
20. Ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды.
В соответствии с общеправовым принципом неотвратимости юридической ответственности, юридическая санкция
(мера принуждения) должна применяться во всех случаях, когда она установлена в качестве обязательного последствия
правонарушения. Не является исключением и экологическое право.
Ответственность за экологические правонарушения предусматривается не только экологическим законодательством:
она также регулируется нормами гражданского, административного и уголовного права. Каждый из перечисленных
видов юридической ответственности имеет собственные цели, свою сферу действия, свои составы правонарушений,
свои основания применения и виды налагаемых санкций.
21. Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической
культуры.
Экологическое образование — это деятельность по формированию у населения знаний, навыков и ценностных
ориентаций в области охраны окружающей среды. Эта деятельность осуществляется как через существующую систему
учебных заведений, в учебные программы которых включаются дисциплины экологической направленности, так и в
форме просветительских мероприятий — семинаров, открытых акций, публикаций в средствах массовой информации
материалов экологического содержания, выпуска и распространения популярной литературы по экологии, пропаганды
экологических знаний и ценностей в произведениях искусства и многими другими путями.
Результатом эффективного экологического образования и воспитания должно стать формирование экологической
культуры — определенного высокого уровня познаний и отношения к окружающей среде, осмысленного опыта
взаимодействия с окружающей средой, обеспечивающего экологическое благополучие и устойчивое развитие.
22. Участие граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций объединений в решении задач
охраны окружающей среды.
Фактически это уже третий принцип, который закрепляет возможность участия граждан в природоохранной
деятельности (ранее это было сформулировано как «обязательность участия в деятельности по охране окружающей
среды органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных
некоммерческих организаций, юридических и физических лиц», а также «участие граждан в принятии решений,
касающихся их прав на благоприятную окружающую среду»). По существу, имеет место ненужное дублирование
юридической информации, тем более что соответствующие права граждан впоследствии более подробно регулируются
ст. 11 Закона об охране окружающей среды.
Что касается общественных объединений и иных некоммерческих организаций объединений, то их деятельности
по охране окружающей среды посвящена ст. 12 Закона об охране окружающей среды. Среди наиболее важных форм
такой деятельности — разработка, пропаганда и реализация природоохранных программ, организация защиты прав
граждан, привлечение граждан к природоохранной деятельности, организация собраний, митингов, демонстраций,
шествий и иных публичных мероприятий, организация общественной экологической экспертизы, проведение
общественных слушаний по экологически значимым проектам и т.п.
23. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
Такое сотрудничество осуществляется путем реализации совместных проектов, направленных на охрану
конкретных территорий, иных природных объектов; финансовой поддержки тех или иных природоохранных
мероприятий из-за рубежа; совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий
в сфере методов охраны окружающей среды и т.п.
Важнейшими правовыми формами международного сотрудничества является заключение двусторонних
и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие Российской
Федерации в деятельности международных экологических организаций.
24.Обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению
окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду,
устранению последствий этого воздействия.
Данный принцип означает, что ответственность за обеспечение благоприятного качества окружающей среды лежит
не только на органах государственной власти или местного самоуправления, но и непосредственно на хозяйствующих
и иных субъектах, осуществляющих негативное воздействие на окружающую среду. Данные субъекты должны не
только соблюдать экологические требования и нормативы, но и финансировать мероприятия по предупреждению
аварийного и иного негативного воздействия на окружающую среду. В свою очередь, органы государственной власти
могут предоставлять таким субъектам различного рода льготы и стимулы, предусмотренные главой IV
«Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» Закона об охране окружающей среды.
Приведенные выше принципы носят общеотраслевой характер и закреплены в ст. 3 Закона об охране окружающей
среды. Наряду с ними законодатель в других федеральных законах также формулирует ряд внутриотраслевых
принципов: в сфере проведения экологической экспертизы; использования и охраны отдельных природных объектов
(лесов, вод, земель, атмосферного воздуха и т.д.); особой охраны отдельных территорий (озера Байкал); осуществления
отдельных видов экологически опасной деятельности (обращения с отходами, проведения испытаний пестицидов
и агрохимикатов, обеспечения радиационной безопасности населения и т.д.).
1.5. Система экологического права

Под системой экологического права понимается научно обоснованная последовательность расположения эколого-
правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером
регулируемых общественных отношений. Напомним, что правовой институт — это сравнительно небольшая,
устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений.
Общую часть экологического права составляют институты, содержащие общие положения, действие которых
распространяется на все или большинство регулируемых экологических отношений. К их числу относятся следующие
институты:
— экологических прав и обязанностей граждан и их объединений;
— государственного и муниципального управления охраной окружающей среды (включая нормирование,
экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и экологический контроль);
— экологического образования, просвещения и воспитания;
— ответственности за нарушение экологического законодательства.
В трудах ряда авторов можно встретить мнение о том, что институтом общей части экологического права является
право государственной и других форм собственности на природные объекты, а иногда еще и право
природопользования и его виды. С такой позицией нельзя согласиться по следующим причинам.
Экологическое законодательство не содержит норм, регулирующих вопросы собственности на природные ресурсы.
В базовом (головном) природоохранном акте — Законе об охране окружающей среды мы не обнаружим не одной
нормы, регулирующей вопросы собственности на что-либо. Нет таких норм ни в Законе об экологической экспертизе,
ни в Законе о радиационной безопасности, ни в других экологических нормативных правовых актах. Более того, там
подчеркивается, что содержащиеся в них экологические требования обязательны для всех субъектов, которым они
адресованы, независимо от форм собственности и подчиненности.
Определенного рода исключением из этого правила является Закон об особо охраняемых природных территориях,
регулирующий вопросы публичной собственности на такие территории, а также Закон об отходах, регламентирующий
вопросы собственности на отходы производства и потребления. Однако думается, что этого недостаточно, чтобы
выделять в качестве отдельного эколого-правового института «право собственности на природные объекты». В то
же время наличие такого института в природоресурсном праве не вызывает никаких сомнений.
Особенная часть экологического права складывается из институтов и норм, содержащих требования к субъектам
экологического права в отдельных сферах деятельности или на определенных территориях, и устанавливающих:
— экологические требования в процессе осуществления отдельных видов деятельности (сельскохозяйственной,
промышленной деятельности, требования к строительству и эксплуатации объектов энергетики, обороны и т.д.);
— особенности правовой охраны окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах;
— правовое положение особо охраняемых природных территорий;
— правовое положение зон экологического бедствия;
— особенности правовой охраны отдельных видов природных объектов (лесов, вод, земель, атмосферного воздуха,
недр, объектов животного мира).
Нельзя согласиться с часто высказываемым мнением о том, что институтом особенной части экологического права
является «экологическая безопасность России».
Проблема соотношения терминов «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» неоднократно
попадала в поле внимания ученых. Одни авторы рассматривают экологическую безопасность как составную часть
окружающей среды, другие ставят между ними знак равенства, третьи считают, что эти виды деятельности
осуществляются параллельно; четвертые включают в содержание экологической безопасности наряду с охраной
окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Необоснованность таких подходов показал в своих трудах М. М. Бринчук. По его мнению, нет оснований выделять
отношения по обеспечению экологической безопасности как отдельную группу общественных отношений,
регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию
природных ресурсов. Экологическая безопасность — это принцип охраны окружающей среды и природопользования‹
См.: Бринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 118—
127.›.
С таким подходом следует согласиться. Более того, анализ определений «охрана окружающей среды»
и «экологическая безопасность», указанных в ст. 1 Закона об охране окружающей среды, позволяет сделать вывод
о том, что обеспечение экологической безопасности — это даже не принцип, а цель всей природоохранной
деятельности в Российской Федерации. В то же время упоминание в Конституции деятельности (охраны окружающей
среды) и ее цели (обеспечения экологической безопасности) едва ли следует признать целесообразным, тем более что
применительно к другим отраслям законодательства этого не делается.
Специальная часть экологического права включает международный правовой механизм сотрудничества стран мира
по охране окружающей среды.
1.6. Экологические правоотношения

Экологические правоотношения — это урегулированные нормами экологического права общественные отношения
в сфере взаимодействия природы и общества по поводу исполнения и соблюдения природопользователями
экологических требований, технических регламентов и нормативов сохранения и восстановления природных объектов
и комплексов, защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.
Безусловно, далеко не все отношения в сфере охраны окружающей среды регулируются исключительно нормами
экологического права. Существует целый ряд вопросов, которые регламентируются и нормами смежных отраслей
права, например, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду; проведение градостроительного
зонирования, в ходе которого определяются параметры и виды разрешенного использования территорий, занятых
особо охраняемыми природными объектами; возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью либо имуществу
граждан и т.д. Такие нормы гражданского, финансового, градостроительного и иных отраслей права в совокупности
с нормами экологического права образуют соответствующие межотраслевые правовые институты.
Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям.
По виду экологических отношений, урегулированных нормами экологического права, можно различать
правоотношения в сфере управления охраной окружающей среды (мониторинг, экологический надзор и контроль,
экологическое нормирование и т.д.), реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, в сфере
экологического образования, просвещения и воспитания, а также ответственности за экологические правонарушения.
В зависимости от характера требований и содержания осуществляемой деятельности, можно различать
экологические правоотношения, возникающие при осуществлении отдельных видов хозяйственной и иной
деятельности; на определенных территориях — территории городских и сельских населенных пунктов, на особо
охраняемых природных территориях либо в зонах экологического бедствия; особенности правовой охраны отдельных
видов природных объектов (лесов, вод, земель, атмосферного воздуха, недр, объектов животного мира).
По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные
правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий —
своевременном внесении платежей за негативное воздействие на окружающую среду, выполнению мероприятий
по охране природных объектов, своевременном предоставлении гражданам экологической информации и т.д.
Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения экологического законодательства и влекут
применение к правонарушителям мер юридической ответственности.
Субъектами экологических правоотношений являются граждане и юридические лица (включая иностранных),
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Для участия в большинстве экологических
правоотношений граждане должны обладать правосубъектностью, т.е. правоспособностью и дееспособностью.
Согласно ст. 17 ГК под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности,
признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения
и прекращается смертью. Это так сказать врожденное качество, принадлежащее человеку по естественному праву.
В ст. 21 ГК указывается, что способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять
гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность)
возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста.
В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший
восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак.
Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения
брака до достижения восемнадцати лет. Снижение возраста полной дееспособности допускается также в случае
эмансипации. Данные правила действуют и в сфере экологических отношений.
Однако в некоторых (общерегулятивных) правоотношениях граждане участвуют вне зависимости от возраста
и состояния дееспособности. В данном случае речь идет об отношениях в сфере общего природопользования —
дышать воздухом, потреблять безопасную для здоровья питьевую воду и т.д. Однако их обязанности возникают лишь
со времени достижения полной дееспособности.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может
от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде. признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по
своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст.48 ГК РФ).
Характерной чертой субъектного состава экологических правоотношений является практически постоянное
участие в них государства — Российской Федерации, субъектов РФ, реже — муниципальных образований. Данные
субъекты выступают в экологических правоотношениях посредством своих органов или специально назначаемых
представителей.
В отличие от гражданских правоотношений, в которых данная категория субъектов также участвует,
в экологических правоотношениях названные органы публичной власти, являющиеся юридическими лицами,
не преследуют цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. Данные органы занимаются
осуществлением функций по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению
государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере охраны окружающей среды. Законодательно
подчеркивает недопустимость коммерциализации органов публичной власти, а также устанавливается ряд прямых
запретов по совмещению функций управления охраной окружающей среды (например, государственного
экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Общим объектом экологических правоотношений является то благо, на которое направлено поведение его
участников. Таким благом являются компоненты природной среды, природные объекты и комплексы. является
природа, т.е. совокупность компонентов природной среды, природных и природно-
антропогенных объектов.
Компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух,
растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое
пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы,
сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект — природный объект, измененный
в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами
природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. природный комплекс - комплекс функционально и
естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими
признаками.
Статья 4 Закона об охране окружающей среды уточняет перечень угроз их состоянию (загрязнение, истощение,
деградация, порча, уничтожение и иное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности) и упоминает
о трех уровнях их охраны.
В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты
и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. В общем порядке охране подлежат
природные объекты — земля, недра, воды, леса, атмосферный воздух и т.д. Особой охране подлежат объекты,
включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные
природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы,
национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности
и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной
деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-
культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф
и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса
и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Таким образом, в качестве объектов экологических правоотношений, головной акт экологического
законодательства — Закон об охране окружающей среды — не называет природные ресурсы, равно как и не
регулирует отношения собственности на них, особенности предоставления их гражданам (юридическим лицам)
в порядке специального природопользования для разведки, оценки или разработки, ни иные экономические
особенности природопользования.
Следует отметить, что мы не разделяем неоднократно высказываемое в научной литературе предложение считать
человека объектом экологических правоотношений, хотя человек, несомненно, является продуктом эволюции,
выделившимся на определенном ее этапе из остальной природы. Основные возражения против такого предложения
были высказаны еще О. С. Колбасовым, который по данному поводу писал: «Если человек — часть природы, то ему
право не нужно. Не нужно, в том числе, и экологическое право… Природа живет не по праву. В природе все происходит
по объективным законам материального мира. Как говорится, тамбовский волк тоже часть природы, но для него законы
не писаны. Между тем, объясняя юридическое понятие природы и характеризуя экологическое право в целом,
необходимо прежде всего подчеркнуть, что человек благодаря присущим ему способностям мыслить и производительно
трудиться, выделился (обособился) из природной среды и образовал общество. Он научился в принципе разумно
управлять своим поведением, в том числе осмысленно взаимодействовать с окружающей его природой. Поэтому
человеку необходимы знания законов природы, закономерностей взаимодействия общества и природы и основанные
на этих знаниях социальные инструменты, в частности, право, для управления развитием общества в гармонии
с природой»‹ См.: Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 34.›.
Важным является вопрос об отграничении объектов экологических правоотношений от всех иных.
Таким критерием является нахождение конкретного объекта в состоянии взаимодействия с природной средой.
Наиболее ярко этот критерий прослеживается в Законе о животном мире, установившем, что объектом животного мира
является дикое животное (их популяция), находящееся постоянно или временно на территории РФ и пребывающее
в состоянии естественной свободы. Следовательно, животные в зоопарке или цирке (а равно и земля в цветном
горшочке, вода в водопроводе и т.д.) не являются объектом экологических правоотношений. Эти отношения
регулируются нормами других отраслей права (главным образом, гражданского права).
Продолжает оставаться дискуссионным вопрос и о других границах сферы действия норм экологического права,
обусловленных появлением новых угроз.
Речь идет о том, следует ли рассматривать в качестве экологических отношения в сфере производства генетически
модифицированных продуктов или продукции, полученной с использованием нанотехнологий, вопросы
трансплантологии и т.д. Из последнего, например, вытекают проблемы генно-инженерных манипуляций с органами
и тканями человеческого и животного происхождения, что влечет угрозу появления новых опасных инфекционных
заболеваний. На наш взгляд, подобное расширение предмета и сферы действия экологического права — дело
ближайшего будущего.
Содержанием экологических правоотношений являются взаимообусловленные субъективные права и юридические
обязанности их участников. Субъективное право и юридическая обязанность — это форма конкретных правовых
отношений, а их содержанием является деятельность участников правоотношения, реализующих свои права
и исполняющих юридические обязанности.
В юридической науке является традиционным понимание субъективного права как закрепленной
за управомоченным в целях удовлетворения его интересов меры возможного поведения, обеспеченной возложением
обязанностей на его контрагентов. Содержание субъективного права составляют четыре таких возможности: право-
пользование; право-требование; право-действие; право-притязание.
Юридическая обязанность — это возложенные на обязанное лицо вид и мера должного поведения, обеспечивающие
право другой стороны и гарантированные государством. Юридическая обязанность устанавливается как в интересах
управомоченной стороны, так и государства в целом, в связи с чем ее реализация имеет властный, императивный
характер. Юридические обязанности бывают активными (необходимость совершения действия) и пассивными
(необходимость воздержания от действий).
Содержание экологических правоотношений зависит от объекта, по поводу которого оно возникает. С этой точки
зрения можно выделить права и обязанности в отраслевом правоотношении (водном, земельном и т.д.); права
и обязанности в территориальном правоотношении (на особо охраняемых природных территориях); права
и обязанности в сфере соблюдения и исполнения экологических требований в отдельных сферах деятельности
человека.
Необходимо иметь в виду, что законодательство устанавливает пределы реализации гражданами и юридическими
лицами своих экологических прав и свобод, ограничивая тем самым их возможность вступать в определенные
категории экологических правоотношений. Так, проектная техническая документация на новую военную технику или
технологию, содержащая государственную тайну, не предоставляется общественным экологическим объединениям для
проведения общественной экологической экспертизы.
Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются юридические факты.
Это факты реальной действительности, совершившиеся независимо от воли и сознания человека (юридические события)
и действия, являющиеся продуктами сознательной деятельности людей (юридические действия). Роль и значение
каждого из этих видов юридических фактов в экологических правоотношениях является различной. Наиболее
распространенными и ведущими основаниями возникновения экологических правоотношений являются действия
граждан и юридических лиц, связанные с соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной
и иной экологически значимой деятельности.
В. Д. Ермаковым и А. Я. Сухаревым предложено различать события абсолютные и относительные. Отличие между
ними состоит в том, что первые полностью не зависят от воли людей (землетрясения, наводнения), а вторые
опосредованно вызваны деятельностью человека, но протекают, минуя его волю, например, разрушение озонового
слоя, изменение климата и т.д.‹ См.: Правовое регулирование природоохранной деятельности : учеб. пособие / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д.
Ермакова. М. : Юрид. лит., 1998. С. 31—32.›
Действие — наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Действия можно
подразделить на две группы: правомерные, т.е. соответствующие экологическим нормам и принципам, например
получение лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, и
размещению отходов I–IV класса опасности, и неправомерные, т.е. нарушающие экологические предписания
и наносящие вред природной среде или здоровью человека, например, охота на животных, занесенных в Красную
книгу РФ.
Юридические факты — бездействия следует понимать как нарушающее требования экологического
законодательства невыполнение субъектами права установленных для них обязанностей. Бездействия часто ведут
к прорывам нефте- и газопроводов, другим техногенным авариям и катастрофам, вызывающим загрязнение
и деградацию окружающей среды.
Для возникновения или прекращения экологического правоотношения иногда необходимо несколько юридических
фактов (фактический состав). Так, для строительства промышленного предприятия, эксплуатация которого связана
с обращением отходов, необходимо получение разрешения на строительство, которое выдается только при наличии
положительного заключения государственной экспертизы проектной документации такого объекта, акта органа
публичной власти о предоставлении земельного участка и т.д.
Главными основаниями возникновения экологических правоотношений являются правомерные юридические
факты-действия. К таковым обычно относят: акты государственных органов (предоставление органом государственной
власти в пользование природного объекта в целях изучения или охраны или для выбросов (сбросов) и для размещения
вредных отходов); договоры (в предусмотренных законом случаях); судебные решения (например, в случаях
возмещения вреда, причиненного гражданину экологическим правонарушением).
В отдельных случаях для возникновения экологических правоотношений событий или действий не предусмотрено,
а соответствующие правоотношения возникают в силу прямого указания закона. Таковой является конструкция общего
природопользования, когда граждане могут свободно пребывать на землях лесного фонда и собирать там грибы
и ягоды, либо находиться на землях общего пользования населенных пунктов (дороги, скверы, пляжи и т.д.).
На современный момент в большинстве случаев основаниями возникновения экологических правоотношений
являются акты органов публичной власти. В перспективе с формированием гражданского общества и увеличением
активности граждан и создаваемых ими общественных объединений и иных некоммерческих экологических организаций
объединений будет увеличиваться роль гражданско-правовых оснований возникновения экологических правоотношений.
В их числе следует выделить увеличение исков о возмещении вреда жизни и здоровью факторами неблагоприятной
окружающей среды. Кроме того, будет увеличиваться роль договорных форм охраны окружающей среды, в первую
очередь, с развитием системы добровольного экологического страхования.
Основаниями изменения экологических правоотношений могут являться создание особо охраняемой природной
территории или зоны экологического бедствия. В этом случае объем прав и обязанностей природопользователя,
расположенного в границах такой территории, будет изменяться — одни виды хозяйственной деятельности могут быть
запрещены, другие — ограничены.
Основания прекращения экологических правоотношений можно объединить в две группы: происходящие по воле
природопользователя (отказ от использования природного ресурса, и соответственно, прекращение обязанности по его
охране) и происходящие по воле государственных органов (например, административное приостановление
деятельности природопользователя по решению суда. Применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей,
наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или
качеству окружающей среды и т.д.).
Вопросы и задания для самоконтроля

1. Сформулируйте понятие экологического права как отрасли права, науки и учебной дисциплины. Какие группы общественных
отношений регулируют нормы экологического права?
2. Разъясните сходство и различия предмета экологического и природоресурсного права. Какие методы правового
регулирования используются в экологическом праве?
3. Назовите принципы экологического права.
4. Каковы этапы формирования экологического права?
5. Сформулируйте определение системы экологического права. Какие институты входят в состав общей и особенной части
экологического права?
6. Дайте определение экологического правоотношения. В чем его отличие от правоотношений иной отраслевой
принадлежности?
Литература
Анисимов, А. П. Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации / А. П. Анисимов // Современное
право. — 2009. — № 4.
Анисимов, А. П. Теоретические проблемы соотношения земельного и экологического права / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков,
С. А. Чаркин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 6.
Анисимов, А. П. Экологический кодекс: каким ему быть? / А. П. Анисимов // Современное право. — 2012. — № 2.
Бажайкин, А. Л. Принципы охраны окружающей среды как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического
права и законодательства, государственной экологической политики / А. П. Бажайкин // Экологическое право. — 2012. — № 1.
Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции / С.А. Боголюбов // Журнал российского права. – 2013. - № 10.
Боголюбов, С. А. Законодательное реагирование на экологические вызовы XXI в. / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное
право. — 2011. — № 2.
Боголюбов, С. А. Проблемы и задачи Экологического кодекса / С. А. Боголюбов // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Бринчук, М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? / М. М. Бринчук // Государство
и право. — 1994. — № 8—9.
Бринчук, М. М. Приоритеты в развитии экологического права / М. М. Бринчук // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 5.
Васильева, М. И. Особенная часть экологического права как объект кодификации / М. И. Васильева // Экологическое право. —
2010. — № 6.
Велиева, Д. С. Экологическая безопасность России: проблемы и перспективы / Д. С. Велиева // Гражданин и право. — 2012. —
№ 3.
Волков, Г. А. Кодификация законодательства об охране окружающей среды как реализация единой государственной
экологической политики / Г. А. Волков // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Выпханова, Г. В. Экологическое право и его институты как предмет научного исследования / Г. В. Выпханова // Аграрное
и земельное право. — 2011. — № 6.
Гуляев, Я. А. К вопросу о некоторых факторах, определяющих развитие экологического законодательства на современном
этапе / Я. А. Гуляев // Экологическое право. — 2011. — № 2.
Габитов, Р. Х. К вопросу об экологической функции современного государства / Р. Х. Габитов // Аграрное и земельное
право. — 2012. — № 6.
Габитов Р.Х. Экологическая функция современного государства: теория и практика / Р.Х. Габитов // Аграрное и земельное
право. – 2014. - № 2.
Гиззатуллин Р.Х. Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства: теория и практика /
Р.Х. Гиззатуллин // Экологическое право. – 2014. - № 2.
Жуйков В.М. Экологическое законодательство и правопорядок / В.М. Жуйков, А.П. Ушакова // Аграрное и земельное право. –
2013. - № 6.
Гиззатуллин, Р. Х. Проблемы науки экологического права / Р. Х. Гиззатуллин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 1.
Землякова, Г. Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства / Г. Л. Землякова // Экологическое право. — 2011. —
№ 2.
Колбасов, О. С. Терминологические блуждания в экологии / О. С. Колбасов // Государство и право. — 1999. — № 10.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Красильникова, К. О. Об относимости постановлений Конституционного Суда Российской Федерации к системе источников
российского экологического права / К. О. Красильникова // Экологическое право. — 2011. — № 2.
Малышева, Н. Соотношение природоресурсного права и права окружающей среды: новый взгляд на старую проблему / Н.
Малышева, В. Непыйвода // Государство и право. — 2007. — № 9.
Никишин, В. В. Судебный прецедент и обычай как источники экологического права стран англо-саксонской и романо-
германской правовых семей / В. В. Никишин // Российский судья. — 2011. — № 2.
Седов, А. И. Конституционные и правовые основы формирования экологического права в Российской Федерации /
А. И. Седов // Российская юстиция. — 2012. — № 1.
Скрипник, И. И. Понятие природного объекта в аспекте экологических правоотношений / И. И. Скрипник // Евразийский
юридический журнал. — 2011. — № 9.
Слепенкова, О. А. Соотношение понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» /
О. А. Слепенкова // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2010. — № 4.
Тихомирова, Л. А. Законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов: этапы развития / Л. А. Тихомирова // Право и экономика. — 2011. — № 2.
Яковлев В.Н. Верховенство в системе отраслей права: гражданского и природоресурсного – в рамках Конституции РФ и
Федеративного договора / В.Н. Яковлев // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 1.
ГЛАВА 2.
ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ
ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

знать основные этапы формирования экологических прав человека и гражданина в международном и российском праве;
содержание основных экологических прав и обязанностей граждан и их объединений; судебную практику по экологическим делам;
уметь правильно толковать нормы экологического права; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие
экологические права и обязанности граждан;
владеть навыками по составлению документов по защите экологических прав граждан в органы государственной власти,
местного самоуправления, общественные и иные экологические некоммерческие организации.
2.1. Право человека на благоприятную окружающую среду

Право человека на благоприятную окружающую среду формировалось в международном праве в течение
нескольких десятилетий. В научной литературе выделяется несколько этапов данного процесса ‹ См.: Фокин А. В.
Экологические права и обязанности человека и гражданина (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 12
—13.›.
На первом этапе (1948—1972) в Уставе ООН (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.), Всеобщей декларации
прав человека и гражданина (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Международных пактах
о правах человека (приняты 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496 пленарном заседании Генеральной
Ассамблеи ООН) и т.д. не упоминается «право на благоприятную окружающую среду», однако отмечается связь между
качеством «условий жизни» и качеством окружающей среды, а также указывается наличие такого «жизненного уровня»,
который необходим человеку для достойного существования. В других международных документах этого периода
основное внимание уделялось защите отдельных категорий субъектов от некоторых видов вредного воздействия.
Второй этап (1972—1992) обусловлен решениями Конференции ООН по окружающей человека среде, прошедшей
в июне 1972 г. в г. Стокгольме. На конференции были приняты Декларация по окружающей среде, Декларация
принципов и План мероприятий, объединение в единый документ, получивший название «Стокгольмская декларация».
В Декларации принципов впервые в международном праве было сформулировано понятие права человека
После Стокгольмской конференции 1972 г. начинается неизвестный ранее в международном праве процесс его
постепенной экологизации.
Это проявляется в упоминании о необходимости защиты окружающей среды даже в узкоспециализированных
документах в области прав человека, которые посвящены совершенно другим вопросам. Например, п. 9 Всеобщей
декларации о ликвидации голода и недоедания (принята 16 декабря 1974 г. Всеобщей продовольственной
конференцией) предписывал, что для обеспечения соответствующего сохранения природных ресурсов, которые
используются или могут быть использованы для производства продовольствия, все страны должны сотрудничать,
чтобы облегчить охрану окружающей среды, включая морскую окружающую среду.
В этот же период Генеральная Ассамблея ООН одобряет Всемирную хартию природы (принята 28 октября 1982 г.
Резолюцией 37/7 на 48 пленарном заседании 37 сессии Генеральной Ассамблеи ООН), определяющую ряд важнейших
направлений международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе меры по сохранению
генетического разнообразия; рационального использования природных ресурсов; защиты природы от последствий
военных действий.
С середины 1970-х гг. международное сотрудничество в области экологических прав человека, наряду с ООН, переходит
и на уровень континентальных правозащитных систем.
Особо следует выделить деятельность СБСЕ (сейчас ОБСЕ) и, в частности, Заключительный акт Совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в Хельсинки 1 августа 1975 г.). В этом документе отмечалась
невозможность обеспечения качества окружающей среды только на внутригосударственном уровне, поэтому была
предложена система мер по решению этой проблемы в мировом масштабе. Так, отмечалась необходимость принятия мер
по борьбе с загрязнением воздуха, вод и земель, концентрации усилий по дальнейшему развитию заповедного дела,
улучшению состояния окружающей среды в населенных пунктах, проведению научных исследований, мониторинга
и оценки изменений в окружающей среде, а также правовому сотрудничеству. Эти рекомендации оказали влияние
на последующие международные акты и были отражены в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие
расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.).
На Венской встрече представителей государств участников СБСЕ, прошедшей в период с ноября 1986 г. по январь
1989 г., были рассмотрены ряд вопросов экологического характера и даны рекомендации в области сокращения
выбросов серы, сероводорода, других загрязнителей, разработки новых методов захоронения отходов вместо
затопления их в море, исследований явлений глобального потепления климата, охраны озонового слоя и т.д. Для
реализации этих целей предполагалось усиление международного сотрудничества и обмен экологической
информацией.
Третий этап (1992—2002) связан с реализацией решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию,
состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро.
Благоприятное качество окружающей среды начинает рассматриваться как элемент устойчивого развития общества.
Принцип устойчивого развития, исходя из материалов конференции, означает обязанность государства сохранять все
экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять
биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических
ресурсов и живых экосистем. Другими словами, устойчивое развитие — это стабильное социально-экономическое
развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.
В принятой на конференции Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию отмечался ряд новых
элементов права человека на благоприятную окружающую среду, в том числе право человека требовать ограничения
и ликвидации нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной
информации о состоянии окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека
участвовать в решении международных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные
судебные и административные процедуры, включая возмещение причиненного ущерба; право человека участвовать
в принятии решений, влияющих на состояние биосферы Земли и т.д.
В 1998 г. принимается Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений
и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 г.), до сих пор и не
ратифицирована Российской Федерацией. Конвенция понимает под правом человека на благоприятную (здоровую)
окружающую среду «право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». Наряду
с устранением негативного воздействия на здоровье человека, Конвенция выделяет и такой критерий качества
окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека», однако содержание последнего в Конвенции
не раскрывается. Кроме того, в Конвенции впервые упоминаются в качестве субъекта права на благоприятную
(здоровую) окружающую среду не только люди нынешнего, но и будущих поколений.
В соответствии со ст. 1 Конвенции, средством обеспечения и защиты права на благоприятную (здоровую)
окружающую среду являются другие экологические права — право на участие общественности в процессе принятия
решений; право на доступ к информации и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Четвертый этап формирования экологических прав человека (2002—2012) связан с решениями Всемирного
саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г.
Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию уделяет основной внимание проблемам искоренения нищеты,
изменению моделей производства и потребления, а также охране и рациональному использованию природных ресурсов как
главным целям и потребностям обеспечения устойчивого развития, рассматриваемым в Декларации в контексте мировых
процессов глобализации. В решениях конференции подчеркивается различие возможностей развития для развитых
и развивающихся стран, предлагаются меры по обеспечению устойчивого развития стран Африки, Латинской Америки
и ряда иных регионов. Примечательно, что в п. 169 Плана выполнения решений всемирной встречи на высшем уровне
по устойчивому развитию подчеркивается необходимость дальнейшего изучения вопроса о связи между окружающей
средой и правами человека, включая право на развитие.
На конференции рассматривался ряд других важных экологических вопросов, связанных с поэтапным уменьшением
количества людей, не имеющих доступа к чистой питьевой воде; восстановлению рыбных ресурсов Мирового океана;
изменению отношения бизнеса к проблемам обеспечения устойчивого развития; сокращением производства вредных
для здоровья химических веществ; обоснованием роли энергетики в устойчивом развитии и т.д. На конференции также
было высказано предложение о необходимости дальнейшего развития «экологического правосудия» (environmental
justice).
Пятый этап (с июня 2012 г. по настоящее время) связан с решениями Конференции ООН по окружающей среде
и развитию «Рио+20», которая состоялась 20—22 июня 2012 г. в Рио-де-Жанейро. Основное внимание на конференции
уделялось обсуждению вопросов искоренения нищеты и мерам по обеспечению устойчивого развития. Одним
из главных способов достижения этих целей было признано формирование «зеленой экономики».
Построение в странах мира «зеленой» экономики означает обеспечение рационального использования природных
ресурсов с наименьшими потерями для окружающей среды, повышение эффективности их использования
и сокращение объема отходов производства и потребления.
Кроме того, были высказаны следующие рекомендации:
— расширение международного сотрудничества в области климата;
— принятие мер по охране лесов и биологического разнообразия;
— борьба с опустыниванием, деградацией земель и засухой;
— меры по охране экологически уязвимых горных экосистем;
— меры защиты окружающей среды и здоровья человека от воздействия химических веществ и отходов
производства и потребления. В части отходов рекомендовано использовать следующие принципы: сокращение объема;
повторное использование и переработка отходов;
— создание рациональных моделей производства и потребления (в том числе постепенный отказ
от использования ископаемых видов топлива);
— дальнейшее сотрудничество в области разработки и передачи развивающимся странам экологически
безопасных технологий.
Рассмотрение международного сотрудничества в области защиты экологических прав человека позволяет
сформулировать следующее определение.
Право человека на благоприятную окружающую среду — это возможность для каждого человека, народов
и всего человечества жить при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень
физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы
биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.
2.2. Права граждан в области охраны

окружающей среды
Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому
корреспондируют обязанности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном
состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной
среды на жизнь и здоровье людей.
Субъективное право — это гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности,
важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать
определенным образом или воздержаться от действий (например, требовать или не требовать от компетентных органов
предоставления экологически значимой информации).
В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «права человека»
и «права гражданина». Суть их сводится к следующему.
Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления,
вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права,
принадлежащие каждому от рождения. Права гражданина находятся под защитой того государства, к которому
принадлежит данное лицо.
Таким образом, права гражданина — форма опосредования прав человека, которые признаны государством
и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса
гражданина (апатриды) и, следовательно, они формально являются обладателями прав человека, но не имеют прав
гражданина.
Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту
и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество
которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное
качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества.
Следовательно, различными будут и субъекты данного права.
Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места
нахождения и т.д., а субъектами права гражданина будут являться только граждане Российской Федерации и лица,
находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды).
Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам
защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном
порядке при помощи системы правоохранительных органов РФ, то для защиты права человека существует не только
эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как
региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).
Наконец, в отличие от права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных
документах, право гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции и конкретизировано
в отраслевом экологическом законодательстве РФ и субъектов РФ.
Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических прав
человека, на внутригосударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и содержания данного права.
Еще до принятия действующей Конституции во многих научных работах отмечалось формирование «права
на благоприятную окружающую среду». Другие ученые говорили о «праве человека и гражданина на здоровую
(безопасную) окружающую среду». Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь
на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружающей среды — ее соответствие санитарно-
гигиеническим нормативам.
Существенным для определения содержания права на благоприятную окружающую среду является вопрос
о содержании понятия «благоприятной окружающей среды».
Закон об охране окружающей среды дает определение «благоприятной окружающей среды» в узком смысле,
понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование
естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Ранее действовавший Закон
об охране окружающей природной среды 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, используют
термин «окружающая природная среда».
Таким образом, долгое время была не ясна разница между этими терминами. Существует два подхода к проблеме
соотношения указанных понятий.
С одной стороны, понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» можно считать идентичными.
С другой стороны, понятие «окружающая природная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая
среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем,
но и бытовую и производственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни человека. Последнюю позицию
разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отношения,
связанные «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды…».
Под «благоприятной окружающей средой» в широком смысле следует понимать такое состояние среды обитания
человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости,
видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также
включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью. Данное право включает
в себя возможность граждан пользоваться дарами природы (право общего природопользования), но исключает
отношения собственности на природные объекты и возможности коммерческого их использования (право
специального природопользования).
Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п. 2
ст. 11 Закона об охране окружающей среды обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации
права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить
разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний
к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ;
обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические
требования в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования территорий; проводить
государственный экологический надзор; государственную экологическую и иные экспертизы и т.д.
Из Конституции и экологического законодательства следует ряд конкретных правомочий граждан в области охраны
окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами Российской
Федерации позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Все правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты:
самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу входят
правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую
группу — обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д.
Рассмотрим обе указанные группы экологических прав граждан.
1. Право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих
деятельность в области охраны окружающей среды.
Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ГК и иных федеральных законах. Так,
порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях».
Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные
законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.
Деятельность общественных объединений является важным элементом гражданского общества, формой его
контроля за эффективностью работы государственного аппарата. В развитых странах мира общественные
экологические объединения являются внушительной политической силой, побеждая на выборах и получая
значительное количество мест в представительных органах государственной власти и органах местного
самоуправления. Под влиянием неправительственных экологических организаций происходит экологизация ряда
других международных и государственных институтов, а также общественных структур (церковь, средства массовой
информации, профсоюзы, политические партии, другие общественные организации, рядовые граждане).
И. В. Башурова отмечает, что повсеместно наблюдается политизация экологических движений, приобретая глобальный
характер и определяя глобальную тенденцию развития мирового экологического движения ‹ См.: Башурова И. В.
Политические аспекты развития общественных экологических движений в условиях глобализации : автореф. дис. … канд. политических наук. М.,
2007. С. 12.›.
Порядок создания таких некоммерческих организаций предусмотрен в ГК РФ и иных федеральных законах. Для
создания общественной организации достаточно трех граждан – учредителей (ст. 123.5 ГК РФ). С момента
государственной регистрации, такие некоммерческие общественные объединения приобретают всю полноту прав и
обязанностей, предусмотренных экологическим законодательством, в том числе могут проводить общественную
экологическую экспертизу, обращаться с исковыми заявлениями в суд, осуществлять эколого-просветительскую
деятельность.
В ряде европейских стран общественные экологические объединения являются внушительной политической силой,
побеждая на выборах и получая значительное количество мест в представительных органах государственной власти и
органах местного самоуправления. Аналогичные процессы постепенно происходят и в России.
2. Граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях,
референдумах и иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды.
Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции гражданам возможность собираться мирно без
оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права
не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного
изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для
пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права
на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей.
Вопросы организации данных мероприятий детально урегулированы Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протесты против строительства различных
хозяйственных объектов конца 1980-х — начала 1990-х гг. сменились на сегодняшний день практически полной
апатией населения к подобным формам протеста. Исключением из этой тенденции можно считать случившуюся
несколько лет назад историю со строительством автомагистрали Москва — Санкт-Петербург через лесопарк города
Химки Московской области. Многие жители города тогда требовали от городских властей проведения публичных
обсуждений вопроса о защите их права на благоприятную окружающую среду, но им было в этом отказано. Реализуя
свое конституционное право на свободу собраний, митингов и демонстраций, жители города вышли на митинги
и пикеты в знак протеста против строительства, однако положительного результата не достигли. Строительство
автомагистрали было продолжено.
Другой формой защиты гражданами своих экологических прав является их участие в проведении референдумов
по экологическим вопросам. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции, высшим непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также ч. 2 ст. 32
Конституции. Референдумы могут быть трех уровней — федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской
Федерации» референдум РФ — это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом
на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Одним из таких вопросов государственного значения
вполне может быть и охрана окружающей среды.
С 1997 г. резко возросло число таких референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов,
выносящихся на них, что свидетельствует о росте гражданской активности населения. В последние десятилетия
в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки провести референдумы по объектам,
затрагивающим экологические интересы населения.
Во многом возможность и результативность их проведения была обусловлена позицией соответствующих органов
публичной власти. В этом смысле примечательны референдумы по поводу строительства морского порта в Геленджике
(1998 и 2000 гг.); референдум в Калининградской области по поводу строительства нефтеперевалочных баз (2005);
референдум по поводу строительства Сосновоборского алюминиевого завода в Кингисеппском районе (2004).
Из числа референдумов, получивших наибольший общественный резонанс, следует выделить проходивший
в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза
в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки
на территории РФ (в первом чтении Государственной Думой в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая
возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализована,
а вступивший в силу Закон об охране окружающей среды урегулировал данную процедуру и закрыл дискуссию.
Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов — общественных
экологических объединений и граждан — результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий
от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства
второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный
Суд РФ, который согласился с его доводами о необходимости строительства этой станции.
Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В большинстве случаев граждане и их объединения
пытаются проводить региональные и местные референдумы по вопросам в сфере атомной энергетики (например,
по запрету строительства АЭС).
Такие действия прямо противоречат правовым нормам. В ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
определяется, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся
соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления. Статья 71 Конституции указывает, что
федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации.
Таким образом, вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ.
Значительно более редкими являются попытки проведения референдумов по охране уникальных, экологически
ценных территорий или другим вопросам охраны окружающей среды.
3. Право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций
предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации.
Оно закрепляется в п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды. Это положение является конкретизацией
одного из основных принципов охраны окружающей среды. Статья 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ
«Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает под информацией «сведения
(сообщения, данные) независимо от формы их представления».
Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках
практически всех отраслей российского права.
Так, ч. 2 ст. 24 Конституции предусматривает обязанность органов государственной власти и местного
самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами
и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч. 4
ст. 29 Конституции, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него
информацию (в том числе в сфере экологии).
Под экологической информацией понимается любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых
организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать
воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных
ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий
для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование
окружающей среды‹ См.: Клюканова Л. Г. Экологический аспект интеграционных процессов в Европейском Союзе и Содружестве
независимых государств (международно-правовой анализ). СПб., 2001. С. 111.›.
Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства
в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством
мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере
и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического
объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель.
Но, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации
в Конституции и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально
уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность
предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими
проблемами.
Одной из них являлось отсутствие механизма реализации данного права. Подзаконными актами в течение ряда лет
не был установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки
должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание
в Минприроды России (в том числе в территориальных структурах) общественных приемных, одной из задач которых
является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере
деятельности Минприроды России, а также организация личного приема граждан руководством Минприроды России.
Также возникают сложности с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в непредставлении
экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие
или искажение экологической информации» КоАП предусматривает административную ответственность за сокрытие,
умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей
среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной
обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей среды лицами,
обязанными сообщать такую информацию.
На наш взгляд, в определении объективной стороны состава указанного правонарушения четкую правовую
регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация.
Законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (один месяц),
пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут
считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды.
Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим
опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС
не произошло, т.е. предоставляли не достоверную экологическую информацию.
Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит
от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями.
В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают
необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформулировать вопрос к соответствующим
должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «не полнота» ответа соответствующих должностных лиц
на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма,
поскольку законом критерии «полноты» экологической информации не определены.
Одной из гарантий реализации права граждан на экологическую информацию является ежегодная подготовка
Государственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации
и субъектов РФ и содержит информацию о состоянии окружающей среды. При этом если федеральный доклад
размещается в сети Интернет на сайте Минприроды России, то аналогичный доклад регионального уровня далеко
не во всех субъектах РФ находится в такой же зоне свободного доступа.
При этом необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1
«О государственной тайне» информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые
составляют государственную тайну.
4. Граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации
с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия
на нее, получать своевременные и обоснованные ответы.
Данная норма корреспондирует с положениями ст. 33 Конституции, согласно которой граждане Российской
Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является важным средством защиты
экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государства. Праву граждан
на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленном порядке
и определенный срок обращения граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательство
предусматривает три основные формы обращения.
Граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями
по совершенствованию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения отдельных экологических
задач. Посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содействии в реализации
принадлежащего ему конституционного права на благоприятную окружающую среду, основные элементы которого
конкретизированы в законах РФ и субъектов РФ. Подавая жалобы, граждане вправе требовать устранения допущенных
нарушений своих экологических прав в результате принятия решения, либо иных действий (бездействия)
соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых
находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении
которых находится лицо, принявшее обжалуемое решение, либо в суд.
5. Граждане вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью
и имуществу.
Тесная взаимосвязь между состоянием здоровья и состоянием окружающей среды прямо предусмотрена
российским законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации», право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей
среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения
граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных
и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи.
Согласно ч. 1 ст. 46 ГПК в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд
с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод
и законных интересов неопределенного круга лиц. Такая же возможность продублирована и в п. 1 ст. 11 Закона
Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как
повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничтожение лесных массивов
в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому
состоянию лесов очевиден. Пункты 1 и 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды предоставляют гражданам право
на судебную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно
правонарушением вред их здоровью и имуществу или нет.
В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство
предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению
вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны
Существует множество примеров реализации гражданами и их объединениями своего конституционного права
на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, посредством обращения в суды общей
юрисдикции и в Конституционный Суд РФ.
Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений
и дополнений в Закон РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС”» были признаны неконституционными положения указанного Федерального
закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от радиации, сужен круг лиц, пользующихся
такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя
государством в отношении таких граждан.
В последние годы формируется и практика защиты экологических прав на международном уровне, поскольку
Российская Федерация присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 декабря
1950 г.). Следовательно, российские граждане и юридические лица получили возможность обращаться для защиты
своих имущественных и личных неимущественных прав в Европейский суд по правам человека, когда исчерпаны
внутригосударственные возможности защиты их экологических прав.
Россия признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования
и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией
положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу
в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами Конвенции о защите прав человека и основных
свобод осуществляется с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения
вышеназванной Конвенции.
Формально решения Европейского Суда по правам человека, конечно, не обязательны для государств, подписавших
конвенцию, но фактически все они следуют практике суда, поскольку контрольные органы Конвенции о защите прав
человека и основных свобод признают себя связанными прецедентом. Существует достаточно примеров того, что
высшие судебные инстанции РФ при рассмотрении гражданских и иных дел опираются на положения прецедентной
практики Европейского Суда.
Несмотря на то, что в Конвенции о защите прав человека и основных свобод нет статьи, посвященной
экологическим правам, это не препятствует защите последних посредством апелляции к другим статьям конвенции.
В числе наиболее интересных дел по защите экологических прав человека в практике Европейского Суда по правам
человека можно выделить следующие.
Дело «Фадеева против России» (Fadeyeva vs. Russia) (жалоба № 55723/00).
Заявитель утверждала, что проживание в санитарно-защитной зоне ОАО «Северсталь» в г. Череповец причинило
существенный вред ее здоровью. Следовательно, в отношении нее имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите
прав человека и основных свобод по причине неисполнения государством своих обязанностей защиты ее частной
жизни и ее жилища от серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной деятельности металлургического
предприятия «Северсталь». Постановлением Европейского Суда по правам человека от 09.06.2005 было установлено,
что имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и на Российскую Федерацию
была возложена обязанность выплатить заявителю в порядке возмещения морального вреда 6000 евро, а также
возместить судебные расходы.
Дело «Ледяева и другие против России» (Ledyayeva and оthers vs. Russia) (жалоба № 53157/99).
В Европейском Суде заявители — жители города Череповец, проживающие около Металлургического завода,
утверждали, что из-за загрязнения окружающей среды нарушается их право на защиту частной жизни
и неприкосновенность жилища. Это противоречит гарантиям ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод, поскольку независимо от причин, по которым они проживают в рамках санитарной зоны, выбросы в атмосферу
завода чрезмерны, программа по улучшению экологической обстановке в Череповце была отменена
Правительством РФ, а информация об экологической обстановке нигде не публикуется.
Рассматривая дело, Европейский Суд по правам человека сослался на дело Фадеевой. Тогда суд признал, что
частная жизнь может серьезно пострадать из-за загрязнения окружающей среды, ситуация в Череповце почти
катастрофическая, а законодательство не содержит прямого запрета на постоянное проживание в санитарной зоне.
Несмотря на то, что не было установлено, что здоровье Фадеевой было подорвано такой окружающей средой, суд
пришел к выводу, что качество ее частной жизни и ее дома, безусловно ухудшилось.
В данном деле суд пришел к аналогичным выводам, сочтя, что государство-ответчик не предприняло никаких
шагов, чтобы реально защитить заявителей от загрязнения окружающей среды: не отселило их в безопасную зону,
не предоставило компенсацию для возможности переселиться самостоятельно. Кроме того, власти в разумное время
не реализовали эффективных программ по снижению выбросов. Европейский Суд по правам человека счел, что ст. 8
Конвенции о защите прав человека и основных свобод была нарушена, и постановлением от 26.10.2006 присудил
заявителям компенсацию морального вреда ‹ См.: Обзор решений Европейского Суда по правам человека по российским жалобам
за октябрь 2006 г. (подготовлен юристами Центра содействия международной защите и Центра «Демос») // Справочная правая система «Гарант».›.
Дело «Джакомелли против Италии» (Giacomelli vs. Italy) (жалоба № 59909/00).
В ходе рассмотрения дела было установлено, что, проживая вблизи от завода по хранению и переработке
«специальных отходов», заявительница возбудила ряд разбирательств с целью пересмотра в судебном порядке
лицензий на его эксплуатацию. В ходе проверки воздействия завода на окружающую среду в 2000 и 2001 гг.
Министерство охраны природы и территорий Италии пришло к выводу о существовании риска для здоровья
проживающих поблизости от предприятия и о том, что его эксплуатация не соответствует природоохранным правилам.
В 2003 г. суд постановил, что решение о возобновлении лицензии на эксплуатацию завода без проведения
экологической экспертизы незаконно и подлежит отмене, и обязал приостановить его эксплуатацию, что не было
исполнено.
В 2004 г. Министерство охраны природы и территорий высказалось за продолжение эксплуатации при условии
выполнения требований, выдвинутых региональным советом относительно улучшения условий эксплуатации
и мониторинга ситуации. Требование о проведении экологической экспертизы, предусмотренное законодательством,
было предъявлено только по истечении 14 лет после начала эксплуатации завода и через семь лет после того, как
он начал обезвреживание промышленных отходов. Власти государства, таким образом, не только не соблюдали
соответствующее законодательство страны, но и уклонились от исполнения судебных решений, которыми указанная
деятельность была признана незаконной.
Даже с учетом того, что после 2004 г. были предприняты необходимые меры для защиты прав заявительницы,
Европейский Суд по правам человека признал, что в течение ряда лет ее право на уважение неприкосновенности
жилища было серьезно затронуто опасной деятельностью, осуществляемой на предприятии, которое размещалось
в 30 м от ее дома. Государство-ответчик, таким образом, не обеспечило установления справедливого равновесия между
интересом общества в функционировании завода по переработке промышленных отходов и эффективным
использованием права заявительницы на уважение неприкосновенности жилища, личной и семейной жизни.
Европейский Суд по правам человека признал нарушение требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека
и основных свобод, и присудил государство-ответчика выплатить заявительнице компенсацию в размере 12 тыс. евро
в возмещение причиненного ей морального вреда.
Дело «Окйай и другие против Турции» (Okyay and оthers vs. Turkey) (жалоба № 36220/97).
В ходе рассмотрения дела было установлено, что заявители, проживающие в городе на расстоянии 250 км от трех
тепловых электростанций, обратились к властям с просьбой о прекращении их эксплуатации, так как они представляли
угрозу здоровью населения и наносили ущерб окружающей среде. Власти не ответили на обращение, и заявители
обратились в суд. В докладах экспертов, представленных суду, отмечались значительные выбросы токсичных веществ
в атмосферу и отсутствие на электростанциях требуемых по правилам вытяжных фильтров.
В июне 1996 г. суд издал запретительный приказ, предписывающий приостановку эксплуатации этих
электростанций, установив, что они функционировали, не имея требуемых разрешений на строительство, выброс газа
и слив отработанной воды. Поскольку продолжение эксплуатации электростанций могло вызвать непоправимый вред
здоровью населения, суд пришел к выводу, что административное решение, которым было отказано в прекращении
эксплуатации электростанций, являлось незаконным. Этот вывод был подтвержден постановлением
административного суда, вынесенным в декабре 1996 г., и постановлением Государственного совета, вынесенным
в июне 1998 г. Несмотря на постановления органов административной юстиции, Совет министров Турции принял
решение о продолжении работы тепловых электростанций.
Европейский Суд установил, что заявители не понесли никакого материального или иного ущерба, но их право
на жизнь в здоровой окружающей среде признается законодательством Турции, которое предоставляет им право
на защиту от экологического ущерба, причиняемого опасной для окружающей среды деятельностью предприятий.
Из этого следует, что наличествовал подлинный и серьезный «судебный спор», в котором у заявителей имелась
процессуальная правоспособность для того, чтобы добиваться приостановки работы электростанций.
Производство по делу в административных судах, взятое в целом, может считаться относящимся к гражданским
правам заявителей, и потому положения п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
применимы к делу.
Власти не исполнили запретительный судебный приказ о приостановке функционирования электростанций
и последующие постановления административных судов в предписанные сроки. Решение Совета министров
о продолжении работы электростанций не имеет под собой законных оснований и является незаконным. Оно
равносильно обходу судебных решений и создает ситуацию, которая негативно сказывается на принципе правового
государства.
Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что по делу допущено нарушение требований п. 1 ст. 6
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и присудил выплатить каждому заявителю компенсацию
в возмещение причиненного ему морального вреда.
Кроме того, представляют интерес и другие дела, рассмотренные Европейским Судом по правам человека, в том
числе «Енерйилдиз против Турции» (Оneryildiz vs. Turkey) (жалоба № 48939/99); «Татар против Румынии» (Tatar vs.
Romania) (жалоба № 67021/01); «Никитин против России» (Nikitin vs. Russia) (жалоба № 50178/99); «Сефа Ташкин
и другие против Турции» (Sefa Taskin and others vs. Turkey) (жалоба № 46117/99); «Эшуорт и другие против
Соединенного Королевства» (Ashworth and others vs. The UK) (жалоба № 39561/98); «Хаттон и другие против
Соединенного Королевства» (Hatton and others vs. The UK) (жалоба № 36022/97) «Лопез Остра против Испании»
(Lopez Ostra vs. Spain) и ряд других.
6. Граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления
в решении вопросов охраны окружающей среды.
Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического
контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.
Итак, право граждан на благоприятную окружающую природную среду — это возможность для каждого
российского гражданина и всего многонационального народа РФ проживать в условиях такого состояния
биосферы РФ, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также
использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой
жизнедеятельностью.
2.3. Экологические обязанности граждан и их объединений юридических лиц

Под обязанностями в юридической науке понимается установленные законом вид и мера должного, общественно
необходимого поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государством. В отличие от прав
граждан, реализуемых свободно и по своему усмотрению, обязанность как предусмотренная Конституцией
и экологическим законодательством форма регулирования общественных отношений, опирается на властное начало,
предполагающее в случае необходимости государственное принуждение.
Экологические обязанности тесно связаны с субъективными правами — это парные, взаимосвязанные категории.
Данный принцип единства прав и обязанностей следует из ст. 29 Всеобщей Декларации прав человека, в соответствии
с которой «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное
развитие его личности, осуществление прав и свобод гражданином требует должного признания и уважения прав
и свобод других, удовлетворения справедливых требований в демократическом обществе». В Преамбуле
Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI)
на 1496 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), также закреплено, что «отдельный человек имеет
обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит». Отсюда следует, что право
на благоприятную окружающую среду также реализуется через права и обязанности как органов публичной власти, так
и самих граждан и их объединений.
В отличие от большинства обязанностей, предусмотренных нормами гражданского права, и направленных
на обеспечение интересов отдельных граждан или хозяйствующих субъектов, предусмотренные п. 3 ст. 11 Закона
об охране окружающей среды экологические обязанности устанавливаются в интересах общества в целом.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности является правонарушением и влечет меры
государственного принуждения. Данная норма конкретизирует положения ст. 58 Конституции, согласно которой
каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Аналогично правам Конституция разграничивает также и обязанности человека и гражданина. Например,
в соответствии со ст. 59 Конституции обязанность защиты отечества возложена только на граждан. Относительно
обязанности беречь природу и окружающую среду, Конституция использует термин «каждый», распространяя эту
обязанность как на российских, так и на иностранных граждан и апатридов, находящихся на территории РФ.
Рассматривая экологические обязанности необходимо, во-первых, разграничивать экологические обязанности
граждан и юридических лиц (к последним примыкают граждане-предприниматели). Во-вторых, следует различать
экологические обязанности в различных сферах взаимодействия человека и природы (строительство, размещение
отходов, водопользование, лесопользование и т.д.).
Другая классификация экологических обязанностей граждан и их объединений, предусмотренных ст. 58
Конституции и различными актами экологического законодательства, предполагает их подразделение
на экологические обязанности общего и специального характера.
Так, п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды предусматривает общую обязанность граждан, причинивших
вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия возместить его
в полном объеме.
В соответствии со ст. 13 ЗК на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков
возложена специальная обязанность по охране земель от различных видов вредного воздействия, а также бережному
отношению к земле как природному объекту, вытекающая из наличия прав на земельный участок. Аналогичные
специальные природоохранные требования содержаться в лесном, водном, горном и ином природоресурсовом
законодательстве. Эти нормы отраслевых законов корреспондируют с положениями ст. 36 Конституции, в которой
выделяется обязанность не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей
и другими природными ресурсами.
Отдельная группа специальных экологических обязанностей предусмотрена экологическим законодательством
для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также
для граждан, занимающих определенную должность. Так, п. 1 ст. 73 Закона об охране окружающей среды
предусматривается, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие
на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической
безопасности.
Таким образом, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным
богатствам распространяется не только на жителей городских и сельских населенных пунктов (или, например,
охотников и туристов), но и на предпринимателей и должностных лиц, занимающихся определенными видами
деятельности и сталкивающихся с решением экологических вопросов. Выполнение такими лицами своих специальных
обязанностей и должно обеспечить благоприятное качество окружающей среды.
2.4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений

Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать
общественные и иные некоммерческие экологические объединения.
Формы участия общественности в охране окружающей среды предусмотрены как в Законе об охране окружающей
среды, так и в иных федеральных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической
экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями,
основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды,
в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
С позиций гражданского законодательства, некоммерческие объединения (юридические лица) — это категория
родовая, включающая в себя в качестве разновидности и общественные объединения. Юридические лица, являющиеся
некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или
религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных
фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Так, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» предусматривает, кроме указанных в ГК, и ряд других организационно-правовых
форм некоммерческих объединений, таких, например, как некоммерческое партнерство или автономная
некоммерческая организация, создаваемые для достижения общественно-полезных целей.
На современный момент наиболее характерной для Российской Федерации формой организации граждан пока
продолжает оставаться общественное объединение. Такие объединения в соответствии со ст. 7 Федерального закона
от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» могут создаваться в нескольких организационно-правовых
формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган
общественной самодеятельности; политическая партия.
Общественные экологические объединения по критерию численности могут различаться от насчитывающих
в своем составе нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен; по территориальному охвату они могут быть
локальные, региональные и общероссийские; по уровню решаемых проблем — от локальных до глобальных;
по специализации — от небольшого числа рассматриваемых проблем до проведения широкого комплекса
экологически значимых работ; по отношению к государственным органам — от сотрудничества до выступления
с альтернативных позиций.
В настоящий момент в Российской Федерации действует более одной тысячи общественных экологических
объединений.
Одним из наиболее крупных экологических объединений является Международный Социально-экологический
союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические программы.
Не менее известна эколого-правовая фирма «Женщины-
юристы за окружающую среду и развитие» (Москва), которая осуществляет общественную экологическую экспертизу,
оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе защищает экологические права и интересы
в судах. Этим же занимается правовой центр «Юристы за экологию» (Санкт-Петербург), Партия зеленых
(Санкт-Петербург) и др. Кроме того, следует отметить Экоцентр «Дронт» (Нижний Новгород), Эколого-правовой
центр (Томск), «Движение за ядерную безопасность» (Челябинск), «Байкальскую экологическую волну» (Иркутск),
Ассоциацию «зеленых» Карелии, «Экологическую вахту Сахалина», общественное экологическое объединение
«Экопресс» (Волгоград) и т.д. Существуют и международные общественные экологические организации
и объединения, которые имеют в Российской Федерации свои филиалы и представительства («Гринпис», «Экология»,
«Зеленый крест», Всемирный фонд охраны дикой природы, Международный союз охраны природы и т.д.).
Данные общественные объединения в разном объеме пользуются предоставленными им экологическими правами.
Все экологические организации (объединения) по критерию характера осуществляемых видов деятельности можно
подразделить на три группы.
Во-первых, общественные объединения, осуществляющие открытый перечень неюридических видов
природоохранной деятельности, например, научную, образовательную, воспитательную, культурно-оздоровительную
и т.д.
Во-вторых, общественные организации, занимающиеся конкретными проблемами охраны окружающей среды,
например, охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных «Россиянин») или
сохранением видового разнообразия птиц (Союз охраны птиц в России).
В-третьих, общественные объединения, участвующие в разработке нормативных правовых актов, парламентских
слушаниях, осуществляющие защиту экологических прав граждан в судах и другую правовую помощь населению,
проводящие общественные экологические экспертизы, участвующие в подготовке референдумов по экологическим
вопросам и т.д. («Экоюрис», «Юристы за экологию», «Экопресс» и др.).
Именно осуществление судебной защиты экологических прав и законных интересов граждан представляется
наиболее важным в практическом отношении видом деятельности общественных и иных некоммерческих
объединений. Такая судебная практика (хотя еще и не многочисленная) постепенно складывается.
Приведем характерный пример.
Правительство Ленинградской области приняло постановление от 19.12.1995 № 526 «О приведении границ
заказника местного значения “Линдуловская роща” в соответствии со статусом 1952 года», согласно которому было
изъято 584 из 939 га леса от территории заказника «Линдуловская роща». По мнению межрегионального
общественного объединения «Партия зеленых», предусмотренное изменение границ особо охраняемой природной
территории Линдуловской лиственной рощи не соответствовало требованиям ранее принятого нормативного акта,
а также нарушало право граждан на благоприятную окружающую среду, а изменение режима природопользования
могло отрицательно повлиять на состояние животного мира.
Рассмотрев дело по существу, суд установил, что возможное наступление или отсутствие вредных экологических
последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера государственного заказника «Линдуловская
роща» в результате реализации указанного постановления Правительства Ленинградской области могло быть
установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона
не состоялась, а потому постановление Правительства Ленинградской области противоречит экологическому
законодательству.
В последние годы все большее распространение получает обжалование общественными объединениями в суде
решений органов публичной власти о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации
объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду
и об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и такой уже осуществляемой деятельности.
Одним из примеров этого направления работы общественных экологических объединений являлась попытка
Волгоградского областного экологического объединения «Экопресс» в судебном порядке потребовать прекращения
строительства элитных жилых домов в рекреационной зоне города Волгограда.
Суть дела заключалась в том, что постановлением администрации города Волгограда ООО был предоставлен
в аренду земельный участок в границах Центрального парка культуры и отдыха для строительства девяти
семнадцатиэтажных домов. В ходе подготовки к строительству потребовалось уничтожить более сотни деревьев.
Кроме того, экологи полагали, что на территориях рекреационных зон, каковой является данный парк, не допускается
строительство и расширение действующих коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных
с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Cокращение территории парка ухудшало
экологическую ситуацию на территории Центрального района, поскольку наличие системы озелененных территорий
в городе Волгограде является одним из главных факторов оздоровления на соответствующей территории
экологической обстановки.
Дело было принято к рассмотрению Центральным районным судом города Волгограда, и хотя в иске было отказано,
представляется очень важным преодоление (хотя бы в единичном случае) обычной пассивности общественности в деле
охраны окружающей среды, поскольку данное дело приобрело в Волгограде широкий общественный резонанс.
В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта.
Крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все
необходимые разрешения, развернула строительство. В разгар строительства некая гражданка предъявила строителям
претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право
на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров
и поиска компромисса с заявительницей‹ См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 467.›.
В Российской Федерации до подобного господства права еще далеко. Тем не менее, год от года размах и содержание
участия общественности в принятии решений, реализация которых связана с негативным воздействием на окружающую
среду, неуклонно увеличивается. Наиболее распространенным вариантом экологически значимых решений, в которых
участвует общественность, является определение мест нового строительства, предоставление земельных участков,
утверждение проектов, принятие генеральных планов городов и др. Однако надо иметь в виду, что экологические
последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но и в результате перепрофилирования
(реконструкции) или ликвидации определенных объектов. Поэтому соответствующие решения должны иметь
экологическое обоснование, проходить государственную экспертизу проектной документации и результатов
инженерных изысканий, а в предусмотренных законом случаях — и процедуру публичных слушаний (общественных
слушаний в ходе ОВОС).
В последние годы стала проявляться принципиально новая черта российского экологического движения, связанная
с попытками участия в выборах под политическими лозунгами и создания соответствующих политических партий
и движений.
По мнению М. И. Васильевой, действующее законодательство предоставляет заинтересованной общественности ряд
возможностей в реализации гражданских инициатив по следующим направлениям:
— в нормотворчестве (в форме непосредственного волеизъявления через референдум; посредством избрания
депутатского состава законодательной ветви власти; путем организации лоббирования законопроектов через
различные консультативные, научные и прочие формирования при официальных органах и др.);
— в экологической экспертизе (путем проведения общественных экологических экспертиз, направления
предложений органам, проводящим государственную экологическую экспертизу);
— в общественных слушаниях в рамках процедуры ОВОС;
— в определении мест строительства объектов и предоставлении земельных участков‹ См.: Васильева М. И. Проблемы
защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. № 8. С. 57.›.
Формирование института участия общественности в процедуре принятия экологически значимых решений
является необходимым условием становления демократического правового государства в Российской Федерации,
поскольку именно гражданские инициативы являются той движущей силой, которая способствует недопущению
негативного воздействия на окружающую среду при размещении потенциально опасных промышленных объектов.
Наиболее эффективной формой участия общественности в принятии таких решений является участие граждан и их
объединений в обсуждении генеральных планов городских округов и поселений, а также правил землепользования
и застройки, поскольку именно этими видами градостроительной документации определяются стратегические
параметры застройки территории муниципальных образований, и на этой стадии оптимальнее всего обратить внимание
органов власти на недопустимость игнорирования экологических интересов населения.

1. Дайте определение права человека на благоприятную окружающую среду. В чем отличие прав человека от прав гражданина
в сфере экологии?
2. Какие возможности по защите экологических прав предоставляет гражданам и их объединениям российское
законодательство?
3. Известны ли вам практические примеры защиты гражданами своих экологических прав?
4. Какие экологические обязанности граждан вам известны?
5. Перечислите основные экологические права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений.
Анисимов, А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду / А. П. Анисимов // Гражданин и право. —
2009. — № 2.
Анисимов, А. П. Правовой режим экологической информации / А. П. Анисимов, А. В. Кодолова // Вестник Волгоградской
академии МВД России. — 2011. — № 1.
Боголюбов, С. А. Экологические права и обязанности граждан / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. — 2009. —
№ 10.
Бринчук, М. М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория права / М. М. Бринчук // Журнал российского
права. — 2008. — № 9.
Васильева, М. И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы / М. И. Васильева //
Законодательство и экономика. — 2009. — № 9, 10.
Велиева, Д. С. Понятие конституционных экологических прав и их значение в системе действующего правового регулирования /
Д. С. Велиева // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 3.
Выпханова, Г. В. К вопросу о дефинировании понятия «экологическая информация» / Г. В. Выпханова // Аграрное и земельное
право. — 2008. — № 4.
Высторобец, Е. А. Правовое регулирование обращения с экологической информацией / Е. А. Высторобец, С. Е. Тронин //
Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 7.
Даваева, К. К. Защита гражданами российской федерации конституционного права на благоприятную окружающую среду
в европейском суде по правам человека / К. К. Даваева // Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 1.
Евтушенко, В. И. Эволюция правовых механизмов формирования конституционного права человека и гражданина в Российской
Федерации на проживание в условиях благоприятной окружающей среды / В. И. Евтушенко // Современное право. — 2011. — № 4.
Духно Н.А. Правовые основы формирования и использования экологической информации / Н.А. Духно // Аграрное и земельное
право. – 2013. - № 8.
Евтушенко, В. И. Пути совершенствования российского законодательства в сфере государственного регулирования
экологической миграции / В. И. Евтушенко // Современное право. — 2012. — № 1.
Князев, М. А. Справедливая компенсация по Конвенции о защите прав человека и основных свобод: эколого-правовые
прецеденты / М. А. Князев // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 10.
Копылов, М. Н. Экологические права в системе международно-общепризнанных прав человека / М. Н. Копылов,
А. М. Солнцев // Государство и право. — 2010. — № 3.
Матвеева, Е. В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в России и Германии: вопросы терминологии /
Е. В. Матвеева // Экологическое право. — 2010. — № 2.
Клюканова Л.Г. Эколого-правовой статус личности в нормах Конституции Российской Федерации / Л.Г. Клюканова //
Экологическое право. – 2014. - № 2.
Никишин, В. В. О естественном праве на благоприятную окружающую среду / В. В. Никишин // Экологическое право. —
2011. — № 5.
Никишин В.В. О конкуренции экологических и иных прав человека и гражданина / В. В. Никишин // Экологическое право. –
2013. - № 4.
Патюков, А. В. Актуальные вопросы реализации права человека на благоприятную окружающую среду и экологическую
безопасность в послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации / А. В. Патюков // Экологическое
право. — 2011. — № 5.
Пеньковский, А. В. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в России и зарубежных странах.
Сравнительно-правовой анализ / А. В. Пеньковский // Закон и право. — 2011. — № 1.
Рогов А.С. Понятие экологической безопасности Российской Федерации / А.С. Рогов, Ю.Г. Федотова // Экологическое право. –
2014. - № 3.
Фатов И.С. Функции общественных объединений в сфере охраны окружающей среды – законодательное закрепление / И.С.
Фатов // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 7.
Трудова, О. В. К вопросу о классификации, содержании, правовой гарантированности экологических прав человека
и гражданина (сравнительный анализ правовых систем РФ и Евросоюза) / О. В. Трудова, Э. Ю. Яковлев // Международное
публичное и частное право. — 2008. — № 2.
Фокин, А. В. Экологические обязанности человека и гражданина / А. В. Фокин // Новая правовая мысль. — 2007. — № 1.
Щербич, Л. А. Обеспечение конституционного права гражданина на благоприятную экологическую среду / Л. А. Щербич //
Экологическое право. — 2009. — № 1.
ГЛАВА 3.
СИСТЕМА ОРГАНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

знать название законов и подзаконных актов, определяющих полномочия органов государственной власти общей
и специальной компетенции; содержание экологических полномочий органов государственной власти Российской Федерации,
субъектов РФ и органов местного самоуправления;
уметь правильно определять орган публичной власти, наделенный полномочиями в области решения конкретных вопросов
охраны окружающей среды; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологические полномочия органов
публичной власти;
владеть навыками составления обращений в различные органы экологического управления.
3.1. Понятие и система органов экологического управления

Государственное управление является достаточно исследованной категорией в юридической литературе. При этом
оно формулируется в широком и узком смыслах.
В широком смысле государственное управление определяется Д. П. Зеркиным и В. Г. Игнатовым как деятельность
государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в
различной мере и в различных формах‹ См.: Зеркин Д. П. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000. С. 48.›.
Представителем науки административного права Ю. А. Тихомировым в более узком смысле под государственным
управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется
исполнительная власть‹ См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45.›. В связи с появлением
института местного самоуправления, в науке стало упоминаться муниципальное управление.
Следовательно, общепризнанным является (в том числе применительно к вопросам охраны окружающей среды)
существование двух видов управления — государственного и муниципального.
Вместе с тем в юридической литературе последних лет все чаще упоминаются и иные его виды — «общественное»,
«производственное» и «отраслевое (ведомственное)» управление.
На наш взгляд, общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине
отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные
объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении
экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам
о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Применительно
к производственному экологическому управлению следует отметить, что речь тут может идти не о реализации функции
управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний по охране окружающей
среды.
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере
взаимодействия человека и природы для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты
экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
В силу особых субъектов его реализации, специфических форм и методов осуществления, экологическое
управление является понятием более узким по сравнению с понятием природоохранная деятельность (охрана
окружающей среды). Последняя осуществляется не только органами государственной власти и местного
самоуправления, но и иными субъектами (общественными и иными некоммерческими объединениями, юридическими
и физическими лицами).
Управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами
государственной власти и местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера
со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства, вплоть до применения мер
государственного принуждения).
Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления — это нормативно
закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции государства.
Пункты «д», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции относят охрану окружающей среды, особо охраняемые природные
территории, а также законодательство об охране окружающей среды к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке
только федеральным центром или только субъектами РФ вопросов, составляющих его предмет. В ч. 2 ст. 76
Конституции указывается, что по данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На основе этих конституционных положений
развивается законодательство РФ и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности
государственных и муниципальных органов власти.
Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо
в опережающем порядке. Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения
и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования экологических
отношений в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать их интересы и особенности природно-
климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера. Однако,
в любом случае, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов РФ,
принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Говоря о разграничении полномочий федерального уровня и уровня субъектов РФ, следует иметь в виду и такую
реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате создания
федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов
исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.
Наряду с этим сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов
и водных биоресурсов (бассейновый принцип), а также управления особо охраняемыми природными территориями,
расположенными на территории двух и более субъектов РФ (например, это курортный регион Кавказских
Минеральных Вод, расположенный на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской Республики
и Карачаево-Черкесской Республики).
Под муниципальным экологическим управлением следует понимать деятельность органов местного
самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование
и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и ликвидацию ее последствий в границах соответствующего муниципального образования.
Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело
охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой
функции к специфическим местным условиям, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной
деятельности. Поэтому можно говорить о реализации органами местного самоуправления собственных
природоохранных полномочий, а также о реализации ими переданных государственных экологических функций (при
наделении таковыми в установленном порядке).
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере
взаимодействия человека и природы для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты
экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
Управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно
исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, «общественного
управления» быть не может. Не осуществляют управленческую деятельность органы законодательной и судебной
власти.
При этом, говоря о разграничении полномочий федерального и регионального уровня, следует иметь в виду
и такую реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате
создания федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов
исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.
Субрегиональный принцип управления и раньше широко применялся в двух сферах: использования и охраны
водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип), а также управления особо охраняемыми природными
территориями, расположенными на территории двух и более субъектов РФ (например, это курортный регион
Кавказских Минеральных Вод, расположенный на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской
Республики и Карачаево-Черкесской Республики). Эти тенденции субрегионального управления сохраняются и
сегодня.
Органы управления в сфере охраны окружающей среды могут быть классифицированы по нескольким критериям.
Основным таким критерием является содержание и объем присущих им властных полномочий. По этому критерию они
подразделяются на органы общей и специальной компетенции.
3.2. Полномочия органов общей компетенции

Принимая правовые акты, содержащие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство
тем самым определяет границы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды. Эти органы могут быть
классифицированы по нескольким критериям.
Так, по содержанию и объему присущих им властных полномочий они подразделяются на органы общей
и специальной компетенции.
Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение
вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду
с решением иных государственных задач.
Общей компетенцией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления.
В научных работах некоторых авторов нередко среди государственных органов общей компетенции упоминается
Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ. На наш взгляд, такой подход не оправдан,
поскольку представительные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-
распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному
Конституцией принципу разделения властей.
Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распределения экологических управленческих
полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти
субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным
нормативно-правовым актам.
Например, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными
и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими
полномочиями специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь
определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного
делегирования соответствующих полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
В настоящий момент на федеральном уровне решение экологических задач осуществляется следующими органами
общей компетенции.
Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том
числе и права на благоприятную окружающую среду.
Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента РФ.
Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том
числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ утверждает по представлению
Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной
власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов
и назначает их руководителей.
Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды,
выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные
документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду.
В соответствии с указанными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации
международных норм по правам человека в национальную правовую систему.
В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти,
противоречащих Конституции и федеральным законам.
Так, например, указом Президента РФ от 15.05.2000 № 851 было приостановлено действие постановления главы
администрации Смоленской области от 26.06.1998 № 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей
природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства
на автодорогах Смоленской области».
Свои экологические функции Президент РФ может осуществлять как непосредственно, так и через различные
механизмы президентской власти, включая полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах,
Администрацию Президента РФ, Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ.
В составе последнего действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической
безопасности, на которую возлагаются следующие функции: выявление и оценка внутренних и внешних угроз
экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их
нейтрализации; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности
Российской Федерации; подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических
проблем, связанных с защитой здоровья населения, обеспечением экологической безопасности промышленных
объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, уничтожением химического,
ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также
ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации; рассмотрение
проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности
Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету
Безопасности и т.д.
Так, на одном из заседаний Совета Безопасности РФ в 2008 г. под председательством Президента РФ обсуждались
проблемы минимизации экологических последствий строительства новых нефте- и газопроводов, экологическая
обстановка в регионах Балтийского, Охотского, Черного морей, бассейна рек Амур и Иртыш, вопросы обеспечения
надлежащего качества питьевой воды.
Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит и в компетенцию
Правительства РФ. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции,
согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области
экологии. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав
и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.
Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации».
Согласно ст. 18 данного Закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики
в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации
права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. Кроме того,
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию
природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению
стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной власти субъектов РФ в пределах их юрисдикции.
Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-
экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований
Конституции и федеральных законов в области охраны окружающей среды.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 6 Закона об охране
окружающей среды относится:
— участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении
государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга);
— осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной
и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному
государственному экологическому надзору;
— право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры
на территории субъекта РФ;
— обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном
порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды;
— предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо
охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией
о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.
Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как
непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так,
значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту РФ экологических полномочий
осуществляет министерство природных ресурсов и экологии Волгоградской области, входящее Комитет охраны
окружающей среды и природопользования, входящий в систему органов исполнительной власти Волгоградской
области.
Таким образом, разграничение полномочий федеральных и региональных государственных органов осуществляется
по двум направлениям: посредством детального перечисления в нормативно-правовых актах и договорах
(соглашениях) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ, а также посредством разграничения
полномочий по территориальному признаку. Последнее означает, что в границах субъекта РФ могут находиться две
разновидности территорий федерального значения с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые
природные территории федерального значения (заповедники, национальные парки и т.д.) и экологически
неблагополучные территории (зоны экологического бедствия).
Экологические полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными
и региональными законами, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами
совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение
и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на природу и ликвидацию негативных последствий такого рода деятельности.
Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных
местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий
реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать,
например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы
государственной власти РФ о придании территории (или части территории) города (района) статуса зоны
экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества
окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
Экологическими проблемами в городских округах, муниципальных районах и поселениях может заниматься либо
специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения
исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие
вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Возможность создания специальных экологических служб
в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании,
так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансовых ресурсов.
Установленные федеральными законами и законами
субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды реализуются
в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как
объективный, так и субъективный характер.
Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп
объективных факторов.
Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских муниципальных
образованиях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных
комитетов по охране окружающей среды в структуре местной администрации. Для сельских муниципальных
образований более актуальны вопросы, связанные с регулированием сельскохозяйственного производства.
Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами)
могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, и отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два
сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться.
Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов
местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной
чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других
городских округов и городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния
окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования
природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных
служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, не имеющими
прямого отношения к охране окружающей среды.
Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что
Закон о местном самоуправлении различает четыре вида муниципальных образований и, соответственно, закрепляет
вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (вопросы местного значения
внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно).
К числу экологических вопросов местного значения поселения ст. 14 Закона о местном самоуправлении относит
организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории
поселения; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных
территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; осуществление муниципального земельного
контроля за использованием земель поселения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля
в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление
муниципального лесного контроля и т.д.
Среди экологических вопросов местного значения муниципального района ст. 15 Закона о местном самоуправлении
называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-
оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление муниципального контроля в области
использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление
муниципального лесного контроля.
К экологическим вопросам местного значения городского округа ст. 16 Закона о местном самоуправлении отнесены
организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза,
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории
городского округа; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых
природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществление муниципального земельного и
лесного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
местного значения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо
охраняемых природных территорий местного значения.
Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными законами и иными
нормативными актами. Например, согласно ряду статей Закона об охране окружающей среды, органы местного
самоуправления обязаны содействовать гражданам и их объединениям в реализации их прав в области охраны
окружающей среды, рассматривать результаты общественного экологического контроля, осуществлять экологическое
просвещение и т.д.
3.3. Полномочия органов специальной компетенции

Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные
Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции.
По характеру своей специальной компетенции органы экологического управления подразделяются на два вида:
межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы выполняют комплекс природоохранительных задач
по отношению ко всем (или большинству) природным объектам или видам деятельности; отраслевые осуществляют
охрану окружающей среды в отдельных отраслях (сферах) экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т.д.).
Общий перечень федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции определяется
Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ посредством принятия Указа Президента РФ
«О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Межотраслевые органы специальной компетенции. Можно выделить два межотраслевых органа специальной
компетенции в области охраны окружающей среды: Минприроды России, Роспотребнадзор.
Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира
и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель
особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий)
в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней
областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования
радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами
производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
В ведении Минприроды России находятся: Росгидромет, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра.
Так, например, Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны
окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области
обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.
В числе задач второго межотраслевого органа — Рослесхоза — наибольший интерес представляют вопросы
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В числе природоохранных задач Роспотребнадзора следует выделить: осуществление федерального
государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства;
информирование органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах
по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; организация деятельности системы
государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и т.д.
Вторым межотраслевым органом экологического управления является Федеральная служба по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). В числе его природоохранных задач следует
выделить осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением
санитарного законодательства; информирование органов государственной власти и местного самоуправления и
населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-
эпидемиологического благополучия населения; организация деятельности системы государственной санитарно-
эпидемиологической службы Российской Федерации и т.д.
Отраслевые органы специальной компетенции. Как уже отмечалось выше, отраслевые органы специальной
компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства
(промышленность, транспорт, сельское хозяйство, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить МВД
России, Минобороны России, ФСБ России и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.
МВД России оказывает содействие должностным лицам органов государственного экологического надзора
в осуществлении их законной деятельности; принимает меры по предотвращению и пресечению преступлений
и правонарушений (включая экологические); проводит оцепление определенных территорий при ликвидации
последствий стихийных бедствий, экологических аварий и катастроф; участвует в обеспечении общественного
порядка.
Наиболее значимые экологические функции осуществляет входящее в структуру МВД России Главное управление
по обеспечению безопасности дорожного движения. Оно осуществляет контроль за соблюдением установленных
правил и нормативов, действующих в сфере безопасности движения, в том числе по охране атмосферного воздуха
от вредного воздействия выбросов автомототранспорта.
МЧС России проводит работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального
и трансграничного характера, спасанию людей при этих чрезвычайных ситуациях.
Экологическая функция Минобороны России осуществляется посредством осуществления наблюдений
за состоянием окружающей среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности; проверки
соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества
окружающей среды; выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды; осуществление
контроля за выполнением заключений государственной экологической экспертизы и т.д. Особенности
государственного надзора за состоянием отдельных видов природных ресурсов (например, лесов), расположенных
на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны определяются отдельными
нормативными правовыми актами.
Минсельхоз России осуществляет государственную политику в области мелиорации земель, повышения
плодородия почв, обеспечения устойчивого развития сельских территорий. Таким образом, главным образом,
полномочия данного министерства касаются только одной сферы хозяйственной деятельности — сельского хозяйства.
Ростехнадзор осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере
технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных
с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии
(за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия
и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности гидротехнических сооружений, безопасности
производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и т.д.
Экологическая функция ФСБ России выражается в выявлении, предупреждении и пресечении деяний, посягающих
на экологические интересы общества, представляющие особую экологическую опасность. К таким деяниям, например,
относится экологический терроризм. относятся экологическая контрабанда, связанная с незаконным вывозом
стратегически важных природных ресурсов и ввозом на территорию РФ опасных отходов.
Кроме того, в свете Экологической доктрины Российской Федерации, впервые предусмотревшей систему мер
по предотвращению терроризма, создающего опасность для окружающей среды, экологические функции данного
органа будут и далее развиваться. Принимаются меры по уточнению и разграничению экологических полномочий
между органами исполнительной власти. Так, распоряжением Правительства РФ от 15.03.2010 № 327-р определены
зоны ответственности ФСБ России и Росрыболовства по осуществлению полномочий в области охраны водных
биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере в районах добычи (вылова) водных биологических
ресурсов, в отношении которых границы внутренних вод РФ и внутренних морских вод РФ не определены.

1. Сформулируйте определение экологического управления в Российской Федерации.
2. Разъясните функции Президента РФ и Правительства РФ в области охраны окружающей среды.
3. Какие экологические полномочия принадлежат органам государственной власти субъектов РФ?
4. Каковы экологические полномочия органов местного самоуправления?
5. Какие федеральные органы власти осуществляют функции государственного управления и надзора в области охраны
окружающей среды?
Агафонов, В. Б. О целесообразности передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных
полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды / В. Б. Агафонов // Аграрное и земельное право. —
2009. — № 6.
Бринчук, М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория / М. М. Бринчук // Экологическое право. —
2006. — № 1.
Бучакова, М. А. Осуществление отдельных государственных полномочий в области охраны окружающей среды /
М. А. Бучакова, С. Е. Метелев // Закон и право. — 2008. — № 9.
Васильева, М. И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления
(к предложениям о создании Федерального агентства по охране окружающей среды) / М. И. Васильева // Экологическое право. —
2006. — № 5.
Винокуров А.Ю. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием
отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям // Экологическое право. – 2013. - № 1.
Гейт, Н. А. О государственном экологическом управлении в России / Н. А. Гейт // Государственная власть и местное
самоуправление. — 2011. — № 7.
Ермолаева, А. Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды /
А. Е. Ермолаева // Законодательство и экономика. — 2011. — № 7.
Ефимова, Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях / Е. И. Ефимова //
Жочкина, И. Н. Современное состояние и перспективы развития системы органов экологического управления в регионах
(на примере Республики Мордовия) / И. Н. Жочкина // Экологическое право. — 2011. — № 6.
Захаров, А. В. Проблема определения факторов активизации современной российской государственно-правовой политики
в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов / А. В. Захаров // Аграрное и земельное право. —
2010. — № 5.
Заславская Н.М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, или к вопросу о локальном экологическом мониторинге // Экологическое право. – 2014. - № 1.
Ибрагимов К.Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. – 2013. - № 20.
Кичигин, Н. В. Правовая охрана окружающей среды на местном уровне / Н. В. Кичигин, Н. И. Хлуденева // Журнал российского
права. — 2011. — № 1.
Кокорев П.Б. Сущность механизма реализации полномочий органами государственной власти в сфере охраны окружающей
среды в морских водах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. - № 11.
Коршунова, Е. А. Государственное экологическое управление / Е. А. Коршунова // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 1.
Крассов, О. И. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии
профессора В. В. Петрова / О. И. Крассов // Экологическое право. — 2009. — № 2.
Пономарев, М. В. О роли экологических интересов общества в развитии системы государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования / М. В. Пономарев // Право и экономика. — 2006. — № 12.
Устьянцева, О. В. Конституционные полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению экологической
безопасности / О. В. Устьянцева // Гражданин и право. — 2011. — № 8.
Чернова, О. А. Правосубъектность органов Роспотребнадзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической
безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека / О. А. Чернова // Юридический мир. — 2008. — № 4.
ГЛАВА 4.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экономическое регулирование
в области охраны окружающей среды; основные методы экономического регулирования охраны окружающей среды; направления
совершенствования законодательства в сфере экономического регулирования охраны окружающей среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие методы экономического регулирования в области охраны природы;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экономическое регулирование охраны окружающей среды;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экономического регулирования
4.1. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды

и его основных методов
Мировой опыт свидетельствует, что использование экономических рычагов воздействия на природопользователей
дает больший эффект в деле охраны природы, чем применение к ним только административных санкций. Поэтому
во всем мире задача охраны окружающей среды решается путем сочетания двух этих методов. Не является
исключением и Российская Федерация.
Появление экономического регулирования отношений в области охраны окружающей среды (экономического
механизма охраны окружающей природной среды) связано с постановлением Правительства СССР от 07.01.1988 № 32
«О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Впоследствии заложенные в нем конструкции
экономического воздействия на природопользователей были расширены и дополнены в Законе об охране окружающей
природной среды 1991 г. и других нормативных правовых актах.
Основной задачей экономического регулирования является создание условий для реализации основополагающего
принципа охраны окружающей среды — обеспечения научно обоснованного сочетания экологических, экономических
и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной
На наш взгляд, экономическое регулирование в области охраны окружающей среды — это совокупность способов
воздействия органов публичной власти на поведение субъектов экологических правоотношений (граждан
и юридических лиц) для формирования у последних экономической заинтересованности в соблюдении экологических
норм, требований и технических регламентов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также
пополнения бюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий.
Анализ российского экологического законодательства позволяет выделить ряд различных направлений
экономического стимулирования природоохранной деятельности субъектов экологических правоотношений:
1) экономические санкции — меры принудительного взимания с природопользователей платы за негативное
воздействие на окружающую среду;
2) экономические стимулы — предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при
осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
3) экономические гарантии — система условий реализации и средств защиты права каждого на благоприятную
окружающую среду, включая финансирование природоохранной деятельности из бюджетов всех уровней, разработку
государственных прогнозов социально-экономического развития и экологических программ, экологическое
страхование и аудирование, учет экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану
окружающей среды и т.д.
Данный перечень элементов экономического регулирования, сформулированный в законе, не является
исчерпывающем. Не все положения гл. IV Закона об охране окружающей среды, посвященные вопросам
экономического регулирования в области охраны окружающей среды, можно назвать удачными.
Так, в нем отсутствуют меры экономического стимулирования, закрепленные ранее в ст. 24 Закона об охране
окружающей природной среды 1991 г., включая установление повышенных норм амортизации основных
производственных природоохранительных фондов, применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую
продукцию; введение специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции,
выпускаемой с применением экологически опасных технологий; применение льготного кредитования предприятий,
эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
Кроме того, Закону присущ и ряд других недостатков.
Во-первых, Закон относит к числу экономических методов возмещение вреда, причиненного экологическим
правонарушением, хотя возмещение вреда является мерой юридической ответственности.
Во-вторых, отдельные элементы экономического механизма не до конца продуманы и включены в систему иных
нормативно-правовых актов. Так, ст. 14 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность
предоставления юридическим лицам и гражданам налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий. Однако подобная мера «не вписана» в банковское и налоговое законодательство, что исключает
ее исполнение.
В-третьих, в перечне основных понятий ст. 1 Закона об охране окружающей среды мы встречаем упоминание
«экологического аудита», однако, далее по тексту Закона данное понятие нигде не упоминается, что является одним
из недостатков юридической техники.
Экологический аудит — это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом
хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны
окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой
деятельности. В отличие от ОВОС и экологической экспертизы, экологический аудит проводится в отношении
действующих предприятий и иных хозяйствующих субъектов в целях изучения их экологического состояния.
Существует ряд причин, по которым экономическое регулирование в области охраны окружающей среды пока
не заняло достойного места в механизме охраны окружающей среды. К их числу следует отнести
непоследовательность в экономических реформах, обусловливающую нестыковки экологического и налогового
законодательства и затрудняющую появление реальной экономической заинтересованности у тех субъектов, которым
адресованы такие нормы.
4.2. Планирование и финансирование природоохранной деятельности

Планирование и финансирование природоохранной деятельности как элементы экономического регулирования
природоохранной деятельности упоминаются в ст. 14 Закона об охране окружающей среды. Статья 15 этого Закона,
непосредственно посвященная данному направлению, несколько лет назад по непонятным причинам была признана
утратившей силу. Тем не менее, планирование и финансирование природоохранной деятельности как таковое никуда
не исчезло, и осуществляется в следующих формах.
Во-первых, охрана окружающей среды может являться составной частью комплекса мероприятий (видов
деятельности), планируемых на определенной территории.
Так охрана окружающей среды может быть элементом территориального планирования и градостроительного
зонирования, предусмотренных градостроительным законодательством.
Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления
функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения.
Оно осуществляется посредством разработки схем территориального планирования (для Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных районов), а также генеральных планов (для городских округов и поселений).
В указанных документах фиксируются планируемые для размещения объекты, соответственно, федерального,
регионального и местного значения в сфере транспорта, энергетики, обороны и т.д., а также отображаются объекты
капитального строительства, территории и зоны, которые оказали влияние на определение места планируемого
размещения таких публичных объектов (особо охраняемые природные территории федерального, регионального,
местного значения, территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий
и т.д.).
В документах градостроительного зонирования (Правилах землепользования и застройки, принимаемых органами
местного самоуправления городских округов и поселений) территория муниципального образования разграничивается
на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий
правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков
и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Например, в числе территориальных зон могут выделяться зоны особо охраняемых территорий. В них находятся
земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,
оздоровительное и иное особо ценное значение.
Наряду с этим охрана окружающей среды может быть разделом (частью) социально-экономического планирования
развития территории как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее частей. Типичным примером здесь
является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р), включающая в себя ряд мероприятий
Аналогичное планирование может осуществляться и на уровне субъектов РФ. Так, Прогноз социально-
экономического развития Брянской области на 2012 год и на период до 2014 года содержит раздел «охрана
окружающей среды», где предполагаются определенные параметры негативного воздействия на окружающую среду
в будущем‹ URL: http://www.bryanskobl.ru/economy/forecast/conservenvt.php› .
Во-вторых, существует достаточное количество планов и программ, посвященных конкретным вопросам охраны
Такие экологические планы и программы могут быть классифицированы по трем направлениям:
— по отдельным экологически опасным видам деятельности: Федеральная целевая программа «Ядерные
энерготехнологии нового поколения на период 2010—2015 годов и на перспективу до 2020 года» (утверждена
постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 № 50); Федеральная целевая программа «Преодоление последствий
радиационных аварий на период до 2015 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 29.06.2011 № 523);
— по охране отдельных природных объектов: Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление
плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России
на 2006—2010 годы и на период до 2013 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 99),
Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011—2017 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ
от 22.12.2010 № 1092);
— по охране отдельных территорий с особым эколого-правовым статусом: Федеральная целевая программа
«Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012—2020 годы»
(концепция данной программы утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1274-р).
Значение этих программ заключается в том, что они определяют цели, задачи и четкую совокупность мероприятий
в области охраны окружающей среды, упорядочивая тем самым и механизм их реализации.
По критерию планирующего субъекта можно говорить о федеральных планах и программах, экологическом
планировании субъектов РФ, муниципальных образований, самих хозяйствующих субъектов (индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц). Так, в отношении последних ст. 11 Закона об отходах предусматривает
обязательность разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях
уменьшения количества их образования.
По сроку действия планов и программ можно говорить о долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном
планировании.
Особенностью современного этапа экологического планирования является жесткая привязка природоохранных
мероприятий к их финансовому обеспечению. С переходом к планированию федерального бюджета на три года,
предусматривающего, в том числе, финансирование различных экологических мероприятий, можно говорить
об усилении плановых и прогнозных начал во всех сферах жизнедеятельности, включая охрану окружающей среды.
Экологическим законодательством специально подчеркивается, что финансирование специальных экологических
программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными
тепловыделяющими сборками ядерных реакторов на специальный счет целевого бюджетного фонда федерального
органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии.
Порядок и очередность финансирования специальных экологических программ определяются Положением
о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков
территории (утверждено постановлением Правительства РФ от 22.09.2003 № 588).
Кроме федерального бюджета, существуют и иные источники финансирования природоохранных мероприятий.
Так, отдельные направления могут финансироваться из бюджета Союзного государства. Ежегодно депутаты
парламентского собрания Союза Белоруссии и России утверждают бюджет Союзного государства, одним из направлений
расходов которого является охрана окружающей среды.
Финансирование расходов в области охраны окружающей среды в субъектах РФ осуществляется как
по самостоятельно устанавливаемым направлениям, так и в рамках исполнения полномочий, делегированных
федеральным законодательством субъектам РФ. Важным направлением в данной области является финансирование
расходов на обеспечение радиационной и экологической безопасности населения на территории субъекта РФ,
организация и ведение мониторинга окружающей среды, мероприятий по охране атмосферного воздуха.
Финансирование природоохранных мероприятий осуществляют и органы местного самоуправления. Для этого
в местном бюджете предусматривается соответствующая строка расходов.
Среди природоохранных направлений расходов средств местного бюджета можно выделить проведение
мероприятий по оздоровлению окружающей среды муниципального образования; изучение экологической обстановки
и разработке программ по ее улучшению; экономическое стимулирование развития рынка экологических услуг,
создание и развитие особо охраняемых территорий местного значения, благоустройство и озеленение; экологическое
воспитание и образование и т.д.
Немаловажным источником финансирования экологических мероприятий являются различные гранты, в том числе
международных неправительственных организаций.
4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду является в Российской Федерации (как и
большинстве развитых стран мира) платным. Правовое регулирование данных отношений носит межотраслевой
характер и осуществляется нормами бюджетного, налогового и экологического законодательства.
Следует различать плату за использование природных ресурсов (земельный налог, водный налог и т.д.), основания
и порядок взимания которых определен НК, и плату за негативное воздействие на окружающую среду,
предусмотренную ст. 16 Закона об охране окружающей среды.
На наш взгляд, отличий тут два.
Во-первых, НК различает налоги и сборы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что сбор
в отличие от налога дает плательщику право требовать от органов публичной власти совершения определенных
юридических действий (например, выдачи природопользователю разрешения на выбросы вредных веществ или
размещение отходов).
Во-вторых, природоресурсные налоги и экологические сборы отображают две различных стороны
взаимоотношений общества и природы. В первом случае происходит взимание денежных средств за использование
экономической составляющей природы в целях производства и потребления, а во втором случае — взимание
денежных средств за ухудшение состояния окружающей среды, своего рода компенсация вреда окружающей среде.
К видам предусмотренного экологическим законодательством негативного воздействия на окружающую среду
относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ
и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом,
теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного
воздействия на окружающую среду выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты; размещение отходов производства и потребления.
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия, утвержден постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632
«Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной
среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», и определяет объекты платежа, базы и порядка
исчисления, а также субъектов его уплаты.
Объектом платежа являются следующие виды вредного воздействия на окружающую среду: выброс в атмосферу
загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные
и подземные водные объекты; размещение отходов. Порядок исчисления и ставки платы за иные виды вредного
воздействия (шум, вибрация, электромагнитные излучения и т.д.) пока не установлены.
Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет по каждому объекту,
оказывающему негативное воздействие на окружающую среду: стационарному и (или) передвижному.
Порядок исчисления платы дифференцирован по видам платежа, а именно:
— плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные предельно допустимые
нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия,
определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения
и суммирования полученных произведений по видам загрязнения;
— плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения
соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами
загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных
произведений по видам загрязнения;
— плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды определяется путем умножения соответствующих
ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы
выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над
установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм
на пятикратный повышающий коэффициент.
В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс
загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Ставки обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время установлены
постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными
источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов
производства и потребления применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы,
согласно приложению № 2 к данному постановлению и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых
природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.
Согласно подп. 7 п. 1 ст. 254 НК, налогоплательщики могут включать в состав материальных расходов суммы,
связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения,
а также платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов и лимитов. Напротив,
платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих
налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.
Таким образом, плата за загрязнение в пределах нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов
загрязняющих веществ и лимитов размещения отходов относится к материальным затратам, а за их превышение —
за счет прибыли. Тем самым создается стимул к снижению объемов негативного воздействия на окружающую среду.
Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду подлежит ежегодной индексации, которая
производится в ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Как следует из ст. 51, 57, 62 БК, плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым
доходом бюджета и распределяется в пропорции: федеральный бюджет — 20%; бюджет субъекта РФ — 40%; бюджет
муниципальных районов и городских округов — 40%.
Плата за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий
по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Проблема обоснованности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно была
в поле зрения судебных органов.
Так, по иску ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» постановление Правительства РФ от 28.08.1992
№ 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», как возлагающее обязанность по уплате
налога, не установленного федеральным законом, решением Верховного Суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178
было признано незаконным. Министерство РФ по налогам и сборам издало письмо от 23.07.2002 № НА-6-21/1065@
«О плате за загрязнение окружающей природной среды», в котором указало, что с 4 июня 2002 г. законных оснований
для взимания платы нет и с этой даты плату перечислять в бюджет не следует.
Однако Конституционный Суд РФ в определении от 10.12.2002 № 284-О опроверг выводы Верховного Суда РФ.
Основной вывод Конституционного Суда РФ состоял в том, что плата за загрязнение окружающей среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия является сбором и не обладает рядом признаков, присущих налоговому
обязательству в его конституционно-правовом смысле. При установлении сборов вопрос о том, какие именно элементы
обложения сбором должны быть закреплены в законе, решается исходя из характера конкретного сбора, и в данном
случае субъект, объект и в общих чертах налоговая база платы определены в Законе об охране окружающей среды,
а остальные элементы — в постановлении Правительства РФ. По мнению Конституционного Суда РФ, такой порядок
определения элементов сбора не противоречит Конституции.
Конституционный Суд РФ определил, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 принято
во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, предусматривает взимание платежей
неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами
как не противоречащее Конституции.
Суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия, взысканные с организаций налоговыми органами либо уплаченные ими самостоятельно до 4 июня 2002 г.,
не подлежат возврату. Суммы платежей, взыскание которых было приостановлено, подлежат взысканию. Если
предприятия приостановили исчисление и уплату указанных платежей, то они обязаны доначислить и уплатить
соответствующие суммы и пени, исчисленные за весь период, начиная с момента такого приостановления. После
10 декабря 2002 г. исчисление и уплата данных платежей должны осуществляться в порядке, установленном
постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632. Данное постановление будет иметь юридическое значение
до принятия главы НК, предусматривающей экологический налог.
4.3. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды

В соответствии со ст. 2 ГК предпринимательская деятельность — это самостоятельная, осуществляемая на свой риск
деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров,
выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Экологическая предпринимательская деятельность — это общественно значимая, самостоятельная, инициативная
деятельность лиц, связанная с осознанным принятием на себя потенциального риска наступления невыгодных
последствий в сфере производства продукции природоохранного назначения, заключающаяся в проведении научно-
исследовательской, кредитно-финансовой деятельности, выполнении экологически значимых работ и оказании услуг,
направленная на получение прибыли (дохода)‹ См.: Злобин С. В. Правовое регулирование экологического предпринимательства
в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 7.›.
В сфере взаимодействия природы и общества правовое регулирование предпринимательской деятельности
включает две тенденции. С одной стороны, она регулируется диспозитивными нормами гражданского
законодательства. С другой — сфера охраны окружающей среды представлена в основном императивными нормами
экологического права, и представляет собой установление государственного регулирования (посредством
экологического надзора, контроля, нормирования, лицензирования и т.д.) хозяйственной и иной деятельности,
связанной с негативным воздействием на состояние окружающей среды.
Неудивительно, что и развитие системы экологического предпринимательства носит противоречивый характер.
Конец ХХ в. охарактеризовался бурным ростом коммерческих организаций, предлагавших оказание различных
консультационных, аудиторских и иных экологически ориентированных услуг. Однако положительный эффект от этой
деятельности в плане охраны окружающей среды был незначительным.
Как отмечала Л. П. Уразова, сегодня объемы производства природоохранной продукции и технологий достигают
2 трлн руб., а темп их роста — 7% в год. Вклад экологического предпринимательства в ВВП стран «Большой
Восьмерки» оценивается на уровне 10—24%. Ежегодный объем продаж природоохранной продукции в США — около
37 млрд долл., Японии — 30 млрд долл., Германии — 20 млрд долл., Франции — 10 млрд долл. Рынок экологических
товаров и услуг в странах Восточной Европы, включая СНГ, оценивается на уровне 20 млрд долл., Чехии, Венгрии
и Болгарии — более 600 млн долл.‹ См.: Уразова Л. П. Управление развитием экологического предпринимательства : автореф. дис. ...
канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 3.›
Управление экологическим предпринимательством должно являться частью государственной социальной
и экономической политики. Оно представляет собой совокупность правовых, экономических, социальных,
организационных, информационных, консультационных и иных мер, осуществляемых органами государственной
власти всех уровней, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды.
Согласно ст. 17 Закона об охране окружающей среды, предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях
охраны окружающей среды, поддерживается государством по следующим направлениям:. посредством установления
налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.
- содействие в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных
технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
- содействие в осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании
информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
- содействие в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов,
разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по
охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Государственная поддержка деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий
по снижению негативного воздействия на окружающую среду может осуществляться посредством:
- предоставления налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах;
- предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации.
Однако данная мера «не вписана» в налоговое законодательство, и потому остается декларативной. На практике
законодательство лишь формально и до определенного порога стимулирует хозяйствующего субъекта к уменьшению
негативного воздействия на окружающую среду, но никак не поощряет дальнейшее уменьшение такого воздействия.
В результате загрязнители не уменьшают выбросы ниже этих норм, даже если это легко осуществить без
дополнительных затрат. Для решения данного вопроса налоговые льготы должны быть прямо предусмотрены НК.
Кроме того, стимулом развития экологического предпринимательства может стать льготное кредитование,
экологически ориентированная таможенная политика (например, освобождение от таможенных сборов некоторых
видов ввозимой в Российской Федерации экологической продукции и технологий), развитие системы экологических
грантов на разработку и внедрение экологически чистых технологий. При этом особая роль в этом процессе должна
принадлежать предприятиям малого и среднего бизнеса.
Важная роль в обсуждении вопросов развития экологического предпринимательства и объединения
заинтересованных предпринимательских структур и общественности принадлежит формирующимся в Российской
Федерации институтам гражданского общества. Вопросы развития экологического предпринимательства постоянно
обсуждаются на различного рода форумах и парламентских слушаниях (например, в декабре 2002 г. прошли в ряде
регионов уже несколько раз проходили парламентские слушания по проблемам «Перспективы развития
предпринимательства в области экологии и его законодательного регулирования.»). Создаются ассоциации
экологического предпринимательства, имеющие задачу оказывать содействие формированию рынка оборудования
и услуг природоохранного назначения в Российской Федерации.
Данные тенденции прослеживаются не только на федеральном уровне, но и субъектах РФ. Так, в В декабре 2005 г.
состоялся I съезд экологических предпринимателей Башкортостана. В числе обсуждаемых вопросов предлагалось
принятие регионального закона о предпринимательской деятельности в сфере охраны окружающей среды, проекта
программы по поддержке предпринимательства в этой сфере, создания Реестра экологических предпринимателей
Республики Башкортостан, утверждения перечня видов экологического предпринимательства, проведения конкурсов
проектов и т.д.
Другим проявлением данной тенденции является создание в субъектах РФ специальных координационных органов,
направленных на оказание содействия развитию экологического предпринимательства. Например, в Республике
Татарстан был создан Комитете по экологии и природопользованию при Торгово-промышленной палате Республики.
В числе его задач Положение о комитете выделяет координацию деятельности промышленников и предпри-
нимателей Республики Татарстан в сфере экологии и природопользования, объединения интеллектуального потенциала,
организационных и иных возможностей предприятий и предпринимателей, направленных на развитие
и совершенствование государственных, муниципальных, производственных механизмов управления природоохранной
деятельностью, содействия развитию соответствующей производственной, финансовой и торговой инфраструктуры,
созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений
предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию экологически ориентированных
предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Республики Татарстан
с предпринимателями других субъектов РФ, зарубежных стран, повышения экологической, социальной, экономической
эффективности природоохранных проектов, программ и мероприятий, а также участия в согласовании
и представительстве интересов предприятий, предпринимателей и их объединений независимо от форм собственности,
подчиненности и местонахождения.
Представляется, что в перспективе данное направление могли бы отстаивать и общественные палаты регионов
и муниципальных образований как институты формирующегося в Российской Федерации гражданского общества.
Перечень видов экологической предпринимательской деятельности в настоящий момент нормативно не определен,
а в научной литературе об этом высказано довольно много противоположных точек зрения. На наш взгляд, следует
выделить следующие виды экологического предпринимательства:
1) экологическое предпринимательство может заключаться как в выполнении экологических работ (строительство
экологически безвредных домов), так и в оказании экологических услуг. Среди последних не вызывают сомнений
четыре вида: экологический аудит; экологическое страхование; экологический туризм; вывоз отходов производства
и потребления;
2) экологическое предпринимательство может включать в себя как деятельность, связанную с непосредственным
выполнением работ или оказанием природоохранных услуг, так и научно-исследовательскую (опытно-
конструкторскую) деятельность, направленную, в том числе, на создание экологически чистых строительных
материалов. В рамках последнего направления приоритетным направлением развития экологического
предпринимательства является разработка эффективных технологий по производству экологически чистой продукции
(в том числе с использованием нанотехнологий);
3) соблюдение экологических требований в сфере предпринимательства должно осуществляться и посредством
учета экологических требований при приватизации и национализации предприятий (имущественных комплексов).
Одним из перспективных направлений экологического предпринимательства является экологический туризм.
По различным оценкам, экологический туризм составляет 10—20% от всего рынка мирового туризма и является
наиболее динамично развивающейся отраслью.
Всемирный фонд дикой природы определяет экотуризм как туризм, включающий путешествия в места
с относительно нетронутой природой, с целью получить представление о природных и культурно-этнографических
особенностях данной местности, который не нарушает при этом целостности экосистем и создает такие экономические
условия, при которых охрана природы и природных ресурсов становится выгодной для местного населения.
Экологический туризм, будучи разновидностью экологического предпринимательства, выполняет также
и социальные функции, являясь общественно значимой деятельностью. Другими словами, по сравнению с другими
видами туризма он обладает более выраженной социально-экономической направленностью. Прежде всего речь идет
о создании новых рабочих мест для местного населения, стимулировании традиционных форм природопользования;
производства экологически чистых продуктов питания; увеличении инвестиций как в инфраструктуру и сервис, так и в
охрану природы; росте благосостояния местного населения и развитии специального образования, направленного
на приобретение туристических и природоохранных профессий; развитии ремесел; развитии местного самоуправления
и т.д.‹ Экологический туризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт. Тула : Гриф и К., 2002. С. 44.›
О значимости, которая придается развитию экологического туризма в России, свидетельствует тот факт, что из семи
первых особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа в шести предполагается развитие
экологического туризма. Необходимо обратить внимание на тот факт, что основное развитие экологического туризма
в РФ будет осуществляться на территориях с особым эколого-правовым статусом (дендрологических парках,
ботанических садах, национальных и природных парках).
На наш взгляд, развитие экологического туризма способно дать колоссальные денежные средства как его
организаторам — предпринимателям, так и увеличить налоговые поступления во все уровни бюджета, а также внести
значительный вклад в дело охраны земель. Дело в том, что наиболее эффективна охрана земель не посредством
установления запретов и наказаний, а посредством создания эффективной экономической системы, направленной
на обеспечение устойчивого развития не отдельных земельных участков, а больших территорий. В этом случае
решаются не только экологические задачи (местные жители не устраивают свалок мусора на туристических
маршрутах, не сливают ядовитые вещества в реки и т.д.), но и экономические. Последнее важно потому, что многие
экологические правонарушения происходят от бедности (граждане не покупают мусорные контейнеры и не
оплачивают вывоз мусора не потому, что им не жалко природу, а в силу нехватки денежных средств. Поэтому часто
овраги в сельской местности — это большая свалка). Если же охранять природу становится выгодно всем (поскольку
в районах массового экологического туризма большинство местных жителей участвует в торговле, питании,
гостиничном бизнесе и т.д.), то загрязнения земель и иных природных объектов будет меньше. Это не выгодно.
В противном случае, экологические туристы просто больше не приедут.
4.4. Экологическое страхование

Появление механизма экологического страхования связано с осознанием мировым сообществом необходимости
поиска новых источников финансирования природоохранных мероприятий, что проявилось в принятии в 1960—1970-х
гг. ряда международных конвенций, упоминавших отдельные аспекты экологического страхования. В этой связи
следует выделить Конвенцию «Об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам
на поверхности» (Рим, 7 октября 1952 г.), Венскую конвенцию «О гражданской ответственности за ядерный ущерб»
(21 мая 1963 г.), Международную конвенцию «О гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью»
(Брюссель, 29 ноября 1969 г.) и ряд иных.
Появление в Российской Федерации экологического страхования связано с принятием Закона об охране
окружающей природной среды 1991 г.
Однако, несмотря на многолетнее существование данного правового института, загрязнение окружающей среды
в Российской Федерации продолжается, а расходы бюджетов и природопользователей на предотвращение
и ликвидацию последствий экологических аварий и катастроф уменьшаются. Система платежей за загрязнение,
насчитывающая вот уже почти более 20 лет, также не решает проблемы, а иных средств на предотвращение аварий,
ликвидацию их негативных последствий и компенсацию убытков пострадавшим нет ни у органов публичной власти,
ни у предприятий, причиняющих вред состоянию окружающей среды.
Проведенный в середине 1990-х гг. эксперимент по экологическому страхованию в 19 субъектах РФ показал
недостаточность правового регулирования данного вида страхования. Но даже в условиях отсутствия
соответствующего федерального закона экспериментальные расчеты показали, что система страхования экологических
рисков позволяет компенсировать до 40% причиняемых убытков при сохранении достаточно высокой финансовой
устойчивости страховых операций. К тому же заинтересованность страховщика в получении максимальной прибыли
лучше любого контролера обеспечивает мониторинг состояния природоохранного оборудования у страхователя.
Из этого следует, что экологическое страхование является важнейшим элементом экономического регулирования
отношений в сфере взаимодействия общества и природы, необходимой правовой мерой охраны окружающей среды,
характеризуемой сочетанием императивных и диспозитивных начал правового регулирования.
Экологическое страхование является специальным видом страхования, поскольку ему посвящена ст. 18 Закона
Российское законодательство в самом общем виде определяет страхование как отношения по защите интересов
физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при
наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных
страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.
Гражданское законодательство выделяет две группы объектов страхования. Объектами личного страхования могут
быть имущественные интересы, связанные: с дожитием граждан до определенного возраста или срока, со смертью,
с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни); с причинением вреда жизни, здоровью граждан,
оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование).
Объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные: с владением,
пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества); обязанностью возместить причиненный другим
лицам вред (страхование гражданской ответственности); осуществлением предпринимательской деятельности
(страхование предпринимательских рисков).
Страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование.
Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его
наступления. Систему страховых рисков при экологическом страховании необходимо рассматривать в контексте понятия
«экологический риск», под которым, в соответствии со ст. 1 Закона об охране окружающей среды, понимается
вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного
негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного
характера.
Страховым случаем (т.е. уже реализованным риском) признается факт причинения страхователем вреда жизни,
здоровью и имуществу граждан, а также ущерба юридическим лицам в результате непреднамеренного, внезапного
(аварийного) причинения ущерба окружающей среде, с наступлением которого возникает обязанность страховщика
по выплате страхового возмещения.
К страховому случаю не относятся: сбросы и выбросы вредных веществ, носящие повторяющийся характер, а также
загрязнение окружающей среды, вызванное умышленным действием или непреодолимой силой, в том числе войной,
путчем и иными форс-мажорными обстоятельствами. О наступлении страхового случая страховщик извещается в срок,
установленный договором.
ГК выделяет добровольное и обязательное страхование, разграничивая последнее на обязательное страхование
(ст. 935) и обязательное государственное страхование (ст. 969). Применительно к обязательному экологическому
страхованию в большинстве случаев законодателем предусмотрена первая разновидность обязательного страхования,
а его объектом выступает страхование гражданской ответственности. Обязательное государственное страхование будет
распространяться, например, на военнослужащих, пострадавших в ходе ликвидации последствий экологических аварий
и катастроф.
Обязательное экологическое страхование — это страхование гражданско-правовой ответственности юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность является источником повышенной опасности для
природных объектов, за причинение вреда гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия
на окружающую среду последствий аварий и техногенных катастроф на подконтрольных им объектах, а также
в результате воздействия загрязненных природных объектов на население и территории.
Основные положения об обязательном экологическом страховании предусмотрены Федеральным законом
от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта
за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».
Страхователем в данных правоотношениях выступает владелец опасного объекта, заключивший договор
обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда потерпевшим в результате аварии
на опасном объекте, а страховщиком — страховая организация, име-
ющая лицензию на осуществление обязательного страхования, выданную в соответствии с законодательством РФ.
Объектом обязательного страхования являются имущественные интересы владельца опасного объекта, связанные
с его обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим.
Страховым риском является возможность наступления гражданской ответственности владельца опасного объекта
по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим.
Страховым случаем признается наступление гражданской ответственности страхователя по обязательствам,
возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим в период действия договора обязательного страхования,
которое влечет за собой обязанность страховщика произвести страховую выплату потерпевшим.
Владелец опасного объекта обязан на условиях и в порядке, которые определены данным законом, за свой счет
страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред,
причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего
срока эксплуатации опасного объекта. Ввод в эксплуатацию опасного объекта не допускается в случае неисполнения
владельцем опасного объекта этой обязанности.
К опасным объектам, владельцы которых обязаны осуществлять обязательное страхование, относятся
расположенные на территории Российской Федерации:
— опасные производственные объекты, которые подлежат регистрации в государственном реестре в соответствии
с законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов и на которых, в частности,
получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные
вещества (воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные, а также
представляющие опасность для окружающей природной среды);
— гидротехнические сооружения, подлежащие внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений
в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;
— автозаправочные станции жидкого моторного топлива.
Договор обязательного страхования, являющийся публичным договором, заключается в отношении каждого
опасного объекта на срок не менее чем один год. Документом, подтверждающим заключение договора обязательного
страхования, является страховой полис установленного образца. Договор обязательного страхования вступает в силу
со дня исполнения страхователем обязанности по уплате страховой премии или первого страхового взноса либо
с иного определенного договором обязательного страхования дня при условии, если страховая премия или первый
страховой взнос уплачены до дня вступления в силу договора обязательного страхования.
Закон предусматривает создание профессионального объединения страховщиков, которое является некоммерческой
организацией, представляющей собой единое общероссийское профессиональное объединение, основанное
на принципе обязательного членства страховщиков и действующее в целях обеспечения их взаимодействия
и формирования стандартов и правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования.
Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Правила
добровольного страхования устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с законом о страховании.
Основными нормативными правовыми актами в области добровольного экологического страхования являются:
ст. 927 гл. 48 ГК; Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;
Типовое положение о порядке ДЭС.
На основании Типового положения о порядке ДЭС страховая организация (страховщик) предоставляет страховую
защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам
в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории РФ.
Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных действующим гражданским законодательством
и определяемых в результате рассмотрения дел в судебном или ином порядке, и включает в себя:
— компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;
— сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;
— расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, соответствующее нормативам, при
условии, что на них дано предварительное согласие страховщика;
— расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен
вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем;
— связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов и другие расходы
по улаживанию любых исков, предъявляемых страхователю, которые могут быть предметом возмещения
по договору, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика.
В Типовом положении о порядке ДЭС определены страховые события и убытки, по которым страховщик не несет
ответственности.
К страховым событиям относятся события: прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий,
восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспорядков, боевых действий; вызванные радиоактивным загрязнением,
облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива; связанные
с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;
вызванные нарушением законов и других нормативных актов; связанные с управлением производством персоналом,
не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими
душевными болезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность; некоторые другие страховые
события.
К убыткам относятся убытки, связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей среды;
причиненные работникам страхователя во время их нахождения на службе (работе); связанные с действием причин,
о которых страхователю было известно до начала действия договора; штрафы, неустойки; ущерб имуществу,
находящемуся на территории, принадлежащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или контролем
страхователя.
В настоящее время в Российской Федерации добровольное экологическое страхование является слабо развитым как
по причине отсутствия надлежащей нормативно-правовой основы, так и ввиду отсутствия у хозяйствующих субъектов
свободных денежных средств, которые можно было бы аккумулировать в виде страховых отчислений на случай
непредвиденных событий.
Не поддерживается добровольное экологическое страхование и налоговым законодательством. Так, п. 6 ст. 270 НК
при определении облагаемой базы налога на прибыль не учитываются расходы в виде взносов на добровольное
страхование, кроме взносов на добровольное страхование ответственности за причинение вреда, если такое
страхование является условием осуществления налогоплательщиком деятельности в соответствии с международными
обязательствами РФ или общепринятыми международными требованиями в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 263 НК.
Таким образом, вплоть до принятия специального федерального закона об экологическом страховании состояние
дел в этой сфере будет оставаться пробельным и декларативным.

1. Дайте определение экономического регулирования в области охраны окружающей среды? Каковы основные методы
экономического регулирования?
2. Зачем необходима плата за негативное воздействие на окружающую среду? Объясните отличие платы за загрязнение
окружающей среды от платы за пользование природными ресурсами?
3. Разъясните, что следует понимать под экологическим предпринимательством и каковы его основные формы?
4. Какова экономическая сущность экологического страхования? Какие виды экологического страхования вы знаете?
Аксенова, О. В. Правовое регулирование экологических платежей / О. В. Аксенова // Законодательство и экономика. — 2009. —
№ 11.
Анисимов, А. П. Проблемы правового регулирования экологического туризма как вида предпринимательской деятельности /
А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. В. Злобин // Туризм: право и экономика. — 2011. — № 3.
Архипова, А. Г. Обязательное страхование ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью: особенности
и актуальные проблемы / А. Г. Архипова // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2010. — № 11.
Боголюбов, С. А. Экономикяо-правовые проблемы охраны окружающей среды / С. А. Боголюбов // Законодательство
и экономика. — 2009. — № 7.
Бучакова, М. Правовые основы экологического страхования / М. Бучакова, С. Метелев // Закон и право. — 2008. — № 11.
Гогаева, М. Т. Совершенствование правовых основ экологического аудита как необходимого элемента механизма принятия
экологически значимых решений / М. Т. Гогаева // Экологическое право. — 2010. — № 5.
Грачева Е.Ю., Карташов А.В. Налоговое льготирование энергоэффективности как направление экологической и налоговой
политики Российской Федерации (финансово-правовые аспекты) // Юрист. – 2013. - № 21.
Евдокимов, П. В. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду / П. В. Евдокимов,

А. А. Ялбулганов // Транспортное право. — 2008. — № 1.
Евтушенко, В. И. Проблемы правового регулирования экологического страхования в российском законодательстве /
В. И. Евтушенко, В. В. Макухин // Современное право. — 2012. — № 3.
Егиазаров, В. А. Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования / В. А. Егиазаров, Н. В. Кичигин //
Журнал российского права. — 2011. — № 4.
Ермолина М. Плата за негативное воздействие на окружающую среду и вопросы судебного толкования // Хозяйство и право. –
2013. - № 5.
Злобин, С. В. Актуальные вопросы развития экологического предпринимательства в России / С. В. Злобин // Пробелы
в российском законодательстве. — 2011. — № 2.
Игнатьева И. А. Проблемы правового обеспечения создания «зеленой» экономики в России / И. А. Игнатьева // Вестник МГУ.
Серия 11. Право. — 2012. — № 2.
Иутин, И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования / И. Г. Иутин // Журнал
российского права. — 2008. — № 2.
Кичигин, Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды / Н. В. Кичигин // Журнал
Кощеев, С. А. О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду / С. А. Кощеев // Журнал
Панов, А. Загрязнитель не платит / А. Панов // Хозяйство и право. — 2012. — № 3.
Петрова, Т. В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы / Т. В. Петрова //
Аграрное и земельное право. — 2010. — № 1.
Петрова, Т. В. Расходы на финансирование капитальных вложений в целях охраны окружающей среды: проблемы правового
регулирования и стимулирования / Т. В. Петрова // Вестник МГУ. Серия 11. Право. — 2012. — № 3.
Пономарев, М. В. Правовой механизм экологического аудита / М. В. Пономарев // Журнал российского права. — 2010. — № 8.
Слепенкова О.А. Правовое регулирование экономического механизма охраны окружающей среды // Аграрное и земельное право.
– 2014. - № 2.
Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал
российского права. – 2013. - № 2.
Чхутиашвили, Л. В. Договор на оказание экоаудиторских услуг / Л. В. Чхутиашвили // Цивилист. — 2012. — № 3.
ГЛАВА 5.
НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экологическое нормирование; основные
виды нормативов в области охраны окружающей среды; место экологического нормирования в механизме охраны окружающей
среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие нормирование в области охраны окружающей среды; эффективно
применять правовые нормы, регламентирующие экологическое нормирование;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического нормирования.
5.1. Понятие, значение и классификация экологических нормативов

Согласно ст. 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, одним из показателей
качества которой является чистота (не загрязненность) каждого из ее компонентов. В целях реализации данного права
экологическое законодательство посредством установления экологических нормативов ограничивает уровень
негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, последствия которой могут
привести к негативным изменениям качественного состояния окружающей среды, характеризуемого физическими,
химическими, биологическими и иными показателями. Объективная необходимость нормирования обусловлена тем,
что человеческое производство в отличие от природного построено по отходной технологии.
Экологическое нормирование можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент охраны
окружающей среды, как правовой институт и как функцию государственного управления охраной окружающей
среды и рациональным использованием природных ресурсов ‹ См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей
среды) : учебник. М., 1998. С. 283.›.
Роль и значение нормирования определены ст. 3 Закона об охране окружающей среды, устанавливающей, что
одним из основных принципов охраны окружающей среды является обеспечение снижения негативного воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами охраны окружающей среды,
которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических
и социальных факторов.
Непосредственно целям, основаниям и порядку установления экологических нормативов посвящена гл. V Закона
Одной из целей экологического нормирования является достижение научно обоснованного компромисса между
экологическими, экономическими и социальными интересами человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
Своеобразие экологических нормативов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами,
с момента их утверждения компетентными органами государства становятся юридически значимыми. При этом
экологическое законодательство не предусматривает прямое и скорейшее заимствование международных норм
и правил, а предлагает лишь их учет при разработке российских нормативов.
В механизме экологического права институт нормирования занимает особое место. Он содержит критерии
правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов
экологических правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия
правомерности (противоправности) поведения субъектов экологических правоотношений.
Состояние таких институтов, как право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, эколо-
гический контроль и экологическая экспертиза, ответственность за экологические правонарушения зависит
от показателей качества окружающей среды. В случае нарушения установленных нормативов специально
уполномоченные органы могут обращаться в суд для приостановления или ограничения деятельности хозяйствующих
субъектов, налагать штрафы, а также (при наличии оснований) передавать материалы в компетентные органы для
привлечения виновных к уголовной ответственности.
Классификация экологических нормативов включает нормативы качества окружающей среды и нормативы
допустимого воздействия на окружающую среду. Каждая из этих двух групп, в свою очередь, содержит свои
подгруппы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что нормативы качества определяют предельное
количество вредных веществ, способных оказать воздействие на здоровье человека, в атмосферном воздухе, воде и т.д.
Соответствие количества вредных веществ нормативам качества окружающей среды позволяет говорить
о безопасности окружающей среды для здоровья граждан.
В отличие от нормативов качества, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду содержат
требования ни к состоянию окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность
определенными рамками. Взаимообусловленность обеих групп экологических нормативов заключается в том, что
совокупное количество вредных веществ, которые могут быть размещены промышленными и иными хозяйствующими
субъектами в результате выбросов, сбросов и размещения отходов не должно повлиять на безопасное для жизни
и здоровья граждан качество окружающей среды.
В настоящий момент экологическое законодательство не содержит исчерпывающего перечня экологических
нормативов. В соответствии со ст. 28 Закона об охране окружающей среды допускается установление «иных»
нормативов обеих групп, а именно нормативов качества и нормативов допустимых воздействий.
Отсутствие исчерпывающего перечня экологических нормативов можно объяснить тем, что законодатель не счел
необходимым упоминать о некоторых видах нормативов, которые были в утратившем силу Законе об охране
окружающей природной среды 1991 г., и получили широкое развитие в действующем экологическом законодательстве.
В их числе — предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и нормативы предельно
допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. Упоминаемые же в Законе об охране
окружающей природной среды 1991 г. нормативы санитарных и защитных зон (водоохранные зоны, санитарно-
защитные зоны и др.) есть в Законе об охране окружающей среды, но они не получили закрепления как нормативы,
а вошли в него в качестве разновидности требований к отдельным видам деятельности.
Рассматриваемая система экологических нормативов будет действовать вплоть до момента разработки и принятия
технических регламентов, предусмотренных Законом о техническом регулировании. Экологические нормативы
составят содержательную часть общих технических регламентов в отношении процессов (методов) производства,
эксплуатации и утилизации продукции по вопросам экологической, а также санитарной безопасности.
Основное значение технических регламентов будет заключаться в том, что они выступят в качестве единых
и постоянных (стабильных) критериев безопасности объектов технического регулирования, с одной стороны,
принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой —
указывая потребителю, какой эта продукция должна быть.
Первые технические регламенты уже приняты. В качестве такого примера следует привести постановление
Правительства РФ от 12.10.2005 № 609 «Об утверждении специального технического регламента “О требованиях
к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных
(загрязняющих) веществ”». В отношении данного технического регламента уже формируется судебная практика.
Так, в 2010 г. гражданин М. ещеринов обратился в Верховный Суд РФ с заявлением, в котором просил признать
п. 10 и 14 вышеуказанного Технического регламента недействующими в части, касающейся введения с 1 января 2010 г.
технических нормативов экологического класса 4 и запрета на выпуск в обращение автомобильной техники
и двигателей внутреннего сгорания, не соответствующих этому экологическому классу. В заявлении было указано, что
положения Технического регламента в оспариваемой части противоречат нормам Федерального закона
«О техническом регулировании» и нарушают право заявителя на выбор транспортного средства для ввоза
на территорию Российской Федерации.
Рассмотрев материалы дела, суд пришел к выводу о том, что Правительство РФ имело полномочия на утверждение
Технического регламента и закрепление в нем обязательных положений о введении с 1 января 2010 г. технических
нормативов экологического класса 4 и запрета на выпуск в обращение автомобильной техники, имеющей
экологический класс ниже этого класса. Не согласился суд и с утверждениями истца о том, что введение норм
экологического класса 4 направлено исключительно на ограничение ввоза импортных автомобилей на территорию
России. Исходя из п. 6 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», технические регламенты
применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции или
осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или
особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями,
продавцами, приобретателями. В результате доводы заявителя о противоречии предписаний Технического регламента
нормам Федерального закона «О техническом регулировании» были признаны необоснованными ‹ Решение Верховного
Суда РФ от 20 мая 2010 г. № ГКПИ10-319 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 10 и 14
технического регламента “О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации,
вредных (загрязняющих) веществ”, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609».›.
5.2. Нормативы качества окружающей среды

Нормативы качества окружающей среды — это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими,
химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении
которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Данная группа экологических нормативов является одним
из критериев определения благоприятности качества окружающей среды и используется при защите экологических
прав граждан в суде.
В нашей стране данная группа нормативов сложилась одной из первых в мире, установив ПДК сотен вредных
веществ в атмосфере, почвах, воде и т.д. Первые нормативы ПДК вредных веществ по питьевой воде были
установлены в 1939 г., а к 1991 г. их было 1925. ПДК вредных веществ по атмосферному воздуху были установлены
в 1951 г. для 10 вредных веществ, а к 1991 г. их было уже 479. Нормы ПДК в почве были введены с 1980 г.,
и к 1991 г. их было 109‹ См.: Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С. 66.›.
Данная группа экологических нормативов введена с целью оценки состояния окружающей среды для сохранения
естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Однако
до недавнего времени при определении величины ПДК специально уполномоченные органы ориентировались
на экологически обусловленные показатели охраны здоровья человека, не учитывая особенности охраны
растительного и животного мира. В связи с этим разрабатываемые и принимаемые нормативы качества окружающей
среды были скорее гигиеническими, чем экологическими.
В системе нормативов качества окружающей среды выделяются следующие подгруппы:
Во-первых, нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды,
в том числе нормативы ПДК химических веществ, включая радиоактивные вещества. Различают максимально разовую
и среднесуточную величину ПДК для каждого загрязняющего вещества. Если норматив ПДК, согласно данным
мониторинга, превышается, то в результате соответствующих замеров определяется во сколько раз, например, 1,3
ПДК, 5 ПДК, 10 ПДК и т.д.
Во-вторых, нормативы ПДУ воздействий, в том числе вредных физических воздействий (шум, тепло, вибрация,
магнитные поля и т.д.) и радиационных воздействий.
В-третьих, нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей
среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества
окружающей среды, а также нормативы ПДК микроорганизмов.
В-четвертых, иные нормативы качества окружающей среды.
При отсутствии ПДК для веществ, содержащихся, например, в сточных водах проектируемых или строящихся
предприятий, на стадии предупредительного контроля устанавливаются ОДУ содержания этих веществ в воде,
разработанные на основе расчетных и экспресс-экспериментальных методов прогноза токсичности. Сейчас, например,
для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения разработано более 1600 вредных
веществ и ОБУВ более 200 веществ.
Как следует из ст. 6 Закона об охране окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ сейчас
вправе устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащие соответствующие требования и нормы
не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.
Нормативы качества окружающей среды, наряду с Законом об охране окружающей среды, предусматриваются
и актами природоресурсного законодательства.
Так, согласно п. 5 ст. 13 ЗК для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды
Правительством РФ устанавливаются нормативы ПДК вредных веществ, вредных микроорганизмов и других
загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим
нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования. В целях предотвращения
деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель
с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов (равно как и воздуха), в том числе
предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень
радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
Согласно ст. 47 Закона о рыболовстве, нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения,
в том числе нормативы ПДК вредных веществ в водах объектов рыбохозяйственного значения, разрабатываются
в порядке, установленном Правительством РФ. Сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения
и рыбоохранные зоны вредных веществ, ПДК которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения
не установлены, запрещается.
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий
и акваторий, назначение природных и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, а также
природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Так, несколько десятилетий назад в связи
с ухудшением состояния лесных пород мемориального парка музея-усадьбы Л. Н. Толстого «Ясная Поляна»,
находившегося в зоне влияния промышленных выбросов Щекинского производственного объединения «Азот», были
установлены нормативы ПДК ряда загрязняющих веществ, более жесткие, чем ранее‹ См.: Колбасов О. С. Нормирование как
правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1987. № 3. С. 75.›.
Учет природных особенностей территорий и акваторий прямо предусмотрен и рядом современных нормативных
правовых актов. Среди них можно отметить Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых
концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду
и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ (утверждены постановлением
Правительства РФ от 10.03.2000 № 208 «Об утверждении Правила разработки и утверждения нормативов предельно
допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую
среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации»).
Нормативы ПДК вредных веществ в морской среде устанавливаются в целях оценки состояния окружающей
природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного
и животного мира. Нормативы ПДК вредных веществ разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти исходя из целевого назначения водного объекта. Так, для водных
объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения они утверждаются специально
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора;
для водных объектов рыбохозяйственного значения — специально уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов
и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — это нормативы, которые установлены
в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых
соблюдаются нормативы качества окружающей среды.
Характерно то, что нормативы ПДК используются в природоохранительной практике РФ с конца 1930-х гг.
(по воде), регулирование сброса сточных вод стало осуществляться с 1974 г., а необходимость установления
нормативов ПДВ загрязняющих веществ в атмосферу была предусмотрена только в 1980 г. Следовательно, долгое
время в механизме обеспечения нормативов качества окружающей среды отсутствовали важнейшие правовые
инструменты.
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, иногда называемые производственно-
хозяйственные нормативы, устанавливают требования не к качеству окружающей среды, а к источнику вредного
воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками. Для каждого источника вредного воздействия
(например, каждой трубы на предприятии) устанавливаются определенные пределы (параметры) выбросов, сбросов
или иных видов вредного воздействия. Специально уполномоченные органы рассчитывают суммарный показатель
загрязнения от всех антропогенных объектов, который не должен в совокупности привести к превышению
показателей ПДК.
В составе данной группы экологических нормативов в соответствии со ст. 22 Закона об охране окружающей среды
выделяется шесть подгрупп:
- нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов;
- технологические нормативы;
- технические нормативы;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего
излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
— нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
— нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
— нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего
излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
— нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
— нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
— нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях охраны
Наименование последней подгруппы «нормативы иного допустимого воздействия» означает, что данный перечень
не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными или региональными нормативно-правовыми
актами в случае такой необходимости.
Объективных причин, которые могут побудить органы государственной власти субъектов РФ разработать
дополнительные экологические нормативы, может быть как минимум две: необходимость ужесточения экологических
требований на особо охраняемых природных территориях либо в зонах экологического неблагополучия регионального
значения (в случае принятия закона субъекта РФ о порядке их создания).
Рассмотрим по порядку указанные подгруппы.
В первую очередь, это НДВС химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ
и микроорганизмов — нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности
в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ
и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных
источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, при соблюдении которых
обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
Необходимость данной разновидности нормативов допустимых воздействий обусловлена тем, что на состояние
окружающей среды в отдельно взятом городе или регионе оказывают негативное воздействие многочисленные
стационарные и передвижные источники таких воздействий. Соблюдение норматива ПДК возможно лишь при
установлении конкретных величин допустимых выбросов вредных веществ для каждого источника. Отсутствие таких
нормативов выбросов обрекает механизм охраны окружающей среды на низкую эффективность. Примером тому
является практика охраны атмосферного воздуха, существовавшая в СССР в течение нескольких десятилетий, когда
были нормативы ПДК, но не предусматривались технико-юридические средства обеспечения их соблюдения в виде
ПДВ для каждого источника загрязнения атмосферного воздуха. Норматив ПДВ вредных веществ является величиной,
выражающей предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в окружающую
среду (атмосферу, водный объект) в единицу времени из данного источника выброса или сброса.
Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе
использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
Под технологическим нормативом понимается норматив допустимых выбросов и сбросов веществ
и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических
процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов
в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции. Наилучшей существующей технологией является
технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного
воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом
экономических и социальных факторов.
Данную норму нельзя понимать в том смысле, что технологические нормативы для всех хозяйствующих субъектов
и видов деятельности уже сегодня должны отражать последние достижения науки и техники. Она содержит лишь
указание на цель, к которой законодатель готовит хозяйствующих и иных субъектов, осуществляющих негативное
воздействие на окружающую среду, но которая будет достигнута лишь в отдаленной перспективе развития
экономики РФ.
Согласно п. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды при невозможности соблюдения НДВС веществ
и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих
только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих
технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Для этого составе документов,
подаваемых хозяйствующим субъектом в специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды
для получения разрешений, устанавливающих лимиты на выбросы (сбросы), обязательно должны быть планы
снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, обеспечивающих поэтапное
достижение нормативов предельно допустимых выбросов по каждому веществу, по которому устанавливается
лимит на выбросы, предусматривающие внедрение наилучших существующих технологий и (или) реализацию
других природоохранных проектов.
Такое исключение из общего правила предусмотрено потому, что многие хозяйствующие субъекты по объективным
технологическим причинам не в состоянии соблюдать нормативы ПДВ.
Подобные исключения практиковались и ранее под названием норматива ВСВ. Например, согласно ст. 1 Закона
об охране атмосферного воздуха, временно согласованный выброс — временный лимит выброса вредного
(загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных
источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития
соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.
Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (экологическими лимитами)
понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду,
установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших
существующих технологий, в целях достижения нормативов охраны окружающей среды. Целью установления
экологических лимитов является поэтапное снижение объемов ПДВ загрязняющих веществ в окружающую среду,
а также объемов размещения отходов производства и потребления с учетом экологической обстановки в регионе,
обеспечение рационального природопользования и благоприятного качества окружающей среды.
За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается
государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах.
Следующую группу составляют НООПП и лимиты на их размещение.
Отходы производства и потребления — остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов,
которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои
потребительские свойства. НООПП и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны
окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным
предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами.
Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации
предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в числе
прочего, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях
уменьшения количества их образования.
Таким образом, следует разграничивать понятия «нормативы образования отходов» и «лимиты на их размещение».
Под нормативом образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при
производстве единицы продукции. Лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов
конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах
размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.
При разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение учитываются: экологическая
обстановка на данной территории; предельно допустимые вредные воздействия отходов, предполагаемых
к размещению на окружающую среду; наличие имеющихся технологий переработки отхода данного вида, которые
включены в банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов, являющийся составной частью
государственного кадастра отходов.
В другую группу входят НДФВ — нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого
воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы
качества окружающей среды. Под указанными факторами физического воздействия традиционно понимается шум,
вибрация, электромагнитное излучение и т.д., хотя уже с начала 1990-х гг. получило нормативное закрепление
тепловое загрязнение водных объектов.
Как и в случае с установлением нормативов ПДВС, установление рассматриваемой разновидности нормативов
допустимого воздействия предполагает следующую процедуру.
На основании комплексных нормативов допустимой антропогенной нагрузки для определенной территории
(например, городского округа) определяются нормативы качества окружающей среды в целях оценки ее состояния
и благоприятности для жизни и здоровья граждан и иных живых организмов. Для достижения данной цели каждому
источнику физических воздействий на окружающую среду определяется максимально допустимый показатель его
негативного воздействия на нее.
Нормативы уровней радиации, шума, вибрации и иных физических воздействий должны обеспечивать сохранение
здоровья населения, его генофонда и отсутствие метаболизма в биологической среде. Для особо ценных территорий
(курортные и рекреационные зоны, особо охраняемые территории) предельно допустимые показатели воздействия
должны обеспечивать отсутствие каких-либо негативных изменений в экосистемах этих территорий. Для зон
экологического бедствия нормативы воздействия должны быть направлены на улучшение экологического состояния
данных территорий.
Рассматриваемая разновидность физических воздействий на окружающую среду наиболее проработана
применительно к атмосферному воздуху.
Под предельно допустимым нормативом вредного физического воздействия на атмосферный воздух понимается
норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других
физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех
других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий
на атмосферный воздух. Юридические лица, имеющие источники вредного физического воздействия на атмосферный
воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического
воздействия на атмосферный воздух;
Следующую группу составляют нормативы изъятия компонентов природной среды.
Под компонентами природной среды понимается земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды,
атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы
и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для
существования жизни на Земле.
Нормирование изъятия природных компонентов означает определение пределов и ограничений по использованию
различных видов природных компонентов в целях недопущения превышения допустимого воздействия
на окружающую среду, сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого
функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Другими словами, целью
введения данной разновидности нормативов является обеспечение рационального природопользования для
поддержания природного баланса в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Основным инструментом по регулированию изъятия природных богатств является установление лимитов
природопользования. Лимиты являются своеобразным видом нормативов, а их выделение предопределяется двумя
способами природопользования: путем изъятия ресурсов из природных объектов и внесением в окружающую среду
антропогенных веществ, включая отходы.
В связи с этим экологическое и природоресурсное законодательство выделяет две принципиальных разновидности
лимитов в сфере взаимодействия природы и общества: природоресурсные и экологические.
Природоресурсные лимиты — это система ограничений по объему изъятия или иного использования
конкретного природного ресурса, устанавливаемых природопользователям компетентными органами
на определенный срок в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды. К их числу относятся, в первую очередь, ограничения (квоты) на изъятие природных
богатств — добычу полезных ископаемых, вылов водных биоресурсов, заготовку древесины и т.д. Основной
причиной введения природоресурсных лимитов является ограниченность запасов природных ресурсов,
необходимость сохранения экологических связей между компонентами окружающей среды, а также получения
финансовых средств на природоохранные мероприятия.
Таким образом, данная подгруппа лимитов регулирует использование природных ресурсов, т.е. их эксплуатацию,
вовлечение в хозяйственный оборот, включая при этом все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной
деятельности.
Так, в соответствии со ст. 33 ВК лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта в границах речных
бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности устанавливаются схемами
комплексного использования и охраны водных объектов. Согласно ст. 17 Закона о животном мире нормирование
в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в установлении нормативов
изъятия объектов животного мира и других нормативов и норм в области использования и охраны животного мира
и среды его обитания. В соответствии со ст. 35 Закона о недрах одной из задач государственного регулирования
отношений недропользования является определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых
на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам.
Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду
используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники,
усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния,
а также других факторов.
Наряду с ограничением объемов изъятия природного ресурса, экологическое и природоресурсное законодательство
предусматривает установление природоохранных ограничений по характеру использования определенного вида
природного ресурса.
Типичным примером в данной подгруппе является ст. 100 ЗК, которая относит к особо ценным землям такие,
в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную,
историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных,
животных организмов, редкие геологические образования и т.д.). На собственников таких земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их
сохранению.
Отдельную группу составляют НПДН.
В течение вот уже нескольких лет действия Закона об охране окружающей среды нормативы данной группы
не были разработаны и официально утверждены. Однако это не мешает определить их сферу действия и юридическое
значение.
НПДН — это нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия
всех источников на окружающую среду и (или) отдельные ее компоненты в пределах конкретных территорий и (или)
акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических
систем и сохраняется биологическое разнообразие. Целью разработки и применения НПДН является обеспечение
рационального сочетания хозяйственной и рекреационной деятельности по использованию природных ресурсов
с охраной природы.
НПДН занимают особое место в системе экологических нормативов, характеризуя пороговые свойства
устойчивости территорий. Они являются комплексным, территориальным стратегическим нормативом, позволяющим
прогнозировать экологическую ситуацию на определенной территории еще на стадии планирования определенных
видов деятельности (строительство и реконструкция городских и сельских населенных пунктов (кварталов,
микрорайонов), размещение объектов промышленности, энергетики, транспорта, а также иных экологически вредных
объектов) с учетом каждого вида антропогенных воздействий и их совокупности.
Разработка и учет показателей НПДН позволит избежать ситуации с возможным превышением емкости
окружающей среды (т.е. ее способности выдержать совокупную антропогенную нагрузку без нарушения
ее экологической функции) при планируемом осуществлении хозяйственной или иной деятельности.
При установлении нормативов НПДН учитываются природные особенности конкретных территорий и (или)
акваторий.
Одним из примеров учета таких особенностей является экологическое зонирование Байкальской природной
территории, которое осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал
и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние. Экологические зоны
Байкальской природной территории (центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая
зона атмосферного влияния) выделяются в составе территорий, предусмотренных ст. 2 Закона об охране озера Байкал.
Согласно ст. 14 Закона об охране озера Байкал, предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ,
размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал,
устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством РФ и ежегодно
подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской
природной территории. Концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической
системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций
вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.
Другим примером действия данной группы экологических нормативов является установление ограничений
по пребыванию граждан на особо охраняемых природных территориях.
Так, согласно п. 5 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях, пребывание на территории
государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или
должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники,
допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.
Следовательно, ограничение количества граждан — посетителей заповедника направлено на недопущение превышения
норм антропогенной нагрузки на его экосистемы в целях сохранения данной ООПТ своих экологических функций
и избежания негативных экологических последствий.
Представляется, что значение данной группы экологических нормативов в будущем будет возрастать в силу
ратификации Россией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (подписан в Киото
11 декабря 1997 г.). Данный протокол определяет для каждой из подписавших ее сторон обязательства по количе-
ственным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу, а, следовательно, для выполнения этих
международных обязательств на определенных территориях будут ужесточаться как сами экологические нормативы,
так и надзор (контроль) за их соблюдением. В первую очередь, это должно затронуть НПДН.
5.4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

В числе наиболее отработанных способов государственного регулирования экономики является ведение
государственной разрешительной политики, разновидностью которой выступают сертификация, регистрация
хозяйствующих субъектов и лицензирование их деятельности. Реализация данной политики является формой
проявление императивного метода правового регулирования отношений, в том числе в сфере взаимодействия
природы и общества.
Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих
лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом
на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если
в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме
электронного документа.
Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий,
продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено
федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению
действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного
информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам
лицензирования.
Порядок выдачи лицензий регулируется Законом о лицензировании, а также иными нормативными правовыми
актами. Новизна данного закона состоит в установлении единого перечня лицензируемых видов деятельности
и определении порядка лицензирования. Статья 1 Закона о лицензировании определяет закрытый перечень видов
деятельности, лицензирование которых регламентируется нормами специальных законодательных актов.
Исходя из норм данного закона, существует два критерия отнесения того или иного вида деятельности к числу
лицензируемых: опасность нанесения ущерба частным и публичным интересам; несостоятельность других методов
воздействия. Следовательно, лицензирование представляет собой компромисс, позволяющий гарантировать права
и законные интересы граждан, общества и государства в условиях формирования рыночной экономики.
Анализ Закона о лицензировании и сферы его действия в контексте вопросов охраны окружающей среды позволяет
говорить о том, что со дня его вступления в силу лицензирование природопользования (например, недропользования
или пользования объектами животного мира) прекращается. Такой вывод следует из ст. 22 Закона о лицензировании,
согласно которой лицензирование видов деятельности, не указанных в ч. 1 ст. 12 данного Закона, прекращается со дня
его вступления в силу. Лицензирование использования природных ресурсов в нем не указано.
Экологическое лицензирование — это совокупность мероприятий, проводимых федеральными органами
исполнительной власти, направленных на реализацию государственной функции экологического управления
и заключающихся в определении условий предоставления, изменения и прекращения действия лицензий (разрешений)
на осуществление деятельности, оказывающей (реально или потенциально) негативное воздействие на состояние
Как нами уже упоминалось ранее, экологическое право регулирует общественные отношения в трех сферах
взаимодействия общества и природы: устанавливает экологические требования к осуществлению отдельных видов
деятельности (в промышленности, энергетике, обороне, сельском хозяйстве и т.д.); определяет особенности охраны
отдельных видов природных объектов (лесов, вод, недр и т.д.); определяет порядок охраны территорий с особым
эколого-правовым статусом.
Исходя из этого все виды деятельности, подпадающие в сферу экологического лицензирования, представляют собой
конкретизацию первой группы требований — требований к отдельным видам деятельности
Выделим наиболее экологически значимые виды деятельности, подлежащей обязательному экологическому
лицензированию.
1. Эксплуатация взрывопожароопасных, химически опасных производственных объектов I, II и III классов
опасности. Указанные виды объектов являются разновидностями опасных производственных объектов, порядок
деятельности которых регламентируется Законом о промышленной безопасности.
2. Деятельность по хранению и уничтожению химического оружия. Уничтожение химического оружия —
процесс необратимого преобразования токсичных химикатов, боеприпасов и устройств, оборудования в целях
приведения в состояние, не пригодное для использования в качестве химического оружия. Уничтожение
химического оружия осуществляется в соответствии с Конвенцией от 13.01.1993 «О запрещении разработки,
производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» и Законом об уничтожении
химического оружия.
3. Деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов, а также погрузочно-разгрузочная
деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном и внутреннем водном транспорте, в морских
портах. Опасными являются грузы, которые в силу присущих им свойств и особенностей при их перевозках,
перегрузках и хранении могут создавать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей среде,
привести к повреждению или уничтожению материальных ценностей.
4. Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I—IV класса опасности
(не подлежит лицензированию деятельность по накоплению, а также сбору, использованию, обезвреживанию,
размещению отходов V класса опасности).
5. Деятельность в области использования источников ионизирующего излучения (за исключением случая, если
эти источники используются в медицинской деятельности), под которой понимается проектирование,
конструирование, производство, размещение, эксплуатация, техническое обслуживание, хранение и утилизация
источников ионизирующего излучения, проектирование, конструирование, изготовление и эксплуатация средств
радиационной защиты источников ионизирующего излучения. Под источниками ионизирующего излучения
понимаются не относящиеся к ядерным установкам и не содержащие радиоактивные вещества радиационные
источники, в которых ионизирующее излучение генерируется за счет изменения скорости заряженных частиц,
аннигиляции или ядерных реакций.
6. Работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления, а также
деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности,
осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации,
строительства, реконструкции объектов капитального строительства).
Под выполнением работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления понимается
деятельность по защите сельскохозяйственных растений от градобития, регулированию осадков, рассеиванию туманов,
осуществляемая в целях регулирования таких процессов и явлений, а также уменьшения возможного вреда,
причиняемого ими населению и экономике.
Под выполнением работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления понимается деятельность
по предупредительному спуску снежных лавин, регулированию электрической активности атмосферы, изменению
электромагнитных и иных свойств среднего и верхнего слоев атмосферы.
Под деятельностью в области гидрометеорологии и смежных с ней областях понимается деятельность, включающая
в себя: определение метеорологических, климатологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических
и агрометеорологических характеристик окружающей среды; определение уровня загрязнения (включая
радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства; подготовку
и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей
среды, ее загрязнении (включая радиоактивное); формирование и ведение банков данных в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях.
Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений
в предусмотренный Законом о лицензировании перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.
Выданные лицензии действуют бессрочно.
5.5. Экологическая сертификация

В начале 1990-х гг. система сертификации была введена в Российской Федерации Госстандартом России для
реализации Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» в целях охраны здоровья людей
и окружающей среды от недоброкачественной и экологически опасной продукции или услуг. Однако из сферы
применения сертификации тогда выпали такие объекты, как необходимые для производства и потребления
озоноразрушающие вещества, экологически вредные технологии. Поэтому в 1993 г. было предусмотрено создание
самостоятельной системы экологической сертификации.
Впоследствии система сертификации получила свое развитие, как в специальных законах, так и в отраслевом
экологическом законодательстве.
Например, согласно ст. 15 Закона об охране атмосферного воздуха, производство и использование топлива
на территории РФ допускалось только при наличии сертификатов соответствия или деклараций о соответствии,
подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха.
Согласно ст. 41 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, сертификация отдельных видов
продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, осуществлялась в соответствии
с законодательством РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии таких продукций,
работ и услуг санитарным правилам. Всего же было принято более 200 актов, в той или иной степени имеющих
отношение к экологической сертификации.
В настоящий момент система экологической сертификации вытекает из положений Закона о техническом
регулировании.
Закон определяет, что сертификация — это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения
соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям
договоров. В результате проведения сертификации выдается сертификат соответствия — документ, удостоверяющий
соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям
договоров. Выдачу сертификатов осуществляет орган по сертификации — юридическое лицо или индивидуальный
предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации.
Закон устанавливает, что подтверждение соответствия, т.е. документальное удостоверение соответствия продукции
или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,
выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил
или условиям договоров, может носить добровольный или обязательный характер.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное
подтверждение соответствия осуществляется в формах: принятия декларации о соответствии или обязательной
сертификации.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между
заявителем и органом по сертификации для установления соответствия национальным стандартам, стандартам
организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства,
эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении
которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Лицо или
лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации,
и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения
предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников
данной системы добровольной сертификации.
Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.
Обязательная сертификация осуществляется уполномоченным органом по сертификации на основании договора
с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются
соответствующим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов
подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации. Срок действия
сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом.

1. Дайте определение нормирования как функции государственного управления. Сформулируйте критерии классификации
экологических нормативов.
2. Какое место институт нормирования в области охраны окружающей среды занимает в механизме экологического права?
3. Разъясните, для реализации каких экологически значимых целей введена система нормативов качества окружающей среды?
Какие подгруппы в ней можно выделить?
4. Объясните значение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Какие подгруппы в ней можно выделить?
5. Что такое экологическое лицензирование? Как соотносятся понятия «лицензирование», «нормирование», «техническое
регулирование»?
6. Разъясните, что следует понимать под экологической сертификацией? В каких целях предусмотрено проведение обязательной
сертификации?
Будницкий, Д. М. О некоторых правовых проблемах, связанных с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные
объекты / Д. М. Будницкий // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 5.
Кичигин, Н. В. Экологическое нормирование: проблемы единообразия легальной терминологии / Н. В. Кичигин //
Краснова, И. О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей
среды / И. О. Краснова // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Леонова, Г. Б. Технические регламенты и стандарты / Г. Б. Леонова // Законодательство. — 2010. — № 2.
Лукьянова, В. Ю. К вопросу о юридической природе технического регламента / В. Ю. Лукьянова // Журнал российского
права. — 2007. — № 5.
Максимова Ю.Г. Создание системы экологического нормирования в условиях развития экологического законодательства
Российской Федерации // Экологическое право. – 2012. - № 6.
Малыгин А.А. Правовые вопросы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду в районах падения
космических объектов и пути их решения // Современное право. – 2013. - № 5.
Меняйленко, Я. В. Проблемы совершенствования законодательства в области технического регулирования в Российской
Федерации / Я. В. Меняйленко // Гражданин и право. — 2010. — № 9.
Петрова, Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны
окружающей среды / Т. В. Петрова // Экологическое право. — 2005. — № 1.
Русин С.Н Полнота правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и эффективность
государственного управления: проблемы теории и практики // Экологическое право. – 2013. - № 4.
Смирнова, Ю. В. Международные стандарты регулирования антропогенных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу
в области гражданской авиации / Ю. В. Смирнова // Транспортное право. — 2008. — № 3.
Широбоков, А. С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ
и микроорганизмов / А. С. Широбоков // Юрист. — 2006. — № 2—3.
Широбоков, А. С. Анализ правоприменительной практики в области нормировании воздействий на окружающую среду /
А. С. Широбоков // Экологическое право. — 2006. — № 6.
Хлуденева, Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации / Н. И. Хлуднева // Журнал
ГЛАВА 6.
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ

знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экологический надзор и контроль;
виды и формы экологического надзора и контроля; права и обязанности субъектов экологического надзора и контроля;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие порядок осуществления экологического надзора и контроля;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологический надзор и контроль;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического надзора и контроля;
навыками составления документов по экологическому надзору и контролю; навыками составления документов об обжаловании
результатов экологического контроля.
6.1. Понятие, задачи и система органов экологического надзора и контроля

Об экологическом контроле (надзоре) можно говорить в двух смыслах: как о проявлении экологической функции
современного государства и как об элементе механизма управления качеством окружающей среды, что позволяет
рассматривать его в качестве гарантии выполнения экологических мероприятий и реализации эколого-правовых норм,
способа обеспечения законности в государственном управлении охраной природы ‹ См.: Голиченков А. К. Экологический
контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991. С. 37. ›.
Экологический контроль (надзор) — это система мер, направленная на предупреждение, выявление и пресечение
нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами
хозяйственной и иной деятельности требований охраны окружающей среды.
Классификацию видов экологического надзора (контроля) можно производить по нескольким критериям.
По субъектам, осуществляющим экологический надзор (контроль), различают государственный надзор, а также
производственный и общественный экологический контроль. Это значит, что сейчас законодатель начал проводить
отличия между экологическим надзором, который осуществляют органы государственной власти РФ и субъектов РФ
(органы местного самоуправления не наделены такими полномочиями), и экологическим контролем, который
осуществляют общественные объединений и иные некоммерческие организации объединения (отдельные граждане),
а также сами хозяйствующие субъекты (в виде производственного экологического контроля).
По направленности контроля следует различать внешний (надведомственный) и внутренний
(внутриведомственный) экологический надзор (контроль). Внутренний экологический контроль осуществляется самим
хозяйствующим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.
По критерию объекта экологического надзора (контроля) выделяют: надзор (контроль) за состоянием природных
объектов (вод, лесов и др.); надзор (контроль) за состоянием отдельных природных комплексов и территорий;
надзор (контроль) за соблюдением и исполнением экологических нормативов и правил природопользователями
в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.
6.2. Государственный экологический надзор

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление
и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также
юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями,
их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения
проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению
и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной
власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию
состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами
местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей
Государственный экологический надзор подразделяется на общий, осуществляемый органами общей компетенции
(Президент РФ, Правительство РФ и т.д.), и специальный, осуществляемый органами исполнительной власти РФ
и субъектов РФ.
Cпециальный государственный экологический надзор осуществляется в форме предупредительного и текущего
надзора.
Задачей предупредительного надзора является недопущение хозяйственной деятельности, которая в будущем может
оказывать вредное воздействие на природу. Он осуществляется на стадии планирования или проектирования этой
деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию различными способами.
Основными из них являются проведение государственной экологической экспертизы, а также проведение
согласования намечаемой деятельности с природоохранительными органами, выдача ими заключений на проекты
решений. Последняя разновидность предупредительного надзора указана, например, в ст. 50 Закона о рыболовстве,
согласно которой при деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию,
планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному
ремонту объектов капитального строительства, внедрению новых технологических процессов и т.д. должны
применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Поэтому указанная деятельность
осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
Текущий государственный экологический надзор осуществляется специально уполномоченными федеральными
органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов. Например, согласно ст. 10
Закона об уничтожении химического оружия осуществляется надзор и контроль за безопасностью ведения работ
по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и состоянием окружающей среды на объектах
по хранению и уничтожению химического оружия, в зонах защитных мероприятий, а также по маршрутам его
перевозки.
В числе основных видов (направлений) государственного экологического надзора в Российской Федерации можно
выделить:
— надзор за состоянием природных объектов: земель (особенно земель сельскохозяйственного назначения), лесов,
вод, атмосферного воздуха, животного мира, недр;
— надзор за состоянием природных комплексов на особо охраняемых природных территориях, в исключительной
экономической зоне, континентальном шельфе, внутренних морских водах и в территориальном море и т.д.;
— надзор за соблюдением экологических требований в отдельных сферах деятельности: в промышленности,
в сфере обращения с отходами, при уничтожении химического оружия, за радиационной обстановкой и т.д.
Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти
субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор). Последними государственный экологический
надзор осуществляется на объектах хозяйственной и иной деятельности, не входящих в сферу действия объектов
федерального экологического надзора. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ,
осуществляющих государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны
окружающей среды субъектов РФ), определяется законодательством субъектов РФ самостоятельно.
Государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов
хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства РФ в области охраны
окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.
Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду, в том числе показатели высокого и экстремально высокого химического и радиационного
загрязнения окружающей среды, на основании которых устанавливаются для целей государственного
экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства РФ в области
охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, устанавливаются
Правительством РФ.
В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства
предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор
осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти,
уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством
о градостроительной деятельности.
Функция надзора за состоянием окружающей среды в той или иной мере присуща нескольким федеральным
органам исполнительной власти. Наиболее обширные полномочия в области федерального экологического надзора
принадлежат Росприроднадзору, что следует из постановления Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном
государственном экологическом надзоре» от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля за охраной
окружающей среды (государственного экологического контроля)».
Действующее законодательство не всегда разделяет понятия государственного надзора за охраной отдельных
природных объектов и государственного надзора за их использованием. Например, п. 2 ст. 65 Закона об охране
окружающей среды упоминает надзор за «охраной атмосферного воздуха» или «охраной водных объектов» наряду
с «геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» или «охраной и использованием
объектов животного мира». Последние в части использования природных ресурсов, на наш взгляд, несколько выходят
за рамки собственно «экологического надзора».
Государственный экологический надзор как элемент механизма управления качеством окружающей среды имеет
ряд особенностей.
Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер, охватывает все природные объекты,
их состояние, а также деятельность любых природопользователей не зависимо от подчиненности и форм
собственности. Для него нет закрытых зон. Такой вывод следует из ст. 66 Закона об охране окружающей среды,
согласно которой государственные инспектора в области охраны окружающей среды вправе осуществлять
экологический надзор, в том числе на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.
Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых
государственными инспекторами (либо судом по их представлению) к нарушителям экологического законодательства.
К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф, административное
приостановление деятельности), административного пресечения (выдача предписаний об устранении нарушений) и т.д.
Необходимо иметь в виду, что законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения
взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур надзора и контроля.
Такие гарантии, в частности, предусматривает Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля». Так, например, указанный закон в числе принципов защиты прав
хозяйствующих субъектов при проведении контрольных мероприятий закрепляет презумпцию добросовестности
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проведение проверок в соответствии с полномочиями органа
государственного контроля (надзора), их должностных лиц, недопустимость проводимых в отношении одного
юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля
(надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, недопустимость взимания органами
государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.
Обязательным при проведении плановых проверок по осуществлению различных видов государственного контроля
является составление специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти ежегодных
планов проверок, доступных для обозрения в сети Интернет. Основным принципом при проведении плановой
проверки можно назвать проведение такой проверки не чаще, чем один раз в три года. Важным является закрепление
на законодательном уровне основных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля. К таким правам относятся:
— права при проведении проверки, в том числе, права непосредственно присутствовать при проведении
проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать от органа государственного
контроля информацию, которая относится к предмету проверки, знакомиться с результатами проверки и указывать
в акте проверки о своем согласии или несогласии с ними, обжаловать действия (бездействие) должностных лиц
органа государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии
с законодательством РФ.
— право на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля, включая упущенную
выгоду за счет средств соответствующих бюджетов согласно положений действующего законодательства.
Хозяйствующие субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия по государственному надзору и
контролю, помимо прав, наделены обязанностями. Так, при проведении проверок юридические лица должны
обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц, а индивидуальные предприниматели обязаны
присутствовать лично или обеспечить явку уполномоченных представителей. За необоснованные препятствия
проведению проверок, уклонение от их проведения или неисполнение в установленный срок предписаний органов
государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, юридические лица и индивидуальные
предприниматели несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определен
постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному
государственному экологическому контролю».
Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды
закреплены в ст. 66 Закона об охране окружающей среды.
Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных
обязанностей имеют право:
— запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной
власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан
информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
— беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя
(заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать
используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения,
обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства,
оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования,
экспертизы и другие мероприятия по контролю;
— выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении
выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда
растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц,
государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
— составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных
требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры
по предотвращению таких нарушений и т.д.
6.3. Производственный экологический контроль

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником)
юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе
хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию
и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае
организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается
обязанность информировать об этом специально уполномоченный орган в области государственного экологического
надзора.
Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии
с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона
«Об отходах производства и потребления» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств —
участников СНГ от 31.10. 2007 № 29-15) рекомендовано организациям, осуществляющим хозяйственную деятельность,
связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является
проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Это позволит
оперативно разрешать возникающие в повседневной деятельности предприятий экологические вопросы с учетом
специализации каждого такого хозяйствующего субъекта.
Производственный экологический контроль, как и остальные виды экологического надзора (контроля), может быть
предупредительным и текущим. Предупредительную функцию он будет выполнять в случаях, когда локальными
нормативными актами организации на соответствующих должностных лиц возложены функции согласования
инвестиционных проектов, предусматривающих оказание предприятием негативного воздействия на окружающую среду.
Программа производственного экологического контроля должна содержать сведения:
- об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
- об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
- об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
- о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного
экологического контроля;
- о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии
с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;
- о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и
методиках (методах) измерений.
Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля,
должна включать в себя документированную информацию:
- о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о
выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов
производства и потребления;
- о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях
физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
- об обращении с отходами производства и потребления;
- о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.
Наряду с общими требованиями проведения производственного экологического контроля, предусмотренными
Законом об охране окружающей среды, ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику
его проведения в отдельных сферах экологически опасной деятельности.
Во-первых, обязательно осуществление производственного экологического контроля юридическими лицами и
индивидуальными предпринимателями, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических
воздействий на атмосферный воздух.
В соответствии со ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха сведения о лицах, ответственных за проведение
производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах
хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха
представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий надзор в области охраны
Во-вторых, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный
контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарно-эпидемиологических
требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе
производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнении работ и оказания услуг в целях
обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг.
Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном техническими регламентами
или применяемыми до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов санитарными правилами.
В ст. 32 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения указывается, что лица, осуществляющие
производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления.
Наряду с обязательностью проведения производственного экологического контроля федеральные законы
устанавливают в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных
гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов.
Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный
производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением
требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Д
Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
представляются в письменной форме либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной
электронной подписью, в федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности или их
территориальные органы ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года. Требования к форме представления
сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.
ля этого каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положение о производственном контроле с учетом
профиля производственного объекта. Положение о производственном контроле утверждается руководителем
эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Ростехнадзора, а в
установленных законом случаях — с иными федеральными органами исполнительной власти.
Основными задачами производственного контроля являются: обеспечение соблюдения требований промышленной
безопасности в эксплуатирующей организации; анализ состояния промышленной безопасности, в том числе путем
организации проведения соответствующих экспертиз; разработка мер, направленных на улучшение состояния
промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроль за соблюдением требований
промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение
готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий; контроль за своевременным проведением
необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных
производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений; контроль за соблюдением
технологической дисциплины.
Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью
и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных
на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение
аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий.
Своя специфика в организации производственного экологического контроля за радиационной безопасностью
в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. В ст. 11
Закона о радиационной безопасности указывается, что должностные лица, осуществляющие производственный
контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками
ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарно-эпидемиологических требований, правил
радиационной безопасности, обязательных требований, установленных в соответствии с законодательством РФ
о техническом регулировании, сводов правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических
документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения
обнаруженных нарушений.
6.4. Общественный экологический контроль

Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную
окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Данный вид контрольной деятельности осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими
организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты
общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы
государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению
в порядке, установленном законодательством.
Общественный экологический контроль имеет многолетнюю историю. Впервые термин «общественный контроль»
был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден Устав
Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов. Однако долгие годы
общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и рассматривался в качестве придатка
системы государственных контрольных органов.
Целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований
экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими
лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет
способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений
экологического законодательства.
Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция, ЛК, ВК,
Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», и иные нормативные правовые акты.
По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля, следует выделить контроль
за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в соответствии со ст. 10
Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности
в различных сферах экономики (радиационная безопасность, градостроительная деятельность и т.д.), контроль
за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью
предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических
экспертизах и т.д.).
Общественный экологический контроль, как и государственный надзор, осуществляется в форме
предупредительного и текущего.
Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных
некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах
по экологическим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением
своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы.
Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют,
предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим
субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая
компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене
решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых
оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.
Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля —
общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества
за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности
инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности общественных
палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов
и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в Российской Федерации
гражданского общества и государства.
В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только
специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные
союзы.
Так, согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах
и гарантиях деятельности», профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда
и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные
инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они
имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности,
их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы
членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством
(текущий контроль).
Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся
и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых
и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).
Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных
предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти РФ, субъектов РФ,
органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.
Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать
предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием
о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения
в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. В соответствии со ст. 32 Закона о местном
самоуправлении должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца
дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные
лица могут быть привлечены к административной ответственности.
Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого
противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.
Однако в целом сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться.
Наиболее перспективная сфера, которую он может занять — это создание дополнительных информационных
возможностей для работы государственного экологического надзора. Дублирование функций государственного
экологического надзора представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии
с государственными экологическими надзорными органами общественные объединения и граждане могли
бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе,
микрорайоне, квартале и т.д.
Как справедливо отмечает О. Ю. Ганюхина, осуществление общественного экологического контроля сталкивается
сейчас с рядом трудностей, в том числе:
— отсутствием необходимого количества желающих заниматься общественным контролем (как и общественной
работой вообще);
— отсутствием четко регламентированного порядка осуществления общественного экологического контроля, прав,
обязанностей и ответственности общественных контролеров, а так же государственных гарантий по компенсации
неблагоприятных последствий такой деятельности;
— недостаточным профессиональным уровнем общественного контроля и правовой неосведомленности
общественных инспекторов, что часто делает невозможным практическое использование результатов общественного
экологического контроля;
— отсутствием необходимой финансовой поддержки общественного экологического контроля, в том числе
сокращением грантовой помощи‹ См.: Ганюхина О. Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 32—33.›.

1. Что следует понимать под экологическим надзором (контролем)? Назовите виды и формы экологического надзора (контроля).
2. В чем принципиальное отличие предупредительного экологического надзора (контроля) от текущего? Каков порядок
проведения каждого из них?
3. Сформулируйте определение государственного экологического надзора ? Какие органы участвуют в его проведении?
По каким объектам?
4. Какие должностные лица, в каком порядке и для каких целей осуществляют производственный экологический контроль?
5. Существуют ли особенности проведения производственного экологического контроля в отдельных сферах антропогенной
деятельности человека?
6. Какова цель проведения общественного экологического контроля?
Боголюбов, С. А. Правовое регулирование экологического контроля: теоретические проблемы / С. А. Боголюбов // Аграрное
Велиева, Д. Осуществление различных видов экологического контроля / Д. Велиева // Хозяйство и право. — 2009. — № 8.
Бринчук, М. М. Производственный экологический контроль как мера охраны природы / М. М. Бринчук, О. И. Саморукова //
Выпханова, Г. В. Информационно-правовые проблемы осуществления экологического контроля / Г. В. Выпханова // Аграрное
Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. – 2014.
- № 3.
Геренрот, Б. А. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля /
Б. А. Геренрот // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 6.
Епифанов, И. К. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации
полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти / И. К. Епифанов, Н. Н. Мальцева //
Российская юстиция. — 2011. — № 7.
Жочкина, И. Н. Проблема разграничения компетенции органов экологического и природоресурсного контроля /
И. Н. Жочкина // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 6.
Заславская, Н. М. Правовое регулирование государственного экологического контроля: методология исследования /
Н. М. Заславская // Экологическое право. — 2010. — № 2.
Заславская Н.М. Анализ правоприменительной практики в сфере государственного экологического надзора и контроля //
Кадимова, М. Ш. О реализации контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов / М. Ш. Кадимова // Современное право. — 2012. — № 10.
Кичигин, Н. В. Понятие экологического контроля / Н. В. Кичигин // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 12.
Кокорев, П. Б. Морской контроль как основная экологическая функция государственной контрольно-надзорной деятельности
в морских водах Российской Федерации / П. Б. Кокорев // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 6.
Кутьин, Н. Г. Понятие «опасный производственный объект» и особенности государственного экологического контроля /
Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 1.
Пирогова, Е. Е. Порядок осуществления федерального государственного экологического контроля / Е. Е. Пирогова //
Адвокат. — 2010. — № 2.
Позднякова, Е. А. Осуществление экологического надзора и контроля органами Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору / Е. А. Позднякова // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 7.
Помещикова, С. А. Публичность и экологический контроль при осуществлении градостроительства / С. А. Помещикова //
Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 8.
Савин, А. В. К вопросу о субъектах государственного экологического контроля Российской Федерации / А. В. Савин // Право
и политика. — 2011. — № 1.
Стригунков, М. Д. Проблемы регулирования и контроля (надзора) в области охраны окружающей среды / М. Д. Стригунков //
Юридический мир. — 2010. — № 11.
Черекаева Е.А. Соотношение понятий контроля и надзора в российском экологическом праве // Аграрное и земельное право. –
2013. - № 4.
ГЛАВА 7.
ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется ОВОС и экологическая экспертиза;
порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие порядок осуществления ОВОС и экологической экспертизы;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие порядок проведения экологической экспертизы;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологической экспертизы.
7.1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

Проблема экологической оценки впервые возникла в США, когда правительство под давлением общественного
мнения в 1970 г. было вынуждено принять Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA). Его
важными аспектами стали: требование подготовки общедоступных заявлений о воздействии хозяйственной
деятельности на окружающую среду для всех федеральных проектов, которые могут повлечь за собой значительные
экологические последствия; участие общественности в формировании проекта и обоснованное принятие решений.
Впоследствии эта практика получила распространение во всем мире, включая и Российскую Федерацию‹ См.:
Круглов В. В. Оценка хозяйственной деятельности в сфере охраны окружающей среды : учеб. пособие. С. 12—13.›.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом
об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 14 данного Закона, государственная экологическая
экспертиза, в том числе повторная, проводится только при наличии в составе представляемых материалов
документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности,
подлежащей экспертизе.
Цель проведения ОВОС — предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
Ее результатами являются:
— информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности,
альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных
последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;
— выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой
деятельности;
— решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том
числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов ОВОС.
При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности
(принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной
деятельности), а также равной обязательности требований о проведении ОВОС для любых физических
и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих) без исключения.
Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС.
Первый этап — уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности,
предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую
среду.
Второй этап — проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка
предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Третий этап — подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Окончательный вариант материалов по ОВОС готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом
замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую
среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду
должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных
слушаний (если таковые проводились). Он утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке
обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также
на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).
В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие,
проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется
с учетом положений Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо,
25 февраля 1991 г.). Осуществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международными документами,
включая материалы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (прошла в Рио-де-Жанейро 3—14 июня
1992 г.). Так, участники данной Конференции подчеркивали, что участие общественности в оценке воздействия
на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня
на XXI век).
При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть
альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также выявить,
проанализировать и учесть экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных
вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ
от деятельности). При этом информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки
воздействия на окружающую среду.
Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе
уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется
заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной
власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической
экспертизы.
В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;
наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия
на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме
общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), также форме представления замечаний
и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду
и иной информации.
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение
30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении
технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке
воздействия на окружающую среду.
На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу
общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности
(нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.
При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний,
необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности,
учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.
Общественные обсуждения — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных
на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии
на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.
Порядок проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии
заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего
срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.
Существуют позитивные примеры работы данной правовой нормы.
Так, оценка воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС была выполнена в соответствии
с Техническим заданием, прошедшим общественные обсуждения и откорректированным по результатам первого этапа
ОВОС в феврале 2009 г. В рамках второго этапа процедуры ОВОС были подготовлены и размещены в общественных
приемных Предварительный вариант материалов для общественного обсуждения «Оценка воздействия
на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на реке Курейке» и Резюме нетехнического характера. Общественное
обсуждение проектных материалов состоялось 16 июля 2009 г. в поселке Светлогорск (в слушаниях приняли участие
112 человек) и 17 июля 2009 г. в селе Туруханск (86 человек).
Материалы окончательной редакции «Оценки воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на реке
Курейке» были разработаны по результатам третьего этапа ОВОС — общественного обсуждения предварительного
варианта материалов ОВОС, в соответствии с установленным законодательством РФ порядком реализации данной
процедуры («Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую
среду в Российской Федерации»). Вопросы, замечания, предложения и комментарии, поступившие в ходе
обсуждения, были собраны и зарегистрированы в специальных регистрационных журналах, а также в протоколах
общественных слушаний. Все записи были тщательно проанализированы, в окончательный вариант по замечаниям
были внесены корректировки. На поступившие вопросы подготовили аргументированные ответы. Регистрационные
журналы приобщили к материалам общественных обсуждений и включили в комплект документации, передаваемой
заказчику для представления на Государственную экспертизу ‹ См. официальный сайт ОАО «РусГидро» [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.rushydro.ru/company/invest/investprojects/5630.html, свободный.› .
Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется порядком ее проведения и зависит
от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность
документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки
воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности
и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Основные процедурные вопросы проведения ОВОС указаны
в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372.
7.2. Понятие и признаки экологической экспертизы

Экологическая экспертиза — это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих
намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,
экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны
окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Следует выделить следующие характерные признаки экологической экспертизы: она характеризуется
превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведения, жестким
соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев —
сложностью и объемностью объекта экспертного исследования, императивным характером результатов ‹ См.:
Храмова Ю. Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13.›.
Существует несколько классификаций видов экологической экспертизы.
По критерию субъекта различают государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую
экспертизу, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти,
как РФ, так и ее субъектов. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую
экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. По результатам экологическая
экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.
Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической
опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной
экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности
оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности
учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты
информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при
осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности
и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений),
учета общественного мнения и т.д.
В настоящий момент в связи с осуществлением реформирования градостроительной деятельности, сфера
действия экологической экспертизы резко сократилась. Так, согласно ч. 6 ст. 49 ГрК, в отношении проектной
документации не допускается проведение иных экспертиз, кроме государственной экспертизы проектной
документации. Исключением из этого правила является проведение государственной экологической экспертизы
проектной документации объектов, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять
в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах,
в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации
объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса опасности, искусственных земельных
участков на водных объектах.
государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению
объектов культурного наследия, государственной экологической экспертизы проектной документации объектов,
строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море
Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также
проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности,
искусственных земельных участков на водных объектах.
Следовательно, в отношении проектной документации всех остальных объектов проводится только государственная
экспертиза проектной документации, в рамках которой исследуются вопросы обеспечения экологической
безопасности. Экологическая же экспертиза по ним не проводится. Данная мера является вполне обоснованной
и обусловлена необходимостью сокращения административных барьеров в строительстве.
Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из идеологии перехода
в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Результат
этой реформы виден на примере экспертизы, проводимой при проектировании объектов электроэнергетики. Если
ранее ст. 42 Закона об электроэнергетике предусматривала проведение четырех экспертиз документации
по строительству такого объекта (экологической, промышленной безопасности, экспертизы безопасности
гидротехнических сооружений и экспертизы безопасности ядерных установок), то теперь действующая редакция
данной статьи предусматривает только государственную экспертизу проектной документации объектов
электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляемую в соответствии
с градостроительным законодательством.
Однако, несмотря на градостроительную реформу, экологическая экспертиза как способ обеспечения экологической
безопасности полностью не исчезла, и сохраняет свое значение как самостоятельная форма экологического контроля
(надзора), имеющая предупредительное значение, и направленная на формирование условий, обеспечивающих
реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения
негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на жизнь и здоровье граждан.
7.3. Государственная экологическая экспертиза

Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные
органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов
экологической экспертизы.
Специально уполномоченным федеральным органом в области экологической экспертизы является Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В соответствии со ст. 6 Закона об экологической
экспертизе субъектам РФ переданы полномочия Российской Федерации по принятию нормативно-правовых актов
в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации
и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению
контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых
и проводимых экспертизах и их результате.
Заказчики — это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным
органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной
деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное
заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно.
Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком
на государственную или общественную экологическую экспертизу. Их перечень представлен в ст. 11—12 Закона
об экологической экспертизе. Разграничение объектов экологической экспертизы между федеральными
и региональными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы осуществляется следующим
образом.
Так, объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
— проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей
среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;
— проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов
хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов
с учетом режима охраны природных объектов;
— проекты соглашений о разделе продукции;
— материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают
негативное воздействие на окружающую среду;
- материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное
воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4
мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования
лицензий на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности) и
законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
— проекты технической документации на новые технику, технологии, использование которых может оказать
воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать
в природную среду;
— материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим
территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны
экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и т.д.
Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят экологическую экспертизу региональных проектов
нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды; проекты
региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной
деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду; материалы обоснования лицензий
на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача
относится к компетенции субъектов РФ; материалы комплексного экологического обследования участков
территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных
территорий регионального значения и т.д.
Анализ положений Закона об экологической экспертизе позволяет выделить три этапа проведения государственной
экологической экспертизы:
— научно-исследовательский этап, включая его элементы — ОВОС и экологическое обоснование;
— получение от государства официального разрешения на реализацию проекта;
— контроль за исполнением заключения.
Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего
объекта (объектов). Обязательным условием принятия документов и материалов на государственную экологическую
экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной
и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит
исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия
установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам. Срок проведения
государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать
шесть месяцев (обычно составляет 30 дней для простых объектов и 60 дней для сложных) Срок проведения
государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по
заявлению заказчика.
На втором этапе представленные объекты получают экспертную оценку посредством принятия заключения
государственной экологической экспертизы. Данное заключение должно содержать обоснованные выводы
о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая
подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Наличие
положительного заключения подтверждает соблюдение заказчиком экологических требований при подготовке
рассмотренной документации и дает право на финансирование этого объекта из любых источников. В случае
отрицательного заключения реализация объекта экологической экспертизы запрещена.
Следует иметь в виду, что существует два вида отрицательного заключения государственной экологической
экспертизы — заключение о недопустимости реализации проекта и заключение о необходимости доработки
предоставленных материалов.
Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде.
Так, в 1994 г. прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением в интересах государства и граждан
о признании незаконными и необоснованными выводов государственной экологической экспертизы по проекту
перекладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате, из заключения которой вытекает, что права
граждан на охрану здоровья не нарушаются воздействием хозяйственной деятельности комбината на окружающую
среду. Однако проектные решения по охране воздушного бассейна не обеспечивали достижения санитарных норм
в жилой зоне города. Последующая перекладка коксовой батареи, по утверждению прокурора, будет оказывать
вредное воздействие на природную среду не только на территории комбината, но и нарушит право на благоприятную
среду обитания граждан, проживающих в этом регионе.
В постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 02.02.1994 было выражено согласие с доводами прокурора,
указано, что предметом судебного обжалования может быть заключение государственной экологической экспертизы,
выводы которой могут нарушить права на благоприятную сферу обитания граждан.
Существует и ряд других примеров судебной практики. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ граждане Н.
А. Кулакова и Н. А. Лисицына просили признать противоречащей ст. 42 и 55 (ч. 2) Конституции ст. 11 Федерального
закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в которой содержится перечень объектов, подлежащих
экологической экспертизе федерального уровня.
В силу п. 8 данной статьи объект государственной экологической экспертизы, ранее получивший положительное
заключение государственной экологической экспертизы, в случае реализации такого объекта с отступлением
от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или)
в случае внесения изменений в указанную документацию, должен подвергаться новой государственной экологической
экспертизе.
С 1 января 2007 г., после внесения Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений
в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», перечень объектов государственной экологической
экспертизы федерального уровня был сокращен.
Заявители утверждали, что сокращение перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе
федерального уровня, позволило не проводить экспертизу всего проекта «Сахалин-1» («Стадия 1») после внесения
в него изменений, при том что в силу п. 8 ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» это необходимо
было сделать. В результате из сферы экспертной оценки выведено воздействие на окружающую среду строительства
трубопровода в береговой части залива Пильтун, а экологическое воздействие от реализации всего проекта в целом
оценено не было.
Как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем Определении от 30.09.2010 № 1421-О-О «Об отказе в принятии
к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение
их конституционных прав статьей 11 Федерального закона “Об экологической экспертизе”», внесение изменений в ст. 11
и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» не привело, вопреки утверждению заявителей, к отмене
требования о проведении экологической экспертизы при подготовке проектной документации на строительство.
Изменилась форма такой проверки — вместо государственной экологической экспертизы, государственной
санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз теперь проводится единая государственная
экспертиза проектной документация и результатов инженерных изысканий в соответствии с ГрК и Положением
об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий (утверждено постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145).
На третьем этапе осуществляется контроль за исполнением заключения
В числе федеральных заключений, получивших особый общественный резонанс, следует отметить государственную
экологическую экспертизу высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург. В ходе проведения этой
экспертизы были выявлены многочисленные нарушения земельного законодательства, законодательства об ООПТ
(трасса пролегала через территорию Валдайского национального парка), лесного законодательства (осуществлялась
вырубка лесов первой и второй группы без соответствующего постановления Правительства РФ). Проект не прошел
общественных слушаний в субъектах РФ. Однако Минприроды России дало положительное заключение. Впоследствии
это заключение было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ, обнаружившую в ходе проведения проверок
нарушения основополагающих принципов экологической экспертизы — законности ее выводов и независимости
экспертов.
Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика
документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, которые он перечисляет на специальный счет
государственного органа РФ или субъекта РФ в области экологической экспертизы.
7.4. Общественная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности
в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она
организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений организаций (некоммерческих
организаций объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями
и объединениями, основным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды
и проведение общественной экологической экспертизы.
Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной,
за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом
тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов,
проводящих экспертизу конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения.
Несмотря на ограниченность возможностей общественной экологической экспертизы, она является почти
единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы. Назрела
и необходимость постановки вопроса о закреплении права экспертов на доступ к документации под их персональную
ответственность за сохранение конфиденциальности.
Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае, когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные
к государственной тайне. Известен прецедент, имевший место еще до принятия Закона об экологической экспертизе, когда
группа экспертов с необходимой формой допуска проводила общественную экспертизу закрытого объекта ‹ См.:
Хотулева М. В. Как организовать общественную экологическую экспертизу. Рекомендации для общественных организаций. М. : Эколайн, 1996.
С. 18.›.
В настоящий момент общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может
проводиться до, либо одновременно с государственной экологической экспертизой.
Можно выделить два условия проведения общественной экологической экспертизы.
Во-первых, необходима регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо
написать заявление, указав наименование общественной организации, юридический адрес и адрес местонахождения,
характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте
общественной экологической экспертизы и сроке ее проведения. Данное заявление должно быть зарегистрировано
в семидневный срок.
Во-вторых, необходимо указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности
охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.
Общественные экологические объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право:
получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться
с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной
экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных
комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной
экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам исполнительной власти субъекта РФ по вопросам
приостановки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фактам нарушения требований
экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления
возможной экологической опасности, в природоохранные организации.
В качестве примера реализации данных правомочий можно привести следующие общественные экологические
экспертизы.
Во-первых, это экспертизы, проводимые при поддержке общественной организации ЭКОЛАЙН — проекта завода
по переработке гептила (Сергиев Посад), проекта рекультивации карьера в п. Коренево (Люберецкий район), плана
застройки микрорайона «Д» Троицка и др. Во-вторых, Российским экологическим союзом в 2002 г. была проведена
общественная экологическая экспертиза проектов «Северной нефти» по обустройству Черпаюского и Хасырейского
месторождений вала Гамбурцева. В данном случае экспертная комиссия пришла к выводу о том, что по объему
и содержанию проекты соответствуют требованиям экологического законодательства ‹ См.: Зеленый Мир. 2002. № 13—
14. С. 2.›.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его
специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, но, независимо от такого
признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется
федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим
государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической
экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.
Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств
общественных объединений, организующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут
стать общественные экологические фонды, добровольные пожертвования, гранты благотворительных организаций,
а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.

1. В каких целях и в отношение каких объектов проводится оценка воздействия на окружающую среду?
2. Сформулируйте определение экологической экспертизы. Каковы объекты и принципы экологической экспертизы?
3. Назовите субъектов государственной экологической экспертизы. Разъясните источники финансирования государственной
экологической экспертизы и этапы ее проведения.
4. Каковы условия проведения общественной экологической экспертизы? В чем заключается необходимость и значение данного
вида экспертизы?
1. Агафонов, В. Б. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны
окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами / В. Б. Агафонов // Аграрное и земельное право. —
2011. — № 6.
2. Анисимов, А. П. Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации / А. П. Анисимов // Современное
право. — 2009. — № 4.
3. Злотникова, Т. В. Эколого-правовые, социально-экономические и нравственные аспекты десятилетнего применения
Федерального Закона «Об экологической экспертизе» / Т. В. Злотникова // Право и политика. — 2006. — № 10.
Кадомцева А.Е. Проблемы проведения общественной экологической экспертизы // Современное право. – 2013. - № 1.
Карзенкова А.В. Проблемы реализации экологического и земельного законодательства при проведении государственной
экологической экспертизы // Правовые вопросы недвижимости. – 2013. - № 1.
4. Карашев, К. Последствия эксплуатации объекта недвижимости без положительного заключения государственной
экологической экспертизы / К. Карашев // Хозяйство и право. — 2006. — № 7.
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
6. Самончик, О. А. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте /
О. А. Самончик // Государство и право. — 2006. — № 12.
7. Слепенкова, О. А. Государственная экологическая экспертиза как механизм обеспечения экологической безопасности /
О. А. Слепенкова // Закон и право. — 2010. — № 9.
8. Строкова, К. К. Проблемы правового регулирования проведения экологической экспертизы при осуществлении
деятельности во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и в прилежащей зоне Российской
Федерации / К. К. Строкова // Транспортное право. — 2010. — № 2.
9. Таталина, А. В. Экологическая экспертиза и меры административной ответственности как инструменты принуждения
к выполнению экологических требований / А. В. Таталина // Экологическое право. — 2008. — № 2.
10. Черевчина, И. Выбор земельного участка: государственная экологическая экспертиза / И. Черевчина // Законность. —
2005. — № 10.
Хаустов Д.В. Актуальные проблемы правового регулирования экологической экспертизы на современном этапе //
ГЛАВА 8.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ
КУЛЬТУРЫ

знать название законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы экологического образования, просвещения и воспитания,
а также повышения эколого-правовой культуры; роль и значение научных исследований в области охраны окружающей среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы экологического образования, просвещения, воспитания,
а также эколого-правовой культуры; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологическое образование
и воспитание;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологической культуры и образования.
8.1. Понятие и задачи экологического образования

Осуществление конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную
окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях
обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи требует высокой экологической
культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного экологического образования в соответствии
с законодательством РФ об образовании, охране окружающей среды, о средствах массовой информации и иным
законодательством РФ и субъектов РФ. На содержании данных терминов следует остановиться подробнее.
Экологическая культура — это совокупность экологического сознания и экологического поведения человека,
способ организации и развития жизнедеятельности в системе ценностных ориентаций и экологических норм
взаимодействия с окружающей средой на основе экологических знаний, навыков и умений.
Экологическое образование — целенаправленный процесс формирования ценностных ориентаций и норм
поведения, воспитания и обучения населения основам экологических знаний, умениям и навыкам в сфере охраны
окружающей среды и рационального природопользования в целях удовлетворения потребностей настоящего
и будущих поколений, укрепления правопорядка и обеспечения экологической безопасности.
Включение ст. 71—74 в Закон об охране окружающей среды, регулирующих рассматриваемые вопросы, обусловлено
тем, что продолжающийся экономический кризис и возрастание ресурсопотребления влечет за собой и трансформацию
правосознания как государственных служащих, так и предпринимателей и граждан. Указанные нормы как раз и направлены
на формирование экологического правосознания в целях оптимизации деятельности указанных субъектов и учета ими
в своей деятельности экологических требований.
Актуальность данной проблематике придает и тот факт, что охрану окружающей среды невозможно обеспечить
бессистемными воспитательными мерами, требованиями и запретами. Доведение до широкого общественного сознания
эколого-правовых знаний карательного характера, посвященного ответственности за экологические правонарушения, также
не позволит достигнуть надлежащего эффекта в деле повышения уровня эколого-правовой культуры населения. И только
комплексное, сбалансированное эколого-воспитательное воздействие на сознание, главным образом, подростков в возрасте
10—14 лет позволит сформировать у этой социально-активной части населения внутреннюю убежденность
в недопустимости причинения вредных последствий окружающей среде.
Как уже отмечалось в научной литературе, природоохранительные правовые нормы в большинстве своем
закрепляют научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о порядке использования
и восстановления лесов, о поддержании экологического режима водоемов, чистоты воздуха и т.д.). Вот почему
экологическое воспитание, направленное на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков,
вытекающих из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению правового режима
охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих правонарушений.
Важно укреплять в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны. Нужно сохранить
и оставить природу будущему поколению не только не оскудевшей, но и обогащенной. Экологическое просвещение,
«экологизация» общественного сознания средствами воспитания и образования создает благоприятные предпосылки
для успешной реализации требований законодательства об охране природы‹ См.: Комментарий к закону Российской Федерации
«Об охране окружающей среды» / рук. авт. коллектива и отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1997. С. 245.›.
В числе субъектов, осуществляющих экологическую образовательную деятельность, следует выделить школы,
гимназии, лицеи, профтехучилища, техникумы, вузы, специальные курсы. Объектом данного процесса выступает
сознание лиц, получающих среднее, среднее специальное, высшее (второе высшее) образование, проходящих курсы
переподготовки кадров и повышения квалификации, а также тех, кто получает образование для осуществления
профессиональной преподавательской или природоохранной деятельности‹ См.: Вершок И. Л. Об экологическом правосознании //
Государство и право. 2003. № 3. С. 48.›.
Органы публичной власти не остаются в стороне от участия в решении вопросов координации и государственного
контроля за содержанием и осуществлением экологического образования на всех уровнях. В соответствии со ст. 12
Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для
наиболее оптимального решения вопросов в сфере экологического образования Правительство РФ вправе учреждать
организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
На уровне субъектов РФ принимаются специальные законы об экологическом образовании (Волгоградская область,
Республика Дагестан, Приморский край и т.д.), в которых определяются цели и задачи экологического образования
и воспитания с учетом региональных особенностей. Для решения на региональном уровне экологических вопросов при
исполнительных органах власти субъектов РФ создаются межведомственные комиссии по экологическому
образованию населения (Саратовская, Амурская, Астраханская, Курганская, Кемеровская области, Хабаровский край,
Республика Марий Эл, Ханты-Мансийский автономный округ), принимаются специальные региональные целевые
программы по вопросам экологического воспитания и образования (Свердловская, Тюменская области, Республика
Саха), разрабатываются концепции непрерывного экологического образования (Вологодская область).
На современном этапе правовой реформы увеличивается в этом процессе роль и влияние органов местного
самоуправления, разрабатывающих специальные программы экологического образования, просвещения и воспитания.
В результате реализации таких программ ожидается привлечение широких слоев населения к решению вопросов
экологического оздоровления территории, в первую очередь городских муниципальных образований, а также
улучшение состояния окружающей среды.
Несмотря на принимаемые меры, состояние экологического образования и воспитания вызывает серьезную
озабоченность и тревогу, что связано с недооценкой в обществе экологических проблем, экологическим нигилизмом
и экологическим невежеством, недостатком бюджетного финансирования, отсутствием эффективного государственного
управления экологическим образованием и надлежащей координации данного процесса с негосударственными
структурами. Последнее обстоятельство приобретает особую важность потому, что отличительной особенностью
современного периода является усиление роли негосударственного сектора на всех уровнях и в различных странах мира.
Значение процесса вовлечения общественности в решение важнейших проблем, связанных с окружающей средой
и устойчивым развитием, признается сегодня исследователями, правительствами и международными организациями.
8.2. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях

Процесс создания системы экологического образования имеет свою историю и начинается с принятием Закона
РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР». Указанным законом предусматривалась двухступенчатая
система преподавания основ охраны природы в учебных заведениях. Для этого в школьные программы
и соответствующие учебники по естествознанию, географии и химии было включено преподавание основ охраны
природы, а в высших и средних специальных учебных заведениях вводились курсы охраны природы
и воспроизводства ее ресурсов.
Поворотным пунктом в развитии системы экологического образования было проведение в 1977 г. в Тбилиси
Межправительственной конференции по образованию в области охраны окружающей среды, а также в 1984 г.
в Иваново Всесоюзной конференции по образованию в области окружающей среды.
Это позволило активизировать и международное сотрудничество в области экологического образования, что
проявилось в форме участия советских ученых в международном конгрессе ЮНЕСКО/ЮНЕП, прошедшем в 1987 г.
в Москве. В 1990 г. на Всесоюзной конференции в Казани была уже обнародована общенациональная перспективная
программа по образованию в области окружающей среды‹ См.: Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий
к Закону России. М., 1993. С. 162.›.
С постепенным изменением государственной политики в деле экологического образования появляются первые
учебники (а в учебный процесс вводятся новые учебные дисциплины) по вопросам охраны окружающей среды
и рационального природопользования. В юридической науке в этом отношении многое было сделано коллективом
Всесоюзного института юридических наук. Достаточно назвать такую работу, как «Правовые вопросы охраны природы
в СССР» (под ред. Г. Н. Полянской. — М., 1963).
В Томском университете пионером в деле преподавания правовой охраны природы был О. С. Колбасов, в МГУ
им. М. В. Ломоносова — Е. Н. Колотинская, подготовившая этот раздел и прочитавшая его впервые студентам
юридического факультета в 1960 г. Ее лекции легли в основу учебного пособия для студентов-заочников
университетов по курсу «Правовая охрана природы в СССР» (М., 1962). В 1961 г. Н. Д. Казанцевым был
подготовлен спецкурс «Правовая охрана природы в СССР» для старших курсов студентов дневного отделения
юридического факультета МГУ. Материалы этого курса легли в основу значительного количества разделов
соответствующего учебного пособия ‹ См.: Казанцев Н. Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права //
Экологическое право. 2001. № 2. С. 12.›.
В дальнейшем большую роль в развитии системы экологического образования и воспитания сыграл Закон об охране
окружающей природной среды 1991 г., который в ст. 73—76 определил основы экологического воспитания,
образования и просвещения в условиях правовой реформы и построения рыночной экономики. Закон об охране
окружающей среды во многом воспроизводит указанные нормы и продолжает заложенные более 10 лет назад
тенденции экологического образования. Данным законом закрепляется обязательность преподавания основ
экологических знаний в образовательных учреждениях, чем развиваются положения ст. 43 Конституции,
гарантирующей право каждого на образование. При этом именно РФ устанавливает федеральные государственные
образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» понимает под
образованием «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым
благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых
знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема
и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального
развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов».
Особое место среди различных видов и форм образования занимает экологическое образование.
Система экологического образования — достаточная для реализации целей и задач непрерывного экологического
образования совокупность необходимых и взаимодействующих организационных форм, включающая в себя
инфраструктуру экологического образования, управление, кадровое обеспечение, нормативное правовое управление,
научно-методическое и информационное обеспечение и экономическую составляющую, а также распространение
экологических знаний (средства массовой информации, учреждения культуры, природоохранные учреждения,
организации спорта и туризма).
Экологическое образование как один из элементов общего образования и профессиональной подготовки кадров
представляет собой единую систему всеобщего и комплексного экологического образования, включающую: дошкольное
образование; начальное и среднее образование учащихся общеобразовательных школ и учреждений дополнительного
образования детей; подготовку специалистов в сфере охраны окружающей среды со средним специальным и высшим
образованием; природоохранную подготовку специалистов различных профессий; повышение квалификации
и переподготовку должностных лиц, специалистов народного хозяйства и педагогических кадров в системе
послевузовского образования; подготовку кадров высшей научной квалификации; подготовку специалистов в сфере
экологического просвещения.
Образовательные экологические программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего
(полного) общего образования являются преемственными. В дошкольных и общеобразовательных учреждениях
могут организовываться детские экологические организации, экологические лагеря, экспедиции, походы
и экскурсии. В учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего
профессионального образования осуществляется эколого-ориентированная подготовка специалистов путем
введения соответствующих курсов и вовлечения учащихся и студентов в практическую природоохранную
деятельность, в том числе посредством создания научных экологических школ, «малых академий», проведения
семинаров, конференций и конкурсов, а также профессиональная подготовка специалистов-экологов
на специальных отделениях, курсах и факультетах. Высшие учебные заведения и учреждения дополнительного
образования организуют специализированные экологические курсы послевузовского профессионального
образования для должностных лиц, контролирующих деятельность организаций и предприятий, оказывающих
вредное влияние на окружающую среду, с выдачей им соответствующих документов (сертификатов).
Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального природопользования) теперь
преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших
учебных заведениях, независимо от их профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина
получает и другие названия: основы экологии, охрана окружающей среды и т.д. В средних школах данная тематика
чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др. В специальных
средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране окружающей среды и рациональному
природопользованию. Содержание этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Могут
устанавливаться специализированные курсы охраны природы.
Преподавание экологических знаний в учебных заведениях, предполагает обязательность разработки полноценных
учебных программ. Эти программы должны охватывать, как минимум, «основы экологических знаний», необходимые
не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые
на него ст. 58 Конституции требования. Программы предусматривают задачи последовательного повышения
профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов соответствующей квалификации
(например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства и т.д.).
Основными организационными формами экологического образования являются: очная, очно-заочная (вечерняя),
заочная формы, самообразование, экстернат в системе непрерывного образовательного процесса; эколого-
просветительская работа, в том числе распространение экологических знаний через средства массовой информации,
учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма; экологическая пропаганда.
В настоящее время как в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право является
самостоятельным курсом. В тех вузах, где изучается раздельно «Экологическое право» и «Земельное право», и этого
требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные программы по указанным предметам.
В специализированных вузах (например, военных, технических и др.) процесс получения экологических знаний,
умений и навыков имеет свою специфику.
8.3. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды

В целях создания дополнительных гарантий обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
ст. 73 Закона об охране окружающей среды предусматривает обязанность руководителей организаций и специалистов,
осуществляющих хозяйственную деятельность, которая может оказать воздействие на состояние окружающей среды,
получать специальную экологическую подготовку, подтверждаемую дипломами государственного образца. Из смысла
указанной статьи вытекает, что отсутствие таких подтверждающих документов должно являться основанием
недопущения указанных лиц для занятия соответствующих должностей.
Аналогичная норма была закреплена и в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г.
Госкомэкологии России осуществляла переподготовку и повышение квалификации служащих центрального
аппарата и территориальных органов на базе различных организаций и учреждений. Для указанных сотрудников
базовыми образовательными учреждениями были Академия народного хозяйства при Правительстве РФ
и Международный независимый эколого-политологический университет (МНЭПУ). В Республике Марий Эл было
принято отдельное положение об экологической подготовке руководящих работников и специалистов (утверждено
постановлением Правительства Республики Марий Эл от 01.12.1994 № 378). Однако данная практика в то время
не приобрела массовый характер.
Сегодня ст. 73 Закона об охране окружающей среды оставляет открытым как минимум два вопроса: отсутствие
четкого перечня категорий таких должностных лиц и направленность такой подготовки, поскольку экологические
знания и учебные заведения, предоставляющие подобные образовательные услуги не определены ни в экологическом
законодательстве, ни в иных нормативных правовых актах РФ. До решения указанных вопросов на федеральном
уровне, эта норма будет оставаться декларативной.
До принятия федеральных нормативных правовых актов пробел в экологическом праве может и должен быть
восполнен нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая практика
постепенно складывается.
Так, постановлением Главы Администрации Белгородской области от 24.04.2003 № 161 «О первоочередных мерах
по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения» был утвержден План первоочередных
мероприятий по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения области. Одним из пунктов
данного плана предписывалось организовать подготовку руководителей предприятий, организаций, учреждений,
служб, ведомств, специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных
за принятие решений при ведении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать
негативное влияние на окружающую среду. Ответственными за исполнение данного пункта плана были назначены
руководители структурных подразделений администрации области и главы местного самоуправления. Однако сам
перечень конкретных должностных лиц, для которых получение экологического образования обязательно, в документе
не был указан.
Предпринимаются в указанном направлении определенные шаги и органами местного самоуправления.
Так, п. 2.6 постановления Волгоградского Горсовета народных депутатов от 27.11.1996 № 16/98 «Об экологической
обстановке и выполнении природоохранных программ в Волгограде» было предписано организовать для работников
органов местного самоуправления, руководящих работников предприятий обучение в центре экологического обучения
Волгоградского регионального отделения экологической академии.
Таким образом, на сегодняшний день в условиях декларативности норм экологического законодательства основной
акцент на решение проблемы обязательного экологического образования руководителей организаций и специалистов,
ответственных за принятие экологически значимых решений при осуществлении хозяйственной деятельности, ложится
на субъекты РФ и органы местного самоуправления. После принятия соответствующего федерального нормативного
акта, нормативные акты регионального и муниципального уровня должны будут быть приведены в соответствие с ним.
8.4. Экологическое просвещение

Экологическое просвещение — распространение знаний об экологической безопасности, информации о состоянии
окружающей среды и об использовании природных ресурсов в целях формирования экологической культуры
населения.
Экологическое просвещение, составным элементом которого является получение экологической информации,
вытекает из конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Значение эколого-правового просвещения состоит в непрерывном контакте с проблемами охраны природы
посредством научно-популярной и художественной литературы, СМИ, привлечение граждан к решению конкретных
экологических проблем. Основной целью таких мероприятий является усвоение навыков к самостоятельному
наблюдению, оценке и прогнозу возможных изменений в окружающей среде под воздействием хозяйственной и иной
деятельности человека.
Субъектами экологического просвещения можно признать лиц, могущих осуществлять просветительскую
деятельность, для которой присущи эколого-нормативные черты. В числе таких субъектов выступают государство в лице
уполномоченных органов и должностных лиц, церковь, общественные организации, СМИ, организации граждан,
осуществляющих деятельность в сфере эколого-правового просвещения.
Средствами экологического просвещения являются СМИ, художественная литература, семинары и лекции.
Экологическое просвещение населения обеспечивается через средства массовой информации, музеи, библиотеки,
эколого-просветительские центры, лектории, экологические инициативы и акции, конференции и выставки.
Публичные и научные библиотеки, библиотеки образовательных учреждений и общественных организаций,
краеведческие музеи также являются центрами распространения и пропаганды экологических знаний, комплектуют
соответствующие фонды, целенаправленно проводят мероприятия по экологическому просвещению населения
в соответствии с их профилем.
В целях обеспечения общественности своевременной, полной и достоверной экологической информацией, издаются
общероссийские экологические газеты «Спасение» и «Зеленый мир», а в ряде регионов печатаются свои экологические
издания («Набат» в Саратовской области, «Эковестник» в Астраханской области и т.д.). С 1998 г. ЗАО «Юрист»
выпускает федеральный экологический журнал «Экологическое право».
Процессы эколого-правового просвещения, воспитания и образования осуществляются в заповедниках
и национальных парках.
На указанных категориях особо охраняемых природных территорий осуществляется подготовка кадров, проводятся
конференции, выпускаются сувениры экологической направленности, проводятся конференции, семинары и круглые
столы по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Не менее значимыми в формировании эколого-правовой культуры населения являются то, что посещения музеев,
библиотек, заповедников, заказников, национальных парков обеспечивает наиболее эмоционально окрашенный
процесс общения с природой.
Например, в Республике Беларусь имеются уникальные музеи природы в Национальном парке «Беловежская
пуща», в школе деревни Домжерицы Лепельского района Витебской области, где находится дирекция Березинского
биосферного заповедника. Сам факт созерцания практически исчезнувшего беловежского зубра оставляет
незабываемые воспоминания большинства людей и лучше всякой агитации стимулирует к соблюдению экологических
требований в повседневной деятельности‹ См.: Вершок И. Л. Об экологическом правосознании // Государство и право. 2003. № 3. С. 46
—47.›.
Государственные природные заповедники, национальные и природные парки, ботанические сады, детские эколого-
биологические центры, станции юных натуралистов осуществляют эколого-просветительскую деятельность
посредством создания соответствующих центров, музеев природы, экологических троп, экологических лагерей,
развития экологического туризма и других эффективных форм экологического просвещения.
Огромная роль в решении задач экологического просвещения принадлежит органам местного самоуправления, что
в ряде муниципальных образований стало сегодня реальностью.
Так, в г. Бронницы Московской области рядом с озером «Бельское» строится детский экологический парк, регулярно
проводятся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях
Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом
направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском,
Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Органы местного самоуправления
организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты‹
См.: Акмалова А. А. Правовые основы деятельности муниципальных органов : учеб. пособие. М., 2000. С. 101.›.
Участие органов государственной власти в экологическом просвещении населения закреплено ст. 5—6 Закона
об охране окружающей среды, определяющих в числе полномочий Российской Федерации и ее субъектов организацию
и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры. Реализация данных
полномочий может проявляться в разработке федеральных и региональных целевых программ в области
экологического просвещения, в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы и системы управления
экологическим просвещением и образованием, их кадрового обеспечения.
В целях оперативной работы с обращениями граждан по поводу предоставления экологической информации,
в большинстве федеральных природоохранных органов и их территориальных подразделениях созданы специальные
информационные службы.
На федеральном и региональном уровне определенное содействие в экологическом просвещении населения мог
бы оказать ежегодный Государственный доклад о состоянии окружающей среды РФ, а также аналогичный доклад
в каждом из субъектов РФ. Проблема, правда, заключается в маленьком тираже данного издания и отсутствия его
в свободной продаже.
8.5. Научные исследования в области охраны окружающей среды
Научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся в целях социального, экономического
и экологически сбалансированного развития РФ, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки
научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого
функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных
ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Закрепление данного направления экологической политики РФ в ст. 70 Закона об охране окружающей среды
является продолжением и дальнейшей конкретизацией положений утратившего силу Закона об охране окружающей
природной среды 1991 г. За период его действия сложилась определенная практика развития научных исследований
в области охраны окружающей среды, основания и порядок привлечения научных работников к практической
деятельности (например, в качестве экспертов при проведении различных видов специальных экспертиз), определен
порядок финансирования научно-технических исследований в области экологии и т.д.
Указанные общие направления использования научного потенциала российских ученых получили свое конкретное
закрепление в следующих нормативно правовых актах.
1. Российское экологическое законодательство регламентирует порядок участия представителей науки, обладающих
специальными знаниями, в проведении экспертиз в области охраны окружающей среды.
Так, одним из принципов экологической экспертизы является принцип научной обоснованности ее заключений. Для
его реализации на специально уполномоченный государственный орган, ответственный за проведение государственной
экологической экспертизы, возлагается ряд обязанностей, в частности, по научному и методическому обеспечению
ее проведения. В связи с этим, экспертом государственной экологической экспертизы признается специалист, обладающий
научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу, привлекаемый к проведению
государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.
Аналогичная ситуация складывается и при проведении иных специальных экспертиз. Так, государственная
экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений проводится экспертными центрами, которые
формируют экспертные комиссии, к участию в работе которых могут привлекаться научно-исследовательские
и проектные организации.
Наряду с экспертизой, федеральные нормативно-правовые акты устанавливают возможность привлечения
в установленном порядке научно-исследовательских и других организаций для проведения соответствующих работ,
анализов, регистрационных испытаний, выполнения измерений и выдачи заключений и т.д. Так, например,
регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов осуществляют юридические лица, которые имеют
необходимое для этого научное и материально-техническое обеспечение, специалистов соответствующего профиля
и квалификации и допущены специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти к их
проведению.
2. В ряде случаев предусматривается необходимость получения заключения научных организаций как одно
из условий получения разрешений компетентных органов для осуществления отдельных видов хозяйственной
Так, в соответствии со ст. 25, 27 Закона о животном мире, акклиматизация новых для фауны Российской Федерации
объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия
по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально
уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного
мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований
экологической безопасности.
Статья 1 Закона о природных лечебных ресурсах определяет, что лечебные свойства природных объектов
устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом
исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.
Согласно п. 3 ст. 96 ЛК, должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор
(государственные лесные инспектора), имеют право привлекать в установленном порядке научно-исследовательские
и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки соответствующих
заключений.
Указанный перечень может быть продолжен.
3. На научный орган могут возлагаться некоторые функции, вытекающие из международных договоров,
ратифицированных РФ.
Так, для обеспечения выполнения РФ обязательств, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами
дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.), Правительством РФ
определен Научный и административный орган Конвенции. Например, научным органом, обеспечивающим
выполнение обязательств РФ, вытекающих из Конвенции, в отношении осетровых видов рыб, является ГУП
«Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии».
4. За последние годы сложился порядок финансирования научно-исследовательских работ в области охраны
Так, ст. 34 Закона об атомной энергии предусматривает создание специального фонда для финансирования научно-
исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов.
Финансирование государственных природных заповедников и иных аналогичных федеральных природоохранных
научных учреждений осуществляется из средств федерального бюджета, однако они самостоятельно могут
распоряжаться средствами, полученными от научной и иной деятельности, не противоречащей целям и задачам
заповедников. Отдельной разновидностью финансирования научных экологических исследований является включение
некоторых научно-исследовательских организаций в число субъектов выполнения отдельных работ в рамках
федеральных целевых программ.
5. Федеральные законы регулируют вопросы использования различных природных объектов для научных, учебно-
воспитательных и иных целей.
Например, в случае создания государственного природного заповедника полностью изымаются из хозяйственного
использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный
мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной
среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Для научного изучения и сохранения этих уникальных комплексов создаются специальные природоохранные,
научно-исследовательские и эколого-просветительские учреждения — государственные природные заповедники,
одной из главных задач которых является организация и проведение научных исследований. В заповедниках
осуществляются прикладные и фундаментальные научные исследования в области экологии, биологии, почвоведения,
физической географии и охраны окружающей среды, направленные на изучение природных комплексов и объектов
и долговременное слежение за динамикой природных и антропогенных процессов с целью оценки и прогноза
экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения ландшафтного и биологического
разнообразия, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов и предотвращения ущерба
экосистемам заповедников.
Принцип научной ценности имеет значение при создании практически любой категории особо охраняемых
природных территорий, однако регулярная научная работа специально созданным органом (дирекция и т.д.) ведется
только в национальных, природных, дендрологических парках и в ряде иных категорий особо охраняемых природных
территорий.
6. Статья 22 Закона о животном мире особо регламентируется порядок использования отдельных объектов
животного мира, ценных в научном отношении.
Леса, имеющие научное значение, отнесены ст. 102 ЛК к ценным лесам (разновидность категории защитных лесов),
что обусловливает их не эксплуатационное назначение. В них запрещается проведение сплошных рубок лесных
насаждений, кроме специально оговоренных в ЛК случаев.
7. Государство определяет приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских
и проектно-изыскательских работ (включая организацию их проведения), создания новой техники и прогрессивных
технологий в установленных сферах ведения.
Для координации государственно-важных научных исследований создаются научно-технический, экспертные
и другие советы, временные рабочие комиссии и группы (например, в Минприроды России). В результате,
в федеральные нормы и правила могут быть внесены изменения и дополнения, не только учитывающие изменения
законодательства РФ, рекомендации международных организаций, но и результаты научных исследований
и накопленный отечественный и международный опыт.
В связи с этим не удивительно, что ст. 11 Закона об отходах на индивидуальных предпринимателей и юридических
лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением
с отходами, возложена, среди прочих, и обязанность внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-
технических достижений.

1. Что такое экологическая культура, экологическое воспитание и образование? Как соотносятся друг с другом данные понятия?
2. Назовите основные задачи экологического образования.
3. Какими нормативными актами определены меры по формированию экологической культуры, экологическому воспитанию
и образованию?
4. Какие меры могут быть приняты субъектами РФ в целях создания дополнительных условий повышения уровня
экологической культуры населения?
5. Разъясните особенности, цели и задачи преподавания основ экологических знаний в образовательных учреждениях.
6. В чем заключается необходимость экологической подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны
окружающей среды и экологической безопасности? Объясните понятие, основные средства и задачи осуществления экологического
просвещения.
7. Каковы задачи экологических научных исследований?
Анисимов, А. П. Научные исследования в области охраны окружающей среды в свете нового экологического законодательства /
А. П. Анисимов // Экологическое право. — 2006. — № 3.
Баскакова, С. И. Экологическое просвещение граждан / С. И. Баскакова // Российская юстиция. — 2011. — № 12.
Боголюбов, С. А. Роль права в регулировании экологической культуры / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. —
2011. — № 8.
Воронин, Б. А. Экологическая культура — один из факторов устойчивого развития экономики / Б. А. Воронин // Аграрное
Выпханова, Г. В. Теоретические основы развития эколого-правовой науки / Г. В. Выпханова // Журнал российского права. —
2011. — № 12.
Гиззатуллин, Р. Х. Проблемы науки экологического права / Р. Х. Гиззатуллин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 1.
Гиряева, В. Н. Экологическое сознание и отношение к природе: на примере опроса московских и боннских студентов-юристов /
В. Н. Гиряева, Н. Лихтенберг // Экологическое право. — 2009. — № 1.
Евсегнеева, Т. В. Эколого-правовые вопросы дисциплины туристов / Т. В. Евсегнеева // Экологическое право. — 2011. — № 1.
Ибрагимов, К. Х. Эколого-правовое образование в России сегодня и завтра: парадигма инновационного развития /
К. Х. Ибрагимов // Юридическое образование и наука. — 2007. — № 3.
Устьянцева, О. В. Экологическое образование в системе экологического правопорядка / О. В. Устьянцева // Гражданин
и право. — 2010. — № 9.
Фаддеев, А. О. О проблеме правового отношения к научной деятельности при оценке факторов экологического риска /
А. О. Фаддеев // Экологическое право. — 2006. — № 3.
Фролов, М. А. Христианские основы эколого-правового регулирования (православный контекст экологического
правосознания) / М. А. Фролов // Экологическое право. — 2010. — № 1.
ГЛАВА 9.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ

знать название законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы экологического мониторинга; цели и задачи
государственного экологического мониторинга;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы экологического мониторинга; эффективно применять
правовые нормы, регламентирующие экологический мониторинг;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического мониторинга.
9.1. Понятие, цели и задачи государственного экологического мониторинга

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) — это комплексная
система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды
под воздействием природных и антропогенных факторов. Мониторинг может быть классифицирован
по территориальному признаку как глобальный, национальный, региональный и локальный, а также по отраслевому
признаку.
В соответствии с последним критерием, государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг
атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы
озера Байкал, континентального шельфа РФ, состояния недр, исключительной экономической зоны РФ, внутренних
морских вод и территориального моря РФ.
Порядок ведения мониторинга в отношении отдельных природных объектов может быть отдельно детализирован
в законодательстве.
Например, порядок ведения мониторинга земель определяется ст. 67 ЗК и постановлением Правительства РФ
от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».
Объектом мониторинга земель являются земельные участки, независимо от форм собственности на землю, целевого
назначения и разрешенного использования. Ведение мониторинга земель осуществляется Росреестром
во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления. Проведение мониторинга земель обеспечивает своевременное
выявление изменений состояния земель, их оценку, прогноз и выработку рекомендаций по устранению негативных
процессов, а также информационное обеспечение, во-первых, различных органов государственного и муниципального
управления земельными ресурсами, а, во-вторых, граждан о состоянии земель.
Мониторинг земель включает в себя семь подсистем, соответственно количеству категорий земель в земельном
фонде РФ. Свои подсистемы есть и в структуре мониторинга лесов, вод, объектов животного мира и иных объектов.
Экологический мониторинг осуществляется в тесном взаимодействии с другими системами наблюдения и учета,
главным образом в сфере градостроительства и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Особое
значение имеет взаимодействие систем экологического мониторинга и социально-гигиенического мониторинга. Под
последним понимается государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья
населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием
здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению
вредного воздействия на население факторов среды обитания человека.
Как указано в п. 5 постановления Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 «Об организации и осуществлении
государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» экологический
мониторинг осуществляется в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды (включая состояние окружающей
среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и их воздействием на окружающую среду);
оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов,
и, наконец, для обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации
о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения
неблагоприятных последствий таких изменений.
При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи: организация и проведение
наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние
окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников
антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценка состояния окружающей
среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей
среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее; информационное обеспечение
органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам
состояния окружающей среды; формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей
среды; обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.
Ведение наблюдения за состоянием окружающей среды осуществляется через стационарные и подвижные пункты
наблюдения за состоянием окружающей среды.
Стационарный пункт наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением — это комплекс,
включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием,
предназначенными для определения характеристик окружающей среды и ее загрязнения. Подвижной пункт
наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением — это комплекс, включающий в себя
платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения)
с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик
окружающей среды, ее загрязнения.
Стационарные и передвижные пункты наблюдения в своей совокупности образуют наблюдательную сеть, задачей
которой является наблюдение за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде,
определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических,
гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения
атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного
космического пространства.
Законы субъектов РФ вправе конкретизировать положения федеральных нормативных правовых актов по вопросам
ведения мониторинга на своей территории.
9.2. Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга

Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного
экологического мониторинга) устанавливается в Положении об организации и осуществлении государственного
мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденном постановлением
Правительства РФ от 31.03.2003 № 177.
Положением определены специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области
экологического мониторинга, в числе которых Минприроды России, Росреестр, Минсельхоз России, Росгидромет и ряд
других.
Указанные органы в пределах своей компетенции формируют государственную систему наблюдения за состоянием
окружающей среды и обеспечивают функционирование этой системы, взаимодействуют с органами государственной
власти субъектов РФ по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, формирования
и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды
на территориях субъектов РФ, а также осуществляют с участием органов исполнительной власти сбор, хранение,
аналитическую обработку и формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей
среды и использовании природных ресурсов.
Основные координационные функции в сфере экологического мониторинга возложены на Минприроды России.
Данный орган согласовывает методические и нормативно-технические документы федеральных органов
исполнительной власти по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, обеспечивает
с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов РФ совместимость информационных систем и баз данных о состоянии окружающей среды, а также создает
условия для формирования и защиты государственных информационных ресурсов в этой сфере.
При этом четкий порядок взаимодействия федеральных органов с органами по охране окружающей среды
субъектов РФ не определен. В положении лишь подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти
осуществляют свои функции в сфере экологического мониторинга с участием органов исполнительной власти
субъектов РФ. Однако формы и методы такого «участия», обязательность учета мнения органов исполнительной
власти субъектов РФ в ходе проведения мониторинга четко не указаны.
9.3. Правовые основы использования информационных ресурсов в области охраны окружающей

среды
Правовой основой предоставления информации о состоянии окружающей среды является ст. 42 Конституции,
согласно которой «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее
состоянии». Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации» закрепляет, что документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе
путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или
в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель.
Экологическое законодательство устанавливает свои отраслевые особенности использования информации в области
охраны окружающей среды, определяя порядок получения экологически значимой информации и ее предоставления
заинтересованным субъектам. Экологическая информация может поступать в распоряжение органов государственной
власти и местного самоуправления из нескольких источников, в том числе и в результате проведения экологического
мониторинга.
Выделяется две категории доступа к информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.
Во-первых, выделяется информация общего назначения, т.е. это полученная и обработанная в порядке,
установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация
о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Такая информация
доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям
электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или
по запросам пользователей (потребителей).
Во-вторых, это специализированная информация — информация, которая предоставляется по заказу пользователя
(потребителя) и за счет его средств на основе договоров. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 7
Федерального закона от 21.07.1993 № 5485-1«О государственной тайне», сведения о состоянии окружающей среды
не подлежат засекречиванию.
Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды
предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам
на услуги по информационному обеспечению.
Экологическая информация в специально уполномоченный орган может попадать как в результате проведения
соответствующих мероприятий, так и от физических и юридических лиц (независимо от организационно-правовых
форм).
Указанные субъекты, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны
предоставлять данную информацию в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
в порядке, установленном Правительством РФ. Так, например, действует положение о предоставлении информации
о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера,
которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 128 «Об утверждении Положения о предоставлении информации
о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера,
которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду».
Предоставление в специально уполномоченный федеральной орган исполнительной власти указанной информации
осуществляется для:
— обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической,
гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
— своевременного выявления и прогнозирования загрязнения окружающей среды, развития опасных природных
явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов
авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики;
— ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;
порядок создания и ведения фонда определен постановлением Правительства РФ от 21.12.1999 № 1410 «О создании
и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении».
Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность
документированной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, получаемой в результате
деятельности специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных
органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, физических и юридических лиц независимо от их
организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния
окружающей среды, ее загрязнения. Единый государственный фонд данных составляют документы, содержащие
информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней
областях.
Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при: разработке прогнозов
социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и принятии соответствующих
решений; разработке федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области
охраны окружающей среды субъектов РФ, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей
среды; осуществлении надзора в области охраны окружающей среды (экологического надзора) и проведении
экологической экспертизы; прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их
предупреждению; подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей
среды.
Функции по обеспечению населения и органов государственной власти экологической информацией могут
добровольно принимать на себя органы местного самоуправления.
Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации
о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, источниках загрязнения или иного вредного
воздействия на них, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов
и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, может повлечь привлечение
таких граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности в соответствии со ст. 8.5 КоАП.

1. Дайте понятие государственного экологического мониторинга.
2. Каково роль и значение государственного экологического мониторинга в механизме охраны окружающей среды?
3. Назовите цели и задачи государственного экологического мониторинга.
4. Какими нормативно-правовыми актами регламентируется организация и порядок проведения государственного
экологического мониторинга? Какие государственные органы участвуют в его проведении?
5. Каковы правовые основы использования экологической информации?
6. Объясните, в каких сферах деятельности используется информация, полученная в результате проведения государственного
экологического мониторинга?
Аксенова, О. В. Использование технических средств в экологии / О. В. Аксенова // Аграрное и земельное право. — 2009. — № 1.
Боголюбов, С. А. Ответственность за ведение экологического мониторинга / С. А. Боголюбов // Право и экономика. — 2007. —
№ 9.
Землякова, Г. Л. Государственный мониторинг земель в Российской Федерации: проблемы правового регулирования /
Г. Л. Землякова // Аграрное и земельное право. — 2004. — № 3.
Ибрагимов, К. Х. О Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения /
К. Х. Ибрагимов // Российская юстиция. — 2011. — № 7.
Пашова, М. С. Правовое регулирование государственного мониторинга земель / М. С. Пашова, Д. Б. Пашов // Аграрное
ГЛАВА 8.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРАВОНАРУШЕНИЯ

знать название законов, регулирующих вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения; направления
развития правоприменительной практики по экологическим делам;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы юридической ответственности за экологические
правонарушения; грамотно применять правовые нормы, регламентирующие ответственность за экологические правонарушения;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам ответственности за экологические
правонарушения.
8.1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения

Юридическая ответственность является разновидностью социальной ответственности (наряду с моральной,
политической и иными видами), возникающей в результате регулирования общественных отношений правовыми
нормами.
В случае соответствия поведения физических, должностных и юридических лиц нормам экологического права,
говорят об ответственности позитивной (иногда ее также называют перспективной). Поведение, нарушающее
требования, нормативы и технические регламенты, содержащиеся в нормах экологического права, влечет
возникновение негативной (ретроспективной) ответственности, наступающей за правонарушения, совершенные
в прошлом.
Обе формы ответственности тесно взаимосвязаны. Можно даже сказать, что отношения ответственности есть
фактически переход из одного состояния в другое.
Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается правовое отношение между
государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим экологическое правонарушение лицом
(физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры
государственного принуждения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного
характера) за нарушение норм экологического законодательства.
Основанием и моментом возникновения правоотношений юридической ответственности является экологическое
правонарушение, т.е. запрещенное эколого-правовыми нормами РФ и субъектов РФ под угрозой применения мер
юридической ответственности виновное противоправное деяние, посягающее на конституционное право каждого
на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред природной среде (отдельным ее объектам
и комплексам) либо содержащее реальную угрозу его причинения.
Из данного определения существует три исключения: во-первых, вред, причиненный источником повышенной
опасности, должен быть возмещен независимо от вины причинителя; во-вторых, правонарушением не будет считаться
причинение вреда окружающей среде лицом в состоянии крайней необходимости; в-третьих, в числе обстоятельств,
исключающих преступность деяния, УК упоминает обоснованный риск. Однако риск не будет признан обоснованным,
если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, в том числе угрозой экологической катастрофы
и т.д.
Состав экологического правонарушения (как и любого другого) включает в себя четыре элемента: объект,
объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Родовым объектом экологических правонарушений являются отношения по поводу реализации конституционного
права каждого человека на благоприятную окружающую среду. Таким образом, нами не разделяется некогда
господствовавшая точка зрения о том, что объектом экологических правонарушений (преступлений) являются
отношения собственности на природные ресурсы либо отношения по их хозяйственному использованию.
Непосредственными объектами являются конкретные общественные отношения по охране и рациональному
использованию отдельных видов природных объектов и комплексов, а также соблюдению экологических требований
при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Например, объектом незаконной охоты являются
отношения по охране и рациональному использованию отдельных видов диких зверей и птиц, а объектом загрязнения
водоемов и воздуха — отношения по охране вод и атмосферы.
Для отнесения правонарушения к числу экологических необходимо, чтобы объект посягательства в момент его
совершения состоял в системе экологических связей с окружающей средой. Этим экологическое правонарушение
отличается, например, от нарушения права собственности на природные ресурсы, где объектом посягательства
являются правомочия собственника по поводу использования природного ресурса, находящегося в его собственности.
Предметом экологического правонарушения в широком смысле выступает вся окружающая среда, так как все
ее элементы находятся друг с другом во взаимодействии и взаимосвязи. Ухудшение качества одной из таких частей
неизбежно сказывается и на состоянии всех остальных. В узком смысле предметом конкретных экологических
правонарушений являются природные объекты (земля, воды, недра и т.д.), не отторгнутые человеческим трудом
от естественных природных условий (например, животные, находящиеся в состоянии естественной свободы, а не
в зоопарке), природные комплексы (особо охраняемые природные территории), а также нарушение экологических
требований в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Негативное воздействие на предмет экологического правонарушения может быть оказано как непосредственно, так
и опосредованно. Например, ст. 8.6 КоАП называет в качестве предмета административного экологического
правонарушения землю, ст. 8.35 КоАП — объекты животного мира и т.д. В то же время, отдельные составы
не предусматривают обязательного воздействия на элемент природной среды как условие причинения вреда
экологическим отношениям, например, ст. 8.1 КоАП устанавливает ответственность за несоблюдение экологических
требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении,
строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.
Объективная сторона экологического правонарушения определяется внешними проявлениями поведения
правонарушителя в области охраны окружающей среды и теми последствиями, которые наступили или могут
наступить в результате противоправных действий или бездействий.
Для объективной стороны экологического правонарушения характерны три элемента: противоправность деяния;
причинение вреда окружающей среде (реальная угроза его причинения); существование причинно-следственной связи
между противоправным поведением и нанесенным вредом. Признак противоправности означает наличие
посягательства на сложившийся экологический правопорядок.
Причинение вреда — главный признак экологического правонарушения, отличающий его от смежных составов. Вред
причиняется окружающей среде (отдельным ее объектам или комплексам), а посредством этого — жизни, здоровью или
имуществу граждан (имуществу юридических лиц). Именно факт наличия вреда окружающей среде или существование
реальной угрозы его наступления указывает на такое деяние как на экологическое правонарушение.
Например, создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде,
закрепленное ч. 1 ст. 247 УК, подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые
повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами
или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие
конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Причинная связь — это такая связь между явлениями, в силу которой одно из них (причина) с необходимостью
порождает другое (следствие).
Здесь следует уяснить основное свойство данной характеристики — необходимость наступления последствий
от деяния. Возможны ситуации, когда налицо и противоправное деяние, и вредные последствия, однако необходимая
связь между ними отсутствует. Эта связь может быть установлена только посредством проведения специальной
экспертизы. Так, авария на Чернобыльской АЭС и Промышленного объединения «Маяк» сделали инвалидами десятки
тысяч людей. Факт мутагенного влияния загрязненной радиоактивной среды на организм матери ребенка, родившегося
без стопы и фалангов пальцев был доказан генетической экспертизой.
По типу совершаемых деяний экологические деликты можно подразделить на три большие группы: совершаемые
только посредством действия; исключительно бездействия; совершаемые как путем действия, так и путем бездействия.
К противоправным действиям следует отнести, например, незаконную охоту, указанную ст. 258 УК, или
незаконную порубку, повреждение или выкапывание деревьев, кустарников или лиан, указанную ст. 8.28 КоАП.
Бездействие граждан и должностных лиц выражается в неисполнении возложенных обязанностей, например,
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому
назначению, в соответствии со ст. 8.7 КоАП.
К числу правонарушений, которые могут быть совершены как путем действия, так и бездействия, можно отнести
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств, указанное в ст. 8.15
КоАП, нарушение правил пожарной безопасности в лесах, указанное в ст. 8.32 КоАП, и др.
В специально оговоренных законом случаях в объективную сторону включают место, время, способ совершения
правонарушения. Например, состав уголовно-наказуемой охоты в соответствии со ст. 256 УК включает охоту
в запрещенное время, в запрещенном месте, без разрешения, запрещенными орудиями и способами.
Субъектами правоотношений юридической ответственности за экологические правонарушения являются
государство в лице специально уполномоченных органов, а также российские и иностранные граждане (вменяемые
физические лица, достигшие возраста, определенного законом) и юридические лица независимо от форм
собственности и подчиненности.
Следует отметить, что субъектом уголовной и дисциплинарной ответственности по действующему
законодательству могут быть только физические лица, а субъектами административной и гражданско-правовой
ответственности — как физические, так и юридические лица. Отдельные эколого-правовые нормы содержат указание
на специального субъекта правонарушения — лицо, обладающее дополнительными юридическими признаками.
Например, субъектом такого административного проступка, как незаконный отказ в государственной регистрации
заявлений о проведении общественной экологической экспертизы, зафиксированного в ч. 3 ст. 8.4 КоАП, может быть
только должностное лицо. Понятие и признаки должностного лица сформулированы в ст. 2.4. КоАП.
Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется наличием вины (кроме случаев
ответственности владельца источника повышенной опасности), которая существует в двух формах: умысла (прямого
и косвенного) и неосторожности (самонадеянности (по УК — легкомыслия) и небрежности). Так, незаконная охота,
как указывает ст. 258 УК, может быть совершена только с прямым умыслом; уничтожение или повреждение лесных
насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной
опасности в соответствии с ч. 1 ст. 261 УК — только по неосторожности; загрязнение вод и воздуха, как указывают
ст. 250 и 251 УК — как умышленно, так и по неосторожности.
Факультативными признаками субъективной стороны правонарушения являются цель и мотив. Они не входят
непосредственно в содержание вины, а формируют то или иное психическое отношение лица к указанному поведению.
Мотив — это обусловленное определенными потребностями осознанное побуждение, стимулирующее субъекта
к волевой деятельности. Цель — это идеальная мысленная модель будущего результата, к достижению которого
стремится субъект.
Мотивы и цели экологических правонарушений не являются квалифицирующими признаками, однако могут
учитываться при назначении наказания.
Давая общую характеристику ответственности за экологические правонарушения, необходимо остановиться на ряде
дискуссионных вопросов.
В течение ряда лет в юридической литературе активно обсуждался вопрос о существовании эколого-правовой
ответственности как нового, самостоятельного вида юридической ответственности. Впервые этот вопрос был поднят
в 1970-х гг. в трудах Б. В. Ерофеева, В. В. Петрова, Н. Т. Разгельдеева, В. Н. Яковлева и ряда других ученых.
Впоследствии теория эколого-правовой ответственности получила дальнейшее развитие в трудах российских
(В. В. Федоров, Г. Н. Сосновщенко), и зарубежных (У. Т. Аюбов) авторов.
По мнению сторонников данной концепции, прекращение (ограничение, приостановление) права специального
природопользования является самостоятельной формой природоохранительной ответственности, которая имеет
особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования
общественных отношений. Целью лишения права специального природопользования как санкции является пресечение
экологического правонарушения, недопущение дальнейшего ухудшения качества окружающей среды либо конкретных
природных объектов, восстановление нарушенного эколого-правового отношения.
При этом данная мера осуществляется в порядке, отличающемся от порядка применения санкций
в административном или уголовном процессе. Обуславливались и отличия рассматриваемой санкции от лишения
специального права в административном праве или лишения права заниматься определенной деятельностью
в уголовном праве.
Реформа законодательства об административной ответственности, а именно внесение изменений в КоАП в 2005 г.
и признание административного приостановления деятельности видом административных наказаний, на наш взгляд,
поставили точку в этой дискуссии.
Современные сторонники теории «эколого-правовой ответственности» считают проявлением таковой возмещение
вреда, причиненного экологическим правонарушением. Между тем, как правильно отмечалось в научной литературе,
«экологические деликтные обязательства − это не самостоятельный вид “эколого-правовой ответственности”,
а частный случай родовой категории гражданско-правовых деликтных обязательств, обладающий определенной
спецификой, обусловленной особым правовым статусом природных объектов и комплексов»‹ См.: Ребиков
И. Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 9.›.
Не менее интересным
Весьма дискуссионным вопросом является перечень видов юридической ответственности за экологические
правонарушения, в том числе включение в их состав материальной и дисциплинарной ответственности.
На наш взгляд, выделение материальной ответственности за экологические правонарушения необоснованно,
поскольку данный институт действует исключительно в сфере трудовых отношений. Столь же неубедительно
и выделение дисциплинарной ответственности за экологические правоотношения, поскольку к данному виду
юридической ответственности работник может привлекаться за нарушение норм трудового права, и, следовательно,
за ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.
Такие трудовые нормы и правила содержатся в федеральных законах и подзаконных актах, нормативно-правовых
актах субъектов РФ, правилах внутреннего трудового распорядка в организации и т.д. В случае нарушения таких
трудовых норм и правил, к работнику и применяются меры дисциплинарного воздействия определенные ст. 192 ТК:
замечание, выговор, увольнение.
Совсем другое дело — гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения.
Гражданско-правовая ответственность — это самостоятельный вид юридической ответственности, заключающийся
в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения
лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Данный вид ответственности представляет собой систему
мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей
с целью восстановить нарушенное положение или возместить причиненные убытки.
В сфере охраны природы инструментарий гражданско-правовой ответственности применим в следующих случаях.
Во-первых, при признании совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ст. 166, ч. 2 ст.
168 ГК и иных правовых актах. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 168 ГК сделка, не соответствующая требованиям закона
и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна.
Поэтому должна признаваться недействительной сделка в отношении природных объектов, оборотоспособность
которых ограничена или запрещена.
Во-вторых, возможно возмещение экологического вреда, вытекающего из договорных отношений в сфере
природопользования (землепользования, водопользования, недропользования и т.д.). Однако ведущее место занимает
третья форма гражданско-правовой ответственности — возмещение причиненного вреда, возникшего
из внедоговорных отношений.
Таким образом, за экологические правонарушения наступают гражданско-правовая, административная и уголовная
ответственность.
8.2. Административная ответственность за экологические правонарушения

Административным экологическим правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное действие
(бездействие) гражданина, должностного или юридического лица, посягающее на конституционное право каждого
человека на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред окружающей среде (содержащее
реальную угрозу такого причинения), за которое предусмотрена административная ответственность.
Действующий КоАП куда большее, чем прежний, уделяет внимание вопросам охраны окружающей среды, выделяя
в ст. 1.2 КоАП данную деятельность как одну из задач законодательства об административных правонарушениях.
Субъекты РФ вправе принимать свои законы об административных правонарушениях, не вступающие
в противоречия с КоАП. Такими законами субъектов РФ должны быть созданы и органы (инспекции, комиссии,
палаты и др.), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии
с законодательством субъектов РФ. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновидности
административных наказаний: предупреждение и штраф.
Примером такого законотворчества субъектов РФ может служить Кодекс Волгоградской области от 11.06.2008
№ 1693-ОД «Об административной ответственности», предусматривающий административную ответственность
за повреждение и (или) уничтожение зеленых насаждений на территориях общего пользования в населенных пунктах
(ст. 6.1); уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений (ст. 6.2);
нарушение установленного режима использования земель (ст. 7.2); загрязнение территорий поселений, связанное
с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств (ст. 8.10); нарушение порядка обращения с бытовыми отходами
на территории поселений (ст. 8.14) и т.д.
В числе федеральных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных экологических
правонарушениях, КоАП выделяет (кроме судей) органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, органы, осуществляющие государственный
карантинный фитосанитарный контроль, государственный надзор и контроль за безопасным обращением
с пестицидами и агрохимикатами, за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки и государственный
контроль за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения; органы, осуществляющие функции
по контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального
значения, органы, осуществляющие государственный экологический надзор, и ряд других.
Все составы экологических правонарушений, за которые может наступить административная ответственность,
классифицируются в четыре группы.
В первую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение общих (базовых) эколого-
правовых требований, распространяющихся на все институты экологического права. К их числу относятся нарушение
законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП), сокрытие или искажение экологической информации
(ст. 8.5 КоАП) и т.д.
Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правил по охране отдельных
природных объектов. В их числе порча земель (ст. 8.6 КоАП), нарушение правил охраны атмосферного воздуха
(ст. 8.21 КоАП), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП), нарушение правил санитарной
безопасности в лесах (ст. 8.31 КоАП) и т.д.
В третью группу входит состав правонарушения, устанавливающий ответственность за нарушение правового
режима территорий с особым эколого-правовым статусом, а именно — нарушение правил охраны и использования
природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП). При этом следует иметь в виду,
что КоАП (в отличие от УК) не содержит норм, устанавливающих ответственность за совершение экологических
проступков в зоне экологического бедствия.
Наконец, в четвертую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований
в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности (в промышленности,
транспорте и т.д.). В их числе — несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при
обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП), нарушение
правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП), выпуск в эксплуатацию механических
транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов
уровня шума (ст. 8.22 КоАП) и т.д.
Рассмотрение всех видов административных наказаний позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, административные наказания являются относительно определенными санкциями. При наложении
наказания законодатель предоставляет природоохранным органам (или суду), в зависимости от характера
правонарушения, личности нарушителя, степени вины и иных обстоятельств определенную свободу в выборе вида
и размера наказания в соответствии со ст. 4.1 КоАП.
Во-вторых, лицо, совершившее административно наказуемый проступок, в соответствии со ст. 2.9 КоАП может
быть освобождено от административного наказания в связи с его малозначительностью.
В-третьих, четко определены сроки наложения административных наказаний. Согласно ст. 4.5 КоАП постановление
по делу об административной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды не может
быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения. При длящемся административном экологическом
правонарушении (а таких достаточно много), названный срок исчисляется со дня обнаружения административного
правонарушения.
Отдельно следует остановиться на проблеме разграничения административной и уголовной ответственности
в сфере охраны окружающей среды.
Конструкции составов уголовных и административных экологических правонарушений имеют много схожего,
а четких критериев их отличия друг от друга в составах административных правонарушений нет.
Они есть в уголовно-правовых нормах, например, в ряде составов указан такой квалифицирующий признак, как
причинение вреда здоровью или смерть человека вследствие загрязнения атмосферы (например, ст. 251 УК). В других
составах упоминаются «тяжкие последствия» (ст. 246 УК), «существенный вред» (ч. 1 ст. 250 УК); «значительный»
и «крупный» ущерб (ст. 255 и 256 УК). В примечании к ст. 260 УК, устанавливающей уголовную ответственность
за незаконную рубку лесных насаждений, раскрывается содержание понятий значительного и крупного размеров
вреда: «значительным» признается ущерб, причиненный лесным насаждениям или не отнесенным к лесным
насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, исчисленный по утвержденным Правительством РФ таксам,
превышающий пять тыс. руб., крупным размером — 50 тыс. руб., особо крупным размером — 150 тыс. руб.
Конкретное содержание многих других оценочных критериев в УК не раскрывается.
Их толкование дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 «О практике применения
судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».
Их толкование дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении
судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды
и природопользования».
Так, Пленум разъяснил, что под «иными тяжкими последствиями» применительно к ст. 246 УК РФ (нарушение
правил охраны окружающей среды при производстве работ) следует понимать, в частности, такое ухудшение качества
окружающей среды и ее компонентов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых
затрат (например, массовые заболевания или гибель объектов животного мира, в том числе рыбы и других водных
биологических ресурсов; уничтожение условий для их обитания и воспроизводства (потеря мест нагула, нереста
и зимовальных ям, нарушение путей миграции, уничтожение кормовой базы); уничтожение объектов растительного
мира, повлекшее существенное сокращение численности (биомассы) указанных объектов; деградация земель).
При этом массовой гибелью (заболеванием) считается превышение среднестатистического уровня гибели
(заболевания) животных в три или более раза.
Применительно к ч. 1 ст. 247 УК РФ (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов)
существенный вред здоровью человека выражается в тяжком или средней тяжести вреде здоровью хотя бы одного
лица, а существенный вред окружающей среде — в ее загрязнении, отравлении или заражении, изменении
радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья или жизни человека, и т.п.
Ответственность за незаконную охоту, предусмотренную п. «а» ч. 1 ст. 258 УК РФ, наступает лишь при наличии
крупного ущерба. Причиненный незаконной охотой ущерб относится к крупному исходя не только из количества
и стоимости добытых, поврежденных и уничтоженных животных, но и с учетом иных обстоятельств содеянного,
в частности экологической ценности, значимости для конкретного места обитания, численности популяции этих
животных. Крупным является ущерб, причиненный, например, отстрелом лося, благородного оленя (марала, изюбря),
овцебыка, бурого и белогрудого (гималайского) медведя.
Следовательно, кроме повышенной степени общественной опасности основанием квалификации правонарушения
в качестве преступления может служить наличие таких признаков состава, как специфика предмета, место, способ
правонарушения, его субъект, форма вины и т.д.
Можно сделать вывод, что составы административных и уголовных правонарушений находятся между собой
в соотношении общей и специальной норм. Первые содержат абстрактные формулировки, вторые как
бы конкретизируют их. Следовательно, административно-правовая норма будет применяться только в той части,
которая не охватывается признаками сходного по конструкции состава экологического преступления, т.е. выходит
за пределы, границы признаков, установленных уголовно-правовой нормой.
8.3. Уголовная ответственность за экологические преступления

Как отмечалось в решениях XI Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению
с правонарушителями, прошедшем в Каире в 1995 г., экологические преступления, приобретающие
транснациональный характер, и по своей опасности выдвигаются на одно из первых мест.
Российская статистика последних лет показывает устойчивую тенденцию увеличения числа экологических
преступлений, причем их латентность достигает 95—99%.
Анализ показателей экологической преступности позволяет прогнозировать ее увеличение к 2015 г. по сравнению
с 1990 г. в 25,8 раз. При этом обращает на себя внимание не только устойчивая тенденция роста экологической
преступности, но и организованность и профессионализм ее форм, что приводит к самым тяжким последствиям. Для
занятия данным преступным бизнесом создаются организованные преступные группы. Примерно от 70 до 80%
совершенных преступлений имеют транснациональный характер. Совершение противоправных действий и рост
экологической преступности усугубляют экологический кризис ‹ См.: Клетнева Е. Г. Экологическая преступность в Российской
Федерации: понятие, причины, условия и предупреждение : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 3.›.
Понимание законодателем данной тенденции и обусловило включение в УК впервые в истории отечественного
законодательства специальной главы, посвященной экологическим преступлениям. В эту главу вошли как нормы,
проверенные временем и присутствовавшие в УК РСФСР (например, загрязнение водоемов и воздуха), так и ряд
принципиально новых составов (охрана окружающей среды при производстве работ; нарушение правил обращения
экологически опасных веществ и отходов; порча земли и др.).
Экологическими преступлениями являются виновные, общественно опасные, предусмотренные уголовным законом
деяния (действия или бездействия), посягающие на конституционное право каждого человека на благоприятную
окружающую среду и причиняющие вред природным объектам и комплексам (либо содержащие реальную угрозу его
причинения).
Основную классификацию экологических преступлений следует проводить по критерию непосредственного
объекта посягательства. В первую группу входят составы преступлений, посягающих на состояние отдельных
природных объектов. В их числе — загрязнение вод (ст. 250 УК), загрязнение атмосферы (ст. 251 УК), порча земли
(ст. 254 УК), незаконная охота (ст. 258 УК) и т.д.
Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны
окружающей среды, подлежащих соблюдению при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. В эту группу
входят: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК), нарушение правил
обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК) и т.д.
В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение режима особо охраняемых
природных территорий и природных объектов (ст. 262 УК).
Среди диспозиций экологических преступлений, сгруппированных в гл. 26 УК, имеются как материальные, так
и формальные составы.
Преступлений с материальными составами, для которых наличие оконченного состава преступления закон
связывает лишь с наступлением указанных в законе последствий, значительно больше: это ст. 246, ч. 2—3 ст. 247,
ст. 248, ст. 249—252, ст. 254—257, ст. 259—262 УК. Для формальных составов закон считает преступление
оконченным после (в момент) совершения общественно опасного деяния независимо от наступления определенных
общественно опасных последствий. К таковым относятся ч. 1 ст. 252, ст. 253, ч. 2 ст. 256 УК.
Кроме того в гл. 26 УК присутствуют специфические диспозиции со следующими составами:
— «состав угрозы». В ч. 1 ст. 247 УК «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов»
он как бы лежит посредине между чисто материальными и чисто формальными составами;
— комбинированные формально-материальные: в ч. 3 ст. 256 УК «Незаконная добыча (вылов) водных
биологических ресурсов» и в ст. 258 УК «Незаконная охота»‹ См.: Столяров В. Б. Общий уголовно-правовой анализ экологических
преступлений // Экологическое право. 2001. № 1. С. 11.›.
Следует иметь в виду, что вред окружающей среде может быть причинен не только вследствие преступлений,
содержащихся в гл. 26 УК. Например, ст. 215 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил
безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это
могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды.
Статьей 358 УК введен и совершенно новый состав «экоцид», размещенный в разделе «Преступления против мира
и безопасности человечества», что определило его основной объект.
Об экоциде впервые заговорили в 1960—1970-е гг. в разгар «экологической войны», которую вели США
во Вьетнаме. Практиковавшаяся США тактика «выжженной земли» (включая не только бомбардировки, но и
распыление химических веществ) привела к уничтожению огромных массивов мангового леса, а также массовой
гибели объектов животного мира, выведении тысяч гектаров земли из хозяйственного использования.
Основное отличие экоцида от собственно экологических преступлений проводится по родовому объекту и наличию
объективной возможности наступления экологической катастрофы как единственного юридически значимого
и угрожаемого последствия акта экоцида ‹ См.: Греченкова О. Ю. Экоцид как преступление против мира и безопасности человечества :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 12.›.

1. Дайте определение ответственности за экологические правонарушения.
2. Сформулируйте определение экологического правонарушения.
3. Разъясните особенности административной ответственности за экологические правонарушения, а также основания
разграничения уголовной и административной ответственности.
4. Дайте определение экологического преступления. Какие группы экологических преступлений предусматривает УК?
Агаева, Р. Э. Проблемы расследования экологических преступлений / Р. Э. Агаева // Гражданин и право. — 2011. — № 6.
Альаасеми В.К. О некоторых проблемах классификации экологических преступлений // Закон и право. – 2013. - № 8.
Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Современные проблемы совершенствования экологического правосудия в Российской
Федерации // Аграрное и земельное право. – 2014. - № 2.
Артамонова, М. А. Об объекте экологических преступлений и проступков / М. А. Артамонова // Законодательство. — 2009. —
№ 4.
Багаутдинов, Ф. Н. Уголовная ответственность юридических лиц за экологические преступления / Ф. Н. Багаутдинов,
А. Г. Сагирова // Российская юстиция. — 2010. — № 8.
Бринчук, М. М. Эколого-правовая ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности / М. М. Бринчук //
Государство и право. — 2009. — № 4.
Викторов Д.В. Уголовная ответственность за преступления против экологической безопасности и природной среды //
Российская юстиция. – 2013. - № 7.
Гончарова, Е. А. Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения / Е. А. Гончарова // Законы
России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 3.
Дворецкий М.Ю., Краснослободцева Н.В. Проблемные аспекты борьбы с экологическими преступлениями: вопросы теории и
правоприменительной практики // Российская юстиция. – 2013. - № 5.
Дубовик, О. Л. Уголовно-правовая охрана окружающей среды: история развития, задачи и перспективы (влияние идей
В. В. Петрова на формирование и реализацию) / О. Л. Дубовик // Экологическое право. — 2009. — № 2.
Духно, Н. А. Некоторые аспекты становления эколого-правовой ответственности как одной из форм охраны окружающей
среды / Н. А. Духно, В. И. Ивакин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 8.
Ефимова, Е. И. Развитие института юридической ответственности за экологические правонарушения в эколого-правовых
исследованиях / Е. И. Ефимова // Экологическое право. — 2007. — № 3.
Жариков, Ю. Г. О применении юридической ответственности за экологические правонарушения / Ю. Г. Жариков // Журнал
Зартдинова, А. Р. Экологические последствия нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246
УК РФ) / А. Р. Зартдинова // Российская юстиция. — 2009. — № 3.
Зинеева, И. Н. Проблемы установления субъекта преступления — нарушение правил охраны водных биологических ресурсов /
И. Н. Зинеева // Закон и право. — 2012. — № 10.
Ивакин, В. И. Предпосылки возникновения эколого-правовой ответственности как основной формы юридической ответ-
ственности в области охраны окружающей среды / В. И. Ивакин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 7.
Ивакин, В. И. К вопросу о понятии юридической ответственности за экологические правонарушения как разновидности
правовой ответственности / В. И. Ивакин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 2.
Ибрагимов К.Х. Некоторые проблемы правовой ответственности государства, органов и служащих системы органов
исполнительной власти России за экологические правонарушения // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 1.
Каплунов, В. Н. Экологические преступления / В. Н. Каплунов // Российская юстиция. — 2012. — № 7.
Кашепов, В. П. Юридическая ответственность — условие охраны окружающей среды / В. П. Кашепов // Аграрное и земельное
право. — 2011. — № 3.
Кашепов, В. П. Развитие законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления / В. П. Кашепов //
Журнал российского права. — 2012. — № 6.
Кашепов В.П. Квалификация преступных посягательств на безопасность окружающей среды // Журнал российского права. –
2013. - № 9.
Лешков А.Г. Ответственность за уничтожение водных объектов // Закон и право. – 2013. – № 1.
Морозов А.А. Экологические преступления: применение биологических методов при расследовании // Экологическое право. –
2014. - № 2.
Спиридонов Д.В. Юридическая ответственность за экологические правонарушения в области недропользования на
континентальном шельфе РФ // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 9.
Козельская, Т. В. Проблемы применения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях за экологические
правонарушения в Москве / Т. В. Козельская // Закон и право. — 2008. — № 8.
Мальцева, Н. Н. О некоторых вопросах, возникающих у государственных инспекторов по охране природы, при применении
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Н. Н. Мальцева // Экологическое право. — 2010. — № 1.
Фаткулин, С. Т. Проблемы реализации уголовной ответственности в области охраны окружающей среды / С. Т. Фаткулин //
Фаткулин, С. Уголовная ответственность юридических лиц за экологические преступления / С. Фаткулин // Законность. —
2012. — № 11.
Фаткулин С.Т. Понятие и уголовно-правовая характеристика экологических преступлений // Аграрное и земельное право. –
2014. - № 2.
ГЛАВА 9.
ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКИМ
ПРАВОНАРУШЕНИЕМ

знать название законов, регулирующих вопросы возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением;
направления развития правоприменительной практики по делам о возмещении вреда, причиненного экологическим
правонарушением;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы возмещения вреда, причиненного экологическим
правонарушением; грамотно применять правовые нормы, регламентирующие возмещение вреда, причиненного экологическим
правонарушением;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам возмещения вреда, причиненного
экологическим правонарушением.
9.1. Понятие и виды экологического вреда

В гражданском праве, как это закреплено в ст. 8 ГК, обязательства традиционно делятся на две группы: договорные
и внедоговорные.
Договорные обязательства возникают на основе заключенного сторонами договора и направлены
на урегулирование имущественных отношений между гражданами и (или) юридическими лицами, складывающихся
как в сфере предпринимательской деятельности, так и при удовлетворении личных и бытовых потребностей.
Внедоговорные обязательства принципиально отличаются от договорных по характеру, способам возникновения
и содержанию. Они возникают не в порядке добровольного волеизъявления сторон договора, а из других оснований,
предусмотренных законом. Одним из внедоговорных оснований возникновения обязательств является факт
причинения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, который, в соответствии
со ст. 1064 ГК, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Следует подчеркнуть, что причинение вреда влечет возникновение внедоговорного обязательства только в случаях,
когда оно не связано с неисполнением (ненадлежащим исполнением) договора или другого обязательства, а явилось
следствием нарушения чужого абсолютного субъективного права. Типичным примером последнего и является
конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.
Причинно-следственная взаимосвязь правонарушения и вытекающих из него внедоговорных обязательств
обусловила наименование таких обязательств деликтными (от лат. delictum — правонарушение).
Существует общая классификация функций обязательств вследствие причинения вреда как вида гражданско-
правовой ответственности:
— компенсационная (или восстановительная);
— предупредительно-воспитательная (или превентивная);
— карательная (или наказательная, репрессивная, штрафная).
Основной среди них является компенсационная (или восстановительная) функция ‹ См.: Агибалова Е. Н. Возмещение вреда,
причиненного здоровью работника при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.
С. 9.›.
Данная конструкция применима и к отношениям по возмещению экологического вреда.
Общими условиями возникновения обязательства вследствие причинения вреда являются: наличие вреда;
противоправность действий (бездействия) причинителя вреда; причинная связь между противоправными действиями
(бездействием) и вредом и, как правило, вина лица, причинившего вред.
Гражданское и экологическое законодательство не содержат официального определения обязательства вследствие
причинения вреда в целом и обязательства вследствие причинения вреда окружающей среде и человеку в частности.
На наш взгляд, под экологическим деликтом следует понимать внедоговорное обязательство, в силу которого лицо,
причинившее вред окружающей среде, а опосредованно жизни, здоровью или имуществу другого лица, обязано
возместить причиненный вред в полном объеме, а потерпевший вправе требовать восстановления (компенсации) своих
нарушенных прав за счет причинителя вреда либо иных лиц, на которых законом возложена обязанность возмещения
такого вреда.
Отсюда вытекают следующие признаки экологических деликтов: 1) сфера их действия простирается как
на имущественные, так и на личные неимущественные отношения; 2) они возникают в результате нарушения прав,
носящих абсолютный характер (права на благоприятную окружающую среду и вытекающих из него права на жизнь
и здоровье); 3) они носят внедоговорной характер; 4) обязательства направлены на полное возмещение потерпевшему
вреда; 5) обязанность возмещения вреда может быть возложена не только на причинителя вреда, но и на иных лиц, для
которых законом предусмотрена обязанность по возмещению вреда.
Регулируя вопросы компенсации последствий экологических правонарушений, законодатель использует термины
«вред», «ущерб» и «убыток». Так, в ст. 42 Конституции речь идет о праве на возмещение ущерба, причиненного
экологическим правонарушением. ВК и ЛК употребляют термин «вред». Статья 57 ЗК и ст. 77—78 Закона об охране
окружающей среды используют как термин «убытки», так и «вред».
Представляется, что вред является родовым понятием и бывает имущественным и неимущественным (в том числе
моральным).
Имущественный вред проявляется в форме убытков, под которыми ст. 15 ГК понимает расходы, которые лицо, чье
право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или
повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при
обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Общее понятие экологического вреда в законодательстве отсутствует. В ст. 1 Закона об охране окружающей среды
формулируется только понятие «вред окружающей среде». Под таковым понимается негативное изменение
окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем
и истощение природных ресурсов.
Между тем экологический вред может выражаться не только в причинении вреда окружающей среде, но и жизни,
здоровью человека, имуществу, моральном вреде. Поэтому в целом его можно определить, лишь соединив указанные
понятия.
Под экологическим вредом понимается любое ухудшение состояния окружающей среды вследствие нарушения
эколого-правовых требований (экологического правонарушения), включая загрязнение, истощение, порчу,
уничтожение, нерациональное использование природных объектов, деградацию и разрушение экологических систем,
природных комплексов и ландшафтов. Результатом такого ухудшения качества окружающей среды могут выступать
умаление охраняемых законом материальных и нематериальных благ, включая жизнь и здоровье человека, имущество
физических и юридических лиц.
Вместе с тем непременное ухудшение здоровья или имущества определенных лиц как следствие экологического
правонарушения не обязательно имеет с ним прямую причинно-следственную связь. Специфика экологических
отношений такова, что вредные последствия такой деятельности могут проявиться спустя длительное количество
времени (например, на следующем поколении), лишь тогда отразившись на здоровье людей.
В составе экологического вреда (с точки зрения его социальных последствий) иногда предлагают различать
экологический и экономический вред. Соответственно, экономический вред причиняется экономическим интересам
граждан и юридических лиц (потеря продукции, упущенная выгода и т.д.); экологический вред (вред окружающей
среде) заключается в причинении негативных изменений природе, снижении качества природных ресурсов и среды
обитания человека‹ См.: Трунцевский Ю. В. Экологическое право : учеб. пособие. М., 2001. С. 137.›.
Мы разделяем данную позицию.
Экологический вред часто бывает трудно оценить в деньгах. Например, как рассчитать стоимость биологического
вида, прекратившего свое существование на Земле в результате незаконной охоты или по иным основаниям? Отсюда
следует, что материальная оценка вреда природе очень условна.
Экологический вред может проявляться в виде имущественного и неимущественного (в том числе морального)
вреда.
Имущественный экологический вред (экологические убытки) проявляется в форме загрязнения окружающей
среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем,
повлекших причинение материального вреда, подлежащего исчислению при помощи существующих такс, методик
либо иными способами. При этом из перечня противоправных действий, наносящих вред окружающей среде, ряд
авторов обоснованно предлагают исключить такие понятия, как «истощение» и «деградация», которые, согласно
определению «вреда окружающей среде» в ст. 1 Закона об охране окружающей среды обозначают не действие, а его
результат, т.е. «негативное изменение окружающей среды» ‹ См.: Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Комментарий к Федеральному закону
«Об охране окружающей среды» : постатейный. М., 2006. С. 443.›.
Составной частью экологических убытков является упущенная выгода, т.е. неполучение гражданином
или юридическим лицом доходов, которые они могли бы получить при обычных условиях. Например,
сельскохозяйственный кооператив мог получить более высокий урожай сельскохозяйственных культур, если бы не
прошел «кислотный» дождь.
Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями
(бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага
(жизнь, здоровье и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные либо имущественные права. Моральный
вред, в частности, может заключаться в нравственных переживаниях в связи с невозможностью продолжать активную
общественную жизнь, потерей работы, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью,
связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным
в результате нравственных страданий и т.д.
Как указывается в ст. 1099 ГК и п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.1994 № 10 «Некоторые
вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» суд вправе рассмотреть самостоятельно
предъявленный иск о компенсации причиненных истцу нравственных или физических страданий, поскольку в силу
действующего законодательства ответственность за причиненный моральный вред не находится в прямой зависимости
от наличия имущественного ущерба и может применяться как наряду с имущественной ответственностью, так
и самостоятельно.
Лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии
с действующим законодательством.
Принцип возмещения вреда в полном объеме устанавливается ст. 1064 ГК, а его содержание раскрывается в ст. 1082
ГК. Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, виновное
в причинении вреда, возместить его в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь
и т.п.) или возместить причиненные убытки.
Следует отметить, что гражданско-правовая ответственность обладает двумя признаками, которые свойственны
только ей.
Во-первых, она может наступить и при отсутствии вины правонарушителя. В данном случае, в соответствии
со ст. 1079 ГК, речь идет об источниках повышенной опасности и их деятельности, связанной с повышенной опасностью
для окружающих. Главный ее признак — отсутствие возможности полного контроля над ней со стороны человека.
Значение этого признака хорошо видно на примере судебной практики.
Так, Главное управление природопользования администрации Пермской области обратилось в Арбитражный суд Пермской области с иском
к муниципальному предприятию «Комбинат благоустройства» о взыскании денежной суммы в возмещение вреда, причиненного животному миру.
В обоснование своих требований управление сослалось на то, что в результате наезда автомашины — источника повышенной опасности погиб
дикий лось.
Как следовало из материалов дела, на автомобильной трассе Кунгур — Соликамск, автомашиной ЗИЛ-130, принадлежащей ответчику, был
сбит и травмирован взрослый лось. Факт наезда и причинение вреда объекту животного мира были отражены в акте от того же числа.
Ответчик относился к юридическим лицам, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, в связи с чем, был
обязан возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы
или умысла потерпевшего. Ответчик не представил суду доказательств, исключающих его ответственность за причинение вреда.
Как было отмечено в решении суда, не может быть признан и тот факт, что вред причинен в результате взаимодействия двух источников
повышенной опасности, поскольку сбитый лось является обитателем естественной, а не искусственно созданной юридическими или физическими
лицами среды для животных. При таких условиях у суда не было оснований для отказа в иске.
Во-вторых, гражданско-правовая ответственность в соответствии со ст. 1064 ГК может наступить за правомерно

совершаемые деяния, но только в случаях, указанных в законе. Как отмечается в Постановлении Пленума Верховного
Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения
в области охраны окружающей среды и природопользования» (п. 36), с учетом положений п. 3 ст. 1064 ГК РФ Закон
об охране окружающей среды допускает ответственность за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3
ст. 1064 ГК РФ). Так, например, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает
субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды
и возмещению вреда окружающей среде (ст. 16 Закона об охране окружающей среды); осуществление заказчиком
и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной
среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе когда на проект такой
деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (ст. 77 Закона охране
окружающей среды).
Кроме того, причинитель вреда окружающей среде может быть освобожден от его возмещения, если такой вред был
причинен в результате крайней необходимости либо необходимой обороны. При этом вред, причиненный в состоянии
необходимой обороны, как указано в ст. 1067 ГК не подлежит возмещению, если не были превышены ее пределы,
а вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, должен быть возмещен. В последнем случае, учитывая
обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье
лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или
частично как это третье лицо, так и причинившего вред.
Следует иметь в виду, что ст. 1065 ГК предусматривает возможность применения превентивных мер
по предупреждению причинения экологического вреда. Согласно данной статье, опасность причинения вреда
в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если
причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной
деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо
возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Суд может отказать в иске
о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо
прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности
не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.
Данные нормы наиболее часто применяются в отношении опасных производственных объектов, деятельность
которых регулируется Законом о промышленной безопасности.
Однако их применение встречает ряд практических сложностей, поскольку доказывание потенциальной угрозы
от эксплуатации подобных объектов является технически сложным делом. Опасные производственные объекты
закрыты для свободного доступа (так как нередко производят продукцию, являющуюся государственной тайной). Это
затрудняет для общественности сбор доказательств о нарушении таким предприятием норм и правил, способных
повлечь экологическую аварию.
Таким образом, можно говорить о трех проявлениях экологического вреда: вреда окружающей среде; вреда жизни
и здоровью граждан (в том числе морального вреда); вреда имуществу граждан и юридических лиц.
Порядок его возмещения (компенсации) осуществляется в соответствии с нормами гражданского и экологического
законодательства, включая требования о возмещении реального ущерба и упущенной выгоды. В общем понятии
экологического вреда различают вред первичного и вторичного происхождения. Вред здоровью и материальным
ценностям носит производный (вторичный) характер, поскольку происходит от первичного вреда, причиненного
окружающей среде.
9.2. Возмещение вреда окружающей среде

Статья 1082 ГК предусматривает два способа возмещения вреда — в натуральном и денежном выражении. При
невозможности возмещения вреда в натуре решается вопрос о денежном возмещении. Возможен смешанный вариант,
при котором в пользу потерпевшего часть средств компенсируется в денежной форме, а часть — путем выполнения
восстановительных работ за счет сил и средств ответчика. При выборе способа возмещения вреда судом принимаются
во внимание фактические обстоятельства дела, например, наличие (или отсутствие) у причинителя вреда материальных
и технических возможностей, необходимых для проведения работ по восстановлению природной среды.
Если ответчик уклоняется от выполнения возложенных судом обязанностей, суд, арбитражный суд по требованию
истца принимает решение о взыскании ущерба в денежной форме, включая убытки, вызванные неисполнением
решения суда.
Возмещение экологического вреда в денежной форме является наиболее распространенным способом его
возмещения, поскольку убытки включают в себя два элемента: реальный ущерб и упущенную выгоду.
Реальный ущерб — утрата имущества или повреждение имущества, расходы, которые лицо, чье право нарушено,
произвело или должно будет произвести на его восстановление. Упущенная выгода — это неполученные доходы,
на которые при отсутствии факта нарушения права лицо могло бы рассчитывать при обычных условиях гражданского
оборота. Для истца обычно наиболее удобной формой возмещения вреда является денежная форма, а для ответчика
натуральная.
Необходимо подчеркнуть, что возмещение экологического вреда в натуре возможно только на основании решения
суда посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению за свой счет нарушенного состояния
окружающей среды в соответствии с проектом восстановительных работ. При этом самостоятельная ликвидация
несанкционированных свалок или высадка деревьев не считается возмещением вреда окружающей среде.
Возмещение экологического вреда окружающей среде в денежном выражении производится по таксам, методикам
и по фактическим затратам.
Такса − это способ возмещения вреда природным объектам и комплексам, осуществляемый в рамках гражданско-
правовой ответственности, представляющий собой взыскание с причинителя вреда денежных средств в изначально
определенных подзаконными актами размерах, включающих в себя экономическую стоимость самого объекта природы
и сумму, необходимую на развитие и восстановление природных объектов и комплексов. В соответствии с таксами
и методиками происходит возмещение вреда как на территориях с обычным эколого-правовым режимом, так и на
особо охраняемых природных территориях. В последнем случае с правонарушителя взыскивается таксовая сумма,
умноженная на повышающий коэффициент‹ См.: Ребиков И. Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 27.›.
При причинении вреда окружающей среде применяются следующие таксы.
1. Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесным насаждениям.
Так, например, постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда,
причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» утверждены таксы для исчисления размера
ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам
и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается, а также таксы
для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается.
Размер ущерба, исчисленный в соответствии с таксами, увеличивается: в два раза, если нарушение лесного
законодательства совершено в защитных лесах и на особо защитных участках эксплуатационных лесов; в три раза,
если нарушение лесного законодательства совершено на особо защитных участках защитных лесов (приложение № 3
к Постановлению).
2. Таксы для определения стоимости каждого незаконно добытого (или уничтоженного) физическими или
юридическими лицами объекта животного мира.
Утверждены таксы, устанавливающие размер возмещения вреда, причиненного незаконным добыванием (или
уничтожением) животных, отнесенных к объектам охоты, и отдельно — животным, занесенных в Красную книгу.
3. Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам, рыбным
запасам.
В качестве примера здесь можно привести постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 515 «Об утверждении
такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей
водных биологических ресурсов».
Субъекты РФ устанавливают таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным
добыванием, уничтожением объектов животного мира (в том числе водных биологических ресурсов), занесенных
в Красную книгу субъекта РФ. Типичным примером в данном случае может являться Постановление Главы
администрации Волгоградской области от 13.03.2007 № 326 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания
за ущерб, причиненный незаконным добыванием, уничтожением объектов животного мира, занесенных в Красную
книгу Волгоградской области».
Величина таксы определяется с учетом экологической ценности вида растений и животных и устанавливается
за каждый экземпляр.
В случае причинения вреда состоянию вод, атмосферного воздуха и почв применяются методики подсчета ущерба.
Методика исчисления размера вреда − это способ возмещения вреда природным объектам и комплексам,
осуществляемый в рамках гражданско-правовой ответственности и представляющий собой расчет размера вреда
с использованием природно-климатических, биологических, экономических и иных показателей, включающих в себя
экономическую стоимость нарушенного объекта природы и сумму, необходимую на развитие и восстановление
природных объектов и комплексов‹ См.: Ребиков И. Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 29.›.
Примером таких методик является Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях
на магистральных нефтепроводах (утверждена Минтопэнерго России 01.11.1995), а также приказ Госкомэкологии
России от 11.02.1998 № 81 «Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод».
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением водного объекта, определяется суммированием ущерба
от изменения качества воды и размера потерь, связанных со снижением биопродуктивности данного природного
объекта.
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, определяется исходя из массы
загрязняющих веществ, рассеивающихся в атмосфере. Масса загрязняющих веществ определяется расчетным или
экспертным путем по действующим методикам.
В соответствии с приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238 «Об утверждении Методики исчисления
размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды» исчисляется в стоимостной форме
размер вреда, причиненного почвам, в результате:
— химического загрязнения почв в результате поступления в почвы химических веществ или смеси химических
веществ, приводящее к несоблюдению нормативов качества окружающей среды для почв, включая нормативы
предельно (ориентировочно) допустимых концентраций химических веществ в почвах;
— несанкционированного размещения отходов производства и потребления;
— порчи почв в результате самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв, а также почвенного профиля
искусственными покрытиями и (или) линейными объектами.
Данная методика не распространяется на случаи загрязнения почв радиоактивными веществами, а также на случаи
несанкционированного размещения радиоактивных отходов, биологических отходов, отходов лечебно-
профилактических учреждений.
Выплаты по искам за загрязнение почв или иных природных объектов не освобождают виновных лиц
от выполнения мероприятий по охране окружающей среды, уплаты штрафов и возмещения вреда окружающей среде,
здоровью, имуществу граждан.
Последнее обстоятельство находит подтверждение в материалах судебной практики.
Так, Отделом государственного экологического контроля Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора
по Астраханской области в 2005 г. была проведена плановая проверка соблюдения природоохранных требований на объектах ЗАО
«Природоохранный комплекс ЭКО+», и установлено несанкционированное размещение отходов твердых продуктов зачистки и инертизированных
отходов бурения. По фактам нарушений Управлением были вынесены постановления по делу об административном правонарушении,
в соответствии с которыми ЗАО было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП.
ЗАО было предложено в добровольном порядке оплатить ущерб от загрязнения земель несанкционированным размещением отходов, а после
отказа Управление обратилось в суд.
Размер ущерба был рассчитан истцом в соответствии с Методическими указаниями по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей
природной среде в результате экологических правонарушений (утверждены Госкомэкологией России 06.09.1999) и Порядком определения
размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утвержден письмом Минприроды России от 27.12.1993 № 04-25).
Как указывается в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 16.01.2007 № А06-728/1-8/06, судебные инстанции
удовлетворили иск в соответствии со ст. 77 Закона об охране окружающей среды, указав, что уплата штрафных санкций за экологические
правонарушения не освобождает природопользователей от выполнения обязанности по внесению платы за загрязнение окружающей среды.
При отсутствии утвержденных такс и методик вред возмещается исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Следует подчеркнуть, что приведенные выше правила носят общий характер и фактически не применяются
в случаях причинения вреда окружающей среде, носящих глобальный (катастрофический) характер.
Так, в городе Карабаш (Челябинская область) отходы и выбросы медеплавильного комбината привели
к катастрофическому уровню деградации окружающей среды и причинили огромный вред жизни, здоровью
и имуществу граждан. В подобных случаях следует придавать территории статус зоны экологического бедствия
со всеми вытекающими из этого последствиями (включая выплаты гражданам государственных пособий
и компенсаций). Однако федеральный закон о таких зонах до настоящего времени не принят, и ни одной территории
статус зоны экологического бедствия до сих пор не придан.
9.3. Порядок возмещения экологического вреда

Особенностью гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения является то, что она может
возлагаться на правонарушителя наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного
воздействия. Специфической целью этой ответственности является возмещение причиненного правонарушением
вреда, включая экологический вред.
Российское законодательство предусматривает судебный и внесудебный порядок возмещения экологического
вреда.
В первом случае соответствующая обязанность исполняется по решению суда общей юрисдикции или
арбитражного суда. Внесудебный порядок возмещения реализуется без участия суда рядом способов, в том числе:
в результате добровольного возмещения; посредством страхования риска причинения экологического вреда;
в административном порядке.
Необходимо отметить, что для решения проблемы возмещения экологического вреда важно собрать и оформить
должным образом доказательства, необходимые для подтверждения факта экологического правонарушения, оценки
масштабов его экологических последствий и расчетов возмещения вреда, причиненного в результате правонарушения.
К исковому заявлению может прилагаться протокол об экологическом правонарушении; документы,
подтверждающие факт совершения экологического правонарушения (включая фотодокументы); акты об отборе
и анализах проб; заключение о количестве загрязняющего вещества; свидетельские показания; расчеты убытков,
причиненных негативным воздействием на окружающую среду; иные документы.
При рассмотрении дела суд может назначить экспертизу для определения размера убытков. Как отмечается в п. 40
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства
об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», при разрешении
исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, судам необходимо устанавливать
не только факт причинения вреда, но и его последствия, выразившиеся в виде деградации естественных экологических
систем, истощения природных ресурсов и иных последствий. В связи с этим и в целях правильного разрешения
вопросов, требующих специальных познаний в области экологии, в том числе и при определении размера вреда,
причиненного экологическим правонарушением, по делу должны проводиться соответствующие экспертизы
с привлечением специалистов: экологов, санитарных врачей, зоологов, ихтиологов, охотоведов, почвоведов, лесоводов
и др.
Отсутствие такс или методик расчета ущерба не должно являться основанием для отказа в рассмотрении иска в суде
или арбитражном суде.
Возмещение вреда может быть осуществлено посредством возложения на ответчика обязанности
по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств.
Применительно к охране почв возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления их
прежнего состояния. Так, при неправомерном нарушении рельефа земельного участка (участок покрыт траншеями,
котлованами и т.п.), восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Восстановление лесных
насаждений может быть осуществлено посредством новых посадок деревьев.
Решение о восстановлении прежнего состояния почв, других природных объектов как способ реального
возмещения вреда, причиненного нарушением правил рационального использования и охраны природных объектов,
принимается в каждом конкретном случае судом. Такое требование может быть предъявлено к правонарушителю, если
восстановление объективно возможно и правонарушитель в силу своей специальной правосубъектности в состоянии
в течении оптимального срока провести необходимые работы.
Иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением экологического законодательства, могут
быть предъявлены в течении срока исковой давности.
Исковая давность — это срок, при соблюдении которого суд общей юрисдикции, арбитражный суд или третейский
суд обязаны предоставить защиту лицу, право которого нарушено. Пропуск этого срока, если об этом заявила
заинтересованная сторона, в соответствии с п. 2 ст. 199 ГК является основанием к вынесению судом решения об отказе
в иске.
Выделяется два вида сроков исковой давности: общий и специальный.
Общий срок исковой давности, как указывается в ст. 196 ГК, составляет три года.
Учитывая значение благоприятного качества окружающей среды для жизни и здоровья граждан, для подачи исков
о возмещении экологического вреда устанавливается специальный срок исковой давности. В российском праве этот
срок в двадцать лет является одним из самых продолжительных. Это обусловлено тем, что при причинении вреда
окружающей среде затрагивается, прежде всего, публичный интерес, жизнь и здоровье людей.
Рассматривая дела, связанные с нарушениями экологического законодательства, суды в каждом конкретном случае
выясняют размер нанесенного ущерба. При определении объема возмещения экологического вреда и расчета сумм
ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, они руководствуются как
централизованно утвержденными методиками и таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими
положения федерального законодательства.
Лица, совместно причинившие вред, согласно ч. 1 ст. 1080 ГК несут солидарную ответственность перед
потерпевшим. Суд вправе, руководствуясь ч. 2 ст. 1080 и п. 2 ст. 1081 ГК, по заявлению потерпевшего и в его
интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при
невозможности определить степень вины — исходя из равенства долей. При этом необходимо учитывать, что при
совершении экологического правонарушения несколькими лицами они несут солидарную ответственность
за причиненный вред лишь в случаях, когда установлено их совместное участие. В резолютивной части решения суда
указывается, на кого из виновных возлагается солидарная ответственность, а на кого — долевая и в каком размере.
Вред, причиненный нарушением экологического законодательства, в соответствии со ст. 1064 ГК и ст. 77 Закона
об охране окружающей среды подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен
ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Исключение составляют случаи,
когда, в соответствии со ст. 1079 ГК и ст. 79 Закона об охране окружающей среды, вред причинен владельцем
источника повышенной опасности. В этом случае ответственность наступает независимо от наличия вины.
На особенностях гражданско-правовой ответственности владельца источника повышенной опасности остановимся
подробнее.
Не вдаваясь в теоретические дискуссии об «объекте» или «деятельности» как источнике повышенной опасности,
отметим, что нами разделяется позиция В. М. Болдинова, согласно которой понятия «источник повышенной
опасности» и «деятельность, создающая повышенную опасность для окружающих» соотносятся как предмет и процесс,
т.е. опасная деятельность — следствие эксплуатации источника повышенной опасности ‹ См.: Болдинов В. М. Ответственность
за причинение вреда источником повышенной опасности. СПб., 2002. С. 18.›.
Источник повышенной опасности — это определенный объект материального мира, характеризующийся
предусмотренными законом вредоносными свойствами, параметры которых исключают возможность полного
контроля за ними со стороны человека, чем создается повышенная опасность для окружающей среды и населения.
Отсюда вытекают два признака деятельности, создающей повышенную опасность: вредоносность, т.е. качественная
характеристика использования (эксплуатации) источника повышенной опасности и невозможность осуществления
полного контроля над ним со стороны человека.
Сформулировать исчерпывающий перечень источников повышенной опасности невозможно, поэтому законодатель
и не пытается этого делать. В ст. 1079 ГК лишь отмечается, что повышенную опасность для окружающих создает
использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии,
взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности
и т.д. В порядке систематического толкования данной статьи можно предположить, что к такой деятельности
относится также использование пестицидов и агрохимикатов.
Более четкие критерии экологически опасной деятельности предусмотрены для производственных объектов
и сформулированы в Законе о промышленной безопасности. В приложении к нему приводятся вполне конкретные
параметры осуществляемой деятельности, позволяющие считать производственный объект опасным.
Владельцы источника повышенной опасности обязаны возместить причиненный им вред, если не докажут, что вред
возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности
в соответствии со ст. 1079, 1083 ГК может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично, если
будет доказана грубая неосторожность самого потерпевшего (однако при возмещении вреда жизни и здоровью
человека отказ в возмещении вреда не допускается) либо если суд учтет имущественное положение самого
гражданина-правонарушителя.
Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет,
что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред,
причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие
источником.
При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его
обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее
источником повышенной опасности.
В отношении отдельных источников повышенной опасности экологическим и иным законодательством
предусматриваются специальные, более строгие нормы об ответственности, чем в ст. 1079 ГК. Примером такого
подхода являются ст. 53—60 Закона об атомной энергии.
9.4. Возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу человека негативным
воздействием окружающей среды
Имущественный и неимущественный вред гражданам (вторичный вред) опосредован причинением вреда
окружающей среде (первичный вред), в чем проявляется специфика экологического вреда. Большинство экологических
деликтов, связанных с нарушением правил обращения экологически опасных веществ, загрязнением окружающей
среды, причиняют потерпевшему имущественный вред, а также нравственные или физические страдания в связи
с болезнью, смертью родственников, невозможностью иметь детей и т.д.
Моральный вред подлежит компенсации в денежной форме независимо от возмещения экологического вреда
имущественного характера, направленного на восстановление имущественного положения потерпевшего. Целью его
компенсации является сглаживание нравственных или физических страданий потерпевшего, вызванных
экологическими последствиями правонарушения.
Как отмечается в п. 44 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении
судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды
и природопользования», разрешая вопрос о компенсации морального вреда, суду следует устанавливать, чем
подтверждается факт причинения вреда потерпевшему, какими действиями (бездействием) он был нанесен, степень
вины причинителя вреда, а также какие нравственные или физические страдания перенесены потерпевшим, в какой
сумме потерпевший оценивает их компенсацию и другие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения
заявленных требований. Степень нравственных или физических страданий оценивается судом с учетом фактических
обстоятельств причинения морального вреда, индивидуальных особенностей потерпевшего и других конкретных
обстоятельств, свидетельствующих о тяжести перенесенных им страданий. Компенсация морального вреда,
причиненного здоровью граждан негативным воздействием окружающей среды, осуществляется независимо от вины,
если такой вред причинен юридическими лицами и гражданами, деятельность которых связана с повышенной
опасностью для окружающей среды (ст. 1100 ГК РФ).
Провозглашенный принцип полного возмещения вреда, причиненного имуществу граждан экологическими
правонарушениями, означает обязательность учета реального ущерба, связанного со снижением стоимости объектов
недвижимости, оборудования, иного имущества; упущенной выгоды от гибели урожая, снижения плодородия почв
и иных вредных последствий.
Вред жизни, здоровью и имуществу человека, причиненный негативным воздействием окружающей среды, может
быть возмещен тремя различными способами: страхованием, в судебном порядке; в публичном порядке.
Экологическое страхование гражданско-правовой ответственности юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей за причинение вреда гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия
на окружающую среду последствий аварий и техногенных катастроф на подконтрольных им объектах, а также
в результате воздействия загрязненных природных объектов на население и территории, предполагает уплату
страховых взносов, из которых возмещается вред, причиненный экологическим правонарушением. Экологическое
страхование может быть обязательным и добровольным.
Судебный порядок предполагает обращение потерпевшего в суд с требованием о возмещении вреда здоровью или
имуществу, причиненного в результате нарушения экологического законодательства.
Например, как указывает ст. 1085 ГК, при повреждении здоровья гражданина возмещению подлежит утраченный
потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные
расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение
лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных
средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода
и не имеет права на их бесплатное получение.
Судебная практика по данному вопросу довольно скудна по объему, что обусловлено спецификой данной формы
возмещения экологического вреда.
Если гражданин, пострадавший от неблагоприятного воздействия окружающей среды, претендует на полное
возмещение вреда здоровью или имуществу, он должен в установленном законодательством порядке доказать наличие
вреда и его причинной связи с противоправным поведением причинителя вреда. С иском в суд может обратиться сам
потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган публичной власти, общественная организация,
представляющая интересы потерпевшего.
Доказыванию подлежит несколько юридических фактов.
1. Факт совершения ответчиком деяния, нарушившего законодательство в области охраны окружающей среды.
Например, нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как правило, влечет за собой
наложение административного взыскания. Постановление о наложении административного взыскания и будет
доказательством факта совершения противоправного экологического деяния.
2. Факт причинения в результате экологического правонарушения вреда окружающей среде.
В данном случае также можно ссылаться на результаты административного производства, а также на акт (справку)
органа государственного экологического надзора о факте загрязнения окружающей среды в определенное время и на
определенной территории.
3. Факт причинения вреда здоровью и имуществу.
Его документально подтверждает потерпевший, представляя в суд справку о состоянии здоровья, больничный лист,
чеки о приобретении лекарств, чеки о дополнительном питании и т.п. Наряду с возмещением вреда здоровью
и имуществу, причиненного экологическим правонарушением, гражданин имеет право на компенсацию морального
вреда, размер которого он должен мотивировать.
4. Причинно-следственная связь между негативным воздействием окружающей среды и самим вредом.
Данный предмет доказывания является наиболее сложным. Необходимо доказать факт нахождения лица в месте,
где был нанесен вред окружающей среде. Здесь возможно предоставление справки с места работы, места жительства
(органа местного самоуправления, территориального органа УФМС, осуществляющего регистрационный учет
граждан, или жилищно-коммунальной организации), подтверждающей, что потерпевший в данное время находился
в данном месте и, следовательно, подвергался вредному воздействию окружающей среды. Суду будет необходимо
выяснить, не вызваны ли такие последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили
ли они вне зависимости от установленного нарушения, а также не совершены ли противоправные деяния в состоянии
крайней необходимости (например, в целях обеспечения функционирования и сохранности объектов
жизнеобеспечения).
Публичный (административный) порядок предполагает обязанность государства, даже при отсутствии его вины,
оказывать социальную помощь лицам, которым причинен экологический вред.
К данному порядку можно отнести:
— выдачу гражданам листков временной нетрудоспособности;
— оформление инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье человека неблагоприятной
— предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды льгот и пособий
(компенсаций).
Предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-
экономической защиты, льгот и компенсаций получило нормативное оформление после аварии на Чернобыльской
АЭС. Такие меры, льготы и компенсации предусмотрены, в частности, Законом РФ от 15.05.1991 № 1244-1
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС», Федеральным законом от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся
радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Федеральным законом
от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии
в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов отходов в реку Теча».
Так, Законом РФ от 15.05.1991 № № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», компенсации и льготы предусмотрены для разных категорий
пострадавших лиц, включая участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне
отчуждения, граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие
чернобыльской катастрофы, граждан, занятых на эксплуатации Чернобыльской АЭС и на работах в зоне отчуждения,
граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения и др.
Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года “О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»”», эта экстраординарная по своим
последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям.
В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду, закрепленное
в ст. 42 Конституции, но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные
с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места
пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально
невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся
в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов
и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным,
уголовным и другим отраслевым законодательством.

1. Сформулируйте определение экологического вреда. В чем проявляются его специфические особенности?
2. Разъясните порядок возмещения экологического вреда. Что такое таксы и методики возмещения экологического ущерба?
3. Разъясните порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан экологическими правонарушениями?
4. Раскройте порядок компенсации морального вреда, причиненного экологическими правонарушениями?
5. Назовите срок, в течение которого могут предъявляться иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного
нарушением экологического законодательства?
Боголюбов, С. А. Об угрозе причинения существенного вреда здоровью человека и окружающей среде / С. А. Боголюбов,
Н. В. Кичигин // Право и экономика. — 2009. — № 10.
Андреев Ю.Н., Андреева О.В. Возмещение экологического вреда в судебном порядке // Аграрное и земельное право. – 2013. - №
2.
Васильева, М. И. Правовые проблемы возмещения вреда, причиняемого здоровью граждан неблагоприятным воздействием
окружающей среды / М. И. Васильева // Государство и право. — 2008. — № 10.
Велиева, Д. С. Сущность экологического вреда и специфика его возмещения: конституционно-правовой аспект / Д. С. Велиева //
Современное право. — 2011. — № 5.
Гуцу, К. Г. Правовая природа таксовой ответственности за совершение экологических правонарушений / К. Г. Гуцу // Закон. —
2008. — № 4.
Духно, Н. А. Гарантированное возмещение экологического вреда — путь к полноценной, здоровой жизни каждого /
Н. А. Духно // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 7.
Евтушенко, В. И. Конституционно-правовое регулирование деятельности по возмещение вреда лицам, пострадавшим
при чрезвычайных ситуациях экологического характера / В. И. Евтушенко // Современное право. — 2009. — № 11.
Князев, М. А. Государство как субъект компенсации экогенного вреда: практика европейского суда по правам человека /
М. А. Князев // Государство и право. — 2008. — № 11.
Кодолова, А. Массовые экологические деликты в российском и зарубежном праве / А. Кодолова // Хозяйство и право. —
2009. — № 6.
Князькин А.Д. О критериях определения размера компенсации морального вреда, причиненного вследствие экологических
правонарушений // Право и политика. – 2013. - № 6.
Краева В.Н. О необоснованных положениях при расчете и взыскании вреда при незаконной добыче водных биологических
ресурсов // Адвокат. – 2013. - № 4.
Моторин, Е. П. Правовые проблемы применения методических указаний по оценке и возмещению вреда, причиненного
окружающей среде / Е. П. Моторин // Право и политика. — 2011. — № 2.
Никишин, В. В. Теоретические проблемы возмещения экологического вреда: идеи В. В. Петрова и современность /
В. В. Никишин // Экологическое право. — 2009. — № 2.
Омельянюк, Г. Г. Правоприменительная практика рассмотрения споров о возмещении ущерба, причиненного экологическими
правонарушениями / Г. Г. Омельянюк, Н. В. Михалева // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2012. — № 2.
Пономарев, М. В. Возмещение вреда окружающей среде при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов:
правовой аспект / М. В. Пономарев // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2012. — № 6.
Ребиков, И. Ю. Функции гражданско-правовой ответственности за причинение вреда природным объектам / И. Ю. Ребиков //
Пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 2.
Ребиков, И. Ю. Объекты экологических деликтных обязательств / И. Ю. Ребиков // «Черные дыры» в российском
законодательстве. — 2010. — № 3.
Ребиков, И. Ю. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного природным объектам и комплексам, в соответствии
с утвержденными таксами / И. Ю. Ребиков // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2011. — № 1.
Романов, В. И. Соотношение гражданского и природоресурсного законодательства по искам о возмещении вреда, причиненного
природным объектам / В. И. Романов // Российская юстиция. — 2011. — № 2.
Романова, А. А. Проблемы определения права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением /
А. А. Романова // Современное право. — 2011. — № 9.
Слепенкова О.А. Возмещение накопленного экологического вреда как инструмент формирования в Российской Федерации
«зеленой» экономики // Экологическое право. – 2014. - № 3.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 10.
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ
СТРОИТЕЛЬСТВЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ И ИНЫХ ОБЪЕКТОВ

знать название законов, регулирующих особенности охраны окружающей среды при строительстве различных объектов;
содержание экологических требований, предъявляемых на различных стадиях строительства хозяйственных и иных объектов;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы применения экологических требований на разных стадиях
строительства объектов; грамотно применять правовые нормы, содержащие экологические требования к разным стадиям
строительства производственных и иных объектов;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам применения экологических требований
при строительстве производственных и иных объектов.
10.1. Понятие и значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной

деятельности. Соотношение экологических требований и технических регламентов
Для реализации задач по обеспечению надлежащего качества окружающей среды в Российской Федерации
экологическое законодательство предусматривает систему мероприятий, в состав которой, наряду с приданием особого
правового статуса отдельным территориям либо установлением норм и правил по охране и рациональному
использованию природных объектов, включены и определенные экологические требования, обязательные для
соблюдения и исполнения всеми должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями
и гражданами.
Требования в области охраны окружающей среды (экологические требования) — это предъявляемые
к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные
законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами и иными нормативными
документами в области охраны окружающей среды. Данные требования могут предусматриваться к хозяйственной
и иной деятельности в различных сферах и отраслях экономики — промышленности, энергетике, сельском хозяйстве,
обороне, при обращении с отходами и т.д.
Закон об охране окружающей среды устанавливает в самом общем виде требования на доэксплуатационной стадии
(размещение, проектирование, строительство объекта и т.д.), стадии эксплуатации и стадии вывода из эксплуатации
(консервация, ликвидация) хозяйственного объекта.
Экологические требования могут выступать в качестве общих, применяемых к деятельности или процессам,
не оказывающих значительного негативного воздействия на состояние окружающей среды, специальных,
применяемых только в силу прямого указания закона к особо опасным для состояния окружающей среды видам
деятельности и дополнительных, обусловленных задачами охраны отдельных видов природных объектов в ходе
осуществления хозяйственной и иной антропогенной деятельности.
Вышеуказанные требования, содержащиеся как в Законе об охране окружающей среды, так и в иных федеральных
законах, законах субъектов РФ и подзаконных нормативно-правовых актах, достаточно подробно раскрывают
их содержание, составляя в своей совокупности институт особенной части экологического права.
Данный институт не является новым для экологического законодательства, поскольку он существовал в Законе
об охране окружающей природной среды 1991 г. (разд. VI—VII).
Отдельные нормы, содержащие экологические требования к различным видам деятельности, перешли в Закон
об охране окружающей среды без особых изменений (ст. 38); ряд других был скорректирован (ст. 41); третьи
появились впервые (ст. 46). В целом же данная глава закона подверглась наименьшим изменениям (по сравнению,
например, с главой об экономическом регулировании охраны окружающей среды).
Рассматривая экологические требования к отдельным видам хозяйственной и иной деятельности, необходимо
упомянуть о происходящей в Российской Федерации реформе действующих экологических и иных правил
и нормативов и постепенной их замене техническими регламентами.
Начало данной реформе положил Закон о техническом регулировании, вступивший в силу с 1 июля 2003 г.
Технический регламент — документ, который принят международным договором Российской Федерации,
федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом
федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные
для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или продукции
и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Одной из целей принятия технических регламентов является охрана окружающей среды, жизни или здоровья
животных и растений. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально
необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность;
взрывобезопасность; безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном
объекте); химическую безопасность; радиационную безопасность и т.д.
Со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании и до вступления в силу соответствующих
технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции
процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными
документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части,
соответствующей, в том числе, целям охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.
Типичным примером технического регламента в сфере охраны окружающей среды является Технический
регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории
Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный постановлением Правительства РФ
от 12.10.2005 № 609.
10.2. Экологические требования на стадии

размещения объектов
Размещение объекта — это выбор земельного участка для последующего расположения на нем определенного
хозяйственного объекта (здания, строения, сооружения), производимый с учетом требований законодательства
об охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также возможных
экологических, экономических, демографических и иных последствий деятельности указанного объекта (объектов).
Для достижения благоприятных экологических, экономических и иных последствий размещения объекта,
действующее законодательство предусматривает серию запретов, требований и ограничений к хозяйствующим
субъектам и органам публичной власти, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды.
Следует выделить четыре блока таких требований и запретов.
Во-первых, потенциальная возможность размещения в будущем некоторых видов публичных объектов (обороны,
здравоохранения, энергетики, транспорта, высшего образования) в определенной части городского или сельского
поселения (городского округа, города федерального значения) определяется документами территориального
планирования и градостроительного зонирования. Если это объект муниципального значения, то его местонахождение
фиксируется на картах (схемах), содержащихся в генеральном плане.
Так, согласно ч. 5 ст. 23 ГрК, на картах, входящих в состав генерального плана, в частности, отображаются вопросы
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; объекты
физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения, утилизации и переработки бытовых
и промышленных отходов (в случае подготовки генерального плана городского округа), а также иные вопросы
местного значения.
Следовательно, если строительство государственного (муниципального) объекта (например, автомобильной дороги)
запланировано органом публичной власти и отображено в документах территориального планирования (схемах
территориального планирования для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных районов или
генеральных планах городских округов, поселений и городов федерального значения), под такое строительство
в соответствующем бюджете (федеральном, субъекта РФ, местном) закладываются необходимые денежные средства.
Соответственно, изъятие земельного участка у граждан и юридических лиц за выкуп для государственных или
муниципальных нужд осуществляется не произвольно по усмотрению отдельного чиновника, а в соответствии
с запланированными и утвержденными в генеральном плане (схемах территориального планирования) вариантами
строительства либо иного использования территории. Внесение же изменений в генеральный план (схему
территориального планирования) требует проведения публичных слушаний, согласования таких изменений с иными
органами публичной власти, а также ряд иных процедурных сложностей, что естественным образом затрудняет
произвольное перекраивание утвержденных параметров использования территории.
Наконец, в генеральном плане фиксируются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы
территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций и т.д., наличие которых влияет
на планирование использования части территории муниципального образования для размещения зданий, строений,
сооружений местного значения.
Непосредственные же параметры и виды объектов недвижимости, которые можно построить в границах
муниципального образования, устанавливаются правилами землепользования и застройки — муниципальным
правовым актом. Данный правовой акт включает в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные
регламенты. Посредством этих инструментов вся территория муниципального образования делится
на территориальные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные и т.д.), для каждой из которых
устанавливается градостроительный регламент.
Как указывается в ст. 1 ГрК, под градостроительными регламентами понимаются устанавливаемые в пределах
границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, и всего, что
находится под и над их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов
капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков
и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения
использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Например, согласно п.ч.ч 7—8 ст. 35 ГрК в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной
инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объектов,
объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные
зоны — зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;
иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения
промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том
числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного
и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов
в соответствии с требованиями технических регламентов.
Таким образом, возможность строительства в населенном пункте зданий, строений и сооружений (параметры такого
строительства), определяется градостроительными регламентами, содержащимися в нормативно-правовом акте органа
местного самоуправления (правилах землепользования и застройки).
В соответствии со ст. 35 ГрК регламенты разрабатываются для каждой территориальной зоны муниципального
образования, в том числе: жилой зоны, общественно-деловой, производственной зоны; зоны инженерной
и транспортной инфраструктур; рекреационной зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального
назначения и иных зон, перечень которых не является исчерпывающим. Непосредственно застройку участка можно
осуществлять только после получения разрешения на строительство.
Во-вторых, вопросы, связанные с размещением объекта под застройку, регулируют нормы ЗК, определяющие
порядок предоставления земельного участка в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам на торгах
либо без проведения торгов. ЗК регулирует ряд процедурных вопросов, в том числе при проведении торгов по продаже
земельных участков для разных случаев строительства (комплексном освоении территории в целях строительства
жилья экономического класса и т.д).
, ст. 30 которого определяет порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, предусматривая проведение работ по их формированию: без
предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения
объектов.
Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест
размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Земельные участки для
строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов предоставляются в аренду; лицам,
указанным в п. 1 ст. 20 ЗК — в постоянное (бессрочное) пользование, а религиозным организациям для строительства
зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения — в безвозмездное срочное пользование
на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском
или сельском населенном пункте в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами
землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для
нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального
жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению
исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов
государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования
соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта
и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими
государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
В-третьих, ряд требований и запретов при размещении отдельных объектов сформулирован природоресурсным
законодательством:
а) ВК РФ (ст. 65) устанавливает, что в границах водоохранных зон запрещается использование сточных вод
для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления,
химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;
б) законодательство об охране атмосферного воздуха (воздухоохранное законодательство) и, в частности, ст. 16
Закона об охране атмосферного воздуха, предусматривает ряд требований и запретов в сфере охраны атмосферного
воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной
и иной деятельности. Так, при осуществлении указанной деятельности при застройке городских и иных населенных
пунктов должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии
с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также строительными нормами и правилами в части нормативов
площадей озелененных территорий. При проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности,
оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и сельских населенных
пунктов, а также при их застройке и реконструкции должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного
воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.
Размещение объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество
атмосферного воздуха, согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области охраны
окружающей среды или с его территориальными органами и другими федеральными органами исполнительной власти
или с их территориальными органами. Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной
деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов
и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
в) согласно ст. 25 Закона о недрах, застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение
в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения федерального органа управления
государственным фондом недр или его территориального органа.
В-четвертых, установлены особенности размещения объектов в границах особо охраняемых природных территорий
и их охранных зон. Так, согласно ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно--
санитарной) охраны выделяется до трех зон. В частности, на территории второй зоны запрещается размещение
объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха,
а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих
к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных
и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности,
сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
10.3. Экологические требования на стадии проектирования объектов

Проектирование объекта (зданий, строений, сооружений) — это деятельность по разработке, согласованию
и утверждению необходимой для строительства технической и иной документации.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой
антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению
загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться
ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие охране окружающей среды,
восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
В числе таких требований можно выделить необходимость учета при проектировании объектов нормативов
допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, а также применения наилучших существующих
технологий, способствующих охране и восстановлению окружающей среды, рациональному использованию
и воспроизводству природных ресурсов. В соответствии с ч. 12 ст. 48 ГрК в состав проектной документации объектов
капитального строительства (кроме линейных объектов) обязательно включается раздел с указанием перечня
мероприятий по охране окружающей среды. Главное требование экологического законодательства в рассматриваемом
контексте заключается в том, чтобы при проектировании строительстве, реконструкции и иных стадиях использования
промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов,
объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов соблюдались санитарные правила.
Данные правила направлены на предотвращение неблагоприятного воздействия загрязнения атмосферного воздуха
на здоровье населения и устанавливают обязательные гигиенические требования к обеспечению качества
атмосферного воздуха населенных мест и соблюдению гигиенических нормативов при размещении, проектировании,
строительстве, реконструкции (техническом перевооружении) и эксплуатации объектов, а также при разработке
градостроительной документации.
Это означает, что при проектировании объектов хозяйственной и иной деятельности должно обеспечиваться
соблюдение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими,
а также со строительными нормами и правилами, включая нормативы площадей озелененных территорий. При
проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности в пределах населенных пунктов,
оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, должны учитываться фоновый уровень
загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.
В целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны
организаций. Размеры таких зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.
В проектах строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказать вредное
воздействие на качество атмосферного воздуха, должны предусматриваться меры по уменьшению выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию в соответствии с требованиями, установленными
специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха
и другими федеральными органами.
В соответствии со ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха запрещаются проектирование и строительство
объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным
изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда
растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды.
При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов,
в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких
отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.
Экологическим законодательством предусмотрен запрет изменения стоимости проектных работ и утвержденных
проектов за счет исключения из них мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства,
реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных
объектов. Гарантией соблюдения указанных требований является проведение экспертизы проектной документации,
предусмотренной градостроительным законодательством.
Необходимые требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений
и иных объектов предусмотрены в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент
о безопасности зданий и сооружений». Согласно требованиям данного закона здания и сооружения должны быть
спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания
негативного воздействия на окружающую среду. Мероприятия по охране окружающей среды, предусмотренные
в проектной документации здания или сооружения в соответствии с федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами РФ, должны обеспечивать предотвращение или минимизацию оказания негативного воздействия
на окружающую среду.
Вышеприведенные требования к проектированию носят общий характер и распространяются на большинство видов
проектных работ.
Кроме того, существуют и специальные требования к проектированию, которые дополняют перечень обязанностей
хозяйствующих субъектов при осуществлении строительной деятельности (например, по отношению к объектам,
попадающим в сферу действия Закона о промышленной безопасности). Наряду с этим в отдельную группу выделяются
дополнительные требования при проектировании, которые предусматривает природоресурсное законодательство,
в частности ст. 22 Закона о животном мире (в части мероприятий по сохранению объектов животного мира и среды
их обитания), ст. 25 Закона о недрах (условия застройки площадей залегания полезных ископаемых), ст. 42 ВК (в части
проектирования гидротехнических сооружений, влияющих на состояние водных объектов) и т.д.
10.4. Экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных

объектов
В ходе осуществления строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов,
соответствующие общественные отношения могут попадать под действие норм экологического, гражданского,
земельного, административного и иных отраслей права.
Например, гражданско-правовой аспект отражен в нормах § 3 «Строительный подряд» гл. 37 ГК, регулирующих
отношения строительного подряда.
Так, в соответствии со ст. 751 ГК, на стадии строительства (реконструкции) объекта подрядчик, осуществляющий
это строительство, обязан соблюдать все требования проекта, санитарные и строительные требования, нормы
и правила, а также требования в области охраны окружающей среды. Он не вправе использовать в ходе осуществления
работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указания, если это может привести
к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ.
Проведение природоохранных мер в строительстве затруднено быстрой сменой экологических процессов,
происходящих на строительной площадке. При этом в процессе строительства участвуют несколько сторон:
генеральные подрядчики, заказчики, инвесторы, субподрядчики. Подрядчик, как правило, мало заинтересован
в обеспечении экологичности построенного объекта и самого процесса строительства, поскольку этот объект
предстоит эксплуатировать не ему. Тот факт, что на крупных строительных площадках действует сразу несколько
подрядных организаций, усложняет контроль за процессом строительства‹ См.: Федорова Н. В. Охрана и рациональное
использование земель в строительстве // Право и экономика. 2003. № 6. С. 69.›.
На решение данной проблемы направлена ст. 37 Закона об охране окружающей среды.
Согласно данной статье, строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны
осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны
окружающей среды. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов
до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных
проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства
и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды,
восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии
Общие экологические требования к строительству различных хозяйственных и иных объектов предусматривает ч. 6
ст. 52 ГрК, согласно которой лицо обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта
капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления
строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией,
требованиями градостроительного плана земельного участка, технических регламентов. Реализация последнего
требования подробно раскрывается в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент
о безопасности зданий и сооружений». Данный регламент предусматривает, что строительство здания или сооружения
должно осуществляться с применением строительных материалов и изделий, обеспечивающих соответствие здания
или сооружения требованиям указанного Федерального закона и проектной документации. Строительные материалы
и изделия должны соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ
о техническом регулировании. Лицо, осуществляющее строительство здания или сооружения, в соответствии
с законодательством о градостроительной деятельности должно осуществлять контроль за соответствием применяемых
строительных материалов и изделий, в том числе строительных материалов, производимых на территории, на которой
осуществляется строительство, требованиям проектной документации в течение всего процесса строительства.
Здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы при проживании
и пребывании в нем человека не возникало вредного воздействия на человека в результате физических, биологических,
химических, радиационных и иных воздействий.
Специальные экологические требования и ограничения к процессу строительства предусмотрены в целях охраны
отдельных видов природных объектов от антропогенного воздействия.
Такие экологические требования упоминаются в ст. 105 ЛК (о запрете капитального строительства в зеленых зонах
и лесопарках), ст. 21 ЛК (об установлении закрытого перечня видов деятельности, для которых допускается
строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры на землях
лесного фонда), ст. 60 ВК (при строительстве гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических
процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы
допустимого воздействия на водные объекты).
10.5. Экологические требования при вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов

Проверка соблюдения экологических требований на стадии приемки объекта в эксплуатацию является еще одной
гарантией того, что даже при нарушении экологических и иных требований на стадиях проектирования
и строительства объекта, такие объекты не будут работать без устранения выявленных нарушений.
Существует ряд строительных (градостроительных) и экологических требований, предъявляемых к объекту
на стадии его ввода в эксплуатацию.
Градостроительные требования заключаются в том, что для ввода объекта в эксплуатацию необходимо получение
разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, т.е. документа, который удостоверяет выполнение строительства,
реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство,
соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану
земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории
и проекту межевания территории, а также проектной документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик
обращается в федеральный орган исполнительной власти, субъекта РФ или орган местного самоуправления, выдавшие
разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Разрешение на ввод
объекта в эксплуатацию в соответствии со ст. 55 ГрК является основанием для постановки его на государственный
учет, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального
строительства.
Общие экологические требования на стадии ввода объекта в эксплуатацию означают, что ввод в эксплуатацию
зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме
предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды. При вводе в эксплуатацию
новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, должно обеспечиваться непревышение технических технологических
нормативов выбросов и (или) предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных
физических воздействий на атмосферный воздух. Приемка объекта в эксплуатацию приемочной комиссией
допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии объекта санитарным правилам.
Экологическое законодательство предусматривает установление специальных требований и процедур ввода
в эксплуатацию экологически опасных производственных объектов. Так, согласно п. 4 ст. 8 Закона о промышленной
безопасности ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта проводится в порядке, установленном
законодательством РФ о градостроительной деятельности. При этом проверяется готовность организации
к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии,
а также наличие у нее договора обязательного страхования гражданской ответственности, заключенного
в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца
опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.
Близкие по смыслу требования предусматривают и иные федеральные законы, регулирующие деятельность
экологически опасных производств и объектов. Так, ст. 10 Закона о безопасности гидротехнических сооружений
предусматривает, что на стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода
из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта,
восстановления либо консервации собственник такого сооружения или эксплуатирующая организация составляет
декларацию безопасности гидротехнического сооружения. Согласно согласно ст. 32 Закона об атомной энергии
приемка в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения должна осуществляться
в комплексе со всеми предусмотренными в проекте объектами производственного и бытового назначения. Ввод
в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется при наличии
у эксплуатирующих организаций разрешений (лицензий), выданных уполномоченными органами на их эксплуатацию.
В случае если ввод в эксплуатацию объекта может оказать негативное влияние на состояние некоторых природных
объектов, законодательство может предусматривать дополнительные требования. Так, при вводе в эксплуатацию
водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены
меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие
объекты окружающей среды (ст. 59 ВК). При вводе в эксплуатацию гидротехнических сооружений и при внедрении
новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, соблюдаться
нормативы допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными
законами.
Не допускается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными
водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах. Также запрещен
ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов
ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов
и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ (ст. 60 ВК РФ).
10.6. Экологические требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации хозяйственных

и иных объектов
Требования по охране окружающей среды на стадии эксплуатации и вывода из эксплуатации объекта можно
подразделить на две группы: общие и специальные.
Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории хозяйственных
объектов. Указанные требования сформулированы в ст. 39 Закона об охране окружающей среды, ГрК и Федеральном
законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
Согласно ГрК эксплуатация зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с их разрешенным
использованием (назначением). Эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается
после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего
эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами. В случае если
для строительства, реконструкции объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения
на строительство, эксплуатация таких объектов допускается после окончания их строительства, реконструкции.
Эксплуатация зданий, сооружений, в том числе содержание автомобильных дорог, должна осуществляться
в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов
Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов. В целях
обеспечения безопасности зданий, сооружений в процессе их эксплуатации должны обеспечиваться техническое
обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений.
Лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, является собственник здания, сооружения или лицо,
которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения,
оперативного управления и др.) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти
или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения,
либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения
на основании договора физическое или юридическое лицо. В случаях нарушения при эксплуатации зданий,
сооружений требований технических регламентов, проектной документации эксплуатация зданий, сооружений может
приостанавливаться в порядке, установленном федеральным законодательством. Эксплуатация зданий, сооружений
прекращается после их вывода из эксплуатации в случае, если это предусмотрено федеральными законами, а также
в случае случайной гибели, сноса зданий, сооружений.
Вышеизложенные требования ГрК конкретизируются экологическим законодательством. Согласно ст. 39 Закона
об охране окружающей среды юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений,
сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны
окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных
ресурсов. На данных субъектов возложена обязанность по соблюдению нормативов качества окружающей среды
на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов
производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также использованию
иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей
среды, проведение мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству
Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии
с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке
проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть
разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе по воспроизводству
компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Так, например, при
прекращении эксплуатации здания или сооружения его собственник должен принять меры, предупреждающие
причинение вреда населению и окружающей среде, в том числе меры, препятствующие несанкционированному
доступу людей в здание или сооружение, а также осуществить мероприятия по утилизации строительного мусора.
Указанные требования конкретизируются в ряде иных федеральных законов. Так, согласно ст. 24 Закона
о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, при эксплуатации производственных, общественных
помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-
противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда,
быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность
или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение
отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг
нарушаются санитарные правила.
Санитарными правилами предусматриваются гигиенические требования к качеству атмосферного воздуха при
эксплуатации объектов, являющихся источниками загрязнения атмосферы. Из них следует, что юридические лица,
имеющие источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, обязаны разрабатывать и осуществлять
планы организационно-технических или иных мероприятий, направленные на обеспечение качества атмосферного
воздуха санитарным правилам; обеспечить разработку ПДК или ОБУВ для веществ, не имеющих нормативов;
получать санитарно-эпидемиологическое заключение специально уполномоченного федерального органа
исполнительной власти на все изменения технологического процесса или оборудования и т.д.
Наконец, в качестве еще одного общего требования по эксплуатации зданий, строений и сооружений является
необходимость соблюдения обязанностей в сфере обращения с отходами производства и потребления.
Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица в ходе деятельности
по эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами,
обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области
охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Для этого им предписывается разрабатывать проекты
нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;
внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений и т.д.
Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий,
конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них.
Так, при эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действуют правила и требования,
установленные, например, Законом о промышленной безопасности. Такими опасными производственными объектами
являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные
в Приложении № 1 к названному закону. Например, к их числу относят объекты, на которых производятся,
используются, перерабатываются взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, характеристики которых
приведены в данном Приложении.
Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом
Правительством РФ. Деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции
опасного производственного объекта, а также изготовлению, монтажу, обслуживанию, ремонту технических
устройств, применяемых на опасном производственном объекте, иные виды деятельности могут осуществляться
только на основании соответствующей лицензии, выданной специально уполномоченным федеральным органом
Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат
экспертизе промышленной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти
в области промышленной безопасности, если иная форма оценки соответствия таких технических устройств
обязательным требованиям к ним не установлена техническими регламентами.
Установлена обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных
объектов, которые разрабатываются в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная
документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей
государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности), капитальный
ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иных документов, связанных
с эксплуатацией опасного производственного объекта.
В качестве дополнительных требований при эксплуатации различных хозяйственных объектов можно
рассматривать требования охраны природных объектов.
Так, в ст. 60 ВК указывается, что при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается: осуществлять сброс
в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости
превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых
концентраций вредных веществ в водных объектах); производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта
в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект; осуществлять сброс в водные объекты сточных вод,
в которых содержатся возбудители инфекционных заболеваний, а также вредные вещества, для которых
не установлены нормативы предельно допустимых концентраций.
Ряд специальных требований предусмотрен и для вывода из эксплуатации экологически опасных производств
и объектов.
Наиболее детально такие особенности сформулированы для ядерных установок, радиационных источников
и пунктов хранения.
Согласно ст. 33 Закона об атомной энергии, порядок и меры по обеспечению вывода из эксплуатации ядерных
установок, радиационных источников и пунктов хранения должны быть предусмотрены в проекте объекта
использования атомной энергии в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии.
Порядок формирования источников финансирования работ по выводу из эксплуатации ядерных установок,
радиационных источников и пунктов хранения устанавливается Правительством РФ и должен быть определен до ввода
их в эксплуатацию.
Предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения
до израсходования установленного в проекте объекта использования атомной энергии ресурса или предложения
об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы могут вноситься органами государственной
власти РФ, субъектов РФ, а также органами местного самоуправления и общественными объединениями
организациями (объединениями) при наличии соответствующих обоснований. Решения о досрочном выводе
из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются органами
государственной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» или органами местного
самоуправления в пределах их компетенции, принявшими решения об их сооружении, или соответствующими
их правопреемниками и доводятся до сведения эксплуатирующей организации заблаговременно с учетом
технологических и экологических возможностей эксплуатирующей организации.
В случае принятия решения о досрочном выводе из эксплуатации или об ограничении эксплуатационных
характеристик ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, не вызванном техническими или
экологическими причинами, причиненные при этом убытки подлежат возмещению за счет средств соответствующих
органов, принявших это решение.
10.7. Понятие и особенности охраны окружающей среды в энергетике

Электроэнергетика — отрасль экономики РФ, включающая в себя комплекс экономических отношений,
возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки
электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления
в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных
имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве
собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или
иным лицам. Как указывается в ст. 3 Закона об электроэнергетике, последняя является основой функционирования
экономики и жизнеобеспечения.
В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно,
только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ч. 1 ст. 11 Конституции могут обладать
полномочиями в данной сфере, что, впрочем, не исключает возможности передачи отдельных полномочий в сфере
энергетики от Российской Федерации субъекту РФ в соответствии со ст. 78 Конституции.
Необходимость соблюдения экологических требований на доэксплуатационной стадии и стадии эксплуатации
энергетических сооружений прямо вытекает из положений ст. 42 и 58 Конституции, а также международных договоров
и соглашений.
Например, ст. 4 Рамочной конвенции ООН об изменении климата (заключена в Нью-Йорке 9 мая 1992 г.)
предусматривает для участников Конвенции необходимость оказания содействия и сотрудничества в разработке,
применении и распространении, включая передачу технологий, методов и процессов, приводящих к ограничению,
снижению или прекращению антропогенных выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом,
во всех соответствующих секторах, включая и энергетику. На национальном уровне специфику охраны окружающей
среды при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности отражает ст. 40 Закона об охране окружающей
среды.
К числу энергетических предприятий традиционно относятся гидроэлектростанции (ГЭС), тепловые
электростанции (ТЭС) и атомные электростанции (АЭС). Каждое из этих энергетических предприятий имеет свои
положительные и отрицательные стороны, и, по-своему, представляет опасность для окружающей среды. При этом
их всех объединяет то, что ст. 48.1 ГрК РФ они отнесены к особо опасным и технически сложным объектам и являются
объектами капитального строительства. Учитывая данное обстоятельство, экологическое законодательство, наряду
с общими требованиями экологической безопасности, применимыми к энергетическим объектам, устанавливает и ряд
особенностей размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации
объектов энергетики.
Порядок подготовки к эксплуатации и эксплуатации энергетических систем регулируется множеством федеральных
законов и подзаконных актов, которые объединяются в следующие группы.
Во-первых, природоресурсные нормативные правовые акты, определяющие особенности эксплуатации объектов
энергетики и (или) содержащие дополнительные гарантии экологических и иных прав и законных интересов граждан,
а также устанавливающие дополнительные обязанности и ответственность эксплуатирующих организаций.
Согласно ст. 62 ВК водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд
теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов. Использование
водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется
с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов,
требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира,
требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
В целях создания дополнительных гарантий для охраны окружающей среды, земельное законодательство
предусматривает создание вокруг, в том числе и энергетических объектов санитарно-защитных и иных зон с особыми
условиями использования земель. Попавшие в такие зоны земельные участки в соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК у их
собственников, владельцев, пользователей не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим
их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями
установления зон. Земли, занятые энергетическими объектами, находятся в федеральной собственности и входят
в состав отдельной категории земель в земельном фонде РФ — категории земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности,
земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, регулированию правового статуса которых
посвящена гл. XVI ЗК.
Во-вторых, в отношении объектов энергетики осуществляется техническое регулирование, под которым,
в соответствии со ст. 2 Закона о техническом регулировании, понимается правовое регулирование отношений
в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и
связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства,
монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления
и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания),
производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,
выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Целями технического регулирования и контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов
в электроэнергетике являются обеспечение ее надежного и безопасного функционирования и предотвращение
возникновения аварийных ситуаций, связанных с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергетических
установок потребителей электрической энергии.
В состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике входит принятие технических
регламентов, а также осуществление органами государственной власти и подведомственными им учреждениями
в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании контроля (надзора) за их соблюдением.
Технические регламенты принимаются по вопросам технической и технологической безопасности в электроэнергетике;
качества электрической и тепловой энергии; обеспечения ядерной и радиационной безопасности в сфере атомной
энергетики и т.д.
В-третьих, гарантией соблюдения экологических требований на доэксплуатационной и эксплуатационной стадии
использования всех типов энергетических объектов является требование об обязательности проведения экспертиз
проектной документации, осуществление контроля и надзора за соблюдением экологических требований,
лицензирование, экологическое нормирование и т.д. Согласно ст. 42 Закона об электроэнергетике, государственная
экспертиза проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства,
и государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом этих объектов
осуществляются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности
Далее охарактеризуем особенности экологических требований отдельных видов объектов энергетики.
Экологические требования к использованию ТЭС
В отличие от АЭС, экологическая опасность которых после аварии на Чернобыльской АЭС вызывает (часто
необоснованно) повышенную тревогу граждан, ТЭС считаются более экологически приемлемыми. Однако
экологическая опасность ТЭС заключается в надежности систем очистки продуктов сгорания топлива, поскольку
производство 1 млрд кВт/ч их энергии влечет выброс 1 млн т СО2, не считая других вредных выбросов.
Поэтому экологическое законодательство предусматривает необходимость при проектировании и строительстве
ТЭС их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ,
использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. Под
безопасными видами топлива следует понимать природный газ, массовый перевод на который ТЭС пока сдерживается
его недостатком, а также некоторыми техническими и финансовыми проблемами.
Активизацию работы в этом направлении эксперты связывали с вступлением в силу с 16 февраля 2005 г. в России
Киотского протокола. Его реализация предполагает повышение эффективности использования топлива
в электроэнергетике на 8%.
Сократить объемы загрязнения атмосферы при одновременном увеличении выработки электроэнергии возможно
только путем внедрения новейших ресурсосберегающих технологий. Этим требованиям соответствуют парогазовые
установки, уже установленные, например, на Сочинской ТЭС. Данное направление развития было определено РАО
«ЕЭС России» в качестве стратегической задачи развития и совершенствования энергокомплекса страны, а ее решению
объективно способствует реализации положений Киотского протокола ‹ См.: Николаев А. Энергетики вгляделись в Киотский
протокол // Российская газета. 2005. 18 февр.›.
Пока же экологическое законодательство устанавливает, что количество выбросов загрязняющих веществ
в атмосферу от ТЭС не должно превышать установленных норм предельно допустимых выбросов (лимитов),
количество сбросов загрязняющих веществ в водные объекты — установленных норм предельно допустимых или
временно согласованных сбросов. Шумовое воздействие не должно превышать норм звуковой мощности
оборудования.
В организации, эксплуатирующей ТЭС разрабатывается план мероприятий по снижению вредных выбросов
в атмосферу при объявлении особо неблагоприятных метеорологических условий, согласованный с региональными
природоохранными органами, предусматривающий мероприятия по предотвращению аварийных и иных залповых
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Для контроля за выбросами загрязняющих веществ
в окружающую среду, объемами забираемой и сбрасываемой воды каждое предприятие, эксплуатирующее тепловую
энергоустановку, должно быть оснащено постоянно действующими автоматическими приборами, а при их отсутствии
или невозможности применения должны использоваться прямые периодические измерения и расчетные методы.
В целях защиты населения от экологических последствий работы ТЭС, санитарные правила предусматривают
установления вокруг ТЭС санитарно-защитных зон, размер которых в каждом конкретном случае зависит от мощности
(и экологической опасности) такой ТЭС.
Экологические требования к использованию ГЭС
В соответствии с существующей эколого-правовой терминологией, ГЭС является разновидностью
гидротехнических сооружений.
В ст. 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений указывается, что гидротехнические сооружения — это
плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы,
насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений
и разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов
промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения,
предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.
В отличие от ТЭС или АЭС, производство электроэнергии ГЭС не влечет выбросов вредных веществ или
образования радиоактивных отходов. Строительство ГЭС позволяет решать ряд важнейших социально-экономических
задач, связанных получением дешевой электроэнергии и экономией природных ресурсов (газ, нефть).
Экологическая опасность данной разновидности электростанций заключается в том, что их сооружение ведет
к таким негативным последствиям, как затопление огромной территории, разрушение на ней экосистем, уничтожение
памятников истории, культуры и природы, уничтожение животного мира и рыбных запасов и т.д. Например, под
Куйбышевским водохранилищем оказалось первое на территории Татарии заповедное озеро Иррык-Куль, в котором
водилось редчайшее животное — русская выхухоль; под Рыбинским водохранилищем оказался целый город — Молога
и т.д.
Кроме того значительный экологический вред оказывает размыв и обрушение берегов всех крупных водохранилищ,
а также нахождение под водой и на размываемых берегах скотомогильников, содержащих возбудителей опасных
болезней. Такие опасные скотомогильники находятся под водой, например, Куйбышевского водохранилища
в Ульяновской области. Водой Чебоксарского водохранилища были подмыты стенки скотомогильника с сибирской
язвой в Килемарском районе Республики Марий Эл. В результате — вспышка сибирской язвы в Астраханской области
в 1993 г., Ульяновской области в 1997 г., Чувашии в 1998 г.‹ См.: Тимофеев Л. А. Правовые проблемы водоснабжения населения
в Российской Федерации. Саратов, 2003. С. 14—15.›
Указанными обстоятельствами обусловлено требование экологического законодательства о необходимости
учитывать при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации
ГЭС реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов
местностей. Смысл последнего требования следует понимать как запрет дальнейшего строительства ГЭС на реках
равнинной части территории РФ, поскольку такие стройки влекут за собой повышенные экологические последствия.
Более обоснованным будет постройка ГЭС в горах, поскольку это не приведет к затоплению огромных территорий.
В целях снижения экологической опасности ГЭС ст. 8 Закона о безопасности гидротехнических сооружений
предусматривает обязательность выполнения следующих общих требований: обеспечение допустимого уровня риска
аварий гидротехнических сооружений; представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации
гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений,
в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими
средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников,
обслуживающих гидротехническое сооружение и т.д.
Одной из гарантий безопасности гидротехнических сооружений является составление Декларации безопасности
гидротехнического сооружения — документа, в котором обосновывается безопасность гидротехнического сооружения
(т.е. такое его свойство, которое позволяет обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей,
окружающей среды и хозяйственных объектов) и определяются меры по обеспечению безопасности
гидротехнического сооружения с учетом его класса. Представление декларации является необходимым условием для
получения разрешения на ввод в эксплуатацию сооружений, эксплуатацию гидротехнических сооружений,
их реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление, консервацию или ликвидацию, а также для получения
лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации гидротехнических сооружений.
Предусматривается проведение государственной экспертизы проектной документации гидротехнических
сооружений, содержащей декларацию безопасности гидротехнических сооружений, которая проводится в соответствии
с законодательством о градостроительной деятельности. Уполномоченными федеральными органами исполнительной
власти на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении
декларации безопасности гидротехнического сооружения, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе
в выдаче такого разрешения.
Другой не менее важной гарантией обеспечения безопасности гидротехнического сооружения и обеспечения
экологической безопасности является обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда.
Экологические требования к использованию АЭС
Законодательное закрепление экологических требований на всех стадиях использования ядерных установок
обусловлено учетом негативных последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Эта экстраординарная по своим
последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. Это
породило особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство
приняло на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших,
не мог быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым
законодательством.
Однако в современном мире ядерная энергетика продолжает являться важнейшим фактором хозяйственной жизни
мирового сообщества. Проблема, заключается в том, что большинство действующих энергоблоков АЭС Российской
Федерации морально устарели, так как были построены по проектам 1960—1970-х гг., что обусловливает
строительство новых энергоблоков с атомными реакторами (Волгодонская АЭС, Балаковская АЭС и т.д.), а также
строительство новых атомных электростанций (Татарская АЭС, Башкирская АЭС и др.). Поэтому развитие атомной
энергетики немыслимо без соблюдения главного принципа — безопасность обращения со всеми опасными
источниками ионизирующего излучения, а также долговременное безопасное захоронение радиоактивных отходов.
В связи с этим, необходимо более подробно остановиться на понятии атомной энергетики и ее объектов.
Атомная энергетика — отрасль энергетики, использующая атомную (ядерную) энергию в мирных и оборонных
целях. Основу атомной энергетики составляют АЭС. Источником энергии на АЭС является ядерный реактор,
в котором протекает управляемая цепная реакция. Объектами атомной энергетики являются: ядерные установки,
радиационные источники и пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных отходов.
Ядерные установки — сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда
и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства;
сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами,
критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, установки и устройства с ядерными
зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы,
установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.
АЭС представляют повышенную опасность для населения в связи не только с возможными авариями, но и по причине
необходимости захоронения радиоактивных отходов. Поэтому размещение ядерных установок, в том числе АЭС,
осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений
государственной экспертизы проектной документации объектов использования атомной энергии, проводимой
в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Другой гарантией обеспечения экологической безопасности АЭС является установление в целях защиты населения
в районе размещения ядерной установки СЗЗ и зоны наблюдения, в которых должен осуществляться контроль
за радиационной обстановкой. Размеры и границы СЗЗ определяются в соответствии с нормами и правилами в области
использования атомной энергии, согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора
и утверждаются органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов.
В СЗЗ запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся
к функционированию ядерной установки лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания,
промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом
СЗЗ. Использование для хозяйственных целей существующих объектов и сооружений, расположенных в СЗЗ, при
изменении профиля их использования допускается по представлению эксплуатирующей организации с разрешения
специально уполномоченных государственных органов.
В зоне наблюдения органами санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения
на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством. Убытки, причиненные установлением СЗЗ и зоны
наблюдения, возмещаются эксплуатирующей организацией в соответствии с законодательством РФ. Для некоторых
объектов использования атомной энергии в соответствии с характеристиками безопасности этих объектов СЗЗ и зона
наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения.
Порядок и меры по обеспечению вывода из эксплуатации ядерных установок должны быть предусмотрены
в проекте объекта использования атомной энергии в соответствии с нормами и правилами в области использования
атомной энергии. Порядок формирования источников финансирования работ по выводу из эксплуатации ядерных
установок, радиационных источников и пунктов хранения устанавливается Правительством РФ и должен быть
определен до ввода их в эксплуатацию. Предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных
источников и пунктов хранения до израсходования установленного в проекте объекта использования атомной энергии
ресурса или предложения об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы могут вноситься
органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления и общественными
объединениями организациями (объединениями) при наличии соответствующих обоснований.
Решения о досрочном выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения
принимаются органами государственной власти, государственной корпорацией Росатом или органами местного
самоуправления, принявшими решения об их сооружении, или соответствующими их правопреемниками и доводятся
до сведения эксплуатирующей организации заблаговременно с учетом технологических и экологических возможностей
эксплуатирующей организации.
В соответствии со ст. 33 Закона об атомной энергии, в случае принятия решения о досрочном выводе из эксплуатации
или об ограничении эксплуатационных характеристик ядерных установок, не вызванном техническими или
экологическими причинами, убытки, причиненные принятием такого решения, подлежат возмещению за счет средств
соответствующих органов или Государственной корпорации «Росатом», принявших это решение.
Экологические последствия от альтернативных источников энергии
В России от возобновляемых источников энергии производится менее 1% от общего количества электроэнергии.
Вместе с тем, запасы нефти и газа не безграничны, а это означает неизбежность развития в России данного вида
энергии. В европейской науке уже давно идет обсуждение экологических последствий от использования
ветрогенераторов и солнечных батарей. Несомненно, такие «побочные эффекты» не идут в сравнение с рисками от
использования атомных электростанций или последствиями выбросов вредных веществ от тепловых электростанций.
Вместе с тем, массовое скопление ветрогенераторов может влиять на климат, ухудшая вентилирование местности.
Солнечные батареи вызывают затенение земель, что приводит к изменениям почвенных условий и гибели
растительности. Нежелательным экологическим последствием их работы считается нагрев воздуха при прохождении
через него солнечного излучения, что ведет к изменению теплового баланса, влажности, направления ветра.
Возможен перегрев и возгорание систем, использующих энергию солнца, со всеми вытекающими последствиями.
Наиболее важный фактор влияния ветровых электростанций на окружающую среду – это акустическое
воздействие. Шум может повлиять на фауну, в том числе на морскую фауну в районе расположения ветровых
электростанций. Вероятность поражения птиц ветровыми турбинами оценивается в 10%, если пути миграции проходят
через ветровой парк. Помехи, вызванные работой ветровых турбин, могут сказываться на качестве телевизионных и
микроволновых радиопередач, а также различных навигационных систем в районе размещения ветрового парка. К
этому остается добавить, что многие граждане считают вид ветряных мельниц не эстетичным.

1. Каково значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности?
2. Назовите экологические требования на стадии размещения объектов.
3. Назовите экологические требования на стадии проектирования объектов хозяйственной и иной деятельности.
4. Назовите экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов.
5. Каковы экологические требования при вводе в эксплуатацию и выводе из эксплуатации хозяйственных и иных объектов?
6. Разъясните на примерах смысл классификации экологических требований в строительстве на общие, специальные
и дополнительные.
7. Каковы особенности охраны окружающей среды в энергетике?
8. Разъясните экологические требования к использованию ТЭС, ГЭС и АЭС. В чем заключается экологическая опасность
каждого вида энергетических объектов? Какие гарантии обеспечения экологической безопасности объектов энергетики вы знаете?
Андросов, М. В. Некоторые вопросы обеспечения экологической безопасности в атомной энергетике / М. В. Андросов //
Анисимов, А. П. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / А. П. Анисимов,
А. Ю. Чикильдина. — М., 2009.
Бандорин, Л. Е. Проблемы применения понятия «размещение объектов» в российском законодательстве // Аграрное и земельное
право. — 2009. — № 10.
Болтанова Е.С. Правовое обеспечение экологизации строительной отрасли России // Экологическое право. – 2014. – № 3.
Васильева, М. И. Правовая охрана окружающей среды в энергетике / М. И. Васильева, П. Г. Лахно // Государство и право. —
2009. — № 7.
Доржиева, Р. Ц. Экологические требования: понятие и соотношение с другими терминами / Р. Ц. Доржиева // Экологическое
право. — 2006. — № 5.
Ермолаева, А. Е. Экологизация промышленности как основная парадигма развития международной и национальных экономик /
А. Е. Ермолаева // Законодательство и экономика. — 2011. — № 8.
Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Особенности правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической
безопасности в топливно-энергетическом комплексе при реализации энергетических проектов // Юрист. – 2013. - № 21.
Журавлев, П. Е. Правовая характеристика опасных производственных объектов / П. Е. Журавлев // Юрист. — 2008. — № 3.
Кутьин, Н. Г. Источники опасности и факторы риска в процессе использования на предприятиях опасных производственных
объектов / Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 2.
Кутьин, Н. Г. Сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных
объектов как правового института / Н. Г. Кутьин // Современное право. — 2012. — № 10.
Кутьин, Н. Г. О концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности
опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 11.
Кутьин Н.Г. Субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных
производственных объектов // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2013. - № 3.
Ласковая, И. А. Экологические проблемы в сфере электроэнергетики и воздействие на энергетическую безопасность России /
И. А. Ласковая // Право и политика. — 2008. — № 11.
Матвеева, В. Г. Перспективы совершенствования нормативно-правового регулирования ядерной и радиационной
безопасности / В. Г. Матвеева, Л. А. Зенюк // Энергетическое право. — 2008. — № 2.
Сапов, Д. А. Обеспечение экологического правопорядка при строительстве спортивных объектов в Сочи 2014 / Д. А. Сапов //
Право и государство: теория и практика. — 2009. — № 7.
Панов А.Б. Опасный производственный объект нуждается в лицензировании // Российский судья. – 2012. - № 8.
Петрова Т.В. Эколого-правовые проблемы модернизации российской промышленности (посвящается светлой памяти моего
научного руководителя и учителя Михаила Ивановича Козыря) // Аграрное и земельное право. – 2012. - № 7.
Салиева Р.Н. Правовые и экологические аспекты регулирования в сфере использования первичных источников энергии в
рамках Энергетической стратегии России // Юрист. – 2013. - № 21.
Транин А.А. Модернизация опасных промышленных предприятий как фактор обеспечения экологической безопасности:
правовые аспекты // Экологическое право. – 2013. - № 1.
ГЛАВА 11.
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СЕЛЬСКОМ
ХОЗЯЙСТВЕ

знать название законов, регулирующих охрану окружающей среды в сельском хозяйстве; содержание экологических
требований, предъявляемых при осуществлении сельскохозяйственного производства;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы охраны окружающей среды в сельском хозяйстве; грамотно
применять правовые нормы, содержащие экологические требования к ведению сельского хозяйства;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны окружающей среды в сельском
хозяйстве.
11.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве

Российской Федерации
В течение многих лет вредное воздействие на природу сельскохозяйственного производства недооценивалось.
Однако уже начиная с 1960-х гг. на первое место по загрязнению окружающей среды выходит сельское хозяйство. Это
обусловлено двумя основными причинами.
Во-первых, осуществление строительства животноводческих ферм и комплексов при отсутствии какой-либо
очистки образующихся отходов. Например, только один свиноводческий комплекс на 100 тыс. голов или комплекс
крупного рогатого скота на 35 тыс. голов могут дать загрязнение, равное загрязнению окружающей среды,
производимому крупным промышленным центром с населением 400—500 тыс. человек.
Во-вторых, нарушение норм и правил применения минеральных удобрений и ядохимикатов, которые вместе
с дождевыми потоками и подземными водами попадают в реки, озера и иные поверхностные водные объекты,
причиняя ущерб, как состоянию самих водных объектов, так и рыбным запасам, животному и растительному миру
водных объектов‹ См.: Усманова Л. Ф. Правовое регулирование природопользования и охрана окружающей среды в аграрном секторе
экономики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Уфа, 2003. С. 3—8.›.
Именно поэтому в теории и практике охраны окружающей среды сложилось одно из основных направлений
взаимодействия экологии и экономики — охрана окружающей среды и здоровья граждан в сфере
сельскохозяйственного производства. Это направление реализуется посредством возложения на субъектов
сельскохозяйственного производства (фермеров, сельскохозяйственные кооперативы и иных сельских
товаропроизводителей) ряда обязанностей в области охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов при осуществлении хозяйственной деятельности.
В рамках данного направления можно выделить следующие варианты охраны окружающей среды и здоровья
граждан от негативного воздействия сельскохозяйственного производства: охрана окружающей среды при
эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; охрана окружающей среды при проведении мелиорации
земель и использовании мелиоративных систем и гидротехнических сооружений; охрана окружающей среды в области
химизации сельского хозяйства; охрана окружающей среды в процессе осуществления генно-инженерной деятельности
и использования ее результатов.
В целом же охрана окружающей среды в сельском хозяйстве — это деятельность органов государственной
власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная
на сохранение и восстановление плодородия почв, рациональное использование земель и других природных объектов,
предотвращение негативного воздействия сельскохозяйственного производства на окружающую среду, производства
экологически чистой сельскохозяйственной продукции и обеспечения продовольственной безопасности РФ.
11.2. Экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения

Понятие объекта сельскохозяйственного назначения экологическое законодательство не раскрывает. Федеральные
законы (например, НК) или подзаконные акты также исчерпывающего перечня таких объектов не дают, упоминая
лишь в числе объектов сельскохозяйственного назначения «животноводческие фермы», «мелиоративные объекты»,
«внутрихозяйственные водопроводы» и т.д.
Более полный перечень объектов сельскохозяйственного назначения содержат санитарные правила — нормативные
акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или)
безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых
создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Так, согласно Санитарным правилам 3.1.084—96 (утверждены постановлением Госкомсанэпиднадзора России
от 31.05.1996 № 11), при планировке, строительстве, реконструкции, модернизации животноводческих комплексов,
птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по производству, переработке и хранению продуктов
животноводства, крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан должно быть
предусмотрено создание наиболее благоприятных условий для содержания животных, производства продуктов
животноводства и предупреждения загрязнения окружающей среды производственными отходами и возбудителями
заразных болезней человека и животных.
Таким образом, под объектами сельскохозяйственного назначения можно понимать комплекс зданий, строений
сооружений, инвентарь, в том числе биологические объекты (животные, растения, птицы и т.д.), предназначенные для
выращивания, производства и переработки соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия,
в том числе оказания соответствующих услуг, размещение и эксплуатация которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду.
Названные объекты сельскохозяйственного назначения могут находиться в границах сельских населенных пунктов
либо вне их границ на землях сельскохозяйственного назначения. Под последними понимается отдельная категория
земель, включающая земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также
предназначенные для этих целей.
В составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяются две субкатегории земель со своим
дифференцированным правовым режимом.
Во-первых, сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними
насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране
(при этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов, либо
пастбищ и виноградников). В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных,
на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности.
Во-вторых, несельскохозяйственные угодья — земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями,
лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных)
природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями,
сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной
продукции.
Следовательно, при размещении объекта сельскохозяйственного назначения вне границ населенного пункта, он будет
размещаться на несельскохозяйственных угодьях — субкатегории земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии со ст. 35 ГрК земельные участки с расположенными на них объектами сельскохозяйственного
назначения располагаются в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования. Правовой режим
таких земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе
застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительными
регламентами, входящими составной частью в Правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт).
Граждане и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов,
зданий и сооружений сельскохозяйственного назначения, в случае нарушения санитарных и ветеринарных правил или
невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их
финансирование по постановлению главного государственного санитарного врача или его заместителя, главного
государственного ветеринарного инспектора или его заместителя.
Согласно п. 3 ст. 42 Закона об охране окружающей среды, объекты сельскохозяйственного назначения должны
иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв,
поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.
Санитарно-защитная зона — это установленный в соответствии с санитарной классификацией для экологически
опасных предприятий и иных объектов участок земли, прилегающий к их территории, в целях создания «барьера»
между предприятием и жилой застройкой для обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду.
В большинстве случаев экологическое и природоресурсное законодательство прямо запрещает ввод
в эксплуатацию, например, животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных
сооружений и СЗЗ. Достаточность ширины СЗЗ подтверждается расчетами прогнозируемых уровней загрязнения,
например, в соответствии с действующими указаниями по расчету рассеивания в атмосфере загрязняющих веществ,
содержащихся в выбросах объектов, а также результатами лабораторных исследований атмосферного воздуха
в районах размещения аналогичных действующих объектов. Конкретный размер СЗЗ определяется в соответствии
с Санитарными правилами, которые выделяют пять классов опасности сельскохозяйственных объектов:
Класс I — СЗЗ 1000 м. Устанавливается для свиноводческих комплексов, птицефабрик с содержанием более
400 тыс. кур-несушек и более 3 млн бройлеров в год, комплексов крупного рогатого скота и т.д.
Класс II — СЗЗ 500 м. Устанавливается для свиноферм от 4 до 12 тыс. голов, ферм крупного рогатого скота от 1200
до 2000 коров и до 6000 скотомест для молодняка, звероводческих ферм, птицеводческих ферм от 100 тыс. до 400 тыс.
кур-несушек и от 1 до 3 млн бройлеров в год и т.д.
Класс III — СЗЗ 300 м. Устанавливается для ферм крупного рогатого скота менее 1200 голов (всех специализаций),
коневодческих ферм, овцеводческих ферм на 5—30 тыс. голов, птицеводческих ферм до 100 тыс. кур-несушек и до
1 млн бройлеров и т.д.
Класс IV — СЗЗ 100 м. Устанавливается для тепличных и парниковых хозяйств, складов для хранения минеральных
удобрений, ядохимикатов до 50 т., складов сухих минеральных удобрений и химических средств защиты растений
и т.д.
Класс V — СЗЗ 50 м. Устанавливается для хранилищ фруктов, овощей, картофеля, зерна, материальных складов,
хозяйств с содержанием животных (свинарники, коровники, конюшни и т.д.) до 50 голов.
Таким образом, размер СЗЗ зависит от размера и характера негативного воздействия объекта сельскохозяйственного
назначения на окружающую среду, и степени его опасности для здоровья человека.
Анализ экологического и природоресурного законодательства позволяет выделить конкретный перечень
обязательных мероприятий по охране почв, водных объектов, объектов животного мира и т.д., которые должны
проводить сельскохозяйственные организации и граждане при эксплуатации сельскохозяйственных объектов. Среди
них необходимо отметить следующие.
Во-первых, обязанность сельских товаропроизводителей соблюдать требования по повышению плодородия земель,
проводить мероприятия по охране почв.
Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения экологическое законодательство понимает способность
почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде,
тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений.
Обязанность соблюдать эти требования предполагает осуществление производства сельскохозяйственной продукции
способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также
исключающими (ограничивающими) неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду в целях
предотвращения деградации земель.
Законодательством предусматривается и ряд государственных гарантий обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения.
С одной стороны, к числу таких гарантий следует отнести меры по государственной поддержке деятельности
по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Данные меры заключаются в том, что органы
государственной власти субъектов РФ содействуют развитию агрохимического обслуживания посредством
утверждения государственных заказчиков, которые размещают заказы на производство и поставки агрохимикатов
и пестицидов производителям сельскохозяйственной продукции; добычу торфа и производство продуктов его
переработки; производство оборудования и машин для осуществления агротехнических, агрохимических,
мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
С другой стороны, земельное законодательство устанавливает приоритет охраны сельскохозяйственных угодий
в составе земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004
№ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» изъятие (перевод в другую
категорию земель) продуктивных сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища и т.д.) для
несельскохозяйственных нужд допускается в ограниченном количестве случаев либо запрещается.
В целях предотвращения деградации земель и восстановления плодородия почв в соответствии со ст. 13 ЗК может
осуществляться консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
Во-вторых, предусматривается проведение гражданами и юридическими лицами обязательных мероприятий
по охране объектов животного мира, общий перечень которых сформулирован ст. 22 Закона о животном мире. Ряд
подзаконных актов привязывает этот перечень непосредственно к деятельности сельскохозяйственных юридических
лиц и граждан.
Суть данных мероприятий сводится к тому, чтобы в процессе сельскохозяйственного производства не допускалось
применение технологий и механизмов, которые вызывают массовую гибель объектов животного мира, изменение
среды их обитания.
При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать технологию, специально
оборудованную сельскохозяйственную технику, порядок работ, исключающие возможность гибели животных.
Производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные
зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды. Запрещается сброс любых сточных вод
и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных. Собственники
(арендаторы) сельскохозяйственных угодий по согласованию со специально уполномоченными государственными
органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания
обязаны обеспечивать защиту объектов животного мира в пределах этих угодий в периоды размножения и линьки
и сохранение участков, являющихся убежищами для объектов животного мира.
В-третьих, водное законодательство предусматривает ряд требований и обязательных мероприятий по охране
водных объектов от загрязнения различными вредными веществами.
Так, согласно ст. 56 ВК содержание пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ
и соединений в водных объектах не должно превышать установленные в соответствии с федеральным
законодательством нормативы. Сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых пестицидов,
агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого
воздействия на водные объекты, запрещается.
11.3. Экологические требования при мелиорации земель, использовании мелиоративных систем

и гидротехнических сооружений
Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, химических,
противоэрозионных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий, под которыми понимается
проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных
гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение
культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-
техническое обеспечение указанных работ.
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель:
гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация. Мелиорация земель
проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями
и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.
Основная цель осуществления мелиорации земель заключается в повышении продуктивности и устойчивости
земледелия, обеспечении гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения
и повышения плодородия земель, а также в создании необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный
оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формировании рациональной структуры земельных угодий.
Исполнение упомянутых экологических требований в сфере мелиорации земель обеспечивается посредством
возложения на хозяйствующих субъектов следующих обязанностей.
Во-первых, проведение паспортизации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических
сооружений.
На каждую мелиоративную систему и гидротехническое сооружение, входящее или не входящее в нее, составляется
паспорт, в котором содержатся сведения о технических характеристиках и состоянии мелиоративной системы
и гидротехнического сооружения.
Под гидротехническим сооружением понимаются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные,
водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы,
судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ,
берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных
и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения,
предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
Гидротехнические сооружения вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений.
Во-вторых, проектная документация мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических
сооружений подлежит государственной экспертизе в соответствии с градостроительным законодательством.
В-третьих, на стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода
из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта,
восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация
составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения. Она является основным документом, который
содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.
В-четвертых, граждане и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно
расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты
в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения. Правила эксплуатации
мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания
защитных лесных насаждений устанавливаются специально уполномоченными федеральными органами
В-пятых, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ,
не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв
таких земель, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных
гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых
(мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями специально уполномоченных
государственных органов в области мелиорации земель.
В-шестых, собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны:
— обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве,
вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;
— обеспечивать контроль за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных
воздействий и на основании полученных данных осуществлять регулярную оценку безопасности гидротехнического
сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных
природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности,
связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих территориях ниже
и выше гидротехнического сооружения;
— обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения,
а также правил его эксплуатации развивать системы контроля за его состоянием;
— систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно
осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению его технически исправного состояния и безопасности,
а также по предотвращению на нем аварии.
11.4. Экологические требования в области химизации сельского хозяйства

На территории РФ распространено множество вредных организмов, наносящих ущерб сельскохозяйственному
производству. В различных регионах сельскохозяйственным культурам причиняют вред около 50 видов многоядных,
свыше 100 видов специализированных вредителей и более 70 видов болезней и 300 видов сорняков.
В связи с этим, сбалансированная химизация сельского хозяйства является важнейшим направлением повышения
урожайности сельскохозяйственных культур и, одновременно, одной из самых острых проблем в процессе обеспечения
качества земель сельскохозяйственного назначения. Цель химизации — повышение урожайности и увеличение
продукции сельскохозяйственного производства.
Однако наряду с позитивным воздействием на урожайность использование пестицидов и иных химических
препаратов имеет и отрицательный эффект — загрязнение продуктов питания. Отсюда вытекает проблема обеспечения
производства экологически чистой продукции, под которой предлагается понимать «продукцию, обладающую
повышенной питательной ценностью, укрепляющую здоровье, не содержащую токсичных веществ, не оказывающую
канцерогенного, мутагенного или иного неблагоприятного воздействия на организм человека в процессе
ее потребления»‹ См.: Ярандайкин Р. С. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой
сельскохозяйственной продукции : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 15.›.
Загрязнение окружающей среды химическими веществами происходит как в процессе их производства, хранения,
транспортировки и применения, так и при нарушении правил утилизации и удаления химических отходов.
При рассмотрении вопросов химизации сельского хозяйства необходимо различать два понятия: пестициды
и агрохимикаты.
Пестициды — химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями
растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями
и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев
(дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты).
Агрохимикаты — удобрения химического или биологического происхождения, химические мелиоранты, кормовые
добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных. Данное
понятие не применяется в отношении торфа.
Разрешается использование только тех пестицидов и агрохимикатов, которые прошли регистрационные испытания,
все необходимые экспертизы (включая государственную экологическую, токсиколого-гигиеническую и экспертизу
регламентов применения пестицидов и агрохимикатов), а также государственную регистрацию.
Регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов проводятся для разработки и обоснования регламентов
применения пестицидов и агрохимикатов, которые обеспечивают эффективность их применения, безопасность для
здоровья человека и окружающей среды. Они, как указывается в ст. 9 Закона о пестицидах и агрохимикатах, включают
в себя: определение эффективности применения пестицидов и агрохимикатов и разработку регламентов
их применения; оценку опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей
и разработку гигиенических нормативов, санитарных норм и правил; экологическую оценку регламентов применения
пестицидов и агрохимикатов; экспертизу результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов.
Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов проводится на основе заключений экспертизы
результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов на срок два года в случае необходимости
проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов
на здоровье людей и окружающую среду. В остальных случаях государственная регистрация пестицидов
и агрохимикатов осуществляется на срок десять лет.
Организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов
осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минсельхоз России)
в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ.
При производстве пестицидов и агрохимикатов изготовитель обязан обеспечивать их производство в соответствии
с нормативной документацией; в расфасовке, удобной для потребителей, в том числе для розничной торговли;
обеспечивать выпуск аналитических стандартов (тестов) в целях контроля микроколичеств пестицидов
и агрохимикатов в сельскохозяйственной продукции, лекарственном сырье и продуктах питания, окружающей среде;
прекращать их реализацию и осуществлять утилизацию в случаях, если безопасное их применение становится
невозможным при выполнении рекомендаций о применении, транспортировке и хранении или при соблюдении
ограничений по применению пестицидов и агрохимикатов.
Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается в специализированных хранилищах, а бестарное хранение
пестицидов запрещено. При хранении пестицидов и агрохимикатов необходимо соблюдать требования, исключающие
причинение вреда здоровью людей и окружающей среде.
Транспортировка пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально оборудованных транспортных
средствах. При их транспортировке необходимо соблюдать требования, которые установлены законодательством РФ
и издаваемыми в соответствии с ним специально уполномоченными органами исполнительной власти РФ правилами,
исключающими возможность негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую
среду.
Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти
с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния
плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов
и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения, исключающих
их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только
при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования
должно осуществляться на основании специальных разрешений специально уполномоченного федерального органа
исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку. Порядок
использования пестицидов и агрохимикатов определяется санитарными правилами.
Применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, запрещено. Для всех
же разрешенных к применению в сельском хозяйстве химических веществ установлены ПДК в объектах
окружающей среды, порядок учета и хранения ядохимикатов, а также правила, согласно которым химические
обработки посевов, насаждений и других угодий проводятся только после их предварительного обследования,
определения степени поражения вредителями и заселения полезными видами насекомых.
11.5. Охрана окружающей среды при осуществлении генно-инженерной деятельности

и использовании ее результатов
В настоящее время в мире организовано широкомасштабное производство пищевой продукции, полученной
из ГМИ. С 1996 по 2005 г. общая площадь, засеянная в мире трансгенными культурами, возросла более чем в 50 раз
и составила в 2005 г. 90 млн га. Доминирующими трансгенными культурами, используемыми в качестве
продовольственного сырья, являются соя, рапс и кукуруза. Наибольшее количество посевных площадей засеяно
трансгенными культурами в США, Аргентине, Бразилии, Китае. В мире допущено к промышленному производству
более 100 линий генетически модифицированных растений.
В России имеется необходимая нормативно-методическая база, включая методы лабораторных исследований,
необходимые для организации и проведения эффективного надзора за пищевыми продуктами, содержащими
компоненты, полученные с применением ГМО. Пищевые продукты, полученные из ГМИ, прошедшие медико-
биологическую оценку и не отличающиеся по изученным свойствам от своих аналогов, полученных традиционными
методами, являются безопасными для здоровья человека, разрешены для реализации населению и использованию
в пищевой промышленности без ограничений.
В мире существуют разные подходы к маркировке пищевых продуктов, полученных из ГМИ, однако это не связано
с вопросом безопасности таких пищевых продуктов, а преследует цели информирования населения об использовании
конкретной технологии получения данных продуктов.
Согласно письму Роспотребнадзора от 24.01.2006 № 0100/446-06-32 «Об этикетировании пищевых продуктов,
содержащих ГМО», содержание в пищевых продуктах 0,9% и менее компонентов, полученных с применением ГМО,
является случайной или технически неустранимой примесью и пищевые продукты, содержащие указанное количество
компонентов ГМО, не относятся к категории пищевых продуктов, содержащих компоненты, полученные
с применением ГМО, и не подлежат этикетированию.
В настоящее время в Российской Федерации прошли полный цикл всех необходимых исследований и разрешены
для использования:
— 14 видов пищевой продукции, растительного происхождения, полученных с применением трансгенных
технологий: шесть линии кукурузы, три линии сои, три сорта картофеля, одна линия сахарной свеклы, одна линия риса;
— пять видов генетически модифицированных микроорганизмов.
В целях создания правовой и методической базы для оценки безопасности и контроля за оборотом пищевых
продуктов, содержащих компоненты ГМО, в России принят ряд нормативных правовых актов.
Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области
генно-инженерной деятельности», одной из основных задач государственного регулирования в сфере генно-
инженерной деятельности является определение механизма, обеспечивающего безопасность граждан и окружающей
среды в процессе осуществления генно-инженерной деятельности и использования ее результатов. В соответствии
со ст. 11 данного Закона продукция (услуга), полученная с применением методов генно-инженерной деятельности,
должна соответствовать требованиям в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологическим
требованиям, иным обязательным требованиям законодательства РФ.
Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения определено, что пищевые продукты
и продовольственное сырье, в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны
соответствовать санитарным правилам. Статья 43 данного Закона определяет объекты и процедуру государственной
регистрации веществ и продукции. В соответствии с п. 1 указанной статьи государственной регистрации подлежат
впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся отдельные виды продукции, в том числе пищевые
продукты, впервые ввозимые на территорию РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых
продуктов» государственной регистрации подлежат новые пищевые продукты, изготовленные в Российской
Федерации, и пищевые продукты, ввоз которых осуществляется впервые на территорию РФ. Согласно названной
статье импортные пищевые продукты подлежат государственной регистрации до их ввоза на территорию РФ.
В соответствии с п. 5.3.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322) Роспотребнадзор
регистрирует отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ.
Разработка предусмотренных в этих нормативных правовых актах методических подходов к оценке качества
и безопасности пищевой продукции, полученной из ГМО-источников, осуществлялась с учетом международного
и отечественного опыта работы с пищевой продукцией, полученной из новых источников, рекомендаций
международных организаций ФАО и ВОЗ.
Система оценки качества и безопасности пищевой продукции, полученной из ГМИ, включает в качестве
обязательного этапа проведения пострегистрационного мониторинга за ее оборотом, для осуществления которого
разработаны и утверждены в установленном порядке методы качественного и количественного определения ГМО
в пищевых продуктах.
В учреждениях Роспотребнадзора имеется лабораторная база по исследованию пищевых продуктов на наличие
ГМИ. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 31.12.2004 № 13 «Об усилении надзора
за пищевыми продуктами, полученными из ГМИ» определены головные центры по количественному исследованию
пищевых продуктов на наличие ГМИ в каждом ФО РФ.
В 2006 г. управлениями Роспотребнадзора по субъектам РФ на наличие компонентов, полученных с применением
ГМИ, качественным методом исследовано 30 966 проб продовольственного сырья и пищевых продуктов (2005 г. — 19
795, 2004 г. — 12 956, 2003 г. — 4300). При проведении исследований выявлено 849 проб (2005 г. — 1339, 2004 г. —
1552, 2003 г. — 511), содержащих компоненты ГМИ, что составило 2,7% (2005 г. — 7,6%, 2004 г. — 12%, 2003 г. —
11,9%). В импортируемых пищевых продуктах компоненты ГМИ содержались в 2,2% (2005 г. — 6,5%, 2004 г. —
14,51%, 2003 г. — 14,8%).
Наиболее часто ГМИ встречаются в мясных продуктах 6,5% (2005 г. — 14,4%, 2004 г. — 20,5% 2003 г. — 14,8%),
группа продуктов «прочие» (в основном растительные белки) — 4,4% (2005 г. — 8,2%, 2004 г. — 16,7% 2003 г. —
16,4%), птицеводческие продукты — 3,4% (2005 г. — 6,1%, 2004 г. — 15,4%, 2003 г. — 29,5%). Наибольшее
количество исследований пищевых продуктов на ГМИ проведено в Центральном ФО — 29% от общего количество
исследованных проб. В Сибирском ФО и Приволжском ФО данный показатель составил 16%, в Южном ФО — 14%,
в Дальневосточном ФО — 12%, в Северо-Западном ФО — 9%, в Уральском ФО — 4%.
Наибольший удельный вес пищевых продуктов, содержащих компоненты ГМИ, отмечался в Уральском ФО —
6,3%. В Северо-Западном ФО он составил 4,5%, в Приволжском ФО — 3,8%, в Сибирском ФО — 3,4%, в Центральном
ФО — 2%, в Южном ФО — 1,1% и в Дальневосточном ФО — 0,4%.
В качестве мер по дальнейшему совершенствованию правового регулирования использования продуктов ГМО
в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 08.12.2006 № 32 «О надзоре за пищевыми
продуктами, содержащими ГМО» было указано следующее.
Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся производством и оборотом пищевых
продуктов, соблюдать требования законодательства РФ в части информирования населения о наличии в продуктах
питания компонентов, полученных с применением ГМО.
Управлениям Роспотребнадзора было предписано:
— пресекать факты нарушения законодательства РФ, а также применять предусмотренные законодательством РФ
меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или)
ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и индивидуальным предпринимателям обязательных
требований по информированию населения о наличии в продуктах питания компонентов, полученных с применением
ГМО;
— усилить надзор за ввозом на территорию РФ пищевых продуктов, содержащих компоненты, полученные
с применением ГМО;
— усилить информирование населения через средства массовой информации о безопасности пищевых продуктов,
полученных из ГМИ, и прав потребителей на получение полной и достоверной информации о технологии изготовления
указанных пищевых продуктов.

1. В чем, на ваш взгляд, заключается актуальность проблемы охраны окружающей среды в сельском хозяйстве? Каковы
ее основные направления?
2. Перечислите основные экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения.
3. Какие обязанности возложены на граждан и юридических лиц, эксплуатирующих сельскохозяйственные объекты?
4. Назовите экологические требования при мелиорации земель, использовании мелиоративных систем и гидротехнических
сооружений.
5. Разъясните основные экологические требования в области химизации сельского хозяйства? В чем заключаются особые
экологические требования к использованию пестицидов и агрохимикатов?
6. Каковы особенности охраны окружающей среды при осуществлении генно-инженерной деятельности?
Агафонов, В. Б. Экологически чистая продукция в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы /
В. Б. Агафонов, В. А. Сухова // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 7.
Бражник, Т. А. Соотношение терминов «информация об использовании генетически модифицированных организмов»
и «экологическая информация», российское регулирование и общие проблемы регулирования оборота ГМО / Т. А. Бражник //
Бринчук, М. М. Охрана окружающей среды в сельском хозяйстве / М. М. Бринчук // Аграрное и земельное право. — 2009. —
№ 5.
Воронин, Б. А. Проблемы юридического урегулирования в области генно-инженерной деятельности / Б. А. Воронин // Аграрное
Гончарова, Е. И. Современные проблемы охраны окружающей среды в сельском хозяйстве / Е. И. Гончарова // Аграрное
Кузьмина М.М. Правовые проблемы технического регулирования в области безопасности и качества пищевых продуктов в
законодательстве Российской Федерации // Юрист. – 2012. - № 22.
Поддубная Д.С. Неопределенные аспекты правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности от
генетически модифицированных организмов // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 6.
Прокудина, Н. В. Основные аспекты правового регулирования использования и производства генетически модифицированных
микроорганизмов в Европейском Союзе и Российской Федерации / Н. В. Прокудина // Аграрное и земельное право. — 2007. — № 5.
Пунда, А. Проблемы правового регулирования генно-инженерной деятельности / А. Пунда // Закон и право. — 2007. — № 4.
Файзуллин, Г. Г. Государственное регулирование охраны окружающей среды в сфере АПК России и ее субъектах: правовой
аспект / Г. Г. Файзуллин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 10.
Филимонов, Е. Экономические последствия применения генетически-модифицрованных организмов в сельском хозяйстве
Российской Федерации / Е. Филимонов // Аграрное и земельное право. — 2009. — № 10.
ГЛАВА 12.
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ
НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

знать название законов, регулирующих охрану окружающей среды в населенных пунктах; содержание экологических
требований, предъявляемых к охране окружающей среды населенных пунктов;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие охрану окружающей среды в населенных пунктах; грамотно
применять правовые нормы, содержащие экологические требования к охране окружающей среды населенных пунктов;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны окружающей среды
в населенных пунктах.
12.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды городских и сельских

населенных пунктов
Неотъемлемым элементом правового режима земель населенных пунктов является охрана окружающей среды
на данной территории, и, в первую очередь, непосредственно охрана земель как базового природного объекта. Такая
задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления
особых эколого-правовых режимов для отдельных частей городов (особо охраняемых и экологически
неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений, водных объектов) и отдельных видов экологически
значимой деятельности. Приоритетность и содержание указанных направлений деятельности в конкретном городе
зависит от состояния окружающей среды на его территории, экономической ситуации, а также уровня эколого-
правовой культуры соответствующих должностных лиц.
Итак, первым направлением является комплексная охрана экологических систем населенных пунктов
(естественных, трансформированных, модифицированных) градостроительно-правовыми средствами.
Выделение данного направления обусловлено тем, что совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду
городских хозяйствующих субъектов, размещение в границах города бытовых и производственных отходов,
загрязнение городских природных ресурсов приводят к совокупному негативному эффекту. Определенные виды
вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь с другими, образуют
экологически опасные вещества.
Этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории населенного пункта или
соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер
по комплексной охране территории всего населенного пункта с учетом совокупного антропогенного воздействия
на городские экосистемы. Наиболее эффективным способом избежать таких экологических проблем является
надлежащее градостроительное планирование застройки населенных пунктов, экологически безопасное размещение
опасных производств.
В качестве второго направления природоохранных мероприятий в населенных пунктах следует рассматривать
обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной
хозяйственной деятельности человека — размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной
застройки, эксплуатации промышленных объектов и т.д.
Соответствующие требования содержатся большей частью в СанПиН, на смену которым постепенно приходят
технические регламенты.
Третьим направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана городских природных
ресурсов — земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские
леса).
Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого
населенного пункта все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного
из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния всех остальных элементов экологической системы.
Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных
объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества
Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых
находятся особо охраняемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт
полностью располагается в границах таких территорий и зон).
Такая охрана обусловлена тем, что в границах населенного пункта могут располагаться как полностью
деградировавшие экосистемы (либо весь населенный пункт является совокупностью таковых), так и чудом
сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре хозяйственной
деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию
разнообразных факторов антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.
12.2. Экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности

Необходимо различать экологические требования при планировании, размещении, эксплуатации отдельно взятых
объектов и осуществлении планирования и застройки территории всего муниципального образования в целом.
Последняя задача осуществляется посредством особых градостроительно-правовых способов и средств.
Наличие плановой градостроительной документации по развитию территорий является несомненным шагом вперед
к обеспечению устойчивого развития городских и сельских населенных пунктов РФ. Под устойчивым развитием
территорий мы понимаем обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности
и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов
в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Решение данной задачи обусловлено закреплением в ГрК следующих форм градостроительного планирования.
Согласно ч. 1 ст. 9 ГрК территориальное планирование направлено на определение в его документах назначения
территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения
устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения
учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования:
1) Российской Федерации; 2) субъектов РФ; 3) муниципальных образований.
На федеральном уровне разрабатываются схемы территориального планирования в следующих областях:
федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный),
автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее
профессиональное образование; здравоохранение.
Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают
объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение
планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: особые экономические зоны; особо
охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; территории объектов
культурного наследия; зоны с особыми условиями использования территорий и т.д.
Федеральный и региональный уровень градостроительного планирования определяет стратегию развития
соответствующих территорий (Российской Федерации в целом или субъекта РФ), в то время как уровень
непосредственного учета экологического фактора в населенных пунктах определяется в градостроительной
документации органов местного самоуправления, включая генеральные планы городских округов и поселений.
На картах, входящих в состав генерального плана, фиксируются места размещения различных объектов местного
значения (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного
значения; утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов и т.д.), а также границы особо охраняемых
природных территорий, иных территорий и зон, оказавших влияние на выбор мест размещения таких местных
объектов.
Следующим видом градостроительной документации, в котором отражаются экологические факторы развития
населенных пунктов, являются документы градостроительного зонирования (Правила землепользования застройки).
Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти
субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В нем устанавливаются
территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения
в него изменений. Одной из главных целей разработки Правил землепользования и застройки является создание
условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды
и объектов культурного наследия. Они включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные
регламенты.
В результате градостроительного зонирования в границах муниципального образования выделяются жилые,
общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны
сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны
специального назначения, зоны размещения военных объектов и другие. Для каждой такой зоны устанавливается
градостроительный регламент, т.е. определяются виды разрешенного использования земельных участков, а также
всего, что находится под и над их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации
объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков
и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также
ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Например, в соответствии с ч. 3 ст. 35 ГрК в жилых зонах градостроительный регламент допускает размещение
отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения,
объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования,
культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не
оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.
Следовательно, строительство промышленного объекта посреди жилой застройки категорически запрещено
градостроительным законодательством. Более того, в ч. 8, 10 ст. 36 ГрК указывается, что если земельные участки
и находящиеся на них объекты капитального строительства не соответствуют требованиям градостроительного
регламента в части видов разрешенного использования, размеров или иных параметров, и этим представляют
опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды, то на их использование может быть наложен
запрет.
Необходимость осуществления вышеуказанных сложных процедур обусловлена особым местом категории земель
населенных пунктов в структуре земельного фонда РФ.
В отличие от земель сельскохозяйственного назначения, основное целевое назначение которых заключается
в производстве сельскохозяйственной продукции, земли населенных пунктов используются в первую очередь как
пространственный базис для размещения промышленных предприятий, жилых, общественно-деловых и культовых
построек, удовлетворения иных нужд населения. Соответственно и ценность их зависит не от плодородия почв, а от
месторасположения земельного участка, его рельефа, грунта, коммуникаций, экологической ситуации, ограничений
и параметров застройки и т.д. Для регулирования отношений по застройке населенных пунктов в публичных интересах
и сконструированы вышеуказанные нормы и правила.
12.3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Отдельным направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является обеспечение санитарно-
эпидемиологического благополучия населения, т.е. такого состояния здоровья населения, среды обитания людей, при
котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные
условия его жизнедеятельности. Значение данного направления обусловлено огромной концентрацией населения
на локальных городских территориях и связанной с этим обстоятельством концентрацией негативных факторов
воздействия на окружающую среду продуктов человеческой жизнедеятельности.
Правовое обеспечение санитарного режима в городских и сельских населенных пунктах включает следующие меры.
а) В случаях, если проживание населения и осуществление хозяйственной и иной деятельности на территориях,
загрязненных физическими, химическими, биологическими и иными веществами, вредными микроорганизмами свыше
предельно допустимых концентраций, создают угрозу здоровью человека, такие территории подлежат консервации
и специальной обработке в порядке, установленном экологическим законодательством. В зависимости от степени
загрязнения и способа оздоровления указанных территорий может быть введен особый режим их использования
(например, признание территории населенного пункта зоной экологического бедствия).
б) В целях обеспечения благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки на территории населенных
пунктов, исключающей негативное воздействие различных видов загрязнения на состояние здоровья и условия
проживания населения, предусматривается государственная регистрация потенциально опасных для человека
химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, а также государственная регистрация
потенциально опасных для человека веществ, наличие которой является обязательным условием допуска такой
продукции к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию).
в) В ст. 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения предусматриваются санитарно-
эпидемиологические требования к водным объектам, расположенным в границах городских и сельских населенных
пунктов, которые не должны являться источниками химических, биологических и иных факторов вредного
воздействия на человека.
Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые
концентрации в воде различных вредных веществ и микроорганизмов устанавливаются санитарными правилами. Для
охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно
допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы ПДС химических, биологических и иных веществ
и микроорганизмов в водные объекты.
г) В целях недопущения биологического загрязнения территорий осуществляется нормирование качества атмосферного
воздуха городских и сельских населенных пунктов. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека
атмосферного воздуха в городских и сельских населенных пунктах, на территориях промышленных предприятий, воздуха
в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые концентрации (уровни)
химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздухе, устанавливаются санитарными правилами.
д) Защита населения от различных видов загрязнений осуществляется посредством установления санитарно-
эпидемиологических требований к почвам, содержанию территорий городских и сельских населенных пунктов,
промышленных площадок.
Данное направление означает, что в почвах городских и сельских населенных пунктов содержание потенциально
опасных для человека химических и иных вредных веществ, биологических и микробиологических организмов
не должно превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.
Порядок и условия содержания территорий городских и сельских населенных пунктов устанавливается органами
местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанного порядка
и условий санитарным правилам. Данные требования применяются и к размещению отходов производства
и потребления в границах земель городских и сельских населенных пунктов.
12.4. Охрана природных объектов в городских и сельских населенных пунктах

В границах городского или сельского населенного пункта находятся различные природные объекты, в разной степени
приспособленные человеком для своих потребностей. Однако вне зависимости от своего состояния они образуют
экосистему населенного пункта, являющуюся составной частью экологической системы РФ в целом. На территории
населенных пунктов вопросы использования и охраны отдельных природных объектов обладают определенной
спецификой, обусловленной потребностями обеспечения нормального функционирования городских и сельских
населенных пунктов.
Одним из главных факторов оздоровления экологической обстановки на территории городов и других населенных
пунктов является наличие на их территории системы озелененных территорий. Их роль в поддержании благоприятного
качества окружающей среды населенных пунктов по-своему уникальна, поскольку они выполняют роль зеленых
фильтров в очищении городского воздуха от копоти, пыли, газа, дыма, выбрасываемых в воздух промышленными
предприятиями и автомобильным транспортом, обогащают воздух кислородом, служат одним из средств борьбы
с шумом, оказывают положительное влияние на климат, защищают источники водоснабжения от загрязнения и служат
местом организованного отдыха населения.
Наличие таких территорий позволяет снизить на 40—50% влияние негативных экологических факторов,
воздействующих на городских жителей. Особенно велика их роль в нейтрализации вредных выбросов автотранспорта.
Весь санитарно-гигиенический и ландшафтно-рекреационный потенциал озелененных территорий раскрывается
в полной мере только при сочетании различных категорий и типов зеленых насаждений, образующих единую систему
в пределах городских и пригородных территорий.
Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов — это совокупность городских лесов и зеленых зон,
расположенных в границах населенного пункта и выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные,
эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности
на окружающую среду населенных пунктов и поддержание там экологического баланса.
Городские леса — это совокупность зеленых насаждений (деревьев и кустарников) в границах категории земель
населенных пунктов, для которых предусмотрен ряд особенностей использования и охраны, обусловленных
необходимостью сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды населенных пунктов,
улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии.
Под зелеными зонами следует понимать часть территории городского или сельского населенного пункта (бульвары,
парки, скверы и т.д.), занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые
и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.
Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК, относящей их к разновидностям лесов,
выполняющих функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов).
Территории, на которых расположен зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, могут располагаться
в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями
ГрК.
Территориальная зона — это часть территории муниципального образования, которая характеризуется особым
правовым режимом использования земельных участков, а ее границы определены при зонировании земель
в соответствии с земельным, экологическим, градостроительным, лесным, водным и иным законодательством.
Исчерпывающего перечня территориальных зон ГрК не содержит. Правилами землепользования и застройки
устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом
особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов
использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны,
в соответствии с п. 2 ст. 85 ЗК устанавливается единый градостроительный регламент.
К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся
за пределами границ населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны,
выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах
Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тыс. га искусственных насаждений.
Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения — разновидности
земель особо охраняемых территорий. В состав зон рекреационного назначения ч. 11 ст. 35 ГрК включает зоны
в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами,
водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных
территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В этом случае в соответствии со ст. 105 ЛК в их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность,
оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, в том числе: использование токсичных
химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства;
ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального
строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.
Вместе с тем ст. 86 ЗК допускает использование земельных участков из состава земель промышленности и иного
специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции
и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также
по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов.
По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских
населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы,
бульвары, городские леса и т.д.); территориях ограниченного пользования (в пределах жилой, промышленной
и иной застройки, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков;
территориях, особо ценные в культурном отношении); территориях специального назначения (санитарно-
защитные, охранные зоны).
Особое место среди них занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий городских
и сельских населенных пунктов, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая
территория получает особый эколого-правовой статус.
Следует различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как указывает Ю. И. Щуплецова, под
охраной понимается весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой
только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители,
пожары‹ См.: Щуплецова Ю. И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8.›.
Подобный подход прослеживается и в ЛК.
Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий,
обеспечивающих сохранение и развитие системы зеленых насаждений, необходимых для нормализации экологической
обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Указанные мероприятия могут состоять в возложении
обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда
органами государственной власти и местного самоуправления.
Одним из направлений в деятельности по озеленению городских территорий является переход от стратегии
создания отдельных (единичных) зеленых островков к созданию (поддержанию и восстановлению) крупных зеленых
массивов.
Особое место среди такого рода зеленых насаждений в городах занимают городские леса. Они отличаются
от прочих лесов, прежде всего, малой площадью занимаемой территории, которая ограничена границами населенного
пункта. Кроме того, городские леса, как правило, созданы искусственно, хотя есть примеры того, как естественные
леса, произраставшие на землях, застроенных городскими населенными пунктами, претерпевали существенные
изменения и превращались в рекреационные зоны.
Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окружающей среды населенных пунктов
является охрана водных объектов, расположенных в их границах. Эта взаимосвязь проявляется в том, что увеличение
площади городской застройки увеличивает антропогенную нагрузку на водные экосистемы, что, в свою очередь,
влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.
В целом охрана вод — это система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов,
предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в
случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей
на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая
требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным
объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхностных
и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований
в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.
В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие:
— во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются
объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих
качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих
на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осуществляют охрану водных объектов
от всех видов загрязнения, включая загрязнение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко
не идеальная;
— во-вторых, охрана водных объектов от засорения, т.е. накопления в них посторонних (обычно нерастворимых)
веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется
посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объекты и захоронение в них
производственных, бытовых и других отходов;
— в-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при
залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает
угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности,
состоянию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.
12.5. Охрана территорий с особым эколого-правовым статусом, расположенных в границах

населенных пунктов
В настоящий момент экологическое законодательство выделяет две разновидности территорий с особым эколого-
правовым статусом: ООПТ и зоны экологического бедствия. Обе разновидности таких территорий могут располагаться
в границах населенных пунктов.
Под землями, занятыми ООПТ понимаются земельные участки (водные объекты) в границах населенных пунктов,
имеющие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение.
Они образуются в результате решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях
сохранения и улучшения состояния окружающей среды населенных пунктов, охраны и воспроизводства природных
ресурсов, сохранения историко-культурного наследия и иных целей.
Придание статуса ООПТ части территории населенного пункта (равно как и его включение в состав крупной
ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий.
Учитывая главную задачу земель населенных пунктов как категории земель в земельном фонде РФ — служить
пространственным операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной
застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке этой территории.
При расположении ООПТ в границах населенных пунктов, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых
запрещается или ограничивается строительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ,
окружающей среде в целом или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность. Сведения
о местоположении земельного участка или его части в границах ООПТ подлежат обязательному включению
в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городском или сельском населенном пункте.
Как указывается в п. 5 ст. 95 ЗК в целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы
государственной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить
землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них
хозяйственной деятельности.
По критерию практики взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов следует выделить три варианта.
В первом случае ООПТ располагаются исключительно в границах населенного пункта (памятники природы,
дендрологические парки и ботанические сады). Во втором случае ООПТ могут располагаться как в границах
населенного пункта, так и включать в свой состав несколько сельских населенных пунктов (национальные парки,
природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в границах населенных
пунктов, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских населенных пунктов
(заповедники, курорты). Следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в границах населенного
пункта федеральное и региональное законодательство не содержат, однако практика развития системы ООПТ пошла
именно по такому пути.
По критерию особенностей создания и управления можно выделить несколько групп ООПТ в населенных пунктах.
В первую следует включить национальные и природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические
сады, для управления которыми, как правило, создаются специальные природоохранные учреждения. Среди них
выделяется национальный парк «Лосиный остров» в Москве, а также находящиеся там же ООПТ регионального
значения — природный парк «Москворецкий», природно-исторический парк «Останкино», комплексный заказник
«Петровско-Разумовское», а также ландшафтные заказники — «Крылатские холмы», «Теплый стан» и ряд других.
В качестве примера городских дендрологических парков и ботанических садов можно привести дендрологические
сады Волго-Донского судоходного канала и Всероссийского НИИ агролесомелиорации (ВНИАЛМИ), расположенные
в границах города Волгограда; Главный ботанический сад Академии наук, Ботанический сад МГУ (Москва) и т.д.
К числу задач упомянутых садов и парков в пределах границ населенных пунктов относятся: экологическая (охрана
естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение
научных методов охраны природы и экологического просвещения). Разновидностью последней является задача
создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира,
присущая дендрологическим паркам и ботаническим садам.
Во вторую группу входят памятники природы — небольшие уникальные участки земли (водного пространства),
создаваемые с целью их сохранения в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей.
Памятники природы создаются по решению органов государственной власти РФ и субъектов РФ. В отличие
от национальных парков или ботанических садов, специальных органов управления ими не создается.
Органы местного самоуправления вправе создавать в городах и других населенных пунктах свои категории ООПТ
(территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые
речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие). Однако они
не вправе осуществлять «опережающее нормотворчество», т.е. принимать свои акты о создании ООПТ местного
значения до разработки закона субъекта РФ, определяющего порядок их создания, что нередко случается на практике.
Свою специфику и особенности управления имеет эколого-правовой статус земель, признанных лечебно-
оздоровительными местностями и курортами.
Лечебно-оздоровительные местности — это территории (акватории), пригодные для организации лечения
и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами
(минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних
морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в границах населенных пунктов крайне
редко.
Курорт — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория,
располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями,
включая объекты инфраструктуры. Курорт редко составляет часть населенного пункта. Как правило, границы курорта
и населенного пункта совпадают, либо населенный пункт входит в состав территории эколого-курортного региона.
В последнем случае управленческие отношения в таких населенных пунктах могут иногда приобретать свою
специфику (например, как в случае с курортным регионом Кавказских Минеральных Вод).
Соотношение специфики правового режима ООПТ и населенных пунктов наиболее наглядно прослеживается
на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться
в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления.
Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если
город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим
земель населенных пунктов за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей,
вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией — курортом. В случае если
курорт находится в составе населенного пункта, занимая его незначительную часть, то за пределами территории
курорта и его охранных зон действует правовой режим земель населенных пунктов без каких-либо изъятий.
Образование в определенной местности ООПТ с включением в ее состав городских и сельских населенных пунктов
также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, это обстоятельство влияет
на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав населенных пунктов
генеральными планами и Правилами землепользования и застройки закладывается строительство инженерной
и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных населенных пунктов (именно это мы наблюдаем после
признания города Сочи горноклиматическим курортом). Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории.
Земельные участки в таких местностях будут преимущественно отводиться под строительство домов отдыха,
санаториев, стадионов и т.д. Ограничения прав граждан и юридических лиц на застройку или иное использование
земельных участков в пределах курорта в границах населенного пункта установлены п. 2 ст. 14 и ст. 16 Закона
о природных лечебных ресурсах.
Включение земельного участка в состав такой категории ООПТ федерального значения, как национальный парк,
также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, п. 4 ст. 12 Закона
об особо охраняемых природных территориях указывает, что, при включении в состав национального парка городского
или сельского населенного пункта, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься. Однако
в соответствии с п. 5 ст. 16 данного закона приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них
зданий, сооружений, помещений запрещена.
Например, на территории национального парка в расположенных в его границах населенных пунктах могут быть
введены определенные ограничения на застройку территории (в случае, если соответствующая функциональная зона
предусматривает размещение иных объектов). Обязательно вводятся запреты на предоставление садовых и дачных
участков, а также строительство дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных хозяйственных и жилых объектов,
не связанных с функционированием национальных парков.
С дирекцией национального парка должны согласовываться любые строительные мероприятия (расширение,
строительство новых объектов и т.д.) на землях, включенных в границы национального парка без изъятия
из хозяйственной эксплуатации. Более подробно такие вопросы могут регулироваться положением о конкретном
национальном парке. Вокруг национального парка создаются охранные зоны, в которых права собственников,
владельцев, пользователей земельных участков могут быть также ограничены.
Таким образом, создание ООПТ в границах городского или сельского населенного пункта ведет к установлению
на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные
и градостроительные характеристики. Общий смысл его заключается в установлении ограничений по застройке
(градостроительное законодательство), хозяйственному использованию (экологическое законодательство),
приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных
зон (земельное законодательство).
При этом следует специально подчеркнуть, что создание в населенном пункте ООПТ любой разновидности
не влечет появление в границах населенного пункта земельного участка категории земель особо охраняемых
территорий и объектов. Такой вывод следует из ст. 83 ЗК РФ, согласно которому «границы городских, сельских
населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий». Поэтому создание в границах
населенного пункта дендрологического парка, памятника природы или иной разновидности ООПТ повлечет за собой
их включение в специальную территориальную зону с установлением соответствующего режима запретов
и ограничений.
Особую специфику будет иметь придание части населенного пункта или территории с расположенными на ней
несколькими населенными пунктами другой разновидности особого эколого-правового статуса территории — статуса
зоны экологического бедствия.
Смысл создания данной зоны заключается в восстановлении деградировавших экологических систем
и значительному ограничению хозяйственной деятельности. Однако пока еще ни одной территории в границах РФ
статус зоны экологического бедствия не придан.

1. Назовите причины, обусловливающие актуальность отдельного правового регулирования охраны окружающей среды
городов.
2. Назовите основные направления охраны окружающей среды городских и сельских населенных пунктов. В чем их специфика?
3. Каковы экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности?
4. Назовите основные меры обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения городских и сельских
населенных пунктов.
5. Раскройте особенности охраны природных объектов в городских и сельских населенных пунктах.
6. Разъясните особенности охраны территорий с особым эколого-правовым статусом, расположенных в границах населенных
пунктов.
Анисимов, А. П. Теоретические проблемы охраны земель поселений с особым эколого-правовым статусом / А. П. Анисимов //
Закон и право. — 2005. — № 2.
Анисимов, А. П. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы / А. П. Анисимов //
Право и экономика. — 2005. — № 3.
Анисимов, А. П. Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации / А. П. Анисимов // Современное
право. — 2009. — № 4.
Анисимов, А. П. Гражданско-правовой режим городских лесов / А. П. Анисимов // Хозяйство и право. — 2009. — № 11.
Анисимов, А. П. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / А. П. Анисимов,
А. Ю. Чикильдина. — М., 2009.
Майорова, Е. И. Проблемы правового регулирования лесопаркового защитного пояса Москвы / Е. И. Майорова // «Черные
дыры» в российском законодательстве. — 2005. — № 1.
Темников, М. В. Мегополисы XXI века: проблемы экологии и их нормативное решение / М. В. Темников // Аграрное
Чолтян, Л. Н. Правовые меры по охране окружающей среды в городских населенных пунктах / Л. Н. Чолтян // Аграрное
Чолтян, Л. Н. Особенности и принципы правовой охраны окружающей среды в городских населенных пунктах / Л. Н. Чолтян //
ГЛАВА 13.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

знать название законов, регулирующих обращение с отходами производства и потребления; содержание экологических
требований, предъявляемых к обращению с отходами производства и потребления; правоприменительную практику по вопросам
обращения с отходами производства и потребления;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие обращение с отходами; грамотно применять правовые нормы,
содержащие экологические требования к обращению с отходами;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам обращения с отходами производства
и потребления.
13.1. Понятие и классификация отходов

В настоящий момент вопрос размещения отходов давно перерос национальные рамки и принял масштабы
глобальной, общемировой проблемы.
Актуальность ее для Российской Федерации обусловлена тем, что ежегодно в нашей стране образуется около 7 млрд
т отходов, из которых используется лишь 2 млрд т (28,6%). На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено
около 80 млрд т только твердых отходов. Особую тревогу вызывает накопление в отвалах и свалках токсичных, в том
числе содержащих канцерогенные вещества, отходов, общее количество которых достигло 1,6 млрд т. Под полигоны
(свалки) твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель,
не считая площади земель, загрязняемых не санкционируемыми свалками.
Все это обуславливает развитие национального нормотворчества, а также международное сотрудничество
государств в области обращения с отходами.
Существует много различных определений и классификаций отходов. Например, в международных документах под
«отходами» понимаются любые вещества, материалы и предметы, которые образуются в процессе человеческой
деятельности и не имеют дальнейшего использования в месте их образования или обнаружения и от которых
их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления.
Для снижения экологической опасности отходов осуществляется правовое регулирование обращения с отходами,
т.е. деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию,
обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Перечень конкретных природоохранных мероприятий
в сфере обращения с отходами обусловлен местом соответствующего вида отходов в их классификации. Поэтому
она имеет важное значение как средство установления определенных связей между отходами с целью определения
оптимальных путей их безопасного экологического сбора, использования, транспортировки, обезвреживания
и удаления.
Можно выделить несколько критериев, на основании которых законодательство проводит классификацию отходов.
Во-первых, по критерию происхождения принято разделять отходы производства и отходы потребления.
Под отходами производства понимаются материалы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе производства
продукции, выполнения работ (услуг) и не находящие применения на данном предприятии (организации) либо
полностью непригодные для использования в том качестве, для которого они предназначены. Под отходами
потребления понимаются материалы, вещества, изделия, утратившие полностью или частично свои потребительские
свойства в процессе общественного или личного потребления.
В целях предотвращения последствий негативного воздействия на состояние окружающей среды и здоровье
населения, отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию,
транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья
населения и среды обитания, и осуществляться в соответствии с санитарными нормами и правилами.
В целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, на индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц, чья хозяйственная деятельность связана с образованием отходов производства, возлагаются
определенные обязанности по соблюдению экологических требований на доэксплуатационной и эксплуатационной
стадиях хозяйственного использования объектов. Например, в соответствии со ст. 10 Закона об отходах при
проектировании жилых зданий, а также предприятий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе
эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов
в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.
Во-вторых, по критерию опасности для окружающей среды и здоровья человека, все отходы подразделяются
на пять классов, в том числе: I класс — чрезвычайно опасные отходы; II класс — высокоопасные отходы; III класс —
умеренно опасные отходы; IV класс — малоопасные отходы; V класс — практически неопасные отходы.
Данная классификация имеет большое значение при определении необходимости получения лицензии для
осуществления деятельности в сфере обращения с отходами. Если ранее к видам деятельности, подлежащим
лицензированию, относились сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных
отходов, то в настоящий момент лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию
транспортированию и размещению отходов I—IV классов опасности. Не подлежит лицензированию деятельность
по транспортированию или накоплению отходов I—V классов опасности, а также деятельность по сбору,
использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности. Это объясняется тем,
что реальную опасность для окружающей среды, жизни и здоровья человека представляют отходы I—IV классов
опасности, где IV класс — малоопасные отходы, а I класс — чрезвычайно опасные отходы. Руководствуясь
предложенной законодателем классификацией, к V классу опасности отходов относятся практически неопасные
отходы, при этом отсутствие четких указаний в законе относительно лицензирования деятельности по обращению
с отходами V класса опасности до недавнего времени означали обязательность лицензирования такой деятельности.
Действующее экологическое законодательство предусматривает, что на отходы I—IV класса опасности должен
быть обязательно составлен паспорт. Паспорт отходов I—IV класса опасности составляется на основании данных
о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности.
Создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными
органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Определение места строительства объектов
размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований.
На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники
объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения
отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей среды.
Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся
объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль
за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель. Объекты
размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований
осуществляют органы местного самоуправления. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований,
предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и др.), определяется органами
местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области
охраны окружающей среды и здоровья человека.
В целях учета количества отходов и ведется государственный кадастр отходов, включающий в себя федеральный
классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных
об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Государственный кадастр
отходов ведется по единой для Российской Федерации системе.
13.2. Ограничения размещения отходов

Экологическое законодательство устанавливает следующие запреты в сфере обращения с отходами:
1) сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные
водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.
Подобный запрет является предметом регулирования и природоресурсного законодательства.
Например, согласно ст. 9 Закона о недрах, пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья
и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица,
зарегистрированные на территории РФ и имеющие лицензии, выданные уполномоченным на то федеральным органом
исполнительной власти на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных
опасных отходов.
В соответствии со ст. 56 ВК запрещен сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства
и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов),
и сброс сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для
здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, а также
захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ. Юридические и физические лица,
нарушающие указанные требования в зависимости от общественной опасности правонарушения несут
административную или уголовную ответственность;
2) размещение опасных, в том числе радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским
населенным пунктам, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции
животных, вблизи нерестилищ и т.д., где может быть создана опасность для окружающей среды, естественных
экосистем и здоровья человека.
Данный запрет реализуется в процессе принятия решений о сооружении объектов размещения отходов. Так, ст. 12
Закона об отходах устанавливает основное правило определения мест строительства объектов размещения отходов,
которое осуществляется только при условии проведения специальных гидрологических, геологических и иных
исследований; проектная документация на объекты размещения и обезвреживания отходов I—V классов опасности
подлежит обязательной экологической экспертизе (п. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе). Вокруг объектов
размещения отходов устанавливаются санитарно-защитные зоны. В соответствии с действующей редакцией СанПиН
2.2.1/2.1.1.1200—03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных
объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74, СЗЗ
является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном
режиме, в частности в санитарно-защитной зоне объектов размещения отходов запрещается размещение жилой
застройки, скважин и колодцев для питьевых целей. В отношении особо опасных объектов размещения отходов,
к которым относятся, например, захоронения крупного рогатого скота, зараженного сибирской язвой, размер СЗЗ
устанавливается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ;
3) ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях захоронения и обезвреживания.
Отдельно регулируются вопросы захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе.
Специальный перечень отходов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется
в «Извещениях мореплавателям», а само захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе
допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов на основании
разрешения, выдаваемого специально уполномоченным на то федеральным органом по охране окружающей среды
и природных ресурсов по согласованию с рядом других специально уполномоченных на то федеральных органов.
Как указывается в ст. 34 Закона о континентальном шельфе выдаче разрешения на захоронение отходов и других
материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза.
Ряд мер по снижению негативного воздействия отходов на состояние окружающей среды предусматривает
воздухоохранное законодательство.
Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов, загрязняющих
атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание
таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, запрещается.
Юридические лица, отходы производства и потребления которых являются источниками загрязнения атмосферного
воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или
захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве
сырья.
Отдельно следует выделить блок экологического законодательства, включающий ограничения и запреты в области
размещения отходов в пределах ООПТ.
Так, согласно п. 1 ст. 6 Закона об охране озера Байкал к числу видов деятельности, запрещенных или ограниченных
на Байкальской природной территории, относится размещение отходов производства и потребления. При этом
предельно допустимый объем размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной
экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии
с законодательством РФ и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния
окружающей среды Байкальской природной территории.
13.3. Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами

В существующем перечне угроз благоприятному качеству окружающей среды особое место занимают
радиоактивные отходы и ядерные материалы.
К радиоактивным отходам относятся растворы, изделия, биологические объекты, содержащие радиоактивные
вещества в количествах, превышающих величины, установленные действующими нормами и правилами и не
подлежащие дальнейшему использованию.
Учитывая, что данная проблема носит транснациональный характер, существует обширная международно-правовая
основа для сотрудничества государств в сфере обращения с такими отходами. Так, следует выделить Объединенную
конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными
отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.); Конвенцию о ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.); Конвенцию
о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.); Конвенцию
об оперативном оповещении о ядерной аварии (принята в Вене 26 сентября 1986 г. на Генеральной конференции
Международного агентства по атомной энергии); Конвенцию о помощи в случае ядерной аварии или радиационной
аварийной ситуации (принята 26 сентября 1986 г. на Генеральной конференции Международного агентства по атомной
энергии); Конвенцию о физической защите ядерного материала (принята в Вене 26 октября 1979 г.
на Межправительственной конференции) и ряд других международно-правовых документов.
По своему происхождению радиоактивные отходы можно классифицировать на природные и техногенные.
Так, на территории Волгоградской области (Жирновский, Котовский, Фроловский районы) действуют объекты
нефтедобычи, переработки и складирования промышленных отходов. В силу характера производства эти объекты
являются непосредственными источниками загрязнения окружающей среды естественными радионуклидами.
Как указывается в ст. 48 Закона об атомной энергии при хранении или захоронении радиоактивных отходов должны
быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений,
биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области
использования атомной энергии пределов. Хранение или захоронение радиоактивных отходов допускается только
в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Хранение или захоронение радиоактивных отходов
должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла
ядерной технологии.
Свои особенности имеет также обращение, в том числе утилизация и захоронение опасных отходов,
образовавшихся в процессе уничтожения химического оружия. Большая часть таких особенностей имеет
технологический характер, например, в части специфики разработки и утверждения экологических нормативов
выбросов и сбросов токсичных химикатов и отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия
в окружающую среду.
Земельные участки для размещения хранилищ радиоактивных отходов (ст. 89 ЗК), а также для захоронения отходов
военно-оборонной деятельности (ст. 93 ЗК) располагаются в составе категории земель специального назначения,
со всеми вытекающими отсюда особенностями правового режима такого участка (гл. XVI ЗК).
Следует подчеркнуть, что п. 2 ст. 51 Закона об охране окружающей среды запрещает ввоз опасных
и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания. Указанная норма
корреспондирует с положением п. 3 ст. 48 данного Закона, согласно которому ввоз в Российскую Федерацию
радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения,
а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных
материалов запрещаются, кроме предусмотренных федеральными законами случаев.
В качестве такого исключения п. 4 ст. 48 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность
разрешения ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок
ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если
проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта,
предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение
уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.
Однако даже если бы федеральные законы и обошли молчанием возможность ввоза в Российскую Федерацию
опасных и радиоактивных отходов, такая деятельность не исключается в силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции,
согласно которой, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Например, при поставках
в зарубежные страны топлива для АЭС международными договорами нередко предусматривалась и обязанность
СССР (а затем и Российской Федерации) принять обратно радиоактивные отходы. В таких случаях применяются
правила международных ратифицированных Российской Федерацией договоров, а не нормы Закона об охране

1. Дайте определение отходов. Какие классификации отходов вам известны? Каково их юридическое значение?
2. Назовите основные ограничения размещения отходов.
3. Какие особенности обращения с радиоактивными отходами вы знаете?
Анпилогова, Н. Г. Необходимость получения лицензии по обращению с опасными отходами для обычного арендодателя — миф
или реальность? / Н. Г. Анпилогова // Юрист. — 2010. — № 8.
Абдулина Р.Ю. Современное состояние проблемы размещения отходов производства и потребления в России и за рубежом //
Аграрное и земельное право. – 2012. - № 10.
Багаутдинов, К. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов / К. Багаутдинов, А. Сагирова //
Законность. — 2010. — № 8.
Дойников П.И. Правовое регулирование ввоза и вывоза радиоактивных отходов в Российской Федерации // Аграрное и
земельное право. – 2012. - № 11.
Журкина О.В., Черевчина И.М., Беляева Ю.Л. Правовое основание классификации медицинских отходов // Право и
политика. – 2012. - № 3.
Кичигин Н.В. Новые подходы к построению системы государственного регулирования в области обращения с отходами //
Законодательство и экономика. – 2013. - № 2.
Пономарев М.В. Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере обращения с отходами производства и
потребления // Журнал российского права. – 2013. - № 4.
Слепенкова О.А. Отдельные аспекты правового регулирования деятельности в области обращения с отходами // Аграрное и
земельное право. – 2013. - № 9.
Степаненко В.С. Экологическая политика в области обращения с отходами производства и потребления на федеральном уровне
и в субъектах Российской Федерации // Право и политика. – 2013. - № 8.
Дмитриева, М. В. Почему нормативное определение отходов некорректно, и чего вы не знали о праве собственности
на отходы / М. В. Дмитриева // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 11.
Егиазаров, В. А. Охрана окружающей среды при обращении с отходами: новое в теории экологического права /
В. А. Егиазаров // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 4.
Журкина, О. В. Правовое основание классификации медицинских отходов / О. В. Журкина, И. М. Черевчина, Ю. Л. Беляева //
Право и политика. — 2012. — № 3.
Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» / под общ. ред. д-
ра юрид. наук А. П. Анисимова. — СПС «Гарант», 2009.
Рекомендации парламентских слушаний в Совете Федерации Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. «О состоянии
и проблемах правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления» // Государственная власть
и местное самоуправление. — 2008. — № 10.
Слепенкова, О. А. Обеспечение экологической безопасности в области обращения с отходами: отдельные аспекты /
О. А. Слепенкова // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 9.
Степанов, Е. Особенности заключения, исполнения и расторжения государственного (муниципального) контракта на оказание
услуг по утилизации медицинских отходов / Е. Степанов // Право и жизнь. — 2009. — № 3.
Черевчина, И. М. Правовые основы обращения с медицинскими отходами / И. М. Черевчина // Цивилист. — 2012. — № 1.
Шишов, О. В. О результатах государственного и частного партнерства в Рязанской области в сфере обращения с отходами
и внедрение мероприятий по обращению с отходами в соответствии с разработанной схемой очистки на территории Рязанской
области / О. В. Шишов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 10.
ГЛАВА 16.
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ОТ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ
НЕГАТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

знать название законов, регулирующих охрану окружающей среды от отдельных видов негативного воздействия; содержание
требований, предъявляемых к охране окружающей среды от физического, радиационного, биологического и иных видов
негативного воздействия; правоприменительную практику по вопросам охраны окружающей среды от различных видов
негативного воздействия;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы охраны окружающей среды от различных видов негативного
воздействия; грамотно применять правовые нормы, регулирующие вопросы охраны окружающей среды от различных видов
негативного воздействия;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны окружающей среды
от различных видов негативного воздействия.
16.1. Охрана окружающей среды от физического воздействия

Под негативным физическим воздействием понимается вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего
излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые,
радиационные и другие физические свойства, главным образом, атмосферного воздуха на здоровье человека
и окружающую среду.
Актуальность данной проблемы обусловлена необходимостью ограничения такого воздействия, поскольку
в настоящее время более 20% жителей развитых стран, в том числе и России, страдает от повышенного шума,
инфразвука, ультразвука, длительное воздействие которого вызывает серьезные заболевания. Еще около 45%
населения постоянно испытывают чувство дискомфорта от действия повышенного шума, инфразвука, ультразвука.
В Москве и Санкт-Петербурге в зоне повышенного акустического загрязнения проживает свыше 30% населения этих
городов. В целом по Российской Федерации в различных регионах под действием сверхнормативного акустического
загрязнения находится от 30 до 50% населения. На рабочих местах в промышленности и сельском хозяйстве действию
повышенного шума, инфразвука, ультразвука и вибрации подвергаются не менее 20 млн человек. Существенный вред
зданиям и сооружениям наносит вибрация, источником которой являются как промышленные предприятия, так
и автомобильный и железнодорожный транспорт.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон прямого действия, регулирующий вопросы
защиты населения и территорий от шума, инфразвука, ультразвука и вибрации. Имеющееся в стране
законодательство, включая Закон об охране окружающей среды в части регулирования акустической среды
и защиты от шума, инфразвука, ультразвука и вибрации, имеют декларативный характер и фактически не являются
законами прямого действия.
В то же время Российская Федерация располагает вполне современной нормативной базой в области шума,
инфразвука, ультразвука и вибрации.
К основным действующим нормативным документам следует отнести ряд государственных стандартов, например,
ССБТ ГОСТ 12.1.003—83 «Шум. Общие требования безопасности»; ССБТ ГОСТ 12.1.012—90 «Вибрационная
безопасность. Общие требования»; СНиП II-12—77 «Нормы проектирования. Защита от шума» и т.д. Общее число
нормативных документов, регламентирующих параметры шума, инфразвука, ультразвука и вибрации, превышает 300
наименований. Поэтому продолжает оставаться актуальной разработка и принятие закона, который бы логически
завершал пирамиду нормативно-правовых актов, регламентирующих защиту населения и территорий от шумовых,
инфразвуковых, ультразвуковых и вибрационных воздействий.
Предусмотренные ст. 55 Закона об охране окружающей среды обязанности органов государственной власти
и местного самоуправления по предупреждению и устранению воздействия негативных физических воздействий
на окружающую среду корреспондируют предусмотренному Конституцией и федеральными законами праву граждан
на благоприятную окружающую среду, факторы которой не должны оказывать вредное воздействие на здоровье
населения.
В целях реализации данного права граждане имеют возможность требовать предоставления информации
о состоянии факторов среды обитания, включая данные об уровне негативного физического воздействия на нее,
осуществлять общественный экологический контроль, требовать возмещение в полном объеме вреда, причиненного
здоровью или имуществу нарушением санитарного законодательства в части защиты населения и территорий
от шумовых, инфразвуковых, ультразвуковых и вибрационных воздействий и т.д. При этом экологическое
законодательство не ограничивается установлением обязанностей по предотвращению факторов негативного
физического воздействия только на здоровье граждан, предусматривая и меры по предотвращению такого воздействия
и на объекты животного мира, места их обитания, естественные экологические системы и природные ландшафты.
Особую актуальность выполнение природоохранных мер по предотвращению физического воздействия имеет
в местах наиболее компактного проживания населения — городских и сельских населенных пунктах.
В соответствии с п. 1 ст. 23 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения жилые помещения
по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации,
ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим
требованиям в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока. Данный
закон в ст. 27 устанавливает санитарно-эпидемиологические требования и к условиям работы с источниками
физических факторов воздействия на человека (машины, механизмы, установки, устройства и т.д.), которые
являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых,
инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), и не должны
оказывать вредное воздействие на человека.
Указанные меры не всегда соблюдаются на практике.
Типичным примером нарушения санитарных и экологических прав и законных интересов граждан является
установка без их согласия на крышах их многоквартирных жилых домов приемопередающих антенн (например,
для обслуживания сотовой связи). Подобные действия нередко ведут к превышению уровня электромагнитного
излучения и ухудшению здоровья жителей близлежащих от антенн квартир.
Особое внимание экологическое законодательство уделяет обязательности учета экологического фактора при
планировке и застройке в целях обеспечения устойчивого развития населенных пунктов, благоприятных условий
проживания населения, в том числе предусматривает ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду. Для предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций
транспорта, связи, инженерного оборудования на окружающую среду обеспечивается соблюдение необходимых
расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований
в соответствии с градостроительными регламентами и санитарными нормативами и правилами.
Наиболее существенна в физическом загрязнении окружающей среды роль транспорта, являющегося одним
из основных источников шума в городах и вносящего значительный вклад в тепловое загрязнение окружающей среды.
В настоящий момент основными задачами, требующими решения в природоохранном аспекте, являются:
определение экологически рациональной стратегии развития и обеспечения функционирования дорожной сети;
рациональная организация движения транспорта и перевозок; обеспечение применения альтернативных видов топлива
(сжатый природный и сжиженный нефтяной газ, этанол, растительные масла), электричества; обеспечение
экологической сертификации продукции (транспортные средства, топливо-смазочные и эксплуатационные материалы,
узлы и агрегаты); создание специальной системы мониторинга за загрязнением от транспорта, баз данных
о потенциальных загрязняющих веществах и т.д.
Главное место среди мер по снижению воздействия негативных физических факторов на окружающую среду играет
установление санитарно-защитных зон для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими
процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости
от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду токсических и иных
веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых
мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека.
Для обеспечения соблюдения требований гигиенических нормативов в соответствии с санитарной классификацией
предприятий, производств и объектов устанавливаются следующие минимальные размеры СЗЗ: предприятия первого
класса — 1000 м; предприятия второго класса — 500 м; предприятия третьего класса — 300 м; предприятия четвертого
класса — 100 м; предприятия пятого класса — 50 м. Для объектов, не включенных в санитарную классификацию,
а также с новыми, недостаточно изученными технологиями, не имеющим аналогов в стране и за рубежом, ширина СЗЗ
устанавливается в каждом конкретном случае решением Главного государственного санитарного врача РФ или его
заместителя.
Для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта и метрополитена устанавливаются санитарные разрывы.
Санитарный разрыв определяется минимальным расстоянием от источника вредного воздействия до границы жилой
застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта. Санитарный разрыв имеет режим СЗЗ, но не
требует разработки проекта его организации. Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае
на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации и др.).
Для магистральных трубопроводов углеводородного сырья, компрессорных установок, создаются санитарные
полосы отчуждения. Минимальные расстояния учитывают степень взрыво-пожароопасности при аварийных ситуациях
и дифференцированы в зависимости от вида населенных пунктов, типа зданий, назначения объектов с учетом диаметра
трубопроводов.
Достаточность ширины СЗЗ по принятой классификации должна быть подтверждена выполненными
по согласованным и утвержденным в установленном порядке методам расчета распространения шума, вибрации
и электромагнитных полей с учетом фонового загрязнения среды обитания по каждому из факторов за счет вклада
действующих, намеченных к строительству или проектируемых предприятий, а также данными натурных наблюдений
для действующих предприятий.
Размеры СЗЗ могут быть уменьшены при объективном доказательстве стабильного достижения уровня
техногенного воздействия на границе СЗЗ и за ее пределами в рамках и ниже нормативных требований по материалам
систематических (не менее чем годовых) лабораторных наблюдений и замеров, подтверждающих снижение уровней
шума и других физических факторов в пределах жилой застройки ниже гигиенических нормативов; уменьшении
мощности, изменении состава, перепрофилировании предприятия и связанным с этим изменением класса опасности.
Размер СЗЗ должен быть увеличен по сравнению с классификацией при невозможности обеспечения современными
техническими и технологическими средствами нормативных уровней по любому фактору воздействия, полученных
расчетным путем и (или) по результатам лабораторного контроля. Размещение спортивных сооружений, парков,
образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего
пользования на территории СЗЗ не допускается, равно как и размещение объектов для проживания людей.
16.2. Охрана окружающей среды от радиационного воздействия

Данное направление охраны окружающей среды предполагает установление экологических требований при
использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов.
Ядерные материалы — это материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся)
ядерные вещества; радиоактивные вещества — не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие
ионизирующее излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении
заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков.
Организации, деятельность которых связана с использованием радиоактивных материалов, могут быть
классифицированы в четыре группы: 1) ядерно-энергетические установки (АЭС); 2) организации, занимающиеся
разработкой ядерного сырья, размещением радиоактивных отходов и выводу из эксплуатации объектов,
использующих атомную энергию; 3) организации, осуществляющие работу с радиоактивными веществами —
сырьем, материалами и иными веществами, отличающимися высокой степенью радиационного воздействия (радон,
фосфаты, нефть, некоторые удобрения и кормовые добавки и т.д.); 4) все остальные организации, применяющие
радиоактивные материалы ‹ См.: Охрана окружающей природной среды : постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С. 113.›.
Правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников
ионизирующих излучений) и ядерных материалов указаны в федеральных законах и иных нормативных правовых
актах.
Так, согласно ст. 45 Закона об атомной энергии, транспортирование ядерных материалов и радиоактивных веществ
должно осуществляться в соответствии со специальными правилами, правилами транспортирования особо опасных
грузов, с нормами и правилами в области использования атомной энергии, законодательством РФ в области охраны
окружающей среды. Например, указанные федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии
устанавливают требования к безопасному использованию атомной энергии, выполнение которых обязательно при
осуществлении любого вида деятельности в области использования атомной энергии.
Правила транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ должны предусматривать права,
обязанности и ответственность отправителя, перевозчика и получателя, меры безопасности, физической защиты,
систему согласованных мер по недопущению транспортных происшествий и аварий при перевозке ядерных
материалов и радиоактивных веществ, требования к упаковке, маркировке и транспортным средствам, мероприятия
по локализации и ликвидации последствий возможных аварий при транспортировании указанных материалов
и веществ. Правила транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ должны предусматривать все
возможные виды транспорта. Перевозчик ядерных материалов и радиоактивных веществ должен иметь разрешение
(лицензию), выданное соответствующим государственным органом исполнительной власти на право ведения работ
в области использования атомной энергии.
При транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ транспортные организации с участием
отправителей и получателей указанной продукции, эксплуатирующих организаций, а при необходимости — органов
местного самоуправления, соответствующих органов государственной власти, в том числе органов государственного
санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел и формирований гражданской обороны обязаны
осуществлять мероприятия по предупреждению транспортных происшествий и аварий и по ликвидации
их последствий, а также мероприятия по защите работников объектов использования атомной энергии, населения,
окружающей среды и материальных ценностей. Также в соответствии со ст. 46 Закона об атомной энергии для
ликвидации последствий аварий при транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ используются
региональные аварийные формирования эксплуатирующих организаций.
При хранении и переработке ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов должна
обеспечиваться надежная защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей
среды от недопустимого в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии
радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения. Хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться
в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению. Временное технологическое хранение облученных
тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем
обращении с ними и их переработки в целях извлечения из них ценных компонентов осуществляются в соответствии
При хранении или при захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция
от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного
воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение
или захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах
хранения. Хранение или захоронение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической
документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии.
Необходимо отметить, что Российская Федерация взяла на себя ряд информационных обязательств, вытекающих
из международных договоров и соглашений.
В числе последних следует выделить Конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии, подписанную
СССР 26 сентября 1986 г. и сохраняющую силу для Российской Федерации. Данная Конвенция применяется в случае
любой аварии, связанной с указанными в ней установками или деятельностью государства-участника (физических
и юридических лиц под его юрисдикцией или контролем), вследствие которой происходит или может произойти
выброс радиоактивных веществ и которая привела или может привести к международному трансграничному выбросу,
что могло бы иметь с точки зрения радиационной безопасности значение для другого государства. В числе таких
установок и деятельности указаны: любой ядерный реактор независимо от местонахождения; любая установка
ядерного топливного цикла; любая установка по обращению с радиоактивными отходами; перевозка и хранение
ядерного топлива или радиоактивных отходов; изготовление, использование, хранение, удаление и перевозка
радиоизотопов для сельскохозяйственных, промышленных, медицинских целей и для проведения научных
исследований в этих областях и использование радиоизотопов для выработки энергии в космических объектах.
В случае аварии государство-участник обязано незамедлительно оповещать (непосредственно или через
Международное агентство по атомной энергии) те государства, которые подверглись или могут подвергнуться
физическому воздействию, а также агентство о ядерной аварии, ее характере, времени, когда она произошла, и ее
точном месте, когда это целесообразно, а также безотлагательно предоставлять вышеуказанным государствам
непосредственно или через агентство такую имеющуюся информацию, относящуюся к сведению к минимуму
радиационных последствий в этих государствах.
Необходимостью выполнения Российской Федерацией данных обязательств и обусловлено требование
о незамедлительном оповещении юридическими и физическими лицами органов исполнительной власти о любых
случаях превышения нормативов ионизирующего излучения. Более подробно информационные обязанности
сформулированы в Законе об атомной энергии и Законе о радиационной безопасности.
Государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется путем
установления санитарных правил, норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, сводов
правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических и иных документов по радиационной
безопасности. Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной
безопасности утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ.
Установлены следующие основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения
на территории РФ в результате использования источников ионизирующего излучения:
— для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни
(70 лет) — 0,07 зиверта; в отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя
годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта;
— для работников средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой
деятельности (50 лет) — 1 зиверту; допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что
средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта.
Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые
естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами
(пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения
пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека
и отдельных его органов. В случае радиационных аварий допускается облучение, превышающее установленные
основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз), в течение определенного промежутка времени и в
пределах, определенных санитарными нормами и правилами.
В соответствии со ст. 9 Закона о радиационной безопасности установленные основные гигиенические нормативы
(допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ
в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния
здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.
В случаях превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения
и образования очагов радиационного загрязнения, предусматривается перечень мер по нормализации экологической
ситуации на соответствующей территории. Наряду с мерами оперативно-технического характера, законодательство
предусматривает меры по планомерной реабилитации загрязненной территории в течение определенного периода
времени.
В числе подобных мер — образование зон экологического бедствия, разработка специальных экологических
программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории и т.д. В случаях, если проживание населения
и осуществление хозяйственной и иной деятельности на территориях загрязненных радиоактивными веществами
в количествах свыше предельно допустимых уровней, создают угрозу здоровью человека, такие территории подлежат
консервации и специальной обработке.
В соответствии с п. 2 ст. 14 ЗК порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому
загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов
производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения
на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов
предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях
их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство
радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных Законом об охране
Это обусловлено тем, что в настоящее время ни одна страна мира, включая РФ, не имеет надежных технологий для
хранения и захоронения радиоактивных отходов. Кроме того, в Российской Федерации на сегодняшний день нет
свободных хранилищ для хранения зарубежных радиоактивных отходов.
В то же время переработка облученных ТВС из других стран практикуется, например, в Великобритании
и Франции. Однако международная практика переработки облученных ТВС из других стран предполагает
однозначный возврат радиоактивных отходов. Например, во Франции предполагается возврат радиоактивных отходов
в страну их происхождения и запрещается хранение иностранных отходов на французской территории дольше
определенного времени, необходимого по технологии переработки.
16.3. Охрана окружающей среды от биологического воздействия

Негативное биологическое воздействие на окружающую среду (биологическое загрязнение) выражается
следующим образом.
Во-первых, оно проявляется в превышении численности живых организмов сверх допустимой в естественных
условиях предельной нормы. При этом негативное воздействие на природу может оказывать как превышение
численности санитарно опасных живых организмов (крыс и т.д.), так и не контролируемое увеличение количества
полезных объектов животного мира. Например, увеличение численности копытных животных в заповедниках
в условиях запрета охоты на них ведет к истощению пастбищ и постепенному опустыниванию соответствующих
Во-вторых, биологическое загрязнение проявляется в привнесении в окружающую среду новых, не свойственных
ей ранее живых организмов. Последнему аспекту посвящена ст. 50 Закона об охране окружающей среды.
Проблема охраны окружающей среды от биологического загрязнения является «оборотной стороной медали»
проблемы поддержания биологического разнообразия, что подтверждает расположение соответствующих правовых
норм в одних документах.
Так, согласно ст. 8 Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.), ее участники
должны устанавливать или поддерживать средства регулирования, контроля или ограничения риска, связанного
с использованием и высвобождением живых измененных организмов, являющихся результатом биотехнологии,
которые могут иметь вредные экологические последствия, способные оказать воздействие на сохранение и устойчивое
использование биологического разнообразия, с учетом опасности для здоровья человека, а также предотвращать
интродукцию чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам.
Данное направление международного экологического сотрудничества на национальном уровне развивают
несколько федеральных законов, среди которых необходимо выделить следующие.
1. Федеральный закон от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений».
В целях охраны окружающей среды данный закон предусматривает серию мер под названием карантин растений,
под которым понимается правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции
растительного происхождения от вредных организмов, отсутствующих или ограниченно распространенных
на территории РФ. При этом под вредным организмом понимается растение любого вида, сорта или биологического
типа, животное или болезнетворный организм любого вида, расы, биологического типа, способные нанести вред
растениям или продукции растительного происхождения.
Для достижения поставленных целей закон предусматривает перечень мероприятий (в том числе ограничений
и запретов) по регулированию ввоза и вывоза, а также перемещения по территории РФ и использованию подлежащих
карантину вредных организмов, меры государственного надзора, необходимость получения фитосанитарного или
карантинного сертификата соответствия подлежащей карантину продукции требованиям правил и норм обеспечения
карантина растений и т.д.
2. Ряд положений об охране окружающей среды от негативных биологических воздействий находится
в Федеральном законе от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной
деятельности».
Статья 7 указанного Закона предусматривает, что юридические лица и граждане, осуществляющие генно-инженерную
деятельность, обязаны обеспечить биологическую и физическую защиту работников организаций, осуществляющих
генно-инженерную деятельность, населения, окружающей среды в соответствии с уровнями риска потенциально
вредного воздействия генно-инженерной деятельности на человека и окружающую среду. При этом под биологической
защитой закон понимает создание и использование в генной инженерии безопасной для человека и объектов
окружающей среды комбинации биологического материала, свойства которого исключают нежелательное выживание
генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающей среде и (или) передачу им генетической информации.
3. Закон о животном мире предусматривает ряд мер по регулированию переселения и гибридизации объектов
животного мира.
Проведение акклиматизации широко используется во всем мире в целях обогащения фауны объектами животного
мира, обитающими в естественном состоянии в других государствах и континентах. Однако искусственное
переселение в экосистему чужеродных видов не всегда является благоприятным для окружающей среды. Например,
практикующийся иногда сброс балластных вод в российских территориальных водах капитаном морского судна
способен привнести в морскую среду не типичные агрессивные биологические организмы, против которых
у естественных обитателей экосистемы нет противодействия, что влечет нарушение равновесия в экосистеме.
В целях предотвращения подобной слабо контролируемой и не законной практики ст. 39 КВВТ в числе
обязанностей судовладельцев по охране окружающей среды предусматривает обеспечение экологической
безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными
и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов
веществами.
Другим вариантом переселения и акклиматизации является осуществление данных мероприятий в научных или
иных общественно-полезных целях.
При этом согласно ст. 25 Закона о животном мире акклиматизация новых для фауны РФ объектов животного мира,
переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов
животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально уполномоченных государственных
органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при
наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности.
Под акклиматизацией, например, водных организмов понимается биолого-биотехнический процесс,
представляющий собой вселение объектов, доставленных из одних водоемов, регионов, стран, в другие, где их ранее
не было или они исчезли, с целью их полной или частичной натурализации, а также других форм хозяйственного
использования (спортивное рыболовство, озерно-товарное хозяйство, биологическая мелиорация). Подобным
мероприятиям по формированию фауны и флоры водоемов предшествует разработка биологических обоснований,
содержащих биологическую характеристику переселенца, приемную емкость заселяемого водоема, рабочую схему
проведения интродукции и экономическую целесообразность мероприятия.
Частным случаем последней разновидности акклиматизации является предусмотренная ст. 46 Закона о рыболовстве
акклиматизация водных биоресурсов, под которой понимается деятельность по вселению водных биоресурсов ценных
видов в водные объекты рыбохозяйственного значения и созданию их устойчивых популяций в водных объектах
рыбохозяйственного значения, в которых водные биоресурсы данных видов не обитали ранее или утратили свое
значение.
4. Экологическое законодательство предусматривает ряд дополнительных мер по охране от биологического
загрязнения ООПТ.
Так, ст. 6 Закона об охране озера Байкал прямо указывает среди видов деятельности, запрещенных или
ограниченных на Байкальской природной территории, биологическое загрязнение озера Байкал, связанное
с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической
системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.
Закон об особо охраняемых природных территориях также прямо запрещает на территориях государственных
природных заповедников и национальных парков интродукцию живых организмов для их акклиматизации.
16.4. Охрана окружающей среды от химического воздействия

Основными источниками химического загрязнения окружающей среды традиционно считаются промышленность
(химическая, металлургическая и т.д.), транспорт, энергетика (ТЭС) и сельское хозяйство. Загрязнение окружающей
среды химическими веществами происходит как на стадии их производства и использования, так и в ходе обращения
с отходами. Поэтому правовое регулирование охраны окружающей среды осуществляется на всех стадиях
использования химических и иных экологически опасных веществ.
Как указывает ст. 47 Закона об охране окружающей среды производство и обращение потенциально опасных
химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов допускаются на территории РФ
после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ,
установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ
в соответствии с законодательством РФ.
Данные требования конкретизируются, в первую очередь, санитарным законодательством, включая санитарные
правила.
Значение последних объясняется тем, что именно они устанавливают критерии безопасности и (или) безвредности
для человека атмосферного воздуха в городских и сельских населенных пунктах, на территориях промышленных
организаций, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые
концентрации (уровни) химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздухе. Более того, нормативы
ПДВ химических и иных веществ и микроорганизмов в воздухе, проекты СЗЗ утверждаются только при наличии
санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам.
Потенциально опасные для человека химические, биологические вещества и отдельные виды продукции
допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) после
их государственной регистрации.
Государственной регистрации подлежат впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся
химические вещества и изготовляемые на их основе препараты потенциально опасные для человека, отдельные виды
продукции, представляющие потенциальную опасность для человека, а также отдельные виды продукции, в том числе
пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ. Государственная регистрация указанных веществ
и отдельных видов продукции проводится на основании оценки их опасности для человека и среды обитания;
установления гигиенических и иных нормативов содержания веществ, отдельных компонентов продукции в среде
обитания, а также разработки защитных мер, в том числе условий утилизации и уничтожения веществ и отдельных
видов продукции, по предотвращению их вредного воздействия на человека и среду обитания.
Наряду с обязательностью регистрации химических и иных веществ, санитарное законодательство предусматривает
необходимость проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований,
испытаний токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, которые проводит Минздрав России,
организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов,
методик выполнения измерений и типов средств измерений. Целью таких мероприятий является установление
и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека, установление причин возникновения
и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), а также
установление соответствия (несоответствия) объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг
требованиям санитарного законодательства.
На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований,
испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке,
главными государственными санитарными врачами даются санитарно-эпидемиологические заключения.
Применительно к производству, обращению и обезвреживанию определенных химических веществ и их
соединений (включая отходы) действуют более конкретные требования и правила.
Наиболее характерным примером их установления являются требования и правила в сфере обращения
с пестицидами и агрохимикатами. Так, экспертиза результатов регистрационных испытаний пестицидов
и агрохимикатов включает в себя государственную экологическую экспертизу пестицидов и агрохимикатов;
токсиколого-гигиеническую экспертизу и экспертизу регламентов применения пестицидов и агрохимикатов.
Гражданину или юридическому лицу по решению специально уполномоченного федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию
пестицидов и агрохимикатов, выдается регистрационное свидетельство о государственной регистрации пестицида
и (или) агрохимиката. Пестицид или агрохимикат вносится в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов,
разрешенных к применению на территории РФ, который ведет специально уполномоченный федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию
пестицидов и агрохимикатов.
Дополнительные требования к использованию химических веществ содержатся в природоресурсном
законодательстве в целях снижения их вредного воздействия на состояние природных объектов.
Например, согласно ст. 65 ВК в водоохранных зонах запрещается размещение химических и иных токсичных
и ядовитых веществ.
В определенных случаях законодательство предусматривает специальные требования к производству и обращению
химических и иных веществ.
Таким примером могут служить требования к эксплуатации опасного производственного объекта, разновидностью
которого является предприятие, производящее или использующее в ходе производственной деятельности химические
и иные экологически опасные вещества.

1. Какие виды негативных воздействий на окружающую среду вы знаете?
2. Каково влияние на состояние окружающей среды физических воздействий? Что под ними понимается?
3. Какие меры предусматривает экологическое законодательство по предотвращению радиационного воздействия
на окружающую среду?
4. Разъясните понятие биологического загрязнения окружающей среды. Какие меры предусмотрены для его предотвращения?
5. Разъясните требования экологического законодательства по уменьшению химического загрязнения.
1. Андросов, М. В. Некоторые вопросы обеспечения экологической безопасности в атомной энергетике / М. В. Андросов //
2. Гаврилов, А. А. Эколого-правовые проблемы развития систем сотовой радиотелефонной связи / А. А. Гаврилов [и др.]. //
3. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
4. Макаренко, Г. Н. Основы правового регулирования безопасности здоровья человека и охраны окружающей среды при
неблагоприятном воздействии сотовой связи / Г. Н. Макаренко // Правовые вопросы связи. — 2008. — № 2.
5. Матвеева, В. Г. Перспективы совершенствования нормативно-правового регулирования ядерной и радиационной
безопасности / В. Г. Матвеева, Л. А. Зенюк // Энергетическое право. — 2008. — № 2.
6. Талевлин, А. А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве / А. А. Талевлин // Журнал российского
права. — 2004. — № 6.
ГЛАВА 14.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ ЧЕЛОВЕЧЕСКОЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ

знать название законов, регулирующих охрану окружающей среды в отдельных сферах человеческой жизнедеятельности;
содержание требований, предъявляемых к охране окружающей среды в военной, транспортной и иных сферах деятельности
человека;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы охраны окружающей среды в отдельных сферах деятельности
человека; грамотно применять правовые нормы, регулирующие вопросы охраны окружающей среды в отдельных сферах
деятельности человека (оборона, транспорт, охрана озонового слоя и т.д.);
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны окружающей среды в отдельных
сферах человеческой жизнедеятельности.
14.1. Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности

Вооруженные силы РФ являются одним из крупных природопользователей. За Минобороны России закреплено
12,8 млн га земель, в том числе 5,1 млн га лесов, на которых расположены военные гарнизоны, полигоны, аэродромы,
склады и иные военные и оборонные объекты. По некоторым данным, на долю Вооруженных Сил РФ приходится
около 0,8% вредных выбросов в Российской Федерации.
Военно-оборонную деятельность можно рассматривать в двух аспектах: как источник загрязнения окружающей
среды и как объект защиты от воздействия загрязненной окружающей среды ‹ См.: Серов Г. П. Правовое регулирование
экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999.
С. 4.›.
В первом смысле к числу основных элементов военной (оборонной) деятельности можно отнести:
— виды деятельности, которые осуществляются оборонными промышленными предприятиями в ходе производства
продукции военного назначения;
— повседневная деятельность Вооруженных Сил РФ в местах постоянной дислокации, в ходе проведения учений,
маневров, боевых дежурств и т.д.
Наибольший вред окружающей среде причиняют следующие виды деятельности.
Ракетно-космическая деятельность. Так, значительные площади в Архангельской области загрязнены
металлическими конструкциями и остатками токсичных компонентов ракетного топлива в результате запуска
большого количества ракет с космодрома Плесецк. Минобороны России предписано возмещать собственникам
земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам прямой материальный и экологический
ущерб, возникающий в результате падения отделяющихся частей ракет, по представлению заключений специально
создаваемых комиссий, а органам исполнительной власти субъектов РФ — выделять Минобороны России земельные
участки для падения отделяющихся частей ракет при проведении пусков ракет с космодромов, полигонов и баз
межконтинентальных баллистических ракет Минобороны России.
Захоронение токсичных и высокотоксичных отходов на морях. В 1945—1947 гг. английским, американским
и советским командованием было затоплено в Балтийском и Северном морях около 400 тыс. т трофейных
и собственных боеприпасов с отравляющими веществами (иприт, фосген и другие). Операция проходила без принятия
необходимых мер по обеспечению экологической безопасности. Союзники ошибочно полагали, что химические
боеприпасы покроются толстым слоем ила и будут законсервированы. Эти расчеты не оправдались. В результате
от коррозии корпуса контейнеров сильно разрушились и велика опасность масштабного загрязнения указанных
морей — примерно от 50 до 100 тыс. т химических веществ могут попасть в воду.
Захоронения производились СССР и позднее, причем, точно не известно местонахождение десятков аварийных
отсеков с атомных подводных лодок, заменяемых в ходе их ремонта. Есть данные, что в северных морях находится
около 17 тыс. мест захоронений радиоактивных и иных опасных отходов.
В 1990-х гг. деятельность по захоронению боеприпасов на морях была официально запрещена постановлением
Правительства РФ от 23.07.1993 № 710 «О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными
отходами и прекращении захоронения их на морях».
Уничтожение ядерного, химического и бактериологического оружия. В Российской Федерации расположено семь
основных арсеналов хранения химического оружия: поселок Шиханы (Саратовская область), поселок Мардыковский
(Кировская область), поселок Леонидовка (Пензенская область), город Почеп (Брянская область), город Щучье
(Курганская область), поселок Кизнер и город Камбарка (Удмуртская Республика).
Уничтожение химического оружия на указанных полигонах, располагающихся зачастую в непосредственной
близости от населенных пунктов, неоднократно вызывало недовольство населения по причине реального или
предполагаемого негативного воздействия на состояние здоровья граждан. Это обусловливало многочисленные акции
протеста под экологическими лозунгами (особенно напряженной была ситуация вокруг Шиханского полигона
по уничтожению химического оружия в Саратовской области). Принятие дополнительных мер безопасности и участие
в процедурах уничтожения иностранных наблюдателей в конечном итоге позволило нейтрализовать ситуацию.
Испытания нового оружия на полигонах. Так, на Семипалатинском полигоне в период с 1949—1963 гг. произошло
124 ядерных взрыва, в том числе 19 наземных. Эти ядерные испытания оказали огромное негативное воздействие
на здоровье граждан и их потомства, проживающего в непосредственной близости от полигона. В целях социальной
защиты пострадавших действует Федеральный закон от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».
Подобные испытания проводились и в других местах.
Например, в ходе общевойсковых учений в сентябре 1954 г. на Тоцком полигоне Оренбургской области была
взорвана атомная бомба, мощность которой равнялась 40 кт тротилового эквивалента. В результате взрыва
сформировались две основные зоны загрязнения: район эпицентра радиусом 20 км и ближайший радиоактивный след
на расстоянии 210 км (северо-восточного направления). Из-за отсутствия в течение долгого времени информации
о заражении местности радиационные последствия взрыва оказали негативное воздействие на здоровье тысяч людей.
Загрязнение окружающей среды электромагнитными излучениями в результате насыщенности Вооруженных Сил
радиотехническими средствами. Так, в Северодвинском, Мончегорском и ряде других гарнизонов наблюдаются
значительные превышения допустимых величин электромагнитных полей.
Приведенный перечень воздействия Вооруженных Сил РФ на состояние окружающей среды и здоровье населения
не является исчерпывающим. В научной литературе также обращается внимание на факты негативного воздействия
на состояние окружающей среды в связи с утечкой нефтепродуктов с военных складов, отсутствие современных
средств очистки (либо их не использование) у определенного числа котельных в районах дислокации войск,
загрязнение атмосферного воздуха выхлопами автомобильной и бронетехники, загрязнение окружающей среды в ходе
проведения контртеррористической операции в Чечне, загрязнение акваторий пунктов базирования Военно-Морского
Флота неразделанными и затопленными кораблями и судами, подлежащими утилизации и т.д.
Одной из последних широко обсуждаемых в эколого-правовой науке проблем является вопрос о возмещении вреда,
причиненного в результате взрыва старых боеприпасов. Так, в 2010—2012 гг. в Челябинской области пострадало
от подрыва старых боеприпасов (вибрация) 16 населенных пунктов с численностью населения более 20 тыс. человек.
В домах появились трещины, выбиты стекла. Граждане в 2012 г. подали иск в суд о взыскании с Минобороны России
компенсаций причиненного материального ущерба.
В связи с этим ст. 41 Закона об охране окружающей среды обоснованно подчеркивает: экологические требования,
предъявляемые законом к мирным хозяйственным объектам, в той же мере относятся к военным и оборонным
объектам, а также военной деятельности.
Из этого правила есть два исключения. Первое исключение относится к чрезвычайным ситуациям, наличие которых
может правомерно воспрепятствовать Вооруженным Силам РФ выполнению экологических требований. Перечень
таких ситуаций определяется федеральным законом. Другим исключением является необходимость сохранения
государственной тайны (по этой причине в отношении военных объектов, например, не проводится общественная
экологическая экспертиза).
В целях повышения эффективности природоохранной деятельности в 1992 г. в составе Минобороны России было
создано Управление экологии и специальных средств защиты. В 1992—1995 гг. на уровне Совета Безопасности,
Правительства РФ и Минобороны России, был принят ряд решений в этой области, что, по существу, явилось первым
шагом в создании новой системы обеспечения экологической безопасности Вооруженных Сил РФ. В 2007 г. приказом
Министра обороны РФ было определено, что органы экологической безопасности Вооруженных Сил содержатся
в соответствии с организационной структурой войск (сил) и характером решаемых ими задач. В состав органов
экологической безопасности Вооруженных Сил входят: Управление начальника экологической безопасности
Вооруженных Сил, Экологический центр Минобороны России, экологические службы военных округов (флотов),
объединений, экологические службы (должностные лица) соединений, воинских частей и организаций Вооруженных
Сил РФ.
Основными задачами экологических служб военных округов (флотов), объединений, экологических служб
(должностных лиц) соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил являются: разработка мероприятий
по снижению (предотвращению) негативного воздействия деятельности воинских формирований на окружающую
среду и ликвидации ее последствий; организация контроля за выполнением в воинских формированиях требований
федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, международных договоров и соглашений РФ,
правовых актов Минобороны России по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности; организация экологического обучения, воспитания и формирования экологической культуры личного
состава воинских формирований; планирование и организация в пределах своей компетенции обеспечения воинских
формирований техническими средствами экологической безопасности.
14.2. Экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных
транспортных средств
Повышение уровня жизни российских граждан привело к бурному росту у них количества частного автомототранс-
порта. Это повлекло за собой ряд экологических и иных последствий (увеличение количества «пробок» на дорогах,
дополнительные бюджетные расходы по развитию автомобильных магистралей и т.д.). В части наиболее заметных
экологических последствий следует отметить увеличение вредных выбросов в атмосферу выхлопных газов, а также
различных отходов от эксплуатации автомобиля (незаконное размещение на свалках отработанных масляных
фильтров, старых покрышек и т.д.).
Все это обусловило включение в Закон об охране окружающей среды специальной ст. 45, определяющей
требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных
транспортных средств.
Согласно данной статье, юридические лица при производстве и эксплуатации, а граждане при эксплуатации
транспортных и иных передвижных средств и установок должны обеспечивать для таких средств и установок
не превышение установленных технических нормативов выбросов. Под такими нормативами понимается норматив
выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных
и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально
допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу
продукции, мощности пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели.
Для достижения такой цели производство и использование на территории РФ технических, технологических
установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускается только при наличии
сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических,
технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим
нормативам выбросов.
Органы государственной власти могут вводить ограничения использования нефтепродуктов и других видов
топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также
стимулировать производство и применение экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей.
В Российской Федерации запрещается производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств,
содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы
выбросов. Транспортные и иные передвижные средства, выбросы которых оказывают вредное воздействие
на атмосферный воздух, подлежат регулярной проверке на соответствие таких выбросов техническим нормативам
выбросов в порядке, определенном Правительством РФ.
С 1 января 2008 г. в Российской Федерации осуществлен переход на новые стандарты качества топлива «Евро-3».
В отличии от ранее существовавших стандартов, в «Евро-3» значительно снижена концентрация свинца, смол, бензола
и иных веществ. Соответственно повышение экологичности топлива со временем приведет и к замене автомобильного
парка россиян.
Наряду с вышеуказанными общими требованиями, существуют специальные экологические требования при
эксплуатации транспорта, которые сформулированы либо в рамках транспортного законодательства, либо
в специальных эколого-правовых актах.
Так, Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»
устанавливает обязанность проведения работ по обеспечению экологической безопасности на железнодорожном
транспорте общего пользования, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, на владельцев
инфраструктур, перевозчиков и организации, индивидуальных предпринимателей, выполняющих вспомогательные
работы (услуги) при перевозках железнодорожным транспортом.
Экологический фактор учитывается и при правовом регулировании отношений по эксплуатации автомобильного
транспорта. При этом наряду с традиционными методами охраны окружающей среды от негативного воздействия
автомототранспорта (нормирование и т.д.), экологическое законодательство предусматривает и ряд новелл. В их числе
Федеральный закон от 22.03.2003 № 34-ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного
бензина в Российской Федерации», запретивший в целях предотвращения вредного воздействия на здоровье человека
и окружающую среду производство и оборот этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации
с 1 июля 2003 г.
В качестве самостоятельного блока экологического законодательства следует отметить законы, устанавливающие
специальное регулирование деятельности по транспортировке опасных отходов, химических и радиоактивных веществ
и т.д., что обуславливает введение дополнительных требований к эксплуатации транспортного средства в целях снижения
вероятности утечки (потери) вредного вещества. Кроме того, федеральные законы и подзаконные акты устанавливают
некоторые особенности эксплуатации транспортных средств в границах особо охраняемых природных территорий.
Однако, несмотря на принимаемые меры, совокупные потери от вредного воздействия автомобильного транспорта
на окружающую среду по оценкам экспертов в 2—2,5 раза превышают ущерб от ДТП. Это вызвано, в том числе, и тем,
что большинство транспортных средств, включая новые, имеют повышенную эмиссию токсичных газов.
Проводимая некоторыми автомобильными корпорациями в рекламных целях компания по созданию безопасного
автомобиля не дает ощутимого эффекта из-за их стоимости и ограниченности мощности электростанций для
обеспечения их энергией в массовом масштабе. Не решает проблему и переход на альтернативные виды топлива
(природный газ, пропан, бутан и т.д.), в процессе горения которых образуется много токсичных компонентов, в том
числе формальдегид. К весьма дорогостоящему и недостаточно эффективному средству обеспечения экологической
безопасности можно отнести обеспечение транспортных средств системами нейтрализации отработанных газов,
наличие которых само по себе способствует повышению расхода топлива и образованию некоторых вредных веществ
(аммиак).
Эксплуатация транспортных средств имеет и еще один экологический аспект, не регулируемый
законодательством. Увеличение количества транспортных средств привело к увеличению выездов граждан
«на природу», что повлекло увеличение количества грунтовых дорог и просек, которые, быстро разрушаясь,
поглощают иные территории ‹ См.: Дмитриев С. Н. Текущий контроль экологической безопасности транспортных средств // Юрист. 2002.
№ 10. С. 2—3.›.
14.3. Экологические требования в сфере нефтегазодобывающего комплекса

Нефть, газ, а также продукты их переработки оказывают серьезное негативное влияние на состояние окружающей
среды. Например, на территории Волжского бассейна экологически опасным становится техническое состояние
действующих мощностей: свыше 50% износа имеет оборудование в нефтедобыче, более трети — в газовой
промышленности, в нефтепереработке износ фондов превышает 80%. На нефтеперерабатывающих заводах накоплено
8,5 млн т биологически активных илов, не обеспечивается их утилизация.
На долю предприятий химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности приходится 42%
от общего количества загрязненных сточных вод. Среднегодовая токсичная нагрузка на экосистемы Волги и ее
притоков в пять раз превосходит среднегодовую токсичную нагрузку на водные экосистемы других регионов РФ.
Загрязнение земель нефтью и нефтепродуктами становится одной из крупных экологических проблем РФ, особенно
острой для Западно-Сибирского и Северо-Кавказского регионов, Среднего и Нижнего Поволжья, республик Коми,
Башкортостан, Татарстан. Свыше 90% аварийных разливов нефти вызывают сильные и во многом необратимые
повреждения природных комплексов. Наибольшее количество нарушений, связанных с загрязнением земель,
приходится на регионы размещения нефтегазовой и химической промышленности, черной и цветной металлургии
(республики Башкортостан и Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ и др.).
Указанные причины обусловили включение в Закон об охране окружающей среды ст. 46, не имевшей аналогов
ранее в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г. Данная статья содержит нормы по размещению,
проектированию, эксплуатации и осуществлению иной деятельности в сфере нефтегазодобывающего производства,
конкретизирующие положения ст. 34—39 Закона об охране окружающей среды.
Под нефтью понимается любая жидкая смесь углеводородов, встречающаяся в недрах Земли в естественном
состоянии, независимо от того, обработана она для перевозки или нет. Под газом понимается природный газ, нефтяной
(попутный) газ, отбензиненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо-
и нефтедобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями.
Предусмотренные экологическим законодательством специальные требования в сфере обращения с нефте-
и газосодержащими веществами распространяются не только на стационарные объекты по добыче или переработке
нефти, но и на передвижные транспортные объекты, в частности, нефтеналивные и иные суда.
Так, ст. 14 КВВТ предусматривает, что в числе судовых документов на судне обязательно должно находиться
свидетельство о предотвращении загрязнения с судна нефтью, сточными водами и мусором. Обеспечение
экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми,
сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических
ресурсов веществами являются обязанностью судовладельцев. Требования обеспечения экологической безопасности
при эксплуатации судов в отношении судовладельцев устанавливаются правилами предотвращения загрязнения
с судов сточными и нефтесодержащими водами внутренних водных путей.
Основными задачами и функциями портовых властей являются обеспечение безопасности судоходства и работы
в акватории порта, сотрудничество с соответствующими государственными органами, организация и осуществление
работ по предотвращению и ликвидации последствий загрязнения акватории порта нефтью, осуществление мер
по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация приема и обработки отходов с судов,
осуществление работ по спасанию судов в пределах акватории порта и ликвидации пожаров на судах, находящихся
в порту, представление статистических данных о деятельности порта. Для достижения экологических целей в сфере
транспортировки нефти, в соответствии с п. 3 ст. 56 КВВТ в портах должны быть средства для защиты окружающей
среды, приема и обработки хозяйственно-бытовых и нефтесодержащих вод, других отходов, а также средства для
осуществления работ по спасанию судов в пределах акватории порта и ликвидации пожаров.
Данные требования направлены в первую очередь на обеспечение надлежащего качества водных объектов, и в этой
части корреспондируют положениям ст. 60 ВК. Согласно данной статье, ввод в эксплуатацию объектов,
предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких
объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для
обнаружения утечки указанных веществ запрещается.
Наряду с требованиями по охране вод, экологическое и природоресурсное законодательство предусматривает
определенные экологические требования при предоставлении недропользователю горного отвода для разработки
месторождений нефти, газа и теплоэнергетических вод, а также эксплуатации подземных хранилищ газа и продуктов
переработки углеводородов.
Границы горного отвода устанавливаются в целях обеспечения рационального использования и охраны недр при
разработке месторождений нефти, газа и теплоэнергетических вод, а также водоносных структур, соляных пластов или
иных непроницаемых геологических образований, при их использовании для создания хранилищ; охраны окружающей
среды от вредного влияния работ по добыче нефти, газа, теплоэнергетических вод или при эксплуатации подземных
хранилищ газа и продуктов переработки углеводородов; обеспечения безопасности при ведении работ, защиты
интересов недропользователя и государства.
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения нефти, газа или
теплоэнергетических вод, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы
безопасного ведения горных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие
на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Экологическое обоснование включается и в состав материалов к проекту соглашения о разделе продукции
в соответствии с Законом о соглашениях о разделе продукции. В данном законе указано, что соглашением
предусматриваются обязательства инвестора по охране окружающей среды и защите исконной среды обитания
малочисленных этнических общностей. Закон об экологической экспертизе относит материалы соглашения о разделе
продукции к объектам государственной экологической экспертизы, в связи с чем, природоохранная часть ТЭО
соглашения о разделе продукции должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду.
Специальные требования к деятельности в сфере добычи, переработки, хранения, транспортировки и иной
деятельности в сфере нефтегазосодержащего комплекса вытекают из приложения № 1 к Закону о промышленной
безопасности, согласно которому объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных
ископаемых, а также работы в подземных условиях, относятся к категории опасных производственных объектов. В их
число могут быть включены подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, шахты, рудники,
карьеры, разрезы, прииски, промыслы, торфяные и сапропелевые разработки, объекты старательской добычи
и подземной газификации, разведочные горные выработки и скважины, скважины по добыче нефти, газа, подземных
вод, комплексы геотехнологической добычи полезных ископаемых, включая накопители отходов добычи
и переработки минерального сырья, производства по подготовке и переработке минерального сырья.
Деятельность указанных субъектов осуществляется на основании соответствующих лицензий, выдаваемых
специально уполномоченными органами.
Законодательство предусматривает необходимость проведения в отношении проектной документации (по строи-
тельству, реконструкции, консервации и т.д. опасного производственного объекта), наряду с государственной
экспертизой проектной документации, осуществляемой в соответствии с градостроительным законодательством,
проведение экспертизы промышленной безопасности (для документации на капитальный ремонт, консервацию
и ликвидацию опасного производственного объекта).
В интересах охраны окружающей среды на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются
охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. В соответствии со ст. 28 Закона
о газоснабжении границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных
норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке
нормативных документов, а на владельцев таких участков возлагается ряд обязанностей.
В ст. 24 Закона о недрах предусматривается обязательность недропользователя осуществлять контроль,
прогнозирование и предупреждение возникновения аварий, катастроф при пользовании недрами, а также
предусматривать перечень мер по их локализации. Так, организация — собственник опасного объекта системы
газоснабжения обеспечивает его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий
в случае их возникновения посредством осуществления специальных мероприятий. Их перечень в соответствии
со ст. 32 Закона о газоснабжении закладывается уже на стадиях проектирования и строительства, а также эксплуатации
объектов системы газоснабжения.
В целях охраны окружающей среды вокруг объектов, связанных с использованием нефтегазового сырья,
устанавливаются СЗЗ, что особенно актуально для современных крупных промышленных комплексов (предприятия
нефтепереработки и нефтехимии). СЗЗ является обязательным элементом любого объекта, который может быть
источником химического, биологического или физического воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Использование площадей СЗЗ осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим
законодательством и санитарными нормами и правилами. Например, в границах СЗЗ допускается размещать нефте-
и газопроводы, однако в СЗЗ объектов энергетики запрещено размещать склады нефти и нефтепродуктов. Все объекты,
вокруг которых устанавливаются СЗЗ, подразделяются на пять классов опасности.
Экологическое законодательство предусматривает и обязательность возмещения вреда окружающей среде,
причиненного в процессе строительства и эксплуатации нефте- и газосодержащих объектов.
Данная норма вытекает из международных документов (например, Международной конвенции о создании
Международного Фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (Брюссель, 18 декабря 1971 г.))
и конкретизируется ГК, Законом об охране окружающей среды, а также иными федеральными законами
и подзаконными актами.
Так, ст. 121 КВВТ предусматривает, что судовладелец несет ответственность за ущерб от загрязнения с судна
нефтью или другими веществами, который причинен жизни и здоровью людей или окружающей среде либо
в результате причинения которого затруднено использование водных объектов. Указанный ущерб включает в себя
расходы на принятие разумных мер, предпринятых любым лицом по предотвращению или ликвидации последствий
происшествия, которое могло вызвать либо вызвало утечку или сброс с судна нефти или других веществ, и убытки,
связанные с осуществлением таких мер.
14.4. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон

Российское экологическое законодательство предусматривает необходимость установления и создания защитных
и охранных зон в целях уменьшения негативного воздействия продуктов антропогенной деятельности на состояние
окружающей среды и здоровье граждан.
Исчерпывающего перечня охранных и защитных зон экологическое законодательство не содержит. Например,
посвященная данному вопросу ст. 52 Закона об охране окружающей среды не упоминает о зонах санитарной охраны
(они подразделяются на несколько поясов со своим специальным режимом), которые должны устанавливаться в любом
населенном пункте, где есть водопровод.
В зависимости от цели, преследуемой при их установлении, все охранные и защитные зоны можно разделить на две
группы:
а) зоны, предназначенные для охраны объекта от антропогенного загрязнения или вредного физического
воздействия, поступающего извне. К таким объектам относятся природные объекты, особо охраняемые природные
территории, а также объекты, созданные человеком и имеющие особое значение для охраны окружающей среды,
обеспечения экологической и государственной безопасности, иных общественно полезных целей;
б) зоны, устанавливаемые в целях защиты населения и территорий от негативного воздействия опасного
промышленного или иного экологически опасного объекта.
Общим для двух рассматриваемых разновидностей охранных и защитных зон является установление в пределах
их территорий ограничений на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с загрязнением
Ярким примером первой группы являются охранные зоны ООПТ и водоохранные зоны.
Так, согласно п. 3 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, в целях защиты ООПТ
от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут
создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Согласно п. 3 ст. 8
Закона охранные зоны могут создаваться вокруг государственных природных заповедников на прилегающих
территориях, а согласно п. 7 ст. 12 — вокруг национальных парков.
Особую разновидность охранных зон составляют округа горно-санитарной охраны, устанавливаемые вокруг
лечено-оздоровительных местностей и курортов, которые на сегодняшний день не являются разновидностями ООПТ.
Среди всех категорий ООПТ, существует определенная специфика правового положения лечебно-оздоровительных
местностей и курортов, охрана которых осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-
санитарной) охраны.
Так, согласно Согласно п. 3 ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-
санитарной) охраны выделяется до трех зон.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением
работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных
целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны
запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы
курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные
ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение
промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной
деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Согласно ст. 65 ВК водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей,
рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления
хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных
объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов
животного и растительного мира.
Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ за пределами территорий городов
и других поселений устанавливаются от соответствующей береговой линии. Ширина водоохранной зоны рек или
ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: до 10 км — в размере 50 м; от 10 до 50 км —
в размере 100 м; от 50 км и более — в размере 200 м.
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, где вводятся дополнительные
ограничения хозяйственной и иной деятельности.
Статус охранной зоны со специальным правовым режимом экологическое законодательство придает охранной зоне
гидрометеорологического объекта.
Согласно п. 3 ст. 13 Закона о гидрометеорологической службе, в целях получения достоверной информации
о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются
охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения на хозяйственную деятельность, которая может отразиться
на достоверности информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Под стационарным пунктом наблюдений понимается комплекс, включающий в себя земельный участок или часть
акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик
окружающей среды, ее загрязнения. Вокруг стационарных пунктов наблюдений (кроме метеорологического
оборудования, устанавливаемого на аэродромах) создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей
акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как
правило, 200 м во все стороны. Размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются
в зависимости от рельефа местности и других условий.
Типичным случаем второй разновидности зон являются охранные зоны хозяйственного объекта, под которыми
понимается территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вокруг (вдоль) соответствующего
хозяйственного или иного (например, транспортного) объекта в целях обеспечения нормальных условий его
эксплуатации и уменьшения его негативного воздействия на состояние окружающей среды.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте
в Российской Федерации», в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов
железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта
и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в
местах движения скоростных поездов устанавливаются охранные зоны. Под ними понимаются земельные участки,
необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта,
земельные участки с подвижной почвой, прилегающие к земельным участкам, предназначенным для размещения
объектов железнодорожного транспорта и обеспечения защиты железнодорожного пути от снежных и песчаных
заносов и других негативных воздействий.
Защитные зоны могут устанавливаться на загрязненных радиоактивными или химическими веществами землях.
Например, особый правовой статус имеет зона защитных мероприятий — территория вокруг объекта по хранению
химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия, в пределах которой осуществляется
специальный комплекс мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан,
защиты окружающей среды от возможного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения
чрезвычайных ситуаций. Площадь указанной зоны в соответствии со ст. 1 Закона об уничтожении химического оружия
зависит от расчетного или нормируемого безопасного уровня загрязнения окружающей среды и утверждается
Санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг экологически вредных промышленных, сельскохозяйственных
и иных объектов в соответствии с санитарными правилами.
Например, применительно к вопросу обеспечения радиационной безопасности, законодатель понимает под СЗЗ
территорию вокруг источника ионизирующего излучения, на которой уровень облучения людей в условиях
нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения.
Как указывается в ст. 1 Закона о радиационной безопасности в СЗЗ запрещается постоянное и временное проживание
людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль.
Таким образом, СЗЗ призваны создать барьер между жилой застройкой и предприятиями либо иными объектами,
являющимися источниками вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на состояние
Вопросы, связанные с созданием СЗЗ, регулируются санитарными правилами, в соответствии с которыми, все
промышленные предприятия, их отдельные здания и сооружения в зависимости от мощности, условий осуществления
технологического процесса, характера и объема вредного воздействия подразделяются на пять классов, для которых
устанавливаются соответствующие размеры санитарно-защитных зон: 1000, 500, 300, 100 и 50 м. Санитарными
правилами предусмотрен ряд условий, при наличии которых размер СЗЗ может быть увеличен. Проекты таких зон
утверждаются только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения об их соответствии санитарным
правилам.
Санитарно-защитные, защитные и охранные зоны могут располагаться в пределах нескольких категорий земель,
главным образом, земель населенных пунктов и земель специального назначения.
Под последними понимаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или
предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности,
энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической
деятельности, объектов обороны и безопасности, а также обеспечения иных специальных задач. Главная
отличительная черта правового режима земель данной категории заключается в том, что их основным целевым
назначением является служить пространственным базисом для размещения объектов и сооружений различного
хозяйственного назначения. Отсюда вытекают и соответствующие требования к этим землям, как с точки зрения
их размеров, так и с точки зрения особенностей их качественного состояния и хозяйственного использования.
Для размещения объектов промышленности, транспорта (а равно и иных видов строительства) должны
предоставляться в первую очередь земли, не пригодные для сельскохозяйственного использования, а если таких нет —
сельскохозяйственные угодья худшего качества.
В подавляющем большинстве случаев охранные зоны вокруг объектов, расположенных на землях специального
назначения, устанавливаются в целях снижения антропогенного давления этих объектов на окружающую среду. Более
редким исключением является установления ограничений и запретов в охранных зонах, обусловленных
необходимостью охраны этих объектов от факторов окружающей среды (например, запрет вести земельные работы
в охранной зоне автомагистрали в целях недопущения оползней, способных разрушить трассу).
Новеллой экологического законодательства является выделение п. 2 ст. 52 Закона об охране окружающей среды
в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов следующих видов охранных и защитных зон:
а) территории; б) зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; в) иные зоны с ограниченным режимом
природопользования.
17.5. Экологические требования при национализации и приватизации имущества

Национализация представляет собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном
прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного
участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия
в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора
экономической системы в экстремальных условиях (революции, войны и т.п.)‹ См.: Белов В. А. Национализация в российском
гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. № 2. С. 12.›.
После долгого перерыва возможность проведения национализации предусмотрена в ст. 235 ГК, а также рядом иных
нормативных правовых актов.
Попытка возрождения данного гражданско-правового института до настоящего времени страдает бессистемностью
и хаотичностью. Главная проблема заключается в отсутствии федерального закона «О национализации», который
должен четко определить основания (причины) и порядок ее проведения, а также компенсации причиненных убытков.
Не решен вопрос и о «муниципализации» имущества, т.е. возможности и порядке принудительного обращения его не в
государственную, а в муниципальную собственность.
В любом случае нормы разрабатываемого проекта закона о национализации должны соответствовать положениям
п. 3 ст. 35 Конституции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения. Ввиду того, что в гражданском праве в практическом аспекте
не разработан сам институт национализации и соответствующие нормативно-правовые акты не приняты, никаких
природоохранных требований при осуществлении национализации также не предусмотрено. Разработка таких
требований будет являться делом ближайшего будущего.
Под приватизацией следует понимать отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или
муниципальной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, установленном
законодательством о приватизации.
Следует различать две процедуры приватизации имущества, принадлежащего на праве собственности государству
или муниципальному образованию.
Во-первых, это приватизация имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ,
муниципальных образований посредством его возмездного отчуждения в собственность граждан и (или) юридических
лиц.
Во-вторых, это приватизация гражданами жилых помещений или земельных участков, регулируемая жилищным
и земельным законодательством. В данном случае субъектом выступают только граждане, а сама приватизация носит
безвозмездный характер. Однако с граждан все же могут взиматься сборы, предусмотренные федеральными законами
(например, за государственную регистрацию прав на недвижимость). Несмотря на определенные различия, обе
названные разновидности приватизации относятся к производным способам приобретения права собственности.
Статья 53 Закона об охране окружающей среды подразумевает проведение природоохранных мероприятий при
осуществлении приватизации в первом из указанных случаев.
Базовым законом, регулирующим основания и порядок проведения этой разновидности приватизации, является
Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Однако указанный Закон не содержит в себе особых экологических требований и запретов, которые субъекты
приватизационных отношений обязаны соблюдать. Эти требования определяются сегодня подзаконными актами
и заключаются в следующем.
При продаже акций открытых акционерных обществ, созданных в порядке преобразования государственных
(муниципальных) предприятий, являющихся экологически опасными, соответствующим комитетам по управлению
имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориальными органами предусматривается
проведение мероприятий по экологической санации предприятий и организаций. При этом размер доли
инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, может составлять 5—20%
общего объема инвестиций. Утвержден и список экологически опасных предприятий и организаций, приватизация
которых должна осуществляться с учетом экологического фактора.
Предприятие может быть признано экологически опасным, если оно соответствует одному из следующих
признаков: превышение нормативов предельно-допустимых выбросов (сбросов) или лимитов размещения
загрязняющих веществ; наличие загрязнения почв свыше ПДК и проявлений других видов деградации земель
в сильной и очень сильной степени, определенных в соответствии с методикой определения размеров ущерба
от деградации почв и земель, на территории предприятия и (или) в зоне его непосредственного воздействия; случаи
нарушения экологических ограничений, норм и правил, требований, регламентов и условий на протяжении последних
трех лет; наличие риска нанесения значительного ущерба окружающей среде в случае возможной аварии
на производстве или таких прецедентов в течение последних пяти лет.
Для предприятия, признанного экологически опасным, составляется программа мероприятий по его
экологическому оздоровлению с указанием соответствующих объемов капиталовложений. Программа составляется
подлежащим приватизации предприятием, исходя из требований достижения нормативов предельно-допустимых
выбросов, сбросов, размещения отходов, требований по рекультивации земель или их консервации, возмещения
ущерба от деградации почв и земель всех категорий основного целевого назначения, снижения риска нанесения
ущерба окружающей среде в результате возможных аварий, и согласовывается с территориальными специально
уполномоченными органами в области охраны окружающей среды.
С целью обеспечения включения в программу экологического оздоровления предприятия наиболее эффективных
мероприятий по экологической санации, предприятие ранжирует природоохранные мероприятия по их значимости для
предприятий.
К числу первоочередных мероприятий по экологической санации могут быть отнесены: строительство
и реконструкция газопылеулавливающих и очистных сооружений, хранилищ отходов производства; ликвидация
неорганизованных источников выбросов и сбросов; совершенствование или изменение технологии производства
с целью снижения экологической опасности; обустройство отвалов и хвостохранилищ; создание рациональной
и экологически безопасной системы водопользования; участие в сооружении и развитии природоохранных объектов
общетерриториального значения (муниципальных очистных сооружений, полигонов, мусороперерабатывающих
заводов и т.д.); мероприятия, направленные на снижение масштабов воздействия на окружающую среду
производственных аварий, а также риска аварий и т.д.
14.5. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы

Озоновый слой является самостоятельным объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения,
деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Особенность озонового слоя как объекта охраны заключается в том, что он находится вне пределов той территории,
на которую распространяется суверенитет государства. Озоновый слой представляет собой верхний слой атмосферы
толщиной 3 мм, лежащий на высоте около 30 км над поверхностью Земли. Экологическая функция озонового слоя
заключается в том, что он поглощает губительное для живых организмов ультрафиолетовое излучение, идущее
из космоса, а также поддерживает благоприятный температурный режим. Отсюда вытекает тесная связь проблем
охраны озонового слоя и изменения климата (например, проблема глобального потепления).
Загрязнение окружающей среды химическими и иными веществами ведет к уничтожению озонового слоя.
Основной причиной этого (согласно гипотезе, разделяемой большинством ученых) являются некоторые химические
вещества (фреон), широко используемые в бытовой аппаратуре и производственной деятельности. Кроме того,
по оценкам экспертов, один запуск «Шатла» уничтожает до 0,3% озона в атмосфере. Еще большее воздействие
на озоновый слой оказывают испытания ядерного оружия ‹ См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России : учебник. М., 1996.
С. 472—473.›.
В результате в настоящий момент озоновые дыры образовались в Антарктике, а уменьшение озонового слоя
зафиксировано над многими крупными городами (Москва, Санкт-Петербург, Рига и т.д.).
НАСА и Национальное управление океанических и атмосферных исследований США (NOAA) объявили, что
22 сентября 2012 г. площадь озоновой дыры над Антарктикой достигла ежегодного максимального значения, составив
8,2 млн кв. миль (21,2 млн кв. км). Эта площадь сопоставима с размерами территорий, занимаемых США, Канадой
и Мексикой. В этом году средняя площадь озоновой дыры над Антарктикой составляла 6,9 млн кв. миль (17,9 млн
кв. км). В научном докладе организаций сказано, что площадь озоновой дыры над Антарктикой в сентябре этого года
оказалась меньше рекордного значения данного показателя по состоянию на 6 сентября 2000 г. — 11,5 млн кв. миль
(29,9 млн кв. км). Максимальная площадь озоновой дыры в прошлом году составила 10,1 млн кв. миль (26,2 млн кв.
км)‹ URL: http://www.bfm.ru/news/2012/10/25/antarkticheskaja-ozonovaja-dyra-umenshilas-v-razmerah.html› .
Сложившаяся ситуация стимулирует международное сотрудничество в области охраны окружающей среды,
в котором Российская Федерация активно участвует. Впервые на проблему охраны озонового слоя международное
сообщество обратило внимание в 1977 г., когда ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) созвала в Вашингтоне
совещание по озоновому слою. В итоге на нем был принят «Мировой план действий по озоновому слою» и создан
координационный центр ЮНЕП по озоновому слою. Однако этот документ носил исключительно научно-
рекомендательный характер.
Куда большее значение для охраны озонового слоя имели Венская конвенция по охране озонового слоя 1985 г.
и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г.
В данных документах был установлен перечень веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято
решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, а также
о принимаемых мерах. Был разработан и механизм контроля за выполнением обязательств по охране озонового слоя.
Полномочиями по осуществлению такого контроля обладают Конференция Сторон Венской Конвенции и Совещание
Сторон Монреальского протокола.
Вышеприведенные международные документы были подписаны 150 государствами мира, включая нашу страну,
большинство развитых стран, а также многие развивающиеся страны (включая Папуа-Новую Гвинею, Камерун,
Зимбабве и ряд других). Однако ряд государств отказались их подписывать (Китай, Индия) до тех пор, пока более
развитые страны не обеспечат их заменителями озоноразрушающих веществ.
После подписания Монреальского протокола в Российской Федерации в течение многих лет отсутствовал механизм
реализации взятых на себя обязательств.
В настоящий момент вопросы охраны озонового слоя регламентируются ст. 54 Закона об охране окружающей
среды и рядом подзаконных актов, определивших, что в целях охраны озонового слоя атмосферы от негативного
воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются перечень озоноразрушающих веществ, обращение
которых в Российской Федерации подлежит государственному регулированию, допустимый объем производства и
потребления таких веществ в Российской Федерации, требования к обращению озоноразрушающих веществ, вводятся
запреты на проектирование и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих
производство озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в Российской Федерации.
Перечень озоноразрушающих веществ, обращение которых подлежит государственному регулированию,
допустимый объем производства и потребления таких веществ в Российской Федерации, требования к обращению
озоноразрушающих веществ, сроки введения запретов на проектирование и строительство объектов хозяйственной и
иной деятельности, осуществляющих производство конкретных озоноразрушающих веществ и содержащей их
продукции в Российской Федерации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны соблюдать требования к охране озонового слоя
атмосферы.
охрана озонового слоя Земли обеспечивается: а) организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния
климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов; б) установлением
и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата
и озонового слоя; в) регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих
озоновый слой; г) применением мер ответственности за нарушение указанных требований; д) запретом
на проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование
которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья
людей.
Необходимо иметь в виду, что постановлениями Правительства РФ запрещено с 20 декабря 2000 г. создание
на территории РФ новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ.
Ратификация Российской Федерацией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата
(подписан в Киото 11 декабря 1997 г.) открыла новую страницу в международном сотрудничестве государств в области
охраны озонового слоя.
Данный протокол устанавливает обязательства сторон по ограничению и сокращению выбросов в целях поощрения
устойчивого развития, в том числе проведение следующих мер: повышение эффективности использования энергии
в соответствующих секторах национальной экономики; охрана и повышение качества поглотителей и накопителей
парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, с учетом своих обязательств по соответствующим
международным природоохранным соглашениям; содействие рациональным методам ведения лесного хозяйства,
облесению и лесовозобновлению на устойчивой основе; поощрение устойчивых форм сельского хозяйства в свете
соображений, связанных с изменением климата; проведение исследовательских работ, содействие внедрению,
разработка и более широкое использование новых и возобновляемых видов энергии, технологий поглощения диоксида
углерода и инновационных экологически безопасных технологий; поощрение надлежащих реформ в соответствующих
секторах в целях содействия осуществлению политики и мер, ограничивающих или сокращающих выбросы
парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом и т.д.
Согласно ст. 3 Киотского протокола, стороны по отдельности или совместно создают условия, чтобы
их совокупные антропогенные выбросы парниковых газов, перечисленных в приложении к Киотскому протоколу,
в эквиваленте диоксида углерода не превышали установленных для них количеств, рассчитанных во исполнение
их определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов, зафиксированных
в приложении к Киотскому протоколу, и в соответствии с положениями данной статьи, в целях сокращения их общих
выбросов таких газов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнями 1990 г. в период действия обязательств с 2008
по 2012 г.
14.6. Охрана окружающей среды от воздействия нанотехнологий

Под нанотехнологиями понимаются способы получения и использования веществ и материалов в диапазоне
размеров 1—100 нанометров (нанометр — одна миллиардная часть метра) с заданными свойствами
и характеристиками. Нанотехнологии как таковые нельзя рассматривать только в каком-то отрицательном
экологическом ключе. Благодаря нанотехнологиям в настоящее время происходит эксплуатация солнечных батарей,
что означает отказ от массового сжигания каменного угля и нефтепродуктов, исчезновение опасности парникового
эффекта и гибели озонового слоя, последствий разливов нефти и выбросов отходов нефтепереработки, загрязнения
воздуха продуктами сгорания. Нанотехнологии могут способствовать и снижению экологической опасности
токсических выбросов, содержащих соединения мышьяка, ртути, кадмия, свинца посредством разработки и внедрения
механизмов, превращающих химический состав данных выбросов в нетоксичные вещества и элементы.
Нанотехнологии успешно используются при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых
продуктов, парфюмерно-косметической продукции. Проблема же здесь заключается в том, что возможные
биологические эффекты поступления наноматериалов в организм человека изучены пока недостаточно, хотя уже есть
данные о том, что различные вещества при переводе их в форму наночастиц могут значительно изменять свои физико-
химические свойства, что может негативно отразиться на здоровье человека в процессе их усвоения в организме.
До настоящего времени неисследованным является и вопрос о последствиях вступления наночастиц в реакции
с другими веществами, а также экологические последствия такого совокупного эффекта. Особую тревогу ученых-
биологов вызывает воздействие наночастиц на состояние объектов дикой природы — животных, растений
и насекомых. Риск косвенного воздействия нанотехнологий и наноматериалов на окружающую среду и здоровье
человека заключается, например, в последствиях воздействия нанопестицидов и агрохимикатов на растения
и домашних животных, а также человека, потребляющего соответствующую продукцию. Остается неизученным
и вопрос о методике проведения эколого-гигиенических исследований оценки воздействия на окружающую среду
отходов производства наноматериалов.
В практике судов европейских стран начинают рассматриваться первые иски о возмещении вреда здоровью
человека от негативного воздействия нанотехнологий и наноматериалов. В Российской Федерации одним из немногих
нормативных актов, направленных на обеспечение нанобезопасности, является постановление Роспотребнадзора
от 23.07.2007 № 54 «О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей
наноматериалы».
В настоящее время в нашей стране проведены следующие мероприятия в целях определения безопасности
наночастиц и наноматериалов:
1) проведена классификация продукции наноиндустрии по степени потенциальной опасности. Данная продукция
поделена на продукцию с низкой, средней и высокой степенью потенциальной опасности для потребителя. Смысл ее
заключается в том, что нанопродукции с низкой степенью экологической опасности не требуется специальных оценок
ее безопасности для потребителей. Для продукции наноиндустрии со средней степенью потенциальной опасности
рекомендуется проведение токсиколого-гигиенической оценки безопасности наночастиц и наноматериалов. Для
продукции наноиндустрии с высокой степенью потенциальной опасности рекомендуется токсиколого-гигиеническая,
медико-биологическая и иные оценки.
2) устанавливается, что санитарно-эпидемиологической экспертизе подлежит вся продукция наноиндустрии,
производимая или импортируемая в Россию, если она: а) предназначена для использования населением в качестве
потребительской продукции; б) возможно поступление в значительных количествах наноразмерных компонентов,
входящих в состав продукции, в организм человека в ходе всех стадий жизненного цикла продукции; в) возможно
воздействие компонентов, входящих в состав нанопродукции, на объекты природной среды, оказывающих прямое или
опосредованное воздействие на организм человека. Продукция, прошедшая санитарно-эпидемиологическую
экспертизу, подлежит государственной регистрации в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека.
Однако вышеуказанные положения закреплены в подзаконных актах и в большинстве случаев носят лишь
рекомендательный характер. Их этого вытекает необходимость скорейшего внесения соответствующих изменений
и дополнений в Закон об охране окружающей среды.

1. Какие виды деятельности Вооруженных Сил РФ причиняют наибольший вред окружающей среде? Какие меры по его
уменьшению предусматривает экологическое законодательство?
2. Назовите экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств. Какие
меры необходимы для повышения эффективности экологического законодательства в данной сфере?
3. Назовите основные направления охраны окружающей среды в сфере нефтегазодобывающего комплекса.
4. Укажите основные разновидности охранных, защитных и санитарно-защитных зон. Каковы различия между ними? Для чего
они устанавливаются?
5. Какие экологические требования при национализации и приватизации имущества предусмотрены экологическим
законодательством?
5. Что следует понимать под озоновым слоем? В чем заключается необходимость его охраны? Какие меры по охране озонового
слоя предусмотрены экологическим законодательством?
6. Какие экологические последствия влечет использование нанотехнологий?
Анисимов, А. П. Охрана окружающей среды от негативного воздействия нанотехнологий / А. П. Анисимов // Аграрное
Баскакова, С. Экологическая безопасность на морском и внутреннем водном транспорте / С. Баскакова, Т. Раскина //
Законность. — 2008. — № 5.
Бевзюк, Е. А. Проблемы экологизации транспортного законодательства / Е. А. Бевзюк // Аграрное и земельное право. — 2006. —
№ 1.
Белов, В. А. Гражданско-правовые аспекты реализации Киотского протокола: общие замечания и проблема объекта
правоотношений / В. А. Белов // Законодательство. — 2006. — № 1.
Белов, В. А. Гражданские правоотношения в сфере оборота квот на выбросы парниковых газов / В. А. Белов //
Законодательство. — 2006. — № 3.
Белокрылова, Е. А. Правовые особенности информационного обеспечения при проведении работ, связанных с хранением,
перевозкой и уничтожением химического оружия / Е. А. Белокрылова // Журнал российского права. — 2009. — № 4.
Белокрылова Е.А. Проблемы правового обеспечения экологической безопасности нанотехнологий: опыт России и Европейского
Союза // Экологическое право. – 2013. - № 2.
Бондарь, О. С. Особенности использования санитарно-защитной зоны / О. С. Бондарь // Правовые вопросы строительства. —
2011. — № 1.
Жуков, Г. П. Проблемы экологически устойчивого использования ракетно-космической техники / Г. П. Жуков, А. М. Солнцев //
Золотова, О. А. Социально-экономические предпосылки и эволюция законодательного закрепления правового режима
охранных зон в России / О. А. Золотова // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 11.
Ибрагимов, К. Х. Правовые проблемы формирования гражданского общества в России в условиях глобального изменения
климата / К. Х. Ибрагимов // Юридический мир. — 2011. — № 1.
Кульчицкий, А. Р. Транспортные экологические зоны / А. Р. Кульчицкий, В. В. Эфрос // Экологическое право. — 2008. — № 1.
Лапин, А. В. Обеспечение экологической безопасности автомобильного транспорта: административно-правовой аспект /
А. В. Лапин // Юридический мир. — 2008. — № 4.
Нестерчук, Ю. Н. Правовое регулирование технических и экологических требований к нефтепродуктам / Ю. Н. Нестерчук //
Законодательство и экономика. — 2009. — № 10.
Ярославцев, С. Ф. Эколого-автотранспортная политика некоторых зарубежных стран: современные тенденции /
С. Ф. Ярославцев // Право и политика. — 2009. — № 2.
ГЛАВА 15.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ ЭКОЛОГО-
ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ

знать название законов и подзаконных актов, определяющих правовой режим территорий с особым эколого-правовым
статусом; содержание требований, предъявляемых к отдельным видам территорий с особым эколого-правовым статусом;
правоприменительную практику по вопросам образования и функционирования особо охраняемых природных территорий;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие охрану территорий с особым эколого-правовым статусом; грамотно
применять правовые нормы, определяющие правовое положение территорий с особым эколого-правовым статусом;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны территорий с особым эколого-
правовым статусом.
15.1. Понятие правового режима территории с особым эколого-правовым статусом

Правовой режим — это установленный законодательством особый порядок регулирования определенной группы
общественных отношений, направленный на создание при помощи оптимального сочетания стимулирующих
и ограничивающих элементов благоприятных либо неблагоприятных условий реализации субъектами права своих
интересов. Правовой режим может быть определен для различных по своей юридической природе объектов:
недвижимого имущества, выборов в органы публичной власти, природных ресурсов и объектов и т.д., а также (что
важно для нас) территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования
и охраны (например, территории Крайнего Севера, закрытых административно-территориальных образований,
территорий с особым эколого-правовым режимом).
Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении порядка использования и охраны четко
локализованной территории, установления особенностей управления ею, а также финансирования и проведения
комплекса специальных природоохранных мероприятий.
Особый эколого-правовой режим охраны природных объектов и комплексов устанавливается при создании двух
разновидностей территорий: ООПТ и зон экологического бедствия. Целью установления особых стимулов
и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения
главной задачи экологического законодательства — обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические
требования (лицензирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении
и восстановлении конкретных природных объектов и комплексов в надлежащем состоянии.
Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом
законодательстве, а также в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о природном и культурном
наследии и т.д. Определенные дополнительные меры в рассматриваемом направлении могут быть приняты и на
муниципальном уровне соответствующими правовыми актами органов местного самоуправления.
Правовой статус обоих разновидностей территорий с особым эколого-правовым режимом (ООПТ и зон
экологического бедствия) обладает рядом схожих и отличных черт.
Сходство правового режима ООПТ и зон экологического бедствия заключается в том, что совершение
противоправного деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК (например, ч. 2
ст. 250 УК). Одинаковы и цели придания определенной территории особого эколого-правового режима — обеспечение
права каждого на благоприятную окружающую среду.
Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. ООПТ создаются в целях
консервации отдельных экологических систем для настоящих и будущих поколений и изучения уникальных
природных территорий; зоны экологического бедствия создаются для восстановления нарушенных экосистем. В связи
с этим, доступ граждан в пределы ООПТ не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону
экологического бедствия им будет необходимо специальное разрешение.
Следовательно, особый эколого-правовой режим устанавливается в целях особой охраны двух противоположных
по экологическому состоянию территорий. Несмотря на очевидную разницу в состоянии природных объектов
и комплексов на соответствующих территориях, обе они являются двумя сторонами «одной медали», обе выходят
за рамки «стандартного» состояния окружающей среды на вполне локальной территории. В обоих случаях
предполагается ограничение либо прекращение хозяйственной и иной деятельности (отдельных ее видов)
на соответствующей территории и бюджетное финансирование природоохранных программ и мероприятий.
В условиях отсутствия в Российской Федерации зон экологического бедствия — территорий с четко
определенными границами и столь же четко определенным правовым режимом, разработка последнего носит пока
чисто теоретический характер.
15.2. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий

Первые сведения о создании заповедных территорий в России относятся к периоду XIV–XV вв. Тогда
на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость
посторонними лицами определенных территорий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских
указов (Указ Петра I по охране «корабельных рощ», Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала
их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром
(заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, остров Валаам и другие).
В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются следующие
нормативные акты:
— часть 1 ст. 72 Конституции, относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
— законы об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных
ресурсах, об охране озера Байкал и иные федеральные нормативные правовые акты;
— законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
Например, в республиках Дагестан, Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской
областях и многих других субъектах РФ приняты отдельные законы «Об особо охраняемых природных территориях»,
закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования ООПТ регионального и местного значения.
В ряде субъектов РФ базовые законы об ООПТ дополнены законами об отдельных категориях ООПТ. Так, законы
о лечебно-оздоровительных местностях и курортах приняты в Волгоградской, Омской, Тамбовской, Тверской
областях, Краснодарском крае, Кабардино-Балкарской Республике; о природных заказниках — в Ивановской области;
о природных парках — в Московской области и т.д. Значительное количество региональных законов о лечебно-
оздоровительных местностях и курортах объясняется наличием аналогичного федерального закона, отдельные
положения которого субъекты РФ попытались конкретизировать;
— акты органов местного самоуправления, направленные на создание особо охраняемых природных территорий
местного значения в порядке, установленном законом субъекта РФ. Создание таких территорий является правом, а не
обязанностью муниципальных органов власти.
Особо охраняемая природная территория — это участок земли или водного пространства, который имеет особое
природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят
решением органов государственной власти или местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного
использования, и имеет режим особой охраны.
Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков,
курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного
пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.
Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг государственных природных заказников).
Экологическое законодательство формулирует ряд признаков природных объектов и комплексов, позволяющих
установить в отношении них режим особой охраны. Как следует из п. 1 ст. 58 Закона об охране окружающей среды,
указанные природные объекты должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.
Представляется, что природоохранное значение имеют природные объекты и комплексы, включающие в себя особо
ценные природные ландшафты, места произрастания отдельных видов деревьев или объектов растительного мира,
обитания редких и исчезающих видов животных, нуждающиеся в охране от хозяйственной деятельности человека
водоемы, иные «островки» дикой природы, которую необходимо сохранить для будущих поколений в первозданном
виде.
Рекреационное значение имеют объекты, предназначенные для организации отдыха, туризма, физкультурно-
оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назначения располагаются дома
отдыха, пансионаты, кемпинги, туристические базы, спортивные лагеря и т.д.
Оздоровительное значение имеют природные объекты, предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно-
оздоровительные местности и курорты).
Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-
культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры (включая объекты археологического наследия);
достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные
и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан
статус объекта культурного наследия, с внесением его в реестр по заключению государственной историко-культурной
экспертизы и установлением вокруг него охранной зоны. Законодательством предусматривается ряд мер
по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных,
хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей им вред.
Допускается и смешанный вариант охраны природного комплекса, обладающего признаками объекта культурного
наследия.
Такой вариант особой охраны, как правило, осуществляется на территории национальных и природных парков.
Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов,
в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения. Историко-культурные объекты, поставленные
на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам, но только
по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.
Научное и эстетическое значение имеют практически любые, как вышеназванные, так и иные разновидности
природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных критериев эстетической ценности природного объекта
действующее законодательство не устанавливает.
В отличие от Закона об охране окружающей природной среды 1991 г., Закон об охране окружающей среды
не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п. 2 3 ст. 2 Закона об особо охраняемых
природных территориях подчеркивает, что законами Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной
власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливаться и иные категории ООПТ регионального
и местного значения (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые
береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции,
микрозаповедники и другие).
Так, постановлением Правительства РФ от 26.12.2001 № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах,
имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» установлено, что
геологические объекты, имеющие указанное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым
геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных
территориях.
Свой вклад в расширение перечня категорий ООПТ внесли и федеральные законы.
Например, Законом об охране озера Байкал определена новая категория ООПТ со своим эколого-правовым
режимом — Байкальская природная территория. Под таковой понимается территория, в состав которой входят озеро
Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо
охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория
шириной до 200 км на запад и северо-запад от него.
Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» установлено, что территории
традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ —
ООПТ, , образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными
малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Статьями 48—49 Закона о рыболовстве предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные
зоны. Они образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение
для сохранения водных биоресурсов ценных видов. Этот перечень можно продолжить
Существует несколько классификаций ООПТ.
Во-первых, по признаку заповедности различают три вида правового режима ООПТ:
— абсолютное заповедование: данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы;
он исключает хозяйственную деятельность на данной территории, вмешательство человека допускается только
в исключительных случаях — для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами,
уничтожения хищников и т.д.;
— относительное заповедование: характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной
деятельности по эксплуатации природных ресурсов; этому признаку соответствует организация государственных
природных заказников;
— смешанный режим: означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма;
характерен для национальных и природных парков‹ См.: Петров В. В. Правовая охрана окружающей природной среды в странах
Восточной Европы : учеб. пособие для вузов. М., 1990. С. 295.›.
По критерию организационной структуры выделяют:
— ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения
(некоммерческие юридические лица); ими являются государственные природные заповедники, национальные
и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады;
— ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются; к их числу относятся памятники природы,
государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального
и местного значения.
Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ
федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков
и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ федерального, либо к ООПТ регионального значения.
Природные парки являются ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут объявляться
ООПТ как федерального и регионального, так и местного значения.
В соответствии с п. 7 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях ООПТ федерального
и регионального значения определяются создаются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной
власти субъектов РФ. ООПТ местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на
земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае,
если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей
площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании
особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом
государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных
пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых
природных территориях.
При принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается:
а) значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе
редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов
растительного и животного мира и среды их обитания;
б) наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных
ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;
в) наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических
объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;
г) наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том
числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую
ценность.
Создание, изменение правового статуса либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих
органов государственной власти РФ или субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании
обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Такой вывод следует из ст. 11, 12 Закона об экологической экспертизе, согласно которым объектами экологической
экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие
придание им правового статуса ООПТ федерального или регионального значения.
В ст. 3 Закона об особо охраняемых природных территориях выделяются три формы управления ООПТ.
Государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения
осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Государственное управление и государственный надзор в области организации
и функционирования ООПТ регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ.
Управление в области организации и функционирования ООПТ местного значения осуществляются органами местного
самоуправления.
В п. 5 ст. 95 ЗК указывается, что, в целях создания новых и расширения существующих ООПТ, органы
государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается
объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них
хозяйственной деятельности. В целях экономии бюджетных средств выкупа земельного участка обычно не производится,
но права собственников земельных участков все равно ограничиваются.
Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.
Во-первых, гражданин — собственник земельного участка в составе категории ООПТ (например, заповедника или
национального парка) по сути, является собственником земельного участка из состава категории земель особо
охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ
в соответствии с п. 2 ст. 95 ЗК. В то же время п. 6 4 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях
определяет, что ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения.
Во-вторых, землепользователи, землевладельцы (а в ряде случаев и арендаторы) могут претендовать на
приобретение земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную собственность за
плату или бесплатно по итогам торгов либо без проведения таковых (см., например, ст.39.3 ЗК) по общему правилу
пользователь или владелец земельного участка вправе его приватизировать на основании и в порядке, указанном
в ст. 20—21 ЗК.
Пункт 5 ст. 58 Закон об охране окружающей среды устанавливает ограничение конституционного права каждого
иметь земельный участок на праве собственности, что является вполне правомерным. Это следует из ч. 3 ст. 55
Конституции, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В данном случае
права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц,
а именно — права на благоприятную окружающую среду.
В-третьих, согласно ч. 4 ст. 9 ГрК и ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации», не допускается принятие органами государственной власти
и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных
участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при
отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными
законами.
Следовательно, если соответствующие органы публичной власти ввели в действие документы территориального
планирования, то и осуществить указанные выше процедуры (например, изъятие земельных участков для публичных
нужд в целях создания в будущем ООПТ) они не смогут.
В соответствии с п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды изъятие земель природно-заповедного фонда
запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) теоретически может
произойти в двух случаях.
Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим
теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии
соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного
фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель земельного
фонда РФ (например, категорию земель запаса).
Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных
обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы
и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
Однако оба эти случая пока не получили практического применения.
Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых
природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме,
природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. Большинство ООПТ
находится в ведении Минприроды России (например, все 35 национальных парков и 95 (из 100) государственных
природных заповедников), четыре заповедника функционируют в системе Российской академии наук, один
заповедник — в системе Министерства образования и науки РФ.
Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских
заповедников и три национальных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО, девять
заповедников и пять национальных парков находятся под юрисдикцией международной Конвенции о сохранении
всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и один национальный парк — под юрисдикцией
международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве
местообитания водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), четыре заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-
Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы, три заповедника (Костомукшский, Даурский,
Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий.
15.3. Государственные природные заповедники

История создания заповедников в нашей стране насчитывает почти сто лет. Началом создания сети заповедников
является учреждение государственного заповедника «Баргузинский» (Республика Бурятия) в 1916 г. В настоящий
момент в России функционирует свыше 100 государственных природных заповедников, расположенных
на территориях 19 республик в составе РФ, пяти краев, 35 областей, автономной области, семи автономных округов.
Их общая площадь — 33,5 млн га (свыше 1,56% площади РФ), хотя по рекомендованным международным
сообществом экологическим нормам площадь заповедных территорий должна составлять не менее 3%, а с заказниками
и другими охраняемыми территориями — до 6% территории страны.
Природные заповедники являются высшей формой особо охраняемых природных территорий. Ими объявляются
комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное,
экологическое, просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные и редкие
ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов и создаются
научно-исследовательские некоммерческие учреждения федерального значения — государственные природные
заповедники.
При создании заповедника учитывают следующие признаки: экологический (природный комплекс должен состоять
из одной или нескольких не тронутых человеком естественных экосистем, быть эталоном природы), географический
(природный комплекс может быть типичным ландшафтом для данной местности или редким) и биологический
(сохранение многообразия растительных или животных сообществ, охраны редких видов растительного или животного
мира и т.д.). Кроме того, для организации заповедника на базе природного комплекса необходимо наличие угрозы
существованию природных комплексов, т.е. они должны нуждаться в охране от различных видов негативного
воздействия человека.
На заповедник как государственное научно-исследовательское учреждение возлагаются, в частности, следующие
задачи: контрольно-охранительная, которая заключается в сохранении биологического разнообразия и поддержании
в естественном состоянии охраняемых природных комплексов; научная задача — проведение экологического
мониторинга, ведение летописи природы (годовой отчет заповедника, где указываются данные обо всех изменениях
в заповедных экосистемах), развитие научных исследований по теме заповедника и т.д.; культурно-просветительная —
экологическое просвещение, содействие подготовки научных кадров и специалистов в области охраны окружающей
среды.
Осуществление экологического просвещения не исключает возможности проведения экологических экскурсий
по специально отведенным экологическим тропам и маршрутам, как это сделано, например, в Тебердинском
государственном биосферном заповеднике. Однако в большинстве случаев пребывание на территории
государственных природных заповедников граждан, не являющихся их работниками, допускается только при наличии
разрешений дирекций государственных природных заповедников.
На территории заповедника запрещается строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных
предприятий, строительство зданий и сооружений, дорог, линий электропередачи (кроме необходимых для
обеспечения деятельности заповедника), применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений
и иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов и угрожающая состоянию природных
комплексов и объектов.
В то же время, учитывая огромную площадь большинства заповедников, а также факт расположения на их
территории различных сельских населенных пунктов, п. 4 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях
разрешает на специально выделенных (и не самых ценных) участках в границах заповедника их частичное
хозяйственное использование, направленное на обеспечение функционирования государственного природного
заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.
Кроме того, на специально выделенных участках биосферного полигона государственного природного биосферного
заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития
познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального
строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством РФ
для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Земельные участки,
необходимые для осуществления данной деятельности, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам
в аренду в соответствии с земельным законодательством.
Включение в конце 2011 г. последней нормы в Закон об ООПТ означает, что внутреннее строение заповедника
перестает быть монолитным и постепенно начинает напоминать сложное внутреннее устройство национальных парков.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым
по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение
территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Положение о конкретном
государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то
Имущество заповедника является федеральной собственностью. Земля, воды, недра, растительный и животный мир,
находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются им в пользование на правах,
предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты
недвижимости закрепляются за ними на праве оперативного управления. Земельные участки, иные природные ресурсы
и имущество заповедников изымаются из оборота и не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским
законодательством.
Государственные природные заповедники финансируются из федерального бюджета, и могут самостоятельно
распоряжаться средствами, полученными от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты
и рыболовства, полученных благотворительных взносов, за счет научной, природоохранной и иной деятельности,
не противоречащей задачам их создания.
На прилегающих к заповеднику участках могут создаваться охранные зоны с ограниченным режимом
природопользования. Данная территория не изымается у прежних землепользователей, но их права ограничиваются
с целью защиты заповедников от неблагоприятных воздействий (запреты на охоту, рыболовство, рубку леса и т.д.).
Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается и утверждается Правительством РФ.
Государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям
федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в
естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, кроме специально
указанных в законе случаев. Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах
государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского
оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами.
На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и
поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;
в) осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга
окружающей среды);
г) экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;
е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской
Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же
порядке.
На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность,
противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории,
установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. На территориях
государственных природных заповедников запрещается интродукция живых организмов в целях их
акклиматизации.
Управление государственными природными заповедниками осуществляется федеральными
государственными бюджетными учреждениями. Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых
располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным
государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными
заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое
вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости
сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо
ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный
заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного
природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Такой подход
законодателя обусловлен тем, что заповедники могут занимать тысячи гектаров, и на их территории могут
располагаться сельские населенные пункты. Соответственно, для создания условий жизни граждан (сенокосы,
пастбища и т.д.) необходимо выделение специальных наименее ценных земельных участков.
Пребывание на территориях государственных природных заповедников физических лиц, не являющихся
работниками федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление
государственными природными заповедниками, должностными лицами федерального органа исполнительной
власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники, допускается только при наличии
разрешения федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление
государственными природными заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении
которого находятся государственные природные заповедники. За посещение физическими лицами территорий
государственных природных заповедников в целях познавательного туризма федеральными государственными
бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками,
взимается плата.
Особое место среди заповедников занимают биосферные заповедники, включенные решением ЮНЕСКО в мировую
сеть биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (например, биосферный
заповедник «Черные земли» в Калмыкии или Астраханский биосферный заповедник).
К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных
исследований, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей
среды), а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих
окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных
полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
На специально выделенных участках биосферного полигона государственного природного биосферного
заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития
познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального
строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается
Правительством Российской Федерации для каждого биосферного полигона государственного природного
биосферного заповедника. Земельные участки, необходимые для осуществления такой деятельности могут
предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством.
К территории государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований,
экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования,
не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории
биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
В последние десятилетия одним из направлений международного сотрудничества стало заключение
межправительственных договоров о создании заповедников. Так, Соглашением между Правительством РФ
и Правительством Китайской Народной Республики (Пекин, 25 апреля 1996 г.) было решено создать совместный
заповедник «Озеро Ханка» в приграничных районах РФ и Китая, территория которого представлена водно-болотными
экосистемами. Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской государственной границы на две
части — государственный природный заповедник «Ханкайский» в Приморском крае (территория РФ) и заповедник
«Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян (территория КНР).
15.4. Национальные и природные парки

Идея создания национальных парков возникла более 120 лет назад в США. В основе данного названия ООПТ
лежало стремление подчеркнуть, что данная территория принадлежит всему народу, всей нации.
Система национальных парков в России возникла в 1980-х гг. Первые национальные парки были образованы
в 1983 г. Это «Сочинский» на Черноморском побережье и «Лосиный остров» на территории г. Москвы. В настоящий
момент в Российской Федерации 35 национальных парков площадью 7 млн га (0,41% площади страны),
расположенных на территориях 13 республик, двух краев, 20 областей и одного автономного округа.
Национальные парки — это природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения,
территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую,
историческую и эстетическую ценность, которые предназначены для использования в природоохранных,
просветительских, научных, культурных целях, а также для отдыха и туризма. Их особое значение заключается в том,
что, сохраняя участки природы как резерв национального наследия, они служат эффективным средством
природоохранного воспитания, распространения экологических знаний. Национальные парки берут на себя часть
функций, которые ранее выполняли государственные заповедники.
Национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В
границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном
состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом деятельности, и зоны, в которых
ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного
наследия и их использования в рекреационных целях.
На национальные парки возлагаются следующие основные задачи:
а) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
б) сохранение историко-культурных объектов;
в) экологическое просвещение населения;
г) создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
д) разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;
е) осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга
окружающей среды);
ж) восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
На национальные парки возложено три взаимосвязанных задачи: экологическая (охрана естественных экосистем),
рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны
природы и экологического просвещения). Рекреационная задача приобретает в последние годы особое значение в связи
с появлением такого феномена, как экологический туризм (2002 г. даже был объявлен ООН годом экологического
туризма). Учитывая повышенный спрос на подобные экоуслуги в развитых странах и огромные возможности
российских уникальных природных территорий по их предоставлению, следует ожидать дальнейшее вовлечение,
в первую очередь, национальных парков в этот процесс.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, культурные
и другие объекты недвижимости предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах,
предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты закрепляются
за национальными парками и передаются им на праве оперативного управления. Национальные парки являются
юридическими лицами, финансируются за счет средств федерального бюджета и иных, не запрещенных законом
средств.
Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает выделение в пределах территории
национального парка ряда функциональных зон со специальным эколого-правовым режимом:
— заповедной зоны, в пределах которой запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное
использование территории;
— особо охраняемой зоны, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов
и объектов и допускается строго регулируемое посещение;
— зоны познавательного туризма, предназначенного для экологического просвещения и ознакомления
с достопримечательностями парка;
— рекреационной зоны, предназначенной для отдыха, развития физической культуры и спорта;
— зоны охраны историко-культурных объектов, обеспечивающей условия сохранения комплексов и объектов
культурного наследия;
— зоны обслуживания посетителей, предназначенной для размещения, ночлега, бытового информационного
обслуживания посетителей;
— зоны хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся необходимые производственно-хозяйственные
работы.
Создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями
Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством
Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. В случаях, установленных федеральными
законами, национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных
заповедников при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов,
обосновывающих такое преобразование.
В целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением:
а) заповедной зоны, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в
границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности;
б) особо охраняемой зоны, которая предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и
в границах которой допускаются проведение экскурсий, посещение такой зоны в целях познавательного туризма;
в) рекреационной зоны, которая предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности,
развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и
информационных центров;
г) зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации, которая предназначена для сохранения указанных объектов и в границах которой допускается
осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности;
д) зоны хозяйственного назначения, в границах которой допускается осуществление деятельности, направленной
на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего
управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка;
е) зоны традиционного экстенсивного природопользования, которая предназначена для обеспечения
жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которой допускается
осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного
Уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны не допускается.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон
традиционного природопользования. Соотношения размеров каждой функциональной зоны в различных национальных
парках заметно варьируется — заповедная зона может составлять наибольший процент площади в национальных парках:
«Приэльбрусье» (73%), «Забайкальский» (41%), «Сочинский» (37,5%), а может наименьший — «Мещерский» (0,1%),
«Русский Север» (1%), «Нижняя Кама» (7%) и т.д.
На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб
природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая
противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:
а) разведка и разработка полезных ископаемых;
б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;
г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;
д) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также
строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов, размещение которых
предусмотрено пунктом 1 настоящей статьи, объектов, связанных с функционированием национальных парков и с
обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов;
е) заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка
живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для
употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за
исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущая за собой
нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция
живых организмов в целях их акклиматизации;
ж) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием
национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально
предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам;
з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение
костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;
и) вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются
вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных
пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.
Пребывание на территориях национальных парков (за исключением участков, расположенных в границах
населенных пунктов) физических лиц, не являющихся работниками федеральных государственных бюджетных
учреждений, осуществляющих управление национальными парками, должностными лицами федерального органа
исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки, допускается только при наличии
разрешения федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным
парком, или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки.
За посещение физическими лицами территорий национальных парков (за исключением участков, расположенных
в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха федеральными государственными бюджетными
учреждениями, осуществляющими управление национальными парками, взимается плата.
Управление национальными парками осуществляется федеральными государственными бюджетными
учреждениями, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национальных
парков предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление
национальными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской
Федерации. В границах национальных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и
пользователей без изъятия из хозяйственного использования.
Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные
федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, за
исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление национальными парками,
вправе предоставлять в границах зоны хозяйственного назначения своим работникам в безвозмездное пользование
служебные наделы в порядке, установленном федеральными законами.
Организация рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной
деятельности, на территориях национальных парков осуществляется с соблюдением режима особой охраны
национальных парков. В целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной
и спортивной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться
гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством.
Пребывание на территориях заповедных и особо охраняемых зон национальных парков граждан, не являющихся
работниками данных национальных парков, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении
которых находятся данные национальные парки, допускается только при наличии разрешений этих органов
или дирекций национальных парков.
На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным
комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам; противоречит целям
и задачам национального парка, в том числе: разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая
за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; деятельность, влекущая за собой изменения
гидрологического режима; предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;
строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также
строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных
парков и т.д.
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления
органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти
в области охраны окружающей среды. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом
Организация рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности,
на территориях национальных парков осуществляется с соблюдением режима особой охраны национальных парков.
В целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной
деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам,
юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Порядок подготовки и заключения
договора аренды земельного участка, расположенного в границах соответствующих функциональных зон,
устанавливается Правительством РФ.
Правовое положение природных парков имеет сходные и отличные черты с положением национальных парков.
Схожими являются задачи, стоящие перед национальными и природными парками, заключающиеся в создании
условий для отдыха (в том числе массового), разработка и внедрение эффективных методов охраны природы,
поддержание экологического баланса.
Однако в отличие от национальных парков, природные парки:
— являются природоохранными рекреационными учреждениями, решения об образовании которых принимают
органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов согласованию с федеральными
органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
— природные парки находятся в ведении субъектов РФ, и их деятельность финансируется из бюджета
соответствующего субъекта РФ;
— в отличие от национальных парков, внутренняя структура которых четко закреплена в законе, перечень
функциональных зон природных парков не сформулирован как исчерпывающий, т.е. решение данного вопроса
оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ; при этом в случае создания на территории
субъекта РФ нескольких природных парков, их внутренняя структура может не совпадать.
15.5. Государственные природные заказники

Государственные природные заказники — это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения
и восстановления природных комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса.
Целями объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются: сохранение
природных комплексов в естественном состоянии; сохранение и воспроизводство природных ресурсов (объектов);
поддержание экологического баланса.
Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и воспроизводством одних видов природных
ресурсов (объектов), на их территории допускается ограниченное и согласованное использование других природных
ресурсов (объектов). Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет необходимости изымать
из хозяйственного использования весь природный комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних
ресурсов при сохранении права пользоваться другими видами.
Задачи, профиль и особенности режима особой охраны территории каждого государственного природного заказника
определяется положением о нем. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением
Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Государственные природные заказники регионального значения образуются органами
исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного
самоуправления.
Исторически заказники создавались, прежде всего, как резерваты охотничьих животных. Сейчас же, в зависимости
от конкретных задач охраны окружающей среды заказники могут иметь различный профиль, и быть:
— комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов
(ландшафтов);
— биологическими (ботаническими или зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления
редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном
отношении;
— палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
— гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения
и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
— геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы
(торфяников, месторождения полезных ископаемых, примечательных форм рельефа т.д.).
На территории государственных природных заказников и их отдельных участках могут быть полностью или
частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены хозяйственная,
рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям организации заказника или причиняющая вред
окружающей среде. Государственными природными заказниками не могут быть объявлены территории, находящиеся
в границах территорий государственных природных заповедников и национальных парков. Объявление территории
заказником допускается как с изъятием участков у землепользователей, так и без него. В отличие от заповедников
и национальных парков, вокруг заказников не устанавливаются охранные зоны.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для
сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у
пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть
федерального или регионального значения.
Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:
а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов
(природных ландшафтов);
б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления
редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном
отношениях;
в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и
восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении уполномоченного
Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. Управление государственными
природными заказниками федерального значения осуществляется федеральными государственными бюджетными
учреждениями, в том числе осуществляющими управление государственными природными заповедниками и
национальными парками. Подчиненность и порядок финансирования организаций, уполномоченных органами
государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять управление государственными природными
заказниками регионального значения, определяются соответствующими органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации.
Создание государственных природных заказников федерального значения осуществляется решениями

Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством РФ
федерального органа исполнительной власти. Соответственно, создание государственных природных заказников
регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны
Государственные природные заказники регионального значения могут быть созданы также путем
преобразования государственных природных заказников федерального значения, осуществляемого решением
Правительства Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации
федерального органа исполнительной власти и согласованного с высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен государственный природный заказник
федерального значения. Указанное решение может быть принято в отношении государственного природного заказника
федерального значения, расположенного в границах одного субъекта Российской Федерации. Государственные
природные заказники не могут располагаться на территориях государственных природных заповедников и
национальных парков.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или
ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников
или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны
территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о
нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника
регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.
15.6. Памятники природы

Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном,
эстетическом отношении природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. Основной
целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является консервация их в естественном
состоянии.
Можно выделить три основания придания природному объекту статуса памятника природы: его уникальность,
ценность (экологическая, эстетическая, научная и т.д.) и необходимость в особой охране государством.
Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные
объекты, в том числе: участки живописных местностей, места произрастания и обитания ценных, реликтовых,
малочисленных и исчезающих растений и животных, уникальные формы рельефа и связанные с ним ландшафты,
лесные массивы и ценные участки леса, участки рек, озер или иных водных объектов, отдельные объекты живой
и неживой природы (деревья-долгожители, водопады, вулканы, родники, скалы, пещеры) и т.д.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы
и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача
памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они
переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно
федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ.
В паспорте, который заводится на каждый памятник природы, указывается: наименование памятника природы и его
значение (федеральное или региональное), его местонахождение, описание границ и охранной зоны, площадь,
наименование и юридический статус собственников (пользователей, арендаторов), на чьей земле он расположен,
наименование физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы.
На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность,
влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Правообладатели земельных участков, на которых
находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников
природы. Их расходы на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или
регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов
субъектов РФ.
Использование памятников природы допускается в научных (мониторинг окружающей среды), эколого-
просветительских, рекреационных, природоохранных и иных, в том числе производственных целях,
не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы.
Не могут быть объявлены памятниками природы природные объекты и комплексы, находящиеся на территории
государственных природных заповедников, заповедных зон, национальных парков, памятников истории и культуры,
а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.
15.7. Дендрологические парки и ботанические сады

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых
входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного
мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Следует отметить, что названные
сады и парки являются не только местом проведения научно-исследовательских работ, но и местом отдыха
населения.
Территория дендрологических парков и ботанических садов передается им в постоянное (бессрочное) пользование
и может быть разделена на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой допускается
в установленном порядке; научно-экспериментальную, куда имеют доступ сотрудники, и административную.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального или регионального значения
и образовываться соответственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или
представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.
Основными задачами государственных ботанических садов и дендрологических парков являются: сохранение
в искусственных условиях коллекций живых растений (особенно редких и исчезающих видов) и других ботанических
объектов, имеющих большое научное, учебное, экономическое и культурное значение; проведение научно-
исследовательских работ, соответствующих задачам ботанического сада или дендрологического парка; проведение
учебно-педагогической и научно-просветительной работы в области ботаники и охраны природы, растениеводства,
декоративного садоводства и ландшафтной архитектуры.
Научные исследования в государственных ботанических садах и дендрологических парках проводятся
по следующим направлениям: организация специальных экспозиций, коллекционных и экспериментальных участков,
питомников, гербариев, вспомогательных лабораторий; организация экспедиций и участие в экспедициях других
учреждений с целью изучения и мобилизации растительных ресурсов, а также пополнения коллекционных фондов;
создание семенных фондов, обмен семенами и живыми растениями с различными учреждениями и организациями;
первичное выращивание, селекция и размножение новых хозяйственно ценных растений природной флоры
и интродуцированных культурных растений для их внедрения в народное хозяйство; разработка научных основ
и методов защиты интродуцированных растений от вредителей и болезней; разработка научных основ декоративного
садоводства и ландшафтной архитектуры; проведение научных конференций и совещаний и т.д.
На территории государственных ботанических садов и дендрологических парков запрещается всякая деятельность,
не связанная с выполнением их задач и угрожающая сохранности коллекций живых растений природной и культурной
флоры.
Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями,
созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его
разнообразия.
Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах дендрологических парков и
ботанических садов, ограничиваются в гражданском обороте, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Управление дендрологическими парками и ботаническими садами осуществляется уполномоченными
Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им государственными учреждениями, а также
государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего
образования.
Земельные участки и лесные участки в границах дендрологических парков и ботанических садов
предоставляются государственным учреждениям, осуществляющим управление дендрологическими парками и
ботаническими садами, в постоянное (бессрочное) пользование.
Положение о дендрологическом парке и ботаническом саде федерального значения утверждается
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Положение о дендрологическом парке и ботаническом саде регионального значения утверждается решением
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, положение о соответствующих
дендрологическом парке и ботаническом саде утверждается государственными научными организациями и
государственными образовательными организациями высшего образования.
На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с
выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.
Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные
функциональные зоны, в том числе:
а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном соответствующими органами и
учреждениями, осуществляющими управление дендрологическими парками или ботаническими садами;
б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков
или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
в) административную.
Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности
режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них,
утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об образовании этих
учреждений. Финансирование дендрологических парков и ботанических садов осуществляется за счет средств
федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и других не запрещенных законом
источников.
Средствами дендрологических парков и ботанических садов, которыми они распоряжаются в установленном
порядке, являются все получаемые дендрологическими парками и ботаническими садами средства:
- от рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам дендрологических
парков и ботанических садов;
- в порядке безвозмездной помощи от физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и
международных организаций.
18.8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты

Лечебно-оздоровительная местность — это территория, обладающая природными лечебными ресурсами
и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Лечебно-
оздоровительная местность является ООПТ с ограниченным режимом пользования недрами, землей и другими
природными ресурсами и объектами.
Курорт — это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях ООПТ, располагающая природными
лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты
инфраструктуры. Территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом
санитарной охраны, называется курортный регион.
Обе указанные разновидности ООПТ, с одной стороны, обладают всеми признаками ООПТ, т.е. территорией,
организационной структурой, режимом особой охраны, но с другой стороны характеризуются особым профилем
ее использования, целями и задачами, а также характером функционирования учреждений на этой территории‹ См.:
Транин А. А. Новейшее законодательство об особо охраняемых природных территориях России // Государство и право. 1996. № 5. С. 54.›.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебно-профилактических целях и могут иметь
федеральное, региональное и местное значение.
В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запрещается (ограничивается) деятельность, которая
может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными
свойствами. Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов
санитарной или горно-санитарной (в случае если природные лечебные факторы имеют отношения к недрам —
минеральные воды, лечебные грязи и т.д.) охраны.
В составе такого округа по характеру правовой охраны выделяется до трех зон.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением
работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных
целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно
с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую
среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
В третьей зоне вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций
и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением
окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
В последние годы федеральными органами власти уделяется все больше внимания вопросам развития системы
российских курортов. В этой связи особую значимость для Российской Федерации приобретает развитие города
Сочи — региона, обладающего уникальными природно-климатическими и рекреационными ресурсами, значение
которого особенно усилилось после распада СССР и утраты значительной части туристско-рекреационных
Победа Сочи в борьбе за право проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Паралимпийских игр 2014 г.
повлекла за собой приведение в соответствие с требованиями МОК объектов транспортной и инженерной
инфраструктуры, энергоснабжения, качества работы обслуживающего персонала, развитие современных средств связи,
проведение необходимых природоохранных мероприятий, развитие современной туристической инфраструктуры, что
значительно повысило привлекательность Сочи в качестве пляжного и бальнеологического курорта. Правовой режим
данной территории определяется Федеральным законом от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII
Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как
горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
15.8. Правовой режим зон экологического бедствия

Зоны экологического бедствия являются «другой стороной медали» особого эколого-правового режима территорий.
В отличие от «позитивного» режима ООПТ, устанавливаемого для уникальных и редких природных объектов
и комплексов, нуждающихся в сохранении в естественном виде, у зон экологического бедствия «негативный»
правовой режим, вызванный необходимостью скорейшего восстановления деградировавших экологических систем.
В настоящее время площадь экологически неблагополучных районов составляет 2 млн кв. км, что равняется 10—
15% всего земельного фонда России. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие
крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн человек, а примерно треть заболеваний
их жителей обусловлена экологическими факторами.
Ранее действовавшее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического
неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии
со ст. 57 Закона об охране окружающей среды, система территорий экологического неблагополучия включает сейчас
только зоны экологического бедствия.
Зоны экологического бедствия — это такие участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной
деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное
ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем,
деградацию флоры и фауны.
Существует ряд объективных причин, тормозящих как ранее, так и сейчас процесс объявления отдельных
территорий зонами экологического бедствия:
1) отсутствие федерального закона о зонах экологического бедствия, содержащего четкое правовое регулирование
механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий;
2) оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет
средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации
окружающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и, в первую очередь Государственная
Дума Федерального Собрания РФ не стремятся предусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов,
которые будут весьма значительны;
3) неясны последствия придания определенной территории правового режима зоны экологического бедствия. Закон
об охране окружающей природной среды 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического
неблагополучия, а закон об этих зонах не был принят. Не содержит соответствующих правовых норм и Закон
об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории в России не придан статус зоны
экологического бедствия.
Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагополучных территориях пошла тремя путями.
С одной стороны, путем принятия постановлений Правительства РФ о разработке специальной федеральной
целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой
(например, в городе Братске) или установлением перечня первоочередных мероприятий (город Череповец).
С другой — путем разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно загрязненных
участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными
тепловыделяющими сборками ядерных реакторов. Под радиационно загрязненным понимается участок территории,
представляющий опасность для здоровья населения и для окружающей среды, подлежащий реабилитации после
радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на нем снятых с эксплуатации
особо радиационно опасных объектов.
В-третьих, наряду с принятием указанных программ, социальная защита граждан, пострадавших от экологических
катастроф, осуществляется в порядке, предусмотренном Законом РФ от 15.05.1991 № 1244—1 «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который
распространяет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и подвергшиеся радиационному загрязнению.
На этих территориях выделяются зоны с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий.
Так, ограничивается или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей среды;
в административном (а не судебном) порядке назначаются социальные пособия и компенсации пострадавшим за вред,
причиненный катастрофой и т.д.
Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть территории страны, пострадавшей вследствие
аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологического бедствия),
однако юридически статус, указанный еще в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г., на нее не был
распространен. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие
федерального закона о зонах экологического бедствия.
Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные
катастрофы, связанные с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации
которых участвует МЧС России.
Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуацией, подведомственной МЧС
России, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а следовательно, различать
функции МЧС России и Минприроды России, которые отражают совершенно разные сферы общественных
отношений.
Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит
нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществления жестких
административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (например, в сфере
землепользования). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды,
т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы.
Отличия между указанными видами чрезвычайных ситуаций заключаются в особенностях процесса, который
привел к этому результату.
Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Обычно чрезвычайные ситуации
природного и техногенного характера возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий;
возникновение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия связано с накоплением
экологических последствий, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила есть
исключения: авария на Чернобыльской АЭС.
Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной
ситуации МЧС России предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического
бедствия этого недостаточно. Необходимо принципиальное изменение подходов к управлению хозяйственной
деятельностью предприятий и организаций всех форм собственности субъекта РФ (муниципалитета), позволяющее
уменьшить размер неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды, обеспечить условия для защиты
экологических прав проживающего на данной территории населения и принять меры, направленные на постепенное
оздоровление окружающей среды.
Следовательно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками
ее возникновения.
В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликвидации чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера должны применяться преимущественно административные методы.
При ликвидации чрезвычайной экологической ситуации кроме административных методов применяются
и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических
проблем, включая перепрофилирование «экологически грязных» производств, и ликвидации «прошлого»
экологического ущерба.
В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия будет
происходить путем принятия нормативного правового акта федерального органа государственной власти
с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической
экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуация природного
и техногенного характера, не производится.
Указанные выше различия привели к тому, что Закон об охране окружающей среды окончательно разграничил
правовое положение рассматриваемых зон. Согласно п. 1 ст. 57 данного закона, порядок объявления и установления
режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое
пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Законом
о защите населения и территорий, а также иными нормативно-правовыми актами.

1. Дайте определение особого эколого-правового режима территории.
2. Сформулируйте понятие особо охраняемой природной территории.
3. В чем заключаются принципиальные отличия различных категорий ООПТ друг от друга? Продемонстрируйте отличия
правовых режимов различных категорий ООПТ посредством составления сравнительной таблицы.
4. Какие категории ООПТ присутствуют в вашем регионе?
5. Какие виды деятельности могут быть запрещены в границах ООПТ?
6. Какие формы собственности на ООПТ предусмотрены действующим законодательством?
7. Каково значения зон экологического бедствия в системе территорий с особым эколого-правовым режимом?
Анисимов, А. П. К вопросу о модернизации правового режима земель особо охраняемых природных территорий /
А. П. Анисимов // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 7.
Анисимов, А. П. 18 тезисов о правовом режиме особо охраняемых территорий / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, Э. В. Доржи-
Горяева // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2012. — № 8.
Анисимов, А. П. Современный взгляд на проблемы и перспективы землепользования в границах особо охраняемых природных
территорий / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, Э. В. Доржи-Горяева // Юрист. — 2012. — № 15.
Анисимов А.П., Чаркин С.А. Правовой режим территорий с особым эколого-правовым статусом и проблемы его
совершенствования // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 3. – С.4-9.
Баскакова, С. И. О законодательном регулировании особо охраняемых природных территорий / С. И. Баскакова,
Е. Ю. Лихачева // Российская юстиция. — 2011. — № 6.
Боголюбов, С. А. Особенности правового режима водного объекта, являющегося памятником природы / С. А. Боголюбов,
Л. В. Журавлева // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 7.
Боголюбов, С. А. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное
право. — 2009. — № 11.
Вдовин, А. В. Повышение эффективности использования природных ресурсов особо охраняемых природных территорий /
А. В. Вдовин // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 7.
Гаврилов, Е. В. Территории традиционного природопользования: понятие, признаки, история возникновения / Е. В. Гаврилов //
Галиновская, Е. А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России /
Е. А. Галиновская // Журнал российского права. — 2010. — № 5.
Даваева, К. К. Правовое регулирование особо охраняемых природных территорий Республики Калмыкия / К. К. Даваева //
Евсегнеева Т. В. Охрана эстетических ресурсов природных ландшафтов в особо охраняемых природных территориях /
Т. В. Евсегнеева // Государство и право. — 2011. — № 5.
Жаворонкова, Н. Г. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий / Н. Г. Жаворонкова // Аграрное и земельное
право. — 2007. — № 4.
Иванова, Е. Н. Значение государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий / Е. Н. Иванова //
Игнатьева, И. А. Правовые проблемы охраны озера Байкал в свете современных тенденций развития законодательства /
И. А. Игнатьева // Государство и право. — 2008. — № 11.
Изъюров, Е. Ю. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»: опыт применения в Республике Коми /
Е. Ю. Изъюров, Л. Я. Огродовая // Экологическое право. — 2011. — № 4.
Карсанин, А. Е. О совершенствовании законодательного регулирования особо охраняемых природных территорий в городе
Москве / А. Е. Карсанин // Право и государство: теория и практика. — 2010. — № 11.
Козырь, О. М. Особо охраняемые природные территории — анализ современного правового регулирования / О. М. Козырь //
Орлов, В. П. Проблемы правового статуса особо охраняемых природных территорий / В. П. Орлов, Т. Е. Голубинская,
М. В. Давыдова // Евразийский юридический журнал. — 2010. — № 1.
Стрежнева, А. В. Использование и охрана природных объектов Сочи как горноклиматического курорта / А. В. Стержнева //
Транин, А. А. Вопросы экологической безопасности хозяйственной деятельности в Арктической зоне России и традиционное
природопользование коренных малочисленных народов / А. А. Транин // Государство и право. — 2011. — № 2.
Транин, А. А. Экологически неблагополучные территории — особый объект экологических отношений / А. А. Транин //
Транин А.А. Зоны экологического бедствия: тенденции развития законодательства // Государство и право. – 2012. - № 12.
Транин А.А. Особенности правового режима экологически неблагополучных территорий // Государство и право. – 2013. - № 2.
ГЛАВА 16.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

знать название законов и подзаконных актов, определяющих правовые основы охраны природных объектов; содержание
требований, предъявляемых к охране отдельных видов природных объектов (земель, вод, недр, лесов, атмосферного воздуха,
объектов животного мира); правоприменительную практику по вопросам охраны природных объектов;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие охрану отдельных природных объектов; грамотно применять
правовые нормы, определяющие порядок охраны отдельных природных объектов;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам охраны отдельных природных объектов.
16.1. Правовое регулирование охраны земель

Все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно
влечет определенные последствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому
в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных как на охрану окружающей среды в целом, так
и составляющих ее компонентов. Последнее направление охраны обусловлено тем, что охрана отдельных видов
природных объектов имеет определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества
окружающей среды. Поскольку все природные объекты имеют тесную связь с землей, наибольшее внимание
законодателя сосредоточено непосредственно на проведении землеохранных мероприятий.
Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю
в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную
опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд руб. в год), эрозия почв (эродированы 21%
всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% — эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно
теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах — до 0,9 т), засоление земель (около 20%
сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель
сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление
земель (около 1300 городов и других поселений — в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
Именно поэтому в ЗК глава «Охрана земель» поставлена на второе, после общих положений, место, что
характеризует изменение законодательных приоритетов в Российской Федерации. Закрепленные в данной главе
требования, обусловленные ч. 2 ст. 36 Конституции, относятся как к органам публичной власти, так
и землепользователям. В частности, ст. 42 ЗК возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц —
не собственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими вред земельному
участку как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка
пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т.д.), не допущению загрязнения,
захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий.
в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том
числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других
природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию,
порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
Согласно п. 1 ст. 4 Закона об охране окружающей среды одним из объектов охраны окружающей среды
от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности являются земли и почвы.
Примечательно, что во многих статьях как ЗК, так и Закона об охране окружающей среды, упоминаются два
объекта охраны – земли и почвы. Интересна позиция законодателя, разделяющего названные два объекта.
Представляется, что это сделано не случайно.
Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель
сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства.
В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например,
согласно п. 4 ст. 13 ЗК, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ
по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения
малопродуктивных земель.
Законодательного определения охраны земель нет ни в ЗК, ни в ином законодательном акте либо
правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду
следующее обстоятельство.
В связи с тем, что в соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК земельные отношения — это отношения по использованию и охране
земель, а также учитывая, что в соответствии со ст. 1 ЗК земля является важнейшим природным объектом и составной
частью окружающей среды, становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все
категории земель в земельном фонде РФ.
Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном
фонде РФ? Представляется, что нет.
Так, земли населенных пунктов не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны,
их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений и т.д. Поэтому
многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель
населенных пунктов не нужны, например, мелиорация.
Различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов
осуществляется преимущественно в культурно-массовых, спортивных и рекреационных целях (например, в отличие
от эксплуатационных или резервных лесов), различными будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана
лесов от пожаров не применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам)
и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней.
Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям
земель в земельном фонде РФ. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех
категорий — недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть
окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие
все же состоялось.
Охрана земель — это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических,
экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья
человека качества земель всех категорий земельного фонда России как составной и неотъемлемой части окружающей
среды в интересах обеспечения устойчивого развития РФ. Данное определение прямо вытекает из международных
природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории.
Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны»
и «использования» земель.
Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения — рациональное
использование земель, которое в ГОСТе определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе
производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального
взаимодействия с природными факторами». Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает
из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель
различные правовые последствия.
В научной литературе последних лет не сформировалось единого понимания соотношения понятий «рациональное
использование» и «охрана земель».
На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование отражают две формы
взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану окружающей среды.
Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических,
градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает
необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального
использования и охраны земель сливаются.
Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель
не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель, и, соответственно, окружающей среды. В этом случае
мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установленных
законодательством норм и правил по охране земель.
Представляется, что охрана земель только в двух случаях не будет никак связана с проблемой рационального
использования земель. Это произойдет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий
(памятников природы, например), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных
в естественном состоянии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.
Общими целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения
земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения
и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным
(вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности.
Однако данные цели имеют несколько декларативный характер, а также носят ярко выраженную
сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере
нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.
Реализация землеохранных мероприятий предполагает возложение обязанностей на землепользователей и органы
публичной власти.
Предусмотренные земельным и экологическим законодательством обязанности правообладателей земельных
участков можно разделить на три группы.
Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предотвратить в будущем вред
земельным участкам. В их числе — сохранение достигнутого уровня мелиорации; защита сельскохозяйственных
угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями; защита земель от водной и ветровой эрозии,
селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными
и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного
загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.
Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудшения качества земель, включая ликвидацию
последствий загрязнения, в том числе биогенного, захламления земель и рекультивацию нарушенных земель,
восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот.
В-третьих, это обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ,
связанных с нарушением земель. На органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь,
возлагаются обязанности по разработке федеральных, региональных и местных программ охраны земель с учетом
особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий, осуществление консервации земель и т.д.
Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв, органами
государственной власти могут устанавливаться экономические стимулы в порядке, определенном бюджетным
и налоговым законодательством.
Отдельным направлением охраны земель является установление на отдельных земельных участках или территориях
особого эколого-правового режима, включающего в себя две разновидности.
Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых
не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. Такие
земли подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного
назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство
и реализация сельскохозяйственной продукции.
Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых
домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания
населения, проведения на этих землях мелиоративных и иных работ определяется Правительством РФ с учетом
нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее
за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают
убытки в соответствии с положениями ст. 57 ЗК, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель,
подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для
использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель
их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны
уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ.
Почвы, представляющие особую ценность по своим характеристикам для Российской Федерации или субъекта РФ,
подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного
использования. При этом обе вышеуказанные меры применяются в тех случаях, когда размер территории или иные
обстоятельства не влекут придании ей статуса ООПТ или зоны экологического бедствия.
16.2. Правовое регулирование охраны лесов

Лесное законодательство, регулируя использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, исходит из понятия
о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Поэтому лес — это совокупность лесной
растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое,
экономическое и социальное значение.
Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (например, городские леса — на землях
населенных пунктов). Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии
с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.
Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются
в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной
Так, в ходе проведения градостроительного зонирования территорий муниципальных образований, для
расположенных в их границах земель лесного фонда градостроительные регламенты не устанавливаются. Это означает,
что порядок использования таких земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами.
В отношении же лесов, расположенных не на землях лесного фонда, а на землях иных категорий, действуют общие
правила градостроительного зонирования. Поэтому, например, городские леса подлежат включению в состав
территориальной зоны рекреационного использования, градостроительный регламент которой предполагает
использование этих земель для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Анализ ЛК позволяет говорить о существовании природоохранных норм общего характера, распространяющихся
на все виды лесов, и специальных норм, конкретизирующих эти общие положения по отдельным категориям лесов.
Общие экологические правила и требования заключаются в том, что все леса подлежат охране от пожаров,
от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите
от вредных организмов.
Применительно к лесам отличия их «охраны» от «защиты» заключаются в характере негативного воздействия. Если
речь идет о негативном физическом, химическом, радиоактивном или ином негативном воздействии,
то противодействие таковому (в том числе ликвидация последствий) именуется ЛК «охраной». Если же речь идет
о биологическом воздействии на леса (угроза причинения им вреда со стороны вредных организмов), то меры
противодействия такой угрозе называются «защитой» лесов.
Каждая из указанных выше групп мероприятий по охране и защите лесов может включать в себя соответствующие
подгруппы.
Так, например, для обеспечения пожарной безопасности в лесах (охране лесов) осуществляется:
— противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог
противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения
авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов;
— создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника и оборудование,
пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных
материалов на период высокой пожарной опасности;
— мониторинг пожарной опасности в лесах;
— разработка планов тушения лесных пожаров;
— тушение лесных пожаров, а также иные меры пожарной безопасности.
Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных
организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение
их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам —
на их локализацию и ликвидацию.
Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии
с Федеральным законом от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений».
В целях охраны и защиты лесов проводятся сбор, анализ и использование информации о лесопатологическом
состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам
(лесопатологический мониторинг), осуществляются авиационные работы, радиационное обследование лесов,
устанавливаются зоны их радиоактивного загрязнения.
Второе направление охраны и защиты лесов заключается в установлении особой системы мер по охране и защите
лесов применительно к отдельным категориям лесов.
Как следует из ЛК, леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются
на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут
быть отнесены к защитным лесам. В этой классификации лесов наиболее ярко проявляется природоохранное
и природоресурсное направление взаимодействия природы и общества. Особенности использования, охраны, защиты,
воспроизводства всех трех групп лесов устанавливаются ст. 102—109 ЛК, причем в защитных и эксплуатационных
лесах могут быть выделены особо защитные участки лесов.
С учетом особенностей правового режима защитных лесов, в их составе выделяются: леса, расположенные на особо
охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции
защиты природных и иных объектов; ценные леса.
ЛК подробно регламентирует особенности охраны в каждой группе и подгруппе лесов. Например, ст. 104 ЛК
указывает, что в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных
насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных
целях.
Общая экологическая обязанность по охране и защите лесов возложена ЛК на органы государственной власти
и органы местного самоуправления.
В то же время в составе земель лесного фонда могут выделяться отдельные лесные участки, находящиеся, как и весь
лесной фонд, в федеральной собственности. Такие участки могут предоставляться в постоянное (бессрочное)
пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование (юридическим лицам) либо аренду, безвозмездное срочное
пользование гражданам для осуществления различных видов использования лесов. На этих лиц возлагаются
и обязанности по охране и защите лесов.
Следует подчеркнуть, что деревья, произрастающие в лесах, являются объектами лесных отношений
и самостоятельного правового регулирования лишь до тех пор, пока сохраняется биологическая связь между деревьями
и прочей древесной растительностью, с одной стороны, и землей — с другой. Использование древесины и иных
заготовленных даров леса регулируется гражданским, а не лесным или экологическим законодательством.
Содержание экологических обязанностей граждан и юридических лиц — участников лесных отношений
определяется лесохозяйственным регламентом и проектом освоения лесов.
В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков,
устанавливаются: виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со ст. 25 ЛК; возрасты
рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;
ограничение использования лесов в соответствии со ст. 27 ЛК; требования к охране, защите, воспроизводству лесов.
Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими
использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.
Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют
также проект освоения лесов в соответствии со ст. 12 ЛК. Оно осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого,
рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Освоение
лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.
Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения
высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения
полезных функций лесов. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных,
защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным
использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов
и выполняемыми ими полезными функциями.
При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются: организация использования лесов; создание
и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; проведение мероприятий по охране,
защите, воспроизводству лесов; проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных
объектов.
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного
регламента и проекта освоения лесов в части охраны и защиты лесов является основанием для досрочного расторжения
договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного
прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного срочного
пользования лесным участком.
В случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы
государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите,
воспроизводству лесов путем проведения торгов в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд». При размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов
одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В этих целях заключается
договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ
по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений.
В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных
лесных растений, занесенных в Красную книгу РФ или красные книги субъектов РФ, может запрещаться
осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению
численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения
осуществления этой деятельности.
Таким образом, охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических особенностей и включают в себя
комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесов, располагающихся
на землях лесного фонда и землях иных категорий, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления,
загрязнения, иных негативных воздействий.
16.3. Правовое регулирование охраны вод

Водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное
сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водные объекты используются
для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и (или) дренажных вод, производства
электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей, предусмотренных ВК.
Необходимо иметь в виду, что в число отношений, регулируемых водным законодательством, не входят отношения
по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, равно как и отношения
по поводу воды, изъятой из водных объектов (они регулируются гражданским, санитарным и иным
законодательством).
Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других
особенностей подразделяются на поверхностные и подземные водные объекты.
Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются
водными объектами общего пользования (общедоступными водными объектами). Это означает, что каждый гражданин
имеет беспрепятственный доступ к таким водным объектам, может бесплатно использовать их для личных и бытовых
(но не предпринимательских) нужд.
Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) также
предназначается для общего пользования. Ее ширина составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов,
а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км (ширина их береговой полосы 5 м).
Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой
полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для
осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. Данная форма
водопользования является разновидностью общего природопользования, осуществляемого без специальных
разрешений органов публичной власти (в отличии, например, от разведки и добычи полезных ископаемых,
осуществляемой на основании специальных договоров, заключаемых с органами публичной власти), и являющегося
формой реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
Охрана вод — это система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Как и в
случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей
на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также органы публичной власти).
В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов Минприроды России утверждаются
схемы комплексного использования и охраны водных объектов, включающие в себя систематизированные материалы
о состоянии водных объектов и об их использовании, и являющиеся основой осуществления водохозяйственных
мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Целью
их разработки является определение допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определение
потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечение охраны водных объектов; определения основных
направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства,
обеспечивается путем установления и соблюдения НДФВ на водные объекты.
НДФВ на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических
веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.
Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные
объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Целевые
показатели качества воды в водных объектах разрабатываются уполномоченными Правительством РФ федеральными
органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом их природных особенностей,
а также условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна.
За состоянием водных объектов осуществляется государственный контроль и надзор. Его задачей является
обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима
использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон
и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.
Реализация водоохранных требований возлагается на собственников водных объектов, которые обязаны
осуществлять мероприятия по их охране, предотвращению загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры
по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в публичной собственности
(федеральной, субъектов РФ или муниципальных образований), осуществляется соответствующими исполнительными
органами власти в пределах их полномочий.
При использовании водных объектов, физические и юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные
мероприятия и мероприятия по охране водных объектов.
Данные обязанности заключаются в недопущении нарушений прав других собственников водных объектов,
водопользователей, а также причинении вреда окружающей среде; содержании в исправном состоянии
эксплуатируемых ими очистных сооружений и расположенных на водных объектах гидротехнических и иных
сооружений; информировании уполномоченных исполнительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах; своевременном осуществлении
мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах; ведении учета объема
забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод,
их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатном
предоставлении в установленные сроки результатов такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти и т.д.
Водное законодательство предусматривает ряд оснований для приостановления или ограничения
водопользования.
Так, водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае угрозы причинения вреда жизни или
здоровью человека; возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или
техногенного характера; причинения вреда окружающей среде; иных предусмотренных федеральными законами
случаях.
Эти общие требования конкретизируются, с одной стороны, применительно к отдельным видам водных объектов, и,
с другой стороны, применительно к отдельным видам деятельности, которая может негативно отразиться на состоянии
водных объектов.
В рамках первого направления предусматриваются следующие требования.
В первую очередь это требования к охране водных объектов от загрязнения и засорения.
Сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных
из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), запрещаются.
Проведение на водном объекте работ, в результате которых образуются твердые взвешенные частицы, допускается
только в соответствии с требованиями федерального законодательства. Содержание радиоактивных веществ и других
опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно
предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов,
и иные нормативы.
Запрещается захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, сброс сточных вод,
содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека
веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты; проведение взрывных
работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества.
Экологическим законодательством установлен запрет загрязнения и засорения болот отходами производства
и потребления, нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Осушение либо иное
использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот,
других водных объектов и к истощению вод.
Кроме того, следует выделить требование о запрете несанкционированного сброса сточных вод на ледники,
снежники, а также засорение ледников, снежников отходами производства и потребления, загрязнение
их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Забор (изъятие) льда из ледников не должен
оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод.
К физическим и юридическим лицам, чья деятельность оказывает или может оказать негативное воздействие
на состояние подземных водных объектов, предъявляется требование об обязанности принимать меры
по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также по соблюдению установленных нормативов
допустимого воздействия на них. На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или
могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать
места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие
негативное воздействие на состояние подземных вод.
В рамках второго направления водоохраной деятельности, предусматривающего специальные меры по охране
водных объектов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предусматриваются следующие требования.
В первую очередь, это требования по охране водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции,
вводе в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов.
При осуществлении данных видов деятельности и при внедрении новых технологических процессов должно
учитываться их влияние на состояние водных объектов, соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные
объекты. Не допускается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными
водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах. Ввод
в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки,
без оборудования их средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной
аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ запрещается.
При эксплуатации водохозяйственной системы (комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения
рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений) запрещается: осуществлять
сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя
из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно
допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих
требованиям технических регламентов; производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме,
оказывающем негативное воздействие на водный объект; осуществлять сброс в водные объекты сточных вод,
в которых содержатся возбудители инфекционных заболеваний, а также вредные вещества, для которых
не установлены нормативы предельно допустимых концентраций.
Нарушение требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление
или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем.
В указанную группу входят и требования к охране водных объектов при проведении работ.
Так, проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна
и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий
осуществляется в соответствии с требованиями водного, экологического и градостроительного законодательства.
Водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры
по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения,
осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Орошение, в том
числе с использованием сточных вод, качество которых соответствует требованиям нормативов допустимого
воздействия на водные объекты, осушение и другие мелиоративные работы должны проводиться одновременно
с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных
площадей.
Экологические требования по охране водных объектов распространяются и на случаи их использования для целей
производства электрической энергии.
Водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики
и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов. Использование водных объектов
для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с учетом интересов
других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований
к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований
о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Отдельного упоминания заслуживает «территориальное» направление охраны вод, включающее в себя три
разновидности: создание водоохранных зон (и входящих в их состав прибрежных защитных полос); создание особо
охраняемых природных территорий, в состав которых входит один или несколько водных объектов; придание
территории, на которой находится один или несколько водных объектов, статуса зоны экологического бедствия.
Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов,
озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной
деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения
их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного
и растительного мира.
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, где вводятся дополнительные
ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер,
водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других населенных
пунктов устанавливается от соответствующей береговой линии. Например, ширина водоохранной зоны рек или ручьев
устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: до 10 км — в размере 50 м; от 10 до 50 км —
в размере 100 м; от 50 км и более — в размере 200 м.
Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта
и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до трех градусов и 50 м для уклона три и более
градуса.
В границах водоохранных зон запрещаются: использование сточных вод для удобрения почв; размещение
кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических,
взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе
с вредителями и болезнями растений; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных
средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах,
имеющих твердое покрытие.
В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод
в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов
сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии
с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
В границах прибрежных защитных полос, кроме того, запрещаются: распашка земель; размещение отвалов
размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое,
рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами.
Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены указанные водные объекты,
устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Специфика такой
особой охраны заключается в том, что запрещается сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты,
содержащие природные лечебные ресурсы; отнесенные к особо охраняемым водным объектам.
Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах: зон, округов
санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; первой, второй зон округов
санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; рыбоохранных зон,
рыбохозяйственных заповедных зон. Особый порядок охраны имеет озеро Байкал — природный объект всемирного
наследия.
В соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды зонами экологического бедствия могут
объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений
происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного
мира, другим объектам окружающей среды.
16.4. Правовое регулирование охраны недр

Недра — это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной
поверхности и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Следовательно, недра не имеют нижней границы и простираются вглубь вплоть до ядра Земли (хотя реально человек
не бурил еще скважин глубже 15 км). Юридическое понятие «недра» не отождествляется с содержащимися в недрах
полезными ископаемыми (недра — более широкое понятие, чем полезные ископаемые). Аналогично нельзя
отождествлять воду и водный объект.
Рассматривая проблему правовой охраны недр, необходимо четко представлять объект такой охраны. Специфика
недр обусловливает возможность антропогенного воздействия на них как непосредственно, так и в результате
загрязнения почв и водных объектов. Следовательно, необходимо различать, с одной стороны, правовую охрану недр
от вредного воздействия окружающей среды, и, с другой стороны, охрану окружающей среды от вредного воздействия
последствий всех видов горных работ.
Традиционный взгляд на недропользование как на неиссякаемый источник пополнения бюджетов в последние годы
не соответствует действительности.
Исследователи выделяют две основные проблемы в сфере рационального использования и охраны недр. Это
неэффективное использование ресурсов недр при усложнении условий эксплуатации месторождений и возрастающее
воздействие добычи полезных ископаемых на окружающую среду.
Указанные проблемы проявляются в игнорировании проведения природоохранных мероприятий при ликвидации
рудников и шахт, а также ликвидации отдельных объектов на действующих горнодобывающих предприятиях.
В числе непосредственных направлений воздействия горного производства на окружающую среду можно отнести
следующие:
— загрязнение атмосферного воздуха пылью и газами в ходе ведения буровых работ, в процессе переработки
полезных ископаемых, сжигание попутного газа, аварийные выбросы и т.д.;
— нарушение гидробаланса на территории района разработки — происходит из-за необходимости осушения
месторождений, что приводит к понижению уровня грунтовых вод; складирование жидких отходов часто способствует
подтоплению прилегающих территорий;
— загрязнение и истощение поверхностных и подземных вод из горных выработок, промплощадок и т.д.;
— ухудшение качества, нарушение и временное отчуждение земель — в результате загрязнения почв, подтопления
или осушения территорий и т.д.;
— образование значительных объемов промышленных отходов ‹ См.: Комментарий к Закону РФ «О недрах». М., 2001. С. 226—
227.›.
Учитывая, что недра являются составной частью окружающей среды, законодатель предусматривает ряд
направлений по их охране и рациональному использованию, среди которых особо следует выделить следующие.
Первым направлением является установление обязательных экологических требований к недропользователям,
осуществляющим горные работы.
В числе таких требований — охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров
и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или
осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами,
особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов
производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче
полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предотвращение
накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых
для питьевого или промышленного водоснабжения и т.д.
Предусмотрен и ряд гарантий недопущения вредного воздействия на окружающую среду в ходе осуществления
недропользования.
Главной из них является возможность привлечения нарушителей вышеуказанных требований к юридической
ответственности, заключающейся в том, что право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или
прекращено в установленном законодательством порядке. Публичный интерес в правоотношениях недропользования
виден и при анализе положений ст. 8 Закона о недрах, предусматривающей возможность ограничения или запрещения
пользования отдельными участками недр без вины недропользователя, если это потребуется в целях обеспечения
национальной безопасности и охраны окружающей среды.
Также гарантии экологически правомерного поведения недропользователей предполагает обязательность
проведения следующих мероприятий (данный перечень не носит исчерпывающего характера): ОВОС всех
планируемых видов горных работ; распространение на обеспечение безопасности горных работ требований,
предусмотренных Законом о промышленной безопасности и т.д.
Второе направление заключается в создании особо охраняемых геологических территорий.
Его суть заключается в том, что редкие геологические обнажения, минералогические образования,
палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность,
могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками
природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников
и памятников, запрещается.
В ст. 33 Закона о недрах указывается, что, в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических
и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов,
представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы
на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию. Это предполагает
необходимость знакомства недропользователя с последними научными исследованиями и интересами в нескольких
отраслях научного знания. Более того, представляется, что не специалисту весьма сложно отличить, например,
отдельные палеонтологические находки от обработанных природой кусков камня.
16.5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха

В конце XVIII века А. Н. Радищев в своем знаменитом «Путешествии из Петербурга в Москву» восклицал, что
единственное, чего нельзя отнять у крестьянина, так это воздух. Научно-технический прогресс подвел нас к решению
этой задачи, обусловив параллельное формирование воздухоохранного законодательства, о котором и пойдет речь
ниже.
Атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную
смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Атмосферный
воздух может использоваться как в качестве места размещения выбросов промышленных предприятий и иных
объектов, так и в процессе общего природопользования, т.е. использования человеком ресурсов атмосферного воздуха
для естественного поддержания жизни.
Охрана атмосферного воздуха — система мер, осуществляемых органами государственной власти РФ
и субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения
качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую
среду.
Охрана атмосферного воздуха занимает особое место в системе охраны окружающей среды, особенно если учесть,
что в последние годы антропогенное воздействие на воздушную среду резко усилилось.
Действующая правовая конструкция охраны атмосферного воздуха существенно отличается от аналогичных
конструкций охраны земли, лесов и иных природных объектов. Эта особенность заключается в отсутствии права
собственности на воздух у какого-либо субъекта. При этом всеми государствами атмосферный воздух активно
используется в качестве ассимиляционного потенциала размещения в нем выбросов вредных веществ на основании
разрешения компетентных государственных органов.
Таким образом, в отношении атмосферы государство объективно осуществляет правомочия собственника
(устанавливая лимиты вредных выбросов), а хозяйствующие субъекты — правомочия пользователей. Поэтому
официальное признание атмосферы объектом природопользования имело бы большое как теоретическое, так
и практическое значение, позволило бы упорядочить атмосферопользование, в том числе в процессе эксплуатации
автотранспорта‹ См.: Минниахметов Р. Г. Правовая охрана атмосферного воздуха от автотранспортного загрязнения : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Уфа, 1999. С. 17.›.
Несмотря на эту недоработку, в Российской Федерации объективно существует система правовых норм,
регулирующих охрану атмосферного воздуха от антропогенных воздействий.
Более того, в юридической науке сделан обоснованный вывод о том, что в настоящее время в российской
действительности сложились специфические общественные воздухоохранные отношения, которые нуждаются
в обособленном правовом регулировании. Следовательно, существует и воздухоохранное право, имеющее
самостоятельный предмет регулирования — воздухоохранные общественные отношения, которое опирается
на определенные принципы, являющиеся как общими для всего экологического права, так и характерными для этой
общности правовых норм; имеет свою систему и внутреннюю структуру‹ См.: Габитов Р. Х. Теоретические проблемы правовой
охраны атмосферы земли в современных условиях : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Уфа, 2000. С. 21.›.
Основной задачей реально сложившегося сегодня российского законодательства об охране атмосферного воздуха
является установление системы обязанностей природопользователей и органов публичной власти.
В числе обязанностей природопользователей (главным образом, юридических лиц) следует отметить
необходимость соблюдения нормативов вредного воздействия на атмосферный воздух; планирование мероприятий
по охране воздуха; необходимость получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух и разрешений на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух; проведение инвентаризации
выбросов; осуществление производственного контроля и т.д.
Разновидностью данной группы обязанностей являются требования по охране атмосферного воздуха не только
на стадии эксплуатации, но и на стадиях проектирования, размещения, строительства и реконструкции объектов
Ряд обязанностей возложен и на органы государственной власти. В их числе установление порядка разработки
и утверждения гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых
уровней физического воздействия на атмосферный воздух и других экологических нормативов в целях охраны
атмосферного воздуха; формирование и обеспечение реализации федеральных целевых программ охраны
атмосферного воздуха; установление порядка государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ
в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; организация и финансирование государственного
мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения; организация информирования населения
о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха.
В качестве формирующейся обязанности, постепенно осознаваемой и проявляющейся в деятельности органов
публичной власти, является планирование развития автодорожной сети в населенных пунктах и за их пределами
в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. В таких документах отмечаются
имеющиеся и планируемые автомобильные магистрали, стоянки автомобильного транспорта; в соответствии с этими
документами будут предусматриваться бюджетные средства на строительство данных объектов транспортной
инфраструктуры.
Это позволит снизить антропогенную нагрузку на атмосферный воздух в городах в результате, например,
строительства обводных транспортных магистралей, а также регулированием безостановочного движения транспорта
по улицам, позволяющего ликвидировать пробки и снизить объемы выбросов отсутствием простоя на светофорах.
Наряду с этим, законодательство об охране атмосферного воздуха прямо запрещает проектирование, размещение
и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести
к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению
генетического фонда растений и животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды.
Рассматривая проблему охраны атмосферного воздуха, следует учитывать и ее трансграничный аспект.
По некоторым данным, на европейской части территории РФ за год выпадает 2,4 млн т окисленных серы и азота, в том
числе 1,39 млн т (57%) в результате трансграничного переноса. Основной вклад в трансграничное подкисление
территории России вносят Украина, Польша, Беларусь, Румыния и Германия. Суммарные выпадения окислов серы
и азота от российских источников, расположенных в европейской части РФ, составили 1,4 млн т. Таким образом,
практически две трети населения РФ проживает на территориях, где уровень загрязнения атмосферного воздуха
не соответствует гигиеническим нормативам‹ См.: Черных В. Д. Основные задачи по обеспечению воздухоохранной деятельности
в Российской Федерации // Экологическое право. 2002. № 3. С. 40.›.
16.6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира

Животный мир — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно
населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным
ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Животный мир как объект правовой охраны характеризуется рядом признаков, которые закреплены в экологическом
и фаунистическом законодательстве. К ним относятся:
— принадлежность к дикой фауне;
— нахождение диких животных в состоянии естественной свободы, под которой понимается непосредственная
естественная связь животного с окружающей средой; дикие животные, находящиеся в зоопарках, вольерах, а также
некоторые виды животных (например, северные олени), содержащиеся в полувольных условиях, охраняются как
товарно-материальные ценности в соответствии с требованиями гражданского права;
— установление территориальных границ нахождения дикого животного; только на территории РФ они входят
в единый государственный фаунистический фонд, это важно при определении мигрирующих животных;
— непотребляемость объекта, т.е. при переходе отдельного животного с территории РФ на территорию другого
государства, а также при уничтожении отдельных экземпляров в результате охоты, рыболовства и т.д., животный мир
в целом как объект охраны не исчезает; термин «потребляемость» относится не к отдельным объектам или видам
животного мира (которые, конечно, потребляемы), а к фаунистическому фонду в целом, поскольку даже если
сохранится хотя бы одно дикое животное, отвечающее названным признакам, фаунистический фонд сохраняется ‹ См.:
Малая Т. Н. Право собственности на животный мир : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 11—13.›.
В ряде исследований ранее указывалось еще на один признак — полезность, который был закреплен
в законодательстве 1960-х гг. Однако впоследствии большинство ученых и законодатель отказались от деления
животных на полезных и вредных, ибо оно всегда носило условный характер. Поскольку в природе все взаимосвязано,
то отдельные виды животных в различной обстановке могут быть как вредными, так и полезными. Так, заяц или дикий
кабан при оптимальной численности на 1 км охотничьих угодий — животные полезные, однако в случае превышения
их численности уже являются вредными, поскольку могут нанести существенный вред лесному и сельскому хозяйству.
Использование животного мира — изучение, добывание объектов животного мира или получение пользы от них
иными способами для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды
обитания или без такового. Использование объектов животного мира не должно приводить в долгосрочной
перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира.
Охрана животного мира — деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение
устойчивого существования животного мира, а также на создание условий устойчивого использования
и воспроизводства объектов животного мира. Одним из направлений деятельности по охране животного мира является
охрана среды обитания животного мира.
Законодательно установлено два режима охраны животных.
Общий режим охраны устанавливается Законом о животном мире.
По критерию возможности быть объектом охоты и рыболовства, данный закон определяет две категории объектов
животного мира с общим режимом правовой охраны:
— объекты животного мира, которые являются объектами охоты или рыболовства (их перечень указан
в постановлениях Правительства РФ); в отношении таких объектов животного мира предусматриваются гуманные
способы охоты;
— объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты или рыболовства; их добывание или иное
использование, согласно ст. 43 Закона о животном мире, допускается только по разрешениям специально
уполномоченных государственных органов.
Особый режим охраны устанавливается указанным законом в отношении объектов животного мира, отнесенных
к числу особо охраняемых, в том числе указанных в Красной книге РФ и Красных книгах субъектов РФ.
При этом действуют правила, распространяемые на все указанные категории объектов животного мира. В их числе —
установление системы ограничений и контроля за изъятием объектов животного мира из среды их обитания (например,
для акклиматизации или гибридизации), требования к природопользователям при осуществлении ими хозяйственной
деятельности (обязательность применения технологий ведения сельскохозяйственных или иных работ, не подвергающих
уничтожению объекты животного мира), а также создание особо охраняемых природных территорий.
Так, в соответствии со ст. 15 Закона об особо охраняемых природных территориях, в границах национального парка
запрещена промысловая охота и рыболовство, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов
растительного и животного мира, сбор биологических коллекций и т.д. Следовательно, охране подлежат все виды
растений и животных, находящиеся в границах данной категории ООПТ.
Отнесение объектов животного мира в категорию редких и находящихся под угрозой исчезновения растений,
животных и других организмов означает, что их численность и ареал резко сократились и продолжают сокращаться
в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды
не могут выжить без активного вмешательства человека.
Для их сохранения устанавливается режим особой охраны, при этом существует три уровня учета и охраны редких
и исчезающих растений и животных, осуществляемых посредством ведения Красных книг. Первый уровень — это
участие в ведении Международной Красной книги и Красной книги государств — участников СНГ, второй уровень —
ведение Красной книги РФ и третий — Красных книг субъектов РФ.
Так, например, в Красную книгу Ростовской области, изданную в 2003 г., вошли 253 вида редких животных.
Однако, несмотря на разработку почти во всех субъектах РФ региональных Красных книг, остается нерешенной
проблема повышения эффективности данного направления охраны животных и растений. Одним из ее аспектов
является отсутствие административной ответственности за нарушения законов и иных нормативно-правовых актов
субъектов РФ о Красных книгах субъектов РФ. Подобные нормы могли бы содержаться в КоАП субъекта РФ (равно
как и нормы об ответственности за нарушение положений Красной книги почв субъекта РФ).
Красная книга РФ — официальный документ, содержащий свод сведений о состоянии, распространении и мерах
охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных
и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории РФ, континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне РФ. По своей юридической природе Красные книги являются разновидностью
кадастров природных ресурсов и объектов. Ведение Красной книги РФ осуществляется Минприроды России.
Красная книга РФ должна издаваться не реже одного раза в десять лет. Растения и животные, которые туда попали,
повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается всякая деятельность, которая ведет
к сокращению их численности или ухудшению среды обитания. Юридические лица и граждане, осуществляющие
хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают такие животные, несут повышенную
ответственность за уничтожение этих объектов животного и растительного мира в соответствии со ст. 259 УК
«Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации».
Объекты животного и растительного мира могут также попадать под действие международных соглашений
и конвенций, либо быть занесенными в Международную Красную книгу и Красную книгу государств-участников СНГ.
Так, шесть видов беспозвоночных и 123 вида позвоночных животных, обитающих в Российской Федерации, занесены
в Красный список Международного союза охраны природы.
Особое внимание международные природоохранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны,
к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все
китообразные. Сохранение многих видов животных (сайгак, джейран, кубанский и дагестанский туры, манул и др.)
требует проведения специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.
В Красную книгу РФ занесено 415 видов (подвидов, популяций) животных и 533 вида растений, 17 видов грибов.
Перечень животных, которые занесены в Красную книгу РФ за последние годы, увеличился в 1,6 раза. При этом 38
видов животных исключено из Красной книги РФ, поскольку им перестала угрожать опасность исчезновения.
Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается
в исключительных случаях в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья
населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных
и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.
Рассматриваемая проблема имеет и еще один важный аспект, вытекающий из положений международных
договоров, регламентирующих ввоз, вывоз и транзитную перевозку редких и находящихся под угрозой исчезновения
растений и животных. Среди указанных международных документов следует выделить Конвенцию о международной
торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.),
а также Перечни видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий, рыб, беспозвоночных и растений, экспорт,
реэкспорт и импорт которых, а также их частей или дериватов, разработанный в соответствии с данной Конвенцией.
Выполнение требований Конвенции и последующих резолюций и решений конференций стран — членов Конвенции
обусловило разработку и внедрение национального законодательства, регулирующего торговлю и использование видов
диких животных и растений (их частей, дериватов и любых изделий из них), включенных в Перечни к Конвенции.
Введение таких требований в п. 3 ст. 60 Закона об охране окружающей среды означает установление
на законодательном уровне государственного регулирования соответствующей деятельности, включающего в себя
введение определенных ограничений гражданского оборота образцов диких животных и растений, а также установление
мер ответственности за нарушения в сфере их оборота и использования.
В настоящее время регулирование оборота диких животных и растений, включенных в Перечни к Конвенции,
осуществляется на основании Закона о животном мире, Таможенного кодекса РФ, иных федеральных законов и ряда
подзаконных нормативных правовых актов. Из данных документов следует, что вывоз с территории РФ видов
животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, допускается при наличии
специального разрешения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации, а ввоз таких видов
животных и растений на территорию РФ — при наличии разрешения административного органа по Конвенции или
другого компетентного органа страны-экспортера, а в случаях, предусмотренных Конвенцией, и разрешения
Административного органа по Конвенции в Российской Федерации.
Ввоз на территорию РФ или иностранных государств подпадающих под действие Конвенции видов животных
и растений, их частей или дериватов, добытых в открытом море судами, плавающими под флагом РФ, допускается при
наличии разрешения (сертификата) Административного органа по Конвенции в Российской Федерации. Данный орган
принимает решение и в отношении юридической судьбы конфискованных и обращенных в собственность государства
диких животных и растений, их частей или производимой из них продукции — дериватов, попадающих под действие
Конвенции.
Административными органами по обязательствам, проистекающим из данной Конвенции в Российской Федерации
являются Росприроднадзор, находящийся в ведении Минприроды России (в отношении видов дикой фауны и флоры,
находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб), а также Росрыболовство (в отношении
осетровых видов рыб).
Однако эффективность мер по охране редких и исчезающих животных и растений пока не достаточно высока,
а имеющаяся правовая база нуждается в совершенствовании.

1. Дайте определение охраны земель. Укажите ее цели.
2. Разъясните основные направления охраны земель.
3. Разъясните содержание и соотношение терминов «лес» и «лесной фонд». Каковы основные направления охраны лесов? В чем
принципиальное отличие правового режима защитных, эксплуатационных и резервных лесов?
4. Дайте определения водному объекту. Раскройте содержание основных направлений охраны водных объектов.
5. Разъясните понятие «недра». Существует ли критерий, по которому можно определить грань между землей и недрами?
Назовите виды недропользования, причиняющие вред окружающей среде.
6. Назовите основные направления охраны окружающей среды при ведении горных работ. Укажите существующие гарантии
соблюдения природоохранных интересов при ведении горных работ.
7. Дайте характеристику атмосферному воздуху как объекту экологических отношений. Что понимается под охраной атмо-
сферного воздуха?
8. Укажите обязанности природопользователей и органов публичной власти в сфере охраны атмосферного воздуха.
9. Дайте определение понятия и признаков объекта животного мира.
10. Назовите основные категории объектов животного мира с дифференцированным режимом правовой охраны.
11. Разъясните необходимость и порядок ведения Красной книги РФ.
Анисимов, А. П. Правовое регулирование охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв / А. П. Анисимов //
Закон и право. — 2005. — № 6.
Анисимов, А. П. Правовой режим животных как объекта гражданских и иных правоотношений / А. П. Анисимов, Д. Э.
Копылов, А. А. Мохов // Современное право. — 2007. — № 4.
Белецкая, Р. И. Правовая охрана подземных водных объектов от засорения / Р. И. Белецкая // Право и государство: теория
и практика. — 2010. — № 11.
Боголюбов, С. А. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов /
С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 1.
Выходцева, С. А. Совершенствование законодательства России в сфере охраны диких животных на особо охраняемых
природных территориях / С. А. Выходцева // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 5.
Габитов, Р. Х. Воздухоохранное право: ключевые понятия / Р. Х. Габитов // Экологическое право. — 2004. — № 5.
Евсегнеева, Т. В. Проблемы туристической деятельности как фактор правовой охраны природных ландшафтов /
Т. В. Евсегнеева // Гражданин и право. — 2011. — № 4.
Жуйков, В. М. Правовая охрана природных ресурсов — важное направление экологической политики / М. В. Жуйков //
Лешков, А. Г. Наводнение как фактор загрязнения водных объектов. Пути законодательного решения проблемы / А. Г. Лешков //
Закон и право. — 2010. — № 8.
Мартынюк С.Б. О совершенствовании административных регламентов федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов // Закон и право. – 2013. - № 8.
Могильная, Е. А. Правовое обеспечение охраны и использования почв / Е. А. Могильная // Аграрное и земельное право. —
2008. — № 10.
Мухина, Э. Н. Правовое регулирование охраны подземных вод в Российской Федерации / Э. Н. Мухина // Аграрное и земельное
право. — 2009. — № 9.
Насонова, А. Становление и развитие правовой охраны животного мира со времен «Русской Правды» до начала XX века /
А. Насонова // Закон и право. — 2010. — № 2.
Сиваков, Д. О. Режим водоохранных зон: охрана вод и лесов / Д. О. Сиваков // Законодательство и экономика. — 2008. — № 10.
Сиваков, Д. О. Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России / Д. О. Сиваков // Журнал российского права. — 2010. —
№ 2.
Тимофеев, Л. П. Деградация земель России / Л. П. Тимофеев // Аграрное и земельное право. — 2007. — № 4.
Чашкин, П. В. Правовая охрана редких и исчезающих видов животных / П. В. Чашкин // Аграрное и земельное право. —
2007. — № 11.
Щеблыкина, И. В. Проблемы законодательства и поиск оптимальной модели защиты и охраны водных биологических ресурсов
в Российской Федерации / И. В. Щеблыкина // Современное право. — 2012. — № 10.
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 17.
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

знать понятие и основные направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды; наименования
международно-правовых актов, регламентирующих различные вопросы охраны окружающей среды;
уметь правильно толковать нормы международного и экологического права, регулирующие вопросы международного
сотрудничества в области охраны окружающей среды.
17.1. Понятие международного права окружающей среды

Международное право окружающей среды — совокупность международно-правовых принципов и норм,
регулирующих международные отношения по поводу охраны окружающей среды от негативных воздействий
и рациональному использованию ее отдельных компонентов в целях обеспечения благоприятных условий для жизни
и здоровья настоящего и будущего поколений людей.
В своем развитии международное право окружающей среды прошло несколько этапов.
Первые сведения о закреплении норм международного права окружающей среды дошли до нас из источников
права Древнего Китая (VII в. до н.э.). Так, заключались международные договоры об охране редких пород зверей
и птиц. Первенство в этом вопросе восточных цивилизаций не является случайным. Если сознание западных
цивилизаций является жестко рациональным (об охране окружающей среды заговорили лишь тогда, когда нечего
стало есть, пить и нечем дышать), то восточное сознание всегда было направлено на созерцание и гармонию
с окружающей средой.
Появление истинно международных, а не локальных норм международного права окружающей среды относится
ко второй половине XIX в. — 1913 г.
В этот период еще отсутствовала полная система международно-правовых договоров, комплексно регулирующих
охрану окружающей среды. Однако уже осуществляются отдельные мероприятия (заключаются договоры) по охране
отдельных видов животных (например, Соглашение об охране морских котиков от 6 ноября 1897 г.) или отдельных
природных объектов (например, Конвенция о судоходстве на Рейне 1868 г., регулирующая охрану реки
от загрязнения).
Третий период развития международного экологического права охватывает 1913—1948 гг.
17 ноября 1913 г. в Берне на I международной конференции, посвященной «международной защите природы»,
произошла первая в мире попытка наметить план мероприятий по международной охране окружающей среды в целом,
а не отдельных ее элементов. В конференции принимали участие представители науки из 17 стран, включая
и Российскую империю. На Конференции было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии
по международной охране природы. Однако совещание носило, в основном, информационно-организационный
характер и никаких практических мер по охране природы не выработало.
Четвертый период развития международного экологического права охватывает 1948—1972 гг.
Начало этого этапа в международном сотрудничестве по охране окружающей среды связано с созданием ООН
и первой международной природоохранительной организации, учрежденной в 1948 г., которая первоначально
именовалась «Международный союз охраны природы». В этот период впервые в мировой истории была подготовлена
и проведена в Стокгольме в 1972 г. международная конференция, провозгласившая право каждого жителя Земли
Пятый период развития международного экологического права охватывает 1972—1992 гг.
На данном этапе в различных международно-правовых актах складывается и проявляет себя система
международно-правовых гарантий права человека на благоприятную окружающую среду. Происходит «экологизация»
международного права, а также закрепление механизма гарантий не только на универсальном уровне в рамках системы
ООН, но и на региональном уровне в рамках таких международных органов, как Совет Европы, ОБСЕ и т.д.
Шестой период развития международного экологического права охватывает 1992 г. — до сегодняшнего дня.
На проходившей в 1992 г. Международной конференции в Рио-де-Жанейро были подведены итоги сотрудничества
по обеспечению благоприятного качества окружающей среды, и намечены долгосрочные планы на будущее. Данные
планы были конкретизированы и дополнены на международном саммите ООН по проблемам охраны окружающей
среды, который состоялся в Йоханнесбурге в 2002 г., и на международной конференции ООН по устойчивому
развитию «Рио+20», состоявшейся 20—22 июня 2012 г. в Рио-де-Жанейро.
Международное право окружающей среды является молодой отраслью, которая выделилась из таких отраслей
международного права, как международное морское, воздушное, космическое право.
Данные отрасли регулируют отношения по поводу эксплуатации соответствующих природных ресурсов и имеют
в своей основе иные приоритеты — обеспечение реализации прав суверенных государств по использованию
природных ресурсов. Международное право окружающей среды основывается на использовании природных ресурсов
с учетом ограничений, вводимых в интересах международной охраны окружающей среды.
Выход на международный уровень вопросов урегулирования отношений по поводу охраны окружающей среды
обусловлен двумя основными факторами. Во-первых, развитием научно-технического прогресса. Во-вторых, резким
увеличением популяции человечества, которое приводит к дисбалансу мировых экологических связей (сегодня
человечество не обладает естественными врагами, способными регулировать его численность).
Вопросы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов регулируются национальным
законодательством до тех пор, пока они не выходят за пределы территориальных границ государства.
Закрепленное в Конституции положение, согласно которому нормы международного права имеют большую
юридическую силу, чем нормы, закрепленные в национальном законодательстве, в полной мере распространяется и на
сферу регулирования экологических отношений. В связи с интернационализацией проблем в сфере окружающей
среды, общие нормы российского права все более приобретают отсылочный характер, т.е. отсылают правоприменителя
к международному законодательству за нормой, подлежащей применению (Закон об охране окружающей среды, Закон
о животном мире и т.д.). Кроме того, российские законы закрепляют принципы международного сотрудничества РФ
в сфере окружающей среды.
Формирование международного права окружающей среды произошло на основании принципа «пользуйся так
своим, чтобы не вредить другому». Международное право окружающей среды имеет самостоятельный предмет
правового регулирования — международные экологические отношения, которые можно условно разделить на три
группы:
— отношения по предотвращению и ограничению вредных воздействий на состояние окружающей среды, которые
могут быть решены лишь усилиями всего международного сообщества (загрязнение Мирового океана, воздушного
бассейна, загрязнение окружающей среды в ходе военных конфликтов и т.д.);
— обеспечение рационального использования международных природных ресурсов;
— охрана уникальных природных объектов путем их консервации от хозяйственного воздействия человека
(экологические иммунитеты).
К субъектам международного права окружающей среды относят: государства, международные организации,
международные неправительственные организации.
Основным субъектом права являются государства.
Следует выделять несколько категорий государств — субъектов международного экологического права:
— государства, наиболее уязвимые в экологическом отношении, и государства, наиболее благополучные
в экологическом отношении;
— развитые государства и развивающиеся, которым свойственны не только различная степень самостоятельности
в решении проблем по охране окружающей среды, но и разные предметные интересы в данной области;
— государства, испытывающие воздействие одинаковых природных факторов в силу географического положения
и государства, которые в силу географического положения испытывают воздействие различных природных факторов,
что влияет на их участие в принятии различных международно-правовых документов ‹ См.: Соколова Н. А. Развитие принципов
международного экологического права и проблемы их имплементации (на примере законодательства Российской Федерации) : автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 1998. С. 9—10.›.
Несмотря на различие статуса государств, осуществление конкретного эколого-правового регулирования строится
на единых принципах.
Одной из тенденций в международном праве окружающей среды стало возрастающее значение международных
и международных неправительственных организаций как субъектов международного права окружающей среды.
17.2. Объекты международно-правовой охраны окружающей среды

Объекты международно-правовой охраны окружающей среды — это природные объекты и комплексы, по поводу
которых у субъектов международного права возникают экологические правоотношения.
Мы выделяем две категории таких объектов: международно-правовые объекты, воздействие на которые происходит
с территорий отдельных государств, и объекты, воздействие на которые происходит с международной территории или
с территории со смешанным режимом. Сразу отметим тот факт, что некоторые объекты могут относиться как к первой,
так и ко второй группе.
К международно-правовым объектам, воздействие на которые происходит с территорий отдельных государств,
относятся: воздушная среда, внутренние воды, флора и фауна.
Воздушная среда является общим достоянием человечества. Основное вредное воздействие на атмосферу
происходит с территорий отдельных государств по таким видам их деятельности, как: выбросы серы в атмосферу,
порождающие кислотные дожди; выбросы углекислого газа, способствующие нарастанию парникового эффекта;
использование и утечка химических веществ, разрушающих озоновый слой Земли; утечка в атмосферу радиоактивных
веществ.
Одним из наиболее известных международно-правовых актов по снижению выбросов (эмиссии) вредных газов
в воздушную среду является Киотский протокол, ратифицированный в 2004 г. Российской Федерацией. Его участники
договорились уменьшить выброс в атмосферу газа на период 2008—2012 гг. минимум на 5% по сравнению с 1990 г.
Внутренние воды — это воды рек и озер, которые хотя и находятся на территории отдельных государств, но являются
объектами международного права окружающей среды.
Реки, или точнее водотоки, под которыми понимаются система поверхностных и подземных вод, образующих
единое целое, привлекли внимание международного сообщества по двум причинам. Во-первых, некоторые реки
протекают по территории двух или более государств (международные реки). Во-вторых, воды рек так или иначе
попадают в международные воды. Ряд озер являются объектом международно-правовой охраны в связи с отнесением
их к числу объектов мирового природного наследия (например, озеро Байкал, озеро Ломан).
Международное сообщество пытается защитить пресные воды международного значения от следующих видов
загрязнений: детергентов, применяющихся в моющих и чистящих веществах; загрязнения хлоридами,
применяющимися при дезинфекции воды; сброса нефти и нефтепродуктов.
В качестве примера значения международной охраны внутренних вод можно привести экологическую катастрофу
в Румынии в январе 2000 г., когда в результате аварии на золотодобывающем предприятии почти 100 000 куб. м воды
с высоким содержанием цианидов попало в реку Тиссу, а из нее в Дунай. Только за два первых дня после аварии
в Тиссе погибло 80% рыбных запасов. Венгрия направила в международные судебные органы иск о возмещении
ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью населения.
Фауна и флора относятся к смешанному объекту правового регулирования, поскольку воздействие на них
происходит как с территории отдельных государств, так и за их пределами. Международной защитой пользуются:
исчезающие и редкие виды флоры и фауны, мигрирующие виды животных, среда их обитания в отдельных регионах.
Можно выделить ряд конкретных направлений сотрудничества государств в данной сфере:
— охрана растительного мира: охрана растений, карантин растений и их охрана от вредителей и болезней, охрана
тропической древесины;
— охрана конкретных видов животных: атлантических тюленей, атлантических тунцов, белых медведей,
занесенных в Мировую Красную книгу исчезающих и редких видов животных;
— охрана мест обитания: водно-болотные угодия, места обитания перелетных птиц.
К международно-правовым объектам, воздействие на которые происходит с международной территории или
с территории со смешанным режимом, относятся: космос, Мировой океан, объекты общего достояния человечества,
использование природы в военных целях.
Мировой океан — это экосистема, занимающая более 70% территории планеты, способная переработать огромное
количество органического вещества (в понятие «Мировой океан» мы включаем как воды непосредственно океанов, так
и воды морей). Резкое увеличение количества сбросов продуктов жизнедеятельности человечества, их химический
состав, поставили под угрозу формировавшийся тысячелетиями механизм самоочищения Мирового океана.
Международное право окружающей среды запрещает или ограничивает сброс в Мировой океан следующих
веществ.
1) Нефти и нефтепродуктов. Особую опасность представляет их длительный период распада и распространение
по большим поверхностям.
Так, в результате аварии танкера «Престиж» у побережья Испании в 2002 г. в воду попало 64 тыс. т нефти, 500 км
пляжа стали черными, погибло 300 тыс. птиц. В ноябре 2007 г. в результате сильного шторма в Керченском проливе
пострадали (в том числе сели на мель) более десяти судов — сухогрузов, барж, танкеров (один из них переломился
пополам). В море попало около 1300 т мазута и 6800 т технической серы. Нефтяными пятнами причинен значительный
ущерб водным биоресурсам. Для восстановления нормального экологического состояния пролива потребовался
не один месяц и крупные финансовые вложения.
2) Синтетических продуктов, к которым относятся все виды пластмасс, включая синтетические тросы, рыболовные
сети и пластмассовые мешки для мусора. Их опасность заключается в исключительной плавучести.
3) Ядовитых веществ, включающих хлорорганические соединения, ртуть, кадмий. К данным веществам также
относят материалы для биологической и химической войны.
4) Радиоактивных материалов. Международное право окружающей среды ограничивает сброс и захоронение
радиоактивных отходов.
Космос — это пространство, находящееся за пределами атмосферы Земли.
Хозяйственное использование космического пространства пока ограничено техническими возможностями
человечества. Однако перед международным сообществом уже встала проблема по охране данного объекта от так
называемого «космического мусора». Его накопление на околоземных орбитах (ближний космос) может сделать
невозможным дальнейший выход человечества в космос.
Хотя без использования ядерной энергии в освоении космического пространства обойтись невозможно, международное
право окружающей среды ограничивает испытание ядерного оружия в космосе. В связи с этим установлен экологический
иммунитет некоторых объектов космического пространства, под которым понимается изъятие из хозяйственной
деятельности объектов, являющихся общим достоянием человечества. Применительно к космосу экологический
иммунитет распространяется на такое небесное тело как Луна.
Объекты общего достояния человечества — это территории, не находящиеся под суверенитетом какого-либо
государства и обладающие экологическим иммунитетом. К ним относится, например, Антарктида.
Международным правом окружающей среды запрещено враждебное использование средств воздействия
на природную среду, с целью причинения вреда другим государствам (погодная, тектоническая война, экоцид).
История мировых войн знает немало примеров использования окружающей среды в военных целях. В качестве
таковых можно привести следующие экологические войны.
С начала военных действий по март 1968 г. во Вьетнаме было использовано более 100 000 т напалма, что явилось
частью стратегии опустошения, осуществляемой американскими вооруженными силами. Эта стратегия
предусматривала уничтожение лесов и плантаций, рисовых полей, бомбардировки с применением зажигательного
оружия, стирание с лица земли целых территорий при помощи пожаров и бульдозеров.
В период ирано-иракских войн с 1 мая 1980 г. по 31 декабря 1987 г. в Персидском заливе было атаковано не менее
447 нефтяных танкеров, только в 1984 г. в море попало 2 035 000 т нефти. Не уцелел не один из нефтедобывающих
комплексов, расположенных в этих странах. Поэтому вполне обоснованно мнение о том, что оба воюющих государства
нанесли обширный, долговременный и серьезный ущерб природной среде‹ См.: Антуан Ф. Международное гуманитарное право
и охрана окружающей среды во время вооруженных конфликтов // Защита окружающей среды в международном гуманитарном праве : сборник
статей. М., 1995. С. 31.›.
К тем же методам прибегали воюющие стороны во время войны в Кувейте в 1991 г. Общее количество нефти,
попавшей в Персидский залив, составило не менее 11 млн баррелей сырой нефти. К маю 1991 г. пострадало около 400
км побережья Саудовской Аравии, а также южное побережье Кувейта. Урон был нанесен прибрежным болотам, фауне
(погибло более 15 тыс. птиц), прибрежной флоре, рыболовству, а также добыче нефти в открытом море.
Последствия разрушения нефтяных установок в Кувейте оказались не менее серьезными. Потоки нефти,
вытекающие из скважин, образовали целые озера и проникли в водоносные слои почвы. Пожары привели к большим
потерям ценных природных ресурсов, выделению в атмосферу различных газов, включая газообразную двуокись
углерода, способствующую созданию «парникового эффекта». В Кувейте в течение нескольких месяцев после войны
отмечалась высокая степень загрязнения атмосферы, которое вызвало увеличение количества респираторных
заболеваний, снижение температуры в регионе, значительное ухудшение качества почвы. Дым от пожаров
отрицательно повлиял на экологическую обстановку соседних стран. В Турции, Иране и в Гималаях прошли черные
дожди. К счастью, сажа после пожаров не поднялась достаточно высоко, чтобы привести к глобальным экологическим
последствиям, которых многие так опасались‹ См.: Робертс А. Ущерб, нанесенный природной среде во время войны в Персидском
заливе 1991 г. // Указ. ист. М., 1995. С. 56—59.›.
Детально не исследованы экологические последствия вторжения НАТО в Ирак в 2003 г. Однако очевиден ущерб
природе от горения и разливов нефти, а также от использования некоторых видов вооружений (повышение
сейсмической активности в результате бомбардировок).
Экологические последствия войны в Югославии долгое время не являлись достоянием общественности. Однако
в декабре 2000 г. разразился скандал, связанный с негативным воздействием радиации на состояние здоровья
натовских миротворцев. Выяснилось, что американские летчики использовали в Югославии бомбы с сердечниками
из обедненного урана-238, причем выпустили около 31 тыс. таких бомб и снарядов (кстати, такие же снаряды
применялись и при бомбежках Ирака). В связи с радиоактивным заражением территории, несколько десятков
натовских миротворцев ощутили ухудшение здоровья и обратились в суд с требованиями о компенсациях. Поставить
вопрос об экологических компенсациях мирным жителям Югославии никто не догадался. Неизвестно даже точное
число заболевших сербов и албанцев, хотя оно исчисляется сотнями. Точных подсчетов экологических последствий
этой войны также не проведено.
Неизвестны и экологические последствия войны в Чечне, в том числе последствия трансграничного загрязнения
атмосферного воздуха (вызванного пожарами на нефтевышках и нефтеперегонных заводах) как на территорию
сопредельных государств (например, Грузии), так и на территории других субъектов РФ (Ставропольский край, Дагестан
и др.). Однако в постановлении Правительства РФ от 12.04.2000 № 334 «О мероприятиях по ликвидации источников
загрязнения и реабилитации загрязненных территорий Чеченской Республики на 2000—2001 годы» был указан перечень
мероприятий, впоследствии проведенных для выявления экологических последствий этой войны, включая локализацию
и ликвидацию очагов нефтяного загрязнения и обследование пункта захоронения радиоактивных отходов.
17.3. Принципы международного права окружающей среды

Принципы международно-правового регулирования в целом подразделяются на три группы: общие
(общепризнанные) принципы международного права; принципы международного права, имеющие природоохранное
значение; специальные (отраслевые) принципы международного права окружающей среды.
Специальные принципы сформулированы в Стокгольмской декларации 1972 г., Всемирной Хартии природы
(принята резолюцией 37/7 на 48 пленарном заседании 37 сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 октября 1982 г.),
Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г., иных документах. К их числу относятся следующие.
1. Принцип рационального использования природных ресурсов, обязывающий государства так осуществлять
управление и использование природными ресурсами, чтобы не причинять ущерба целостности экологических систем,
а также проводить серию мероприятий по воспроизводству и возобновлению природных ресурсов (Конвенция
о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (Канберра, 20 мая 1980 г.), Конвенция ООН по морскому праву
(Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.).
2. Принцип предотвращения загрязнения окружающей среды означает, что государства не должны загрязнять
окружающую среду путем внесения в нее различных вредных веществ, которые по своей опасности или в силу
большого количества превышают способности окружающей среды к их обезвреживанию и самовосстановлению.
Государства обязаны своими действиями прямо или косвенно не переносить ущерб или опасность из одного района
в другой или превращать один вид загрязнения в другой.
3. Принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами означает суверенное право государств
разрабатывать собственные природные ресурсы согласно своей политике в области природопользования, охраны
окружающей среды и развития. Этот принцип не носит абсолютного характера.
4. Принцип не причинения вреда окружающей среде за пределами национальной юрисдикции обозначает
определенные границы по осуществлению государством суверенитета над природными ресурсами. Из него следует
требование к государствам обеспечивать, чтобы деятельность, которая ведется под их юрисдикцией или контролем,
не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов. При этом даже наличие вооруженного
конфликта не освобождает стороны от выполнения данного требования. Если бы этот институт получил развитие
и имелась чувствительная шкала оценки причинения ущерба окружающей среде, то это обеспечило бы проведение
соответствующей экологической политики каждого государства.
5. Принцип охраны окружающей среды в период военных конфликтов прямо вытекает из вышеприведенного.
Он наиболее полно сформулирован в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного
использования средств воздействия на природную среду (Женева, 10 декабря 1976 г.).
6. Принцип оценки воздействия на окружающую среду. В последние годы увеличивается количество
общепризнанных принципов международного экологического права предупредительного характера, т.е. не связанных
с возмещением уже причиненного вреда, а нацеленных на некие превентивные меры. Этот принцип был заложен
в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, ст. 206 Конвенции ООН
по морскому праву, а также в многочисленных региональных договорах — Конвенции по защите окружающей среды
региона Красного моря и Аденского залива 1982 г., Конвенции по сохранению и развитию морской среды региона
Карибского бассейна 1983 г. и т.д.
7. Принцип ответственности за ущерб системам окружающей среды других государств или международным
пространствам. В системе мер ответственности по международному праву не применяются уголовная или
административная ответственность. Основной вид ответственности за международное экологическое
правонарушение — возмещение имущественного ущерба.
Наиболее разработанным и часто применяющимся видом ответственности является возмещение ущерба,
причиненного в случае загрязнения моря нефтью (Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения
нефтью (Брюссель, 19 ноября 1969 г.)) и ответственность за ущерб, причиненный использованием ядерных
энергетических установок (Конвенция об ответственности за ядерный ущерб (Вена, 12 сентября 1963 г.)).
Поскольку споры между государствами по вопросам причинения имущественного ущерба неизбежны, в целях
реализации данного принципа в июле 1993 г. в Международном Суде ООН была создана специальная коллегия
(камера), рассматривающая межгосударственные споры в области охраны окружающей среды. Одно из первых
рассмотренных судом дел касалось возмещения ущерба, причиненного окружающей среде деградацией земель острова
Науру, допущенной в то время, когда Австралия управляла островом. Суд принял это дело к рассмотрению 26 июня
1992 г. несмотря на то, что требования по возмещению ущерба касались периода продолжительностью 70 лет. Правда,
впоследствии стороны заключили мировое соглашение.
Другим вариантом разрешения международных экологических споров является рассмотрение дел
в Международном суде экологического арбитража и примирения, который был учрежден как неправительственная
организация в ноябре 1994 г. Рассмотрение споров ведется по принципу третейского суда, т.е. стороны заранее
признают решение для себя обязательным.
17.4. Источники международного права окружающей среды

Под источниками международного права понимаются соответствующие правовые формы, в которых выражаются
нормы международного права — международные обычаи, общие принципы, международные договоры, решения
международных судов, международные доктрины.
Выделяют несколько оснований для классификаций источников международного экологического права.
Все источники международного экологического права по юридической силе подразделяются на две группы.
В первую очередь, это источники, содержащие нормы и правила, признанные государствами в качестве
обязательных норм: международные договоры, резолюции ряда международных организаций, обязательные для
их участников, международный обычай и общие принципы.
Существует несколько классификаций международных договоров. Так, по числу участников разделяют
многосторонние и двусторонние договоры; по территориальной сфере действия международные договоры разделяют
на локальные, субрегиональные, региональные и глобальные. Локальные договоры направлены на решение локальных
проблем охраны окружающей среды пограничных районов; субрегиональные — на охрану отдельных экологических
систем; региональные — на охрану морей, рек и прилегающих регионов; глобальные — на охрану озонового слоя
Земли, Мирового океана и т.д.
Кроме того, это источники, которые содержат рекомендации по охране окружающей среды (так называемы нормы
международного «мягкого» права). Такие рекомендации выполняются государствами добровольно в силу их высокой
«нравственной ценности» и авторитета. В их числе следует отметить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН
и рекомендации международных конференций.
В числе таких резолюций, следует назвать:
— резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1962 г. «Экономическое развитие и охрана природы»,
в которой была предпринята попытка ориентировать международное сообщество на поиск сочетания экологических
и экономических интересов общества, причем под охраной окружающей среды понимался комплекс мероприятий, а не
охрана конкретных природных ресурсов;
— резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН «Об исторической ответственности государств за сохранение природы
Земли для настоящего и будущего поколений», принятую в сентябре 1980 г. В ней ООН призвала все народы
и государства принять меры по сокращению гонки вооружений и разработать систему мероприятий по охране
— Всемирную хартию природы. Основное внимание хартии уделяется вопросам экологического образования.
В числе материалов международных конференций ООН следует отметить Декларацию Стокгольмской конференции
ООН, Декларацию принципов, утвержденных на конференции ООН в Рио-де-Жанейро, Йоханнесбургскую декларацию
по устойчивому развитию и Декларацию конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20».
Другая классификация международных договоров в качестве критерия выделяет связанность предмета
регулирования договора с природоохранительной проблематикой.
По данному основанию различают:
— договоры, регулирующие свои отраслевые (не природоохранные) отношения по поводу природных объектов
(например, правовой режим водоемов); такие договоры хотя и не содержат природоохранных норм, но объективно
содействуют охране объектов природы;
— договоры, регулирующие отношения по использованию природных объектов, но содержащие и отдельные
положения об охране этих объектов (Конвенция по морскому праву);
— договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды; среди таких договоров
выделяют так называемые рамочные соглашения, которые имеют глобальный характер — к их числу относятся
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную
среду; Рамочная конвенция об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.); Конвенция о биологическом
разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) и т.д.
В последние годы увеличивается число региональных международных договоров по охране окружающей среды.
Особенность данных договоров международного права окружающей среды заключается в том, что они
устанавливают более жесткий защитный режим природных объектов по сравнению с глобальными международными
договорами. Из региональных международных договоров следует выделить: договоры об использовании и охране
Дуная, Черного моря; Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов 1968 г.; Конвенцию
по охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г.; Конвенцию по охране морских живых ресурсов Антарктики
1980 г.; Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах 1973 г. и т.д.
Активизируется и двустороннее сотрудничество Российской Федерации с зарубежными государствами, в частности
с США, Норвегией, Китаем, Финляндией, Германией и другими странами.
Сотрудничество Российской Федерации с государствами — членами СНГ осуществляется в рамках Соглашения
о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.). В целях
реализации этого Соглашения создан Межгосударственный экологический Совет и Межгосударственный
экологический фонд, а затем между государствами — членами СНГ было подписано Соглашение об информационном
сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей среды (Москва, 11 сентября 1998 г.).
17.5. Международные организации как субъекты международного права окружающей среды

В настоящее время в мире функционирует более 100 различных международных организаций, в той или иной
степени занимающихся проблемами охраны окружающей среды. Все международные организации, участвующие
в отношениях, урегулированных международным правом окружающей среды можно разделить на две большие
группы: международные правительственные и международные неправительственные (общественные) организации.
Международные правительственные организации, в свою очередь, подразделяются на глобальные (всемирные)
и региональные.
Организация Объединенных Наций является наиболее авторитетной из глобальных международных организаций.
Наряду с рассмотрением экологических вопросов на заседаниях Генеральной Ассамблеи, а также принятием
различных резолюций и проведением конференций, при ООН создан специализированный орган — ЮНЕП
(Программа ООН по окружающей среде). По своей юридической природе ЮНЕП относится к числу вспомогательных
органов ООН, хотя и пользуется определенной автономией при принятии решений. Структура ЮНЕП включает Совет
управляющих — главный межправительственный орган, руководящий ее политикой, Секретариат во главе
с директором — исполнителем и Фонд окружающей среды.
Из числа реальных результатов деятельности ЮНЕП следует отметить инициативу данного органа по подписанию
государствами Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г.),
который должен содействовать уменьшению ущерба, причиненного химическими веществами озоновому слою
атмосферы; Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозке опасных отходов и их удалением (Базель,
22 марта 1989 г.), которая направлена на обеспечение контроля за международными перевозками и удалением опасных
отходов; организация и проведение международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 г. и т.д.
Под эгидой ООН действуют и другие специализированные международные организации:
— Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), осуществляющее программу «Ядерная безопасность
и защита окружающей среды»;
— Организация Объединенных Наций по культуре, науке, образованию (ЮНЕСКО), основной ее экологической
функцией является содействие экологическому образованию, воспитанию и просвещению, а также учет и охрана
природных объектов, отнесенных к объектам всемирного наследия;
— Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), основная экологическая функция которой — изучение вопросов
охраны здоровья человека в аспекте его взаимодействия с окружающей средой;
— Сельскохозяйственная и продовольственная организация объединенных наций (ФАО), занимающаяся
экологическими проблемами в сельском хозяйстве, в частности, охраной и использованием земель, лесов, вод,
животного мира, водных биологических ресурсов и т.д.;
— Международная морская организация (ИМО) занимается проблемами охраны морей от загрязнения, участвует
в разработке международных конвенций по борьбе с загрязнением моря нефтью, иными вредными веществами;
— Всемирная метеорологическая организация ООН (ВМО) исследует воздействие человека на природу и климат
планеты посредством ведения глобального экологического мониторинга окружающей среды.
К числу региональных международных организаций относится Европейский союз. Функционирование каждого
института ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счетной палаты) в той или иной степени
затрагивает проблемы окружающей среды. В структуре органов ЕС создано специальное экологическое учреждение —
Европейское агентство по окружающей среде.
Наиболее ярко экологическое направление деятельности ЕС стало проявляться после вступления в силу Договора
об образовании Европейского сообщества в области окружающей среды (Амстердам, в 1997 г.), который нормативно
ввел принцип защиты окружающей среды в качестве принципа деятельности Европейского сообщества.
Роль международных неправительственных (общественных) организаций экологической направленности
в международном праве окружающей среды постоянно возрастает.
Кроме движения «Гринпис» в мире действуют такие международные экологические неправительственные
объединения, как «Экология», «Зеленый крест» и др. Еще более известны такие международные неправительственные
организации экологической направленности, как Международный союз охраны природы и природных ресурсов —
МСОП, Всемирный фонд охраны дикой природы — WWF, Международный совет по праву окружающей среды —
МСПОС и др.
Основным нормотворцем в международном праве является государство, поэтому роль неправительственных
природоохранительных организаций в международном нормотворчестве ограничена. Однако крупнейшая из них —
Международный союз охраны природы и природных ресурсов, используя консультативный статус при некоторых
органах и учреждениях ООН, имеет возможность официально представлять собственную точку зрения на проекты
документов, рассматриваемых на международных конференциях и в межправительственных органах.

1. Сформулируйте понятие международного права окружающей среды.
2. Каковы объекты международно-правовой охраны окружающей среды?
3. Раскройте содержание принципов международного права окружающей среды.
4. Назовите источники международного права окружающей среды и основания для их классификации.
5. Укажите международные правительственные организации, выступающие субъектами международного права окружающей
среды.
6. Перечислите международные неправительственные организации, выступающие субъектами международного права
7. Разъясните содержание проблемы правового регулирования охраны окружающей среды в период вооруженных конфликтов.
Абашидзе, А. Х. Первая международная экологическая конференция — Конференция по международной охране природы (Берн,
1913) / А. Х. Абашидзе, А. М. Солнцев // Экологическое право. — 2006. — № 4.
Алексеенко, О. А. Охрана биологического разнообразия: международно-правовое регулирование / О. А. Алексеенко //
Международное публичное и частное право. — 2007. — № 4.
Баринова, И. Международно-правовой режим гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом /
И. Баринова // Хозяйство и право. — 2012. — № 6.
Боголюбов, С. А. Экологическая политика Союза Беларуси и России: правовые аспекты / С. А. Боголюбов // Журнал
Боклан, Д. С. Глобальная и региональная экологическая безопасность (международно-правовой аспект) / Д. С. Боклан //
Боклан Д.С., Януш-Павлетта Б. Международно-правовой режим использования и защиты природных ресурсов Каспийского
моря // Евразийский юридический журнал. – 2013. - № 1.
Брайдже, М. Н. Система принципов международного гуманитарного права и их взаимодействие с принципами международного
права окружающей среды / М. Н. Брайдже // Современное право. — 2010. — № 7.
Брайдже, М. Н. Международные правовые нормы, обеспечивающие косвенную защиту окружающей среды в связи с военной
деятельностью государств / М. Н. Брайдже // Современное право. — 2010. — № 11.
Валеев, Р. М. От глобальной экологической перспективы–2000 до копенгагенской встречи по климату–2009 / Р. М. Валеев //
Выборнова, М. Н. Всемирная метеорологическая организация: структура и деятельность / М. Н. Выборнова // Аграрное
Евдокимов А.В. Пределы юрисдикции России по захоронению углекислого газа (СО2) в геологических пластах
континентального шельфа в свете норм международного экологического права // Экологическое право. – 2012. - № 2.
Кадомцева А.Е. Обеспечение охраны окружающей среды как межгосударственная проблема // Экологическое право. – 2013. - №
5.
Копылов, М. Н. ЮНЕП и международно-правовая защита морской среды / М. Н. Копылов, С. М. Копылов, С. А. Мохаммад //
Копылов, М. Н. Экология как пункт повестки дня Большой восьмерки / М. Н. Копылов, А. М. Солнцев // Экологическое
право. — 2011. — № 1.
Копылов М.Н., Меркулова К.А. Новое о CITES: к юбилею Конвенции // Экологическое право. – 2013. - № 4.
Копылов М.Н., Басырова Е.Р. Договорам об обмене внешнего долга на экологические проекты 25 лет // Журнал российского
права. – 2013. - № 10.
Кукушкина, А. В. Арктика: охрана окружающей среды при добыче углеводородов (международно-правовые аспекты) /
А. В. Кукушкина, В. Н. Шишкин // Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 9.
Курбанов, Р. А. Европейский энергетический рынок и защита окружающей среды / Р. А. Курбанов, Т. М. Шамба // Право
и политика. — 2012. — № 6.
Мохаммад, С. А. Международное экологическое право в исторической ретроспективе / С. А. Мохаммад // Евразийский
юридический журнал. — 2011. — № 8.
Нгуен Нгок Ань Проблема отходов в Юго-Восточной Азии и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-
правовой аспект) // Евразийский юридический журнал. – 2013. - № 1.
Салимгерей А.А. Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря (практический комментарий) // Современное
право. – 2012. - №6.
Скрипник И.И. К вопросу о евразийских трансграничных природных объектах и их международно-правовом режиме //
Евразийский юридический журнал. – 2013. - № 1.
Тиунов О.И. Предмет, система и принципы международного права окружающей среды // Журнал российского права. – 2013. - №
6.
Семенихина, В. А. Современные проблемы правовой охраны климата: международные инициативы и реакции национальных
законодательств / В. А. Семенихина // Современное право. — 2010. — № 1.
Сиваков, Д. О. Международно-правовая охрана природы и инновации / Д. О. Сиваков // Аграрное и земельное право. — 2009. —
№ 9.
Соколова, Н. А. Международно-правовые аспекты охраны окружающей среды в связи с реализацией проекта «Северный
поток» / Н. А. Соколова // Евразийский юридический журнал. — 2010. — № 9.
Шайдуллина, А. А. О системе источников международного экологического права, регулирующих сохранение и устойчивое
использование биологического разнообразия / А. А. Шайдуллина // Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 8.
Шемшученко, Ю. С. Плюс экологизация всей земли (проблемы кодификации международного экологического права) /
Ю. С. Шемшученко // Экологическое право. — 2009. — № 2.
ГЛАВА 21.
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

знать концептуальные различия в правовых основах охраны окружающей среды зарубежных стран; систему источников
экологического права европейских стран; правовые доктрины и принципы, основные акты экологического законодательства стран
ЕС, США, Бразилии, Чили, Китая, Индии; особенности экологического права стран отдельных регионов;
уметь определять роль и влияние актов экологического законодательства Европы и США на формирование экологической
политики и права в других странах; применять знания о принципах экологического управления в зарубежных странах для
формулировки предложений по совершенствованию отечественного экологического законодательства;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права зарубежных стран.
21.1. Правовые основы охраны окружающей среды в европейских странах

Экологическое законодательство зарубежных стран развивается неравномерно. Следует признать, что ведущая роль
в формировании экологических принципов и их внедрении в зарубежные правовые системы остается за европейскими
государствами. Анализ экологических положений конституций стран Европы позволяет утверждать, что правовые
основы законодательства в сфере охраны окружающей среды формируются на таких базовых экологических
принципах, как правовое обеспечение рационального природопользования, информационное сотрудничество в области
охраны окружающей среды, предупреждение причинения и возмещение нанесенного экологического вреда. Более
того, с момента образования Европейского Союза (ЕС) страны — члены данного сообщества восприняли защиту
глобальной окружающей среды как целевую установку. В связи с этим, охрана окружающей среды не знает границ
и экологическая политика ЕС не ограничивается территорией конкретного государства‹ Кремер Л., Винтер Г. Экологическое
право Европейского Союза. М., 2007. С. 121.›. Основным источником экологического права европейских государств являются
нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы охраны отдельных компонентов природы — атмосферного
воздуха, почв, диких животных, отдельных видов растений, водных объектов, лесных ресурсов, или определяющие
правовой режим отдельных уникальных и ценных природных комплексов. Немаловажную часть эколого-правовой
базы европейских стран составляют документы, устанавливающие экологические требования к различным видам
Система европейского права активно развивается последние четыре десятилетия. Ее особенностью является
наличие общих рамочных требований в области охраны окружающей среды, которые действуют на территории стран
Евросоюза в виде отдельных директив. Охрана окружающей среды направлена на предупреждение ее загрязнения
посредством установления требований к качеству природных сред при помощи нормативов качества, экологических
требований к отдельным производственным процессам, утверждения нормативов выбросов и сбросов. Большое
внимание уделяется правовым аспектам переработки и утилизации отходов. В ЕС разработаны и утверждены
стандарты для топлива, осуществляется контроль за экологичностью производимой промышленной и сельскохозяй-
ственной продукцией, использованием генно-модифицированных продуктов. Источники экологического права ЕС
могут быть объединены в следующие группы:
1) директивы и предписания общего характера (в их числе Директива 2003/4/EG Европейского парламента
и Совета от 28 января 2003 г. о доступе общественности к информации об окружающей среде; Директива Европейских
Сообществ 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 г. по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов
на окружающую среду и т.д.);
2) директивы, предназначенные для регламентации контроля за экологическими последствиями хозяйственной
деятельности предприятий и устанавливающие ответственность за причинение вреда окружающей среде (например,
Директива 85/337/EWG Европейского совета от 27 июня 1985 г. о контроле над экологическими последствиями
хозяйственной деятельности предприятий при определенных общественных и частных проектах; Директива
88/609/EWG Европейского совета от 24 ноября 1988 г. об ограничении вредных выбросов крупных топливных
установок в воздушную среду; Директива 2004/35/EG Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 г.
о юридической ответственности за нанесенный вред окружающей среде для предотвращения и компенсации ущерба
и т.д.);
3) директивы и предписания, направленные на охрану отдельных природных компонентов и защиту объектов
дикой природы (к ним можно отнести Директиву 79/409/EWG Европейского совета от 2 апреля 1979 г. о сохранении
видов птиц, живущих в дикой природе; Директиву 92/43/EWG Европейского совета от 21 мая 1992 г. о сохранении
природного ареала распространения для диких животных и растений; Предписание (ЕС) № 338/97 Европейского совета
от 9 декабря 1996 г. о защите экземпляров диких видов животных и растений путем надзора за торговлей и т.д.);
4) директивы и предписания об охране окружающей среды от загрязнения бытовыми и производственными
отходами (в их числе Директива 96/61/EG Европейского совета от 24 сентября 1996 г. об интегрированном избежании
и снижении загрязнения окружающей среды; Директива 75/442/EWG Европейского совета от 15 июня 1975 г.
об отходах; Предписание (ЕЭС) № 259/93 Европейского совета от 1 февраля 1993 г. по надзору и контролю
за доставкой отходов в Европейское сообщество и из него;, Директива 1999/31/EG Европейского совета от 26 апреля
1999 г. о полигоне для складирования отходов; Директива 2000/76/EG Европейского парламента и Совета от 4 декабря
2000 г. о сжигании отходов и т.д.).
Наиболее активно происходит развитие законодательства в сфере защиты субъективных экологических прав.
В европейском праве под экологическими правами понимается целый комплекс прав, включая основное право — право
на благоприятную окружающую среду (в национальных документах оно формулируется по-разному), публичные
права, а именно: право на судебную защиту от действий экологических правонарушителей, право на доступ
к экологической информации, право на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды, участие
в оценке воздействия на окружающую среду, и частные права, например право на возмещение вреда, причиненного
экологическим правонарушением‹ Калиниченко П. А., Рациборинская Д. Н. Защита экологических прав в законодательстве Европейского
сообщества // Экологическое право. 2003. № 2. С. 55.›.
Следует подчеркнуть высокую степень влияния европейского права на развитие международного права
окружающей среды и их активное взаимодействие. Ярким примером здесь является разработка и применение
Директивы 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990 г. (позднее была
заменена на Директиву 2003/4/EG Европейского парламента и Совета от 28 января 2003 г. о доступе общественности
к информации об окружающей среде). Применение данного документа обусловило принятие ряда международных
актов, главным образом Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений
и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., которая сейчас является центральным
документом в сфере защиты экологических прав в международном праве. Отсюда следует, что ЕС оказывает большое
влияние как на национальное экологическое законодательство, так и на международную политику в области охраны
Несмотря на столь положительное влияние европейского экологического права на международное право, оно
не лишено изъянов и пробелов. До сих пор ведутся политические и научные дискуссии относительно обеспечения
права на доступ к правосудию по экологическим делам. Этот вопрос решается на уровне национального
законодательства стран Европы, поскольку отсутствует общий рамочный документ относительно возможности
обращения в суд за защитой экологических прав, а в каждой европейской стране этот вопрос урегулирован в разной
степени. Как отмечает ряд ученых, в Германии в суд за защитой экологических прав может обратиться лицо, чьи права
были нарушены. В других странах экологический иск может быть подан любым лицом (Голландия, Ирландия).
В Италии роль инициаторов судебного процесса отводится исключительно соответствующим экологическим
ассоциациям, однако в большинстве стран правом на иск обладает любое лицо, подтвердившее свою личную или
материальную заинтересованность в исходе дела (такое правило действует во Франции, Великобритании, Испании,
Швеции, Финляндии)‹ Калиниченко П. А., Рациборинская Д. Н. Указ. соч. С. 58.›. Таким образом, в деле защиты экологических
прав граждан огромную роль играет экологическое законодательство каждой европейской страны. Поэтому, несмотря
на существование общей правовой базы для стран Европейского Союза, национальное экологическое право отдельных
стран имеет свои особенности.
Французская Республика. В ст. 69 Конституции Французской Республики 1958 г. закреплены полномочия
экономического, социального и экологического совета, который обладает правом разрабатывать проекты
экологических законов, ордонансов или декретов, а также выдвигать законодательные предложения. Совет может
назначить одного из своих членов для изложения в палатах Парламента заключения Совета по представленным ему
проектам или предложениям. При этом состав Экономического, социального и экологического совета, число членов
которого не может превышать 233, и порядок его деятельности устанавливаются органическим законом.
Наличие отдельного органа экологического управления характерно для всех европейских стран,
но конституционное закрепление правового положения особого специального органа управления в этой сфере
не является типичным и свидетельствует о наличии особых правовых гарантий экологических прав. Впервые единый
орган экологического управления был создан во Франции 27 января 1971 г., им стало Министерство по вопросам
окружающей среды. Деятельность этой правовой структуры была направлена на разработку экологической политики
и совершенствование законодательства об охране окружающей среды. Именно поэтому в 1970—1990 гг. экологическая
политика Франции была направлена на разработку эколого-правовых актов и создание специализированных
учреждений по сбору и уничтожению отходов, контролю за качеством воздуха и рациональному использованию
энергии. Позднее эти учреждения стали платформой для нового органа экологического управления — Агентства
по защите окружающей среды и использованию энергоресурсов (АDЕМЕ) и 26 региональных дирекций по защите
окружающей среды (DIREN). Франция всегда комплексно и концептуально подходит к разработке
и совершенствованию экологической политики, об этом свидетельствует наличие и качество таких правовых актов
французского экологического законодательства, как Национальный план по охране окружающей среды и Кодекс
по охране окружающей среды (Экологический кодекс Франции 2000 г.). Кодекс установил требования по охране
атмосферного воздуха, водных ресурсов, почв и правила обращения с отходами.
Франция совершила определенный прорыв в области экологического страхования. В настоящее время Франция
является признанным европейским лидером в области страхования экологических рисков, на долю которой приходится
42,1% европейского страхового рынка‹ Униятова О. А., Пашенцев А. И. Особенности экологического страхования во Франции //
Экономика и управление. 2011. № 2. С. 82.›. Причиной данного лидерства является наибольшее количество особо опасных
объектов в энергетике, которыми располагает страна. Именно поэтому в концепции «Стратегии национальной
безопасности» 1991 г. экологическому механизму обеспечения энергобезопасности уделяется значительное внимание,
и его основным инструментом является экологическое страхование. Главный принцип, реализуемый в ходе
экологической политики Франции, — предупреждение и максимальное сокращение потенциального ущерба
окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности.
Этот подход получил правовое закрепление в Законе 1993 г. «О превентивных мероприятиях в отношении
технологических и природных рисков и возмещения ущерба». Наряду с этим были внесены поправки в Кодекс
страхования Франции в части технологических катастроф. Тем самым французское экологическое законодательство
закрепило перечень обязательных требований по созданию специализированных гарантийных фондов для возмещения
ущерба пострадавшим от техногенных катастроф, а также включение в договоры имущественного страхования
физических лиц покрытие ущерба в случае техногенных катастроф. Несмотря на то что экологическое страхование
носит добровольный характер, эта мера повысила потребность в страховых продуктах в области экологических рисков
во Франции, так как немногие промышленные предприятия были готовы к созданию дополнительных финансовых
резервов. Упоминаемый закон предусматривает возможность пострадавшего от техногенных катастроф обратиться
за возмещением в страховые компании, а не непосредственно к лицам, ответственным за ущерб; в данном правовом
акте были сформулированы требования о проведении экспертизы рисков аварий и величины потенциального ущерба.
Великобритания. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии не принят общий документ,
регламентирующий правовые вопросы охраны окружающей среды. Более того, «экологические положения
в Британской Конституции могут быть обнаружены лишь в ее самых ранних частях. Их рассмотрение имеет значение,
скорее, для историков, изучающих развитие законодательства, чем для анализа положений современного экологиче-
ского законодательства»‹ Цит. по: Экологическое право — мотивации в международном сотрудничестве. М. : Наука, 2006. С. 91.›.
Экологическое законодательство стран королевства состоит из законов и подзаконных актов, которые посвящены
охране отдельных элементов природной среды или регулированию конкретных видов антропогенного воздействия
на природную среду. В Соединенном Королевстве действует система государственных органов, уполномоченных
управлять охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, во главе с Министерством окружающей
среды. Министерство, в основном, выполняет координационные функции и обеспечивает общее политическое
руководство.
С 1970 г. действует Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой
неправительственной организации, которая ведет наблюдение за эффективностью всей природоохранной деятельности
в Великобритании и разрабатывает стратегические предложения в этой области‹ Более подробно см.: Высторобец
Е. А. Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов: сравнительно-правовой анализ : дис. … канд. юрид. наук.
М., 2003.›.
Федеративная Республика Германия представляет совершенно уникальный тип государства в плане формирования
экологического законодательства и реализации экологической политики. В качестве одной из важнейших
государственных задач в ст. 20а Основного закона ФРГ отражена охрана природы, которая стала определяющей при
формировании комплекса правовых актов экологической направленности. Право охраны окружающей среды Германии
основано исключительно на эколого-ориентированных принципах, а именно: «принципе минимального вторжения,
принципе сохранения окружающей среды, принципе причинителя вреда и принципе кооперации»‹ Вуколова
Т. В. Конституционно-правовые основы охраны окружающей среды в России и Германии : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 7.›.
Комплексным эколого-правовым актом ФРГ является Федеральный закон об охране природы и ландшафтном
планировании от 20 декабря 1976 г., который продолжает действовать с многочисленными изменениями
и дополнениями. К этому закону примыкают многочисленные экологические законы, в том числе: закон об эмиссиях
1974 г., о защите от авиашума от 30 марта 1971 г., о химикалиях 1990 г., о генной технике от 22 декабря 1993 г.
о включении во все планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды от 31 июля 1981 г.,
о рециркуляции в производственной сфере от 27 сентября 1994 г. и т.д.
Особенностью германской правовой системы является особое отношение к экологическому обучению
производственного персонала. В законодательстве установлены обязательные требования в сфере аттестации
сотрудников, задействованных в процессе промышленного и сельскохозяйственного производства. В ФРГ организован
учет источников экологического права: по состоянию на 1 января 1995 г. в соответствующем банке данных
насчитывалось 12 тыс. наименований законодательных и других нормативных правовых актов федерации
и федеральных земель по экологическим вопросам, 2 тыс. наименований правовых актов Европейского союза,
действующих на территории Германии, около 340 наименований международных соглашений и договоров, в которых
Германия является стороной, а также 5 тыс. решений немецких судов и суда ЕС в области охраны окружающей среды.
Наряду с Федеральным ведомством по охране окружающей среды в Германии действует Федеральное министерство
по окружающей среде и радиационной безопасности.
В большинстве федеральных земель также действуют министерства по окружающей среде. Специфической чертой
экологического управления является то, что правовое регулирование в области охраны окружающей среды
и использовании природных ресурсов сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти.
Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных органов федеральных земель
определены Основным законом ФРГ 1949 г. Согласно ст. 15 Основного закона ФРГ, земля, природные ресурсы
и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие
формы общественного хозяйства законом, регулирующим вид и размеры возмещения. На практике эта норма
эффективно реализуется, поэтому ограничение права собственности в целях охраны окружающей среды в пользу
третьих лиц является распространенным в ФРГ. На федеральном уровне Бундесрат (государственный законодательный
орган), Бундестаг (однопалатный орган народного представительства), канцлер, правительство, министерства
и ведомства обладают рядом законодательных и административных полномочий, которые необходимы для решения
общенациональных экологических задач.
Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования
природных ресурсов ограничивается следующими основными функциями: разработка и реализация федеральной
экологической политики; федеральное правотворчество и нормативно-правовое регулирование, стандартизация всех
видов потребительской продукции с целью обеспечения экологической безопасности потребителей; координация всей
природоохранной работы в стране, включая научно-технические исследования, воспитание и обучение населения;
экологический мониторинг и статистика; международное сотрудничество, включая работу с Европейским союзом;
регулирование производства, хранения, транспортировки, потребления и утилизации всех видов химических
и биологических продуктов, включая медицинские препараты; регулирование и контроль всех манипуляций
с опасными отходами; регулирование производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной
энергии. Согласно ст. 75 Основного закона ФРГ, Федерация имеет право издавать рамочные предписания по вопросам
охоты, охраны природы и заботы о ландшафтах, распределения земли, пространственной организации и водного
режима.
Королевство Испания. Испания также представляется весьма интересной страной с точки зрения распространения
опыта экологического правотворчества, хотя бы потому, что право на благоприятную окружающую среду впервые
было провозглашено именно в Конституции Испании 1978 г. и получило широкое распространение в 1980—1990-е гг.
в основных законах других стран, в том числе и Российской Федерации. Согласно ст. 45 Конституции Испании, все
имеют право на благоприятную для развития человека окружающую среду, все обязаны ее сохранять. Государственные
власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях защиты и улучшения качества
жизни, а также для охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную
солидарность. Лица, нарушившие право на благоприятную окружающую среду других лиц, подлежат, в соответствии
с законом, уголовной или административной ответственности и обязаны возместить причиненный ущерб.
Согласно ч. 1 п. 23 ст. 149 Конституции Испании, к исключительному ведению государства относятся такие
предметы, как основы законодательства по охране окружающей среды, независимо от полномочий автономных
сообществ, для осуществления дополнительных охранительных мер. Что касается специальных органов
экологического управления, то с 1965 г. общими вопросами охраны природы в Испании ведает Научная комиссия
по охране природы.
В Испании существуют две основные категории охраняемых территорий — национальные парки и заповедники.
В 1970-х гг. в стране насчитывалось шесть национальных парков и один заповедник общей площадью более 444 тыс.
га. Испания является одной из ведущих стран по количеству объектов, отнесенных ЮНЕСКО к всемирному
культурному наследию человечества. Почти все национальные парки расположены в горных районах северной
Испании и на Канарских островах, поэтому в стране очень развито такое направление экологического
предпринимательства, как экологический туризм.
В настоящее время основным органом в сфере экологического управления является Министерство сельского
хозяйства, продовольствия и окружающей среды Испании (до декабря 2011 г. — Министерство окружающей среды,
сельского хозяйства и морских ресурсов Испании). Функции данного министерства сводятся, в основном, к контролю
за качеством сельскохозяйственной продукции, поскольку сельское хозяйство — это одно из приоритетных
направлений экономики в стране. Этому способствует и тот факт, что Испания является первой страной в Европейском
Союзе, начавшей выращивать генетически модифицированную кукурузу. Сейчас она выращивает примерно 75%
от всего урожая генно-модифицированной кукурузы в Европе, что периодически провоцирует левые партии
испанского парламента выдвигать правотворческие инициативы, запрещающие ее выращивание.
В заключение следует еще раз подчеркнуть всевозрастающую роль европейского экологического законодательства,
оказывающего значительное влияние на развитие законодательства как стран Европы, так и Азии.
21.2. Экологическое право США и латиноамериканских стран (Бразилия, Чили)

Соединенные Штаты Америки. Экологическая политика США выражается в комплексных федеральных государ-
ственных мерах по регулированию видов деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду. Целью
экологической политики является защита окружающей среды для будущих поколений. В американской правовой
системе экологическое право как самостоятельная отрасль начала наиболее активно формироваться с 1940—1960-х гг.,
хотя и до этого периода имелись отдельные нормативные акты, регулирующие порядок пользования природными
богатствами и их частичную охрану. В США наряду с европейскими странами довольно быстро потребительское
отношение к природе и безграничная эксплуатация природных ресурсов сменилась комплексной государственной
политикой охраны окружающей среды, которая не только декларируется, но и находит свое отражение в практике.
Несмотря на это, понимание в правовой науке США экологического права как отрасли законодательства отличается
по содержанию от принятого в российской юридической науке: термин Environmental Law, применяемый для
обозначения экологического права, объединяет лишь источники, направленные на охрану окружающей среды
от загрязнения, хотя при этом существует ряд самостоятельных актов, связанных с развитием рационального
природопользования и охраны заповедных территорий.
Конституция США как основной закон страны не содержит норм прямого действия об охране окружающей среды,
однако этот пробел компенсируется «путем применения такого юридического приема, как толкование текста
Конституции законодателями и судьями на основе общепринятых доктрин, традиций и здравого смысла»‹ Краснова
И. О. Экологическое право США: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 17.›.
Не разграничены в Конституции и функции органов государственной власти в сфере экологического управления,
однако этот недостаток также компенсируется посредством судебного толкования. В результате этого в формировании
экологического права США огромную роль играют судебные разъяснения и доктрины. Примером последней является
доктрина приоритета публичного права (Public Trust Doctrine), исходя из которой в государстве признается приоритет
общественных интересов перед частными. Эта доктрина носит характер принципа американского экологического
права и применяется не только при разрешении споров эколого-правового характера, но и при планировании
природоохранных мероприятий.
Система источников экологического права США складывается из актов статутного права и актов общего
(прецедентного) права, т.е. права, создаваемого судьями. Последние акты действуют, только если об этом прямо
говорится в законе или в случае пробела в законе. Большое значение в системе экологического законодательства США
играют федеральные законы, действующие на территории всей страны и имеющие приоритет перед актами отдельных
штатов и подзаконными актами. Комплексным и центрообразующим актом в этой сфере является Закон США
о национальной экологической политике (1969), действующий с 1 января 1970 г. В нем нашли отражение основные
направления американской экологической политики, в том числе порядок экологической стандартизации. Данный
правовой акт стал основой для обновления и дальнейшего развития экологического права в стране. К числу иных
действующих источников американского экологического права следует отнести Закон о чистой воде (1977), Закон
о контроле за пестицидами (1972), установивший порядок регистрации пестицидов, разрешенных к применению, Закон
о дикой природе (1964), Закон о чистом воздухе (1955), Закон об исчезающих видах (1973), Закон о земельной
политике и управлении (1976) и т.д.
В законах США закреплены институты экологического нормирования. Экологические требования делятся на две
основные группы — нормативы качества природных сред (вода и атмосферный воздух) и нормативы воздействий
на эти среды. Одной из отличительных черт экологического права является большое внимание к территориям с особым
эколого-правовым статусом. Это сфера экологического законодательства, которая первой, как и в России, стала
формироваться в стране. Ее становление происходило в XIX — начале XX в. и было связано с созданием первых особо
охраняемых природных территорий. Первый в мире национальный парк был создан в США. Им стал Йеллоустоунский
национальный парк (1872).
В 1891 г. был принят закон об общем резервировании, который был направлен на создание лесных резерватов —
первых категорий особо охраняемых земель, а в 1916 г. был издан Закон о создании Службы национальных парков,
которая является действующим в настоящее время федеральным агентством, управляющим всеми национальными
парками, многими национальными памятниками, а также другими охраняемыми природными и историческими
объектами. В наши дни в США успешно функционирует около 60 национальных парков, 20 национальных
заповедников.
В целом все федеральные акты экологического законодательства США можно классифицировать, в зависимости
от целевой направленности акта правового регулирования, на три группы:
1) законы, нацеленные на предупреждение загрязнения отдельных природных сред;
2) законы, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов для целей, не связанных
с размещением твердых отходов;
3) законы, направленные на сохранение особо ценных природных объектов‹ Краснова И. О. Экологическое право
и управление в США. М., 1992. С. 43.›.
Немаловажную роль в системе источников экологического права играют подзаконные акты, в которых содержатся,
в основном, нормы процессуально-правового характера, раскрывающие процедуру реализации тех или иных
положений федеральных законов. Меньшую роль играют указы президента и постановления правительства (как
в России), но благодаря актам федеральных министерств и ведомств созданы эффективные механизмы реализации
экологического законодательства.
Федеративная Республика Бразилия. Бразилия является одной из наиболее развитых стран Латинской Америки,
на чью долю приходится более 50% всех промышленных предприятий континента. Эта страна занимает второе после
России место в мире по запасам лесных ресурсов, но является мировым лидером по вырубке леса. Несмотря
на ухудшение экологической обстановки в стране и обострение экологических проблем, в Бразилии действует
полноценное экологическое законодательство. Начнем с того, что в Конституции Бразилии выделена гл. VI
«Об окружающей среде». Экологические положения основного закона закрепляют право каждого человека вне
зависимости от того, является он гражданином страны или нет, на пользование экологически сбалансированной
окружающей средой, пригодной для общего использования народом и необходимой для качественного образа жизни.
Наряду с правом закреплены и экологические обязанности, а именно обязанность государства и общества защищать
и сохранять окружающую среду для блага живущих и будущих поколений.
Кроме общих положений в Конституции отражены функции органов государственной власти в сфере охраны
окружающей среды:
1) сохранять и восстанавливать основные экологические процессы и обеспечивать управление экологическими
системами и подсистемами;
2) сохранять разнообразие и единство генетического наследия страны и осуществлять контроль за учреждениями,
которые занимаются исследованиями и практическими работами с генетическими материалами;
3) устанавливать во всех единицах федерации территориальные пространства и их составляющие элементы,
которые должны специально охраняться; изменения в отношении их или упразднение может быть разрешено только
путем издания закона; запрещено любое использование, угрожающее нарушению характеристик, ради которых они
были объявлены охраняемыми зонами;
4) в соответствии с предписаниями закона требовать от любого учреждения, производство строительных работ или
деятельность которого может повлечь значительное повреждение окружающей среды, предварительных исследований
в отношении экологических последствий, которые должны быть опубликованы;
5) контролировать производство, продажу и использование техники, технологии или материалов, которые создают
риск для жизни, угрозу качеству жизни и окружающей среде;
6) содействовать экологическому образованию на всех уровнях обучения и формированию общественного
самосознания о необходимости сохранения окружающей среды;
7) охранять фауну и флору; в соответствии с предписаниями закона запрещается практическая деятельность,
ставящая под угрозу экологические функции фауны и флоры, вызывающая их затухание или ведущая к жестокому
обращению с животными.
Как отмечал Д. О. Сиваков, «особенностью устройства Бразилии является включение в состав самой федерации
в качестве ее участников не только штатов, но и даже, весьма автономных по своим полномочиям, муниципий. Именно
поэтому все три уровня власти уполномочены заниматься охраной окружающей среды и борьбой с различными видами
загрязнения, сохранением богатых флоры и фауны. Не случайна также совместная компетенция всех трех уровней
власти по вопросам концессионных отношений в области изыскания и эксплуатации минеральных и гидроресурсов,
что позволяет обеспечивать выполнение, в том числе, природоохранных задач»‹ Экологические положения конституций :
сборник. М. ; Уфа, 2012. С. 48.›.
Республика Чили. В целом в латиноамериканских странах со стороны государства предпринимаются попытки
создать соответствующие правовые механизмы для улучшения состояния окружающей среды, а также реализации
экологических прав населения. Например, ст. 19.8 Политической конституции Республики Чили гласит, что
конституция гарантирует всем право жить в чистой окружающей среде. Обеспечение этого права и охрана
окружающей среды являются обязанностью государства. В 1994 г. чилийский парламент одобрил единогласно Закон
об окружающей среде. Он носит типовой характер и определяет основные направления экологической политики.
Вместе с тем не достаточно разработаны положения относительно возмещения экологического вреда и защиты
экологических прав, хотя уголовное законодательство Чили предусматривает ответственность за отдельные
экологические преступления.
21.3. Охрана окружающей среды в странах Азии (Китай, Индия)

Экологическое законодательство в азиатских странах стало формироваться позднее, чем в Европе и США.
В некоторых странах необходимость комплексной защиты природы до сих пор еще до конца не осознана, что
выражается в слабой правовой базе и низкой степени реализации правовых норм в сфере охраны окружающей среды.
Однако эта ситуация исправляется посредством международного сотрудничества и открытого взаимодействия стран
всего мирового сообщества. Под влиянием международных экологических организаций и конференций, института
международной политической ответственности государств происходит унификация экологического законодательства
и распространение положительного опыта охраны окружающей среды европейских стран и США в странах азиатского
региона.
Китайская Народная Республика (КНР). Экологическое законодательство здесь не развивалось до 1970 г., в связи
с чем Китай относится к странам с развивающимся экологическим правом. Для Китая большое значение имело участие
(в числе других 100 стран) в работе Стокгольмской конференция по окружающей среде (1972). Экологические
конференции этого периода оказали большое влияние на развитие экологического права и в других азиатских странах.
Охрана окружающей среды стала одной из фундаментальных государственных политических задач в ходе
модернизации страны. В Китае была организована политическая и правовая работа по предотвращению и ликвидации
последствий загрязнения окружающих среды и охране экологии. В целях гармоничного развития экономики, общества
и окружающей среды в 1980-х гг. в Китае был разработан целый ряд курсовых и политических установок, законов
и правил, нацеленных на охрану окружающей среды.
В основе экологического права КНР лежат следующие принципы: обязательность планирования экологических
мероприятий при разработке народнохозяйственных планов, связанных с промышленным развитием, городским или
сельским строительством; принцип учета экологического эффекта, наряду с экономическими и социальными послед-
ствиями, при общей оценке эффективности хозяйственной работы; принцип приоритета профилактики вреда
окружающей среде перед возмещением вреда; принцип «загрязнение устраняет виновник»; принцип государственного
контроля за состоянием окружающей среды. В июне 1991 г. по инициативе Китая в Пекине состоялась Конференция
по окружающей среде и развитию на уровне министров. По ее итогам была опубликована «Пекинская декларация»,
в которой изложены принципы и позиции развивающихся стран по вопросам охраны окружающей среды и развития.
Это является несомненным свидетельством развития экологического права в Китае и имплементации положительного
международного опыта в сфере охраны окружающей среды в правовую систему КНР. Китай является самым активным
участником международного сотрудничества в сфере защиты окружающей среды.
Конституция КНР 1982 г. провозглашает, что государство принимает меры по охране и оздоровлению окружающей
среды, ведет борьбу с загрязнением и другим общественным злом. Государством гарантируется рациональное
использование природных ресурсов, оно берет под свою охрану ценные виды животных и растений. Никаким
организациям или отдельным лицам не разрешается каким бы то ни было способом присваивать или разрушать
природные ресурсы.
Основным законодательным актом по охране окружающей среды является Закон КНР об охране окружающей
среды от 26 декабря 1989 г.‹ URL: http://www.asia-business.ru/law/law2/resources/environment.› В нем провозглашен основной курс
на охрану и улучшение окружающей среды и экологической обстановки, предотвращение и контроль загрязнения
и других видов риска для людей, защиту здоровья и стимулирование развития социалистической модернизации.
В данном законе под «окружающей средой» понимается комплекс всех природных элементов и искусственно
измененные природные элементы, влияющие на жизнь человека, включая атмосферу, воду, моря, сушу, минералы,
леса, луга, живую природу, следы деятельности природы и человека, природные резервы, исторические и природные
достопримечательности, сельские и городские районы. Примечательно, что в законе определены основы
экологического управления. В ст. 9 Закона закреплено правовое положение и основные функции ряда органов
экологического управления. Так, полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР
устанавливает общенациональные стандарты качества окружающей среды. Администрация провинций, автономных
областей и муниципалитетов, находящихся в прямом подчинении у центрального правительства, может устанавливать
местные стандарты качества окружающей среды в тех случаях, когда общенациональные стандарты качества
окружающей среды не определены, и представлять их на регистрацию в полномочный отдел управления охраны
окружающей среды при Госсовете КНР. В Китае насчитывается более 2500 административных ведомств по охране
окружающей среды на уровне уезда и выше. Полномочный отдел управления охраны окружающей среды при
Госсовете КНР, руководствуясь общенациональными стандартами качества окружающей среды, а также
экономическими и технологическими условиями, сложившимися в стране, устанавливает общенациональные
стандарты сброса отходов. В тех случаях, когда общенациональные стандарты не установлены, администрации
провинций, автономных регионов и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении у центрального
правительства, устанавливают свои местные стандарты сброса отходов; в случае наличия общенациональных
стандартов местные администрации имеют право устанавливать свои, более строгие стандарты и представлять их
на регистрацию в полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР.
Таким образом, экологические стандарты различного уровня являются важной составной частью эколого-правовой
системы КНР. В области охраны окружающей среды разработаны стандарты качества среды, стандарты
по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах, базовые экологические стандарты, стандарты по отбору
проб и методам анализа. Стандарты качества среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходов
подразделяются на общегосударственные и местные. Согласно китайскому законодательству, стандарты качества
окружающей среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах носят принудительный характер.
Другими словами, нарушители этих стандартов несут юридическую ответственность.
Кроме общего экологического закона действует ряд специальных правовых актов, в том числе Закон
о предотвращении и ликвидации загрязнения вод, Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения атмосферы,
Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения окружающей среды твердыми отходами, Закон об охране
окружающей среды морей и океанов, Лесной кодекс, Закон о степях, Закон о рыбном промысле, Закон об ископаемых
ресурсах, Закон о землеустройстве, Закон о воде, Закон об охране дикой фауны, Закон о предотвращении эрозии
почвы, Сельскохозяйственный кодекс.
Популяризация экологической политики занимает в Китае важное место, что отражается в так называемых Белых
книгах, которые ориентированы на международные организации и иностранных лиц и содержат важные программные
документы и пояснительные записки о планах и ходе реализации основных экологических программ Китая.
Экологическое планирование в КНР прочно вошло в систему экологического управления: в настоящее время
реализуется Двенадцатый пятилетний план Китая (2011— 2015).
Среди источников экологического права Китая следует упомянуть и подзаконные акты. Среди них большую часть
составляют постановления правительства, а именно: Положения о предотвращении и ликвидации загрязнения шумами,
Положения о природных заповедниках, Положения о защите от радиоактивного излучения при обращении
с радиоактивными изотопами и установками, Положения о контроле за опасными химическими веществами,
Положения об охране окружающей среды в районах разведки и добычи морской нефти, Положения о контроле
за утилизацией отходов в морском бассейне, Положения о мерах по охране дикой фауны и т.д. Китайское
правительство придает особое значение экологическому строительству в лесном хозяйстве, в связи с чем непрерывно
реализуются общенациональные программы по созданию системы защитных лесов в различных регионах страны.
Развитой следует признать и систему особо охраняемых территорий: к концу 1995 г. в Китае созданы 799 заповедников
почти всех видов, их общая площадь — 71,85 млн га, что составляет около 7,19% от общей территории страны.
Индия. Учитывая колониальную историю Индии можно утверждать, что экологическое законодательство в стране
формируется под влиянием англосаксонского права. Одним из первых эколого-правовых актов стал Закон о лесах
Индии (1927) В комплексе с другими законами о сохранении лесов он стал основой для формирования экологического
права и создания заповедных территорий, необходимых для сохранения лесов и животных.
В Конституции Индии 1949 г. в качестве одного из принципов, которым должно следовать государство, была
закреплена обязательность защиты и улучшения окружающей среды и охрана лесов и живой природы. Государство
обязано прилагать усилия к защите и улучшению окружающей среды и охране лесов и живой природы страны‹ URL:
http://worldconstitutions.ru/archives/28› .
Системно экологическое законодательство стало складываться многим позднее: в 1960 г. был принят Закон
о предотвращении жестокости по отношению к животным, в 1972 г. последовал Закон о защите дикой природы Индии,
и основная эколого-правовая база сформировалась в период 1970—1990 гг. Причиной активизации правового
регулирования охраны окружающей среды является влияние международного экологического права, а также
химическая катастрофа 1984 г. в городе Бхопал, в которой по различным данным пострадали 150—600 тыс. человек.
Эта техногенная катастрофа подстегнула правительство Индии принять решение о создании полноценного
природоохранного министерства — Министерства окружающей среды и лесов, которое разработало национальную
лесную политику.
Основное направление политики — воссоздание лесов, сохранение дикой природы и ее обитателей. В этой связи
были созданы 83 национальных парка, 447 заповедников, 23 тигровых заказника, 200 зоопарков и 8 биосферных
резерваций, которые призваны сохранить флору и фауну Индии. В следующем году был принят комплексный Закон
об окружающей среде. Данный документ, а также дополнившие и уточнившие его законодательные акты закрепили
проблему загрязнения окружающей среды в качестве основного направления индийской экологической политики.
В целях предотвращения загрязнения воды и воздуха был принят ряд законодательных актов: Закон о контроле
за загрязнением водных ресурсов (1974), Закон о контроле за загрязнением воздуха (1981), Закон о контроле над
инсектицидами и т.п. Были образованы Центральное управление и управления штатов по контролю за загрязнением
окружающей среды, созданы должности инспекторов по контролю за деятельностью промышленных предприятий
и надлежащим использованием инсектицидов. В Индии в 1990—2000-х гг. был принят целый ряд законов,
регламентирующих вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения. В 1991 г. был принят
Закон о страховании гражданской ответственности, предусматривающий возмещение ущерба жертвам происшествий
с опасными веществами. В 2010 г. на смену двум государственным органам, рассматривающим экологические
правонарушения, — Государственному экологическому трибуналу, Государственному экологическому
апелляционному комитету, был создан Государственный зеленый трибунал, в полномочия которого входит
рассмотрение всех дел, связанных с окружающей средой.
Экологическое законодательство Индии продолжает формироваться и в последнее десятилетие: в 2002 г. был
принят Закон о биологическом разнообразии, в 2006 г. — Закон о правах на лес, признающий права коренного
населения на пользование лесными ресурсами, разработаны концептуальные основы государственной сельскохозяй-
ственной, водной, демографической и экологической политики в целом.
Тем самым «к началу второго десятилетия XXI в. в Индии и в Китае сформировалась как законодательная база, так
и организационная структура политики в области окружающей среды. Основные различия между законодательством
и административным аппаратом двух стран обусловлены в первую очередь разными формами государственного
устройства и политическими режимами»‹ Саблин И. В. Институциональное оформление внутренней экологической политики Китая
и Индии // Молодой ученый. 2011. № 6. Т. 2. С. 52—58.›.
1. Назовите основные группы источников экологического права ЕС.
2. В конституции какого государства впервые было закреплено право на благоприятную окружающую среду?
3. Назовите основные источники экологического права в США.
4. Какие принципы лежат в основе экологического права КНР?
Бринчук, М. М. Кодекс окружающей среды Щвеции / М. М. Бринчук, Т. В. Редникова // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Брославский, Л. И. Государственный экологический контроль в США / Л. И. Брославский // Журнал российского права. —
2010. — № 4.
Брославский, Л. И. Административно-правовые санкции за нарушение экологического законодательства США /
Л. И. Брославский // Журнал российского права. — 2010. — № 12.
Вагнер, Э. Система экологического права Австрии в европейском контексте — основные тенденции за последние 10 лет /
Э. Вагнер // Экологическое право. — 2011. — № 3.
Вуколова, Т. В. Современное экологическое право Германии: новые оценки и перспективы развития / Т. В. Вуколова,
О. Л. Дубовик, Х. Й. Кох // Право и политика. — 2009. — № 7.
Гусев, А. А. Приоритеты экологической политики европейского союза в рамках концепции устойчивого развития / А. А. Гусев //
Право и политика. — 2010. — № 3.
Дубовик, О. Л. Актуальные проблемы правового регулирования оборота генетически модифицированных сельскохозяйственных
культур в европейском праве. Анализ рисков и оценка влияния на окружающую среду / О. Л. Дубовик, Т. В. Редникова // Право
и политика. — 2010. — № 11.
Дубовик, О. Л. Кодификация экологического законодательства в ФРГ / О. Л. Дубовик // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Калиниченко, В. Т. Экологический кодекс Франции / В. Т. Калиниченко // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Краснова, И. О. Введение в экологическое право Европейского Союза / И. О. Краснова // Аграрное и земельное право. —
2008. — № 3.
Лю Хуан Янь Принципы экологического права России и Китая / Лю Хуан Янь // Аграрное и земельное право. — 2007. — № 5.
Малин, Я. С. Экологическая политика Китая на международном уровне / Я. С. Малин // Право и политика. — 2009. — № 4.
Никишин, В. В. Доктрина и судебный прецедент как источники зарубежного экологического права / В. В. Никишин //
Российский судья. — 2011. — № 4.
Островская, И. М. Зарубежный опыт организации государственного управления природоохранной деятельностью /
И. М. Островская // Пробелы в российском законодательстве. — 2012. — № 1.
Пеньковский, А. В. Конституционные права на благоприятную окружающую среду в России и зарубежных странах /
А. В. Пеньковский // Закон и право. — 2011. — № 1.
Семиколенных, А. А. Стратегия и перспективы сохранения почв как один из приоритетов обеспечения устойчивого развития
Европейского сообщества до 2020 г. / А. А. Семиколенных // Аграрное и земельное право. — 2009. — № 6.
Сосновский, В. В. Обеспечение доступа граждан к экологической информации как правовое средство профилактики нарушений
законодательства об охране окружающей среды (на примере Франции) / В. В. Сосновский // Экологическое право. — 2012. — № 2.
Темников, М. В. Нормативное регулирование минимизации вредного воздействия на окружающую среду при строительстве
объектов в черте города (опыт Великобритании, г. Вестминстер) / М. В. Темников // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 6.
Экологические положения конституций : сборник / под ред. Е. А. Высторобца. — М. ; Уфа, 2012.
Практикум
Раздел 1. Планы семинарских занятий
Тема 1. Предмет и система экологического права (2 часа)
План
1. Экологическое право как отрасль права, наука и учебная дисциплина.
2. Принципы и объекты экологического права.
3. Система экологического права.
4. Экологические правоотношения.
5. Источники экологического права.
Понятия к теме: устойчивое развитие, окружающая среда, природная среда, компоненты природной среды,
экологическая безопасность, природный объект, природно-антропогенный объект, антропогенный объект, естественная
экологическая система, природный ресурс, природный ландшафт, природный комплекс, природоресурсовое право,
экологическое право, экологическая политика, охрана окружающей среды, экологическая функция государства и права,
наилучшая существующая технология, экологический правопорядок.
Рефераты
1. История экологического права.
2. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации.
3. Экологическая функция государства и права.
4. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в экологическом законодательстве.
5. Понятие экологической безопасности в контексте нового экологического законодательства.
6. Принципы экологического законодательства.
7. Цели и задачи экологического законодательства.
8. Предмет и система экологического права.
9. Экологическая доктрина России и ее основные направления.
10. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: достоинства и недостатки.
11. Проблемы экологического воспитания, образования, эколого-правовой культуры.
Тема 2. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (2 часа)

План
1. Понятие права человека на благоприятную окружающую среду.
2. Право гражданина на благоприятную окружающую среду: понятие и содержание.
3. Основные экологические обязанности граждан и юридических лиц
4. Национальные (внутригосударственные) гарантии права на благоприятную окружающую среду.
5. Международные гарантии права на благоприятную окружающую среду.
Понятия к теме: права человека, качество окружающей среды, благоприятная окружающая среда, право граждан на
благоприятную окружающую среду, негативное воздействие на окружающую среду, гарантии прав граждан, экологическая
информация, экологические обязанности.
Рефераты
1. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в контексте международных стандартов.
2. Референдумы по экологическим вопросам.
3. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений.
4. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве.
5. Право граждан на информацию об окружающей среде.
6. Современные проблемы судебной защиты экологических прав граждан.
7. Механизм гарантий экологических прав граждан.
8. Экологические обязанности граждан.
Тема 3. Система органов экологического управления (2 часа)

План
1. Общая характеристика управления в области охраны окружающей среды.
2. Полномочия органов общей компетенции.
3. Полномочия органов специальной компетенции.
Понятия к теме: управление, экологическое управление, государственное управление охраной окружающей среды,
муниципальное управление охраной окружающей среды, органы общей компетенции, органы специальной компетенции,
межотраслевые органы, отраслевые органы.
Рефераты
1. Становление и перспективы развития системы органов государственного управления охраной окружающей среды
(исторический аспект).
2. Иностранный опыт экологического управления.
3. Управление охраной окружающей в субъектах Российской Федерации.
4. Правовые проблемы разграничения полномочий в области охраны окружающей среды между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации.
5. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
Тема 4. Экономическое регулирование охраны окружающей среды (2 часа)

План
1. Понятие методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
2. Платность негативного воздействия на окружающую среду: виды, формы, порядок взимания.
3.. Экологическое страхование: понятие и виды.
4. Экологическое предпринимательство.
Понятия к теме: экономическое регулирование; налоговые льготы; формы и виды платы за негативное воздействие
на окружающую среду; экологическое страхование; экологические риски; экологическое предпринимательство;
экологический туризм
Рефераты
1. Правовое регулирование платежей за загрязнение окружающей среды (общая характеристика).
2. Правовое регулирование платности выбросов в атмосферный воздух.
3. Правовое регулирование платности размещения отходов.
4. Понятие и содержание экологического страхования в Российской Федерации.
5. Понятие и значение экологического аудита.
6. Проблемы развития в России экологического туризма
Тема 5. Экологический надзор (контроль) и экологическая экспертиза (2 часа)

План
1. Понятие, виды и объекты экологического надзора (контроля).
2. Понятие и задачи государственного экологического надзора. Права, обязанности и ответственность должностных
лиц, осуществляющих государственный экологический надзор.
3. Негосударственный экологический контроль: понятие, виды, задачи.
4. Экологический мониторинг.
5. Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду.
6. Понятие и виды экологической экспертизы.
Понятия к теме: экологический мониторинг; государственный экологический надзор; производственный

экологический контроль; общественный экологический контроль; оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);
экологическая экспертиза; заключение экологической экспертизы; заказчик экологической экспертизы.
Рефераты
1. Общая характеристика процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в Российской федерации.
2. Производственный экологический контроль.
3. Органы государственного экологического надзора Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:
разграничение полномочий.
4. Общественный экологический контроль.
5. Правовые проблемы осуществления государственной экологической экспертизы.
6. Общественная экологическая экспертиза.
7. Принципы экологической экспертизы.
Тема 6. Нормативы в области окружающей среды (2 часа)

План
1. Понятие и значение нормирования в области охраны окружающей среды. Классификация экологических
нормативов.
2. Нормативы качества окружающей среды.
3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды.
Понятия к теме: загрязнение окружающей среды; загрязняющее вещество; нормативы в области охраны окружающей
среды; нормативы качества окружающей среды; нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;
технологический норматив; нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе
радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; нормативы допустимых физических воздействий; лимиты на выбросы и
сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов; техническое регулирование; технические регламенты; лицензирование
отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды.
Рефераты
1. Правовые проблемы нормирования качества окружающей среды на современном этапе правовой реформы.
2. Лицензирование деятельности в сфере охраны окружающей среды.
3. Проблемы экологического нормирования водоснабжения населения.
4. Лимитирование природопользования и негативного воздействия на окружающую среду.
Тема 7. Ответственность за экологические правонарушения (4 часа)

План
1. Понятие, сущность и виды ответственности за экологические правонарушения.
2. Понятие экологического правонарушения: виды, объект, субъект, объективная и субъективная сторона. Отличия
экологических правонарушений от природоресурсовых.
3. Административная ответственность за экологические правонарушения.
4. Уголовная ответственность за экологические преступления.
5. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу
граждан экологическим правонарушением.
Понятия к теме: ответственность за экологические правонарушения; экологическое правонарушение; вред

окружающей среде; загрязнение окружающей среды; истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование
природных ресурсов; деградация и разрушение естественных экологических систем, природных комплексов и природных
ландшафтов; таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде; административная ответственность за
экологические правонарушения; уголовная ответственность за экологические преступления.
Рефераты
1. Правовые проблемы компенсации морального вреда, причиненного экологическим правонарушением.
2. Административная ответственность за экологические правонарушения в свете нового Кодекса об
административных правонарушениях.
3. Правовые проблемы исчисления размера ущерба, причиняемого незаконной порубкой деревьев и кустарников.
4. Проблемы квалификации экологических преступлений.
5. Уголовно-правовая охрана вод, водных животных и растений.
6. Понятие и сущность таксовой ответственности за нарушение законодательства о природных ресурсах.
7. Экологические преступления против мира и безопасности человечества.
6. Материальная ответственность работников за нарушение экологических правовых норм.
7. Правовые проблемы ответственности за вред, причиненный объектам животного мира и среде их обитания.
8. Возмещение убытков, причиненных экологическим правонарушением, как способ защиты субъективных
экологических прав.
9. Экологический терроризм – преступление, последствия которого не знают границ.
10. Формы вины в экологических преступлениях.
Тема 8. Правовой режим особо охраняемых природных территорий (2 часа)

План
1. Понятие, классификация и цель создания особо охраняемых природных территорий.
2. Правовой режим государственных природных заповедников.
3. Правовой режим государственных природных заказников.
4. Правовой режим национальных и природных парков.
5. Правовая охрана памятников природы.
6. Правовой режим дендрологических парков и ботанических садов.
Понятия к теме: правовой режим территории; государственный кадастр особо охраняемых природных территорий;
природно-заповедный фонд; государственный природный заповедник; биосферный полигон; государственный природный
заказник; национальный парк; природный парк; памятник природы; дендрологический парк; ботанический сад
Рефераты
1. Правовые проблемы охраны озера Байкал в условиях новой экологической политики.
2. Правовые основы особо охраняемых природных территорий в субъектах Российской Федерации.
3. Правовые проблемы совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об особо охраняемых
природных территориях.
4. Международное сотрудничество в области создания особо охраняемых природных территорий.
5. Современные проблемы российских заповедников.
6. Национальные парки в СССР и России: проблемы и перспективы.
7. Деятельность органов местного самоуправления в области создания особо охраняемых природных территорий
местного значения.
Тема 9. Охрана окружающей среды в отдельных сферах деятельности человека (4 часа).

План
1. Понятие и юридическая природа требований в области охраны окружающей среды при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности человека.
2. Охрана окружающей среды в промышленности и энергетике.
3. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве.
4. Правовая охрана окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах.
5. Правовые проблемы размещения отходов.
6. Экологические требования к военным и оборонным объектам, военной деятельности.
7. Правовые проблемы охраны озонового слоя.
Понятия к теме: требования в области охраны окружающей среды; промышленная безопасность опасных
производственных объектов; агрохимикаты; пестициды; озоновый слой; проектирование объекта; размещение объекта;
эксплуатация объекта; отходы производства и потребления; мелиорация; опасные отходы; хранение и захоронение отходов;
экспертиза промышленной безопасности; декларация промышленной безопасности; градостроительные регламенты;
санитарные правила; защитные, санитарно-защитные, охранные, санитарные зоны; зеленый фонд городских поселений;
военно-оборонная деятельность.
Рефераты
1. Организационно-правовые проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (на
территории городских и сельских поселений).
2. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности.
3. Правовые проблемы охраны окружающей среды в энергетике.
4. Охрана окружающей среды городов: правовые проблемы.
5. Правовые проблемы размещения отходов.
6. Правовые проблемы уничтожения химического оружия в России.
7. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве.
8. Охрана окружающей среды в ходе осуществлении военной деятельности.
9. Ввоз на территорию России отработавшего ядерного топлива: правовые проблемы.
10. Эколого-правовые аспекты в решении транспортных проблем крупных городов России.
11. Зеленый фонд городских поселений: правовое регулирование.
12. Проблема обеспечения радиационной безопасности РФ.
13. Экологические требования при проведении приватизации.
Тема 10. Правовое регулирование охраны отдельных природных объектов: земель, вод, недр, атмосферного
воздуха, лесов, животного мира (6 часов).
План
1. Правовое регулирование охраны земель.
2. Правовое регулирование охраны лесов.
3. Правовое регулирование охраны вод.
4. Правовое регулирование охраны недр.
5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха.
6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира.
Понятия к теме: природный ресурс; природный объект; земельный участок; недра; лесной фонд; древестно-
кустарниковая растительность; водный объект; водный фонд; водозабор; водохозяйственный объект; атмосферный воздух;
объект животного мира; красная книга животных и растений; красная книга почв.
Рефераты
1. Правовая охрана атмосферного воздуха.
2. Охрана объектов животного мира: правовые проблемы.
3. Правовые аспекты охраны луговых степей.
4. Ответственность за нарушение правил охраны и использования недр.
5. Понятие, признаки и состав фаунистического фонда.
6. Состояние атмосферного воздуха и его влияние на здоровье населения Российской Федерации.
7. Воздухоохранные аспекты проблемы изменения климата.
8. Правовые вопросы охраны лесомелиоративных насаждений.
9. Государственная лесная политика.
10. Санитарно-эпидемиологические требования к состоянию источников водоснабжения.
Тема 11. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (2 часа)

План
1. Понятие и значение международного права окружающей среды.
2. Субъекты и объекты международного права окружающей среды.
3. Принципы международного права окружающей среды.
4. Источники международного права окружающей среды и их классификации.
5. Международные организации как субъекты международного права окружающей среды.
6. Международно-правовая ответственность в области окружающей среды.
Понятия к теме: международное право; международное сотрудничество; международный договор; конвенция; СИТЕС;
биологическое разнообразие; устойчивое развитие; озоновый слой; трансграничный ущерб
Рефераты
1. Предотвращение трансграничного ущерба от опасных видов деятельности.
2. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека.
3. Сотрудничество государств-членов СНГ в области охраны окружающей среды.
4. Экологическое законодательство стран-участниц СНГ и его эффективность.
5. Новые задачи международной экологической политики начала третьего тысячелетия.
6. Сотрудничество государств по предотвращению и ликвидации чрезвычайного загрязнения морской среды.
7. Защита атмосферного воздуха в международном праве.
8. Международно-правовые основы сохранения биологического разнообразия.
9. Эколого-правовые проблемы Каспийского региона и возможная стратегия их решения.
10. Международное сотрудничество по запрещению и уничтожению химического оружия.
11. Актуальные проблемы предотвращения засорения околоземного космического пространства.
12. Биологическое разнообразие: регулирование использования и охраны в международном праве.
13. Международное сотрудничество по охране озонового слоя.
14. Международное сотрудничество государств и формирование мировой стратегии устойчивого развития.
15. Международный контрольный механизм в системе экологической безопасности.
16. Международное сотрудничество по охране окружающей среды в период военных конфликтов.
Раздел 2.Учебные задачи

Задача 1. В декабре 2014 г. на 46-м километре автотрассы Кунгур - Саликамск автомашиной ЗИЛ-130,
принадлежащей ответчику, был сбит и погиб взрослый дикий лось. Факт наезда и причинение вреда животному миру
отражен в акте от 28 декабря. Главное управление природопользования администрации Пермской области обратилось в
Арбитражный суд Пермской области с иском к муниципальному предприятию «Комбинат благоустройства» о взыскании 200
000 руб. в возмещение вреда, причиненного животному миру. Ответчик иск не признал, указав, что столкновение
автомашины и животного произошло по причине неоправданного увеличения количества животных в окрестных лесах,
численность которых не регулируется управлением охоты. Кроме того, вред причинен в результате взаимодействия двух
источников повышенной опасности, и поэтому согласно п. 3 ст. 1079 ГК РФ должен возмещаться их владельцам на общих
основаниях.
Вопросы
1. Разъясните содержание требований по охране объектов животного мира.
2. Каков порядок возмещения вреда, причиненного объектам животного мира? Какие органы государственной власти
участвуют в этом?
Задача 2. В результате аварийного выброса на нефтеперерабатывающем заводе был причинен вред здоровью
нескольким рабочим, работавшим в цеху. При расследовании данного дела возник вопрос о том, как квалифицировать
загрязнение воздуха рабочей зоны производственных помещений вредными для здоровья людей веществами выше
предельно допустимых концентраций: как нарушение правил охраны окружающей среды или как нарушение правил охраны
труда?
Вопросы
1. Какова сфера действия норм экологического права?
2. Каковы юридические признаки, при наличии которых воздух, воды и почва будут охраняться с помощью
законодательства об охране окружающей среды?
3. Как соотносятся между собой санитарно-эпидемиологическое и экологическое и законодательство?
Задача 3. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с требованием о
признании недействующим п. 1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 марта 2007 г. № 115 «Об
освобождении отдельных категорий природопользователей Республики Татарстан от платы за негативное воздействие на
окружающую среду» в части, возлагающей на органы исполнительной власти субъектов РФ полномочие освобождать
конкретные организации от платы за загрязнение окружающей среды. По мнению прокурора, оспариваемое нормативное
положение нарушает конституционный порядок использования окружающей среды, основанный на том, что земля и другие
природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и
предполагающий, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является обязательной для всех
природопользователей, и тем самым противоречит ст. 9 (ч. 1) и 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ.
Вопросы
1. Какими нормативными актами регламентируется взимание платежей за негативное воздействие на окружающую
среду?
2. Каковы полномочия субъекта РФ в определении размера этих платежей?
Задача 4. Росприроднадзор предъявил в арбитражном суде иск к ОАО МРСК Юга, в ведении которого находятся
ЛЭП, о взыскании стоимости степных орлов, занесенных в Красную книгу, погибших от тока высокого напряжения.
Ответчик иск не признал, пояснив, что в степных районах Волгоградской области опоры ЛЭП часто используются птицами
для отдыха. Крупные птицы, в том числе орлы, гибнут в результате соприкосновения с проводами высокого напряжения.
Чтобы устранить это явление, необходимо изменить конструкцию опор ЛЭП. Ввиду отсутствия его вины ответчик просил
отказать в иске.
Вопросы
1. Являются ли ЛЭП источником повышенной опасности?
2. Как определяется стоимость объектов животного мира, занесенных в Красную книгу?
Задача 5. Одной из тенденций последних лет является установление региональными и местными органами власти
экологических платежей (сборов) за посещение туристами заповедников, национальных парков, памятников природы.
Насколько такая практика соответствует требованиям экологического законодательства?
Вопросы
1. Разъясните виды экологических платежей?
2. В каких нормативных актах они закреплены?
3. Каковы полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере
установления налогов и сборов?
Задача 6. В декабре 2014 г. правительство Ленинградской области приняло постановление, которым изменило
границы заказника регионального значения. Межрегиональное общественное объединение «Партия зеленых» обратилось в
суд с заявлением о признании п.1, 3 и 4 названного постановления незаконными. По мнению заявителя, предусмотренное
данными пунктами изменение границ заказника в сторону уменьшения его площади нарушает права граждан на
благоприятную среду, а изменение режима природопользования может отрицательно повлиять на состояние животного мира.
Правительство Ленинградской области в лице своих представителей требования общественного объединения «Партия
зеленых» не признало, считая, что факта нарушения прав граждан на благоприятную среду не установлено.
Вопросы
1. Разъясните порядок изменения границ заказника.
2. Имеет ли принципиальное значение отсутствие положительного заключения государственной экологической
экспертизы об изменении границ заказника?
3. Нарушает ли изменение границ ООПТ конституционные экологические права граждан?
Задача 7. На территории Тебердинского заповедника площадью 83400 га помимо природного комплекса расположены
населенные пункты, сельскохозяйственные угодья, крупные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции,
курортный поселок Домбай. При обсуждении состояния соблюдения правил заповедного режима представителем
природоохранной прокуратуры было высказано мнение, что структура заповедного комплекса и фактический его режим не
соответствуют требованиям охраны государственных природных заповедников.
Вопросы
1. В чем состоит несоответствие режима данного заповедника требованиям законодательства?
2. Какие меры следует предпринять для упорядочения заповедного режима этой территории?
Задача 8. Граждане А. и Б., приехав на отдых в санаторий на территории национального парка «Приэльбрусье»,
вечером на одном из лесистых склонов около него разожгли костер, и были задержаны работниками парка. В свое
оправдание А. и Б. пояснили, что их костер не представлял угрозы для леса и не причинил никакого вреда окружающей
среде. Кроме того, действующее законодательство не запрещает гражданам жечь костры.
Вопросы
1. Разъясните правовой режим национального парка.
2. Какие права и обязанности его посетителей предусмотрены законодательством?
Задача 9. В 2013 г. в результате проведения геологических разведок нефтяной компанией на находящемся неподалеку
участке фермера П. образовался термальный источник, температура воды в котором в любое время года 65 градусов. В 2014
г. органами по охране окружающей среды данный объект был выявлен, а постановлением администрации субъекта РФ ему
придан статус памятника природы областного значения. На фермера П. были возложены обязанности по сохранению
источника и ограничены его права по использованию земельного участка в охранной зоне памятника природы. В ответ на это
фермер потребовал от органов охраны окружающей среды выкупа его земельного участка и возмещения убытков.
Вопросы
1. Каков порядок придания территории статуса памятника природы?
2. Укажите, какие положительные и отрицательные последствия для собственника земельного участка наступают в
случае выявления в границах его участка памятников природы?
3. В каком случае собственник земельного участка может требовать выкупа его земельного участка и возмещения
убытков?
Задача 10. В январе 2015 г. группа граждан обратилась к депутатам представительного органа власти субъекта РФ с
обращением, в котором проводился анализ экологической ситуации в одном из микрорайонов города, находящемся рядом с
крупной промышленной зоной. Граждане считают, что уровень концентрации вредных веществ в атмосфере, а также анализ
заболеваемости жителей микрорайона позволяет образовать на данной территории зону экологического бедствия.
Сформулируйте ответ депутатов гражданам.
Вопросы
1. Приняты ли федеральные нормативно-правовые акты о порядке создания зон экологического бедствия?
2. Могут ли депутаты законом субъекта РФ создать в своем регионе зону экологического бедствия?
Задача 11. Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды субъекта РФ вынесло решение о
проведении аукциона в целях разработки поваренной соли Эльтонского месторождения, расположенного в южной части
озера Эльтон. Учитывая, что озеро Эльтон и прилегающая к нему территория является природным парком областного
значения, общественная организация обратилась в природоохранную прокуратуру с требованием о запрете добычи соли.
Вопросы
1. Допускаются ли подобные виды природопользования в природных парках?
2. Нарушены ли этим решением права граждан, а если да, то какие?
Задача 12. В юридическую консультацию Дзержинского района г. Волгограда обратилась гражданка О.А. Петрова за
разъяснением по следующему вопросу: “Мой дом находится на перекрестке двух крупных шоссейных магистралей (2-я и 3-я
продольные), в связи с чем, уровень загазованности воздуха в районе моего дома во много раз превышает уровень предельно
допустимых концентраций вредных веществ в атмосфере. Эта неблагоприятная для здоровья атмосфера оказала и
продолжает оказывать вредное воздействие на мое здоровье и здоровье моих детей - у меня 2 года назад началась ал лергия.
Объясните, как я могу устранить вред для моего здоровья и получить денежную компенсацию его нарушения? В какие
органы государственной власти мне необходимо обращаться?”.
Вопросы
1. Разъясните механизм возмещения вреда здоровью граждан, причиненного экологическим правонарушением.
2. Какие юридические факты и причинно-следственные связи между ними необходимо установить в ходе
рассмотрения дела?
Задача 13. Общественное экологическое объединение обратилось в областной комитет по статистике в связи с опуб-
ликованием последним в газете сообщения, где отмечалось, что в минувшем году на природоохранительные цели в данном
субъекте РФ было израсходовано 10 млрд. рублей. На основании Федерального закона “Об охране окружающей среды”,
общественное объединение просило указать, на какие конкретно природоохранные мероприятия были израсходованы эти
средства с приложением пообъектной спецификации. Комитет по статистике отказался предоставлять информацию.
Вопросы
1. Каковы полномочия общественных организаций в области охраны окружающей среды?
2. Как следует понимать конституционное право на полную и достоверную информацию о состоянии окружающей
среды?
3. Существует ли правовой механизм, позволяющий истребовать экологическую информацию?
Задача 14. Гражданин Р., имеющий лицензию на отстрел кабана, во время преследования животного попал на земли
крестьянского (фермерского) хозяйства, где и подстрелил добычу. Вышедшие на шум выстрела фермеры не дали охотнику
возможности увезти подстреленного животного, указав, что все объекты растительного и животного мира на данном участке
принадлежат собственнику земли, то есть фермерам. Кроме того, по мнению фермеров, гражданин незаконно без разрешения
вторгся на находящейся у них на праве собственности земельный участок, тем самым совершив земельное правонарушение.
Вопросы
1. Разъясните существующий правовой механизм использования и охраны объектов животного мира.
2. В чьей собственности находятся объекты животного мира?
3. Разъясните права охотников и механизм получения разрешений на добычу объектов животного мира.
Задача 15. Гражданина К., прогуливавшегося по набережной г. Волгограда, покусала выбежавшая из подворотни
бездомная собака. В результате полученных укусов гражданину пришлось пройти курс лечения стоимостью 150 000 рублей.
Вопросы
1. Являются ли бездомные собаки в городах объектами животного мира, находящими в состоянии естественной
свободы?
2. Существуют ли органы власти, ответственные за регулирование численности бродячих животных?
3. Вправе ли гражданин К. потребовать возмещения причиненного вреда, и если да, то от кого?
Задача 16. Администрация сельского поселения обратилась в Арбитражный суд с заявлением к областному
министерству природных ресурсов и экологии об оспаривании постановления о назначении административного наказания.
Судом было установлено, что администрацией на территории сельского поселения не организован сбор и вывоз
отходов и мусора. По факту нарушения экологических требований при обращении с отходами производства и потребления
должностным лицом министерства в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении
и вынесено постановление о наложении на администрацию наказания в виде штрафа по ст. 8.2 КоАП РФ.
Представитель администрации в суде пояснил, что ст.8.2. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность
за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании,
обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными
опасными веществами. Объективной стороной данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в
несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и
потребления или иными опасными веществами. Субъектом названного административного правонарушения являются
граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с
отходами. Таким образом, администрация сельского поселения не может быть привлечена к ответственности по этой статье.
Вопросы
1. Каковы обязанности органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами?
2. Разъясните состав административного правонарушения по ст.8.2 КоАП РФ?
3. Какие субъекты должны непосредственно осуществлять вывоз и размещение отходов?
Задача 17. Губернатором субъекта РФ был принят указ «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов», в
приложениях к которому установлена квота на добычу на территории охотничьего заказника «Дюнный» 1 лося, 3 косуль и 24
кабанов. Региональная общественная организация «Охрана, воспроизводство водного, животного мира и лесов» обратилась в
суд с заявлением об оспаривании названного Указа в части установления квоты на добычу охотничьих ресурсов на
территории охотничьего заказника, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы приняты в нарушение положений Федерального
закона «Об особо охраняемых природных территориях» и противоречит целям и задачам подобных охраняемых территорий,
могут нанести ущерб природной среде, небезопасны для жизни и здоровья посетителей этого государственного природного
заказника и жителей близлежащих населенных пунктов.
Вопросы
1. Разъясните полномочия губернатора в сфере охоты.
2. Допустима ли охота на территории государственных природных заказников?
Задача 18. Гражданка П. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному

законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента принятия пункта 1.4 утвержденного
губернатором области Положения о природном парке «Волго-Ахтубинская пойма» в части установления режима особо
охраняемой природной территории (природный парк) в отношении земель населенных пунктов Среднеахтубинского района
Волгоградской области, в том числе хутора Клетский. В обоснование заявления П. указала, что оспариваемый нормативный
правовой акт относит земли Среднеахтубинского района к особо охраняемым природным территориям вместе с
расположенными на них населенными пунктами, в частности, хутором Клетский, где находится принадлежащий ей
земельный участок. Включение ее земельного участка в границы природного парка ограничивает ее право собственности,
возможности распоряжения участком.
Вопросы
1. Разъясните правовой режим природного парка.
2. Могут ли в границах природных парков располагаться населенные пункты?
3. Существует ли обязанность органов власти области по компенсации ограничений частных собственников, участки
которых вошли в состав территории природного парка?
Задача 19. Постановлением заместителя главного государственного инспектора по охране территории
государственного природного заповедника, гражданин К. был привлечен к административной ответственности,
предусмотренной ст. 8.39 КоАП РФ. Постановление было вынесено по тем основаниям, что К. занимался сбором
дикорастущих грибов на территории государственного природного заповедника без соответствующего разрешения дирекции
заповедника. Эти обстоятельства были зафиксированы в протоколе об административном правонарушении, составленным
должностным лицом после обнаружения признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.39
КоАП РФ.
В ходе рассмотрения дела о правомерности привлечения к административной ответственности, К. просил суд обратить
внимание на факт отсутствия в данном случае вреда объектам растительного мира, причиненного его действиями, а также
факт отсутствия какой-либо угрозы общественным отношениям по охране окружающей среды.
Вопросы
1. Разъясните состав административного правонарушения по ст.8.39 КоАП РФ.
2. Попадают ли действия К. под признаки малозначительности?
3. Какие виды деятельности запрещены в заповедниках и их охранных зонах?
Задача 20. Азово-Черноморский межрайонный природоохранный прокурор обратился в интересах неопределенного

круга лиц в городской суд г. Геленджика (Краснодарский край) с иском к группе граждан, организовывавших экологические
туры по доставке туристов на автомобилях (джипах) по маршруту «Пшадские водопады» в труднодоступные места горного
рельефа реки Пшада (в окрестностях города Геленджик). Прокурор полагал, что перевозка туристов осуществлялась в
водоохранной зоне реки и непосредственно по руслу реки, в связи с чем, осуществление указанной деятельности влекло
загрязнение и истощение водного объекта – реки Пшада, относящейся к водоемам первой рыбохозяйственной категории и
населенной редкими видами рыб, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
Вопросы
1. Разъясните правовые основы экологического туризма в России.
2. Какие ограничения на хозяйственное использование налагает статус водоохраной зоны?
3. Каковы особенности правовой охраны водных биоресурсов, занесенных в Красную книгу РФ?
Задача 21. Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца пятого
п. 3.1 Положения о государственном природном зоологическом заказнике «Боградский», абзаца пятого п. 3.1 Положения о
государственном природном зоологическом заказнике «Июсский», утвержденных постановлением Правительства
Республики Хакасия от 14 августа 2000 г. № 146. В заявлении отмечается, что предоставленное оспариваемыми нормами
право граждан осуществлять вырубку лесных насаждений для собственных нужд на территории заказников противоречит
положениям ст. 12, 19, 61, 64, 77, 83, 103 Лесного кодекса Российской Федерации и п. 3 Приказа Министерства природных
ресурсов Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 181 «Об утверждении Особенностей использования, защиты,
воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях», имеющим большую юридическую
силу.
Вопросы
1. Разъясните правовой режим государственных природных заказников.
2. Предусмотрен ли абсолютный запрет на рубку древесины в государственных природных заказниках федеральными
нормативно-правовыми актами?
Задача 22. Общественное экологическое объединение обратилось в Конституционный суд РФ с жалобой, в которой
просило проверить конституционность Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому на местный
референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, а также Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Поводом для обращения послужил отказ в регистрации заявления общественной экологической организации о
проведении местного референдума о запрете строительства в муниципальном районе новой атомной электростанции по
причине того, что федеральные энергетические системы относятся к исключительным предметам ведения Российской
Федерации, а, следовательно, по вопросам их строительства может быть проведен исключительно федеральный референдум.
Вопросы
1. Разъясните процедуру обращения в Конституционный суд РФ.
2. Разъясните основания и порядок назначения федерального и местного референдума.
3. Сформулируйте собственные предложения по оптимальной реализации права граждан и их объединений на участие
в экологических референдумах.
Задача 23. Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору была проведена в
отношении администрации муниципального образования плановая выездная проверка, в ходе которой был выявлен факт
захламления участков из земель сельскохозяйственного назначения площадью 0,635 га и 11,507 га твердыми бытовыми
отходами. По итогам проверки администрации были выданы предписания об устранении данных правонарушений.
В ходе рассмотрения дела в суде, представитель администрации указал, что она не обладает правомочиями
собственника в отношении проверяемых земельных участков. Данные участки переданы в качестве земельных долей
работникам реорганизованных сельхозпредприятий, поэтому выдача администрации предписаний незаконна.
Вопросы
1. Правомерна ли выдача местной администрации предписаний об устранении несанкционированных свалок на
территории муниципального образования?
2. Каково содержание обязанностей частных собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения по
целевому назначению и сохранению плодородия таких земель?
Задача 24. В 2014 г. между Правительством Хабаровского края (арендодатель) и ОАО (арендатор) заключен договор
аренды лесного участка площадью 20 586 га на срок 25 лет. В соответствии с п. 11 договора, арендатор обязался в случае
возникновения лесного пожара на арендуемом лесном участке обеспечивать его тушение. Заместитель прокурора края
обратился в суд, указав, что п. 11 договора в части обязанности арендатора обеспечить тушение лесных пожаров на
арендуемом лесном участке противоречит требованиям законодательства и, поэтому в силу статьи 168 ГК РФ является
ничтожным.
Вопросы
1. Разъясните содержание и перечень мер по охране лесов, в том числе от пожаров.
2. Каковы обязанности в сфере охраны лесов от пожаров возложены на органы государственной власти, местного
самоуправления и хозяйствующих субъектов?
Задача 25. На территории Большежуковского сельского поселения Дятьковского района Брянской области имеется
скотомогильник с захоронением биологических отходов площадью 600 м кВ. Бесхозяйный скотомогильник не соответствует
ветеринарно-санитарным требованиям. В силу того, что он никому не принадлежит, появляется угроза возникновения
чрезвычайных экологических ситуаций, чреватых опасными последствиями для здоровья граждан и окружающей среды.
В связи с этим, Брянский природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о понуждении Правительства
Брянской области к принятию мер по постановке бесхозяйного скотомогильника на учет как недвижимого имущества не
позднее, чем в 2-х месячный срок со дня вступления судебного решения в законную силу. Представитель Правительства
Брянской области в ходе судебного заседания пояснил, что функция санитарно-эпидемиологического надзора принадлежит
федеральным органам исполнительной власти, а не органам власти субъекта РФ. Кроме того, принудительное возникновение
права областной собственности на любое недвижимое имущество не предусмотрено законодательством.
Вопросы
1. Разъясните, какой орган государственной власти является ответственным за обеспечение санитарно-
эпидемиологического благополучия населения?
2. В чью собственность (федеральную, субъектов РФ, муниципальную) должен быть передан бесхозяйный
скотомогильник?
3. Предусматривает ли действующее законодательство процедуры принудительного возникновения публичной
собственности на земельные участки и расположенные на них объекты?
Раздел 3. Круглый стол по проблемам экологического права

При подготовке к практическому занятию необходимо:
1. Внимательно ознакомится с проблемами, вынесенными на обсуждение, изучить законодательство, научные
публикации в ведущих юридических научных журналах по данной теме, правоприменительную практику.
2. Подготовить перечень примерных вопросов, которые по ходу обсуждения докладов на круглом столе можно будет
задать его участникам.
3. Подготовить текст своего дополнительного выступления (содоклада) в порядке дискуссии по проблемам,
вынесенным для обсуждения на круглом столе.
При выполнении заданий для самостоятельного выполнения необходимо:
1. Проанализировать содержание своего выступления, постараться сделать его более понятным и воспринимаемым
«на слух».
2. Подготовить вопросы к темам выступлений других участников дискуссии.
3. Подготовить заранее материалы статистики, обобщения судебной или иной правоприменительной практики по теме
круглого стола.
Методические рекомендации
1. В отличие от конференций или иных форм обсуждения правовых проблем теории практики, диалог в формате
круглого стола предполагает равноправие всех участников дискуссии. Целью проведения круглого стола является анализ
определенной научной проблемы и поиск путей ее решения. Способом ведения дискуссий является высказывание тезисов и
антитезисов по важной и актуальной проблеме, выбранной для обсуждения организатором круглого стола.
2. Для успешного проведения круглого стола необходим выбор по настоящему злободневной и требующей
юридического решения проблемы, которая по согласованию с участниками круглого стола разбивается на ряд подтем.
3. Итогом работы круглого стола не должно являться окончательное и однозначное решение выбранных для
обсуждения проблем. Главная задача заключается в том, чтобы услышать друг друга и сформировать какое-то итоговое
решение (вывод). Этот вывод не обязательно должен быть «черно-белым». Скорее, это должна быть мозаика, сложенная в
доступную для восприятия картину.
4. Обязательным элементом дискуссий должны быть конструктивные предложения по изменению законодательства,
научной доктрины или правоприменительной практики. В противном случае участники дискуссий могут слишком увлечься
критикой окружающей правовой действительности. Поэтому одной из задач участников круглого стола является
своевременная постановка вопроса о том, что же конструктивного предлагает сделать докладчик.
Темы для обсуждения за круглым столом
1. Проблемы поиска оптимального баланса частных и публичных интересов в сфере охраны окружающей среды.
2. Новые угрозы экологической безопасности (на примере генномодифицированных организмов и нанотехнологий).
3. Проблемы повышения эффективности юридической ответственности за экологические правонарушения.
4. Экологические права и обязанности человека и гражданина.
5. Пути развития российского экологического предпринимательства.
6. Эффективность современного государственного и муниципального экологического управления.
7. Проблемы развития современного международного экологического сотрудничества.
Раздел 4. Методика проведения экспертизы нормативного акта в сфере охраны окружающей

среды
При подготовке к практическому занятию необходимо:
1. Изучить научные публикации в ведущих юридических научных журналах, посвященные проблемам разграничения
предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ.
2. Проанализировать конституцию (устав) своего субъекта РФ, выявить законы РФ и субъектов РФ, посвященные
разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ, а также органами
государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.
3. Ознакомиться с текстами экологических законов субъекта РФ, в котором проживает студент.
4. При помощи сети Интернет, а также справочных правовых систем «Гарант» и «КонсультантПлюс» заранее
ознакомится с судебной практикой, складывающейся в субъекте РФ по поводу применения региональных экологических
правовых актов.
При выполнении заданий для самостоятельного выполнения необходимо учитывать следующее:
1. Проведение экспертизы регионального нормативного акта в сфере земельного или экологического законодательства
проводится в компьютерном классе под руководством преподавателя. Поэтому залогом успеха является следование
прилагаемой методике и указаниям преподавателя.
2. Проведение самостоятельной экспертизы предложенного преподавателем регионального нормативного акта
невозможно без предварительной подготовки студента, описанной выше.
4.1. Методика проведения экспертизы областного нормативного акта1

1. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового
регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования
(опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов, а также оценка
соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).
Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
2. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие
основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а
также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ,
установленному Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами. При этом следует иметь в виду, что
субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия
федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
3. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого
правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует
установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт,
соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и
федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не
только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения КС РФ, затрагивающие соответствующие правоотношения, а
также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в
федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта РФ.
Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в
виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности
1
При разработке данной методики был использован приказ Минюста РФ от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении
Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации».
применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29
декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
4. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения
Российской Федерации и субъектов РФ, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой
акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица субъекта РФ на принятие
правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №
184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»;
б) органы государственной власти субъектов РФ не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется
федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности»;
в) нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за
нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 БК РФ и п. 6 ч. 2 ст. 1 НК РФ);
г) законы субъектов РФ, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут
предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим
федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ).
5. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как
правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства.
Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется
рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диапозитивная часть и санкции могут
содержаться в различных актах).
При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции РФ и
федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г.
№ 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».
Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной
регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона,
регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу
Конституции РФ, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ,
находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать
рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон,
регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения КС РФ о признании неконституционной той или иной нормы
закона не препятствует применению закона в остальной его части».
При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными
правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае
рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что
при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых
актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.
6. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых
актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов РФ. Например, БК РФ (ст.
184.2) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
7. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно:
наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.
Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике
правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:
— форма принятия;
— наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);
— название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать
содержанию правового акта;
— дата и место принятия и (или) подписания;
— номер;
— полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;
— источник официального опубликования;
— дата (срок) вступления в силу.
При оценке юридических терминов рекомендуется про-
анализировать:
— употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
— имеют ли термины общепризнанное значение;
— обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном
законодательстве.
Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование
Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.
8. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой
экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному
законодательству, с целью определения наиболее типичных. Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой
экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов
субъектов РФ. Специфика субъекта РФ, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения,
отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов
противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.
9. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству можно отнести:
— ограничение гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами прав и свобод граждан;
— принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов: по предметам ведения Российской
Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством; нарушающих компетенцию Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ; нарушающих принцип разделения
властей; по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
— нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;
— наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции РФ и других актов
федерального законодательства.
10. Признаками противоречия правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству также могут
являться:
— отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами
необходимы для издания правового акта;
— принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;
— неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;
— принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с
превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;
— нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;
— запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых
федеральным законом;
— разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных
федеральным законом;
— изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий
участников правоотношений;
— иные признаки.
11. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции РФ и актов
федерального законодательства.
В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта,
имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.
12. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие
федеральному законодательству.
Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения
по корректировке регионального законодательства.
4.2. Образец заключения на нормативно-правовой акт в сфере охраны окружающей среды (на примере
экспертного заключения на постановление Главы Администрации Волгоградской области от 23 декабря 2010 г. N 1965 "О
памятнике природы регионального значения "Большой каменный овраг" в границах Жирновского муниципального района
Волгоградской области")2
Правовой экспертизой установлено следующее:
2
Здесь использовано реально существующее Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от
09.02.2011 N 140н "На постановление Главы Администрации Волгоградской области от 23 декабря 2010 г. N 1965 "О
памятнике природы регионального значения "Большой каменный овраг" в границах Жирновского муниципального района
Волгоградской области"
Настоящим Постановлением природный комплекс - уникальный для территории Приволжской возвышенности
геологический разрез пород каменноугольного, верхнемелового периодов в границах Жирновского муниципального района
Волгоградской области объявлен памятником природы регионального значения "Большой каменный овраг", а также
территория, занятая им, - особо охраняемой природной территорией регионального значения; утверждено Положение о
памятнике природы регионального значения "Большой каменный овраг" (далее - Положение).
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются общественные отношения, возникающие
в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Лесным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции от
27.12.2009 N 379-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от
28.12.2010 N 406-ФЗ);
- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции от 29.12.2010 N 442-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (в редакции от 29.12.2010 N 442-ФЗ);
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 07.12.2001 N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях
Волгоградской области" (в редакции от 08.06.2010 N 2052-ОД).
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование;
охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории; законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы Российской Федерации и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны
окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона,
других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что
законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих
положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, принимаемых в
соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 26 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"
природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, -
особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 23 Закона Волгоградской области "Об особо охраняемых природных территориях
Волгоградской области" объявление природных объектов и комплексов памятниками природы регионального значения
осуществляется постановлением главы администрации Волгоградской области.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции
(устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области
вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и
достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте Постановления выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающиеся в
следующем.
Согласно пункту 4 Положения к охране территории памятника природы могут привлекаться уполномоченные органы
исполнительной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления, правоохранительные органы,
общественные инспекторы, общественные организации и иные органы, учреждения, организации, заинтересованные в
соблюдении режима особой охраны территории памятника природы.
Вместе с тем в соответствии с абзацем 1 пункта 6 и абзацем 1 пункта 7 статьи 2 Федерального закона "Об особо
охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или
местное значение.
Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов,
лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям
федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения.
Согласно пункту 1 статьи 35, пункту 3 статьи 3 указанного выше Федерального закона охрана территорий природных
парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется
государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми
актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий
местного значения осуществляются органами местного самоуправления.
Следует отметить, что природный комплекс - уникальный для территории Приволжской возвышенности
геологический разрез пород каменноугольного, верхнемелового периодов в границах Жирновского муниципального района
Волгоградской области объявлен памятником природы регионального значения "Большой каменный овраг".
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к
вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления
органам местного самоуправления.
Следовательно, органы местного самоуправления могут привлекаться к охране памятников природы регионального
значения только в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями.
В соответствии с подпунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных
органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование
федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской
Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей
территории Российской Федерации.
Исходя из анализа положений действующего федерального законодательства, правоохранительные органы относятся к
федеральным органам власти.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта
Российской Федерации в полномочия органов местного самоуправления и правоохранительных органов в части
установления возможности привлечения к охране памятника природы регионального значения.
Содержание и форма анализируемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 12
января 2011 г. N 2 - 3.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что постановление Главы Администрации Волгоградской области от 23
декабря 2010 г. N 1965 "О памятнике природы регионального значения "Большой каменный овраг" в границах Жирновского
муниципального района Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о
результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения
Раздел 5. Тесты
1. Укажите общественные отношения, не регулируемые нормами экологического права:
а) Отношения по охране природных объектов;
б) Отношения по купле-продаже недвижимости;
в) Отношения по охране озонового слоя атмосферы;
г) Все указанные отношения регулируются нормами экологического права.
2. Укажите отраслевые принципы экологического права:
а) Законность, ответственность за правонарушения;
б) Независимость суда, публичность;
в) Сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства.
3. Нормами какой отрасли права регулируются отношения, возникающие в процессе хозяйственной
деятельности, связанной с содержанием диких животных в неволе?
а) Нормами экологического права;
б) Нормами финансового права;
в) Нормами гражданского права;
г) Нормами иных отраслей права.
4. Государственные природные заповедники находятся в собственности:
а) Российской Федерации;
б) субъектов Российской Федерации;
в) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. Какая функция относится к компетенции Правительства РФ?
а) Определение основных направлений государственной экологической политики;
б) Определение порядка проведения государственной и общественной экологической экспертизы;
в) Установление правового режима зон экологического бедствия;
г) У Правительства иные функции.
6. Максимальный срок проведения государственной экологической экспертизы составляет
а) четыре месяца;
б) один год;
в) полтора года;
г) иной срок.
7. К видам негативного воздействия на окружающую среду не относятся:
а) выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
б) сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные
водные объекты и на водосборные площади;
в) загрязнение недр, почв;
г) размещение отходов производства и потребления;
д) все указанные виды деятельности относятся к видам негативного воздействия на окружающую среду.
8. Порядок выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ определяет:
а) Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;
б) Федеральный горный и промышленный надзор;
в) Министерство природных ресурсов РФ;
г) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
д) Министерство атомной энергии РФ.
9. Природный комплекс – это:
а) комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных
географическими и иными соответствующими признаками;
б) территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется
сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических
условиях;
в) состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными
показателями и (или) их совокупностью.
10. Нормативы качества окружающей среды – это:
а) нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными
показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная
окружающая среда;
б) норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для
стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу
выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции;
в) нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических
веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых
может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем.
11. Мониторинг окружающей среды – это:
а) совокупность мероприятий планового, финансового и иного характера в области охраны окружающей среды,
направленных на формирование у природопользователей экономической заинтересованности в соблюдении нормативов
качества окружающей среды, введение природоохранных технологий и производство экологически чистой продукции.
б) совокупность научно обоснованных и достоверных экономических, экологических, организационных и технических
показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, его состав и категории природопользователей;
в) совокупность научно-технических мероприятий, осуществляемых в целях наблюдения за состоянием окружающей
среды и воздействием антропогенных источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей
государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или)
уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды;
12. Экологическое законодательство не предусматривает следующий вид Красных книг:
а) животных и растений;
б) лесов;
в) почв;
13. Впервые право человека на благоприятную окружающую среду было сформулировано в:
а) Всеобщей декларации прав человека 1948 г.;
б) Международных Пактах о правах человека 1966 г.;
в) Стокгольмской Декларации 1972 г.;
г) Декларации Рио-де-Жанейро 1993 г.
14. Какой метод является доминирующим в экологическом праве:
а) императивный;
б) диспозитивный;
в) их значение одинаково.
15. Право человека на благоприятную окружающую среду относится к правам:
а) гражданским;
б) политическим;
в) социально-экономическим
г) культурным
16. Какой государственный орган специальной компетенции в области охраны окружающей среды ведает
вопросами охраны атмосферного воздуха?
а) Государственный комитет РФ по охране атмосферного воздуха;
б) Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;
в) Министерство природных ресурсов и экологии РФ;
г) Федеральная воздушная служба.
17. Допускается ли законом изъятие земельных участков у граждан и юридических лиц в границах особо
охраняемых природных территорий для государственных или муниципальных нужд?
а) Изъятие земель допускается только для государственных нужд;
б) Изъятие земель допускается только для муниципальных нужд;
в) Изъятие земель может осуществляться как для государственных, так и для муниципальных нужд;
г) Изъятие таких земель запрещено.
18. Укажите источник финансирования общественной экологической экспертизы:
а) Федеральный бюджет или бюджет субъекта РФ;
б) Муниципальный бюджет;
в) Экологический фонд;
г) Средства заказчика объекта государственной экологической экспертизы;
д) Собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов,
целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций;
е) Иные источники.
19. Экономический механизм охраны окружающей среды имеет задачи:
а) планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
б) регулирование порядка приобретения и прекращения права собственности на природные ресурсы;
в) укрепление законности и правопорядка;
г) осуществление мер государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях
охраны окружающей среды.
20. Государственная экологическая экспертиза может проводиться на уровне:
а) Только Российской Федерации;
б) Российской Федерации и ее субъектов;
в) Российской Федерации, ее субъектов, местном уровне.
21. Кто несет ответственность за состояние памятников природы, находящихся в границах земельных
участков юридических лиц и граждан?
а) Органы государственного экологического надзора;
б) Органы охраны памятников природы;
в) Юридические лица и граждане, на участках которых расположены памятники природы;
г) Иные лица.
22. Допускается ли Законом РФ от 10 января 2002 г. “Об охране окружающей среды” ввоз в Россию из
иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов?
а) Не допускается, такой ввоз категорически запрещен;
б) Допускается без ограничений;
в) Не допускается, кроме случаев, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные
экспертизы соответствующего проекта, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня
экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта;
г) Иное решение.
23. Какая деятельность допускается законом на территории государственных природных заповедников?
а) Хозяйственная;
б) Научно-исследовательская;
в) Рекреационная;
г) Все вышеназванные;
д) Никакая из вышеназванных.
24. Общественная экологическая экспертиза может проводиться:
а) Только до проведения государственной экологической экспертизы по одному и тому же объекту;
б) Только одновременно с проведением государственной экологической экспертизой;
в) Только после проведения государственной экологической экспертизы;
г) Как до, так и одновременно с проведением государственной экологической экспертизы;
д) Иной вариант.
25. Укажите, какие из этих составов правонарушений не относятся к числу экологических:
а) самовольных захват и использование земель;
б) незаконная порубка деревьев и кустарников;
в) загрязнение водоемов;
г) загрязнение воздуха.
д) все указанные составы относятся к числу экологических правонарушений.
26. Государственный экологический надзор – это:
а) совокупность мероприятий планового, финансового и иного характера в области охраны окружающей среды,
направленных на формирование у природопользователей экономической заинтересованности в соблюдении нормативов
качества окружающей среды, введение природоохранных технологий и производство экологически чистой продукции;
б) единая государственная многоцелевая и многоуровневая учетная система, содержащая информацию о природных
ресурсах: их составе, правовом режиме, распределении по природопользователям, количественных, качественных и
оценочных характеристиках природных ресурсов;
в) деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований
экологического законодательства посредством организации и проведения проверок.
27. Экологическая экспертиза - это:
а) установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией
объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям;
б) наблюдение за состоянием окружающей среды;
в) проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы.
28. Экологическая экспертиза может быть:
а) военная;
б) научная;
в) производственная.
г) государственная;
29. Издание Красной книги осуществляется:
а) не реже одного раза в 5 лет;
б) не реже одного раза в 10 лет;
в) не реже одного раза в 15 лет.
30. В числе существующих сегодня классификациях отходов отсутствуют –
а) отходы производства и потребления;
б) опасные и неопасные отходы;
в) токсичные и не токсичные отходы;
г) наземные и подземные отходы.
31. Пестициды – это …
а) химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений,
сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними
паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты),
предуборочного подсушивания растений (десиканты);
б) удобрения химического или биологического происхождения, химические мелиоранты, кормовые добавки,
предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных;
в) иное.
32. Укажите, какое направление охраны окружающей среды наименее актуально для городов:
а) учет экологических требований при планировке и застройке;
б) охрана и восстановление плодородия почв;
в) обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
г) проведение озеленения и благоустройства территорий.
33. Укажите из числа ниже перечисленных международных организаций ту, которая специализируется на
вопросах охраны окружающей среды:
а) ВОЗ;
б) ЮНЕСКО;
в) МАГАТЭ;
г) ЮНЕП.
34. Какой из этих видов экологического надзора (контроля) не выделяется как самостоятельный?
а) общественный;
б) производственный;
в) государственный;
г) ведомственный.
35. Оценка воздействия на окружающую среду - это …
а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям в целях
предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними
социальных, экономических и иных последствий;
б) вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на
окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или
невозможности ее осуществления;
в) процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации
намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий,
оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению
воздействий.
36. Деградация почв - это:
а) размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и
бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.);
б) ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных
плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующиеся увеличением химических веществ
или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого
периода);
в) повышение содержания в почве легкорастворимых солей (карбоната натрия, хлоридов и сульфатов), обусловленное
засоленностью почвообразующих пород, привносом солей грунтовыми водами, но чаще вызванное нерациональным
орошением;
г) совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды,
количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости
земель.
37. Граждане России обязаны:
а) беречь природу;
б) охранять природные богатства;
в) сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
38. Укажите полномочие, которое не относится к предметам ведения субъектов РФ:
а) обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке
хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
б) предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды;
в) установление перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу
причинения вреда окружающей среде;
г) организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной
деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.
39. Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и
иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности не являются:
а) компоненты природной среды;
б) природные объекты;
в) природные комплексы;
г) природно-антропогенные объекты.
40. К числу специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды не относится:
а) Министерство природных ресурсов и экологии РФ;
б) Министерство связи и массовых коммуникаций;
в) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
г) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
Раздел 6. Вопросы экзамену по экологическому праву

1. Понятие экологического права как отрасли российского права
2. Принципы экологического права
3. Система экологического права
4. Экологические правоотношения
5. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду
6. Экологические обязанности граждан и юридических лиц
7. Понятие и система органов экологического управления
8. Полномочия органов общей компетенции
9. Полномочия органов специальной компетенции
10. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды и его основных
методов
11. Планирование и финансирование природоохранной деятельности
12. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
13. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды (экологическое предпринимательство)
14. Экологическое страхование
15. Нормирование в области охраны окружающей среды
16. Надзор и контроль в области охраны окружающей среды
17. Государственная экологическая экспертиза
18. Общественная экологическая экспертиза
19. Правовые основы формирования эколого-правовой культуры
20. Экологическое просвещение и образование
21. Государственный экологический мониторинг
22. Общая характеристика юридической ответственности за экологические правонарушения
23. Административная ответственность за экологические правонарушения
24. Уголовная ответственность за экологические правонарушения
25. Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением
26. Правовая охрана окружающей среды при строительстве хозяйственных и иных объектов
27. Понятие и особенности охраны окружающей среды в энергетике
28. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве
29. Охрана окружающей среды городских и сельских населенных пунктов
30. Правовое регулирование обращения с отходами
31. Охрана окружающей среды от различных видов негативного воздействия
32. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон
33. Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности
34. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы
35. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий
36. Государственные природные заповедники
37. Национальные и природные парки
38. Государственные природные заказники
39. Памятники природы
40. Дендрологические парки и ботанические сады
41. Правовой режим зон экологического бедствия
42. Правовое регулирование охраны земель
43. Правовое регулирование охраны лесов
44. Правовое регулирование охраны вод
45. Правовое регулирование охраны недр
46. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха
47. Правовое регулирование охраны объектов животного мира
48. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды
Покупайте наши книги:
В офисе издательства «ЮРАЙТ»:

111123, г. Москва, ул. Плеханова, д. 4а,
тел.: (495) 744-00-12, e-mail: sales@urait.ru, www.urait.ru
В логистическом центре «ЮРАЙТ»:

140053, Московская область, г. Котельники, мкр. Ковровый, д. 37,
тел.: (495) 744-00-12, e-mail: sales@urait.ru, www.urait.ru
В интернет-магазине «ЮРАЙТ»: www.urait-book.ru,

e-mail: order@urait-book.ru, тел.: (495) 742-72-12
Для закупок у Единого поставщика в соответствии

с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ обращаться
по тел.: (495) 744-00-12, e-mail: sales@urait.ru, vuz@urait.ru
Новые издания и дополнительные материалы доступны

в электронной библиотечной системе «Юрайт»
biblio-online.ru
Учебное издание
Анисимов Алексей Павлович,

Рыженков Анатолий Яковлевич,
Чаркин Сергей Анатольевич
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ
Учебник для бакалавров
Формат 84108 1/32 .
Гарнитура «Petersburg». Печать офсетная.
Усл. печ. л. 27,3. Тираж 000 экз. Заказ №
ООО «Издательство Юрайт»

111123, г. Москва, ул. Плеханова, д. 4а.
Тел.: (495) 744-00-12. E-mail: izdat@urait.ru, www.urait.ru

Экологическое право. Анисимов (2015)

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Экологическое право. Анисимов (2015)

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Красным – убрать

А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин

1. Нормативные правовые акты

В результате изучения главы бакалавр должен:

1.1. Этапы формирования

1.2. Понятие экологического права как отрасли российского права

1.3. Метод экологического права

В-четвертых, в проведении государственного (федерального и субъектов РФ) экологического контроля

1.4. Принципы экологического права

1.5. Система экологического права

1.6. Экологические правоотношения

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

2.1. Право человека на благоприятную окружающую среду

2.2. Права граждан в области охраны

2.3. Экологические обязанности граждан и их объединений юридических лиц

2.4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

3.1. Понятие и система органов экологического управления

3.2. Полномочия органов общей компетенции

3.3. Полномочия органов специальной компетенции

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

4.1. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды

4.2. Планирование и финансирование природоохранной деятельности

4.3. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды

4.4. Экологическое страхование

Вопросы и задания для самоконтроля

Евдокимов, П. В. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду / П. В. Евдокимов,

В результате изучения главы бакалавр должен:

5.1. Понятие, значение и классификация экологических нормативов

5.2. Нормативы качества окружающей среды

5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

5.4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

5.5. Экологическая сертификация

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

6.1. Понятие, задачи и система органов экологического надзора и контроля

6.2. Государственный экологический надзор

6.3. Производственный экологический контроль

6.4. Общественный экологический контроль

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

7.1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

7.2. Понятие и признаки экологической экспертизы

7.3. Государственная экологическая экспертиза

7.4. Общественная экологическая экспертиза

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

8.1. Понятие и задачи экологического образования

8.2. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях

8.3. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды

8.4. Экологическое просвещение

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

9.1. Понятие, цели и задачи государственного экологического мониторинга

9.2. Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга

9.3. Правовые основы использования информационных ресурсов в области охраны окружающей

Вопросы и задания для самоконтроля

В результате изучения главы бакалавр должен:

8.1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения

8.2. Административная ответственность за экологические правонарушения