Вы находитесь на странице: 1из 553

âéíĆęĆēďăā

éâòÝêåäéøñåêÝêîåíëßÝêåü
áëíëãêëæåêñíÝîïíðçïðíø
ßíëîîåååßéåíâ
ĉĒēďđĉĀđāĈăĉēĉĀ
ĒďăđĆčĆĎĎďĆĒďĒēďĀĎĉĆ
ČĔĘęĉĆčĉđďăĜĆĐđāċēĉċĉ

åĈąāēĆČĝĒċĉĊąďč
ßĜĒęĆĊęċďČĜĞċďĎďčĉċĉ
éďĒċăā 
УДК 338.47
ББК 65.37
Р47
Издание подготовлено при поддержке Программы
«Фонд развития прикладных исследований Национального
исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Н ау ч н ы й р е д а к т ор:
директор Института экономики транспорта и транспортной политики,
профессор Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ,
ординарный профессор НИУ ВШЭ М.Я. Блинкин

Решетова, Е. М. Механизмы финансирования дорожной инфраструкту-


Р47 ры в России и в мире: история развития, современное состояние, лучшие
мировые практики [Текст] / Е. М. Решетова ; под науч. ред. М. Я. Блинкина ;
Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : Изд. дом Высшей
школы экономики, 2015. — 551, [1] с. — ISBN 978-5-7598-1345-3 (в пер.).

Проблема строительства и развития дорожной инфраструктуры была акту-


альна во все времена для любого государства, заинтересованного в развитии соб-
ственной экономики. Особенную важность она имеет и для России. В связи с этим
в книге проанализированы лучшие международные практики с точки зрения ста-
новления, развития и совершенствования сбалансированных механизмов аккуму-
лирования и распределения денежных средств, связанных с инвестированием в
дорожную инфраструктуру, а также стабильных в долгосрочной перспективе ис-
точников их формирования.
С целью актуализации российской системы ценообразования на услуги поль-
зования улично-дорожной сетью («Road Pricing»), а также обеспечения соответ-
ствия уровня технического состояния автомобильных дорог задачам долгосрочного
социально-экономического развития государства вопросы финансирования дорог
рассмотрены с учетом ряда объективных обстоятельств, характерных для развитых
зарубежных стран. К ним относятся соблюдение баланса между совокупными целе-
выми платежами автомобилистов — пользователей дорожной сети и совокупными
расходами бюджетной системы на ремонт, содержание, обустройство и развитие до-
рожной инфраструктуры (принцип «пользователь платит»); взаимосвязь объема до-
рожных фондов с реальными потребностями дорожного строительства; рассмотре-
ние налогового механизма как инструмента государственного регулирования всех
аспектов пользования автомобильного транспорта: его приобретения, эксплуата-
ции, владения, продажи и утилизации; применение негосударственных инвестиций
и механизма государственно-частного партнерства и др.
Книга адресована специалистам в области транспорта, урбанистики, дорож-
ного хозяйства, государственного и муниципального управления, а также широ-
кому кругу читателей.
УДК 338.47
ББК 65.37
ISBN 978-5-7598-1345-3 © Решетова Е.М., 2015
© Оформление. Издательский дом
Высшей школы экономики, 2015
Оглавление

Введение .......................................................................................... 7
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен
до эпохи массовой автомобилизации
1.1. Архаический зарубежный опыт ............................... 33
1.2. История формирования и современное
состояние сети автомобильных дорог
Российской Федерации............................................ 47
Глава 2. Современные механизмы финансирования
дорожного хозяйства
2.1. Дорожные фонды, основанные на идеологии
«Road Money»; фискальная компонента
в цене моторных топлив ........................................... 68
2.2. Идеология «Road Pricing» ........................................ 76
2.3. Механизмы «Road Pricing» в современной
мировой практике .................................................... 88
2.4. Платные дороги ........................................................ 91
2.5. Плата за проезд большегрузного транспорта
(«HGV Road User Charging Scheme») ..................... 101
2.6. Перспективы перехода на «Electronic Road
Pricing» по формуле «Pay-as-You-Go Tax» ............. 110
2.7. Дискуссии по поводу роли государства
в дорожном хозяйстве ............................................ 121
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.
3.1. Опыт США ............................................................. 126
3.2. Франция: сеть скоростных магистралей
«Autoroutes»............................................................. 156
3.3. Германия: создание системы скоростных
автомобильных магистралей «Bundesautobahn» .... 160
3.4. Опыт Японии.......................................................... 167

3
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

3.5. Строительство сети автомобильных


магистралей в Китае «National Trunk Highway
System of China» ...................................................... 173
3.6. Сравнительные характеристики дорожных
сетей стран мира ..................................................... 180
3.7. Современное состояние сети автомобильных
дорог Российской Федерации................................ 187
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства
в России: современная история, действующие налоги
и платежи пользователей, перспективы развития
4.1. История дорожных фондов в России .................... 204
4.2. Отечественная система налогов и платежей,
связанных с владением и пользованием
автомобилей ........................................................... 217
4.3. Развитие сети платных автомобильных дорог:
опыт Государственной компании «Автодор»;
тарифная политика ................................................ 239
4.4. Плата за проезд большегрузного транспорта
(с осевой нагрузкой более 12 т) .............................. 254
Глава 5. Механизмы «Road Pricing» в условиях городской
действительности
5.1. Парковочные сборы и платежи ............................. 259
5.2. Системы платного доступа в определенные
зоны города: идеология, технология,
результаты, ограничения........................................ 281
Глава 6. Роль и место частных инвестиций и механизмов
государственно-частного партнерства в дорожном
хозяйстве
6.1. История вопроса .................................................... 304
6.2. Современные мировые практики .......................... 310
6.3. Современная российская практика ....................... 356
6.4. Механизмы привлечения внебюджетных
источников ............................................................. 384
6.5. Тарифная политика ................................................ 403

4
Оглавление

Глава 7. Постановка системы ценообразования


и проектно-сметного дела в дорожном хозяйстве
7.1. Сравнение стоимости строительства
автомобильных дорог в России и в странах
мира ........................................................................ 425
7.2. Инженерные факторы, обусловливающие
стоимость строительства, реконструкции,
ремонта и содержания автомобильных дорог ....... 436
7.3. Институциональные факторы, влияющие
на эффективность расходов на строительство,
реконструкцию, ремонт и содержание
автомобильных дорог ............................................. 465

Список литературы ....................................................................... 487

Приложение 1. Соборное уложение. Глава IX.


О мытах и о перевозех, и о мостах ................... 494
Приложение 2. Основные налоговые источники
финансирования дорожного строительства
зарубежных стран ............................................. 499
Приложение 3. Статистические данные по регионам РФ ....... 501
Приложение 4. Перечень видов и категорий колесных
транспортных средств и шасси, в отношении
которых уплачивается утилизационный сбор,
а также размеров утилизационного сбора ....... 506
Приложение 5. Особенности построения
и функционирования зон низких выбросов
(экологических зон) в разных странах
и городах ........................................................... 514
Приложение 6. Основные модели соглашений ГЧП ............... 528
Приложение 7
Приложение 7.1. Стоимость строительства
отдельных автомобильных дорог США ............................. 531
Приложение 7.2. Стоимость строительства
отдельных автомобильных дорог, Канада........................... 532

5
Оглавление

Приложение 7.3. Факторы, от которых зависит


стоимость строительства, реконструкции
и капитального ремонта 1 км автомобильной дороги ......... 534
Приложение 7.4. Сравнительная стоимость строительства
трех участков автомобильной дороги М-7 «Волга»
с учетом основных факторов, влияющих на стоимость ....... 537
Приложение 7.5. Сравнительная стоимость капитального
ремонта 1 км автомобильной дороги М-7 «Волга»
от Москвы через Владимир, Нижний Новгород,
Казань до Уфы на участке км 144 + 026 — км 156 + 400....... 543
Приложение 7.6. Стоимость содержания автотрасс,
входящих в национальную дорожную систему США
(«National Highway System») .............................................. 549
Введение

Экономика автомобильных (до начала XX в. — гужевых) до-


рог — почтенная научная дисциплина, отмеченная присутствием
(во всяком случае, регулярным участием) самых титулованных уче-
ных (включая нобелевских лауреатов), а также острыми многолет-
ними дискуссиями по всем принципиально значимым позициям:
y институциональной идентификации дорог как таковых.
Суть дела в отсутствии однозначного ответа на вопрос о
том, какого типа благо представляют (представляли, бу-
дут представлять) собой дороги;
y наличию и масштабам (либо, напротив, отсутствию!) обя-
зательств пользователей (местных сообществ, властей
разных уровней…) по финансированию содержания су-
ществующих и строительства новых дорог;
y наличию и масштабам (либо, напротив, отсутствию!) по-
зитивных внешних эффектов, порождаемых дорожной
сетью, т.е. по вопросу о том, являются ли дороги экономи-
чески продуктивными;
y ценам на дорожное строительство и иные капитальные
дорожные работы и, разумеется, по вопросу коррупцион-
ной компоненты этих цен.

1 Институциональная идентификация

Первейшим предметом дискуссий была и остается институ-


циональная идентификация дорог как таковых.
В Великобритании, университеты которой всегда сохраняли
бесспорное лидерство в исследованиях по экономике транспорта,
до середины 1960-х годов дороги было принято считать не просто
общественным благом (public good), но даже своего рода природ-
ным благом (free good). Уместно упомянуть в связи с этим одного
из наиболее авторитетных ученых-транспортников XX в. — Робена

7
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Смида1 и его знаменитый отчет2, подготовленный в 1962–1964 гг.


по заказу правительства Великобритании. Отчет представлял со-
бой развернутое аналитическое обоснование установления целе-
вых платежей, взимаемых по факту пользования дорогами.
Ключевой тезис Смида был достаточно революционным по отно-
шению к устоявшимся к тому времени представлениям:
…в целях увеличения национального благосостояния было бы целе-
сообразно ввести плату за пользование дорогами, даже вопреки
представлениям о том, что они являются «природным благом3.
Несмотря на крайнюю осторожность авторов доклада, кото-
рые предлагали вводить дополнительные платежи исключительно
за пользование наиболее загруженными участками городской
улично-дорожной сети, официальная реакция оказалась весьма
нервной. После ухода в отставку кабинета министров, возглавляемо-
го сэром Алексом Дугласом-Хьюмом, был обнаружен подлинник
этого доклада, на обложке которого собственной рукой премьер-
министра было написано: «… даю обет, что в случае моего переиз-
брания я никогда не буду заказывать подобные исследования»4.
Такой реакции не приходится удивляться: согласно класси-
ческому учебнику Самуэльсона и Нордхауса, изданному двадца-
тью годами позже, дороги следовало считать «важным примером
производства общественных благ»5.
1
Робен Смид (Reuben Jacob Smeed, 1909–1976) — автор фундамен-
тальных и широко цитируемых работ по проблемам городского транспорт-
ного планирования, экономики транспорта, организации и безопасности
дорожного движения. Был первым профессором транспортных исследова-
ний в истории Лондонского университетского колледжа (University College
London — UCL).
2
Smeed R.J. Road Pricing: The Economic and Technical Possibilities
(Smeed Report). Ministry of Transport. H.M.S.O., 1964.
3
«…economic welfare would be increased if road use, perceived as a
“free” good, were charged for».
4
«…let us take a vow that if we are re-elected we will never again set up a
study like this one». Цитируемые фразы взяты из текста инаугурационной
лекции Фила Гудвина. См.: Goodwin Р. Inaugural Lecture for the Professorship
of Transport Policy University College London. 23rd. October 1997 (рус. пер.:
<http://www.polit.ru/analytics/2009/03/24/probki.html>).
5
«…important examples of production of public goods». Samuelson P.,
Nordhaus W. Economics. McGraw-Hill, 1985. P. 48–49.

8
Введение

По сей день в «коллективном бессознательном» присутству-


ет устойчивый архетип: дорога — бесспорное общественное благо,
которым меня как автомобилиста (налогоплательщика—изби-
рателя…) должно обеспечить государство.
Это убеждение универсально для всего мира, но особенно
сильно в странах поздней, «догоняющей» автомобилизации, таких
как Россия. Особый интерес представляет бытование этого архе-
типа в Москве, где тотальное фрирайдерство закрепилось не толь-
ко в общественном сознании, но и в налогово-бюджетной практи-
ке. Как будет показано далее, совокупные платежи московских
автомобилистов по акцизам на бензин и транспортному налогу
покрывали в 2012–2014 гг. менее 25% расходов городского бюдже-
та на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание
улично-дорожной сети.
Тезис о том, что дорога является общественным благом, не
без оснований оспаривают многие экономисты и урбанисты6.
В самом деле, наблюдая систематические заторы на улицах и ма-
гистральных дорогах на подходах к крупным городам, очень труд-
но относить пользование этими благами к категории «не конку-
рентных» (non rival). Вместе с тем дороги с невысоким трафиком
сохраняют статус «non excludable» скорее в силу «costly exclusion»,
нежели каких-то более фундаментальных политико-экономичес-
ких резонов.
Из соображений баланса спроса—предложения на дорож-
ную сеть понятно, что до наступления автомобильной эпохи дороги
всегда выдерживали свойство «non rival». Количественные показа-
тели здесь таковы: в 1910 г., накануне появления первого массового
автомобиля «Ford-T», на 1000 граждан США, так же как и на
1000 подданных Российской империи, приходилось порядка 200 ло-
шадей7. При этом большая часть совокупного стада относилась к
категориям тяглового скота и мясомолочного животноводства.
Количество конных экипажей, предназначенных для ежедневных
пассажирских перевозок, измерялось десятками единиц в расчете
на 1000 жителей; собственный конный экипаж в городе (для кото-

6
Типичный пример: Urban[ism] Legend: Transportation is a Public
Good. <http://marketurbanism.com/2011/02/22/urbanism-legend-public-
good/>.
7
Гольц Г.А. Гужевой транспорт и гужевые пути сообщения России
(со II в. до 1917 г.). Институт географии РАН, 1990.

9
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

рого требовалась конюшня и каретный сарай!) и вовсе проходил


по категории «luxury consumption». Исторический опыт показыва-
ет, что при столь скромном количестве транспортных средств на
душу населения заторы на дорогах (т.е. конкуренция за доступ)
могут появляться только в качестве некоего казуса8.
В целом морфологическая матрица, классифицирующая ка-
тегории благ применительно к гужевым дорогам доавтомобильной
эпохи, выглядела следующим образом (табл. В1).

Таблица В1. Морфологическая матрица,


классифицирующая категории благ
применительно к гужевым дорогам
доавтомобильной эпохи
Классификация по Классификация по признаку доступа
признаку конку-
Исключаемые Не исключаемые
рентности
(excludable) (non excludable)
Конкурентные (rival) Примеры отсутствуют
Не конкурентные Платные дороги Дороги военного,
(non rival) («Tolls and Turnpikes»). фискального и иного
Институция соответствует катего- государственного
рии клубного блага (low-congested назначения; местные
goods) с одним принципиальным дороги.
отличием: здесь начисто отсут- Институция в целом
ствует признак «коллективного соответствует категории
принятия решений по расходам общественного блага
группой лиц, добровольно всту-
пивших в клуб»

Заметим, что в доавтомобильную эпоху дороги в принципе


могли выступать в качестве общественного блага и даже «чистого
общественного блага»9.

8
В 1970-е годы, когда уровень автомобилизации населения России
составлял порядка 60 автомобилей на 1000 жителей, несмотря на крайне
слабое по мировым меркам развитие дорожной сети, заторы не наблюдались
в принципе. Так, в «Методических указаниях по оценке пропускной спо-
собности автомобильных дорог», утвержденных Минавтодором РСФСР в
1975 г., для измерения пропускной способности участка дороги предлага-
лось организовать «кратковременный затор с помощью работников ГАИ».
9
Чистое общественное благо обладает признаками неизбиратель-
ности и неисключаемости. Его предоставление одному лицу невозможно

10
Введение

Так было, к примеру, в эпоху Римской империи, где дороги с


твердым покрытием предназначались (и активно строились!), в
первую очередь для перемещения из Рима в провинции войск,
сборщиков налогов, и государственной почты и только во вто-
рую — для перевозки торговых грузов.
Мы говорим «могли выступать», поскольку во многих случа-
ях (от архаических времен до рубежа XVIII–XIX вв.) дороги в та-
ком качестве не выступали. К примеру, в начале XIX в. общая про-
тяженность платных дорог («Tolls and Turnpikes») в Англии дости-
гала 40 тыс. км10.
Институциональная идентификация элементов дорожной
сети еще более усложнилась с наступлением автомобильной эпо-
хи, точнее говоря, с переходом показателя автомобилизации на-
селения через принципиально важную отметку в 300–350 автомо-
билей на 1000 жителей11, означающую примерный баланс числен-
ности парка транспортных средств и количества домохозяйств.
Во-первых, проявилась проблема перегруженности: множе-
ство дорог и городских улиц становились «congested goods» и даже
«heavily congested goods». Вот как трактуется эта проблема в книге
еще одного знаменитого автора:
…если дорога не перегружена, то ее использование одним води-
телем не влияет на кого-либо еще. В этом случае имеет место
неконкурентное потребление и, соответственно, дорога явля-
ется общественным благом. Если дорога перегружена, то ее
использование вызывает отрицательные внешние эффекты.

без предоставления всем другим, и потребляется оно сообща. Каждый от-


дельный гражданин пользуется выгодами от этого блага, не уменьшая по-
лезности, извлекаемой из него другими гражданами. При этом никто не
может быть исключен из числа потребителей этого блага.
10
The Oxford Encyclopedia of Economic History. Vol. 1. Road Transpo-
rtation. 2003. P. 376–395.
11
Указанную отметку США, Канада, Австралия прошли перед Вто-
рой мировой войной, страны Западной Европы — на рубеже в 1960–1970 гг.
В странах Западной Европы этот показатель составляет в настоящее время
600–700 единиц, в США — 840 единиц. В России за период 1991–2015 гг.
уровень автомобилизации населения вырос с 60 до 300 автомобилей на
1000 жителей, в крупнейших городах России — перешел отметку в 350–
400 единиц.

11
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Каждый дополнительный участник дорожного движения уве-


личивает загрузку дороги, в результате чего другие водители
вынуждены ездить медленнее. В этом случае дорога является
общим ресурсом12.
Во-вторых, выяснилось то малоприятное обстоятельство,
что даже платные дороги не застрахованы от заторов:
y турникеты на дорогах во многих случаях становились ме-
стом образования автомобильных очередей, придавая тем
самым платным дорогам свойство «rival»;
y регулируемые тарифы, назначаемые из благих соображе-
ний защиты прав потребителей и избежания двойного на-
логообложения13, приводят в периоды пикового спроса к
весьма стесненным условиям движения.
Добавим к этому, что «Tolls and Turnpikes» сложно отнести к
категории «клубных благ»: здесь не приходится говорить о каком-
либо «коллективном принятии решений по расходам группой лиц,
добровольно вступивших в клуб»14.
В итоге современная морфологическая матрица выглядит
примерно так, как представлено в табл. В2.
Приведенная классификация является, увы, далеко не бес-
спорной и, соответственно, не общепринятой. Спорным, в част-
ности, является то обстоятельство, что институциональная иден-
тификация (rival vs non rival) одного и того же инженерного объ-
екта — участка дороги или городской улицы — меняется в зависи-

12
«…if a road is not congested, then one person’s use does not effect any-
one else. In this case, use is not rival in consumption, and the road is a public
good. Yet if a road is congested, then use of that road yields a negative external-
ity. When one person drives on the road, it becomes more crowded, and other
people must drive more slowly. In this case, the road is a common resource».
Mankiw G. Principles of Economics. 5th ed. 2001. Р. 234.
13
Тарифы на платных дорогах Западной Европы формируются с
учетом того факта, что каждый участник дорожного движения платит до-
рожные налоги (в частности, включенные в цену моторных топлив) и тем
самым оплачивает свое пользование «бесплатной» сетью дорог — своего
рода эконом-класс дорожного хозяйства. Соответственно, покилометро-
вый тариф на платной дороге рассматривается как доплата за пользова-
ние дорогами бизнес-класса.
14
«…subject to collective decision-making costs, but within a voluntary
close-knit group».

12
Введение

мости от времени суток либо от эффективности администрирова-


ния дорожных платежей.

Таблица В2. Современная морфологическая матрица,


классифицирующая категории благ
применительно к автомобильным дорогам
Классификация Классификация по признаку доступа
по признаку
Исключаемые Не исключаемые
конкурентности
(excludable) (non excludable)
Конкурентные Платные дороги Городские улицы и «бесплатные»
(rival) Институция имеет признаки внегородские дороги в режиме
rival, соответственно, высокой загрузки.
non rival по признаку Институция имеет признаки «общего
наличия/отсутствия зато- ресурса» (common resource, common
ров, возникающих в связи pools)
с дефектами администри-
Не конкурентные Городские улицы и «бесплатные»
рования платежей и/или
(non rival) внегородские дороги в режиме
несбалансированностью
низкой (внепиковой) загрузки.
тарифов
Местные дороги с низким
среднесуточным трафиком.
Институции имеют признаки
«общественного блага»

Еще более проблемной является связка между институцио-


нальным статусом дорожной сети и механизмами мобилизации
ресурсов, необходимых для содержания существующих и про-
кладки новых дорог.

Механизмы мобилизации ресурсов,


2 необходимых для содержания
существующих и прокладки новых дорог

Мы используем столь многословный термин в связи с тем


обстоятельством, что ресурсы, необходимые для содержания су-
ществующих и прокладки новых дорог, далеко не везде и не всегда
представляли собой ассигнования из бюджетов и/или дорожных
фондов. При всем многообразии подобных механизмов в истории
их развития можно выделить четыре различных архетипа.

13
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ˆ Дорожные повинности (corvée)


Налагаются на местное население или местные сообщества.
Этот механизм существовал, что называется, от сотворения мира.
Его применяли еще в империи Инков и Римской империи. Однако
при всей своей архаичности он пережил Великую французскую
революцию, проявился в Новом Свете, активно использовался на
протяжении XX в. во многих странах третьего мира, а также в
СССР и в современной России.
Формально corvée, в числе прочих феодальных институций,
был отменен во Франции еще в 1791 г.15 Однако Фенимор Купер,
проехав по дорогам этой страны в 1832 г., имел основания предпо-
ложить, что дорожная повинность, во-первых, все еще существу-
ет, во-вторых, зачастую совпадает по географии с маршрутами по-
ездок сиятельных персон:
…каждый раз, когда у господина маркиза возникало жела-
ние посетить свой замок, созывали на работу всех, чтобы дать
ему и его друзьям возможность благополучно добраться до его
дома и развлекаться, пока они там находятся. После этого все
снова оставляли на милость природы и случая.
В 1790-х годах институт corvée активно использовался в ряде
штатов США. Например, в штате Нью-Йорк действовал закон,
который обязывал всех мужчин ежегодно принимать участие в до-
рожных работах на безвозмездной основе сроком от одного до
30 дней, в зависимости от потребностей и возможностей.
Эффект, отмеченный Ф. Купером, до настоящего времени
можно наблюдать во многих «несвободных» и «частично свобод-
ных»16 странах.

ˆ «Tolls and Turnpikes»


Институция дорожных пошлин, собираемых у шлагбаумов,
имеет родословную не менее древнюю, чем натуральные дорож-
ные повинности.
В Индии они существовали уже в 320 г. до н.э. В XI в. этот
механизм был хорошо известен в Европе: заставы на дорогах для
сбора проездной платы (tollgates) упомянуты в «Книге страшного
суда» («Domesday»), изданной в 1085 г.

15
The Oxford Encyclopedia...
16
По классификации «Freedom in the World».

14
Введение

На заставе у моста London Bridge плату за проезд начали со-


бирать в 1286 г.; собираемых денег оказалось достаточно для того,
чтобы финансировать содержание данного моста, а также обеспе-
чить строительство трех новых мостов Tower, Southwark и Black-
friars. В 1274 г. король Эдуард I учредил дирекцию платной дороги
(turn-pike) на трассе, ведущей на север из Лондона.
Во все времена дорожные сборы были крайне непопулярны;
протесты против них выливались в массовые беспорядки; в 1734 г.
король Георг II ввел смертную казнь за поломку шлагбаумов.
Экспансия платных дорог в Англии достигла максимума во
второй половине XVIII в. Между 1751-м и 1771-м годом парламент
принял около девяти сотен отдельных «законов о шлагбаумах»
(«Turnpike acts»). Эти законы разрешали создание трастовых ком-
паний, наделенных правами устанавливать и администрировать
дорожные сборы, а также привлекать заемные средства для улуч-
шения дорожной сети. Упомянутый выше рубеж в 40 тыс. км был
достигнут к началу XIX в. именно в результате всех этих законода-
тельных новаций.
Любопытно отметить, что современный этап развития плат-
ных дорог, который начался во второй половине XX в., практически
не затронул Соединенное королевство. В настоящее время на маги-
стральной сети Великобритании имеется единственный платный
участок — «Birmingham North Relief Road» (BNRR или M6 Toll),
протяженность которого составляет 27 миль (43,5 км). Он был
введен в эксплуатацию в 2003 г. после многолетних политических
дискуссий. В платном режиме эксплуатируется также несколько
объектов дорожной сети отдельных графств и частных владений.
Одновременно Великобритания располагает обширным практи-
ческим опытом введения платы за въезд в городские центры; с
2003 г. эксплуатируется система платного въезда в центр Лондона.
Следует отметить, что для Западной Европы существует лю-
бопытная корреляция между конфессиональной принадлежно-
стью страны и распространенностью платных дорог. Эта институ-
ция получила чрезвычайно широкое распространение в «католи-
ческих» странах (Франция, Италия, Испания), но практически не
прижилась в «протестантских».
Эпоха платных дорог в США, начавшаяся несколько позже,
так же как в Англии, была связана с поисками источников финан-

15
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

сирования дорожного хозяйства. Ключевую роль сыграли особен-


ности экономического развития страны: система дорожных по-
винностей была заведомо неработоспособной в аграрных регио-
нах с низкоплотным дисперсным расселением.
Ситуацию должны были исправить уже известные из ан-
глийского опыта компании платных дорог, способные привлекать
ресурсы, необходимые для строительства и содержания дорог.
Первые платные мосты появились в Новой Англии к 1704 г.,
первые платные дороги — в штате Виржиния, власти которого
разрешили взимать плату за проезд по существующей дороге об-
щего пользования в 1785 г.
Первой американской компанией такого типа стала Lancaster
Turnpike, учрежденная с разрешения законодательного собрания
штата Пенсильвания в 1792 г. с уставным капиталом 300 тыс. долл.
Английские компании платных дорог были организованы
как некоммерческие трасты, финансируемые за счет облигацион-
ных займов. В противоположность этому аналогичные американ-
ские компании создавались в качестве прибыльных; в своих ран-
них версиях они должны были финансироваться за счет акций,
распространяемых по местной подписке.
Механизм платных дорог имел ряд преимуществ по сравне-
нию с ранее известными методами обеспечения строительства и
содержания дорог. В частности, компании, занимающиеся строи-
тельством платных дорог, могли привлекать ресурсы не только в
городе по месту своего учреждения, но и в окрестных городах, в
которых планировалась прокладка новых дорог. Кроме того, вме-
сто привлечения бесплатных трудовых ресурсов по дорожной по-
винности компании стали создавать новые рабочие места. В част-
ности, появилось важное рабочее место сборщика дорожных по-
шлин (tollkeeper). В его функции, помимо сбора пошлины, входи-
ли также определенные функции правоохранительного и предста-
вительского плана.
Компания должна была выиграть конкурс на определенный
участок дорожной сети, после чего получала право установить
шлагбаум и начать собирать плату за проезд. К 1830 г. частные
платные дороги стали основой наземной транспортной системы
США, их общая протяженность достигла 20 тыс. миль. В платном
режиме эксплуатировались также тоннели и мосты через крупные

16
Введение

реки. На платной сети было установлено более четырехсот пунктов


сбора проездной платы, оборудованных шлагбаумами, спроектиро-
ванными французским инженером Пьером-Мари Трезеге17.
На рубеже 1830–1840-х годов интерес к платным дорогам и
дорожному строительству как таковому был утрачен не только на
федеральном уровне, но и в отдельных штатах. Наступала эпоха но-
вых технологий: для транспортировки грузов началось доминиро-
вание сначала судоходных каналов, затем железных дорог. Сниже-
ние интереса к платным дорогам было связано с рядом факторов:
они не приносили должного дохода своим инвесторам, оказавшись
в ловушке между трудностями сбора платы за проезд и появлени-
ем более дешевых технологий перевозок — по водным путям и же-
лезным дорогам.
В 1830-е годы ставка за одну тонно-милю на платных доро-
гах составляла порядка 10 центов, в то время как на внутреннем
водном транспорте — 2–3 цента. Кроме того, клиенты, пользовав-
шиеся платными дорогами, часто жаловались, что отдельные из
них находятся в неудовлетворительном состоянии. Зачастую это
приводило к тому, что местные власти вводили запрет на взимание
дорожных сборов.
Интерес к механизму «Tolls and Turnpikes» вновь возник уже
в XX в.; разумеется, в принципиально новых экономических и
технологических реалиях. Этот вопрос мы будем детально обсуж-
дать в главе 3.

ˆ Финансирование дорожного хозяйства из налоговых посту-


плений: налоги общего покрытия или «окрашенные налоги» («Road
Money»)
Этот механизм известен, во всяком случае, с конца XVIII в.:
Тюрго18, став министром финансов Франции в 1774 г., начал на-
стойчиво добиваться его внедрения и одновременно отмены арха-
ичной дорожной повинности.

17
Пьер-Мари Трезеге (Pierre-Marie-Jérôme Trésaguet, 1716–1796) —
знаменитый француский инженер, один из основоположников научного
подхода к строительству и обустройству гужевых дорог.
18
Анн Робер Жак Тюрго (Anne Robert Jacques Turgot, 1727–1781) —
французский экономист и государственный деятель, один из основопо-
ложников экономического либерализма.

17
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Принципиальной для всей дальнейшей истории развития


дорожного хозяйства стала так называемая развилка Коуза19: «каз-
начейское финансирование дорожных расходов из общих налоговых
поступлений либо целевые дорожные налоги (платежи, сборы)».
Эта альтернатива детально обсуждалась в классической ра-
боте Коуза «Маяк в экономической теории» [Coase, 1974] на при-
мере маячных сборов. Коуз, изучая архивы Британского адмирал-
тейства, выяснил, что ни один маяк в Англии не был построен
государством. Напротив, строительство маяков было профинан-
сировано корпорациями капитанов судов, гильдиями судовла-
дельцев, местными сообществами (community). Иногда после это-
го они передавались в эксплуатацию Британскому адмиралтейству
либо иным государственным структурам. В работе Коуза приво-
дится довод, выдвинутый в 1896 г. при обсуждении этого вопроса в
британском парламенте: «…есть существенный аргумент в пользу
сохранения службы <маячных сборов>, как она есть, и он заключа-
ется в представлении судовладельцев — очень полезном представле-
нии, — что на них лежит бремя расходов…».
Указанная развилка обозначает выбор между двумя альтер-
нативными налогово-бюджетными механизмами, второй из кото-
рых предполагает использование так называемых «окрашенных»
налогов (платежей, сборов), предназначенных исключительно для
финансирования дорожных работ. Дополнительные доводы в
пользу этого механизма дала массовая автомобилизация, что было
обусловлено двумя важными обстоятельствами:
y появление значительного (исчисляемого сотнями авто-
мобилей на 1000 жителей) числа регулярных пользовате-
лей дало возможность возложить на них бремя финанси-
рования дорожной сети в более-менее разумных пропор-
циях;
y автомобиль потребляет моторное топливо, т.е. энергети-
ческий ресурс, который (в отличие от овса и сена) заведо-
мо не производится в домохозяйствах, и, следовательно,
объем потребления топлива может быть использован как
косвенный измеритель фактического объема пользования
сетью.

19
Рональд Коуз (Ronald Harry Coase, 1910–2013) — выдающийся ан-
глийский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике 1991 г.

18
Введение

Тем не менее в мировой практике до настоящего времени


представлены оба варианта. Поддержание и развитие дорожных
сетей по месту устойчивого пользовательского спроса происходит,
как правило, по налогово-бюджетной схеме «Road Money», т.е. за
счет целевых («окрашенных») дорожных налогов, заложенных в
цену моторных топлив. Проекты пионерного дорожного освое-
ния, так же как и политически мотивированные инфраструктур-
ные проекты, финансируются, как правило, за счет налогов обще-
го покрытия.
Современные дорожные сети общего пользования в странах
развитой автомобилизации были построены в основном за счет
указанных источников.
Целевые дорожные налоги являются инструментом управ-
ления спросом на дорожную сеть в целом; очевидно при этом, что
данный инструмент является чересчур грубым и неточным для
того, чтобы хоть каким-то образом влиять на трафиковую ситуа-
цию в городах и субурбиях. Более того, использование этого ин-
струмента на урбанизированных территориях с высоким уровнем
автомобилизации населения очевидным образом поощряет фри-
райдерство и консервирует весьма скверное «коллективное бес-
сознательное», о котором мы говорили выше.
Несмотря на широкие возможности администрирования
«окрашенных» налогов и платежей за пользование дорогами, ко-
торые открываются сегодня за счет применения современного
IT-инструментария, вопрос о финансировании расходов на до-
рожное хозяйство считается нерешенным (или неудовлетвори-
тельно решенным) во многих странах мира.

ˆ «Road Рricing»20
В последние десятилетия все более популярными становят-
ся механизмы «Road Pricing», в рамках которых платежи пользова-

20
В качестве русского эквивалента английского термина «Road
Pricing» мы используем конструкции «установление номенклатуры и ста-
вок дорожных налогов (платежей, сборов)», «установление цен за пользо-
вание дорогами», «ценообразование в сфере услуг, предоставляемых по-
требителю в сегменте автомобильных дорог». Дословный перевод — «до-
рожное ценообразование» — вызывает посторонние в данном контексте
ассоциации с ценообразованием в дорожном строительстве.

19
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

телей имеют уже не только целевой, но и сугубо адресный харак-


тер, т.е. привязываются к километражу и месту совершения поездки.
Здесь уместно упомянуть альтернативу Пигу21: «целевые до-
рожные налоги в дорожный фонд либо целевые платежи, привязан-
ные к месту совершения поездки». Эта развилка означает выбор
между двумя альтернативными вариантами целевых дорожных
налогов. Первый из них ориентирован на универсальные целевые
платежи: расходование средств, формируемых за их счет, не при-
вязано к месту совершения поездки. Очевидное преимущество
первого варианта — простота администрирования соответствую-
щего налога, включаемого непосредственно в цену моторных то-
плив. Его недостаток в том, что система платежей, не привязанная
к месту и условиям совершения поездки, приводит к латентному
дотированию городских пользователей. На этот недостаток обра-
щали внимание многие авторитетные экономисты. В современ-
ной бюджетно-налоговой практике (как американской, так и оте-
чественной) были сделаны определенные усилия для сглаживания
отмеченного эффекта, которые, однако, не слишком изменили
ситуацию в целом.
Второй вариант предполагает адресное финансирование до-
рожных работ по месту поступления платежей пользователя. Он
стал технически исполнимым с вхождением дорожного хозяйства,
как и всей транспортной системы, в эпоху цифровых технологий
(Digital Age Transportation). По-видимому, уже в среднесрочной
перспективе доминирующей станет схема «Pay-as-You-Go Tax».
Имеется в виду введение налога за километр пробега по принципу
«сколько едешь, столько платишь». Данная схема, уже заявленная
к использованию в ряде развитых стран мира, предполагает, что
этот налог будет взиматься по дифференцированным ставкам, за-
висящим от категории и местонахождения дороги, а также ряда
характеристик автомобиля и его владельца. Размер платежа опре-
деляется по результатам обработки GPS-трека автомобиля, при
этом наличие необходимого для этой цели бортового оборудова-
ния становится обязательным. Сложно дифференцированные
платежи пользователей становятся эффективным инструментом

21
Артур Сесил Пигу (Arthur Cecil Pigou, 1877–1959) — выдающийся
английский экономист.

20
Введение

управления спросом не только на дорожную сеть как таковую, но


и на ее конкретные элементы.
В обозначенных рамках будет снят вопрос о «платных» и
«бесплатных» дорогах: различные участки станут различаться
только своими покилометровыми тарифами. Отпадет необходи-
мость в каких-либо особых решениях для регулирования доступа в
городские центры и экологически уязвимые зоны: достаточно бу-
дет дифференцировать покилометровый тариф по территории го-
рода/региона. Станет возможным введение сколько угодно дроб-
ной дифференциации тарифов как по характеристикам автомоби-
ля (назначению, мощности, осевой нагрузке, габаритам, экологи-
ческому ущербу, применению альтернативных топлив), так и по
категориям владельцев транспортных средств.
Более того, данная схема вводит в круг реальных альтерна-
тив устройства дорожного хозяйства либертарианские конструк-
ции22, связанные с переводом строительства и содержания авто-
мобильных дорог в сферу конкурентного частного бизнеса, предо-
ставляющего платные услуги конкретным потребителям, и соот-
ветственно отказом от традиционной доминирующей роли госу-
дарства в этом сегменте экономики.

3 Позитивные внешние эффекты

Переход к еще одной классической теме из экономики авто-


мобильных дорог мы начнем с констатации, сделанной на основе
анализа позитивных внешних эффектов, проведенного группой ав-
торитетных американских экономистов по заказу Конгресса США:
в современной истории не наблюдалось прецедентов успешного
развития страны (как экономического, так и социального) без
опережающего (или, во всяком случае, синхронного) формирования
и последовательного увеличения протяженности национальной
сети автомагистралей и скоростных автомобильных дорог23.

22
Block W. Free Market Transportation: Denationalizing the Roads //
The Journal of Libertarian Studies. 1980. Р. 209–238.
23
Anticipated Economic Effects of the Surface Transportation Act/
Hearings. Washington, 1983.

21
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Анализ уровня развития сетей автомобильных дорог и их


технического состояния в разных странах мира с разным уровнем
экономического развития, проведенный специалистами Все-
мирного банка, показал, что в странах с высоким уровнем разви-
тия экономики протяженность автомобильных дорог на один
миллион жителей в 59 раз выше, чем в странах с низким уровнем
развития24.
Впрочем, аргументы подобного рода не везде и не всегда
принимаются в качестве исчерпывающего доказательства эффек-
тивности инвестиций в дорожное хозяйство. Вот характерная ци-
тата из публикации Центра транспортных исследований Кали-
форнийского университета25:
Являются ли дороги экономически продуктивными? Ответы
на этот вопрос, которые содержатся в недавних исследовани-
ях, находятся в ошеломляюще широком диапазоне: от сказан-
ного с энтузиазмом «да», до решительного «нет». Если бы эти
ответы были и интересны только научному сообществу, то
отсутствие консенсуса становилось бы разве что поводом для
дальнейших научных исследований. Дело, однако, в том, что
ответ на вопрос об эффективности дорожной инфраструк-
туры имеет большое значение не только для научного сообще-
ства, но и для принятия политических решений. По этой при-
чине нам хотелось бы выйти на четкий консенсус по этой про-
блеме, невзирая даже на разноголосицу мнений в научной лите-
ратуре.
Практика дорожного строительства в США была самой об-
ширной в мире вплоть до рубежа середины 1990-х годов, когда на
первое место вышла китайская программа «National Trunk Highway
System of China». Анализом эффективности американских дорож-
ных программ и проектов занимались экономисты лучших уни-
верситетов США, располагавшие временными рядами качествен-
ных статистических данных за период порядка ста лет.

24
World Economic Forum // The Global Competitiveness Report 2013–
2014.
25
Boarnet M.G. Highways and Economic Productivity: Interpreting
Recent Evidence. Working Paper UCTC No. 291. The University of California
Transportation Center, University of California Berkeley, CA 94720. 1995.

22
Введение

По крайней мере один вывод считается более-менее бес-


спорным. В знаменитой статье Дэвида Астара26 анализировались
данные о годовом объеме производства в частном секторе, затра-
тах труда, частных инвестициях и государственных инвестициях в
инфраструктуру невоенного назначения за период 1949–1985 гг.
На этот временной интервал пришлась эпоха реализация одной из
самых известных программ в истории мирового дорожного строи-
тельства — «Highway Interstate System». Программой, начавшейся
в 1956 г. и в основном завершенной на рубеже 1970–1980-х годов,
предусматривалось сооружение «квадратной» сетки магистраль-
ных автомобильных дорог, призванной обеспечить транспортную
связность национальной территории по принципу «каждый штат
связан с каждым соседним». Автор работал с модифицированной
производственной функцией Кобба — Дугласа, введя в нее госу-
дарственные инвестиции в инфраструктуру невоенного назначе-
ния в качестве дополнительной переменной. Результаты расчетов,
основанные на калибровке функции Кобба — Дугласа по времен-
ным рядам за указанные 37 лет, позволили сделать вывод о весьма
высокой эффективности государственных инвестиций в инфра-
структуру: их прирост на 10% приводит к увеличению производи-
тельности капитала в частном секторе на 3–5,6%.
В цитированном выше калифорнийском исследовании ана-
логичный технический анализ эффективности инвестиций в до-
рожные проекты последующих лет был дополнен анализом про-
цессов развития застройки и землепользования, вызванных этими
проектами. Выводы оказались куда менее оптимистическими:
…по мере завершения работ по сооружению «Highway Interstate
System» выяснилось, что сетевые внешние эффекты последую-
щих дорожных проектов, реализованных во многих городских
агломерациях, в значительной степени исчерпаны27.
Таким образом, речь идет об интуитивно понятной схеме:
y инвестиции в дорожное строительство на этапе формиро-
вания транспортного каркаса национального (региональ-
ного, агломерационного) уровня являются весьма эффек-
тивными;

26
Aschauer D.A. Is Public Expenditure Productive? // Journal of
Monetary Economics. 1989. Vol. 23. P. 177–200.
27
Boarnet M.G. Op. cit.
23
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y последующие инвестиции в дорожное строительство, ини-


циируемые, как правило, лоббистскими группами, пред-
ставляющими интересы дорожно-строительных компаний,
и отвечающие чаяниям «коллективного бессознательного»
миллионов автомобилистов, демонстрируют отчетливый
эффект убывания маржинальной полезности.
Применительно к отечественному опыту можно в связи с этим
с уверенностью говорить о высокой потенциальной эффективности
проектов, направленных на обеспечение связности национальной
территории и развитие местных дорожных сетей. Напротив, трудно
ожидать получения значимых позитивных внешних эффектов от ка-
питалоемких столичных проектов дорожного строительства.

4 Цены

Вопрос о ценах дорожного строительства находится в пуб-


личном пространстве в тесной связке с проблемами «дорожной
коррупции» и вызывает, соответственно, неизменное внимание
самой широкой общественности. «Человека со стороны» привле-
кает кажущаяся простота расчета: раздели цену контракта, объяв-
ленную по итогам торгов, на протяженность участка и сообщай
общественности очередную сенсационную цифру.
Этого соблазна не избегают даже профессиональные эконо-
мисты. «Строительство 1 километра некоторых российских авто-
дорог, — пишет М. Делягин, — оказалось дороже, чем 1 километр
андронного коллайдера в Швейцарии, который долбили в скаль-
ной толще. Эксперты говорят, что расходы на строительство на-
ших дорог завышаются в 3–5, а то и в 11 раз»28.
Заметим, что сравнение с андронным коллайдером основа-
но на очевидном недоразумении. С позиций дорожного инженера
этот уникальный физический прибор является весьма простым и
недорогим сооружением. Он представляет собой 27-километровый
однополосный тоннель диаметром 3,8 м29, с простейшими геоме-

28
См.: <http://delyagin.ru/articles/7897.html>.
29
Для сравнения: диаметр тоннелепроходческих комплексов ком-
пании Herrenknecht AG составляет до 19 м.

24
Введение

трическими параметрами, проложенный в однородных скальных


грунтах, без каких-либо примыканий и, тем более, без пересече-
ний в разных уровнях.
Профессиональный подход к проблеме предусматривает куда
как более сложную информационную базу и технологию расчетов.
Начнем с того, что каждая дорога — сооружение сугубо ин-
дивидуальное. Цена дороги в целом, как и каждого конкретного
участка, обусловлена множеством факторов. Классификация этих
факторов занимает более сотни страниц отечественного Свода
правил «СП 34.13330.2012. Автомобильные дороги»30 и еще более
обширный фрагмент текста в «Highway Design Manual»31. Назовем
только те из них, где вариации по уровням конкретного фактора
могут изменить строительную цену 1 км дороги не на проценты, а
в разы:
y категория дороги, которая определяет число полос движе-
ния, параметры элементов плана, продольного и попереч-
ного профилей;
y ареал прохождения участка согласно нормам «дорожно-
климатического районирования», «классификации типов
местности и грунтов», а также признакам «ценных зе-
мель», «застроенных районов», «горной местности» и т.п.;
y наличие, протяженность и проектные параметры искус-
ственных сооружений (автодорожных тоннелей, мостов,
путепроводов, виадуков, эстакад, водопропускных труб),
а также пересечений и примыканий в разных уровнях
(транспортных развязок);
и т.д., и т.п.
Заметим, что один только признак прохождение в «застро-
енных районах» может привести к многократному удорожанию
строительства; во всяком случае, если этот «застроенный район»
расположен в Москве, Санкт-Петербурге либо других крупней-
ших городах России. Причина в том, что согласно отечественным
сметным нормативам (в отличие от распространенных зарубеж-
ных практик) в смету строительства включают неизбежные в та-

30
Актуализированная редакция СНиП 2.05.02-85* (утв. приказом
Минрегиона России от 30.06.2012 № 266).
31
См.: <https://www.dot.ny.gov/divisions/engineering/design/dqab/
hdm>.

25
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ких случаях затраты на перекладку коммуникаций, снос объектов


недвижимости, отселение, компенсационное строительство, вы-
плату компенсаций гражданам и владельцам недвижимости и т.п.
Разумеется, различия между отечественной и зарубежной
практикой сметных расчетов не сводятся к отмеченной выше по-
зиции. Необходимо учесть и прочие ценообразующие факторы,
различающиеся в конкретных странах: особенности структуры
сметной стоимости строительства дороги, характерное плечо до-
ставки кондиционных каменных материалов, ставка налога на до-
бавленную стоимость и т.д.
Объективное сравнение строительной стоимости тех или
иных дорожных объектов не является тривиальной задачей даже в
пределах одной страны. В зарубежной практике также наработаны
соответствующие алгоритмы оценок и сравнений. Наиболее из-
вестный пример в данном случае — американский ресурс «Internet-
based Preliminary Highway Construction Cost Estimating Database».
Минимально необходимой базой для подобных сравнений явля-
ются:
1. Расчет усредненной стоимости километра дороги в одно-
полосном исчислении (1 км 1 полосы, или lane miles), с выделени-
ем затрат на строительство, ремонт и реконструкцию, в том числе
по элементам (основная трасса, искусственные сооружения, под-
ходы, съезды, въезды). Способ позволяет более точно определить
стоимость строительства 1 км дороги.
2. Оценка стоимости строительства километра наиболее рас-
пространенных типов дорог одинакового класса (например, четы-
рехполосных дорог с разделительной полосой) в однотипных усло-
виях строительства по рельефу местности и степени застроенности
территории (centerline miles). Такой способ оценки применим при
больших масштабах дорожного строительства, когда количество
объектов позволяет установить статистически надежные резуль-
таты.
На рис. В1 показан диапазон строительных цен 1 км одной
полосы по модельной выборке объектов дорожного строительства
США, состоящей из участков дорог, трассированных в городах,
пригородных зонах или в сельской местности32.

32
См.: <http://capitolfax.com/summary.pdf>.

26
Рис. В1. Стоимость строительства 1 мили полосы автомобильной дороги в США

Введение
Источник: Preliminary Estimates Section Transportation Costs Annual Roadway Construction Cost. Revised
27

December 2013 to 2014. <http://www.dot.state.fl.us/planning/policy/costs/costs-D3.pdf>.


Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Как видим, цены находятся в широком диапазоне от 0,16 до


15,96 млн долл. (в ценах 2014 г.), т.е. самая «дешевая» миля отлича-
ется от самой «дорогой» в 33 раза! В уникальных объектах, подоб-
ных бостонскому «Big Dig» (речь о котором будет идти ниже), цена
1 мили 1 полосы в 10 раз и более превышает верхнюю границу цен
по модельной выборке. Понятно, что при таком разбросе строи-
тельных цен всегда возникают соблазны коррупционных действий
и одновременно публичной демагогии.
В последующих главах мы будем детальным образом обра-
щаться к каждой из обозначенных выше тем.

5 Термины

Говоря о любых аспектах экономики автомобильных дорог,


мы сталкиваемся с общераспространенной терминологической
путанницей, характерной не только для медийной сферы, но за-
частую и для научных публикаций. Термины «магистраль», «доро-
га», «шоссе», «улица», «хайвей», «автомагистраль», «автострада»,
«автодорога», «автобан» и т.п. применяются у нас совершенно
произвольным и, подчас, весьма причудливым образом.
Чтобы не вступать в терминологические дискуссии, мы бу-
дем исходить из понятий, закрепленных в действующей редакции
Федерального закона33 и цитированном выше Своде правил «СП
34.13330.2012. Автомобильные дороги», соотнося с ними термины,
принятые в наиболее известных в мировой практике американских
руководствах «Highway Design Manual» и «Highway Capacity Manual»,
а также в аналогичных документах западноевропейских стран.
Статья 5 Федерального закона № 257-ФЗ (далее — Закон
№257-ФЗ) предусматривает следующие понятия: автомагистрали,
скоростные автомобильные дороги, обычные автомобильные до-
роги. В качестве характеристических признаков автомагистралей
указаны:

33
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомо-
бильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и
о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» (с изменениями и дополнениями).

28
Введение

y наличие на всей своей протяженности несколько проез-


жих частей и центральной разделительной полосы, не
предназначенной для дорожного движения;
y отсутствие пересечений в одном уровне с иными автомо-
бильными дорогами, а также с железными дорогами, трам-
вайными путями велосипедными и пешеходными дорож-
ками;
y лимитированный доступ, возможный только через пере-
сечения на разных уровнях с иными автомобильными до-
рогами, предусмотренные не чаще чем через каждые пять
километров;
y запрет остановки и стоянки транспортных средств на про-
езжей части;
y наличие специальных мест отдыха и площадок для стоян-
ки транспортных средств.
Согласно упомянутому «Своду правил» дорога с подобны-
ми техническими характеристиками имеет техническую катего-
рию IА.
В классификаторе «Highway Design Manual» дорога с подоб-
ными характеристиками именуется «freeway». Принципиальная
разница заключается в гораздо более строгом управлении досту-
пом (Access Management). В частности, для фривеев, трассирован-
ных вне городской черты, допускаются принципиально меньшая
частота примыканий, в тех или иных случаях — до 25–30 км.
Кроме того, для городских фривеев обязательным считается раз-
деление на экспрессную и коллекторную компоненты. В англий-
ской практике дорога такого типа именуется motorway, в немец-
кой — «autobahn», во француской — «autoroute», в итальянской —
«autostrada senza pedaggio»34.
Согласно тому же Закону № 257-ФЗ: «к скоростным автомо-
бильным дорогам относятся автомобильные дороги, доступ на ко-
торые возможен только через транспортные развязки или регули-
руемые перекрестки, на проезжей части или проезжих частях ко-

34
Термину «autostrada» особенно «не повезло»; на уровне общест-
венно-политической лексики автострадой называют практически любую
сколько-нибудь приличную дорогу; дословный перевод технического
термина «autostrada senza pedaggio» — «дорога с беспрепятственным дви-
жением».

29
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

торых запрещены остановки и стоянки транспортных средств и


которые оборудованы специальными местами отдыха и площад-
ками для стоянки транспортных средств». Согласно вышеупомя-
нутому Своду правил дорога с подобными характеристиками име-
ет техническую категорию IБ.
Как видим, для скоростных автомобильных дорог (в отличие
от автомагистралей) нет требований к наличию разделенных про-
езжих частей и недопустимости пересечений в одном уровне.
Совокупность обозначенных характеристик более-менее соответ-
ствует понятию «expresway», предусмотренному в «Highway Design
Manual». При этом в мировой практике на дорогах типа expresway
пересечения в одном уровне, хотя и допустимы, но редки и весьма
тщательно обустроены, как правило с исключением X-образных
схем городского типа; например, по схеме «target roundabout», т.е.
с организацией кольцевого пересечения с приоритетом для на-
правления главной дороги.
Для дорог класса фривей (freeway) и expresway часто исполь-
зуется термин «хайвей» (highway), прочно вошедщий в русский
язык. К сожалению, этот термин, как и термин автострада, при-
меняется зачастую достаточно произвольным образом. Столько
же произвольным является современное употребление еще одно-
го термина — «шоссе», который в XIX в. был синонимом понятия
«всесезонная гужевая дорога».
К категории «обычных автомобильных дорог» относятся,
согласно Закону № 257-ФЗ, все дороги, не подпадающие под при-
знаки автомагистралей или скоростных автомобильных дорог.
Здесь отличия от мировой практики носят радикальный характер:
согласно общераспространенным представлениям, закрепленным
в национальных нормах развитых стран, дорога и улица представ-
ляют собой полярно различные категории35.
Функции улиц заключаются:
1) в обеспечении доступа к элементам застройки жилого,
офисного, торгового, социально-бытового и т.п. назначения;
2) в предоставлении пространства:

35
Михайлов А.Ю., Головных И.М. Современные тенденции проектиро-
вания и реконструкции улично-дорожных сетей городов. Новосибирск:
Наука, 2004.

30
Введение

y для движения пешеходов и прочих не моторизированных


участников дорожного движения;
y для общественного транспорта, в том числе для устрой-
ства выделенных рельсовых путей и обособленных полос
для движения автобусов;
y для работы автомобилей коммунальных служб, торговли
и сервиса;
y для движения легковых автомобилей населения с неболь-
шими скоростями и на небольшие расстояния;
y для регламентированной парковки автомобилей;
y для отдыха и социально-культурных мероприятий (про-
гулки, место встреч, митинги, пикеты, уличные выставки
и представления);
y для размещения объектов «уличной фурнитуры» (остано-
вочные павильоны, скамейки, телефонные будки, банко-
маты…);
y для уличной торговли.
Характерный диапазон допустимых скоростей на улицах
(local streets, collector streets) — 30–50 км/ч, на магистральных ули-
цах (arterials) — до 75 км/ч.
Единственная функция дорог — обеспечение движения авто-
мобилей. Их принципиальный признак — планировочное и/или
инженерное отграничение от пятна застройки. Характерный диа-
пазон допустимых скоростей на дорогах — 75–120 км/ч и более.
В отечественной практике широкое применение нашла ги-
бридная категория «магистральных улиц непрерывного движе-
ния»36, сочетающих многополосную проезжую часть и развязки в
разных уровнях с непосредственным доступом к домовладениям и
интенсивным движением общественного транспорта. Указанная
категория отсутствует в нормах проектирования развитых стран, а
также в рекомендациях Всемирной дорожной ассоциации (Perma-
nent International Association of Road Congresses — PIARC).
Как мы увидим далее, указанные классификационные мо-
менты оказываются весьма существенными при рассмотрении
всех затронутых выше аспектов экономики автомобильных дорог.

36
Указанная категория предусмотрена СНиП 2.07.01-89* «Плани-
ровка и застройка городских и сельских поселений».

31
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

6 Путеводитель

Глава 1 посвящена дорогам, построенным в странах мира до


появления массового автомобиля, с использованием таких меха-
низмов, как дорожные повинности (corvée), платежи у шлагбаума
(«Tolls and Turnpikes»), казначейское финансирование.
В главе 2 речь идет о механизмах мобилизации ресурсов,
включая все разновидности применения идеологии «Road Pricing»:
целевых дорожных налогах и дорожных фондах, платных дорогах
(т.е. тех же «Tolls and Turnpikes» в современной интерпретации), а
также более продвинутых механизмах вплоть до «Pay-as-You-Go
Tax». Глава 3 посвящена дорогам, сооруженным в автомобильную
эпоху, в частности детальному анализу «программы Эйзенхауэра»
и «программы Дэн Сяопина».
В главе 4 рассказывается об эволюции источников финанси-
рования дорожного хозяйства в современной России.
В главе 5 рассмотрены вопросы применения идеологии
«Road Pricing» в сегментах платной парковки и платного доступа в
городские центры, в которых платежи пользователей служат в
первую очередь инструментом управления спросом.
В главе 6 изложены аспекты использования механизмов госу-
дарственно-частного партнерства, в главе 7 — ценообразования.
Глава 1

Дороги в странах мира от древних


времен до эпохи массовой
автомобилизации

1.1. Архаический зарубежный опыт

История дорожного строительства связана с развитием че-


ловеческого общества и материальной культуры. Изначально до-
рожное строительство было мотивировано в основном военными
целями: для захвата новых территорий и удержания уже завоеван-
ных владений древние государства обустраивали сети дорог, при-
годных для передвижения войск и сборщиков налогов.
Древнейшие дороги относятся к IV тысячелетию до н.э., в их
числе дорога, обнаруженная близ города Ур в Месопотамии — одно-
го из известных городов шумерской эпохи. В Великобритании в
окрестностях холма Святого Михаила были обнаружены следы одной
из самых первых дорог с деревянным мощением — Свит-Трек.
Исследования методом дендрохронологии позволяют утверждать,
что она была построена в 3807–3806 гг. до н.э.; основание дороги со-
ставляли наложенные друг на друга пластины из ясеня, дуба, липы,
покрытие представляло собой дубовый настил. К древнейшим доро-
гам с каменным мощением относятся найденные на острове Крит
дороги, покрытие которых представляло собой известняковые пли-
ты толщиной до 15 см (примерно III тыс. до н.э.). Около 3000 лет до
н.э. в Древней Индии впервые для мощения дорог был использован
кирпич. В Ахеменидской империи также существовали дороги с ка-
менным покрытием. При Дарии I (522–486 до н.э.) была построе-
на царская дорога из Эфеса в Сарды и Сузы длиной 2698 км1.

1
Поспелов П.И. Дороги // Большая Российская энциклопедия:
в 30 т. / пред. науч.-ред. совета Ю.С. Осипов; отв. ред. С.Л. Кравец. М.:
Большая российская энциклопедия, 2007. Т. 9.

33
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

В эпоху основателя китайской династии Цинь — Цинь


Шихуана (221–210 до н.э.) — была сооружена сеть дорог общей
протяженностью 7,5 тыс. км, которая опоясывала все владения
императора. Эти дороги имели три 5-метровые полосы движения,
причем центральная полоса предназначалась исключительно для
проезда императора и его свиты.
Развитие цивилизации на Земле повсюду сопровождалось
дорожным строительством. Пожалуй, наиболее поучительный
кейс представляют собой дороги Римской империи.

Сеть дорог Римской империи

«Римская модель» изначально предполагала максимально


возможное обеспечение транспортной связности подконтрольной
территории (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Карта-схема дорог Римской империи, II в. н.э.

Следует отметить, что дороги, представленные на римской


карте-схеме II в. н.э., обладали, как правило, твердым покрытием
и (за исключением ряда горных районов) были пригодны для все-
сезонной эксплуатации. К началу II в. н.э., в правлении императо-
ра Траяна, сеть государственных дорог имела протяженность око-

34
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

ло 100 тыс. км2. Ее топологический ранг связности3 был заметно


выше аналогичного показателя, характерного для автодорожной
сети РФ в настоящее время.
Римские дороги разделялись на: 1) военные или государствен-
ные, состоявшие в ведении центральной власти, 2) малые, которы-
ми заведовали общинные магистраты, 3) частные и полевые.
Дороги, состоявшие в ведении центральной власти, изна-
чально создавались в расчете на военное применение: служили пре-
жде всего для перемещения войск из Рима к театру военных дей-
ствий и, соответственно, завоеванной добычи и рабов — в Рим.
Развитие дорожной сети преследовало также и экономиче-
ские цели: создание путей сообщения между территориями огром-
ной империи обеспечивало эффективное перемещение торговых
караванов и государственной почты, способствуя тем самым эко-
номическому росту и культурному обмену. Строительство дорог
осуществлялось на деньги государственной казны, а также «софи-
нансировалось» (как правило, в форме трудовых повинностей)
жителями городов и собственниками земель, которым новая до-
рога улучшала условия перемещения.
Дороги были хорошо обустроены и содержались в отличном
эксплуатационном состоянии. На основных дорогах через каждую
римскую милю (примерно 1,5 км) устанавливались дорожные зна-
ки. Вдоль дорог располагались станционные дома-гостиницы и
ремонтные службы. При четкой работе всех служб и быстрой сме-
не лошадей удавалось поддерживать скорость сообщения до
300 км/сут.
Первым документом, регламентирующим геометрические
параметры дорог, стало законодательное уложение «Двенадцать
таблиц», принятое в Римской республике в 450 г. до н.э. В указан-
ном документе ширина дороги определялась в восемь римских
футов4 (2,37 м) на прямолинейных участках и в 16 футов (4,74 м)

2
Кочетов В.А. Римский бетон: Из истории строительства и строи-
тельной техники Древнего Рима. М.: Стройиздат, 1991.
3
Топологический ранг связности определяется количеством зве-
ньев сети, изъятие (перекрытие, разрушение) которых не приводит к
фрагментации сети на несвязанные между собой части.
4
1 римский фут = 296 мм.

35
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

на кривых в плане. В реальности дороги могли быть и шире: в част-


ности, знаменитые итальянские «Via Appia», «Via Flaminia» и «Via
Valeria» даже на прямых участках имели ширину 13–15 футов
(3,85–4,44 м).
Первая мощеная дорога — «Via Appia» — была проложена в
312 г. до н.э. по инициативе римского вельможи Аппия Клавдия
Цека (рис. 1.2). Она связала Рим с Капуи — этрусским городом,
отвоеванным четвертью века ранее у самнитов. Первоначально
дорога предназначалась для закрепления римского присутствия
на завоеванной территории. Строительство этой «королевы до-
рог» (regina viarum) завершилось за 1 год; ее протяженность со-
ставляла 212 км, ширина проезжей части — 7–8 м. В следующем
веке Аппиеву дорогу продлили к южно-итальянским портам
Брундизий (Бриндизи) и Тарент (Таранто); она стала частью тор-
гового пути, связавшего Рим с Грецией и Малой Азией.

Рис. 1.2. Аппиева дорога в Риме

Для дорожного строительства в архаические времена требо-


вались:

36
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

y каменные материалы (ресурсы базальта и гранита на


Апеннинах были неограниченными);
y трудовые ресурсы (в распоряжении строителей были рабы,
а при необходимости еще и солдаты римских легионов, а
также местное население в порядке дорожной повинности);
y строительные технологии (технологические решения, пред-
ложенные древнеримскими инженерами, позволили рим-
ским дорогам дожить до нашего времени).
Римская технология дорожного строительства подробно
описана выдающимся архитектором и инженером античности
Марком Витрувием Поллионом (I в. н.э.).
Строительство начиналось с выноса предполагаемой трассы
дороги на местность: для этого вдоль будущего маршрута на за-
данном расстоянии (2,5–4,5 м) прорывали две параллельные ка-
навки. Они отмечали зону производства работ, а заодно давали
строителям представление о характере почв в данной местности.
На следующем этапе грунт между канавками выбирали, в резуль-
тате появлялась длинная траншея. Ее глубина зависела от рельефа
местности и геологических характеристик — как правило, строи-
тели старались докопаться до скального грунта либо до более твер-
дого слоя почвы — и могла составлять до 1,5 м. Как правило, до-
роги были многослойными (из четырех-пяти слоев), со средними
слоями из бетона. Нижний слой представлял собой основание из
крупных необработанных камней толщиной 20–30 см, которые
укладывали на хорошо уплотненное земляное полотно через рас-
творную стяжку, с последующим выравниванием их песком.
Второй слой толщиной около 20 см состоял из более мелкого би-
того камня, скрепленного связующим раствором (чаще всего при-
меняли смесь извести с пуццоланом — перемолотой вулканиче-
ской породой, содержащей силикат алюминия). Третий слой был
тоньше (около 15 см) и состоял из зацементированных мелких об-
ломков кирпича и керамики. Оба слоя тщательно утрамбовывали.
Это была самая сложная и изнуряющая часть работы, которую вы-
полняли в основном рабы и солдаты. Последний, верхний слой
дороги покрывали большими каменными блоками площадью
0,6–0,9 кв. м толщиной около 13 см. Они имели неправильную
форму, однако их обтесывали так, чтобы они плотно прилегали
друг к другу. Мелкие неровности мостовой выравнивали цемент-

37
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ным раствором. Аппиева дорога сооружена именно таким обра-


зом. Как и большинство главных дорог Древнего Рима, она, не-
взирая на рельеф местности, была на большей части своей протя-
женности прямая, как луч5.
Таким образом, конструкция дорог Древнего Рима была доста-
точно мощная и прочная, дорожная одежда составляла от 0,8 до 1,3 м,
а в отдельных случаях — до 2,4 м. Для сравнения — дорожная одежда
современных дорог такого типа для аналогичных климатических
условий не превышает 60–70 см, включая морозозащитный слой и
слой износа. Римские дороги, подобные Аппиевой, выполнены с
явно избыточным запасом прочности; сегодня они могли бы выдер-
жать нагрузки порядка 15 т на ось современного грузовика. Недаром
эта одна из самых старейших дорог мира, построенная 2300 лет назад,
эксплуатируется и поныне6. Да и в целом, дороги Римской империи
(пройдя неизбежные за два тысячелетия многочисленные рекон-
струкции и капитальные ремонты!) стали немаловажной составной
частью современной сети автомобильных дорог Западной Европы.

5
На современных дорогах низких технических категорий, проло-
женных зачастую по трассам древнеримских дорог, имеются участки с край-
не неудовлетворительной геометрической дальностью видимости: водитель,
приближающийся к вершине холма, порой не видит, что происходит на до-
роге всего лишь в нескольких десятках метров впереди. В этом вряд ли мож-
но винить древнеримских инженеров: они обращали внимание исключи-
тельно на параметры кривых в плане (предпочитая обходиться вовсе без
таковых), а вот параметры продольного профиля дороги учитывались ими
разве что с позиций достаточности «лошадиных сил» для преодоления кру-
того подъема. Для скоростей, характерных в гужевую эпоху, вопрос о допу-
стимой геометрической дальности видимости не стоял вовсе. Он стал акту-
альным много столетий спустя, уже в автомобильную эпоху.
Современный американский автор справедливо констатирует:
«…в период между изобретением колеса и появлением автомобиля, основ-
ной целью сооружения дорог было “вызволить путешественника из гря-
зи”. При проектировании дороги учитывались только соображения тех-
нологии строительства. Возникшая в 1920-х годах концепция организа-
ции движения привлекла внимание к плавным кривым в плане и профи-
ле, пологим продольным уклонам, геометрической дальности видимо-
сти…». Drew D. Traffic Flow Theory and Control. N.Y.; St. Louis; San Francisco;
Toronto; London; Sidney: McGrаw-Hill Book Company, 1968.
6
«О дивные пропорции, которым обязаны и Новгород, и Форум,
хотя бы тем, что столько лет подряд стоят». Дм. Кедрин, русский поэт.

38
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

Система дорог инков

Среди архаических дорожных систем лишь одна в какой-то


мере сопоставима по масштабам с древнеримской — система гор-
ных путей инков, построенных в XI–XVI вв. для вьючных лам и бе-
гущих посменно гонцов вдоль тихоокеанского побережья Южной
Америки.
Несмотря на тот факт, что доколумбовая Америка не знала
ни лошади, ни колеса, дороги инков обладали высокими прочност-
ными характеристиками и износостойкостью (рис. 1.3). Они выдер-
жали «эксплуатационные испытания», когда в начале XVI в. по ним
прошли железные подковы конницы испанских конкистадоров.
Мощнейшая дорожная сеть из мощеных камнем дорог общей
протяженностью около 30 тыс. км с навесными веревочными мо-
стами, которые инки протягивали над глубокими пропастями, сту-
пенями и тоннелями, проходила не только по равнинной террито-
рии, но также через скалы, озера, овраги, реки, леса7.
Дороги соединяли все столицы провинций и служили при-
мерно тем же целям, что и римские: обширные просторы империи
требовали быстрой переброски войск в «горячие точки». Теми же
путями сквозь Анды пробирались торговцы и вестники, перено-
сившие послания в виде особым образом завязанных узелков.
Постоянно в пути находился и сам император — Великий Инка,
который считал необходимым лично инспектировать владения.

Рис. 1.3. Дорога инков в Мачу-Пикчу

7
Хаген В. фон. Ацтеки, майя, инки. Великие царства древней Аме-
рики. Центрполиграф, 2010.

39
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Четыре основных маршрута дорожной сети инков образовы-


вали крест в городе Куско, Перу (рис. 1.4). Протяженность самой
длинной дороги составляла не менее 6600 км. Стандартная шири-
на прибрежной дороги инков была 7,3 м. На каждой дороге были
тамбо — «постоялые дворы», возводимые вдоль дорог примерно
через каждые 20–25 км. Общины, жившие в окрестностях дороги,
несли ответственность за обеспечение тамбо всем необходимым в
определенных количествах. Расстояния отмечались межевыми
столбами — «топо», установленными примерно через семь с чет-
вертью километров.

Рис. 1.4. Сеть дорог инков

40
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

«Искусственные сооружения» были трех типов: виадуки (из


камня или с настилом из стволов деревьев), плетеные висячие мо-
сты и своего рода инкский фуникулер — канатные дороги с под-
весной корзиной, в которой переправляли груз или пассажиров.
Некоторые участки дорог Инков были выложены многотон-
ными каменными плитами, пригнанными друг к другу так плот-
но, что и сегодня на сохранившихся участках водоотвод устроен
точно так же как на современных дорогах: ливневые стоки не про-
сачиваются сквозь покрытие.
В основном инки обходились без устройства верхнего проч-
ного покрытия: в случае прохождения дороги по прибрежным
равнинам природные поверхности тщательным образом трамбо-
вали, и они становились достаточно твердыми для круглогодич-
ной эксплуатации. Болотистые местности проходили высокими
дамбами. На участках с большими продольными уклонами дорогу
вели ступенчатым ходом. При прохождении горных склонов в
скале вырубали галереи; по песчаному побережью строители ис-
кали наиболее твердые участки земли, соединяя их в общую маги-
страль.
Развитие сети дорог на территории империи Инков длилось
вплоть до XVI в. и прекратилось с приходом испанских конкиста-
доров: завоеватели не сумели освоить местные дорожные техноло-
гии, так что с XVI в. эту дорожную сеть никто не развивал и не
ремонтировал. Дороги инков с честью выдержали многовековые
«межремонтные сроки», но (в отличие от римских дорог) сохрани-
лись исключительно в качестве туристических достопримечатель-
ностей.

«Белые дороги» майя

Не менее удивительным артефактом являются дороги майя,


построенные в так называемый классический период (300–900 гг.
н.э.) 8, в условиях отсутствия у этого народа какого-либо гужевого
транспорта, не то что колесного, но даже вьючного (рис. 1.5).
Майя передвигались исключительно пешком: носили грузы на
спине, знатных особ — в паланкинах.

8
Хаген В. фон. Указ. соч.

41
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Сеть дорог майя, проложенных на значительной части своей


протяженности в непроходимых джунглях, имела вполне совре-
менные показатели плотности и связности. Она покрывала весь
ареал обитания майя, т.е. Юкатан, Чиапас, Белиз и часть Гватема-
лы. Прослеживается четкая стратификация элементов дорожной
сети: магистральные дороги разветвлялись на дороги, так сказать,
«окружного» или «районного» значения. Дороги наносили на кар-
ты, которые, по словам авторов хроник конкисты, оказали конки-
стадорам незаменимую помощь.
Исходное назначение дорог — смешанное, но прежде всего
культовое: они связывали церемониальные места с городами на
побережье, служили также в качестве торговых и воинских путей.
С инженерных позиций дороги майя представляли собой
насыпные конструкции с прямоугольными откосами. Внешние
стороны насыпи выкладывали из тщательно обработанных из-
вестняковых блоков весом от 11 до 136 кг. Между этими внешни-
ми стенками насыпали камни: внизу крупнее, а чем выше, тем
мельче. Верхний слой дорожного полотна выполняли из щебня,
заливали его известковым раствором белого цвета (отсюда назва-
ние — «белый путь», сакбе) и плотно трамбовали с помощью тяже-
лых катков для формирования твердой ровной поверхности.

Рис. 1.5. Сакбе «Коба – Йашун»

42
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

Для сакбе (в отличие от римских дорог и дорог инков) не


прослеживается каких-либо правил, определяющих ширину про-
езжей части: этот параметр колеблется от 4 до 20 м. Протяженность
отдельных дорог майя достигала 100 км.
Самая длинная из известных дорог майя — это так называемая
ось «Коба – Йашун». Ее протяженность составляет около 100 км,
ширина — 10,5 м. Продольный уклон на всей протяженности дороги
поддерживался почти на нулевом уровне, невзирая на разно-
образие рельефа и естественные перепады высот. При этом полотно
дороги вынесено над поверхностью земли на высоту от 0,6 до 2,5 м.
Трасса содержит всего шесть кривых в плане, при этом ни один из
углов поворота дороги в плане не превышает 10 градусов9.
Многие участки дорог майя и сегодня сохранились в отлич-
ном виде, разумеется, в качестве туристической достопримеча-
тельности: известковый щебень, в отличие от базальтового, кото-
рым пользовались римляне, крайне уязвим к серьезным осевым
нагрузкам.

***

После падения Западной Римской империи европейская до-


рожная сеть пришла в упадок. В Средние века новые дороги почти
не строились, при этом содержание и ремонт построенных ранее
дорог и мостов оставляли желать много лучшего. Обязанности со-
держания дорог лежали на местном землевладельце, который в
возмещение своих (понесенных, или вовсе не понесенных) рас-
ходов взимал различного рода проезжие пошлины. Несовершенст-
во институтов феодального дорожного права не только способ-
ствовало злоупотреблениям при взимании проезжих пошлин, но
и прямо благоприятствовали дурному состоянию дорог. Согласно
установлениям, применявшимся до XIV в. во многих районах
Германии, в случаях, когда повозка опрокидывалась или ломалась,
а также при падении лошади на дороге, вся кладь поступала в
пользу местного землевладельца.

9
Согласно СНиП 2.05.02-85 (п. 4.34), малыми считаются углы по-
ворота, не превышающие 7–8 градусов. Разумеется, с учетом скорости
пешеходов — единственных штатных пользователей дорог майя, угол по-
ворота 10 градусов является более чем комфортным.

43
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Возрождение внимания к дорожному хозяйству, случившее-


ся в Европе в XV–XVI вв., было связано, в основном, с укреплени-
ем абсолютных монархий и, соответственно, появлением спроса
на инструменты эффективного централизованного управления.

Франция в эпоху гужевых дорог

Мы остановимся подробнее на французском опыте, имея в


виду, что доавтомобильный опыт Великобритании и США был
описан во введении.
До рубежа XV–XVI вв. дорожные работы во Франции своди-
лись, в основном, к восстанавлению римских дорог и соединению
их уцелевших участков.
Король Генрих IV (правивший в 1589–1619 гг.) впервые уч-
реждает управление по строительству дорог и мостов, первым
большим проектом которого становится строительство новой до-
роги из Парижа в Орлеан протяженностью 256 км10. Для ускоре-
ния строительства издается королевский указ, обязывающий по-
ставщиков вина из Орлеана в Париж на обратном пути наполнять
«транспортные средства» камнями и везти их в указанное место.
При этом основной институцией, обеспечивающей строительство
дорог, остается архаическая дорожная повинность (corvée). В наи-
более варварской форме она предполагала безвозмездную отра-
ботку до 40 дней в году на дорожных работах каждым крестьяни-
ном в возрасте от 12 до 70 лет. В более мягких формах эта повин-
ность просуществовала до середины XIX в.
До XVIII в. бесспорно лучшими являлись так называемые ко-
ролевские дороги (routes royales, или «проспекты города Парижа»):
коронационная дорога в Реймс и мощеные дороги из Парижа в
Версаль и Марли.
В 1680 г. Кольбер, первый министр Людовика XIV, обязал
управляющих всех провинций, где налоги собирало непосред-
ственно государство (pays d'election), «считать большую дорогу из

10
Протяженность современной автомобильной дороги «Париж —
Орлеан» составляет 131 км. Понятно, что за последние 400 лет возмож-
ности более эффективного трассирования дорог за счет строительства
искусственных сооружений (эстакад, мостов, тоннелей) значительно уве-
личились.

44
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

провинции в Париж главной и важнейшей… поскольку Париж


фактически является центром всего потребления». Возможность
получить от казны деньги на дорогу, которая вела из провинциаль-
ного центра в столицу, была значительно большей, нежели на
местную дорогу, которая связывала тот же провинциальный центр
с ближайшим городом11.
По указу 1607 г. королевские дороги должны были иметь ши-
рину не менее 72 футов (≈22 м), что соответствует габаритам совре-
менной шестиполосной автомобильной магистрали. Придорожная
полоса должна была иметь ширину 60 футов (≈18,3 м) с каждой сто-
роны дороги; ее полагалось рыхлить мотыгами каждые шесть ме-
сяцев, чтобы уничтожить растительность.
Технологии сооружения всех прочих дорог (кроме королев-
ских) были весьма примитивными. На каждом участке будущего
строительства отсыпали две параллельные насыпи, между кото-
рыми укладывали плоские и более-менее крупные валуны; пусто-
ты между валунами заполняли камнями поменьше, а поверх этого
насыпали слой щебня, дробленного камня или гравия. Получалась
весьма неустойчивая мнослойная конструкция, чрезвычайно чув-
ствительная к нагрузкам от проезда больших грузовых обозов и
погодным катаклизмам. Состояние дорог хорошо иллюстрирует
тот факт, что поездки Людовика XIV по стране всегда сопровожда-
ла собственная команда дорожных рабочих.
Что касается искусственных сооружений на дорожной сети,
то они, как правило, проектировались архитекторами, а не дорож-
ными инженерами. Соответственно, мосты были зачастую истин-
ными произведениями искусства, но обладали, весьма ненадеж-
ными конструкциями.
Важнейшей вехой развития дорожного хозяйства Франции
стало основание в 1791 г. бесплатной государственной Национальной
школы мостов и дорог (Ecole des Ponts et Chauss'ees). Реальным во-
площением достижений профессоров и выпускников этой школы
стала великолепная система главных дорог страны, сформирован-
ная в XIX в. и получившая достойное развитие в эпоху массовой
автомобилизации населения и бизнеса Франции.

11
Ситуация очень похожа на порядок распределения бюджетных
средств, принятый в дорожном хозяйстве современной России.

45
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Первая серьезная попытка создать единую для всей страны


сеть дорог была предпринята в 1738 г., когда министр финансов
Филибер Орри и будущий директор Школы мостов и дорог
Даниель Трюден начали программу прокладки путей, используя
дорожную повинность. Приоритет впервые был отдан новому до-
рожному строительству; при этом новые дороги строили с отдель-
ными полосами для проезда пассажирских карет. Дороги, постро-
енные в результате реализации этой программы, имели весьма
комфортные геометрические параметры, напоминавшие лучшие
римские образцы.
Став министром финансов в 1774 г., Тюрго начал настойчиво
добиваться отмены дорожной повинности. В 1787 г. она в конце
концов была отменена (впрочем, не окончательно!) во всем коро-
левстве.
В 1775 г. Тюрго разрешил каретам общественного транспорта
(но не частным каретам) пользоваться системой почтовых станций,
которая до этого предназначалась только для королевской почты.
В результате путешественники могли быть уверены, что на расстоя-
нии не больше 20 миль их ждет свежая упряжка лошадей, причем по
заранее назначенной цене. Благодаря этому новшеству средняя
скорость дальних поездок повысилась, причем это был первый за-
метный рост скорости сообщений со времен средневековья.
В канун Великой французской революции протяженность
государственных дорог Франции достигла 40 тыс. км.
В 1811 г. главные дороги были разделены на императорские,
ныне национальные (ширина 16 м), и департаментские (ширина
12 м). Первые состояли в собственности государства, строились и
содержались за счет центральной казны. Вторые составляли соб-
ственность департаментов, на счет которых, соответственно, ложи-
лись расходы на реконструкцию, ремонт и содержание. Дороги клас-
сифицировались генеральным советом, который мог перевести их в
низший разряд и определял их направление. К 1830 г. сеть дорог этих
двух категорий была почти сформирована12; предстояла, однако, еще
большая работа по развитию местных дорог. Соответственно, была
введена новая категория: малые проселочные дороги.

12
Таким образом, пионерное дорожное освоение территории Фран-
ции было завешено в 1830 г., за 80 лет до появления массового автомоби-
ля. В 2015 г. в России этот процесс еще очень далек от завершения.

46
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

Проселочные дороги состояли в собственности и ведении


общин: для непосредственного заведования ими была создана
особая администрация, зависимая от префекта. Сооружение и со-
держание проселочных дорог для общин было обязательным, вви-
ду чего им предоставлено право устанавливать особые денежные
сборы и натуральные повинности, максимальный размер которых
(3 рабочих дня) был определен законом.
Наполеон закрепил прогрессивные достижения инженеров
XVIII в., отдав все 229 императорских дорог (routes imp'eriales) под
управление центрального правительства. Позже, в 1836 г., госу-
дарство взяло на себя ответственность и за извилистые проселоч-
ные дороги (chemins vicinaux), которые соединяли между собой
деревни.
В 1885 г. протяженность дорог Франции превысила
670 тыс. км. Динамическая карта этой сети за два столетия показа-
ла бы, что главные пути, соединяющие города, становятся все
шире. Из Парижа к границам страны вели 14 великих «проспек-
тов», которые были пронумерованы в направлении по часовой
стрелке: они расходились из столицы, как радиусы из центра, и
помогали Парижу расти быстрее любого другого города в Европе.
Разумеется, современная сеть автомобильных дорог Франции,
общая протяженность которой составляет более 1 млн км, сформиро-
валась уже в XX в. Очевидно, однако, что степень развития и качество
этой сети являются результатом пристального многолетнего внима-
ния власти и общества к развитию дорожной инфраструктуры.

История формирования и современное


1.2. состояние сети автомобильных дорог
Российской Федерации

Уровень развития сети, качество и состояние российских до-


рог, к сожалению, оставляли желать много лучшего во все времена.
На протяжении своей тысячелетней истории Россия потра-
тила на развитие дорог средств и сил не меньше, чем наши евро-
пейские соседи, однако ей не удалось достичь сколь-нибудь срав-
нимых результатов.

47
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Среди очевидных причин — характерные для Русской рав-


нины тяжелые водонасыщенные грунты и дефицит каменных ма-
териалов (базальта, гранита). Деревянные мостовые в русских по-
селениях сгнивали за 20–30 лет, в то время как, например, упомя-
нутая выше Аппиева дорога, построенная 2300 лет назад, способна
выдержать вполне современные осевые нагрузки.
Негативную роль сыграли особенности нашего историче-
ского развития и менталитета; в какие-то годы — еще и специфи-
ческие отношения между центром и регионами (почтовый тракт —
аргумент и инструмент центральной власти, не всегда приемле-
мый для регионов).

Развитие дорог на территории России до XVIII в.

До XVIII в. в России сухопутные дороги имели второстепен-


ное значение по сравнению с водными путями (летом сообщение
осуществлялось с помощью водного транспорта, зимой — по
льду)13. Первыми сухопутными дорогами в Киевской Руси стали
дороги из Киева в Краков, Прагу и Южную Германию, затем воз-
никли дороги из Киева в низовья Дона (Залозный путь) и Крым
(Соляной путь). К концу XV в. важнейшими дорогами стали пути
на северо-запад из Москвы и Владимира в Тверь и Новгород, и на
юг — в Золотую Орду (Муравский шлях, Ногайский шлях и др.)14.
История развития дорог теснейшим образом связана с исто-
рией налогообложения. Так, вплоть до конца X в. подать с населе-
ния15 взималась двумя способами: «повозом» и «полюдьем». Под
«повозом» понималась система привоза дани князю (великому
князю), а под «полюдьем» — система сбора дани путем снаряже-
ния экспедиций. Первоначально сбор проходил при личном уча-
стии князя и его дружины. Великий князь киевский Игорь (ок.
878–945 гг.), объезжая свои земли с ноября до весенней распути-
цы, собирал налоги, в том числе и на дорожные работы.

13
Поспелов П.И. Дороги // Большая Российская энциклопедия: в
30 т. М.: Большая Российская энциклопедия, 2007. Т. 9. С. 285–287.
14
Там же.
15
Основной источник доходов казны, взимаемый исходя из коли-
чества «дымов» — печей и труб в домохозяйстве.

48
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

В конце X в. княгиня Ольга провела первую в России нало-


говую и одновременно дорожную реформу. Реформа предусма-
тривала, в частности, отмену «полюдья» и учреждение так назы-
ваемых «погостов» — точек сбора налогов, организуемых на пере-
сечениях дорог, которым надлежало постоянно быть в проезжем
состоянии. Таким образом, на местное население возлагались
обязанности как по уплате налогов, так и поддержанию инфра-
структуры их администрирования — главных дорог и «погостов».
Одновременно с повинностями по содержанию дорог и «по-
гостов» использовалась практика взимания поверстовых платежей —
прямой аналог упомянутого выше механизма «Tolls and Turnpikes».
К X–XI вв. относятся первые попытки регламентации во-
просов содержания и ремонта дорог и мостов. Так, в «Русской
правде» (1037) Ярослава Мудрого содержалось следующее указа-
ние по ремонту мостов: «если замостят мост, то брать за работу
ногату, а от каждого устоя моста по ногате; если же ветхий мост
починить несколькими досками, 3-мя, 4-мя или 5-ю, то также»16.
Примерно в то же время землевладельцам было запрещено запа-
хивать дороги, пролегающие через их земли.
Следующий этап дорожно-налогового реформирования обо-
значило Соборное уложение царя Алексея Михайловича (1649).
В девятой главе «О мытах и о перевозах, и о мостах» были утвержде-
ны основные повинности по поддержанию дорог: «мостовщины»
(плата за пересечение мостов), «перевозы» (плата за перевоз груза
по дороге), «годовщины» (с торговых людей), «мыты» (натуральная
или денежная повинность с населения). Перечислялись также пра-
ва и обязанности «мытных изб» (таможен), ставившихся на мостах
и переездах, где проезжали купцы. Дополненные рядом импера-
торских указов позднейшего времени, эти институции просуще-
ствовали до начала XIX в. (см. приложение 1).
Несколько позже, уставной грамотой 1654 г., было запреще-
но взимание «проезжих пошлин». При этом «мостовщина» и «пе-
ревозы» взимались в пользу казны либо частных лиц, эксплуати-
рующих мосты и переправы, вплоть до 1753 г.
Далее последовали реформы Петра I. Камер-Коллегия, осу-
ществлявшая «высший надзор» за всеми видами налогов и сборов,

16
Памятники русского права. Вып. 1. М., 1952. С. 81–85.

49
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

предложила сооружать и содержать «большие дороги» за счет каз-


ны, а меньшие разделить по шведскому образцу на участки, со-
держание которых возложить на крестьян17.
Екатерина II учредила «Комиссию о дорогах», которой было
поручено «сочинение дорожной карты для всего государства и разде-
ление дорог на статьи по степени их важности». Комиссия просуще-
ствовала 10 лет вплоть до смерти императрицы в 1796 г. При этом
«дорожной карты для всего государства» так и не появилось; в связи
с этим можно говорить о том, что история благих намерений по по-
воду строительства дорог в России насчитывает более двух веков.
Что касается «разделения дорог по степени важности», то оно было
введено 20 лет спустя, в царствование Александра I.
В 1816 г. дороги разделены на 4 разряда по степени важно-
сти; для покрытия издержек по постройке дорог был установлен
особый сбор «по 25 коп. с каждой ревизской души18 и по 5% с пла-
тимых купцами налогов», отмененный в 1861 г. вместе с отменой
крепостного права.
В 1833 г. была установлена новая классификация дорог, весь-
ма схожая с современной. Она предусмотривала разделение дорог
на пять классов: дороги главных сообщений, или государствен-
ные; дороги больших сообщений; дороги обыкновенных почто-
вых сообщений из губернии в губернию; дороги уездных почтовых
и торговых сообщений; дороги сельские и полевые. Дороги перво-
го класса (шириной в 60 сажень, т.е. 128 м с учетом полосы отвода)
и некоторые из дорог второго и третьего классов отнесены к ве-
домству центрального управления; предполагалось «обратить их в
шоссе19 за счет казны».
Постройка и содержание дорог 2, 3 и 4 классов (шириной 30 са-
жень, т.е. 64 м с учетом полосы отвода) была отнесена на счет земских
повинностей; соответственно, учреждены губернские строительные
и дорожные комиссии и уездные дорожные комиссии.

17
Полное собрание законов 4591.
18
«Ревизская душа», единица учета мужского населения Россий-
ской империи XVIII–XIX вв., связанная с введением в 1724 г. подушной
подати. Каждая «ревизская душа» считалась наличной до следующей реви-
зии (переписи) даже в случае смерти человека (отсюда — «мертвые души»).
19
«Обратить в шоссе» означает в современных терминах — устро-
ить твердое покрытие.

50
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

В 1834 г. Николай I утвердил «особый земский вспомога-


тельный сбор» для нужд развития дорожного хозяйства. Сборы
уплачивались или денежным взносом, или хозяйственными рабо-
тами и взимались с податных сословий по душевой разверстке,
проводившейся раз в три года. При этом было решено относить:
y «устройство шоссе между губерниями» — к числу «обще-
государственных земских повинностей». Соответственно, особый
дорожный сбор поступал в государственное казначейство;
y «устройство и содержание шоссе внутри губерний» —
к числу «губернских земских повинностей». Соответственно, осо-
бый дорожный сбор поступал в пользу земств.
Для отбывания натуральных дорожных повинностей дороги
разделялись на участки, и к каждому участку приписывалась часть
окрестных селений. В дореформенное время преобладали нату-
ральные дорожные повинности.
Дороги, находившиеся в зоне ответственности Министерст-
ва путей сообщения, содержались за счет государственной казны.
Дороги, переданные губерниям — на условии предоставления
права взимания проездных дорожных сборов и выделения им еже-
годной субсидии исходя из ожидаемых затрат на строительство,
ремонт и содержание дорог. Для наблюдения за исправным содер-
жанием дорог Министерством путей сообщения были учреждены
особые инспекции.
По введении земских учреждений одни земства по возмож-
ности стремились к переложению натуральных повинностей в де-
нежные, усматривая в этом лучший способ уравнительной расклад-
ки, в других же преобладали натуральные повинности. Сохранение
натуральных повинностей вплоть до начала XX в. было связано, в
частности, с высоким уровнем недоимок по денежным сборам.

Прогноз А.С. Пушкина

VII глава романа в стихах «Евгений Онегин» была написана в


период с августа 1827 г. по ноябрь 1828 г. Строки из строфы XXXIII
этой поэмы представляют собой весьма мрачный, но пока что впол-
не достоверный прогноз развития национальной дорожной сети:
Когда благому просвещенью
Отдвинем более границ,

51
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Со временем (по расчисленью


Философических таблиц,
Лет чрез пятьсот) дороги, верно,
У нас изменятся безмерно:
Шоссе Россию здесь и тут,
Соединив, пересекут.
Мосты чугунные чрез воды
Шагнут широкою дугой,
Раздвинем горы, под водой
Пророем дерзостные своды,
И заведет крещеный мир
На каждой станции трактир.
С момента написания этих строк прошло 188 лет. Пушкин-
ский прогноз пережил эпоху гужевого транспорта, век экспансии
массовой автомобилизации (1908 г. — рубеж XX–XXI вв.), застал
новую эпоху «digital age transportation». До «dead line» этого прогноза
осталось 312 лет. Мечта о «шоссе», которые «Россию здесь и тут,
соединив пересекут», так и остается несбыточной: коэффициент
Энгеля20 для нашей национальной сети (2,67) является одним из са-
мых низких в мире, уступая, к примеру, аналогичным показателей
всех стран БРИКС и Восточной Европы.

Дорожные программы России в XVIII–XX вв.

Список конкретных дорожных программ и проектов, заду-


манных и частично реализованных в России в XVIII–XX вв., увы,
невелик21.
В 1722 г. был издан указ Сената о постройке дороги, связы-
вающей Петербург с Москвой (рис. 1.6). В указе от 20 мая 1723 г.
было уточнено, что дорога будет грунтовой; при этом давались
конкретные технологические предписания:

20
Коэффициент Энгеля дает оценку плотности сети автомобиль-
ных дорог с поправкой на плотность населения, элиминируя тем самым
наличие незаселенных территорий.
21
Блинкин М.Я., Сарычев А.В. Российские дороги и европейская ци-
вилизация // Россия в глобальной политике. 2005. Март—Апрель. № 2.

52
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

...А в болотных местах класть фашины и между ими насыпать


землею слоями до тех мест, как вышиною будет с натуральною
землею ровно и потом мостить, не подкладывая под испод бре-
вен и сверх того мосту насыпать по небольшому земли.

Рис. 1.6. План-схема дороги, связывающей Петербург с Москвой

Легко видеть, что идущие от верховной власти технологиче-


ские требования были весьма легкомысленными и мало приспо-
собленными к реальным геолого-грунтовым условиям, характер-
ным для российского Северо-Запада. В процессе строительства
стала очевидна необходимость использования каменных материа-
лов. В результате последовал очередной указ Сената, который со-
держал «новые вводные»:

53
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

…в нужных местах и где камня довольно есть, из помянутых


дорог одну половину, в рассуждении прочности и сбережения
лесов, мостить камнем по такому грунту, чтоб камень скоро
не опадал, и не делалось лощин, и не повреждалась бы дорога...
Меню используемых каменных материалов, как правило,
сводилось к щебню известняковых пород и булыжнику. Булыжник
(как его еще называли «дикий камень») собирали на полях в по-
рядке исполнения натуральной повинности. По этой части в
Санкт-Петербурге был накоплен большой опыт: еще в 1714 г. для
мощения петербургских улиц было велено каждому судну, прихо-
дившему в город через Ладожское озеро, привозить, в зависимо-
сти от водоизмещения, 10, 20 или 30 камней; каждой крестьян-
ской подводе — 3 камня весом 5 фунтов. Постройка «каменного
шоссе» между Санкт-Петербургом и Москвой продолжалась
110 лет и была завершена в 1833 г.

Программа дорожного строительства Николая I

Программа дорожного строительства Николая I была принята


в 1848 г. и скорректирована уже в царствование Александра II по
результатам анализа военных перевозок во время Крымской вой-
ны 1853–1856 гг. Программа была стимулирована как военными
нуждами, так и ростом гужевого трафика торгового и пассажир-
ского назначения. Программа не была реализована; сказалась
конкуренция за ресурсы с входившим в мировую моду железнодо-
рожным строительством. В числе осуществленных проектов —
строительство дороги Москва — Севастополь, последняя верста
которой была проложена в 1858 г.
В 1840–1860 гг. ежегодно вводилось в эксплуатацию до
266 верст шоссейных дорог; в 1860–1867 гг. — в среднем 105 верст
в год; в 1867–1876 гг. нового дорожного строительства практиче-
ски не было; в 1876–1883 гг. вводилось не более 15 верст ежегодно.
Необходимость строительства стратегических дорог в западных
губерниях повлекла значительное увеличение объемов строитель-
ства дорог после 1890 г.: до 300–350 км в год. Понятно, однако, что
все эти цифры ввода новых дорог были крайне низкими не только
в абсолютном исчислении, но и в сравнении с зарубежными стра-
нами, обладавшими многократно меньшими национальными тер-

54
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

риториями. К тому же качество и состояние дорог Российской


империи оставляли желать лучшего.

Начало автомобильной эпохи; учреждение дорожного фонда

На рубеже XIX–XX вв. появление автомобилей на дорогах


страны представлялось неизбежным и желательным для просве-
щенной части русского предпринимательского сословия, чинов-
ничества, инженерного корпуса. В сентябре 1896 г. российский
министр путей сообщения М.И. Хилков22 подписал циркуляр
«О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе
ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах» — один
из первых регулирующих документов в истории мирового дорож-
ного хозяйства. Следует отдать должное прозорливости министра:
«самодвижущийся экипаж» был тогда технической экзотикой на-
подобие лунохода.
В те же годы появляются зачатки национальной автомобиль-
ной промышленности. В Императорском русском техническом
обществе, а также в купеческих клубах обеих столиц активно об-
суждаются перспективы массовой автомобилизации одновременно
с созданием сети автомобильных дорог. Обсуждения были вполне
предметными. В 1913 г. ведущие российские предприниматели при-
ходят к общему мнению по поводу создания в России «большой»
автомобильной промышленности по «фордовскому образцу».
В 1914 г. учреждается Дорожный фонд как специфический нало-

22
Князь Михаил Иванович Хилков (1834–1909) — легендарная
личность в мировой истории транспорта. Выпускник Петербургского
Пажеского корпуса (1853), офицер лейб-гвардии Егерского полка (1853–
1859). Трассовый лесоруб, кочегар, машинист, начальник службы под-
вижного состава и тяги Трансамериканской железной дороги (1864–1871),
слесарь Ливерпульского паровозоремонтного завода (1872–1873). Ми-
нистр общественных работ, путей сообщения, торговли и земледелия
Болгарии (1882–1885). Начальник ряда российских железных дорог, орга-
низатор железнодорожного строительства в различных районах страны, в
том числе в Сибири и Туркестане. Министр путей сообщения Российской
империи (1895–1905). Автор ряда новаций в сфере концессионной и та-
рифной политики. Страстный автомобилист — участник первых русских
автопробегов. Инициатор открытия первых в России городских и приго-
родных автобусных маршрутов.

55
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

гово-бюджетный институт, предназначенный для целевого фи-


нансирования развития дорожной сети. Это событие на сорок с
лишним лет опередило создание знаменитого и чрезвычайно эф-
фективного американского аналога — The Highway Trust Fund.
Понятно, что никаких пользовательских налогов в то время
собрать было невозможно в принципе. Численность автомобиль-
ного парка была более чем скромной: суммарный парк автомоби-
лей Российской империи перешел отметку в 1000 единиц только в
1908 г., в 1916 г. он составил 21 000 единиц23. Владельцы, автомоби-
лей были освобождены от дорожных пошлин. Повсеместно сохра-
нялось абсолютное преобладание экипажей на конной тяге, с кото-
рых дорожные целевые налоги никем и никогда не собирались.
Впрочем, сама идея дорожного фонда была рациональной:
целевой централизованный источник позволял проводить единую
политику развития сети и единую техническую политику в сфере
дорожно-мостового строительства. Кроме того, имелись все шан-
сы для быстрого роста парка автомобилей и, соответственно, пе-
ревода дорожного фонда на пользовательские источники по аме-
риканскому образцу.
Дорожный фонд вместе с прочими институциями царского
режима был ликвидирован в результате большевистского перево-
рота. Таким образом, первая попытка создания дорожного фонда
в России завершилась вместе с Российской империей в 1917 г.

Дорожное хозяйство России в эпоху до Второй мировой войны

Инструменты развития дорожного хозяйства Советской


России были выбраны из сугубо феодального арсенала. В 1925 г.
была введена дорожная повинность, согласно которой, местные
жители были обязаны безвозмездно отработать определенное чис-
ло дней в году на строительстве дорог. Тем самым источники при-
влечения ресурсов в дорожное хозяйство свелись к натуральным
повинностям и крайне ограниченному бюджетному финансиро-
ванию. Среди источников бюджетного финансирования отдель-
ного целевого дорожного сбора не было; существовал «транспорт-

23
Гольц Г.А. Гужевой транспорт и гужевые пути сообщения России
(со II в. до 1917 г.). М.: ИНП РАН, 2005.

56
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

ный налог», являвшийся по сути дела пошлиной, которую взима-


ли с грузов, привозимых и вывозимых по железнодорожным и
водным путям сообщения.
В 1930–1932 гг. в СССР была проведена кардинальная на-
логовая реформа (постановление ЦИК и СНК СССР от 2 сентя-
бря 1930 г.). В результате ее проведения была полностью упразднена
система акцизов, а все налоговые платежи предприятий (около
60 разновидностей), в том числе и налог с перевозимых грузов,
были аккумулированы в двух основных платежах — налоге с обо-
рота и отчислениях от прибыли. Таким образом, финансирование
дорожного хозяйства (в очень скромной доле) осуществлялось за
счет налогов общего покрытия, а не целевых источников, как это
задумывалось в 1913–1914 гг.
Поиски решения проблем финансирования дорожного хо-
зяйства на путях развития налогово-бюджетных механизмов за-
вершился в 1935 г.; предпочтение было отдано использованию мо-
билизационных механизмов и принудительного труда.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 г.
Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомо-
бильного транспорта (ЦУДОРТРАНС) было передано в НКВД
СССР24, а весной 1936 г. реорганизовано в Главное управление
шоссейных дорог (ГУШОСДОР) НКВД. В период 1936–1938 гг. в
ГУШОСДОРе было сосредоточено практически все дорожное хо-
зяйство страны: строительство, ремонт и эксплуатация дорог об-
щесоюзного, республиканского, краевого и областного значения
(по списку, утверждаемому СНК СССР), а также контроль за мест-
ным дорожным строительством, находившимся в ведении мест-
ных органов власти (райисполкомов). В 1938–1953 гг. его ведение
было ограничено строительством, реконструкцией и управлением
дорогами общесоюзного значения.
Передача дорожного хозяйства в ведение НКВД была моти-
вирована необходимостью «обеспечения рабочей силой строитель-
ства и капитального ремонта автогужевых дорог (за исключением
работ на дорогах, находящихся ближе 50 км от государственных гра-
ниц СССР)» за счет трудовых ресурсов ГУЛАГ. Помимо заключен-

24
Глава «Главное управление шоссейных дорог НКВД–МВД СССР
(ГУШОСДОР)» из справочника «Система исправительно-трудовых лаге-
рей в СССР». М.: Звенья, 1998.

57
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ных (которые были основной рабочей силой на строительстве до-


рог), ГУШОСДОРу разрешалось привлекать к дорожным работам
«сельское население на условиях непосредственного бесплатного лич-
ного труда в течение шести дней в году в два срока — весной и осенью
(в свободное от сельскохозяйственных работ время)». При этом со-
гласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 3 марта 1936 г. кол-
хозам было предписано создавать «постоянные местные бригады»,
работа которых засчитывалась в общий план трудового участия.
В годы второй пятилетки (1933–1937) в СССР добавилось
более 230 тыс. км профилированных грунтовых дорог; дороги с
твердым покрытием все еще оставались редкостью.
В феврале 1936 г. на ГУШОСДОР НКВД постановлением
правительства было возложено строительство двух автомагистра-
лей, «имеющих огромное народно-хозяйственное и оборонное значе-
ние»: «Москва — Киев» и «Москва — Минск». Весной 1941 г. сроки
окончания этих строек были перенесены на 1942 г.: с началом
Великой отечественной войны работа на этих, как и всех прочих
объектах ГУШОСДОРа, была остановлена.

Дорожное хозяйство России после Второй мировой войны

В ходе войны дорожное хозяйство на европейской террито-


рии страны было фактически разрушено: в общей сложности —
91 тыс. км дорог и 90 тыс. мостов общей протяженностью 980 км
перестали существовать.
Первостепенной задачей стал ремонт и восстановление до-
рог. Согласно постановлениям Государственного комитета оборо-
ны СССР (ГКО), принятым летом 1945 г.25, объем работ
ГУШОСДОРа НКВД резко увеличился. В порядке принудитель-
ного труда на дорожных работах было занято до 40 тыс. человек; в
1945–1949 гг. основной контингент работников составляли воен-
нопленные, в 1949–1953 гг. — заключенные. Понятно, что речь
идет о весьма скромной части контингента «архипелага ГУЛАГ»,

25
Постановления ГКО от 4 июня 1945 г. № 8924сс «О строительстве
шоссейных дорог для обеспечения автотранспортной связи между про-
мышленными и областными центрами страны» и от 13 августа 1945 г.
№ 9846с «О мероприятиях по материально-техническому обеспечению
строительства и реконструкции автомобильных дорог».

58
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

используемого в народном хозяйстве. Также понятно, что в усло-


виях послевоенной гонки вооружений развитие национальной
дорожной сети не входило в число главных приоритетов послево-
енных пятилетних планов.
В первое послевоенное десятилетие финансирование строи-
тельства и ремонта базовой сети автомобильных дорог произво-
дилось из государственного бюджета без выделения какого-либо
собственного (окрашенного) налогового источника. Содержание
(и частичные улучшения) местной сети осуществлялись в соответ-
ствии с порядком, установленным постановлением ЦИК и СНК
СССР от 3 марта 1936 г., т.е. за счет трудового участия сельского
населения в дорожных работах.
Некоторое уточнение в этот порядок было внесено распоряже-
нием Совета Министров РСФСР от 15 июня 1957 г. № 2630-р, соглас-
но которому все сельские дороги были прикреплены для обслужива-
ния к колхозам и совхозам в пределах их землепользования. Другими
словами, ответственность за исполнение дорожных повинностей
(corvée) была переложена с физических лиц на юридические.
Несколько обновленный порядок мобилизации ресурсов,
потребных для содержания существующих и прокладки новых до-
рог, просуществовавший с некоторыми изменениями и дополне-
ниями до начала 1990-х годов, был установлен нормативными ак-
тами 1958 г.26
Главной новацией стало установление обязательного норма-
тива целевых отчислений на нужды дорожного хозяйства в разме-
ре 0,5% от стоимости продукции основной деятельности для всех
хозяйствующих субъектов независимо от подчиненности.

26
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 ноя-
бря 1958 г. № 1278 «О плане строительства автомобильных дорог на 1959–
1965 годы»;
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1958 г. «Об
участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строитель-
ных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве
и ремонте автомобильных дорог» (утвержден Законом СССР от 25 дека-
бря 1958 г.);
Постановление Совета Министров СССР от 26 ноября 1958 г.
№ 1281 «О мероприятиях по улучшению строительства и ремонта мест-
ных автомобильных дорог».

59
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

В рамках «косыгинских реформ» в 1968 г. норматив отчисле-


ний был увеличен до 2%27. При этом в число плательщиков 2%-х
отчислений были включены предприятия и организации (кроме
колхозов), имеющие автомобильные хозяйства, не выделенные на
самостоятельный баланс и осуществляющие перевозки с оплатой
по тарифам. Было предусмотрено перераспределение поступающих
средств между республиками СССР, а также централизация до 25%
поступающих средств в целях финансирования строительства авто-
мобильных дорог общегосударственного значения. Система моби-
лизации и распределения ресурсов, направляемых в дорожное хо-
зяйство, представлена в табл. 1.1.

Таблица 1.1. Источники мобилизации ресурсов


в дорожное хозяйство
Административное Государст- 2% отчисле- Трудовые
значение дорог и вида венный бюджет ния повинности по
дорожных работ указу ПВС СССР
Дороги общегосударствен-
ного значения:
– строительство + (в крайне незна- +
чительных
объемах)
– ремонт + +
Дороги республиканского
значения:
– строительство
– ремонт + +
Местные дороги общего
пользования, в том числе:
дороги областного значения
– строительство +
– ремонт + ( в крайне +
прочие дороги местного незначитель-
значения ных
– строительство объемах) +
– ремонт +

Источник: Аналитический вестник Государственной Думы РФ.


2002. № 3 [Электронный ресурс]. <http://iam.duma.gov.ru/
node/8/4550> (дата обращения 03.02.2015).

27
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 августа
1968 г. № 599 «О дальнейшем развитии дорожного строительства в СССР».

60
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

В реальности перераспределение оказалось наиболее невы-


годным для дорожного хозяйства России: в социалистической
экономике действовал принцип планирования «от достигнутого»,
соответственно, «братские республики» (прежде всего, балтий-
ские) имели относительно более развитую дорожную сеть и полу-
чали больше ресурсов.
Новый порядок сохранил непосредственное участие колхо-
зов, совхозов, предприятий и организаций в строительстве и ремонте
местных автомобильных дорог (включая областные) собственными
силами и за свой счет. При этом нормы участия и источники покры-
тия указанных затрат законодательно установлены не были; соответ-
ственно, они не могли быть включены в производственно-финансо-
вые планы предприятий. Ресурсы, необходимые для выполнения
требований упомянутого указа, следовало «изыскивать за счет
внутренних резервов». Дорожные работы могли выполняться либо
«хозяйственным» способом (де-факто — натуральная повин-
ность), либо подрядным способом (денежная повинность в форме
оплаты работ, выполненных специализированной дорожной орга-
низацией). Заметим, что эта повинность в виде «налога на пользо-
вателей автомобильных дорог» просуществовала до 2000 г.
За 20 лет сбора 2%-х отчислений от выручки хозяйствующих
субъектов были достигнуты определенные позитивные результа-
ты. На 1960–1970-е годы пришелся пик дорожного строительства
в СССР; вполне закономерным для централизованной экономики
образом он совпал с реализацией ряда крупнейших проектов на-
ционального автостроения — сооружением Волжского и Камского
автомобильных заводов.
Была заложена основа магистральной сети дорог «общесоюз-
ного и республиканского значения»; дороги общего пользования с
твердым покрытием соединили более 70% колхозов и совхозов с
поселковыми и районными центрами и свыше 86% районных цен-
тров с административными центрами регионального уровня28.
Ответственность за содержание сельских дорог была возло-
жена на конкретные хозяйствующие субъекты (колхозы и совхо-
зы), не получившие под эти цели практически никаких централи-

28
Гончаренко Л.И. и др. Налоги и налоговая система Российской
Федерации: учеб. пособие для бакалавров. М: Инфра-М, 2009.

61
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

зованных ресурсов; соответственно, в большинстве случаев ника-


ких улучшений местной сети достигнуть не удалось.
Очередная и последняя в советскую эпоху попытка решения
вопроса о формировании регулярного источника финансирова-
ния дорожного хозяйства была предпринята в 1980 г.29
Решено было отказаться от 2%-го норматива отчислений,
которые стали особенно обременительными для «гигантов социа-
листической индустрии», полностью ориентированных на желез-
нодорожные перевозки. Предельный размер денежных отчисле-
ний на строительство автомобильных дорог был ограничен план-
кой 0,3% от объема производства продукции, выполняемых работ
или предоставляемых услуг; в 1988 г. этот норматив был увеличен
до 0,4%.
Одновременно был введен новый целевой источник — налог
на владельцев транспортных средств. В 1980–1988 гг. поступления
по этому налогу предназначались исключительно для финансиро-
вания дорожной сети в Нечерноземной зоне РСФСР, а с 1988 г.
были обращены в доход союзного бюджета.
Новации образца 1980 г. были ориентированы в первую оче-
редь на ускорение строительства новых автомобильных дорог с
твердым покрытием, что было вполне резонным решением в усло-
виях практически полного отсутствия таковых. Финансирование
ремонта и содержания дорог осуществлялось по остаточному
принципу. Результат такого порядка был вполне предсказуем: еже-
годное списание разрушенных элементов дорожной сети практи-
чески соответствовало вводу новых дорог.

29
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 апреля 1980 г.
«О внесении изменений и дополнений в указ Президиума Верховного
Совета СССР “Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транс-
портных, строительных и других предприятий и хозяйственных органи-
заций в строительстве и ремонте автомобильных дорог”».
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 апреля
1980 г. № 309 «Об улучшении порядка планирования и финансирования
затрат предприятий и хозяйственных организаций на строительство и со-
держание местных автомобильных дорог».
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 апреля
1980 г. № 310 «О мерах по улучшению строительства, ремонта и содержа-
ния автомобильных дорог в стране».

62
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

***
Можно констатировать, что все дорожные программы, реа-
лизованные в Российской империи и СССР с середины XIX в. до
конца 1980-х годов:
y не относились к разряду национальных приоритетов и не
были сколько-нибудь масштабными и системными;
y исходили из неявной гипотезы, согласно которой гужевые
(позже — автомобильные) дороги, во-первых, предназна-
чены для обеспечения интересов обороны и безопасности
перевозок народнохозяйственных грузов и пассажиров
общественным транспортом, во-вторых, имеют подчи-
ненное значение по отношению к железным дорогам и
водным путям, выполняя роль резервных и/или вспомо-
гательных путей сообщения.
Возвращаясь к институциональной классификации, пред-
ставленной во введении, отметим, что гужевые (автомобильные)
дороги являлись для России чистым общественным благом. Тран-
спорт домохозяйств в гужевом формате сохранял важное значение
в сельской местности до конца 1920-х годов и был практически
ликвидирован с началом коллективизации.
Следует иметь в виду, что до Первой мировой войны на 1000 жи-
телей Российской империи приходилось более 200 лошадей; по
этому показателю в 1912 г. Россия не отставала от США30. Даже с
учетом того факта, что значительная часть конского поголовья от-
носилась к категориям тяглового скота и мясомолочного живот-
новодства, уровень транспортной самодостаточности сельского
населения был весьма высоким. Уже в 1930-е годы транспортная
самодостаточность всего населения России, включая сельское,
стала практически нулевой.
В 1928 г. профессор Е.А. Чудаков с грустью констатировал:
«…по своему автотранспорту наш Союз занимает самое последнее
место среди всех, сколько-нибудь индустриальных стран»31 и об-

30
Гольц Г.А. Гужевой транспорт и гужевые пути сообщения России
(со II в. до 1917 г.). М.: ИНП РАН, 2005.
31
Чудаков Евгений Алексеевич (1890–1953) — крупнейший отече-
ственный ученый в области общего машиностроения и автомобильной
техники, академик АН СССР (с 1939 г.), основатель и первый директор

63
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ращал внимание на весьма красноречивые сравнительные данные


(табл. 1.2).

Таблица 1.2. Сравнительные данные по уровню


автомобилизации в СССР и зарубежных
странах, 1928 г.
Показатель Страна
США Англия Франция Германия СССР
Численность парка 22 137 1 023,7 891 319 20,6
автомобилей, тыс. ед.
Уровень автомобилизации, 200 29,4 21,7 5,1 0,14
автомобилей на 1000 жителей

Важно отметить, что численность автомобильного парка


СССР в 1928 г. все еще не превышала аналогичного показателя
Российской империи в 1916 г. Количество автомобилей на 1000 жи-
телей составляло: в 1970 г. — 22 единицы, в 1980 и 1990 гг., т.е. после
ввода в строй ВАЗа и КАМАЗа, соответственно 52 и 80 единиц.
Грузовой автомобильный транспорт играл в транспортной
системе страны в основном вспомогательную роль. Роль легковых
автомобилей домохозяйств и вовсе оставалась минимальной до
конца советской власти.
Базовая (первичная) сеть дорог с твердым покрытием и го-
родских улиц в той или иной мере была сформирована только к
концу 1980-х годов, т.е. с отставанием на 100 лет и более по срав-
нению с развитыми зарубежными странами.
Проезд легковых автомобилей по этим дорогам рассматривал-
ся вплоть до новейшего времени как некоторая «второсортная» кате-
гория: эпизодический трафик, порождаемый рекреационными по-
ездками населения в воскресные и праздничные дни. Частный извоз,
т.е. выполнение коммерческих перевозок личным транспортом, счи-
тался до 1989 г. административным правонарушением. Даже в совре-
менном речевом обиходе сохранились характерные и непереводимые
на иностранные языки термины для обозначения этих второсортных
участников дорожного движения: «автолюбитель», «частник».

Института машиноведения АН СССР (1938–1951), лауреат Сталинских


премий. Цитированная статья — «Будущее автомобильной промышленно-
сти в СССР» была опубликована в 1928 г. журнале «За рулем».

64
Глава 1. Дороги в странах мира от древних времен до эпохи массовой автомобилизации

Точно из таких же соображений была спроектирована и по-


строена улично-дорожная сеть российских городов: плотность сети
и пропускная способность были рассчитаны на обеспечение дви-
жения городского пассажирского транспорта, перевозок народно-
хозяйственных грузов для городской промышленности, торговых
грузов (в основном — крупными партиями), проезда специального
и служебного транспорта. Селитебные зоны городов, исходя из
действовавших в то время СНИПов, были спроектированы в рас-
чете 60 легковых автомобилей на 1000 городских жителей; выход
на скромный по нынешним меркам уровень — 180 легковых авто-
мобилей на 1000 жителей планировался на отдаленную перспек-
тиву («после построения коммунизма»).
Обратим внимание, что дворовые проезды в застройке 1970–
1980 г. не рассчитаны на движение двух встречных автомобилей.
Здесь нет ошибки проектировщика; советские архитекторы счи-
тали правильно: при наличии 60 автомобилей на 1000 жителей
квартала вероятность такой встречи пренебрежимо мала.
К началу 1991 г. общая протяженность сети автомобильных
дорог общего пользования с твердым покрытием достигла при-
мерно 500 тыс. км, в том числе протяженность федеральной сети —
около 45 тыс. км. Основные характеристики сети:
y Совокупность дорог имела конфигурацию по типу звезды,
т.е. в строгом смысле ее даже нельзя было назвать сетью.
Такая конфигурация была закономерной для социально-
политических установок того времени: главное не связан-
ность территории, а связанность стратегических объектов с
центром.
y На подавляющей части своей протяженности дороги были
не более чем двухполосными. Протяженность многопо-
лосных участков измерялась несколькими сотнями кило-
метров, т.е. составляла десятые доли процента. При этом
расширение до четырех полос участков дорог на подходах
к городам осуществлялось исключительно в целях пропу-
ска автобусов и грузовых автомобилей в часы пик.
y Прочность дорожной одежды исходила, как правило, из
осевой нагрузки в 6 т, т.е. была рассчитана на пропуск оди-
ночного грузового автомобиля. Предполагалось, что основ-
ные народнохозяйственные грузы и тяжелая военная тех-
ника должны перевозиться по железной дороге и внутрен-
ним водным путям.

65
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Бездорожье, т.е. физическое отсутствие круглогодичного до-


ступа к железнодорожной станции, к райцентру, к дороге с твердым
покрытием, сохраняется до настоящего времени. Сокращение это-
го негативного показателя с 10% населения страны до современно-
го (2014 г.) рубежа в 1,8% связано скорее с депопуляцией перифе-
рийных территорий, нежели с успехами в развитии дорожной сети.
Эпоха массовой автомобилизации началась в России на рубе-
же 1980–1990 гг., т.е. на 60–80 лет позже, чем в развитых странах
мира. Соответственно, с начала 1990-х годов на топологически бед-
ную сеть, с очень скромными характеристиками по пропускной
способности и допустимым осевым нагрузкам, вышел трафик, ге-
нерируемый многократно возросшим автомобильным парком.
К современным проблемам российского дорожного хозяй-
ства мы обратимся в последующих главах.
Глава 2

Современные механизмы
финансирования дорожного хозяйства
Анализ мировой практики позволяет выделить несколько
основных типологически различных механизмов платы за пользова-
ние дорогами, о которых мы уже упоминали во введении. Подчерк-
нем, что возникновение и развитие каждого из них так или иначе
связано с ролью, которую дороги играли в государстве и обществе,
наличием достаточно массовой категории пользователей сети и,
наконец, явно или неявно принятым «общественным договором»
между пользователями сети (собственниками или лицами, экс-
плуатирующими транспортные средства), местными сообщества-
ми и властью.
Все эти механизмы представляют собой:
y определенную форму платы за внешние позитивные эф-
фекты дорожной сети, т.е. выгоды, которые власть, населе-
ние и экономика региона или страны в целом получают по
факту наличия дорог, а также издержки, которые несут го-
сударство и общество, связанные в основном с загружен-
ностью магистральных дорог транспортом и загрязнением
воздуха. В современных терминах это называется «интер-
нализацией экстерналий» дорожной сети;
y определенную форму платы за непосредственное пользова-
ние дорогой, взимаемой с собственника или лица, осущест-
вляющего эксплуатацию транспортного средства по месту
совершения поездки. В современных терминах принято го-
ворить о принципе «платит получающий преимущества»;
y определенную форму управления спросом на пользование
дорогой, определяющей транспортное поведение бизнеса
(в частности, выбор между железными и автомобильными
дорогами) и населения (в частности, выбор между личным
автомобилей и общественным транспортом).
Механизмы мобилизации ресурсов, необходимых для содер-
жания существующих и прокладки новых дорог, сформированные в

67
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

общих чертах еще в гужевую эпоху, претерпевали значительные


(подчас, радикальные) изменения по мере роста автомобилизации
населения и продвижения научно-технического прогресса.
Эти механизмы будут рассмотрены далее на примере тех на-
циональных практик, в которых был накоплен пионерный и/или
наибольший по масштабам опыт их применения.

Дорожные фонды, основанные


2.1. на идеологии «Road Money»; фискальная
компонента в цене моторных топлив

Рецепт «Road Money», появившийся в ряде штатов США в


1910-х годах (вслед за запуском в серию автомобиля «Ford-T»),
действует сегодня примерно в ста странах мира.
Он сводится к включению дорожного налога в цену факти-
ческого пробега автотранспортного средства, что приравнивает его
к плате за электричество, водоснабжение или мобильную связь:
больше пользуешься, больше платишь. Эти «дорожные деньги»
строго отграничены от налогов общего покрытия. Имеется в виду,
что автомобилисты передают правительству дорожные налоги с це-
левым назначением — содержать и строить дороги. Услуги прави-
тельства требуются здесь только потому, что никто кроме него не
смог бы собрать эти деньги: количество маяков, океанских судов и
судовладельцев, упомянутых в классической работе Коуза, исчис-
ляется сотнями, в то время как количество автомобилей — десятка-
ми миллионов, а протяженность дорог сотнями тысяч километров.
Использование правительственных полномочий для испол-
нения несложной по сути функции администрирования дорож-
ных налогов и сборов являлось императивной необходимостью
весьма длительное время: от вхождения в эпоху массового автомо-
биля (рубежа 1910–1920 гг.) и до вполне современного рубежа
«digital age transportation».
Целевые дорожные налоги (платежи, сборы, платы) отражают:
y платность доступа к пользованию сетью дорог и улиц (ре-
ализуется в виде условно-постоянной части платежей
автовладельца, взимаемых по факту владения (приоб-
ретения, использования) транспортным средством);

68
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

y платность фактического использования сети дорог и улиц


(реализуется в виде переменной (покилометровой) час-
ти платежей автовладельца, взимаемых в зависимости от
фактического пробега транспортного средства).
Структура дорожных сборов и платежей практически иден-
тична во всех странах мира. Отличие состоит лишь в количестве,
типах, инструментах администрирования, наличию либо отсут-
ствию привязки к месту и времени совершения поездки.
Таким образом, дорожные сборы и платежи можно разде-
лить на две составляющие:
1. Налоги на владение и приобретение транспортных средств
(имущественный сбор на автомобили, лицензии или разрешения
на эксплуатацию транспортных средств, использование придо-
рожной инфраструктуры, полосы отвода и др.).
2. Налоги на пользование транспортными средствами (на-
логи и сборы, включенные в стоимость топлива, плата за между-
народный транзит, сборы за использование дорог, за въезд в опре-
деленные зоны города, за парковку автомобиля, за проезд боль-
шегрузных автомобилей и др.).
1. Целевые пользовательские налоги, связанные с приобрете-
нием (регистрацией, владением) автомобиля.
Такие налоги (или акцизы), связанные с фактом наличия ав-
томобиля у конкретного владельца, существуют в большинстве
стран мира. Наиболее распространены следующие их разновид-
ности.
y Сбор за регистрацию и перерегистрацию транспортных
средств. Существует практически во всех странах мира.
Например, в США он называется налогом за регистраци-
онный номер (Tax Registration Number).
y Транспортный налог (Vehicle Taxes) — фиксированный
налог, который взимается по факту владения транспорт-
ным средством.
y Налог с продажи транспортных средств. Он введен в ряде
стран АТР, а также Азербайджане и Беларуси. Например, в
Китае этот налог составляет 10% для автомобилей мест-
ного производства и 40% — для иномарок.
В рассматриваемой категории фискальной нагрузки на ав-
товладельцев целесообразно остановиться на опыте ряда стран
мира с высоким уровнем автомобилизации населения и жесткими

69
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

экологическими требованиями, предусмотренными националь-


ным законодательством.
В Германии в 1994 г. был принят федеральный закон о налоге
с владельцев транспортных средств. Налоговые ставки для транс-
портных средств дифференцировались:
y по массе автомобиля с весьма жесткой прогрессией. Транс-
портные средства с массой более 2 т (кроме бронирован-
ных легковых автомобилей и автомобилей «Rolls-Royce»)
подлежали налогообложению по категории грузовых ав-
томобилей;
y по объему двигателя с чрезвычайно сложной дифференци-
ацией. Было установлено до 140 налоговых ставок с ориен-
тацией на использование экологически чистых транспорт-
ных средств. Так, владельцы автомобилей с современными
двигателями, оснащенными специальными катализатора-
ми, получали нулевую ставку в течение первых трех лет
после приобретения автомобиля. Для легковых автомоби-
лей, относящихся к категории экологически чистых, была
предусмотрена специальная пониженная ставка.
Вплоть до 2009 г. администрации различных земель Германии
были наделены правом установления региональной компоненты
транспортного налога как по ставкам, так и по налоговой базе.
С июля 2009 г. на всей территории Германии введен единый
принцип взимания транспортного налога:
y сообразно объему двигателя: 2 евро за каждые 100 куб. см
для бензиновых двигателей; 9 евро за каждые 100 куб. см
для дизельных автомобилей;
y сообразно объему выбросов CO2: базовая ставка составля-
ет 2 евро за 1 г выбросов на 100 км пути. При этом ставка
обнуляется, если выбросы составляют менее 1,20 г CO2 на
100 км1.
Такая система поощряет покупку и производство экологиче-
ски чистых автомобилей, в частности автомобилей с гибридным
двигателем.
В Великобритании налог на покупку автомобиля составляет
15% от его цены, в Бельгии — 20%.

1
В настоящее время льготная граница составляет 0,95 г CO2 на
100 км.

70
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

В Израиле ставка налога на покупку автомобиля дифферен-


цирована с 2013 г. по 15 экологическим классам в диапазоне от 10 до
92% от цены приобретения. Минимальная 10%-я ставка установле-
на для электромобилей; для гибридов ставка — 30%.
В Европе наиболее жесткие ставки этого налога приняты в
Дании: здесь они составляют 105% от цены автомобиля, если тако-
вая не превышает 18 тыс. долл., и 180% — для более дорогих транс-
портных средств.
Весьма тяжелая фискальная нагрузка предусмотрена для ав-
товладельцев Японии. Регистрация вновь купленного автомобиля
в Токио обусловлена предоставлением справки о наличии парко-
вочного места по месту жительства владельца; при этом аренда со-
ответствующего лота может стоить до 1000 долл./мес.
Еще одним обременением для автовладельца является тех-
осмотр: новый автомобиль получает соответствующий «талон» на
3 года, далее процедуру нужно проходить ежегодно. Стоимость
процедуры для легкового автомобиля среднего класса — от
1300 долл.; при этом предусмотрена ценовая прогрессия сообраз-
но габаритам и мощности транспортного средства.
Также установлены три вида транспортных налогов. Первый
их них подлежит уплате при покупке автомобиля и составляет по-
рядка 5% его стоимости.
Второй налог взимается при регистрации автомобиля; он ис-
числяется в зависимости от объема двигателя и массы автомобиля.
К примеру, регистрация легкового автомобиля среднего класса с
объемом двигателя 2,5 л обходится примерно в 500 долл.
Третья разновидность транспортного налога является ежегод-
ной. Ставка этого налога варьируется от массы автомобиля и объема
двигателя в диапазоне от 50 до 500 долл. Следует обратить внима-
ние, что средства, мобилизованные налоговой службой от трех по
всем разновидностям транспортного налога, направляются не на
развитие и содержание дорожной сети, а на государственную под-
держку перспективных разработок в национальном автопроме.
В Австралии помимо традиционных позиций — регистраци-
онного сбора и ежегодного имущественного налога на автомобиль
существует специальный налог на роскошные автомобили2.

2
Australian Taxation Office: <https://www.ato.gov.au/Business/Fuel-
schemes/In-detail/Fuel-tax-credits---for-GST-registered-businesses/
Overview/Fuel-tax-credit-rates-and-eligible-fuels/?feiMC>.

71
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Регистрационный сбор в размере 24 австрал. долл. уплачива-


ется при покупке автомобиля и предназначен для покрытия рас-
ходов государства, связанных с постановкой на учет транспортно-
го средства.
Имущественный налог на автомобиль платится ежегодно и
зависит и от его цены, и от места регистрации (штата). Налоговые
ставки составляют порядка 10% от цены легкового автомобиля и
5% от цены грузового транспортного средства.
Специальный налог на роскошные автомобили установлен для
транспортных средств стоимостью более 57 тыс. австрал. долл. и
уплачивается ежегодно по регулярно повышаемой ставке. В 2013 г.
эта ставка была установлена в размере 33% от цены автомобиля.
К указанному налогу предъявляются закономерные претен-
зии: новейшие автомобили премиум-класса загрязняют окружаю-
щую среду заведомо меньше, чем дешевые и старые. Тем не менее
«налог на роскошь» считается здесь хорошим целевым источни-
ком финансирования дорожного хозяйства.

***
Указанные налоги и сборы не зависят от фактического про-
бега автомобиля, т.е. представляют собой условно-постоянную
часть тарифа за пользование дорогами, выступающего в форме
налога на владельца автомобиля. Обычно такие платежи резко
дифференцированы по мощности двигателя и грузоподъемности
автомобиля. В частности, в практике ряда стран основная фи-
скальная нагрузка такого рода возложена на владельцев тяжело-
весных грузовых автомобилей.
Ставка этих налогов лимитирована тем, что платеж (налог,
сбор) по факту владения (приобретения, пользования) автомоби-
лем никак не связан с фактическим пользованием дорожной сетью.
Поэтому перекладывать основную фискальную нагрузку именно на
этот налог считается нерациональным: неверно налагать равную
фискальную нагрузку на автовладельцев с принципиально разны-
ми режимами использования автомобилей.
Зарубежный опыт показывает, что эта группа налогов обе-
спечивает от 10 до 20% совокупных доходов дорожных фондов.
2. Целевые пользовательские налоги (сборы), связанные с фак-
тическим пробегом транспортных средств, уровнем разрушающих

72
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

воздействий на дорожную конструкцию3 и искусственные соору-


жения, выполненной транспортной работой и т.п.
Порядок установления и взимания переменной (покиломе-
тровой) части платежей автовладельца (эксплуатанта) зависит от
технически исполнимого механизма измерения фактического
объема пользования дорожной сетью. Вплоть до 1990-х годов
единственным технически исполнимым механизмом админи-
стрирования подобных платежей был весьма грубый и неточный
механизм, учитывающий фактический пробег через расход мо-
торного топлива.
С развитием современного IT-инструментария доступным
стало измерение реального пробега, да и еще и с учетом времени,
места и обстоятельств его выполнения. Новые технические воз-
можности сделали технически исполнимой реализацию принци-
па «Pay-as-You-Go Tax», или «сколько едешь, столько платишь»;
о перспективах его фактического использования мы будем гово-
рить ниже. Пока же отметим, что, несмотря на массовое распро-
странение бортовых средств GPS (Galileo, ГЛОНАСС), сколько-
нибудь масштабного использования этого принципа до сих пор не
произошло. Увы, нигде в мире избиратели не любят новые налоги,
а налоги, связанные с автомобилями, особенно.
Так что, до настоящего времени наиболее широкое приме-
нение имеют опосредованные (непрямые) формы уплаты дорож-
ных налогов и сборов. Они сводятся к налоговому порядку, в осно-
ве которого — налогообложение моторных топлив, а также масел
и других эксплуатационных материалов. При этом объем потреб-
ления топлива принимается как косвенный измеритель фактиче-
ского объема пользования сетью. В рамках такого порядка плата
за пользование сетью закладывается в качестве фискальной ком-
поненты в цене моторных топлив и других эксплуатационных ма-
териалов (табл. 2.1).
Таким образом, во-первых, налоги на топливо распределяют
налоговую нагрузку среди водителей более-менее пропорцио-
нально фактическому пользованию дорожной сетью; во-вторых,
они недороги и легки в администрировании; в-третьих, они пред-

3
Дорожная конструкция — комплекс, включающий дорожную
одежду и земляное полотно с дренажными, водоотводными, удерживаю-
щими и укрепительными конструктивными элементами.

73
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ставляют собой некоторый стимул к приобретению и использова-


нию экономичных автомобилей.
В среднем по всему миру налоги на топливо составляют от 80
до 90% совокупных пользовательских платежей в бюджет. Остав-
шиеся 10–20% представляют собой главным образом годовые на-
логи на транспортные средства.

Таблица 2.1. Целевые дорожные налоги


в цене моторных топлив
Страна Тип Цена 1 л, Налог с 1 л топлива, Дизельное
топлива евро зачисляемый в дорож- топливо/
ные фонды, евро бензин
Австрия Бензин 1,43 0,48 0,97
Дизтопливо 1,39 0,40
Бельгия Бензин 1,66 0,53 0,89
Дизтопливо 1,47 0,46
Болгария Бензин 1,35 0,36 1,01
Дизтопливо 1,36 0,31
Великобритания Бензин 1,59 0,68 1,04
Дизтопливо 1,65 0,62
Венгрия Бензин 1,38 0,46 1,01
Дизтопливо 1,40 0,38
Германия Бензин 1,54 0,65 0,90
Дизтопливо 1,38 0,47
Голландия Бензин 1,82 0,71 0,82
Дизтопливо 1,49 0,45
Греция Бензин 1,72 0,63 0,84
Дизтопливо 1,45 0,41
Дания Бензин 1,61 0,58 0,89
Дизтопливо 1,43 0,40
Израиль Бензин 1,52 0,61 0,89
Дизтопливо 1,36 0,08
Италия Бензин 1,78 0,58 0,93
Дизтопливо 1,66 0,42
Испания Бензин 1,44 0,5 0,94
Дизтопливо 1,36 0,33

74
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Окончание табл. 2.1


Страна Тип Цена 1 л, Налог с 1 л топлива, Дизельное
топлива евро зачисляемый в дорож- топливо/
ные фонды, евро бензин
Ирландия Бензин 1,58 0,58 0,96
Дизтопливо 1,51 0,49
Кипр Бензин 1,35 0,36 1,04
Дизтопливо 1,41 0,32

Источники: IRF World Road Statistics; World Bank data; <http://


czechconsult.ru/travel/327-skolko-stoit-toplivo-v-evrope.html>;
European Federation for Transport and Environment (T&E) «Fuelling
oil demand. What happened to fuel taxation in Europe?». 2011. April.

Поступления по целевым дорожным налогам аккумулиру-


ются в системе дорожных фондов, построенных по иерархическому
принципу (центр, регион, муниципальное образование) и являю-
щихся частью соответствующих бюджетов либо обособленными
(«квазибюджетными») государственными финансовыми институ-
тами. Из дорожных фондов осуществляется финансирование со-
ответствующих программ по эксплуатации, ремонту и строитель-
ству дорог.
По мере возникновения феномена массовой автомобилиза-
ции в странах мира (в США с начала XX в., в Европе после Второй
мировой войны) возникает принципиально новая задача: создание
дорожной сети, способной обслужить трафик, генерируемый пар-
ком автомобилей, численность которого составляет 40–60% и даже
80% от численности населения. Задача эта была в целом успешно
решена посредством устройства налогово-бюджетной системы в
соответствии с описанной выше идеологией «Road Money».
Таким образом, в рамках мирового опыта решения пробле-
мы финансирования строительства и содержания сети автомо-
бильных дорог особое внимание обращают на себя следующие
принципиальные позиции, закрепленные в национальных зако-
нодательствах многих зарубежных стран:
y финансирование строительства и содержания дорог про-
изводится за счет целевых дорожных фондов (федераль-
ных (национальных) и региональных);

75
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y целевые дорожные фонды формируются за счет специ-


альных дорожных налогов, так называемых пользователь-
ских налогов, заложенных в цену автомобилей, а также
моторных топлив, масел, автошин и прочих товаров, свя-
занных с эксплуатацией автомобиля;
y чрезвычайная наглядность налога, включенного в цену
моторных топлив, имеет как положительные, так и отри-
цательные стороны. Преимущество в том, что этот на-
лог — именно та мера, которая необходима для сокраще-
ния пробега автомобилей.
Эти позиции основаны на классическом принципе зарубеж-
ного налогового и бюджетного законодательства: «платят те, кто
получает преимущества», и отражены в законодательстве не только
США, но и многих стран мира с самым различным уровнем разви-
тия экономики и национальной дорожной сети, в том числе Китая,
Индии, Австралии, большинства государств Европы, Северной и
Южной Америки, Африки.

2.2. Идеология «Road Pricing»

ˆ Понятие «Road Pricing»

Понятие «Road Pricing» во всех своих общераспространен-


ных трактовках так или иначе связано с принципом «пользователь
платит» и реализацией этого принципа через механизм взимания
целевых дорожных налогов (платежей, сборов). При этом уста-
новление номенклатуры и ставок дорожных налогов (платежей,
сборов) трактуется как процедура ценообразования в сфере услуг,
предоставляемых потребителю в сегменте автомобильных дорог.
Таким образом, «Road Pricing» — собирательное понятие, приме-
нимое к любой системе, в которой водитель платит за пользование
дорогами более-менее пропорционально потребленным услугам в
рамках любой из схем, описанных во введении:
y либо безадресным образом, т.е. за пользование дорожной
сетью как таковой (этот сценарий подробно обсуждался в преды-
дущем разделе);

76
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

y либо непосредственно за пользование конкретным участ-


ком автомобильной дороги: за проезд по конкретному маршруту в
городе, регионе или стране, за въезд в конкретную зону города или
парковку на проезжей части.
В данном разделе мы остановимся на втором из названных сце-
нариев, т.е. на категории «Road Pricing» в узком смысле этого поня-
тия. Эта категория охватывает множество конкретных механизмов.

ˆ Механизмы «Road Pricing»

Самые известные из которых:


y Виньетки (Vignettes) — полуфиксированные сборы за пра-
во использования дорожной сети на определенный пери-
од времени (день, неделя, месяц, год).
y Сбор за километр пробега (Distance-Based Network Charges) —
сборы за любую поездку по дорогам, которые могут ва-
рьироваться в зависимости от маршрута, времени суток
или типа транспортного средства.
y Плата за проезд по автомагистрали или скоростной авто-
мобильной дороге (Link Tolls).
y Плата за проезд транспортных средств иностранных госу-
дарств по национальной дорожной сети.
y Точечные сборы (Point Tolls) — сборы, взимаемые за право
использования конкретного объекта (тоннеля, моста, па-
рома).
y Парковочные платежи (Parking Fees) — собираются за пра-
во пользования парковкой.
y Заторовые платежи (Congestion Charge). Сборы за въезд в
определенную городскую зону (Cordon Tolls). Используются
также термины «Congestion Toll», «Congestion Tax», «Pollu-
tion Charge» и т.п. Во всех случаях речь идет о пошлинах
(сборах, целевых платежах), взимаемых с пользователей
дороги в целях уменьшения спроса на автомобильные по-
ездки и соответственно нагрузки на дорожную сеть в часы
пик. Таким образом, эти пошлины (сборы, целевые пла-
тежи) являются средством предотвращения транспортных
заторов (или, на худой конец, сокращения их частоты и
тяжести). Они же служат одновременно инструментом
интернализации экстерналий, т.е. перенесения внешних

77
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

негативных эффектов, порождаемых пользователем, на


счет его внутренних издержек. В число таких негативных
внешних эффектов включают обычно выбросы выхлоп-
ных4, в том числе парниковых, газов, шумовое загрязне-
ние окружающей среды, риски дорожно-транспортных
происшествий.
y Инструмент «Pollution Charges» используется также для
противодействия эксплуатации отдельных классов транс-
портных средств, в том числе по видам моторных топлив и
уровням экологической опасности.
y High Occupancy Toll — плата, взимаемая за проезд по по-
лосе движения, предназначенной для автомобилей, в кото-
рых кроме водителя находится определенное (2, 3 и более)
количество пассажиров (high occupancy vehicle, или HOV).
На таких полосах, называемых HOT lanes, предусмотрен
бесплатный проезд для HOV и платный проезд для автомо-
билей без пассажиров (single occupancy vehicle, или SOV) по
переменной ставке, зависящей от загрузки полосы.
y Наиболее эффективным регулятором транспортного спро-
са признается в настоящее время схема «Pay-as-You-Go
Tax», представляющая собой, по сути, универсальный на-
лог за километр пробега. Данная схема призвана заменить
в перспективе все виды фискальной нагрузки, связанной
с использованием дорог и автомобилей. Предполагается,
что данный налог будет взиматься по дифференцирован-
ным ставкам, зависящим от категории и местонахожде-
ния дороги, а также ряда характеристик автомобиля и его
владельца. Размер платежа определяется по результатам
обработки GPS-трека автомобиля; наличие необходимого
для этой цели бортового оборудования становится обяза-

4
На здоровье человека и окружающую среду отрицательное воз-
действие оказывают следующие составляющие выхлопных газов: угар-
ный газ, углеводороды (недожженное топливо), оксиды азота, твердые
частицы, ряд вредных токсичных веществ. Кроме того, согласно попу-
лярному в последние годы утверждению, содержащиеся в выхлопе так на-
зываемые парниковые газы, такие как диоксид углерода (CO2), способны
удерживать тепло в атмосфере земли, что способствует глобальному из-
менению климата.

78
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

тельным. Схема уже работает в ряде регионов Европы и


штатов США; в среднесрочной перспективе она имеет все
шансы к всеобщему и обязательному использованию во
всех странах — членах ОЭСР.

ˆ История вопроса

Политика «Road Pricing» стала результатом теоретических


исследований в области налогообложения, а также анализа опыта
применения налоговых инструментов на практике.
Первоисточником идей «Road Pricing» была, разумеется,
классика экономической науки. Упомянем в связи с этим принцип
соразмерности налоговой нагрузки с величиной общественных
благ, создаваемых государством, сформулированный еще А. Смитом
и Д. Рикардо. Также следует упомянуть непосредственное влияние
теории общественных благ (Ф. Эджворт, П. Самуэльсон, Р. Коуз).
Пионерное исследование налоговых источников дорожного
строительства и механизмов их целевого инвестирования осуще-
ствил представитель кембриджской неоклассической школы
Артур Пигу. В его работе «The Economics of Welfare» в 1920 г.
(«Экономическая теория благосостояния») были рассмотрены
проблемы максимизации общественного благосостояния посред-
ством рациональной бюджетно-налоговой политики.
Согласно Пигу, внешние эффекты (экстерналии) возникают
тогда, когда действия одного экономического агента неумышленно
вредят или приносят пользу другим экономическим агентам. В ре-
зультате — личные затраты или выгоды от деятельности отличаются
от истинных социальных затрат или выгод. Иными словами, величи-
на издержек или выгод, не получает отражения в системе рыночных
цен («провалы рынка»). Стимулом к повышению эффективности
управления в рыночной экономике является искусственное создание
недостающей обратной связи путем государственного вмешатель-
ства в форме налогов или субсидий для устранения разницы между
частными и социальными соотношениями затрат и выгод. Такие
корректирующие налоги называют «пигувианскими налогами»5.

5
Pigovian tax — эффективная форма интернализации экстерналий.
См., например: Sandmo A. Pigouvian Taxes. The New Palgrave Dictionary of
Economics. 2nd ed. 2008.

79
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Заметим, что исторически основной целью дорожных нало-


гов и сборов было формирование финансового механизма, необ-
ходимого для содержания и развития дорожной сети в целом.
Новизна идеи «пигувианских налогов» состояла в том, что они
стали еще и регуляторами уровня загрузки конкретных участков
дорог и соответственно инструментами снижения отрицательного
воздействия трафика на окружающую среду и обеспечения роста
благосостояния общества. Так, уменьшение спроса на поездки
приводит к экономии времени для участников дорожного движе-
ния и повышению предсказуемости продолжительности поездки.
Сокращение объемов движения улучшает качество городской сре-
ды и препятствует расползанию городов (urban sprawl). В то же
время более высокая цена поездки заставляет часть пользователей
перейти на другие виды транспорта, искать альтернативные марш-
руты или вообще отказаться от поездок.
С учетом принципа возмещения затрат на строительство,
ремонт и содержание дорог за счет непосредственных пользовате-
лей такая плата должна компенсировать дополнительные затраты
по приведению параметров автомобильных дорог к определенным
качественным показателям.
В рамках обозначенного круга идей финансирование за счет
пользователей становится экономически оправданным только
случае четкой целевой привязки аккумулируемых платежей к ме-
сту поездки. Другими словами, доходы должны расходоваться не-
посредственно на том участке дороги, за проезд по которому за-
платил пользователь. Тем самым устанавливается прочная адрес-
ная связь получаемых доходов с финансированием конкретных
элементов дорожной сети.
Основываясь на идеях Пигу, американский ученый-эконо-
мист, впоследствии нобелевский лауреат, Уильям Викри опублико-
вал в 1963 г. в журнале «American Economic Review» статью «Цено-
образование на городском и пригородном пассажирском транс-
порте»6, которая и по сей день считается наиболее важной работой
в истории экономики городского транспорта. В этой работе была

6
Уильям Викри (William Spencer Vickrey, 1914–1996) — выдающий-
ся американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике
за 1996 г. William V. Pricing in Urban and Suburban Transport // American
Economic Review. 1963. Vol. 52. No. 2.

80
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

описана модель назначения платежей за въезд в центральную зону


города, величина которых варьируется в зависимости от плотно-
сти транспортного потока (Congestion Charge). Позже она была
названа «системой пошлин Викри» (Vickrey’s System аf Tolls).
Взимание платы в этом случае становится инструментом управле-
ния спросом, т.е. воздействия на транспортное поведение горо-
жан — участников дорожного движения. Целью является сдержи-
вание «пикового» спроса в пределах, обеспечивающих движение
транспортного потока без систематических (и, тем более, без си-
стемных) заторов7.
Для этого вводится повременная, ступенчатая дифферен-
циация ставок; в частности, в условиях пиковых нагрузок «тариф-
ная ступенька» должна быть заметно выше среднего уровня, в
условиях ненапряженного (межпикового) трафика — заметно
ниже. Идея заключалась в том, чтобы понудить потенциальных
пользователей сместить время своей поездки на менее напряжен-
ные часы суток или отказаться от поездки вовсе.
Эта идея до сих пор пользуется большой популярностью у
специалистов по транспортному планированию. Во-первых, «по-
шлины Викри» ограничивают спрос на передвижения, т.е. коли-
чество автомобилей на улично-дорожной сети города. Во-вторых,
и это самое главное, они одновременно способствуют увеличению
предложения транспортных услуг: полученные за счет сбора по-
шлин средства должны направляться на улучшение городской ин-
фраструктуры и общественного транспорта8.
Викри высказал даже некоторые соображения по поводу
практической реализации своей модели. Они сводились к разме-
щению телекамер на пересечении наиболее загруженных участков

7
Систематическим называют затор, возникающий на конкретном
участке улично-дорожной сети примерно в одно и то же время суток и
день недели. Системным затором называют ситуацию, возникающую при
случайном перекрытии движения по одному из направлений трафиком
конфликтующего направления; такой затор, последовательно запирая
потоки автомобилей на очередном перекрестке, достаточно быстро оста-
навливает движение на обширных участках улично-дорожной сети.
8
«Road Pricing: Lessons from London». Models of increasing sophisti-
cation, which describe congestion have been developed over the years since the
seminal work of Vickrey. 1955.

81
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

улично-дорожной сети для фиксации номеров проезжающих ав-


томобилей. На основе этой информации водитель в конце каждо-
го месяца мог бы получать счет в соответствии с тем временем,
которое он использовал каждый отдельный участок УДС, и уров-
нем загрузки этого участка.
Впрочем, его модель смогла найти применение только после
разработки современных высокотехнологичных систем сбора пла-
тежей за пользование дорогами, к примеру, электронная система
взимания платы за проезд (Electronic Road Pricing — ERP) или
Электронная системы контроля (Expressway Monitoring and Advisory
System — EMAS)9.
Единственным ранним примером имплементации идей Викри
стала система дорожных платежей с многоступенчатой тарификаци-
ей, введенная в деловом центре Сингапура еще в 1975 г. Для фикса-
ции проезда установлены специальные арки, при проезде через кото-
рые с кэш-карты (In-Vehicle Unit — IU) автовладельца снимается
определенная сумма. В целях внедрения этой системы правительство
Сингапура обязало всех автовладельцев города оснастить свои транс-
портные средства указанными устройствами10. По оценкам Управ-
ления наземного транспорта Сингапура (Land Transport Authority —
LTA) внедрение ERP позволило добиться снижения трафика в пико-
вые часы на 25 тыс. автомобилей и увеличения средней скорости
движения на 20 км/ч; экономический эффект от сокращения време-
ни пребывания в пробках превысил 40 млн долл.11
В настоящее время, т.е. 40 лет спустя, тот же механизм сту-
пенчатых пошлин Викри по-прежнему применяется в сингапур-
ской практике, разумеется, на базе совсем иной, суперсовремен-
ной технологической платформы.

9
Ezell St. Intelligent Transportation Systems // The Information Tech-
nology & Innovation Foundation. 2010. January [Электронный ресурс].
<http://www.itif.org/files/2010-1-27-ITS_Leadership.pdf> (дата обращения
01.05.2012).
10
Следует иметь в виду, что идея принудительного оснащения ав-
томобилей техническими средствами, обеспечивающими обязательность
платежей, не совместима с законодательными нормами развитых стран
мира; соответственно, она не получила распространения во всей после-
дующей истории внедрения механизмов «Road Pricing».
11
Абакумова М. Умный город // Forbes. 2012. № 94.

82
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Неочевидный и обнадеживающий результат «пошлин Викри»


заключается в том, что их введение порождает в некоторых случа-
ях сценарий, в рамках которого в выигрыше (по сравнению с «бес-
пошлинным» вариантом) оказываются все водители, независимо
от конкретных альтернативных маршрутов, выбираемых ими на
улично-дорожной сети города. Для пояснения существа дела здесь
следует обратиться к работе Джона Уордропа, вошедшей к класси-
ку теории транспортного потока12. Согласно первому принципу
Уордропа время поездки по всем фактически используемым марш-
рутам не превышает времени, потребного для проезда по любым
неиспользуемым маршрутам. Распределение транспортных пото-
ков на сети по данному принципу, соответствует так называемому
пользовательскому равновесию (User Equilibrium). В его рамках
ни один пользователь не может снизить обобщенную цену своей
поездки за счет односторонних действий.
Согласно второму принципу Уордропа среднее время поезд-
ки минимально для равновесного состояния транспортных пото-
ков в сети. Такое состояние достигается, если каждый пользова-
тель выбирает собственный маршрут, исходя из критерия наибо-
лее эффективного использования сети в целом. Распределение
транспортных потоков на сети, отвечающее данному принципу,
соответствует так называемому «системному оптимуму» (System
Optimal). Согласно современным научным представлениям, зало-
женным трудами Пигу, системный оптимум достижим исключи-
тельно посредством применения дифференцированных по месту
и времени платежей за пользование дорожной сетью («Marginal
Cost Road Pricing»).
Можно сделать вывод: «пошлина Викри» — это эффектив-
ный рыночный инструмент, регулирующий спрос-предложение
на пропускную способность улично-дорожной сети.

12
Джон Уордроп (John Glen Wardrop, 1920–1989) — английский
математик, один из основоположников современной теории транспорт-
ного потока и городского транспортного планирования, автор классиче-
ских исследований о равновесном распределении потока на дорожной
сети, сформулировавший так называемые «принципы Уордропа» — ана-
лог принципа равновесия по Нэшу для транспортного потока на дорож-
ной сети. См.: Wardrop J.G. Some Theoretical Aspects of Road Traffic Research,
Proceedings. Institution of Civil Engineers. Pt. II. 1952. Vol. 1. Р. 325–378.

83
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Вопрос о введении платы за пользование дорогами непо-


средственно по месту поездки впервые был поставлен в практиче-
ском плане в 1964 г. одним из наиболее авторитетных ученых-
транспортников XX в. Робеном Смидом13.
Знаменитый «Отчет Смида»14, подготовленный под его ру-
ководством между 1962 и 1964 гг. по заказу правительства Вели-
кобритании, представлял собой развернутое аналитическое обо-
снование применения методов взимания платы за пользование
дорогами, альтернативных порядку, действовавшему в стране
практически без изменений с 1933 г.
Своего рода дайджест этого отчета содержится в инаугура-
ционной лекции другого знаменитого британского ученого Ф. Гуд-
вина15:
Причину невозможности всеобщего выигрыша при передвиже-
нии на личном транспорте Смид объяснил наличием фундамен-
тальной зависимости между скоростью транспортного пото-
ка и его интенсивностью (speed-flow relationship).
Это соотношение показывает: чем больше трафик, тем мед-
леннее он едет; этот эффект становится все более и более су-
ровым с приближением к пропускной способности сети, вплоть
до того, что все транспортные средства перестают двигать-
ся. В этом ракурсе затор можно определить как сопротивле-
ние движению, которое представляют друг для друга автомо-
били в соответствии с указанной зависимостью.
Это определение помогает понять, что заторы возникают при
интенсивности транспортного потока, близкой к пропускной
способности сети. Остальные причины возникновения заторов:
дорожные работы, избыток автомобилей такси и дорожно-

13
Робен Смид (Reuben Jacob Smeed, 1909–1976). Автор фундамен-
тальных и широко цитируемых работ по проблемам городского транспорт-
ного планирования, экономики транспорта, организации и безопасности
дорожного движения. Был первым профессором транспортных исследова-
ний в истории Лондонского университетского колледжа (UCL).
14
Smeed R.J. Road Pricing: The Economic and Technical Possibilities
(Smeed Report). Ministry of Transport. H.M.S.O. 1964. Р. 60.
15
Goodwin Р. Inaugural Lecture for the Professorship of Transport Policy
University College London. 23rd. 1997. October (рус. пер. <http://www.polit.
ru/analytics/2009/03/24/probki.html>.

84
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

транспортные происшествия не являются основными, но вле-


кут за собой непропорционально тяжелые последствия.
Расчеты, проведенные Смидом и Уордропом на основе этого за-
кона, привели к следующему выводу: поскольку для перевозки
определенного числа пассажиров требуется гораздо меньше ав-
тобусов, нежели автомобилей, то пересадка автомобилистов
в автобусы позволит трафику двигаться быстрее. В некото-
рых обстоятельствах этого выигрыша достаточно даже для
компенсации времени, затраченного на ожидание автобуса,
подход к остановочному пункту и т.п. Но здесь есть ловушка.
Если некоторое количество людей пересядет на автобусы,
ваша автомобильная поездка в условиях малоинтенсивного
трафика заведомо станет быстрее, что лишит вас стимулов
сделать то же самое. Это один из тех случаев, когда индивиды
(по Адаму Смиту), преследуя свои собственные интересы, не
добавляют общего блага (по Иеремии Бентаму) для всех. Успех
может быть достигнут только за счет внешнего вмешатель-
ства: либо перераспределения дорожного пространства (выде-
ления обособленной полосы движения для автобусов), либо вве-
дения платы за пользование дорогами.
Здесь следует заметить, что в трудах по экономике транспор-
та с 1960-х годов и до настоящего времени всегда принимается ги-
потеза о том, что скорость сообщения (и время проезда) для кон-
кретного звена улично-дорожной сети зависят от потока по этому
звену (рис. 2.1). Другими словами, экономисты работают с зави-
симостями «speed-flow relationship» и «travel time-flow relationship».
Это утверждение верно, так сказать, в идеологическом плане, но,
увы, неверно технически. Речь идет о кривой, приведенной ниже.
На верхней ветке этой кривой скорость (по оси «Скорость»,
u) падает с ростом трафика (по оси «Интенсивность движения»,
q). Как только мы достигаем рубежа пропускной способности
(qmax), события переходят на развитие по нижней ветке. Здесь ско-
рость продолжает падать (причем более заметно!) несмотря на то,
что трафик не возрастает, а уменьшается, переходя в состояние все
более тяжкого затора. В рамках стандартных представлений мате-
матической теории транспортного потока можно говорить о том,
что скорость зависит от потока (q) только с большими натяжками,
допустимыми для концептуальных экономических рассуждений,

85
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

но некорректными в практических расчетах. В общем случае счи-


тается правильным использование зависимости скорости от плот-
ности потока, т.е. «speed-density relationship» (рис. 2.2).

Рис. 2.1. График, характеризующий зависимость скорости


движения транспортных средств от интенсивности движения

Рис. 2.2. График, характеризующий зависимость скорости


движения транспортных средств от плотности потока

86
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

К сожалению, экономисты за последние полвека к подоб-


ным натяжкам привыкли, и вряд ли от них откажутся: опериро-
вать с кривыми «speed-flow» куда как проще и нагляднее, чем с за-
висимостями «speed-density».
Важнейший вывод, содержавшийся в «Отчете Смида» и
представленный на одобрение премьер-министру Соединенного
Королевства, представлял собой нечто вроде официального одо-
брения тезиса, ранее выдвинутого Аланом Уолтерсом16. Этот тезис
был достаточно революционным с позиций устоявшихся пред-
ставлений об общественном благе: «…economic welfare would be
increased if road use, perceived as a “free” good, were charged for»17.
Здесь же был сформулирован фундаментальный принцип:
«пользователь автомобильных дорог должен оплатить расходы,
понесенные другими лицами по факту его автомобильных поез-
док». В перечень таких расходов авторы отчета включали следую-
щие позиции: расходы на строительство, ремонт и содержание
(в том числе, освещение) автомобильных дорог; цену времени, ко-
торое теряют прочие участники дорожного движения, попадаю-
щие в заторы; социальные издержки, связанные с транспортной и
экологической безопасностью. Одновременно в Отчете были
сформулированы следующие операционные требования:
y платежи должны быть пропорциональны объемам поль-
зования дорогами;
y расходы должны меняться в зависимости от места, време-
ни и типа транспортного средства;
y города должны быть районированы и размер платы дол-
жен быть дифференцирован; к примеру, час езды в центре
Лондона не должен стоить менее 10 шиллингов18;
y размер платы должен быть стабильным и заранее извест-
ным;

16
Алан Уолтерс (Sir Alan Walters, 1926–2009) — выдающийся ан-
глийский экономист, член Палаты лордов, получил наибольшую извест-
ность в 1980-е годы в качестве старшего экономического советника
премьер-министра Маргарет Тэтчер.
17
«…в целях увеличения национального благосостояния было бы це-
лесообразно ввести плату за пользование дорогами, даже вопреки стандарт-
ным представлениям о том, что это является благом общего пользования».
18
Напомним, что речь идет о ценах 1964 г.

87
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y должна быть предоставлена возможность предоплаты по-


ездки.
В своих практических рекомендациях по поводу первооче-
редных мер авторы доклада были весьма осторожны: дополни-
тельные платежи за пользование дорогами по месту совершения
поездок предлагалось ввести исключительно на наиболее загру-
женных участках улично-дорожной сети крупнейших городов
страны. Тем не менее официальная реакция на эти предложения
была весьма нервной. После ухода в отставку кабинета министров,
возглавляемого сэром Алексом Дугласом-Хьюмом, был обнару-
жен подлинник этого доклада, на обложке которого собственной
рукой премьер-министра было написано: «'let us take a vow that if
we are re-elected we will never again set up a study like this one»19.
В последующие полвека отношение политиков в идеологии
«Road Pricing» стало, разумеется, менее эмоциональным и более
конструктивным. При этом наиболее распространенным до насто-
ящего времени все еще остается первый из названных выше сцена-
риев, основанный на целевом налоге в цене моторных топлив.
В то же время второй сценарий — т.е. механизм «Road Pricing»
в узком смысле этого понятия завоевывает все большую популяр-
ность во многих странах мира.

2.3. Механизмы «Road Pricing»


в современной мировой практике

Джон Адамс, профессор Лондонского университетского кол-


леджа (UCL) и один из наиболее цитируемых транспортных плани-
ровщиков, справедливо заметил: …в течение десятилетий главной
целью транспортных планировщиков и инженеров-дорожников было
формирование такой дорожной сети, которая могла бы принять бы-
строрастущий парк автомобилей с максимальной безопасностью и
эффективностью. В результате уличное пространство планировалось
из условий безопасного и удобного перемещения людей со скоростью

19
«…даю обет, что в случае моего переизбрания я никогда не буду
заказывать подобные исследования».

88
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

30 миль в час, а также предоставления этим людям подходящего ме-


ста для парковки где-нибудь неподалеку от места назначения20. Соот-
ветствующая доктрина, получившая название «predict and provide»,
долгие годы была доминирующей в транспортном планировании
развитых стран мира. Она подразумевала прогнозирование спроса
на пропускную способность национальной сети автомобильных
дорог, улично-дорожной сети и парковочного пространства горо-
дов, а затем расширение (реконструкцию, совершенствование…)
национальной дорожной сети и УДС городов в соответствии с
прогнозом.
Несколько обстоятельств «непреодолимой силы» подорвали
веру в адекватность такого подхода.
Уже на ранних этапах автомобилизации выяснилось, что для
«предоставления этим людям подходящего места для парковки
где-нибудь неподалеку от места назначения» в городах элементар-
но не хватит места. Соответственно, парковочные платежи вошли
в городскую практику США в середине 1930-х годов, Западной
Европы — в 1960-е годы.
Осознание ошибочности (во всяком случае, сугубой ограни-
ченной сферы применения) стратегии «predict and provide» как та-
ковой произошло гораздо позже, в 1990-е годы.
Во-первых, появился феномен «дорожных протестов» («road
protests», «highway revolts»), который, начиная с 1960-х годов, стал
играть все более значимую роль в США, а затем и в других развитых
странах мира. Протесты местных жителей (всегда поддерживаемые
экологическими активистами и оппозиционными политиками) за-
ставили отказаться от многих проектов дорожного строительства в
агломерационных зонах США, Западной Европы, Японии.
Во-вторых, даже самые богатые страны сталкивались с де-
фицитом бюджетных средств, потребных для амбициозных про-
грамм дорожного строительства; в агломерационных зонах еще
большим дефицитом становились земельные ресурсы, необходи-
мые для этих целей.
В-третьих, для лиц, принимающих решения, становился все
более очевидным аргумент, отмеченный нами во введении: …по
мере завершения работ по сооружению «Highway Interstate System»

20
Adams J. Risk in a Hypermobile World.

89
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

выяснилось, что сетевые внешние эффекты последующих дорожных


проектов, реализованных во многих городских агломерациях, в значи-
тельной степени исчерпаны21. Избиратели и политики мало-помалу
стали убеждаться в истинности постулата, хорошо известного
транспортным планировщикам: новое дорожное строительство в
обжитых районах не снижает загрузку дорожной сети; новые (или
реконструированные) дороги привлекают больший трафик, сти-
мулируя горожан и жителей пригородных территорий к соверше-
нию поездок на личном автомобиле.
Суть проблемы заключается в феномене «бесплатных завт-
раков» (free lunches), спрос на которые, как известно, принципи-
ально невозможно привести в соответствие с предложением. Соот-
ветственно, механизмы «Road Pricing» начали получать все боль-
шее признание в качестве единственного практического решения,
спасающего города от хронических заторов22.
Разумеется, это признание происходило в разные сроки и с
огромным влиянием национальной специфики. К примеру, во
Франции длительное время считалось, что платная парковка —
американское изобретение, чуждое французскому духу. В середи-
не 1960-х годов тогдашний премьер-министр (позже — президент)
Франции Джордж Помпиду оправдывал строительство городской
автомагистрали, уродующей пространства берегов Сены, лозун-
гом: «les Francais aiment leurs bagnoles» («Французы любят автомо-
били»).
В связи с этим не приходится удивляться тому, что примерно
тот же лозунг использовал мэр Москвы Ю.М. Лужков для обосно-
вания переделки Ленинградского проспекта или Беговой улицы в
некоторое подобие городского хайвея. Также не приходится удив-
ляться дискуссии на заседании Совета по правам человека в апре-
ле 2015 г., посвященной вопросу о том, что платная парковка на-
рушает конституционные права автомобилистов.

21
Boarnet M.G. Highways and Economic Productivity: Interpreting
Recent Evidence. Working Paper UCTC No. 291. The University of California
Transportation Center, University of California Berkeley, CA 94720. 1995.
22
Jam today, road pricing tomorrow // The Economist. 1997. No. 6.
December. <http://www.economist.com/node/107679>.

90
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

2.4. Платные дороги

Использование старинного механизма «Tolls and Turnpikes»


и стандартные дорожные налоги позволяют сформировать в пре-
делах сетей общего пользования сегмент платных дорог, представ-
ляющий собой по сути дела «сеть бизнес-класса» с особо ком-
фортными условиями движения. Кроме того, дорожные пошлины
(сборы) традиционно используются как инструмент мобилизации
средств для строительства крупных искусственных сооружений,
таких как мосты и тоннели.
Однако прежде, чем разбирать особенности и преимущества
данного инструмента, определимся с понятием «платная дорога».
Толковый словарь «Webster» дает следующее определение:
«платная дорога (Toll road) — это хайвей, на котором требуется
платить пошлину (плату за проезд, Toll)».
В зарубежных руководствах по автомобильным дорогам под-
черкивается, что «на платной основе эксплуатируются все без ис-
ключения автомобильные дороги, с той лишь разницей, что “бес-
платные дороги” (Non-Toll Roads) финансируются с использова-
нием налоговых источников, как правило, связанных с налогами
на моторные топлива»23.
Как уже было отмечено во введении, платные дороги в том
или ином виде существовали, по крайней мере, с IV в. до н.э.
В настоящее время платные автомагистрали используют бо-
лее чем в 30 странах мира. Процесс имплементации опыта плат-
ных дорог в национальную практику в значительной степени свя-
зан с проведением в той или иной стране экономических реформ
либерального толка. В этих условиях всегда встают вопросы оку-
паемости дорогостоящих проектов, традиционно финансируемых
из бюджета: в условиях бюджетных трудностей страна сталкивает-
ся с альтернативой — не строить вовсе или искать источники фи-
нансирования за пределами бюджета. Мировой опыт платных до-

23
Блинкин М.Я. Плата за въезд // Полит.ру. 2007 [Электронный ре-
сурс]. <http://polit.ru/article/2007/03/14/notes/> (дата обращения
10.03.2010).

91
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

рог можно разделить, в грубом приближении на архаический


(описанный нами во введении), западный и близкий к нему япон-
ский, азиатский и особый китайский.

Западная практика

В западной практике платные автомобильные дороги явля-


ются в первую очередь инструментом организации транзитного
движения — международного и межрегионального. В этом заклю-
чается одно из принципиальных отличий «платных» магистралей
от «бесплатных», к которым предусматриваются примыкания прак-
тически всех местных дорог. Перечислим основные характеристи-
ки платных дорог в западной практике.
y Дорога относится к классу автомагистралей или скорост-
ных автомобильных дорог (freeway, motorway, expressway).
Проезжие части разделены и имеют не менее двух полос в
каждом направлении; на подходах к городам — 3–4-х по-
лос и более. Дорога проходит по обособленным путевым
конструкциям и отграничена от местности изолирующи-
ми ограждениями и экранами; все пересечения — в раз-
ных уровнях; характерное расстояние между последова-
тельными примыканиями составляет 25–30 км и более.
Совокупность планировочных и проектных решений соз-
дает условия для высокоскоростного комфортного тран-
зита с изоляцией от застройки, пешеходов и местного тра-
фика. С учетом указанных обстоятельств трассирования
платные автомобильные дороги не участвуют в местных
транспортных связях и соответственно в локальном раз-
витии территории.
y Дорога оборудована техническими сооружениями — тур-
никетами, шлюзами (Turnpike, Tollpike), на которых взи-
мается плата за проезд. В ряде случаев вместо турникетов
применяются телевизионные детекторы транспорта (Traffic
Camera), позволяющие фиксировать въезд/выезд автомо-
билей и выписывать по их реквизитам счета за проезд.
Применяются также технологии считывания с помощью
стационарного читающего устройства идентификатора
автомобиля, содержащегося в стикере на лобовом стекле

92
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

или в ином бортовом гаджете; считывание, как правило,


организовано по технологии RFID (Radio Frequency IDenti-
fication).
y Пропускная способность дороги избыточна по отноше-
нию к реальному трафику. Не допускаются задержки даже
у турникетов: для этого сделаны необходимые уширения
проезжей части — от 3–5 полос движения к 8–15 шлюзам
для платного въезда. В последние годы под влиянием об-
ществ защиты прав потребителей предусматриваются фи-
нансовые гарантии отсутствия заторов по принципу «если
возникает затор, до плата за проезд возвращается».
y Схема с «транспортными пошлинами» вводится в услови-
ях, когда регион обладает плотной многосвязной дорож-
ной сетью. На практике платная трасса в Западной Европе
является даже не второй, а одной из многих альтернатив-
ных возможностей проезда. Другими словами, современ-
ные платные дороги появляются там, где прошло не толь-
ко пионерное дорожное освоение территории, но и пол-
ноценное формирование «сетей экономкласса». В этих
условиях целью установления дорожных пошлин или пла-
ты за проезд является также воздействие на распределе-
ние трафика по возможным альтернативным маршрутам
движения и тем самым повышение сбалансированности
транспортной системы. При этом платные дороги функ-
ционируют на фоне применения стандартного механизма
дорожного финансирования, являясь с точки зрения мо-
билизуемых средств дополнением к этому механизму.
y Западные практики предполагают наличие развитых за-
конодательных норм защиты прав потребителей, которые
лимитируют ставки проездной платы; их современное
значение на дорогах Западной Европы составляет поряд-
ка 0,08–0,1 евро/км. Такую пошлину в обозначенных
выше транспортных обстоятельствах автовладельцы (пла-
тельщики дорожных налогов) и защитники прав потреби-
телей готовы считать не двойным налогообложением, но
разумной добровольной доплатой за проход в зону бизнес-
класса, т.е. «удовольствие вождения» в более комфортных
дорожных условиях. При этом наблюдения, проведенные

93
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

на платных дорогах Западной Европы, показывают, что


расщепление трафика между платной и бесплатной доро-
гой имеет сильную эластичность к тарифу. Так что, размер
тарифа — не столько предмет внешнего регулирования,
сколько результат стандартного маркетингового расчета.
y Сооружение 1 км дороги с обозначенными выше планиро-
вочными и проектными параметрами обходится в текущих
ценах не менее 12–20 млн евро, а при наличии сложных ис-
кусственных сооружений — порядка 30–80 млн евро.
Участок такой дороги протяженностью (к примеру) в 50 км
имеет минимальную строительную цену порядка 1,0 млрд евро;
ежегодные затраты на текущее содержание составляют порядка
50 млн евро; ежегодная выручка от платного проезда при средне-
суточном трафике в 40 тыс. автомобилей — 60–80 млн евро.
В этих условиях транспортные пошлины, собираемые по на-
званным выше ставкам, могут окупить:
y затраты на приобретение и эксплуатацию специального
оборудования для сбора платы, на уширение проезжей ча-
сти в местах расположения турникетов и т.п.;
y затраты концессионера на качественное содержание до-
роги;
y в удачных случаях, когда перспективный трафик оправдал
ожидания концессионера, процентные расходы по обслу-
живанию кредитов, привлеченных на строительство (ре-
конструкцию) дороги.
Соответственно, европейский опыт платных дорог привязан
к механизму государственно-частного партнерства, предусматри-
вающего значительное участие государства в форме долевых инве-
стиций и хеджирования рисков. К вопросам правовых форматов и
финансовых параметров государственно-частного партнерства
мы вернемся в главе 6.
Доля платных участков автомобильных дорог в суммарной
протяженности национальной сети в разных странах крайне не-
значительна (табл. 2.2).
Во Франции, Италии, Испании сложилась по сути единая
для этих трех стран сеть платных дорог, обеспечивающих обслу-
живание туристического трафика, а также международных и меж-
региональных транзитных связей на уровне бизнес-класса. Отме-

94
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

тим, что в этих странах институту платных дорог придают большое


значение местные финансовые и транспортные власти; в этой
сфере здесь накоплен весьма богатый опыт. Сеть платных дорог
ежегодно расширяется. Здесь оперируют наиболее известные в
мире компании — профессиональные операторы платных дорог —
ASF, SAPRR (Франция), Autostrade per l'Italia SpA (Италия), Abertis
(Испания) и др.

Таблица 2.2. Протяженность платных автомобильных


дорог и их удельный вес в национальной
дорожной сети
Страна Протя- Протяженность Протя- Доля Доля плат-
жен- автомобильных жен- плат- ных дорог
ность магистралей и ско- ность ных в сети
дорож- ростных автомо- сети дорог автомо-
ной сети бильных дорог платных в об- бильных
всего, (freeway & express- дорог, щей магистра-
тыс. км ways), тыс. км тыс. км сети, % лей, %
США 6545,3 352,0 8,7 0,1 2,5
Япония 1203,8 15,1 9,2 0,8 60,9
Франция 1027,2 12,0 8,0 0,8 66,7
Испания 681,3 16,2 2,8 0,4 17,3
ЮАР 525 1,44 0,83 0,16 57,3
Аргентина 500,0 10,4 9,8 2,0 94,2
Италия 815,3 6,7 5,6 0,6 83,6
Индонезия 260 0,53 0,53 0, 2 100,0
Мексика 366,1 6,3 6,3 1,7 100,0
Португалия 72,5 1,5 1,2 1,7 80,0
Австралия 821,6 32,9 24,6 0,03 75,0
Великобритания 398,4 3,6 0,04 0,01 1,2
Хорватия 28,3 1,2 0,9 3,3 75,4
Австрия 200,0 4,0 2,2 1,1 54,5
Канада 1042,3 38,0 0,3 0,03 0,8

Платные участки занимают весьма большое место в суммар-


ной протяженности автомобильных магистралей и скоростных
автомобильных дорог: в Италии — 84,8%, во Франции — 80,6%, в
Испании — 28,9%. В то же время доля платных участков автомо-

95
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

бильных дорог в суммарной протяженности национальных сетей


составляет в Италии — 1,1%, Франции — 0,8 %, Испании — 0,4%.
Опыт «протестантских» стран Западной Европы в этом сегмен-
те весьма ограничен. Об опыте США будет рассказано в главе 3.

Азиатский опыт

Для реализации строительства частной платной автомобиль-


ной дороги (моста, тоннеля) в качестве прибыльного инвестици-
онного проекта с реальным сроком окупаемости требуются прин-
ципиально иные условия, в частности снятие тарифных ограниче-
ний, неизбежных в правовой среде стран Западной Европы и
Северной Америки.
Такие условия имеются во многих странах Азии (Индия,
Малайзия, Турция, Египет, Тайвань, Непал и т.п.). Как правило,
применяется одна из разновидностей государственно-частного
партнерства — система «построй — оперируй — передай» («Const-
ruct — Operate — Handover»). Правительства разрешают вкладывать
в проекты платных дорог (мостов, тоннелей) капиталы, вывезен-
ные ранее из страны или наоборот ввозимые в страну, без указания
источников их происхождения. Схема сводится к тому, что инве-
стор вкладывает деньги не очень ясного происхождения в дорогу,
мост, тоннель, т.е. в сооружение, которое никто и никогда из стра-
ны не вывезет, после чего в течение многих лет получает на свои
счета вполне «белые» деньги, уплачиваемые у турникетов местны-
ми автовладельцами. Таким образом, данная схема представляет
собой весьма практичный рецепт амнистии капиталов.
Для успешной окупаемости проекта требуется также:
y высокая автомобилизация населения и, соответственно,
высокая концентрация трафика на платном участке;
y готовность населения платить высокие транспортные по-
шлины при отсутствии ограничений по поводу защиты
прав потребителей. Это позволяет вводить проездную пла-
ту по ставкам, многократно более высоким, чем на платных
дорогах Западной Европы. На новых объектах (мостовых
переходах, тоннелях), построенных на частные деньги, та-
риф составляет до 1 долл./км и выше.

96
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Характерными примерами являются платные объекты, со-


оруженные в самые последние годы в крупнейших азиатских агло-
мерациях (Гонконг, Сингапур, Куала-Лумпур…). Источниками их
финансирования становились как амнистированные капиталы
собственных предпринимателей, так и средства иностранных ин-
весторов, зачастую не слишком прозрачного происхождения.
Наибольшее распространение получила практика платных
дорог в Японии и Китае. В обоих случаях импульсом к ее исполь-
зованию стали масштабные экономические реформы, проводив-
шиеся в этих странах соответственно в 1950–1960 и 1980–1990 гг.
Этот опыт будет подробно описан в главе 3.

Опыт крупных мегаполисов

За последние десятилетия накоплен обширный междуна-


родный опыт строительства скоростных дорог в мегаполисах и го-
родских агломерациях. В большинстве случаев инициаторами
строительства выступали местные власти, ориентируясь на при-
мерно следующую совокупность целей:
y решение транспортных проблем города в условиях дефи-
цита бюджетных ресурсов; ускорение ввода новых дорож-
ных объектов посредством привлечения частного капитала
с одновременной минимизацией бюджетных вложений;
y демонстрация направленности правительства на партнер-
ство с частным сектором;
y максимизация эффективности реализации инфраструк-
турных проектов.
Несмотря на бесспорную политическую привлекательность
и гарантированное наличие значительного трафика, участки до-
рог, проходящие в пределах агломерационного радиуса крупных
городов, не являются наилучшими объектами для эксплуатации
на платной основе.
Причина в том, что согласно наблюдениям, проведенным на
платных дорогах в крупных городах, расщепление трафика между
платным участком и бесплатными альтернативами имеет сильную
эластичность к тарифу. Высокая эластичность определяется в дан-
ном случае тем обстоятельством, что на городской улично-дорожной
сети практически всегда имеется некоторое количество альтерна-

97
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

тивных «бесплатных маршрутов». Так что, размер тарифа на город-


ских платных дорогах — не столько предмет внешнего регулирова-
ния, сколько результат стандартного маркетингового расчета.
Проезд по платному участку городской магистрали в преде-
лах агломерационного радиуса крупных городов привлекателен в
основном для владельцев транспортных средств, высоко оцени-
вающих собственное время, удобство и комфорт передвижения.
Как мировой, так и отечественный опыт показывают, что
стоимость строительства магистральных дорог в мегаполисах, а
также в их пригородном поясе в радиусе 50–70 км, значительно
выше, чем для внегородских автомобильных дорог с аналогичны-
ми проектными параметрами.
Для оценки суммарных затрат на реализацию проекта к ним
следует добавить расходы на подготовку территории, выкуп зе-
мель и компенсации собственникам. Более того, в городских усло-
виях резко возрастает доля искусственных сооружений в общей
протяженности дороги, а также сложность ее сопряжений с «низо-
вой сетью» (имеются в виду 2–3-полосные дороги). В результате
для возврата частных инвестиций за счет коммерческой эксплуата-
ции построенного объекта частному партнеру потребуется установ-
ление высокого тарифа. Это приведет к тому, что многие автовла-
дельцы откажутся от использования платного маршрута для еже-
дневных поездок, предпочтут бесплатные маршруты или восполь-
зуются другим видом транспорта. Снижение спроса приведет к
новому росту тарифов, что, в свою очередь, вызовет дальнейшее
снижение спроса и соответственно его эластичности. Этот замкну-
тый круг может привести к тому, что новая городская магистраль
станет непривлекательной для большей части потребителей.
При принятии решения о строительстве платной дороги в
городских условиях следует также учесть специфические затраты,
обеспечивающие эксплуатацию объекта на платной основе. Здесь
возможны два принципиально различных варианта, оба из кото-
рых — дорогие и сложные. Первый из них — организация сбора
проездной платы по внегородскому типу. Он предполагает затра-
ты на приобретение и эксплуатацию специального оборудования
для сбора платы за проезд, которые не принципиально удорожают
объект. Он также предполагает выкуп земельных участков для
устройства локальных уширений проезжей части в местах распо-

98
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

ложения турникетов; в городских условиях это чрезвычайно (ино-


гда — запретительно!) дорого.
Второй вариант предполагает организацию удаленного счи-
тывания идентификаторов проезжающих автомобилей и админи-
стрирование платежей, счета на которые формируются посред-
ством этой идентификации. Такой способ также недешев в любом
из многочисленных доступных сегодня вариантов технической
реализации. Кроме того, он далеко не всегда вписывается в право-
вую среду по месту сооружения дороги.
Таким образом, зарубежный опыт строительства платных
дорог — в основном сводится к устройству скоростных магистра-
лей между городами и скоростных обходов (bypass) крупных на-
селенных пунктов. Список платных автомобильных дорог, трасси-
рованных непосредственно в черте города, относительно невелик.
Приведем наиболее известные объекты из этого списка24:
y E-470 (Денвер, Колорадо),
y John Kilpatrick Turnpike (Оклахома-Сити, Оклахома),
y Sam Houston Tollway (Хьюстон, Техас),
y Hardy Toll Road (Хьюстон, Техас),
y Chicago Skyway (Чикаго),
y Orlando Eastern Beltway (Орландо, Флорида),
y Central Greeneway Expressway (Орландо, Флорида),
y Powhite Parkway (Ричмонд, Вирджиния),
y GA-400 (Атланта, Джорджия),
y Veteran's Expressway (Тампа, Флорида),
y Lee Roy Selmon Parkway (Тампа, Флорида),
y Dallas North Tollway (Даллас, Техас),
y 407 ETR (Торонто, Онтарио), 108 км (67 миль),
y Bomringen Oslo (Осло, Норвегия),
y E6 East Trondheim — Stjørdal (Трондхейм, Норвегия),
y Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (Париж, Франция).
Указанные объекты были сооружены в основном в рамках
следующих финансовых схем.
y «Платеж за доступность». Схема предполагает возмеще-
ние инвестиций частного партнера поэтапно государ-
ственным органом вместе с оплатой эксплуатационных

24
Actual vs Forecasted Toll Usage: A Case Study Review Center for
Transportation Research at The University of Texas at Austin. 2008. July. Р. 155.

99
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

затрат, а также предусмотренной нормы доходности на вло-


женный капитал. По сути она является способом рассрочки
во времени платежей государства за строительство объекта.
Нужно быть готовым к тому, что за такую рассрочку придет-
ся переплачивать: при высокой ставке кредита стоимость
частных денег оказывается выше по сравнению с традици-
онной схемой государственного заказа, что приводит к удо-
рожанию проекта в целом для государства.
y «Гарантии минимальной доходности». Схема предполага-
ет хеджирование проектных рисков. С целью снижения
трафиковых рисков (рисков спроса) концессионера кон-
цедент (в данном случае администрация города) предо-
ставляет ему гарантии компенсации «недополученной»
выручки в случае невыхода на проектные параметры. При
этом город, не участвуя в финансировании проекта на-
прямую, берет на себя финансовые обязательства, кото-
рые в случае неблагоприятного стечения обстоятельств
(например, низкого спроса на услугу платного проезда)
могут оказаться весьма значительными. В этих условиях
окупаемость полных затрат на строительство и эксплуата-
цию объекта на платной основе недостижима в принципе;
фактически дело сводится к тем же отсроченным обяза-
тельствам города, что и в схеме «Платеж за доступность».
Следует учесть также тот факт, что городской проект — это,
как правило:
y «новая дорога», которую практически полностью прихо-
дится прокладывать не по земле, а по искусственным со-
оружениям — тоннелям и эстакадам;
y реконструкция ранее существовавшего элемента «бесплат-
ной» улично-дорожной сети.
В обоих случаях проект связан исключительно с дорогим
землеотводом, переносом и переустройством инженерных комму-
никаций, сносами, отселениями, компенсационными мероприя-
тиями природоохранного назначения, затратами на приведение в
надлежащее состояние примыкающих участков сети и т.п. В обоих
случаях возникают социальные конфликты, связанные с ухудше-
нием городской среды и потерями собственниками городской не-
движимости («эстакада под окнами»). В варианте реконструкции

100
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

с закрытием привычного бесплатного проезда, возникает еще и


необходимость капиталоемкого комплекса мероприятий по раз-
витию прилегающих участков сети, включая повышение ком-
фортности альтернативного проезда.
Масштаб затрат на реализацию указанных мер может поста-
вить под сомнение экономическую целесообразность проекта как
такового.
При всех отмеченных трудностях проекты городских плат-
ных дорог в формате ГЧП имеют определенные шансы на успех.
Во всяком случае, они обеспечивают появление в городе дорог
высших технических категорий, построенных по самым совре-
менным стандартам. При этом обязательства города всегда носят
отсроченный характер, т.е. строительство дороги может быть на-
чато неотложным порядком в расчете на более благополучную
бюджетную ситуацию будущих лет.

Плата за проезд большегрузного


2.5. транспорта («HGV Road User
Charging Scheme»)

Почти все страны, имеющие опыт взимания платы за поль-


зование автомобильными дорогами, вводят платный проезд для
большегрузных транспортных средств (грузовых автомобилей боль-
шой грузоподъемности и автопоездов) (рис. 2.3). Ареал платности
варьируется от конкретных участков магистральных дорог до
пользования всей дорожной сетью.
Практика взимания платы за проезд большегрузного транс-
порта основывается на принципе «пользователь платит», успешно
реализуемом во многих европейских странах. Суть дела в том, что
ущерб, который проезжающие автомобили наносят дорожной
конструкции, соотносится как четвертые степени осевых нагру-
зок25. Соответственно, ущерб от проезда одного грузового автомо-
биля с осевой нагрузкой 10 т эквивалентен ущербу, наносимому
проездом от 10 до 25 тыс. легковых автомобилей.
25
1993 AASHTO Design Guide, см.: <http://www.pavementinteractive.
org/article/equivalent-single-axle-load/>.

101
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Рис. 2.3. Распространение системы взимания платы за проезд


большегрузного транспорта в европейских странах

102
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Основой законодательства ЕС по данному вопросу являет-


ся Директива 1999/62/ЕС «О взимании сборов с тяжелых грузо-
вых автомобилей за пользование транспортной инфраструкту-
рой». Этой директивой была узаконена норма, позволяющая взи-
мать сборы за проезд с владельцев грузовых автомобилей и авто-
поездов с максимальной разрешенной массой не менее 12 т.
Директива также определила принципы и механизмы взимания
этой платы:
y недискриминационный характер установления ставок
сборов (единые ставки сборов для местных и иностран-
ных перевозчиков);
y средневзвешенная ставка сборов должна отражать затра-
ты на строительство, эксплуатацию и развитие дорожной
сети;
y платежной базой должна быть величина, отражающая ин-
тенсивность использования дорожной инфраструктуры
(период времени использования дорожной инфраструк-
туры либо километр пробега);
y возможность дифференциации ставок в соответствии с
характеристиками транспортного средства, влияющими
на ущерб, причиняемый объектам дорожной инфраструк-
туры окружающей среде и здоровью населения (грузо-
подъемность, экологический класс).
Основная задача, которую преследуют власти при установ-
лении платы за проезд большегрузного транспорта — мобилиза-
ция средств для финансирования эксплуатации и развития транс-
портной инфраструктуры. Также она призвана способствовать
более справедливому и эффективному распределению платежных
обязательств между пользователями за счет большей дифферен-
циации ставок платы за проезд и дорожных сборов с учетом фак-
тического ущерба, наносимого дорожным конструкциям.
Кроме того, введение платы рассматривается как основной
инструмент для создания равных конкурентных условий для на-
циональных грузоперевозок. Учитывая тот факт, что дорожная
инфраструктура большинства экономически развитых стран в
значительной степени оплачивается из доходов от налога на мо-
торные топлива, иностранные грузовики, проезжающие по терри-
тории той или иной страны, могли бы избежать его уплаты, просто

103
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

не заправляясь; это вполне реально с учетом вместимости топлив-


ных баков современного грузового автомобиля26.
Еще одна цель — сдвинуть межмодальный баланс грузовых
перевозок в пользу железнодорожных и внутренних водных путей
или по крайне мере обеспечить справедливую конкуренцию меж-
ду автомобильным и железнодорожным транспортом.
К примеру, для Германии, накануне введения действующей
ныне системы «LKW Maut», грузооборот (тонно-километры) между
видами транспорта распределялся следующим образом: железнодо-
рожный транспорт — 14%, внутренние водные пути — 13%, авто-
мобильный транспорт — 70%27. К настоящему времени это рас-
пределение стало существенно более сбалансированным.
Упомянутой директивой был установлен максимальный уро-
вень годовых ставок сборов с пользователей с учетом конкретной
продолжительности пользования объектом инфраструктуры и
экологических параметров транспортных средств.

Таблица 2.4. Максимальный уровень годовых ставок


сборов с пользователей с учетом конкретной
продолжительности пользования объектом
инфраструктуры и экологических
параметров транспортных средств
Класс двигателя До 3-х осей, евро От 4-х и более осей, евро
Евро-0 960 1550
Евро-1 850 1400
Евро-2 750 1250

Пропорционально устанавливаются месячные и недельные


ставки сборов за пользование объектом инфраструктуры. С 10 июня
2008 г. были введены пороговые ставки, при этом дневная ставка
составила 11 евро для всех категорий транспортных средств.

26
Вместимость топливных баков и стандарты удельного расхода
топлива позволяет грузовому автомобилю проехать 2,5–3 тыс. км без до-
заправки.
27
Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen: Verkehr in
Zahlen. Hamburg, 2003. Bd. 4. S. 239.

104
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Таблица 2.5. Пороговые ставки сборов с пользователей


за пользование объектом инфраструктуры
Класс двигателя До 3-х осей, евро От 4-х и более осей, евро
Евро-0 1332 2233
Евро-1 1158 1933
Евро-2 1008 1681
Евро-3 876 1461
Евро-4 и более экологически чистый 797 1329

Директивой определено, что максимальный средневзвешен-


ный размер платы за проезд определяется по отношению к затра-
там, связанным со строительством, эксплуатацией и развитием
рассматриваемого объекта инфраструктуры. Страны — члены ЕС
могут изменять ставки платы за проезд с учетом экологического
класса транспортного средства и времени суток.
В наиболее чувствительных зонах и при определенных усло-
виях плата за проезд может увеличиваться с учетом сложности
компенсационных природоохранных мероприятий, а также в це-
лях управления спросом на пользование объектом инфраструкту-
ры для сокращения объемов движения.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что дирек-
тива не обязывает государства — членов ЕС вводить дорожные сбо-
ры. Однако все определенные ею рамочные условия должны вы-
полняться в случае намерения этих стран ввести дорожные сборы.
Наиболее современные системы взимания дорожных сборов
введены в настоящее время в Германии, Австрии и Чехии. Плата в
указанных странах взимается с грузовых автотранспортных средств
независимо от места регистрации, но с учетом пройденного рас-
стояния, количества осей и класса экологической безопасности
двигателя.

Немецкая система

В Германии с 2005 г. действует высокотехнологичная система


сбора платы с тяжелых (от 12 т допустимой общей массы) грузо-
вых автомобилей, так называемая LKW Maut, или Electronic HGV
(Heavy Goods Vehicle) Tolling System, за пользование федеральны-
ми автомагистралями (Bundesautobahnen) и некоторыми феде-

105
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ральными скоростными автомобильными дорогами (Bundesstraßen).


Закон о дорожных сборах с тяжелых грузовых автотранспортных
средств (ABMG), вступивший в силу 12 апреля 2002 г., и постановле-
ние о дорожных сборах с грузовых автомобилей составляют право-
вую основу для введения платы за проезд по указанным дорогам.
Ставки дорожных сборов (MAUT tax) дифференцированы
сообразно экологическому классу двигателей. Эти ставки неодно-
кратно повышались; в наиболее значительной степени эти повы-
шения касались грузовых автомобилей с двигателями Евро-1 и
Евро-2, в наименьшей — с экологически чистыми двигателями
Евро-4 и Евро-5 (табл. 2.6).

Таблица 2.6. Динамика роста ставки платы за проезд


грузовых автомобилей общей массой
более 12 т в Германии
Класс Плата за проезд, евро Рост относительно
двигателя 2006 г., %
2006 г. 2009 г.
Евро-1 0,155 0,288 85,8
Евро-2 0,155 0,288 85,8
Евро-3 0,130 0,204 56,9
Евро-4 0,130 0,183 40,8
Евро-5 0,110 0,155 40,9

В техническом плане система сбора платы за проезд реали-


зована в трех альтернативных вариантах.
Первый из них, базовый и наиболее продвинутый, ориенти-
рован на регулярных пользователей, сборы с которых обеспечива-
ют более 90% суммарных поступлений. Этот вариант предполагает
наличие на автомобиле специального бортового устройства (On
Board Unit — OBU) и предварительную регистрацию транспорт-
ного средства и компании-владельца в системе «Toll Collect».
Бортовое устройство с помощью GPS (с 2008 г. — еще и с помо-
щью «Galileo Satellite System») определяет местонахождение авто-
мобиля и соотносит его с конкретным участком на дорожной сети.
Оно же, исходя из данных о прохождении этапов маршрута и та-
рифной сетки «MAUT tax», определяет сумму дорожного сбора,
подлежащего уплате; фискальная информация сохраняется в па-
мяти OBU и пересылается по мобильной связи в центр обработки

106
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

данных «Toll Collect». Предварительная регистрация автомобиля и


компании-владельца в платежной системе позволяет осуществить
автоматическое списание платы со счета владельца.
Для нерегулярных (и, одновременно, продвинутых) пользо-
вателей предусмотрена возможность оплаты через Интернет с
предварительной регистрацией автомобиля и компании-владельца
в «Toll Collect» в том же порядке, что и при наличии OBU. Наконец,
для пользователей, не привычных к GPS и Интернету, сохранена
возможность оплаты в ручном режиме на платежном терминале.
Такие терминалы имеются на автозаправочных станциях, пло-
щадках отдыха и прочих объектах дорожной инфраструктуры.
Эксплуатация системы «Toll Collect» создала важный преце-
дент, в рамках которого администрирование дорожных платежей
(т.е., по сути, федерального налога) было делегировано консорциу-
му частных партеров: правительство Германии еще в 2002 г. заклю-
чило соответствующий контракт с консорциумом в составе Daimler-
Chrysler (45% акций), Deutsche Telecom (45%) и Cofiroute (10%). Сам
факт такого делегирования не вызвал возражений со стороны по-
литиков и бизнес-сообщества; в то же время, выбор конкретного
партнера был оспорен в суде конкурирующим консорциумом
AGES-MAUT, в состав которого входили компании Shell, Vodafone
и ряд финансовых институтов, впрочем, безуспешно.
Одновременно с введением описанной выше системы пла-
тежей правительство Германии приняло меры по защите интере-
сов немецких автоперевозчиков: ставки транспортного налога
были установлены по абсолютному минимуму, совместимому с
Директивой ЕС 1999/62. Кроме того, водителям грузовых автомо-
билей, как иностранных, так и осуществляющих внутренние гру-
зовые перевозки, было временно разрешено вычитать налог на
топливо из пошлины за проезд.
От уплаты дорожного сбора освобождаются транспортные
средства, принадлежащие армии, полиции, дорожно-эксплуата-
ционным организациям, а также неотложным и аварийным служ-
бам (emergency cars).
Ежегодные сборы составляют около 3,6 млрд евро, в том
числе сборы с местных автомобилей — 2,3 млрд евро, с иностран-
ных — 1,3 млрд евро. Годовой объем затрат на содержание и раз-
витие автомагистралей и скоростных автомобильных дорог со-
ставляет около 8 млрд евро, при этом дорожные сборы с грузового
автотранспорта покрывают 45% указанных затрат.

107
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

В настоящее время существуют планы по расширению сфе-


ры применения системы дорожных сборов: планируется включить
в нее грузовые автомобили массой свыше 3,5 т, по крайне мере на
наиболее загруженных участках сети.
Отработанная в Германии технология может быть также рас-
пространена и на легковые автомобили; для этого потребуется, в
частности, оснастить стандартизированными бортовыми устрой-
ствами свыше 45 млн частных автомобилей. Реализация этой идеи
упирается в настоящее время в ряд серьезных препятствий право-
вого и инвестиционного плана.

Австрийская система

Австрийская система, введенная с 2004 г., имеет существен-


ные отличия от своего немецкого аналога.
Во-первых, платежные обязательства распространяются здесь
на все грузовые автомобили и автобусы с допустимой общей мас-
сой свыше 3,5 т. При этом платежи взимаются не только на авто-
магистралях и скоростных автомобильных дорогах, но и на ряде
прочих дорог с высокой интенсивностью движения.
Во-вторых, вплоть до 2011 г. здесь использовалось существен-
но более простое технологическое решение, не привязанное к ис-
пользованию спутниковых систем. Решение сводилось к информа-
ционному обмену между транспондерами «GO-Box», которые при-
вязаны к регистрационному номеру транспортного средства и кле-
ятся к внутренней стороне его лобового стекла, и микроволновыми
радарами. Транспондер «GO-Box» — простейшее устройство, кото-
рое стоит порядка 5 евро и пригодно для использования исключи-
тельно на дорогах Австрии. Количество транспортных средств,
имеющих эти транспондеры, превысило 750 тыс. единиц.
Количество пунктов «GO», оборудованных радарами, составляет
более 400 единиц. С учетом того, что дорожные сборы предусмо-
трены на 2000 км сети австрийских дорог, плотность контроля со-
ставляет порядка 20 точек на 100 км пути.
Эксплуатацию платежной системы обеспечивает Государст-
венная дорожная компания ASFINAG, осуществляющая управле-
ние магистральными дорогами Австрии и их содержание.
Австрийская методика расчета ставок платы за проезд осно-
вана на модели восстановительной стоимости; база данных для ее

108
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

расчета ведется с 2000 г. Размер сбора определяется пропорцио-


нально пройденному километражу, с дифференциацией по участ-
кам дорожной сети и времени совершения поездки; ключевым
параметром для расчета ставки является количество осей транс-
портного средства (табл. 2.7).
В Австрии (в отличие от Германии) имеется ряд платных до-
рог и тоннелей, на которых с грузовых автомобилей и автобусов с
допустимой общей массой свыше 3,5 т платежи взимаются по по-
вышенным ставкам.

Таблица 2.7. Базовые ставки дорожных сборов с грузовых


автомобилей и автобусов с общей массой
более 3,5 т (евро на 1 км)
Категория
2 (2 оси) 3 (3 оси) 4 (4 оси и более)
0,155 0,217 0,3255

Расчеты могут производиться в форме предоплаты (Pre-Pау),


или в кредит (Post-Pay). На первую из этих форм приходится 45%
общих доходов, на вторую — 55%.
С 2011 г. в австрийскую практику было внедрено бортовое
устройство TOLL2GO, являющееся непосредственным аналогом
немецкого устройства OBU. Оно действует не только на дорогах
Австрии, но и в сети «Toll Collect».

***
Практика остальных государств — членов Евросоюза нахо-
дится в границах, обозначенных германским и австрийским опы-
том по всем упомянутым параметрам:
y масса автомобилей, начиная с которой взимаются плате-
жи (12 т, 3,5 т, грузовые автомобили, автобусы…);
y категории дорог, на которых вводятся платежи (автомаги-
страли, скоростные автомобильные дороги, прочие доро-
ги с высоким уровнем загрузки);
y технологии администрирования платежей (спутниковые
системы, транспондеры с радарами, транспортные детек-
торы с распознаванием регистрационного номера и т.п.);

109
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y администратор платежей (частная компания или государ-


ственная администрация);
y льготные категории плательщиков;
y корреспонденция дорожных платежей и традиционных
дорожных налогов.
Главной проблемой является полнота сбора выручки. За
10-летнюю практику существования дорожных платежей были
выработаны весьма изощренные практики уклонения от платеж-
ных обязанностей. С тем или иным успехом они пресекаются по-
средством различных национальных практик полицейского кон-
троля и судебных исков, предъявляемых неплательщикам. В на-
стоящее время доля нарушителей по статистике составляет в раз-
ных странах от 5 до 10%.

Перспективы перехода
2.6. на «Electronic Road Pricing» по формуле
«Pay-as-You-Go Tax»

Налог в цене моторных топлив как таковой обнаружил за


время своего существования как множество достоинств, так и ряд
серьезных недостатков. Эти недостатки во все большей мере ста-
новятся реальным вызовом, не только для автомобилизированно-
го сообщества, но и для законодателей.
1. Первый из них заключается в том, что удельный (в расчете
на 1 км пробега) расход топлива для различных типов транспорт-
ных средств явным образом не пропорционален расходам дорож-
ного хозяйства, обусловленным их проездом по автомобильным
дорогам.
Понятно, что удельный расход топлива для тяжелых транс-
портных средств превышает показатель для легковых автомоби-
лей, и, соответственно, налог на топливо в расчете на единицу
пробега в первом случае больше, чем во втором. Однако это пре-
вышение никоим образом не соответствует ущербу, который авто-
мобили с высокими осевыми нагрузками наносят дорожной сети
и, следовательно, затратам на содержание и ремонт автомобиль-
ных дорог.

110
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

В рамках стандартных оценок, предусмотренных известным


американским методическим документом28, ущербы, наносимые
автомобилями дорожной конструкции29, соотносятся как четвер-
тые степени осевых нагрузок. Следовательно, ущерб от проезда
одного грузового автомобиля с осевой нагрузкой в 10 т эквивален-
тен ущербу, наносимому проездом от 10 до 25 тыс. легковых авто-
мобилей. Между тем удельный расход топлива и, соответственно,
налог, включенный в его цену, различается для грузового автомо-
биля с осевой нагрузкой в 10 т и легкового автомобиля не более
чем в 4–5 раз.
2. Второй недостаток определяется тем обстоятельством, что
налог, включенный в цену моторных топлив, не зависит от места,
времени и обстоятельств совершения поездки. Например, водите-
ли, использующие автомагистрали, платят такие же налоги на мо-
торные топлива и, следовательно, делают такие же отчисления в
дорожный фонд, как и водители, совершающие поездки по мест-
ной дорожной сети. Между тем расходы дорожного хозяйства для
первого и второго сценариев различаются многократно.
Уместно упомянуть в связи с этим оценки, сделанные полве-
ка назад нобелевским лауреатом Уильямом Викри:
…расходы на строительство городских фривеев и улиц составля-
ют от 6 до 27 центов в расчете на единицу пробега (1 автомо-
биле-милю). Водители через налоги на бензин и другие налоги, свя-
занные с владением автомобилем, платят в расчете на ту же
единицу около одного цента. За содержание тех же дорог и
улиц платит не водитель, а городские налогоплательщики.
Более того, налог на бензин платится с мили пути независимо
от того, какие именно улицы или дороги были использованы во-
дителем, а также независимо от времени суток, когда совер-
шается поездка.
Поэтому, когда автомобильные дороги финансируются из общего
налога на топливо, пользователи дешевых сельских дорог, строи-

28
1993 AASHTO Design Guide; см.: http://www.pavementinteractive.
org/article/equivalent-single-axle-load/>.
29
Дорожная конструкция — комплекс, включающий дорожную
одежду и земляное полотно с дренажными, водоотводными, удерживаю-
щими и укрепительными конструктивными элементами.

111
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

тельство и содержание которых обходится всего в 2 цента на


единицу пробега, своими деньгами субсидируют тех, кто ездит по
намного более дорогим городским фривеям. Результатом являют-
ся чудовищные пробки на городских улицах и дорогах, пользующих-
ся высоким спросом населения, особенно в часы пик, и практически
полное отсутствие спроса на сеть дорог в сельских районах30.
3. Налоги на моторные топлива не отражают адекватным об-
разом ни влияния конкретной автомобильной поездки на ухудше-
ние транспортной ситуации на улично-дорожной сети в целом
(социальные издержки), ни экологические экстерналии. Понятно,
что езда в условиях заторов приводит к некоторому дополнитель-
ному расходу топлива и соответственно к приросту налоговой на-
грузки на автомобильную поездку; однако количественная мера
этого прироста никак не пропорциональна возникающим при
этом издержкам социального или экологического толка.
4. Налоги на моторные топлива (так же как и суммарные
пользовательские расходы на эксплуатацию автомобиля) оказы-
ваются значительно ниже тех, которые пользователи в принципе
готовы заплатить. Этот дефект характерен как США — места про-
исхождения дорожных налогов, включенных в цену моторных то-
плив, — так и для многих других стран мира. В результате образу-
ется значительный «излишек потребителя». Такой эффект всегда
ведет к избыточному потреблению, т.е. в данном случае — к из-
быточным автомобильным поездкам, которые служат главной
причиной всех транспортных проблем, с которыми сталкиваются
крупные города и городские агломерации.
В 1990–2000 гг. ко всем перечисленным выше аргументам до-
бавились новые важнейшие обстоятельства фискального плана:
y перестали расти ежегодные суммарные пробеги автомо-
бильного парка, в то время как этот показатель демон-

30
Цитируется знаменитое высказывание У. Викри из его неопу-
бликованной рукописи: Vickrey W. Transit Fare Increases a Costly Revenue.
Цитата заимствована из монографии: Small K. Urban Transportation Eco-
nomics. Psychology Press, 1992. Цифровые оценки Викри сделаны исходя из
ценовых и налоговых реалий 1960-х годов. Несмотря на то что за следую-
щие полвека эти реалии существенно изменились, соотношение срав-
ниваемых показателей для городских и сельских дорог осталось примерно
тем же.

112
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

стрировал устойчивый рост: в США — в 1910 гг., в Западной


Европе — с 1950-х годов. Это обстоятельство связано с
фундаментальным изменением в транспортном поведе-
нии жителей крупнейших городов и городских агломера-
ций — так называемым освобождением от автомобильной
зависимости (exemption from car dependency);
y имело место последовательное возрастание топливной
экономичности традиционных автомобильных двигате-
лей, переход на альтернативные виды топлива, широкое
распространение транспортных средств с гибридными и
электрическими двигателями. Соответственно, произо-
шло резкое снижение удельных (в расчете на единицу
пробега) налоговых поступлений.
Указанные обстоятельства привели к падению поступлений
по топливным налогам, которые не просто сократились, но и в
еще большей степени будут сокращаться далее.
В те же годы (как это описано в предыдущем разделе) нака-
пливался опыт применения покилометровых платежей, админи-
стрируемых с помощью того или иного IT-инструментария.
Совокупность перечисленных факторов вызвала растущий
интерес к переходу на налогообложение из расчета фактического
пробега транспортных средств. Идеологическое клише, принятое
для такого налогообложения — «Pay-as-You-Go Tax», в техниче-
ских терминах говорят о так называемых VKT-платежах или VMT-
платежах31. Во всех случаях здесь идет речь о платежах, админи-
стрируемых с помощью IT-инструментария, соответственно упо-
требляют понятие »Electronic Road Pricing».
Перечислим основные аргументы в пользу такого шага, фи-
гурирующие в современных зарубежных дискуссиях.
1. Платежи пользователей за единицу пробега (VKT-плате-
жи) способны обеспечить более стабильный, в сравнении с нало-
гами на топливо, доход дорожных фондов, а также распределить
налоговую нагрузку между пользователями автомобильных дорог
гораздо более справедливым образом, чем это возможно при ны-
нешней налоговой системе (табл. 2.8).
31
VKT — Vehicle Kilometers Traveled; VMT — Vehicle Miles Traveled;
пробег автомобиля, исчисляемый соответственно в километрах или в ми-
лях. Далее мы будем использовать термин VKT-платежи; в главе 3 при
описании конкретных обстоятельств США — VMT-платежи.

113
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Таблица 2.8. Сравнение моделей пользовательских


платежей: топливных акцизов и платежей
за единицу пробега
Сравниваемые характеристики Форматы пользовательских платежей
Топливные Платежи за единицу
акцизы пробега
Соблюдение принципа «пользователь Реализуются Реализуются
платит»
Перенос фискальной нагрузки на Имеют место Имеют место, но в меньшей
низкодоходные слои населенияi в степени в сравнении
с топливными акцизами
Перенос фискальной нагрузки Имеют место Имеют место, но в меньшей
на население, проживающее в степени в сравнении
в пригородной зоне с топливными акцизами
Отражение негативных внешних Имеют место Имеют место, но в меньшей
эффектов, связанных с потреблением в степени в сравнении
топливаii с топливными акцизамиiii
Отражение негативных внешних Некоторая Тесная взаимосвязь
эффектов, связанных с фактическим взаимосвязь
пробегомiv имеет местоv
Расходы на администрирование Низкие Высокие
Защита конфиденциальности личных Проблемы Проблемы имеют место
данных отсутствуют

i
Значительная часть низкодоходных слоев населения не может себе позво-
лить владение автомобилем; на них фискальная нагрузка от любых дорож-
ных платежей ложится косвенно: через цены на товары, в которые включе-
ны транспортные расходы.
ii
Негативные внешние эффекты, связанные с потреблением топлива, вклю-
чают выбросы парниковых газов, загрязнение воздуха, зависимость от им-
порта нефти.
iii
Платежи за единицу пробега будут иметь равное влияние как на потребле-
ние топлива, так и на фактический пробег автомобилей, но станут стиму-
лом к повышению эффективности использования топлива.
iv
Негативные внешние эффекты, связанные с фактическим пробегом, вклю-
чают износ дорожных покрытий, заторы, дорожно-транспортные происше-
ствия, локальные загрязнения воздуха и транспортные шумы.
v
Налоги на топливо являются инструментом влияния в части потребления
топлива, но в меньшей степени влияют на решения о фактическом пробеге.
В этой связи они не являются инструментом регулирования транспортного
поведения населения и бизнеса, т.е. не оказывают сильного влияния на ре-
шения о поездке на личном автомобиле либо на решение о приобретении
грузового автомобиля с большим количеством осей.

Источник: Congressional Budget Office.

114
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

2. Объемы бюджетных поступлений от VKT-платежей при-


вязаны к фактическому пробегу автомобильного парка, но не к
расходу моторных топлив как продуктов нефтепереработки.
Соответственно, они не зависят от изменений, связанных с ис-
пользованием электромобилей, альтернативных видов топлив и
ростом экономичности двигателей.
Здесь следует иметь в виду, что широкое распространение
электромобилей и внедрение альтернативных видов топлива дела-
ет переход на VKT-платежи практически неизбежным: электро-
мобили, а также транспортные средства, использующие природ-
ный газ, станет возможно заряжать или заправлять не выходя из
дома; со временем такие же возможности появятся и для автомо-
билей на водородных топливных элементах. Взимать налоги с вла-
дельцев подобных транспортных средств намного сложнее, чем
собирать бензиновые и дизельные налоги по схеме оптовой тор-
говли продуктами нефтепереработки. Существует риск, что вла-
дельцы таких транспортных средств будут в принципе избегать
дорожного налогообложения.
3. Принцип индексации ставок VKT-платежей с учетом ин-
фляции может быть предусмотрен непосредственно на этапе пере-
хода на новую систему налогообложения. Во всех случаях, вели-
чина и динамика роста этих ставок никак не связана с конъюнкту-
рой цен на нефть и нефтепродукты и, тем более, не имеет полити-
ческой окраски в плане дискуссий о зависимости/независимости
страны от импорта углеводородов.
4. Еще одним важным преимуществом VKT-платежей явля-
ется тот факт, что ставки могут быть дифференцированы по вре-
мени и месту совершения поездки, типу транспортных средств, их
снаряженной массе и эмиссии загрязняющих веществ.
Дифференцированные ставки будут стимулировать потре-
бителей к более рациональному выбору транспортных средств и
транспортного поведения и, соответственно, способствовать
уменьшению заторов, снижению загрязнения воздуха, сокраще-
нию избыточного износа дорожного покрытия. Именно эти сооб-
ражения являются, пожалуй, наиболее убедительными аргумента-
ми в пользу перехода к VKT-платежам.
Этот аргумент впервые появился еще в «отчете Смида», упо-
мянутом во введении. Его весомость в полной мере была выявлена

115
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

на практике введения платежей за въезд в перегруженный город-


ской центр или за пользование перегруженными участками город-
ских дорог (congestion charge, заторовые платежи). Понятно, что
эти эффективные средства предотвращения городских заторов яв-
ляются частным случаем VKT-платежей.
В настоящее время введение платного въезда связано со зна-
чительными организационными и технологическими сложностя-
ми: в большинстве случаев центральное ядро города или конкрет-
ные участки улично-дорожной сети приходится окружать кордо-
ном из контролирующих устройств.
В рамках системы VKT-платежей сфера применения указан-
ного инструмента может быть автоматически расширена; она охва-
тит всю дорожную сеть, причем дифференцированные ставки за
единицу пробега будут способствовать оптимизации распределения
транспортного потока по сети. Тем не менее следует учесть, что
«congestion charge», как и любая другая форма переменной платы за
пользование дорожной сетью, не является, как правило, пунктом
общественного согласия. В связи с этим высказываются эксперт-
ные сужения по поводу того, что внедрение системы VКT-платежей
на национальном уровне должно первоначально предусматривать
твердую/единообразную ставку за единицу пробега (одноставоч-
ный тариф). При этом вопрос сложной дифференциации ставок, в
том числе с ориентацией на различные формы «платы за заторы»,
следует решать поэтапно на уровне местных юрисдикций.
5. В дополнение к обеспечению более стабильных бюджет-
ных поступлений, а также более точного/справедливого, пропор-
ционального пробегу, распределения налогового бремени, систе-
ма VKT-платежей обладает широким спектром прочих привлека-
тельных преимуществ.
y Система VKT-платежей предполагает наличие в автомо-
биле устройств GPS (Galileo, ГЛОНАСС…) и беспровод-
ной связи. Эти устройства сами по себе способны предо-
ставить водителю ряд дополнительных удобств по части
личной безопасности и экономии денег. К самым очевид-
ным из них относятся: использование страховки в формате
«Pay-as-You-Drive» (пропорционально пройденному рас-
стоянию), автоматизация платежей за парковку и проезд
по платным дорогам, маршрутное ориентирование в ре-

116
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

жиме реального времени, оповещение о возможных опас-


ностях на дороге.
y Более точная информация для планирования и управле-
ния транспортными потоками на дорожной сети. Система
VKT-платежей также может генерировать постоянный
поток подробной (и обезличенной) информации, вклю-
чая данные об интенсивности и скоростях движения по
всем звеньям дорожной сети. Транспортные министер-
ства и ведомства могут использовать эти данные для
управления в режиме реального времени, а также для ре-
шения вопросов оптимального распределения инвести-
ций на этапе транспортного планирования.
Разумеется, не следует игнорировать любые иные источники
финансирования дорожного хозяйства — налоги с продаж автотран-
спортных средств, трансферты из общих бюджетных доходов, повы-
шение ставок налога на топливо, сборы за проезд по платным доро-
гам и др. Однако система платежей за единицу пробега представляет-
ся сегодня наилучшим из любых иных возможных вариантов.
Возросший интерес к платежам за единицу пробега стиму-
лирует проведение различными государствами и отдельными ре-
гионами многочисленных исследований и тестовых испытаний, а
также реализацию масштабных пилотных проектов.
y Наиболее масштабным, бесспорно, является проект «HGV
Road User Charging Scheme», описанный выше, а также
проекты платного въезда, о которых мы будем говорить
далее.
y В Новой Зеландии введены сборы за километр пробега с
грузовых и легковых автомобилей с дизельными двигате-
лями.
y В Нидерландах подготовлена и тщательно проработана
программа перехода на систему покилометровых сборов
со всех транспортных средств. Ввод этой системы, анон-
сированный еще в 2010 г., задерживается по причинам
внутриполитического характера, а также несогласованно-
сти ряда позиций в рамках ЕС.
y Еще одним бесспорным лидером в части введения VКT-
платежей является Австралия, где пилотные проекты на
уровне отдельных штатов велись начиная с 1990-х годов.

117
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y Система VКT-платежей вызывает самый активный инте-


рес в ряде штатов США. К этой теме мы вернемся в гла-
ве 3 при описании современного американского опыта.
Программы использования VKT-платежей, уже реализован-
ные в Европе, Австралии и Новой Зеландии, продемонстрировали
техническую осуществимость перехода на эту систему. Опыт реа-
лизации этих программ показал, в частности, что водители будут
корректировать свое транспортное поведение в зависимости от
структуры ставок за единицу пробега. Этот же опыт показал, что
переход на систему VKT-платежей связан также с решением ряда
серьезных задач правового и информационно-технологического и
даже социально-политического плана.
y На политическом уровне необходимо принять решение о
конкретном формате системы VKT-платежей. В частно-
сти, потребуется установить дифференцированные по ме-
сту и времени ставки за единицу пробега; спектр допол-
нительных услуг, предоставляемых автомобилистам; га-
рантии неприкосновенности частной жизни и конфиден-
циальности личности водителя (privacy).
y Технические решения системы VКT-платежей должны обе-
спечивать: точное измерение пробега автомобилей; сбор
платы за фактический пробег; пресечение попыток укло-
нения от оплаты проезда; решение уже упомянутого во-
проса конфиденциальности личности водителя.
Существует множество вариантов технических решений,
различающихся между собой функциональными возможностями,
а также затратами на внедрение и администрирование.
Например, система, основанная на считывании ежегодных
(или ежемесячных) показаний одометра, исключает затраты на
дополнительное бортовое оборудование, уменьшает риски нару-
шения конфиденциальности, но одновременно связана с пробле-
мами недобросовестного поведения плательщиков и трудоемко-
сти (а следовательно, и дороговизны) контроля.
Более продвинутая система с использованием специального
бортового оборудования имеет очевидные преимущества в части
точного определения фактического пробега автомобилей и его
распределения по различным категориям дорожной сети. Однако
она является весьма капиталоемкой и к тому же порождает проб-
лемы сохранения неприкосновенности частной жизни.

118
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

Очевидно при этом, что выбор той или иной системы дол-
жен быть единым, во всяком случае на территории крупных стран
и экономических союзов (ЕС, НАФТА, ЕврАзЭС).
y Определение институциональной структуры распределения
обязанностей и ответственности между государством и
частным сектором. Здесь принципиальный вопрос заключа-
ется в участии (или не участии) частного сектора в админи-
стрировании платежей от имени правительства. Немецкий
опыт внедрения и обслуживания системы «Toll Collect»
(не говоря уже о многолетнем опыте эксплуатации плат-
ных дорог частными концессионерами) показывает, что
такое партнерство возможно и эффективно. В то же время
существует принципиальное различие между платежами,
взимаемыми с конкретных категорий автомобилей или на
конкретных участках дорожной сети, с одной стороны, и
общеобязательными платежами, замещающими по сути
федеральные (региональные, местные) налоги, с другой
стороны.
Перечисленные выше проблемы будут, скорее всего, реше-
ны на уровне детализированного технического проектирования, к
которому уже приступили в ряде стран и отдельных регионов.
Существуют, однако, два главных и наиболее принципиаль-
ных препятствия, которые предстоит преодолеть при переходе на
систему VKT-платежей.
Первый из них — затраты на реализацию. Смысл заключает-
ся в следующем. Ныне действующая схема распределения налого-
вой нагрузки (в составе розничной цены бензина и дизельного
топлива) ложится на миллионы потребителей. При этом платель-
щиками налога на моторные топлива являются всего несколько
сотен (максимум — одна-две тысячи) компаний — оптовых по-
ставщиков моторных топлив. Соответственно, администрирова-
ние топливных налогов обходится весьма дешево: примерно 1% от
суммарных поступлений.
В системе VKT-платежей в роли непосредственных платель-
щиков будут выступать миллионы водителей. Следовательно, ад-
министрирование этих платежей станет гораздо более сложной за-
дачей. Данные пилотных экспериментов и результаты моделирова-
ний показывают, что расходы на администрирование VKT-платежей

119
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

могут составить 5–6% и даже более от суммарных поступлений.


Этот аргумент, разумеется, будет активно использован противни-
ками новой системы. В то же время очевидно, что уже в средне-
срочной перспективе переход на VKT-платежи будет способен
обеспечить значительно бóльшие суммарные поступления, неже-
ли налог на моторные топлива.
Вторым важнейшим обстоятельством является обществен-
ное признание новой системы. Социологические опросы, прове-
денные в Нидерландах, Германии, Новой Зеландии, ряде штатов
США, показывают, что перспективы общественной поддержки
перехода на систему VKT-платежей неочевидны. Справедливости
ради, отметим, что прочие варианты наполнения дорожного фон-
да, такие как повышение налогов на топливо, также не вызывают
особого общественного одобрения.
При этом переход на систему VKT-платежей порождает су-
губо специфические проблемы общественной приемлемости; они
связаны, в первую очередь, с угрозами вторжения в частную жизнь,
с нарушениями privacy. Применение системы VKT-платежей, осо-
бенно в варианте с GPS-мониторингом, вызывает у общественно-
сти отчетливые ассоциации с феноменом «Большого Брата»32 и,
как следствие, опасения, мол, «власти будут иметь возможность
отслеживать, куда и когда я езжу, а это к добру не приведет».
«Продажа» населению новых налогов и сборов любого
типа — всегда трудная политическая задача; соответственно, при-
оритетное значение будет иметь убеждение общественности в том,
что измеряющая пробег система — честная, а устройства — безо-
пасные.
В заключение отметим, что в реалиях «Digital Age Transporta-
tion» переход к системе VKT-платежей представляется практиче-
ски неизбежным. При этом повсеместное внедрение данной си-
стемы может иметь историческое значение для дальнейшего раз-
вития событий в сфере реформирования институциональной сре-
ды и механизмов финансирования автомобильных дорог.
В частности, может быть радикально пересмотрена роль го-
сударства как администратора дорожных налогов и дорожных
фондов. В самом деле, если каждый конкретный участок дорож-

32
Big Brother — персонаж романа Джорджа Оруэлла «1984».

120
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

ной сети будет генерировать стабильный поток доходов, админи-


стрировать который сможет любая IT-компания, идея непремен-
ного государственного участия в этом процессе станет сугубо ар-
хаической. Более того, при наличии «собственных» доходов от
каждого конкретного участка дорожной сети не будет особых пре-
пятствий для передачи функций содержания, ремонта и рекон-
струкции этого участка частному бизнесу.

Дискуссии по поводу
2.7. роли государства в дорожном хозяйстве

Либертарианцы призывают нас, как проповедники —


придите к нам — и вы увидите царство господне
на земле. Отмените госрегулирование, и дальше
все будет само собой урегулировано. Все-все?
Само собой? А если вдруг не все, и не само собой? 33

Доминирующая роль государства в дорожном хозяйстве


исторически была мотивирована рядом обстоятельств.
y Необходимость учета внешних эффектов (экстерналий).
Типичный позитивный внешний эффект — территори-
альное развитие во всех возможных аспектах; типичный
негативный внешний эффект — ущерб окружающей сре-
де, в частности загрязнение воздуха.
y Необходимость выполнения функций администратора
пользовательских платежей. Если эти платежи выступают
в форме топливных налогов, их, в самом деле, невозмож-
но собрать без участия государственного фискального ап-
парата.
y Необходимость выполнения функций администратора
дорожных фондов. Если эти платежи выступают в форме
топливных налогов, они заведомо не привязаны к кон-
кретным участкам сети. Соответственно, аккумулируемые
таким образом доходы нуждаются в некотором разумном

33
Левенчук А.И. Заметки с конференции «International Society for
Individual Liberty». Whistler, Canada, 1996. August.

121
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

распределении по участкам сети и субъектам дорожного хо-


зяйства. Более того, если даже такую привязку удастся на-
ладить некоторым технологическим образом, функция дис-
трибуции доходов, так же как и рациональной дифферен-
циации тарифов, все равно останется актуальной.
Как было показано выше, участие государства в админи-
стрировании пользовательских платежей не было категорически
необходимым во все времена, и уж вовсе не будет необходимым в
эпоху «digital age transportation», открывшую возможность тоталь-
ного перехода на VKT-платежи.
Для учета внешних эффектов еще в 1920-х годах была выдви-
нута идея «Pigovian taxes», называемая в современной практике
«интернализацией экстерналий». Нет никаких препятствий к тому,
чтобы сделать плательщиком сколь угодно изощренных «пигувиан-
ских налогов» частную компанию — собственника (или эксплуа-
танта) участка автомобильной дороги и закрыть тем самым вопрос
о необходимости участия государства в этом процессе. Впрочем, с
либертарианской точки зрения никакой особой «экстернальной
специфики» автомобильных дорог не существует вовсе:
Как видим, главным недостатком аргумента в пользу экстер-
налий является тот факт, что при «доведении до абсурда»,
действительно, любые эффекты могут являться примерами
эстерналий34, 35.
Ключевым вопросом, определяющим необходимость уча-
стия (или неучастия) государства, остается разумная (рациональ-
ная, оптимальная…) дифференциация тарифов и редистрибуция
доходов.
Здесь существует радикальная точка зрения, многократно
высказанная зарубежными36 и российскими экономистами либер-
тарианского толка:

34
«The major flaw in the externalities argument is, as we have seen, the
fact that it is vulnerable to a REDUCTIO AD ABSURDURN, for indeed there
is precious little (if anything) that is not an example of an externality».
35
Block W. Public Goods and Externalities: The Case of Roads // The
Journal of Libertarian Studies. 1983. Vol. VII. No. 1. Spring.
36
Block W. Free Market Transportation: Denationalizing the Roads //
The Journal of Libertarian Studies. 1980. Vol. 3. No. 2. P. 209–238.

122
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

…все, что происходит с этой отраслью — следствие отсут-


ствия частной собственности на дороги и рыночного ценообра-
зования на их услуги. В отсутствии рыночных цен на услуги до-
рог невозможно оценить ни экономическую эффективность их
строительства и содержания, ни относительную эффектив-
ность капвложений в разные виды транспорта. Кроме того,
мнимая бесплатность дорог приводит к искаженным пред-
ставлениям о прибыльности разных видов бизнеса, и не только
транспортного, поскольку издержки на эти услуги не учиты-
ваются в хозяйственном планировании.
Более того, невозможно оценить и эффективность примене-
ния огромных ресурсов, направляемых в дорожное хозяйство,
включая землю, материалы, труд, технику и проч. Например,
много говорится о необходимости расширения дорожной сети.
Но задавался ли кто-нибудь вопросом, все ли существующие
дороги должны продолжать функционировать? Вполне веро-
ятно, что какие-то из них следует ликвидировать, а высвобо-
дившиеся ресурсы направить на строительство и ремонт дру-
гих дорог или в другие отрасли. При отсутствии рыночных цен
рационально ответить на этот вопрос невозможно. В резуль-
тате, поощряется экстенсивное развитие дорожной сети, без
всякой «обратной связи».
Поскольку объемы ресурсов, направляемых в дорожное хозяй-
ство в отсутствие частной собственности и рыночных цен,
определяются политическим процессом, здесь действуют хо-
рошо известные механизмы перекачивания средств налогопла-
тельщиков в руки привилегированных коалиций бизнесменов,
чиновников и политиков.
Одним словом, проблемы дорожного хозяйства — это проблемы
дорожного социализма.
…пока сеть остается «благом общего пользования», за ней за-
креплено множество формальных и неформальных обяза-
тельств. Все пользователи максимизируют свою выгоду от
сверхэксплуатации таких объектов, а их поддержание в рабо-
чем состоянии ложится на государство. В России уже есть
отрасль, функционирующая на этих принципах, — дорожное
хозяйство, давно ставшее для бюджета «черной дырой»37.

37
Кузнецов Ю.В. Дорожный социализм, или анатомия бюджетной
дыры. Опубликовано на сайте: <www.polit.ru 04.09.2001. http://www.sapov.
ru/yu_kuznetsov/yu_k_2001_09_04.htm>.

123
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Нельзя не согласиться с тем, что цитированные соображе-


ния выглядят вполне правдоподобными. Более того, зарубежный
опыт строительства и эксплуатации (в том числе, на платной осно-
ве) автомобильных дорог частными компаниями подтверждает
гипотезу о том, что бизнес, в самом деле, более эффективно справ-
ляется с поставленными задачами.
Другое дело, какие практические выводы следуют из этих
правдоподобных рассуждений.
Выводы могут быть, увы, прямо противоположными идеям
либеральной экономики. Так, доклад ЦФП, подготовленный в по
заказу Минфина России в соответствии с техническим заданием,
согласованным с Всемирным банком (суть которого отражает ци-
тируемая статья Ю. Кузнецова), был использован в 2001 г. в каче-
стве теоретического обоснования для повторной (первая случилась
в 1917 г.) ликвидации дорожного фонда: мол, какой еще там фонд
нужен для финансирования «черной дыры». Это решение, явно про-
тиворечащее описанному выше мировому опыту, безусловно «опре-
делилось политическим процессом». Справедливости ради заметим,
что следующий виток «политического процесса» привел в конце
2000-х годов к восстановлению системы дорожных фондов в клас-
сическом варианте, опирающемся на топливные налоги.
Однако проблема заключается далеко не только в «полити-
ческих процессах».
Допустим, что все юридические и технологические пробле-
мы тотального внедрения системы VKT-платежей удалось успеш-
но преодолеть, и, соответственно, каждый участок дорожной сети
начал генерировать собственный денежный поток. Можно ли в
этих (идеальных для либертарианских новаций!) условиях:
y признать, что не все «существующие дороги должны про-
должать функционировать»;
y перейти к «рыночному ценообразованию» — установлению
ставок VKT-платежей эксплуатантом конкретного участ-
ка дороги, исходя из соображений максимизации дохода.
Ответ на оба эти вопроса связан с топологическими характе-
ристиками дорожной сети и достаточно нетривиальной физиче-
ской природой распределения потоков в сетях.
Если дорожная сеть обладает низким уровнем топологиче-
ской связности (в России эта ситуация абсолютна типичная!) во-

124
Глава 2. Современные механизмы финансирования дорожного хозяйства

прос о том, «все ли существующие дороги должны продолжать функ-


ционировать», или вопрос о свободных ценах за проезд по «суще-
ствующим дорогам» эквивалентен вопросу о необходимости со-
хранения на карте страны десятков тысяч населенных пунктов38.
Поиски ответа на вопрос о «рыночном ценообразовании» для
сетей с высоким рангом связности заставляют обратиться к упо-
мянутым выше принципам Уордропа.
Экспериментальный факт заключается в том, что (при со-
блюдении некоторых условий информированности пользовате-
лей»!) выход на «User Equilibrium», т.е. к точке UE, гарантирован,
так сказать, «невидимой рукой рынка». С позиций интересов на-
циональной (региональной, городской) экономики принципи-
ально важно приблизиться к точке системного оптимума — SO,
увы, практически никогда не совпадающей с точкой UE. Для этой
цели необходим пакет тарифов, взаимосогласованный по участ-
кам сети. Теоретически нельзя исключить, что «невидимая рука
рынка» будет способна такой пакет сгенерировать. Ответа на этот
вопрос, так ли это в самом деле, нет пока что ни в теории, ни тем
более на практике. Поэтому есть основания считать, что государ-
ственное участие в тарификации будет востребовано даже в усло-
виях тотального внедрения системы VKT-платежей. Примерно
такой же вывод относится к государственному участию в реди-
стрибуции доходов, генерируемых участками сети.
Заметим в заключение, что все эти «теоретические изыски»
имеют крайне отдаленное отношение к странам, где процесс пио-
нерного дорожного освоения территории не завершен и, соответ-
ственно, плотность и связность дорожной сети остается крайне
низкой, таким как Российская Федерация.

38
Согласно данным Росстата, свыше 45 тыс. населенных пунктов
Российской Федерации (в том числе 207 населенных пунктов с численно-
стью жителей более 1000 человек) не имеют круглогодичного доступа к
дорогам с твердым покрытием.

125
Глава 3

Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

3.1. Опыт США

Обширный опыт дорожного хозяйства США, накопленный


в условиях столетней (с 1910-х годов до наших дней) истории мас-
совой автомобилизации населения страны, вобрал в себя все разо-
бранные выше схемы мобилизации ресурсов, необходимых для
содержания существующих и прокладки новых дорог. При этом
ключевую роль сыграло последовательное многолетнее использо-
вание схемы «Road Money» — целевых дорожных «бензиновых»
налогов и целевых дорожных фондов. На уровне отдельных шта-
тов эта схема применялась здесь еще на рубеже 1910–1920-х годов;
к примеру, местный налог на моторные топлива в штате Орегон
был введен в 1919 г.
В 1920–1930-х годах после многолетнего перерыва возобно-
вился интерес к строительству платных дорог и мостов. В 1927 г.
Конгресс постановил, что средства федерального бюджета могут
направляться на строительство платных мостов, построенных,
принадлежащих и управляемых штатами. Власти штатов Нью-
Йорк, Калифорния и ряда других использовали для финансирова-
ния строительства новых мостов средства от платежей за проезд
по существующим платным объектам, а также облигационные
займы. За счет этих источников были построены, в частности, мо-
сты Джорджа Вашингтона (George Washington Bridge) и RFK
Triborough Bridge в Нью-Йорке, а также Oakland Bay Bridge в Сан-
Франциско.
Первый федеральный налог на бензин — 1 цент за галлон —
был введен в 1932 г. по инициативе администрации президента
Гувера. Он был мотивирован сокращением бюджетного дефицита,
вызванного депрессией, и, соответственно, падением уровня го-

126
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

сударственных доходов. Ставка была увеличена до 1,5 цента/галл.


в целях финансирования военных расходов в период Второй ми-
ровой войны. Следующее увеличение до 2,0 центов/галл. произо-
шло во время Корейской войны.
В 1938 и 1944 гг. принимались законы о федеральной под-
держке дорожного строительства1. Первый из этих документов
(«The Federal-Aid Highway Act of 1938»), был ориентирован на созда-
ние системы платных автомобильных дорог «Север — Юг» и «Запад —
Восток» обшей протяженностью 26,7 тыс. миль. Исследования, про-
веденные тогда же по заказу Федеральной дорожной администра-
ции США, показали, что эта идея неработоспособна: прогнози-
руемый объем пользовательских платежей не мог покрыть расходы
на строительство и эксплуатацию планируемой сетки дорог.
Еще более амбициозные цели были поставлены в законе
(«The Federal-Aid Highway Act of 1944»), принятом по совместной
инициативе Федеральной дорожной администрации и Министер-
ства обороны США. В нем впервые была поставлена задача созда-
ния национальной сети межштатных автомобильных дорог высо-
ких технических категорий («National System of Interstate High-
ways») общей протяженностью 44 тыс. миль. Впрочем, как это
многократно случалось в практике самых разных стран мира, реше-
ние поставленной задачи не было обеспечено должными финансо-
выми ресурсами, так что реализация проекта шла крайне медленно.
Во всяком случае, к январю 1953 г. — времени вступления в долж-
ность президента Д. Эйзенхауэра — было построено всего 6,5 тыс.
миль дорог, относящихся к сети Interstate. При этом межштатные
дороги на востоке страны были в основном платными.

Программа Эйзенхауэра

В 1956 г. президент Д. Эйзенхауэр выдвинул обширную об-


щенациональную программу дорожного строительства, не побо-
явшись при этом пойти на повышение ставки налогов на мотор-
ные топлива, крайне чувствительные для американского авто-
мобилиста—налогоплательщика—избирателя.

1
Siasoco R.V. The story of the U.S. Interstate: <http://www.infoplease.
com/spot/interstate1.html>.

127
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

В этих целях Конгрессу были предъявлены серьезные аргу-


менты идеологического плана, апеллирующие к «жизненным ин-
тересам американских граждан» и необходимости материального
воплощения «принципа единства страны, отраженного в самом ее
названии — Соединенные Штаты2. При этом Конгрессу, а следова-
тельно, и обществу было предъявлено императивное требование
«Highway Users Must Pay their Way»; иными словами, был четко обо-
значен отказ от популярных иллюзий по поводу перспектив фи-
нансирования национальных дорожных программ за счет феде-
ральных налогов общего покрытия — «за дороги, — по словам
Эйзенхауэра, — должны платить пользователи».
После длительных и весьма острых дискуссий Конгресс под-
держал предложения президента Эйзенхауэра. Был принят пакет
законов3, предусматривавший:
y учреждение Трастового дорожного фонда (The Highway
Trust Fund) — бюджетного фонда, формируемого преимуще-
ственно за счет упомянутого налога на моторные топлива;
y сооружение «Национальной сети дорог межштатного и
оборонного значения» («National Interstate and Defense
Highways System», или Interstate) общей протяженностью
41 тыс. миль.

2
«To protect the vital interest of every citizen in a safe and adequate highway
system, the Federal Government is continuing its central role in the Federal Aid
Highway Program» (President Dwight D. Eisenhower. 1954. January 7).
В целях защиты жизненных интересов каждого гражданина страны
в части наличия безопасной и адекватной по качеству сети автомобиль-
ных дорог федеральное правительство продолжит играть главную роль в
поддержке программы дорожного строительства.
«Together, the united forces of our communication and transportation sys-
tems are dynamic elements in the very name we bear — United States. Without them,
we would be a mere alliance of many separate parts» (President Dwight D.
Eisenhower. 1955. February 22).
Идея объединения наших сил посредством таких динамических
элементов, как коммуникационные и транспортные системы, содержит-
ся в самом нашем имени — Соединенные Штаты Америки. Без них мы
были бы просто альянсом многих не связанных друг с другом частей.
3
«The Federal-Aid Highway Act of 1956», более известный под на-
званием «The National Interstate and Defense Highways Act»; «The Highway
Revenue Act of 1956».

128
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Ставка налога была увеличена до 3,0 центов/галл., а в 1959 г. —


до 4,0 центов/галл. За счет этих мер доходы вновь учрежденного
фонда обеспечивали ассигнования на строительство сети Interstate
в объеме 25 млрд долл. на 1957–1969 финансовые годы.
Следует выделить ряд принципиальных институциональных
новаций, характерных для Трастового дорожного фонда:
y категория «трастовый» означала, что американские авто-
мобилисты—налогоплательщики—избиратели передают
свои «дорожные деньги» (Road Money) в траст американ-
скому правительству с единственной целью — получить
от него «безопасную и адекватную по качеству сеть авто-
мобильных дорог, связывающую все штаты страны».
Аргумент в пользу использования такого механизма
(и, соответственно, в пользу непосредственного участия
государства в этом процессе) сводился к тому, что иные
способы мобилизации платежей для строительства авто-
мобильных дорог признавались менее эффективными;
y фонд был наделен значительной автономией исполнения
расходов. Если до 1956 г. федеральные расходы на дорож-
ное строительство исполнялись Федеральным казначей-
ством США в общем порядке расходования бюджетных
средств, то в последующие годы расходы на дорожное
строительство исполнялись автономно за счет и в преде-
лах средств фонда;
y фонд был наделен высокой степенью защиты от нецеле-
вого использования аккумулированных в нем средств.
Характерным кейсом стал отказ Конгресса США от при-
влечения средств фонда для финансирования военных
расходов в период Вьетнамской войны.
Финансирование дорожного строительства по программе
Эйзенхауэра осуществлялось за счет упомянутого фонда и за счет
бюджетов штатов в соотношении 90 : 10%. Второй из названных
источников использовался прежде всего для финансирования
расходов на землеотвод, подготовку территории и прочих затрат,
относимых по отечественной классификации к главе I сводного
сметного расчета.
В своей первоначальной версии «The Federal-Aid Highway
Act of 1956» запрещал введение платного проезда в системе меж-
штатных хайвеев. Исключение было сделано для участков общей

129
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

протяженностью 3922 км, которые эксплуатировались в платном


режиме до 1956 г., соответствовали межштатным стандартам и
обеспечивали увеличение связности национальной сети. Кроме
того, было запрещено использование федеральных субсидий для
строительства новых платных объектов, за исключением особо
дорогих мостов и тоннелей, а также увеличения ширины проез-
жей части на существующих платных участках.
Позже, по мере роста популярности механизмов государст-
венно-частного партнерства, эти требования были смягчены. Во
всех случаях в своей идейной основе закон подразумевал, что поль-
зователь должен платить не за проезд по конкретному участку до-
роги, но за сам факт доступа к сети федеральных дорог. Тем самым в
обязанности среднестатического плательщика дорожных налогов
включалось финансирование развития федеральной сети, а не
просто восполнение затрат за проезд по конкретному ее участку.
Упомянутый закон определил принципиальную трассиров-
ку сети Interstate в виде хорошо известной ныне равномерной сет-
ки (grid), покрывающей всю территорию США. В этой структу-
ре — в принципиальном отличии от дорожных карт многих евро-
пейских стран — столица страны не является «особой точкой».
Структура Interstate отражает принципиальное равенство всех
штатов США, никак не выделяя федеральный округ Колумбия.
Закон также определил единые проектные стандарты дорог, вхо-
дящих в Interstate (рис. 3.1):
y разделенные по направлениям проезжие части, имеющие не
менее двух полос движения каждая. В реальности, в агломе-
рационных зонах крупных и крупнейших городов, каждая
из проезжих частей имела 3–4 полосы движения и более с
выделением экспрессной и коллекторной компоненты;
y отсутствие пересечений в одном уровне. Выполнение это-
го условия потребовало строительства более 55 тыс. мо-
стов, путепроводов и эстакад. Исходно законодатель имел
в виду, что все дороги, включенные в сеть Interstate, будут
фривеями (автомагистралями в отечественной классифика-
ции). В реальности многие из дорог, включенных в Interstate,
относятся к категории expressway (в отечественной класси-
фикации — скоростные автомобильные дороги);
y ширина полосы движения — 12 футов (≈3,6 м);

130
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

y с правой стороны дороги — обязательная резервная поло-


са шириной 8 футов (≈2,4 м), за счет которой будет осу-
ществляться дальнейшее расширение дороги и добавле-
ние дополнительных полос;
y расчетная скорость 55–75 миль/ч (88,5–120 км/ч); при этом
минимальная и максимальная скорости зависят от законов
штата по месту трассирования конкретного участка дороги;
y допустимые осевые нагрузки — достаточные для пропуска
любых грузовых автомобилей, выпускаемых автопромыш-
ленностью США, за исключением карьерных самосвалов
и иной внедорожной техники.
К 1960 г. было введено 15 тыс. км новых дорог, к 1965 г. про-
тяженность сети Interstate возросла до 30 тыс. км. К началу 1970-х го-
дов все штаты и основные города США были связаны квадратной
сеткой хайвеев, общая протяженность которой достигла 45 тыс. км.
К 1980 г. протяженность сети Interstate превысила отметку 65 тыс.
км, т.е. исходный 41-тысячемильный «план Эйзенхауэра» был пол-
ностью выполнен. К 1990 г. развитие сети Interstate достигло уровня
насыщения при протяженности 75,2 тыс. км (рис. 3.1, 3.2).

Рис. 3.1. Топологическая схема сети Interstate

131
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Рис. 3.2. Протяженность сети Interstate в 1959–2005 гг.

Источник: Federal Highway Administration.

Реализация программы Эйзенхауэра обеспечила ряд бес-


спорных позитивных эффектов. В американских источниках об-
ращается внимание прежде всего на следующие обстоятельства.
y Ключевым результатом сооружения сети Interstate стало соз-
дание (в более мягкой формулировке — укрепление един-
ства) общенационального внутреннего рынка. Увеличение
деловой активности населения, рост производительности
труда и объемов инвестиций, расширение географии поста-
вок продукции производителями, приобретение большей
свободы выбора товаров покупателями стимулировало воз-
никновение конкуренции и обусловило разнообразие ас-
сортимента товаров и снижение стоимости их приобретения
для конечного потребителя.
По мере введения в эксплуатацию элементов сети Interstate со-
кращались затраты товаропроизводителей на грузоперевозки за счет
увеличения скорости движения и повышения связности дорожной
сети (соответственно, и сокращения перепробегов). Министерство
транспорта США оценило сокращение затрат на перевозку грузов по
сети Interstate по сравнению с перевозками по другим дорогам стра-

132
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

ны на 17%4. А это, в свою очередь, способствовало повышению кон-


курентоспособности американских товаров на мировых рынках5.
y Сеть Interstate, протяженность которой составляет чуть бо-
лее 1% общей протяженности американских автомобиль-
ных дорог, принимает на себя примерно четверть совокуп-
ного пробега6 автомобильного парка страны. Наличие ука-
занной сети позволило сократить время в пути на между-
городных направлениях на 20–45% и одновременно снять
транзитную нагрузку с местных дорожных сетей.
y Плотность сети Interstate такова, что в зоне ее 8-километро-
вой доступности проживает порядка 90% жителей страны;
эта сеть обеспечила более 40% пассажирского трафика вну-
три страны. Указанные обстоятельства во многом определи
условия для достижения рекордных по мировым меркам
показателей автомобилизации и мобильности населения7 и
вытекающие отсюда социальные эффекты в части занято-
сти и формирования конкурентных товарных рынков.
y Сеть Interstate, имеющая непосредственный выход к мор-
ским портам США на атлантическом и тихоокеанском
побережьях, обеспечила эффективную (from door to door)
доставку конечному потребителю большинства товарных
позиций, поступающих в США по импорту из десятков
стран мира.
4
См.: <http://cyberleninka.ru/article/n/prioritetnye-napravleniya-
razvitiya-avtomobilnyh-dorog-v-rossiyskoy-federatsii> (дата обращения
2.08.2013).
5
Воронцова С.Д. Приоритетные направления развития автомо-
бильных дорог в Российской Федерации // Проблемы современной эко-
номики. 2009. № 4. C. 357–361 [Электронный ресурс]. < http://cyberleninka.
ru/article/n/prioritetnye-napravleniya-razvitiya-avtomobilnyh-dorog-v-ros-
siyskoy-federatsii> (дата обращения 01.12.2014).
6
Речь идет о принятом в американской статистической практике
показателе VMT (vehicle-miles travel).
7
Уровень автомобилизации США превышает отметку 840 автомо-
билей на 1000 жителей, уровень мобильности — 24 тыс. пассажиро-км на
душу населения, что в 1,5–2 раза превосходит аналогичные показатели
прочих развитых стран и в 4 раза — уровень мобильности населения
России. Примерно 3/4 всей пассажирской работы выполняется в США на
сети автомобильных дорог.

133
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y Особо важную роль хайвеи сыграли в жизни американ-


ских мегаполисов, которые в период 1950–1990 гг. разви-
вались, как правило, по сценарию «car oriented develop-
ment». Это название закрепилось за моделью застройки и
землепользования, ориентированной на односемейные
жилища и преобладающее использование автомобилей
домохозяйств8. В рамках этой модели американские го-
родские планировщики еще в конце 1940-х годов пришли
к идее функциональной стратификации улично-дорожных
сетей, разделив контуры городских улиц и городских фри-
веев. Строительство городских фривеев позволило раз-
двинуть агломерационные радиусы крупнейших городов
до отметок в 60–80 км и более, запустив тем самым вос-
ходящую спираль «дороги — дома — автомобили» и соз-
дав условия для формирования массового рынка ипотеч-
ного жилья в пригородах9.
Одновременно функциональная стратификация сетей и соз-
дание контура городских автомагистралей и скоростных автомо-
бильных дорог способствовала сокращению заторов и обеспечила
экономию времени на передвижения (табл. 3.1). Более того, пере-
распределение нагрузки с городских улиц на скоростную сеть
обеспечивало сохранение комфортной городской среды.
По расчетам, проводившимся по заказу Федеральной до-
рожной администрации США, автомобильные дороги обусловили
25% общего роста производительности в 1950–1989 гг. (32% в
1952–1963 гг., 25% в 1964–1972 гг., 23% в 1973–1979 гг., и 7% в
1980–1989 гг.)10.
В качестве еще одного типичного позитивного внешнего
эффекта дорожного строительства всегда упоминается повыше-

8
Jones D. Urban Transit Police: an Economic and Political History.
Englewood Cliffs; New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1985.
9
Имеются в виду дома типа single family, semi detached house, town
house.
10
Nadiri M.I., Mamuneas T.P. Contribution of Highway Capital to
Industry and National Productivity Growth. Report Prepared for Apogee
Research, Inc., for the Federal Highway Administration Office of Policy
Development. Work Order Number BAT-94-008. 1996. September.

134
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

ние занятости населения (табл. 3.2). При этом речь идет не только
и столько о рабочих местах в компаниях, выполняющих контрак-
ты на строительство и/или содержание дорог. Имеется в виду го-
раздо более широкий контекст роста деловой активности, ини-
циированной сооружением и последующим функционированием
дорог высоких технических категорий. Самым наглядным (но да-
леко не единственным) обстоятельством является здесь создание
обеспечивающей инфраструктуры на всем протяжении дороги:
заправочных комплексов, ресторанов, мотелей, магазинов, пло-
щадок отдыха, отстойных площадок для грузовых автомобилей и
прочих объектов, необходимых для обслуживания пассажирского
и грузового трафика.

Таблица 3.1. Увеличение расходов от заторов


по сравнению с движением в беззаторном
режиме
Тип транс- Внегородские Городские дороги Все дороги
портного дороги
средства
Плотность транс- Плотность транс- Плотность транс-
портного потока портного потока портного потока
Вы- Сред- Незна- Вы- Сред- Незна- Вы- Сред- Незна-
сокая няя читель- сокая няя читель- сокая няя читель-
ная ная ная
Легковой 3,76 1,28 0,34 18,27 6,21 1,64 13,17 4,48 1,19
автомобиль
Мини-вэн 3,80 1,29 0,34 17,78 6,04 1,60 11,75 4,00 1,06
Автобус 6,96 2,37 0,63 37,59 12,78 3,38 24,79 8,43 2,23

Грузовой 7,43 2,53 0,67 42,65 14,50 3,84 26,81 9,11 2,41
автомобиль
Автопоезд 10,87 3,70 0,98 49,34 16,78 4,44 25,81 8,78 2,32
Все 4,40 1,50 0,40 19,72 6,71 1,78 13,81 4,70 1,24
автомобили

Источник: Transportation Cost and Benefit Analysis II — Travel Time


Costs Victoria Transport Policy Institute: <www.vtpi.org>; см. также:
<http://www.vtpi.org/tca/tca0502.pdf> (дата обращения 04.12.2014).

135
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Таблица 3.2. Социально-экономические эффекты


реализации дорожных проектов
Показатель До реализа- После реали- Изменение
ции проекта зации проекта
у.е. %
Скоростная дорога I-68, Мэриленд

Личный доход населения, долл. 16 915 27 223 10 308 60,94


Количество рабочих мест, шт 42 711 55 860 13 149 30,79
Население, чел. 105 647 103 596 –2 051 –1,94
Стоимость собственности, долл. 103 602 120 871 17 269 16,67
Обходные дороги Восточная Сонора SR-49 и Сонора SR-108

Личный доход населения, долл. 42 813 29 708 –13 104 –30,61


Число рабочих мест 16 031 26 351 10 320 64,38
Население, чел. 39 741 56 222 16 481 41,47
Доходы от предприниматель- 626 695 69 11,05
ской деятельности, млн долл.
Скоростная дорога SR-29, Висконсин

Личный доход населения, долл. 31 596 31 341 –255 –0,81


Число рабочих мест 124 712 325 358 200 646 160,89
Население, чел. 239 255 255 635 16 380 6,85
Налоговые сборы, млн долл. 950 1079 129 13,56

136
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Таблица 3.3. Экономические результаты реализации


проекта строительства сети автомагистралей
в США за период с 1957–1996 гг.
Показатель 1957–1996 гг., трлн долл.
Снижение цен на товары 1,0
Выгоды пользователей системы Interstate (экс- 0,7–1,1
плуатационные затраты, экономия времени)
Снижение уровня аварийности на дорогах 0,4
ИТОГО 2,1–2,5

Улучшение качества национальной дорожной сети внесло


также значимый вклад в повышение безопасности дорожного
движения: в период 1938–2010 гг. уровень транспортных рисков11
снизился в США с 11,1 до 1,3. Ежегодный эффект от снижения
аварийности оценивается в сумму порядка 17 млрд долл.
Результаты реализации проекта по созданию сети «Interstate
Highway System» можно резюмировать следующим образом:
y Идея президента Эйзенхауэра по поводу необходимости со-
единить Соединенные Штаты Америки «посредством ком-
муникационных и транспортных систем» была с успехом
реализована на практике: в стране была создана сеть дорог
высоких технических категорий, обладающая надлежа-
щим уровнем плотности и связности.
y Реализация проекта обеспечила: улучшение качества жиз-
ни населения страны, повышение деловой активности,
рост конкурентоспособности экономики США на миро-
вых рынках, повышение уровня национальной безопас-
ности.
y Реализация проекта также обеспечила: непосредственные
экономические выгоды для пользователей сети дорог и
повышение безопасности дорожного движения.
Федеральная экономическая комиссия США оценивает
экономические выгоды от реализации системы Interstate в 2,1–

11
Показатель транспортных рисков измеряется количеством погиб-
ших в ДТП в расчете на 10 тыс. автомобилей. См.: Блинкин М.Я., Решетова
Е.М. Безопасность дорожного движения: история вопроса, международ-
ный опыт, базовые институции. М.: Изд. дом ВШЭ, 2013.

137
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

2,5 трлн долл. Другими словами, магистрали Эйзенхауэра окупили


вложенные в них инвестиции (129 млрд долл.) более чем в 16 раз
(табл. 3.2.).
Среди основных причин достижения столь значительного
воздействия, оказанного строительством дорог на развитие эко-
номики США, американские аналитики называют сетевые, си-
нергетические эффекты: плотная и многосвязная сеть Interstate
создала множество новых эффективных связей, которых не суще-
ствовало ранее12. Эффекты такого сорта в принципе недостижимы
за счет строительства отдельных инфраструктурных объектов.

Рис. 3.3. Современная конфигурация федеральной дорожной сети


США

От программы Эйзенхауэра к современным проблемам

С момента создания Трастового дорожного фонда в 1956 г.


ставка налога увеличивалась 4 раза: в 1959, 1982, 1990 и 1993 гг.

12
RAND Corporation. Highway Infrastructure and the Economy
Implications for Federal Policy [Электронный ресурс]. <http://www.rand.
org/content/dam/rand/pubs/monographs/2011/RAND_MG1049.pdf> (дата
обращения 04.12.2014).

138
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Последнее повышение произошло в 1993 г.: ставка налога составила


18,3 цента/галл. Увеличение ставки на 1 цент обеспечивает попол-
нение дорожного фонда в диапазоне 1,6–1,8 млрд долл./г.
Ставка топливных акцизов состоит из федеральной и регио-
нальной составляющих. Федеральная ставка топливного акциза —
0,184 долл./галл. бензина и 0,224 долл./галл. дизельного топлива.
По состоянию на январь 2013 г. региональная ставка топливного
акциза составляет в среднем 0,304 долл./галл. бензина и 0,300 долл./
галл. дизельного топлива. В итоге общая величина акциза —
0,488 долл./галл. для бензина и 0,544 долл./галл. — для дизельного
топлива. Начисленные средства акциза в штате распределяются
между федеральным и региональным дорожными фондами про-
порционально величинам ставок. В итоге топливные налоги обе-
спечивают около 90% доходов фонда. Прочие доходы фонда по-
полняются за счет налогов на пользование дорогами и имуще-
ственных налогов:
1. Налог на эксплуатацию грузового автотранспорта — феде-
ральный налог с единой ставкой — 1700 долл./г. с транспортного
средства, подпадающего под налогообложение.
2. Ежегодный регистрационный сбор — величина данного
сбора, а также механизм его исчисления и взимания устанавлива-
ется законодательством каждого штата отдельно. Например, шта-
том Калифорния в качестве налоговой базы используется текущая
рыночная стоимость транспортного средства, тем самым налого-
вая нагрузка перенесена в значительной мере на владельцев новых
дорогих автомобилей. В некоторых штатах данный налог отсут-
ствует, но при этом в цену моторных топлив включена наценка,
которую владельцы АЗС перечисляют в бюджет штата.
3. Сбор за постановку на учет или перерегистрацию транс-
портного средства — механизм взимания этого сбора также опре-
деляется налоговым законодательством каждого штата. Например,
в штате Массачусетс сбор уплачивается при регистрации автомо-
биля по единой ставке размером 2,5% от его текущей рыночной
цены; в штате Нью-Йорк исчисление этого сбора идет по весу ав-
томобиля.
4. Налог от реализации автошин — введен в 2009 г. на три
года в качестве временной меры поддержки отечественных произ-
водителей и изначально значимой фискальной функцией не на-

139
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

делялся. Ставка налога составляла 35, 30 и 25% в 2010, 2011 и 2012 г.


соответственно. Особенностью данного налога является его дис-
криминационный характер: в качестве налогоплательщиков вы-
ступали организации-импортеры автошин из Китая, в качестве
налоговой базы — таможенная стоимость импортируемых китай-
ских автошин.
За счет средств фонда обеспечивается финансирование стро-
ительства, содержания и модернизации национальной сети дорог
(т.с. не только Interstate), а также ряда иных проектов в сфере на-
земных видов транспорта13. Средства фонда расходуются также:
y на программы повышения безопасности дорожного дви-
жения, целью которых является, прежде всего, сокраще-
ние количества погибших, а также уменьшение имуще-
ственного ущерба от ДТП. Мероприятия, включенные в
эти программы, предусматривают организацию неотлож-
ной помощи при авариях, предупредительные меры, по-
вышающие безопасность в профессиональном сегменте
автомобильных перевозок, а также в сегменте автомоби-
лей домохозяйств (использование ремней безопасности,
предупреждение вождения в нетрезвом виде);
y на программы по охране окружающей среды;
y на научные исследования, транспортные статистические
исследования, подготовку аналитических докладов по те-
матике транспортной политики, анализу функциониро-
вания и перспектив развития национальной транспорт-
ной системы.
Предполагается также наличие механизмов учета обще-
ственного мнения автовладельцев по поводу направлений разви-
тия и совершенствования сети дорог, осуществление обществен-
ного контроля расходования средств, аккумулируемых в системе
дорожных фондов.
В настоящее время управление дорогами в США осущест-
вляет Департамент транспорта. В составе этого ведомства работа-
ет шесть агентств, в том числе Федеральная дорожная админи-
страция (Federal Highway Administration — FHWA). Каждое из ше-

13
Newbery D.M. The Fundamental Theorem of Road User Charges.
CEPR Discussion Papers. 1985.

140
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

сти агентств, за исключением Администрации по исследованиям


и инновационным технологиям, предоставляет гранты на реали-
зацию дорожных проектов правительствам штатов и муниципаль-
ных образований. Размер гранта определяется с помощью расче-
тов по формулам, установленным законом, или на конкурсной
основе. Могут использоваться и оба подхода. Получатель гранта
полностью оплачивает проект, а затем предъявляет требование на
выделение компенсации от соответствующего агентства. Размер
такой компенсации по закон составляет от 50 до 100% общей сум-
мы затрат.
Федеральная дорожная администрация отвечает за состоя-
ние дорог в стране. На ее долю приходится около 80% ассигнова-
ний на строительство, содержание и модернизацию националь-
ной системы дорог из Трастового дорожного фонда.
Отметим также, что такой сложившийся в США механизм
платы за дороги является отражением консенсуса между сообще-
ством автовладельцев, штатами и центральной властью по следу-
ющим позициям:
y номенклатура и ставки налогов;
y возложение на государство обязанностей собирать дорож-
ные налоги и аккумулировать их в дорожных фондах;
y обеспечение прозрачности расходования дорожных денег;
y обеспечение равного доступа к дорожной сети плательщиков
дорожных налогов. Эта позиция считается исключительно
важной: все платят дорожные налоги и, следовательно,
все имеют равный доступ к их использованию14.
Таким образом, федеральный налог составляет сегодня 18,4 цен-
та/галл. (4,87 цента/л) бензина и 24,4 цента/галл. дизельного топлива
(6,45 цента/л).

14
Здесь уместно привести принятый в законодательстве и право-
применительной практике США замкнутый список исключений из об-
щих правил доступа на дороги: «emergency vehicles with lights and siren, post
office trucks, the Presidential motorcade». Привилегии почтовой службы не-
посредственно упомянуты в Конституции США; особые права автомоби-
лей неотложных служб прописаны в «Vehicle & Traffic Law», утверждаемых
законодательством отдельных штатов; особые права президентского кор-
тежа индуцированы правами полицейских автомобилей, сопровождаю-
щих этот кортеж.

141
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Таблица 3.3. Динамика ставок топливных акцизов


Год повышения Бензин, долл./ Дизельное топли- Специальное
ставки акциза галл. во, долл./галл. топливо*, долл./галл.
21 июня 1932 г. 0,01 — —
17 июня 1933 г. 0,015 — —
1 ноября 1951 г. 0,02 0,02 0,02
1 июля 1956 г. 0,03 0,03 0,03
1 октября 1959 г. 0,04 0,04 0,04
1 апреля 1983 г. 0,09 0,09 0,04
1 декабря 1990 г. 0,141 0,201 0,14
1 октября 1993 г. 0,184 0,244 0,183
1 октября 1997 г. 0,184 0,244 0,136

* Специальные виды топлива включают сжиженные углеводород-


ные газы (пропан, бутан), бензол, керосин и другие жидкости
(кроме бензина, бензоспирта и дизельного топлива). Специальные
виды топлива, используемые для ведения сельского хозяйства,
а также для нужд органов государственного и местного
самоуправления и некоммерческих образовательных учреждений
налогом не облагаются.

Из этой суммы:
y 1/3 используется для проведения работ по содержанию и
текущему ремонту;
y до 1/3 направляется на ремонты и обновление дорожного
покрытия, производимые с периодичностью 8–12 лет;
y до 1/4 — на капитальные ремонты, производимые с пе-
риодичностью 30 лет;
y до 10% выделяется на административные накладные рас-
ходы.
В среднем, по состоянию на 2013 г. местные налоги добавля-
ют к федеральным 31,1 цента на бензин и 30,2 цента на дизельное
топливо, в результате чего общий налог составляет в среднем
49,5 цента/галл. бензина и 54,6 цента/галл. дизеля.
Минимальные местные ставки на галлон бензина установ-
лены в штатах Аляска (12,4 цента), Южная Калифорния (16,75) и
Оклахома (17,0), максимальные — в штатах Нью-Йорк (45,1),
Вашингтон (37,5), Пенсильвания (50,5) и Калифорния (45,4)
(табл. 3.4, рис. 3.4).

142
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Таблица 3.4. Суммарная ставка акцизов на бензин


и дизельное топливо в США, включающая
федеральные налоги и налоги,
устанавливаемые на уровне штатов
США налоги на топливо, цент/галл.
Штат Бензин Дизельное топливо
Алабама 39,3 46,3
Аляска 29,7 36,2
Аризона 37,4 51,4
Арканзас 40,2 47,2
Калифорния 63,8 65,0
Колорадо 40,4 44,9
Коннектикут 61,62 78,9
Делавэр 41,4 46,4
Округ Колумбия 41,9 47,9
Флорида 54,8 58,1
Грузия 44,9 54,5
Гавайи 63,4 66,8
Айдахо 43,4 49,4
Иллинойс 49,12 63,9
Индиана 48,25 68,66
Айова 40,4 47,9
Канзас 42,4 50,4
Кентукки 46,0 49,0
Луизиана 38,4 44,4
Мэн 48,4 55,6
Мэриленд 48,2 55,45
Массачусетс 44,9 50,9
Мичиган 48,7 58,4
Миннесота 47,0 53,0
Миссисипи 37,2 42,8
Миссури 35,7 41,7
Монтана 46,2 52,9
Небраска 44,9 50,3
Невада 51,5 53,0
Нью-Гемпшир 42,2 48,2

143
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Окончание табл. 3.4


США налоги на топливо, цент/галл.
Штат Бензин Дизельное топливо
Нью-Джерси 32,9 41,9
Нью-Мексико 37,3 47,3
Нью-Йорк 63,5 70,7
Северная Каролина 56,2 62,2
Северная Дакота 41,4 47,4
Огайо 46,4 52,4
Оклахома 35,4 38,4
Орегон 49,5 54,7
Пенсильвания 68,9 88,6
Род-Айленд 51,4 57,4
Южная Каролина 35,2 41,2
Южная Дакота 40,4 48,4
Теннесси 39,8 42,8
Техас 38,4 44,4
Юта 42,9 48,9
Вермонт 50,4 56,4
Вирджиния 40,8 50,5
Вашингтон 55,9 61,9
Западная Вирджиния 53,0 59,0
Висконсин 51,3 57,3
Вайоминг 42,4 48,4

В результате многолетней отладки механизма финансирова-


ния строительства и эксплуатации автомобильных дорог в США
сложилась система, обеспечивающая некоторый баланс интере-
сов федерального центра, штатов, муниципалитетов и графств.
За состояние дорог в стране отвечает Федеральная дорожная
администрация (Federal Highway Administration — FHWA). На ее
долю приходится около 80% ассигнований на строительство, со-
держание и модернизацию всей национальной системы дорог, ко-
торые финансируется из Трастового дорожного фонда. Наряду с
финансированием расходов по сети Interstate осуществляется до-
левое (25%) участие в расходах на строительство автомобильных
дорог отдельными штатами. В свою очередь каждый штат прини-

144
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

мает долевое участие в финансировании дорожных программ


графств и муниципалитетов в соотношении 1 : 3.

Рис. 3.4. Ставки акцизов на бензин и дизельное топливо в США,


включая федеральные и местные налоги, устанавливаемые
на уровне штатов

Источник: Американский институт нефти (American Petroleum


Institute).

При этом штаты, графства и муниципалитеты обладают боль-


шими правами в части формирования налоговой политики и струк-
туры дорожных налогов, взимаемых на их территории. Обще-
принятым на уровне графств и муниципалитетов источником фи-
нансирования дорожного хозяйства, обеспечивающим до 30% их
совокупных целевых расходов, является местный налог на недви-
жимость. Он играет особо важную роль для жителей обширных
«субурбий», застроенных односемейными домами (single family,
town house, semi detached house) и практически полностью ориен-
тированных на автомобильную мобильность. Для них оплата со-

145
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

держания местной дорожной сети осуществляется в основном за


счет местного налога на недвижимость; налогоплательщик вос-
принимает эту фискальную нагрузку вполне аналогично condo
fee — плату за придомовую инфраструктуру, стандартную для жи-
телей многоэтажных домов.
Как было отмечено выше, «The Federal-Aid Highway Act of
1956» поставил серьезные барьеры для развития системы платных
дорог. К настоящему времени эти политические ограничения в
значительной мере сняты. Поправками в законодательство, вне-
сенными в 1987 и 1991 гг., было разрешено федеральное участие в
финансировании государственных и частных платных дорог, не
относящихся к межштатным. Также было разрешено вводить
платный проезд на дорогах, финансируемых с федеральным уча-
стием, но не являющихся межштатными. Одновременно была
введена норма, защищающая права потребителей: «если возника-
ет затор, то плата за проезд возвращается». C тех пор в США был
построен ряд платных хайвеев, самые известные из которых —
частная дорога «Dulles Greenway» в штате Виржиния и государ-
ственная кольцевая дорога E-470 близ Денвера.
В общей сложности в реестр Федеральной дорожной админи-
страции США включено 7918 км платных дорог, а также 485 погон-
ных километров платных мостов и тоннелей. В сравнении с общей
протяженностью национальной дорожной, в том числе магистраль-
ной, сети США эти цифры могут быть расценены в целом как не-
существенные. Однако отдельные проекты платных дорог и мостов
как сугубо частных, так и в различных формах государственно-
частного партнерства широко обсуждаются в настоящее время за-
конодательными собраниями ряда штатов США и имеют все шан-
сы для успешной реализации. Кроме того, доходы от выпуска и
продажи котировочных облигаций платных дорог являются хотя и
небольшим, но весьма перспективным дополнительным источни-
ком привлечения частных инвестиций в дорожное хозяйство.

Принципиальные дефекты «топливных налогов»


и перспективы перехода на VMT-платежи

В США накоплен почти 100-летний опыт использования це-


левых дорожных налогов, включенных в цену моторных топлив.
Соответственно, здесь глубже, чем где бы то ни было, поняты и

146
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

осмыслены достоинства и недостатки этой системы, рассмотрен-


ные в главе 2.
К перечисленным в главе 2 соображениям американские ав-
торы добавляли в прошлые годы еще и аргумент в пользу того, что
низкие налоги в цене моторных топлив стимулируют избыточное
потребление этого ресурса и, соответственно, повышают зависи-
мость страны от нефтяного импорта. Дело в том, что за счет им-
порта в 1990-е годы покрывалось до 50% внутреннего потребления
нефтепродуктов (Wald, 1997). Ситуация коренным образом изме-
нилась в 2010-е годы в связи разработкой месторождений сланце-
вой нефти. Тем не менее проблема сверхпотребления моторных
топлив осталась в США столь же острой: свыше 230 млн автовла-
дельцев потребляют ежегодно порядка 800 млн т бензина и дизто-
плива, приобретаемого по ценам, чрезвычайно низким по миро-
вым меркам.
Следует отметить, что на протяжении большей части XX в.
ставки федеральных и местных (устанавливаемых на уровне шта-
тов) налогов на моторные топлива периодически увеличивались с
учетом инфляции и в целях компенсации возрастающей эконо-
мичности автомобильных двигателей. В 1990-е годы имела место
политически мотивированная заморозка этих ставок. Данное ре-
шение регулярно подвергалось острой критике со стороны амери-
канского научного сообщества. Вот типичная цитата из известной
монографии:
Повышение налога на бензин, которое могло бы легко решить
все проблемы финансирования транспортных систем и помочь
сокращению бюджетного дефицита, даже не рассматривают
всерьез. Большинство должностных лиц согласно с тем, что
значительное повышение налога на бензин было бы в националь-
ных интересах, однако популистские позиции некоторых поли-
тиков пробуждает у общественности инстинктивное жела-
ние получать бесплатные завтраки15.
Как бы то ни было, уже к 2008 г. период автоматического ро-
ста доходов дорожного фонда прекратился. Поступления от нало-
гов на моторные топлива во все большей мере отставали от сово-

15
Вучик В. Транспорт в городах, удобных для жизни. М.: Территория
будущего, 2011.

147
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

купных бюджетных расходов на дорожное хозяйство. Тем самым


провозглашенный в 1956 г. принцип «Highway Users Must Pay their
Way» становился все более декларативным.
Причиной остановки роста ежегодных суммарных пробегов
автомобильного парка первоначально считался экономический
кризис 2008 г., на счет которого было отнесено как падение спроса
на грузовые перевозки, так и снижение мобильности населения.
К настоящему времени становится понятно, что этот процесс
имеет более фундаментальные причины, не связанные с экономи-
ческим кризисом: есть все основания говорить о завершении поч-
ти столетней эпохи тотальной автомобильной мобильности в
крупнейших американских агломерациях.
Не менее фундаментальные причины имеет падение удель-
ных (в расчете на 1 милю пробега) налоговых поступлений. В авгу-
сте 2012 г. администрация президента Обамы ввела новые стан-
дарты экономии топлива на период 2017–2025 гг. со следующими
целевыми установками: 1 галлона топлива в 2021 г. должно хватить
на 41 милю пробега, в 2025 г. — на 49,7 мили16. Кроме того, эти
стандарты способствуют расширению парка транспортных средств
с гибридными и электрическими двигателями, собственники ко-
торых заплатят в разы меньше акцизов на топливо или не заплатят
их вовсе. Реализация этой программы, имеющей активную под-
держку экологически озабоченной общественности, в еще боль-
шей степени ослабит связь между пробегом транспортных средств
и поступлениями по топливным акцизам.
Заметим, что в настоящее время совокупные поступления по
федеральным и местным налогам на топливо составляют порядка
45 млрд долл., что обеспечивает финансирование около половины
совокупных бюджетных расходов на дорожное хозяйство. При этом
рост этих доходов (даже в номинальном исчислении) в последние
годы практически прекратился (рис. 3.5)17. Более того, в 24 штатах,
в том числе таких крупных, как Калифорния, Флорида, Нью-Йорк,
номинальные доходы пошли на спад.

16
Для пересчета показателей США в европейские показатели пользу-
ются формулой: 235/miles per US gallon = L/100 km. Соответственно, целевая
установка на 2021 г. составляет 5,7 л/100 км, на 2025 г. — 4,73 л/100 км.
17
State and local motor fuel tax revenue in the United States from 1977
to 2012. <http://www.statista.com/statistics/249129/us-state-and-local-motor-
fuel-tax-revenue/>.

148
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Рис. 3.5. Доходы от топливных акцизов, собираемых


на федеральном уровне и уровне штатов

Ожидаемое снижение этих поступлений на 40% в реальном


исчислении обернется ежегодными бюджетными потерями в раз-
мере десятков миллиардов долларов (рис. 3.6).

Рис. 3.6. Поступления, расходы и балансы по счету


финансирования дорожной сети США (Receipts, Outlays,
and Balances of the Highway Account)
Источник: Congressional Budget Office. 2013. February.

149
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

На рис. 3.7 показана траектория бюджетных поступлений по


налогу на моторные топлива в предположении, что нынешние на-
логовые ставки (которые последний раз были повышены в 1990-х
годах) останутся неизменными до 2035 г. В этих предположениях
номинальные (без учета инфляции) бюджетные поступления по
налогу на моторные топлива будут практически неизменными,
реальные поступления снизятся более чем на 40%, а реальная на-
логовая ставка в расчете на единицу пробега снизится почти на
60% (рис. 3.7). Этот вывод верен также и для местных (устанавли-
ваемых на уровне штатов) налогов на топливо.

Рис. 3.7. Траектория бюджетных поступлений по налогу


на моторные топлива до 2035 г.

Источник: Annual Energy Outlook. 2012 (с учетом ежегодного темпа


роста инфляции 2,5%).

Проблемы, связанные с текущими и прогнозируемыми бюд-


жетными поступлениями по налогам на моторные топлива, наря-
ду с универсальными аргументами, представленными в главе 2,
обусловили растущий интерес к переходу на налогообложение из
расчета фактического пробега транспортных средств (систему
VMT-платежей).

150
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Первые шаги в этом направлении были предприняты в шта-


тах Орегон, Миннесота, а также в регионе Пьюджет-Саунд штата
Вашингтон, где были проведены испытания местного уровня с
участием водителей-добровольцев.
Одновременно Университет штата Айова также провел ис-
пытание этой системы с участием добровольцев из 12 городов по
всей стране. Штаты Колорадо, Невада, Техас, Вашингтон, а также
штаты, входящие в «коалицию Коридора I-95», продолжают изу-
чение концепции VMT-платежей и планируют проведение соб-
ственных испытаний.
В рамках Нью-Йоркской программы «Drive Smart» предпола-
гается сделать обязательным наличие в каждом автомобиле борто-
вого оборудования, обеспечивающего обширный комплекс услуг и
вполне пригодного для использования в системе VMT-платежей.
В штатах Орегон и Нью-Йорк были проведены испытания и иссле-
дования, направленные на автоматизацию существующих сборов с
мили пробега, зависящих от массы грузовых автомобилей.
Следует иметь в виду, что штат Орегон стал первым амери-
канским штатом, где налоги на моторное топливо, предназначен-
ные для финансирования автомобильных дорог, начали взимать в
начале XX в. Сегодня этот штат готов вести страну к внедрению
системы платежей за единицу пробега. Департамент транспорта
штата Орегон в конце 2012 г. протестировал полнофункциональ-
ную систему VMT-платежей. На основании результатов этих те-
стов в 2013 г. законодательное собрание штата приняло закон
«Senate Bill 810», регламентирующий проведение эксперимента по
внедрению указанной системы. В его рамках, начиная 1 июля
2015 г., 5000 добровольцев будут платить налог в размере 1,5 цента
с 1 мили фактического пробега, фиксируемого по показателям
GPS-трекера или иного подходящего бортового датчика. При этом
штат будет обеспечивать им возврат сумм акциза на моторное то-
пливо. Одновременно с 2015 г. в данном штате налог на моторные
топлива будет увеличен до 30 центов/галл. В случае успеха экспе-
римента переход на систему VMT-платежей со временем может
стать обязательным для всех транспортных средств, зарегистриро-
ванных в штате Орегон.
Препятствия к внедрению системы VMT-платежей, описан-
ные в главе 2, в полной мере учитываются во всех подготовитель-

151
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ных мероприятиях, проводимых в различных штатах США. Реали-


зованные здесь первоначальные пилотные проекты были ориен-
тированы на демонстрацию технической осуществимости тех или
иных механизмов администрирования VMT-платежей. В настоя-
щее время усилия сосредоточены в основном на поисках иннова-
ционных стратегий, способных снизить издержки и обеспечить
общественную приемлемость новой системы.

Формирование активной общественной поддержки

Общественная поддержка перехода на систему VMT-пла-


тежей появляется по мере роста осведомленности и понимания
существа этого нововведения. В ходе испытаний, проведенных в
Университете Айовы, доля сторонников перехода на новую систе-
му увеличилась с 40 до 70%. Опросы, проведенные в 2014 г. в
Институте транспорта Минеты (Mineta Transportation Institute)
(Сан Хосе, штат Калифорния), показывают, что поддержка систе-
мы VMT-платежей увеличивается по мере того, как респонденты
начинают понимать, каким образом будут расходоваться средства,
поступающие в бюджет после ее введения. Исходя из гипотезы,
что лучшее знакомство с новой системой зачастую приводит к
увеличению ее поддержки, в штатах Орегон и Миннесота в число
участников испытаний новой системы стали включать выборных
должностных лиц.
Еще одним способом получения общественной поддержки
стало создание разнородных по составу участников рабочих групп,
призванных выявить разногласия и обеспечить выход на взаимо-
приемлемые политические решения и принципы построения но-
вой системы. К примеру, в штате Миннесота в состав такой груп-
пы был включен представитель Американского союза граждан-
ских свобод18; его участие должно было помочь в решении вопро-
сов гарантий неприкосновенности частной жизни.

18
American Civil Liberties Union (ACLU) — некоммерческая, непра-
вительственная организация, провозгласившая своей целью «защиту и
охрану частных прав и свобод, гарантированных каждому человеку в этой
стране конституцией и законами Соединенных Штатов». Учреждена в
1920 г., насчитывает в своих рядах порядка 0,5 млн участников.

152
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Учет конкретных предпочтений пользователей

Признавая, что индивидуальные предпочтения пользовате-


лей различны, разработчики системы VMT-платежей в штате
Орегон, предложили некоторое меню, позволяющее водителю вы-
брать наиболее подходящий для себя вариант измерения пробега,
формы платежа, защиты неприкосновенности частной жизни.
Например, водители, придающие особое значение непри-
косновенности частной жизни, могут выбрать простейшие одоме-
тры, способные измерить только общий пробег. Другие водители,
напротив, могут предпочесть GPS-оборудование, которое обеспе-
чивает широкий спектр дополнительных услуг, а также освобож-
дает от платы за пробег на дорогах вне своего штата или же на
платных дорогах. Пользователям, являющимся стойкими против-
никами новой системы, штат Орегон планирует предоставить воз-
можность уплаты фиксированной ежегодной пошлины, замеща-
ющей платежи за единицу пробега. Чтобы избежать возможных
злоупотреблений этой опцией, фиксированная пошлина рассчи-
тывается исходя из максимальных значений годового пробега.
В ходе испытаний, проведенных в штате Миннесота, участ-
никам была предоставлена возможность измерения суммарного
пробега с помощью одометра либо фиксации пробега по времени и
месту с использованием GPS-оборудования и специального при-
ложения для смартфона. Водители, использующие такое оборудо-
вание, получают скидки по платежам за единицу пробега для поез-
док в сельской местности, поездок вне часов «пик»; с них также не
берется плата за пробег, совершенный на дорогах вне своего штата.

Стимулирование инноваций и конкуренции в частном секторе

Конкуренция между фирмами, осуществляющими взима-


ние платы, способна снизить операционные затраты и стимули-
ровать инновации в части предоставления дополнительных услуг.
В настоящее время целый ряд компаний получил лицензии для
взимания VMT-платежей и поставки оборудования для учета про-
бега. Каждая из этих технологий имеет свои потенциальные преи-
мущества. Так, смартфоны способны не только измерять пробег,
но и взаимодействовать с широким спектром мобильных прило-

153
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

жений. Некоторые из них способны поддерживать оплату страхо-


вания в формате «Pay-as-You-Drive» и автоматизацию платежей за
парковку; соответственно, они генерируют дополнительный по-
ток доходов, проходящих через новую систему платежей. При
этом выручка от дополнительных платных услуг позволяет сни-
зить лежащие на государственном секторе издержки администри-
рования VMT-платежей.
Поскольку многие компании имеют в настоящее время об-
ширный опыт разработки и производства разнообразного борто-
вого оборудования, обеспечивающего автомобилиста всевозмож-
ными услугами, вхождение в тематику VMT-платежей не требует
от них экстраординарных усилий и значительных инвестиций.
Например, в штате Орегон разработаны открытые стандарты, по-
зволяющие фирмам модифицировать существующие устройства и
представлять их на сертификацию на предмет измерения пробе-
гов и расчета платежей за фактический пробег.

Пошаговый переход

Переход с налогов на моторные топлива к системе VMT-


платежей во всех случаях будет непростым: в последнее время
происходит поэтапное и острожное внедрение ряда предваритель-
ных мер.
К примеру, штат Орегон планирует для начала взимать плату
за единицу пробега с транспортных средств с электрическими и
гибридными двигателями, мощность которых эквивалента ди-
зельным двигателям с потреблением более 5,1 л на 100 км пробега.
Законодательство штата Техас уже также предусматривает взима-
ние VMT-платежей с электромобилей.
Результаты работы с фокус-группами автовладельцев демон-
стрируют широкое общественное согласие с тем, что плата за
пользование дорогами должна быть справедливым образом рас-
пределена среди всех пользователей. Что касается владельцев
электромобилей, то их количество пока недостаточно для форми-
рования сильной оппозиции, защищающей альтернативную точ-
ку зрения. Однако уже высказывается озабоченность тем, что пла-
тежи за единицу пробега, вводимые для электромобилей, будут
замедлять продажи этих транспортных средств. Следует, однако,

154
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

иметь в виду, что в настоящее время правительственные налого-


вые льготы и субсидии, стимулирующие покупки электромоби-
лей, значительно превышают ожидаемые расходы их владельцев,
связанные с введением VMT-платежей.
Еще один подход заключается в создании системы, в рамках
которой водители могут добровольно перейти на уплату платежей
за единицу пробега. Цель здесь заключается не в увеличении на-
логовых поступлений в краткосрочной перспективе, но, скорее, в
демонстрации на примере этих волонтеров того факта, что новая
система работоспособна и ее распространение на всех водителей
вполне реальная перспектива. Такой подход принят в штате Оре-
гон; эта же концепция используется в рамках Нью-Йоркской ини-
циативы «Drive Smart».

Разработка формата VMT-платежей


со множеством юрисдикций

Основная идея пилотных проектов и исследований, пред-


принятых в США, заключается в создании формата VMT-плате-
жей, который может сочетать нескольких юрисдикций. Имеется в
виду формат, используемый на уровне нескольких штатов либо
национальном уровне и позволяющий вводить на местном уровне
дополнительные платежи за единицу пробега, взимаемые сверх
федеральных и штатных сборов.
Цель создания такого формата — справедливое распределе-
ние затрат на содержание, строительство/реконструкцию и экс-
плуатацию дорожной инфраструктуры, включая системы VMT-
платежей, на большее число водителей и тем самым обеспечение
увеличения суммарных поступлений в бюджет, а также снижение
доли затрат, требующейся для их администрирования.

***
Несмотря на все предпринимаемые усилия, перспектива то-
тального перехода налоговой системы США на систему VMT-
платежей все еще остается неопределенной. Многие из описанных
выше мероприятий находятся в стадии реализации; пока слишком
рано делать оценки соответствующих затрат и эффектов. Между
тем поступления по налогу на моторные топлива продолжают сни-

155
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

жаться; эксперты из числа наиболее рьяных алармистов говорят


даже о «конце великой эры американских хайвеев». Так что, обрете-
ние более мощного и стабильного источника финансирования до-
рожного хозяйства США остается крайне актуальной задачей.
В реалиях «Digital Age Transportation» наиболее перспектив-
ным решением этой проблемы становится именно внедрение системы
VMT-платежей. Соответственно, перспективы скорого внедрения
этой системы, безусловно, являются более оптимистическими, чем
это вытекает из опросов общественного мнения.

Франция: сеть скоростных


3.2. магистралей «Autoroutes»

Скоростные платные автомобильные магистрали во Франции


начали строить в 50-е годы прошлого века (табл. 3.5).
В настоящее время протяженность автомобильных маги-
стралей превысила 12 тыс. км (рис. 3.8). При этом магистральная
сеть (номинально составляющая всего 1,2% от общей сети) при-
нимает на себя основную нагрузку по обслуживанию междугород-
них и международных грузовых перевозок, а также легкового и
автобусного транзитного и туристического трафика.
Традиционно реализация проектов дорожного строительства
осуществлялась за счет стандартных механизмов бюджетного фи-
нансирования, при долевом участии центрального правительства и
региональных властей. Однако уже с 1970 г. акценты стали смещать-
ся в сторону расширения возможностей участия частного капитала
в рамках концессий либо партнерских контрактов. С 2004 г. от лица
государства во всех случаях выступает Агентство финансирования
транспортной инфраструктуры Франции (Agence de financement
des infrastructures de transport de France — AFITF).
AFITF не выполняет функции заказчика, владельца либо
управляющего, основные функции агентства — предоставление
инвестиционных субсидий или кредитов под конкретные проек-
ты федерального либо регионального уровня. Само агентство по-
лучает дотации от государства; в его распоряжение поступают,
кроме того, сборы с компаний-концессионеров, а также 40%
штрафов, взимаемых автоматическими системами контроля.

156
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Рис. 3.8. Современная сеть автомобильных дорог Франции

Государство также может передавать на определенный срок


концессионным обществам финансирование, строительство, ре-
монт и эксплуатацию платных дорог, взамен взимая с них дорож-
ную пошлину (дороги при этом остаются в собственности государ-
ства). Так, в 2005 г. государство передало контрольные пакеты акций
автодорог трем крупным компаниям: французской (Vinci construc-
tion), франко-австралийской (Eiffage-Macquarie) и испанской (Aber-
tis); в результате этих сделок государственная казна пополнилась на
15 млрд евро. За заключение подобных договоров и за управление
концессионными контрактами отвечает Главное дорожное управ-
ление. Оно контролирует и выполнение концессионерами свих обя-
занностей. В числе крупнейших французских концессионеров —

157
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ATMB (Autoroutes et Tunnel du Mont Blanc)19, CEVM, ESCOTA,


Sanef, SFTRF, ADELAC20. Строительством и обслуживанием осталь-
ных дорог по-прежнему занимается государство.

Таблица 3.5. История развития сети платных


автомагистралей и скоростных
автомобильных дорог Франции
Год Нормативно-правовые рамки Состояние скоростной
дорожной сети
1955 Французский закон о концессиях 1960–1969
Построено 1010 км

1970 Привлечение частного финанси- 1970–1979


рования: частным компаниям Построено 2723 км
разрешено выступать в качестве
концессионера

1988– Финансирование новых 1980–1989


2000 скоростных автомобильных дорог Построено 1782 км
с использованием доходов
от взимания платы с существую-
щих дорожных объектов / продле-
ние срока концессий для компен-
сации затрат

19
<http://www.atmb.com/fr/>.
20
<http://www.liane-autoroute.com/>.

158
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Окончание табл. 3.5


Год Нормативно-правовые рамки Состояние скоростной
дорожной сети
2006 Приватизация государственной 1990–2000
доли в компаниях-концессионерах Построено 1850 км

Рис. 3.9. Схема платных дорог и дорожных сооружений Франции

159
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Междепартаментское управление дорог (DIR) и региональные


службы, осуществляющие функции уполномоченного заказчика
(SMO), отвечают за национальные автомагистрали и «бесплатную»
сеть дорог национального уровня, технические службы департамента
и коммуны — за дороги уровня провинций и муниципий.
В 2004 г. был введен механизм реализации «дорожных» про-
ектов посредством заключения партнерских контрактов между
государством и частным сектором. В рамках таких контрактов го-
сударственные структуры взамен на долгосрочные платежи пре-
доставляют частным предприятиям трудовые ресурсы (в рамках
общественных работ), оборудование и финансирование.

Германия: создание системы


3.3. скоростных автомобильных магистралей
«Bundesautobahn»

Сеть автомобильных дорог Германии, бесспорно, является


одной из лучших в мире. Ее сводные характеристики и конфигу-
рация представлены в табл. 3.6 и на рис. 3.10.

Таблица 3.6. Сводные характеристики сети


автомобильных дорог Германии
Дороги по категориям Протяженность
сети, тыс. км
Дороги с твердым покрытием, 656
В том числе: 231
Междугородние дороги (Fernstraßen или Inter-urban roads)
В том числе:
Федеральные дороги (Bundesfernstraßen или Federal trunk 53,4
roads)
В том числе: 12,55
Автомобильные магистрали (Bundesautobahnen или Federal
motorways) 3,0
в том числе участки дорог, имеющие 6 и более полос движения
Федеральные скоростные автомобильные дороги (Bundesstraßen
или Federal highways) 40,7

Источник: <http://www.bmvi.de/DE/VerkehrUndMobilitaet/Verkehr-
straeger/Strasse/strasse_node.html>.

160
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Рис. 3.10. Конфигурация магистральной дорожной сети Германии

Источник: <http://www.germany-visa.info/img/auto_map.gif> (дата


обращения 28.07.2013).

161
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

В российском общественном сознании утвердилось убежде-


ние в том, что сооружением сети своих автобанов Германия, так
или иначе, обязана нацистскому режиму.
Это убеждение восходит к известному нацистскому мифу:
«в 1924 году, когда Гитлер сидел в тюрьме в Ландсберге после пив-
ного путча, ему приснилась Германия, пересеченная из конца в
конец отличными автомобильными дорогами, так что любой уго-
лок страны стал бы доступным каждому немецкому автовладель-
цу». Миф оказался удивительно живучим. Сегодня, 90 лет спустя,
сторонники тоталитарных доктрин уверенно утверждают: «Гитлер
оставил Германии свои автобаны». Их либеральные оппоненты не
спорят по существу, отвечая при этом, что, мол, «даже строитель-
ство автобанов не оправдывает преступлений гитлеризма».
На самом деле первый в мире местный автобан был открыт
еще в 1921 г. в Берлине, первый междугородний — в 1923 г. от
Милана в сторону Швейцарии. На 1926 г. был запланирован ввод
автобана «Кельн — Дюссельдорф», и в том же году было зареги-
стрировано Общество для подготовки автомобильной дороги
«Ганзейские города (Гамбург, Любек, Киль) — Франкфурт —
Базель». Формирование системы федеральных автомобильных
магистралей («Bundesautobahn») в Германии началось еще в конце
1920-х годов в соответствии с разработанной в то время
«Программой общественных работ». С начала 1930-х годов, т.е.
еще до прихода Гитлера к власти, программа строительства авто-
банов не имела равных в Европе. Предусматривалось построить 10
тыс. км дорог, обеспечив при этом создание более 30 тыс. рабочих
мест в дорожном строительстве.
С момента избрания Гитлера канцлером Германии масшта-
бы этой программы были значительно увеличены: к началу Второй
мировой войны число рабочих мест в дорожном строительстве
удвоилось21. Кроме того, программа получила мощнейшее пропа-
гандистское сопровождение, результаты которого сказываются по
сей день далеко за пределами страны. Что касается автобанов об-
разца 1930-х годов как таковых, то рудиментарные остатки этой
системы (двухполосные дороги с цементобетонным покрытием и

21
Воронцова С.Д. Приоритетные направления развития автомо-
бильных дорог в Российской Федерации // Проблемы современной эко-
номики. 2009. № 4. C. 359.

162
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

весьма скромными проектными параметрами) сохранились на


территории ГДР до конца 1980-х годов и подверглись коренной
реконструкции после воссоединения Германии.
В настоящее время сеть федеральных автомагистралей
(«Bundesautobahnen») и федеральных скоростных автомобильных
дорог («Bundesstraßen») Германии имеет очень мало общего с не-
мецкими дорогами, построенными в 1930-х годах.
Сети «Bundesautobahnen» и «Bundesstraßen» принимают на
себя:
y интенсивный трафик легковых автомобилей, порождае-
мый самыми высокими в Европе показателями автомоби-
лизации и мобильности населения22;
y интенсивный местный грузовой трафик, обслуживающий
значительную долю потребностей немецкой промышлен-
ности. Автомобильные грузовые перевозки продолжают
играть исключительно важную роль в национальной
транспортной системе, несмотря на многолетние усилия
бюрократии ЕС по переключению грузовой базы на же-
лезнодорожный и внутренний водный транспорт;
y значительные транзитные потоки различного назначе-
ния, порождаемые выгодным географическим располо-
жением страны в центре Европы.
На указанные дорожные сети приходится до 30% всей транс-
портной работы (автомобиле-километров пробега), выполняемой
на территории Германии.
Проектные нормы, призванные обеспечить непрерывное
скоростное движение на таких дорогах, предполагают выполне-
ние стандартных для международной практики условий:
y проезжие части разделены планировочным образом (т.е.
используется раздельное трассирование) либо посред-
ством широкой разделительной полосы; в каждом на-
правлении имеется 2–3 полосы, на подходах к крупней-
шим городам — 4 и более;
y пересечения с другими автомобильными и железными до-
рогами выполнены исключительно в разных уровнях;

22
Уровень автомобилизации Германии превышает отметку 600 ав-
томобилей на 1000 жителей, уровень мобильности — 18 тыс. пассажиро-
км на душу населения.

163
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

многоуровневые развязки имеют, как правило, эффектив-


ную конфигурацию, исключающую скрещивание разно-
направленных потоков;
y значительная часть протяженности дороги приходится на
искусственные сооружения эстакадного либо тоннельно-
го типа; в случае «трассирования по земле» дорога отгра-
ничена от местности изолирующими ограждениям и
экранами. Тем самым создаются условия для высокоско-
ростного движения с полной изоляцией от окрестной за-
стройки, местного трафика и, тем более, пешеходов;
y характерное расстояние между последовательными при-
мыканиями составляет 25–30 км и более; каждое примыка-
ние оборудовано переходными скоростными полосами;
y на дороге предусмотрены придорожные сервисные зоны,
комплексы современного инженерного обустройства и
ITS. Последние включают, в частности, системы видеона-
блюдения и знаки с переменной информацией, оповеща-
ющие водителей об условиях движения, изменениях по-
годных условий и режимов управления.
Правительство ФРГ является собственником сети федераль-
ных автомагистралей («Bundesautobahnen») и федеральных ско-
ростных автомобильных дорог («Bundesstraßen»); оно несет кон-
ституционную ответственность за ее обслуживание, расширение и
совершенствование.
Непосредственно дорожным строительством и управлением
дорогами занимаются власти федеральных земель под общим ру-
ководством Федерального министерства транспорта и цифровой
инфраструктуры23. Кроме того, федеральное правительство ока-
зывает финансовую поддержку местным властям на нужды содер-
жания и развития дорожной сети муниципального уровня.
Дорожное хозяйство ФРГ финансируется по казначейской
схеме: доход от двух «окрашенных» налогов — налога на мине-
ральное топливо и налога с владельцев транспортных средств —
поступает в бюджет, а затем направляется на развитие и содержа-

23
Название профильного федерального ведомства с 1998 г.: Bundes-
ministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BVDI). Ранее, в период с
1949 по 1998 гг., оно именовалось Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung.

164
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

ние дорог. За счет двух названных налогов и местных дорожных


сборов покрывается около 54% общих расходов на дорожное хо-
зяйство страны. Остальная часть финансируется за счет средств,
мобилизуемых по описанной выше системе «Toll Collect» на феде-
ральных автомагистралях и скоростных автомобильных дорогах, а
также посредством бюджетных трансфертов, формируемых за счет
налогов общего покрытия.
Следует отметить, что в Германии (в отличие от католиче-
ских стран Западной Европы — Франции, Италии, Испании) до
самого последнего времени не было платных автомобильных до-
рог. Единственное исключение составляли тоннели (например,
Warnow Tunnel и Herrentunnel) в районах альпийских горнолыж-
ных курортов, где платность вводится, скорее, для регулирования
автомобильного доступа в экологически-уязвимые горные райо-
ны, нежели как форма «Road Pricing». Историки транспорта ссы-
лаются по этому поводу на вердикт, вынесенный в XVI в. верхов-
ным трибуналом Священной Римской империи по иску конетор-
говца Кольхааса против землевладельца фон Тронке, перегоро-
дившего шлагбаумом дорогу из Берлина в Лейпциг и собиравшего
там плату за проезд. Такая практика была признана незаконной; с
тех пор этот запрет по факту соблюдается как в Германии, так и на
всей территории бывшей Священной Римской империи.
Исторический для немецкой практики поворот произошел в
начале 2015 г., когда Бундестаг по предложению Министерства
транспорта и цифровой инфраструктуры Германии одобрил зако-
нопроект, согласно которому на федеральных автомагистралях и
скоростных автомобильных дорогах с 2016 г. вводятся дорожные
пошлины (road tolls) для легковых автомобилей.
Администрирование указанных платежей будет производить-
ся с помощью высокотехнологичной «Electronic Tolling System»,
устроенной по аналогии с описанной выше системой «Toll Collect».
При этом новый закон предусматривает для немецких ав-
товладельцев автоматический вычет пошлины из суммы налога на
автомобиль. Таким образом, обязанности платить за проезд по фе-
деральным автомагистралям и скоростным автомобильным доро-
гам лягут в основном на водителей-нерезидентов. В кругу немец-
ких налогоплательщиков новые платежи станут дополнительным
обременением разве что для владельцев легковых автомобилей

165
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

коммерческого назначения, пробег которых по указанным доро-


гам, умноженный на ставку дорожной пошлины, превысит вели-
чину местного транспортного налога.
Перспективное развитие национальной сети автомобиль-
ных дорог Германии определяется Национальной программой
развития транспортной инфраструктуры (Das Bundesverkehrswe-
geplan — BVWP24), впервые разработанной в 1970-е годы и с тех
пор регулярно обновляемой. В этой программе определены новые
объекты строительства и реконструкции в соответствии с их при-
оритетностью. Национальная программа финансируется в основ-
ном федеральным правительством, однако в последние годы все
активнее внедряются различные формы государственно-частного
партнерства. Так, для расширения существующей сети федераль-
ных автомагистралей и скоростных автомобильных дорог на рубеже
2000–2010 гг. стала внедряться практика государственно-частного
партнерства в форматах «A-Model» и «F-Model».
Формат «A-Model» предусматривает предоставление кон-
цессионеру из федерального бюджета до 50% от всего объема
средств, необходимых для нового строительства. Возмещение
оставшейся части затрат концессионера ведется путем перерас-
пределения доходов от пропуска тяжелых грузовиков, мобилизуе-
мых с помощью упомянутой «Electronic HGV Tolling System». В ту
же модель планируется вписать вводимые с 2016 г. платежи вла-
дельцев легковых автомобилей. В обязанности концессионера
входят проектирование, строительство, управление и обслужива-
ние дороги. Срок контракта — 30 лет.
Формат «F-Model» предусмотрен для строительства мостов
и тоннелей. В его рамках концессионер привлекает финансирова-
ние, строит и затем обслуживает объект. Возмещение затрат он
получает, напрямую взимая плату за проезд со всех типов транс-
портных средств. Срок контракта — те же 30 лет.
Опыт строительства дорог в Германии полностью подтверж-
дает лозунг, размещенный на официальном сайте Федерального
министерства транспорта и цифровой инфраструктуры (BVDI):
«Мобильность является ключевым фактором для экономического
роста, занятости и участия человека в общественной жизни».

24
<http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/UI/bundesverkehr-
swegeplan.html>.

166
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

3.4. Опыт Японии

Дороги в Японии в неслыханно плохом состоянии.


Никакая другая промышленно развитая нация
так не пренебрегала системой автомобильных дорог.
Watkins Report, Всемирный банк (8 августа 1956 г.)

Рис. 3.11. Национальная автомагистраль «Shiojiri Pass»


(National Highway Route 20), 1956 г.

Цитированная оценка была вполне справедливой: к середи-


не 1950-х годов на долю дорог с твердым покрытием приходилось
менее четверти от общей протяженности национальной дорожной
сети Японии.
В стране шло активное восстановление национальной эко-
номики, в том числе автомобилестроения. По мере восстановле-
ния производства гражданской продукции в концернах Toyota,
Nissan, Mitsubishi и др. начался активный рост автомобилизации
населения и бизнеса. Дорожная сеть страны никоим образом не
соответствовала растущим потребностям в грузовых перевозках и
новым реалиям транспортного поведения японского среднего
класса. Создание современной дорожной сети стало бесспорным
условием для продолжения экономического роста. Вопрос состо-
ял в выборе модели дорожного финансирования, т.е. между
налогово-бюджетной схемой или платными дорогами. С учетом
бюджетных обстоятельств середины 1950-х годов и рекомендаций

167
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Всемирного банка (которые с тех пор адресуются всем странам, на-


ходящимся в стадии реформирования национальной экономики25),
выбор был сделан в пользу платных дорог.
В 1956 г. была учреждена корпорация Japan Highway Public
Corporation (JH), ориентированная на создание современной сети
платных автомобильных дорог. Позже были созданы аналогичные
корпорации для строительства автомагистралей и скоростных авто-
мобильных дорог в урбанизированных районах страны: в агломера-
ции «Токио — Йокогама» (1959) и регионе «Осака — Кобе — Киото»
(1962). Согласно закону, принятому в 1956 г.26, в число платных до-
рожных сооружений должны были входить:
y автомагистрали и скоростные автомобильные дороги (free-
way & expressway) национального значения;
y автомагистрали и скоростные автомобильные дороги го-
родских агломераций;
y внеклассные мосты, в том числе — мост Сэто27 («Великий
мост через пролив»), соединяющий острова Хонсю и
Сикоку;
y ряд внегородских дорог, не относящихся к классам авто-
магистралей или скоростных автомобильных дорог.
Строительство платных дорог финансируется за счет трех
источников:
y бюджетных кредитов;
y банковских кредитов;
y льготных дотаций или субсидий, предоставляемых непо-
средственно из государственного бюджета либо из средств
уполномоченных государственных организаций.
Средства, полученные из первого и второго источников,
должны быть погашены за счет взимания платы за проезд. Субсидии
и льготные дотации предоставлялись на безвозвратной основе; на
практике их удельный вес не превышал 12%.

25
Вполне аналогичные рекомендации эксперты МБРР давали
Правительству РФ в начале 1990-х годов.
26
Платные дороги — Toll Roads system. Report of a Seminar-cum —
Study Tour. Japan / United Nations. N.Y., 1989. C. 1–509.
27
Строительство этого моста было завершено только в 1988 г. и
обошлось примерно в 9 млрд долл.

168
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

В этих условиях тарифы должны были обеспечить возврат


долговой части финансирования (т.е. 90% и более суммарных ин-
вестиций), плюс к этому — покрыть 100% затрат на содержание
платных дорожных объектов, включая затраты на высокотехноло-
гичные системы управления дорожным движением. Понятно, что
в японских условиях никаких реальных «бесплатных» альтернатив
платным дорогам не предусматривалось. Соответственно, приня-
тая в Западной Европе логика отнесения платных дорог к сегмен-
ту бизнес-класса дорожного хозяйства здесь не работала.
Еще одно принципиальное отличие от европейского опыта
состояло в том, что платные дороги должны были оставаться тако-
выми не более чем на срок (обычно 30-летний) возврата кредитов,
привлеченных на их строительство. Ряд внегородских дорог, со-
оруженных в 1970-е годы и не входящих в национальную скорост-
ную сеть, был в самом деле переведен в разряд бесплатных.
Для автомагистралей и скоростных автомобильных дорог,
особенно тех из них, которые проложены в японских агломераци-
ях, перевод в бесплатный статус вряд ли может быть реализован на
практике: платный доступ выполняет здесь не только фискальную
функцию, но является важным инструментом управления трафи-
ком и транспортным поведением жителей.
Реализация японской дорожной программы прошла весьма
успешно (рис. 3.12). Сеть скоростных дорог в стране в настоящее
время является не только высокоплотной, но и одной их лучших в
мире по техническому уровню.
В настоящее время тарифы за 1 км пробега легкового автомо-
биля малого класса составляют порядка 20 иен (0,2 евро) и весьма
незначительно различаются на разных участках национальной сети,
за исключением разве что дороги «Киото — Осака», практически
полностью трассированной в варианте городского фривея.
Тарифы за 1 км пробега прочих автомобилей превышают ба-
зовое значение в 1,25 раза для легковых автомобилей среднего и
более высокого класса, в 2 раза для грузовых автомобилей боль-
шого класса, в 3,5 раза для автопоездов.
По данным транспортного ведомства Японии28, суммарный
годовой пробег по платным дорогам страны составляет порядка

28
Ministry of Land, Infrastructure Transport and Tourism. Roads in
Japan 2012 — Arterial High-standard Highways (PDF) (retrieved 22.08.2013).

169
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

70 млрд автомобиле-км, что обеспечивает объем платежей на сум-


му свыше 1,4 трлн иен (14 млрд евро).

Рис. 3.12. Протяженность сети платных дорог Японии


(Freeways & Expressways)

Таблица 3.7. Тарифы на платных дорогах Японии


Покилометровый Каго- Фукуока Хиро- Осака Киото Нагоя Аомори
тариф, евро сима сима

Токио 0,20 0,21 0,20 0,22 0,21 0,23 0,20

Аомори 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,20

Нагая 0,20 0,20 0,21 0,18 0,23

Киото 0,21 0,21 0,23 0,40

Осака 0,18 0,19 0,17

Хиросима 0,21 0,22

Фукуока 0,20

Уровень тарифов на японских дорогах значительно выше


любых зарубежных аналогов (рис. 3.13), что связано с рядом объ-
ективных обстоятельств.

170
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Рис. 3.13. Сравнительный уровень тарифов


на платных дорогах стран мира (Япония = 100%)

Главным фактором является здесь минимальный, по миро-


вым меркам, уровень безвозвратного государственного субсиди-
рования, составляющий, как было отмечено выше, примерно 12%
суммарных инвестиций. Для сравнения, в Италии аналогичные
субсидии составляли до 30%29, во Франции — до 37%, в Южной
Корее — до 50%.
Следует также иметь в виду исключительно высокую стои-
мость строительства дорог в Японии, обусловленную рядом объ-
ективных факторов:
y характером рельефа, который значительно повышает долю
искусственных сооружений (тоннелей, мостов, эстакад) в
общей протяженности дороги;
y высокой стоимостью земельных участков, подлежащих вы-
купу при подготовке строительства (цены на землю при-
мерно в 5 раз выше, чем в США);
y высокой сейсмичностью, которая требует соблюдения
особых норм, обеспечивающих устойчивость искусствен-
ных сооружений.

29
Данные по компании Autostrade и ее дочерним предприятиям:
<http://www.autostrade.it/it/home>.

171
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Существенным субъективным фактором, повышающим сто-


имость дорожного строительства в Японии, является дороговизна
труда: заработная плата в строительном секторе здесь почти в 2 раза
превышает аналогичные издержки в других странах.
В итоге затраты на сооружение сопоставимых дорожных
объектов в Японии примерно в 2 раза выше затрат в США. При
этом японские эксперты отмечают, что при элиминировании фак-
торов удельного веса искусственных сооружений, цен землеотво-
да и зарплаты строительные цены были бы практически равными:
2,33 млрд иен/км в Японии и 1,91 млрд иен/км в США30.
В 2005 г., т.е. через полвека после начала японской дорожной
реформы, правительство, возглавляемое тогда премьер-министром
Дзюнъитиро Коидзуми, приняло решение о приватизации государ-
ственных компаний платных дорог. Были приватизированы: упо-
мянутая выше корпорация JH, Корпорация скоростных дорог в го-
родских агломерациях (Metropolitan Expressway Public Corporation),
Управляющая компания скоростными дорогами — обходами горо-
дов Осака, Кобе и Киото (Hanshin Expressway Public Corporation),
Дирекция моста Хонсю — Сикоку.
Одновременно корпорация JH была разделена на три ком-
пании по географическому признаку: восточную (East Nippon
Expressway Company, или E-NEXCO), центральную (С-NEXCO) и
западную (W-NEXCO). При этом Дирекция моста Хонсю —
Сикоку вошла в состав W-NEXCO.
На момент приватизации государственные компании плат-
ных дорог покрывали доходами от проездной платы выручкой не
более 1/3 своих расходов. Соответственно, порядка 2/3 необходи-
мых средств привлекались за счет облигационных займов, креди-
тов частных банков и — в подавляющей своей части — за счет го-
сударственных ссуд. Проводя приватизацию корпораций платных
дорог, правительство рассчитывало на существенные перемены в
этих пропорциях. Учитывая сильную инерционность экономиче-
ских процессов в рассматриваемой сфере, а также исключительно
высокую политическую чувствительность вопроса о тарифах на
платных дорогах, пока что нет оснований судить о решительном
успехе проведенной реформы.

30
Tomoyuki Fujijno. Ph.D. East Nippon Expressway Co., Ltd (NEXCO
East) ADB/JICA Tajik Seminar. 2009. November 4.

172
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Строительство сети автомобильных


3.5. магистралей в Китае «National Trunk
Highway System of China»

В 1978 г., т.е. к началу экономических реформ Дэн Сяопина,


дорожная сеть Китая находилась в зачаточном состоянии: общая
протяженность сети составляла 890 тыс. км, подавляющая часть
из которых приходилась на дороги низших технических катего-
рий; автомобильных дорог высших категорий не было как тако-
вых. С середины 1980-х годов, и особенно в период 1995–2015 гг.,
здесь наблюдается так называемое китайское дорожное чудо.
Для начала была решена традиционная для развивающихся
стран проблема дефицита средств на дорожное строительство.
В 1984 г. Госсоветом КНР было принято решение о введении ста-
бильных источников финансирования дорожного хозяйства. Было
установлено шесть категорий сборов: платежи за пользование до-
рогами, сборы на содержание дорог и переправ, перевозочные и
административные сборы, а также надбавки за проезд по дорогам
высших технических категорий, которые еще предстояло постро-
ить. В качестве иных источников было решено использовать ак-
цизы на моторные топлива и дополнительные пошлины при по-
купке автомобилей.
Уже к началу 1990-х годов пункты сбора платежей появились
на всех более-менее проезжих дорогах, местами каждые 15–20 км.
Есть все основания считать, что за всю 2,5-тысячелетнюю исто-
рию существования формата «Tolls and Turnpikes» он не получал
столь массового распространения.
Одновременно с введением тотальной платности проезда в
Китае начался настоящий дорожный бум. Частные компании-
концессионеры, обеспеченные стабильным потоком доходов от
сбора проездной платы, получали долгосрочные кредиты Нац-
банка Китая, привлекали средства зарубежных этнических китай-
цев, выходили на мировые финансовые рынки и развернули до-
рожное строительство в объемах, не наблюдавшихся ранее в ми-
ровой практике. При этом они заведомо не испытывали дефицита
местных дорожно-строительных материалов (гранитного щебня,
песка, цемента) и дешевой, дисциплинированной рабочей силы.

173
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

К 1999 г. общая протяженность автомобильных дорог страны


составила 1350 тыс. км, к концу 2014 г. — 4356 тыс. км. Соответствен-
но, коэффициент Энгеля31 достиг отметки 3,8, а плотность сети —
45,4 км/100 кв. км. Достигнутые значения в десятки раз превышают
показатели Китая прошлых десятилетий (табл. 3.8).

Таблица 3.8. Развитие сети автомобильных дорог в Китае


Год Протяженность, тыс. км Плотность, км/100 кв. км
1949 80,7 0,84
1978 890 9,3
1999 1 350 14,1
2008 3 730 38,86
2013 4 356 45,24

Особого внимания заслуживают успехи Китая в строитель-


стве дорог высших технических категорий — автомагистралей и
скоростных автомобильных дорог.
В 1988 г. была запущена в эксплуатацию первая автомобиль-
ная магистраль «Шанхай — Цзядин» протяженностью 18,5 км.
После чего были также построены автомобильные магистрали
«Шэньян — Далянь» и «Пекин — Тяньцзинь — Тангу» общей про-
тяженностью 375 км и 143 км соответственно. С середины 1990-х
годов строительство дорог высших технических категорий шло в
Китае возрастающими темпами.
К началу 2015 г. протяжность сети «National Trunk Highway»
составила около 112 тыс. км32 (рис. 3.14), что в 1,5 раза больше
протяженности «Interstate Highway System». Таким образом, до-
рожная программа Дэн Сяопина превзошла «мировой рекорд»,
принадлежавший ранее программе Эйзенхауэра.
В настоящее время сеть автомобильных магистралей охва-
тывает территорию с населением 1 млрд человек, соединяет все
провинции Китая и связывает все крупные города (с населением

31
Коэффициент Энгеля — коэффициент плотности автомобиль-
ных дорог; показывает уровень обеспеченности транспортом населения
территории; определяется как отношение плотности автодорог к корню
квадратному от плотности населения.
32
China Statistical Yearbook. 2015.

174
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

более 500 тыс. человек), а также средние города (с населением бо-


лее 200 тыс. человек). Средняя скорость движения возросла с
30 км/ч в 1985 г. до 64 км/ч в 2006 г.33
Развитие сети «National Trunk Highway» привело также к фор-
мированию интегрированной транспортной системы: трассы связы-
вают между собой не только крупные населенные пункты, но и все
ключевые железнодорожные узлы, морские и речные порты, аэро-
порты.
Одновременно с сооружением магистральной сети высоки-
ми темпами шло строительство местных дорог. Данная мера, на-
ряду с очевидными эффектами в сфере территориального разви-
тия, обеспечивает высокую загрузку сети «National Trunk Highway»
и позволяет сократить срок окупаемости инвестиций.
В значительной степени повысился уровень транспортной
подвижности населения: время подъезда к автомагистралям в сред-
нем составляет 30 мин — для осуществления поездок в восточной
части страны, 1 ч — в центральном Китае и 2 ч — для западных ре-
гионов.

Рис. 3.14. Протяженность сети «National Trunk Highway»,


1988–2015 гг.

33
<http://cyberleninka.ru/article/n/prioritetnye-napravleniya-razvitiya-
avtomobilnyh-dorog-v-rossiyskoy-federatsii> (дата обращения 02.12.2014).

175
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Рис. 3.15. Сравнение динамики развития сетей автомагистралей


и скоростных автомобильных дорог США и Китая

Таблица 3.9. Классификация дорог в Китае


(данные на 2011 г.)*
Тип высоко- Ширина Интенсивность Срок Протяженность до-
скоростных дорожного трафика, тыс. служ- рог от длины всей
дорог полотна, м авт./сут. бы, лет дорожной сети, %
Автомагистрали 28 25–100 20 2,1
(expressway)
Класс 1 25,5 1,5–30 20 1,7
Класс 2 12 3–7,5 15 7,8
Класс 3 8,5 1–4 10
Класс 4 7 0,2–1,5 10 54

* Примечание в статистическом ежегоднике Китая: «Length of High-


ways refers to the actual length of highways at the end of reference period. It
covers public roads running vehicles among cities, city and rural areas,
township (villages), highways passing through streets at small cities and
towns, length of bridges and tunnels, width of ferry piers. It does not in-
clude the length of streets in cities, dead end highways, the length of
streets built for agricultural (forest) production and inside factories
(mines). It can only be calculated with the actual mileage having been
completed, checked and accepted or put into operation».

176
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

В целом можно сказать, что в Китае сложилась охватываю-


щая всю страну сеть автомобильных дорог, состоящая из рацио-
нально расположенных, соединенных воедино магистральных и
вспомогательных дорог, которая позволила перераспределить ре-
сурсы и рабочую силу из стагнирующих секторов экономики в от-
расли, способные обеспечить долгосрочный экономический рост.
Весьма любопытно сравнить динамику развития сетей авто-
магистралей и скоростных автомобильных дорог США и Китая
(рис. 3.15). Судя по набранным темпам роста и смещению эпи-
центра активности этого роста в ранее малоосвоенные Северо-
западные районы Китая, в этой стране уже в краткосрочной пер-
спективе будет пройдена отметка, соответствующая не протяжен-
ности Interstate (77 тыс. км), но протяженности «National Highway
System» (254 тыс. км).

Рис. 3.16. Карта «National Expressway Network»

177
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Смена финансовой модели; оценки эффективности

Для местных экспертов и зарубежных наблюдателей не были


секретом не только преимущества, но и очевидные дефекты «плат-
ности по-китайски». Распыление потоков кэша по десяткам тысяч
точек аккумуляции создавало идеальную почву для местного про-
извола и масштабной коррупции. Так, по сообщению агентства
«Синьхуа», контролирующие органы выявили в 2008 г. несколько
тысяч незаконно установленных пунктов сбора проездной платы,
на которых было присвоено свыше 3 млрд долл. выручки.
По мере роста автомобильного парка и интенсивности дви-
жения многие из этих точек становились местами возникновения
заторов. Кроме того, принятая система означала неприкрытую
практику двойного налогообложения всех владельцев и водителей
автомобилей: во-первых, в цене бензина, во-вторых, непосред-
ственно на дороге.
Китайские автомобилисты все это терпели. Без большой на-
тяжки можно сказать о том, что еще 20 лет назад за пределами
больших городов в Китае вообще не было ни автомобильных до-
рог, ни автомобилей. Примерно 3/4 из всех китайских водителей
сели за руль в 2000-е годы, так что по иным дорогам, кроме как
новым и платным, в массе своей они никогда не ездили. Разумеется,
мало кто из них знал о «западных ценностях» типа исключения
двойного налогообложения и защиты прав потребителя.
К 2008–2009 гг. ситуация стала меняться. В ряде провинций
состоялись забастовки и публичные выступления таксистов и про-
фессиональных перевозчиков, которые протестовали против не-
допустимо высоких цен на бензин и дорожных сборов, т.е., по
сути, против двойного налогообложения.
Местные эксперты давно пришли к выводу о необходимости
перехода на западную, налоговую схему дорожного финансирова-
ния. Введение налога на моторные топлива как альтернатива мас-
совой платности дорог впервые было предложено еще в 1994 г. од-
нако реформа была задержана из-за опасения, что эта мера будет
слишком обременительной для крупных потребителей нефти.
Окно возможностей для такого перехода открылось в связи с па-
дением мировых цен на нефть.
В январе 2009 г. китайские власти осуществили системную
радикальную реформу в сфере ценообразования на топливном
рынке и дорожного налогообложения.

178
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Правительство отменило сборы и платежи, которые взима-


лись с водителей непосредственно на дорогах. В совместном цир-
куляре, направленном национальной комиссией по развитию и
реформе, министерством финансов, министерством транспорта и
государственной налоговой службой в адрес администраций до-
рог и транспортных властей всех уровней, была запись, которую
имеет смысл процитировать дословно:
…провести ревизию всех пунктов сбора выручки и отправить
на слом34 те из них, где собирались шесть отменяемых катего-
рий платежей за пользование дорогами и переправами.
Одновременно налог с розничной продажи бензина был по-
вышен с 0,2 юаня35 за литр до 1 юаня; на дизельное топливо — с 0,1
до 0,8 юаня. Кроме того, воспользовавшись спадом мировых цен
на нефть, китайское правительство значительно (на 12–20%) сни-
зило регулируемые оптовые цены на нефтепродукты, что позво-
лило избежать шокового роста розничных цен на горючее.
С начала реформы прошло уже шесть лет. Судя по темпам до-
рожного строительства, она оказалась вполне успешной. Платность
проезда сохранилась в своем естественном сегменте — на отдель-
ных участках сети «National Trunk Highway». Удалось решить очень
непростую задачу справедливого и транспарентного распределе-
ния централизованно собираемых налоговых доходов между до-
рожными администрациями, многие из которых — частные кон-
цессионеры с долгосрочными обязательствами.
По заказу Азиатского банка развития и Еврокомиссии была
разработана эконометрическая модель для оценки воздействия
развития сети автомобильных дорог на экономический рост и со-
кращение бедности в Китае36. При построении модели использо-
вались статистические данные в разрезе провинций КНР за 1982–
1999 гг. В исследовании отдельно проанализировано воздействие
автомобильных дорог высших технических категорий (автомаги-

34
В английском официальном переводе агентства «Синьхуа» фигу-
рирует брутальный глагол «to scrap».
35
1 юань = 0,16 долл.
36
International Food Policy Research Institute. Development, econom-
ic growth and poverty reduction in China [Электронный ресурс]. <http://
www.ifpri.org/sites/default/files/publications/dsgdp12.pdf> (дата обращения
4.12.2014).

179
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

стралей и скоростных автомобильных дорог) и дорог более низких


категорий (преимущественно сельских).
Строительство каждого нового километра дороги высших
технических категорий обусловливает прирост регионального
внутреннего продукта на 1,7 млн юаней, дороги низших катего-
рий — на 1,1 млн юаней. Эффект от строительства обоих типов
дорог максимален в Юго-Восточном экономическом районе, ми-
нимален — в Северо-Западном (табл. 3.8).

Таблица 3.8. Прирост регионального внутреннего


продукта при увеличении протяженности
дорог на 1 км в 2001 г., китайских юаней
(курс юаня в 2001 г. составлял около
8,3 юаня/долл.)
Экономический район Прирост ВРП, млн юаней в ценах 2001 г.
(8,3 юаня = долл.)
Дороги Дороги
«высших категорий» «низших категорий»
Северо-Восточный 1,57 1,33
Северный 1,58 1,61
Северо-Западный 1,11 0,42
Центральный 1,61 0,89
Юго-Восточный 2,25 3,65
Юго-Западный 1,73 0,46
Южный 1,79 1,39
Среднее значение 1,73 1,16

3.6. Сравнительные характеристики


дорожных сетей стран мира

Представленные в разделах 3.1–3.5 «истории успехов» раз-


вития дорожных сетей в ряде стран, занимающих лидирующие
позиции в рассматриваемом сегменте инфраструктуры, было бы
целесообразно дополнить некоторыми сводными характеристи-
ками, взятыми по широкой страновой выборке.

180
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Ключевой из этих характеристик является протяженность


сети как таковая (табл. 3.9). Для измерения этого показателя в ми-
ровую статистику принято включать все дороги с твердым покры-
тием, а также грунтовые дороги, состоящие на учете националь-
ных дорожных администраций. Не меньший интерес представля-
ет протяженность сети, нормированная по отношению к площади
национальной территории (рис. 3.17, табл. 3.9), численности на-
селения (рис. 3.18, табл. 3.9) либо к некоторому агрегату двух этих
показателей. Самым популярным из них является коэффициент
Энгеля37, в рамках которого плотность сети корректируется сооб-
разно фактической плотности населения, нивелируя в какой-то
степени наличие необжитых территорий (рис. 3.19, табл. 3.9).

Рис. 3.17. Плотность автомобильных дорог в странах мира,


км на 1000 кв. км площади территории

37
Коэффициент Энгеля (KE, безразмерная величина) вычисляет-
ся по формуле: KE = aL/ PA, где L — протяженность сети (тыс. км); P —
население (тыс. человек); A — территория (тыс. кв. км), α = 100 — кали-
бровочный размерный множитель.

181
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Рис. 3.18. Плотность автомобильных дорог, км на 1000 жителей

Рис. 3.19. Коэффициент Энгеля по странам мира

Плотность автомобильных дорог на 1000 кв. км площади


территории страны в Российской Федерации в 6–24 раз меньше
по сравнению с зарубежными странами (во Франции — 1523 км,

182
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

в Великобритании — 1619 км, в Германии — 1805 км, в Индии —


1480 км, США — 670 км, в Китае — 454 км).
По значению протяженности автодорог на 1000 жителей Рос-
сия в 2–3 раза уступает Канаде, Австралии, Индии, Великобритании,
в 4–5 раз — США, Германии, Франции, Испании, более чем в
10 раз — Швеции.

Таблица 3.9. Дорожные сети стран мира


Страна Протяжен- Плотность Протяженность Коэффи-
ность дорожной сети, сети, км на циент
сети, км км/1000 кв. км 1000 жителей Энгеля
США 6 586 610,00 670,28 20,7 11,77
Индия 4 865 000,00 1 479,80 3,9 7,60
Китай 4 356 200,00 453,93 3,2 3,80
Бразилия 1 751 868,00 226,30 8,6 4,42
Россия 1 396 000,00 75,04 9,5 2,68
Япония 1 210 251,00 3 203,12 9,5 17,46
Канада 1 042 300,00 104,39 29,4 5,54
Франция 1 028 446,00 1 522,68 15,6 15,41
Австралия 823 217,00 91,38 34,9 5,65
Испания 681 298,00 1 349,69 14,6 14,06
Германия 644 480,00 1 805,16 8,0 12,01
Швеция 572 900,00 1 273,21 59,4 27,50
Италия 487 700,00 1 618,44 8,0 11,40
Индонезия 437 759,00 229,85 1,7 2,00
Турция 426 906,00 546,91 5,6 5,52
Польша 423 997,00 1 355,99 11,0 12,22
Великобритания 394 428,00 1 619,10 6,1 9,95
Мексика 374 262,00 189,74 3,1 2,44
ЮАР 362 099 296,82 7,5 4,70
Пакистан 260 760 324,35 1,4 2,12
Бангладеш 259 678 1 803,32 1,6 5,31
Аргентина 231 374 83,22 5,4 2,13
Вьетнам 222 179 670,81 2,4 4,02
Саудовская 221 372 102,98 7,2 2,72
Аравия
Филиппины 217 456 725,42 2,1 3,86

183
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Продолжение табл. 3.9


Страна Протяжен- Плотность Протяженность Коэффи-
ность дорожной сети, сети, км на циент
сети, км км/1000 кв. км 1000 жителей Энгеля
Румыния 198 817 834,00 9,1 8,72
Нигерия 193 200 209,14 1,1 1,52
Таиланд 180 053 350,90 2,6 2,99
Иран 172 927 104,93 2,1 1,50
Украина 169 496 280,80 4,0 3,34
Колумбия 164 257 143,86 3,6 2,27
Венгрия 159 568 1 715,23 15,9 16,53
ДР Конго 153 497 65,45 2,0 1,14
Бельгия 152 256 4 987,42 14,6 26,96
Нидерланды 135 470 3 262,14 8,1 16,22
Чехия 128 512 1 629,50 12,2 14,12
Греция 117 533 890,69 10,9 9,86
Алжир 108 302 45,47 2,8 1,14
Австрия 107 262 1 278,89 12,8 12,78
Республика 103 029 1 033,18 2,1 4,66
Корея
Ливия 100 024 56,85 1,8 1,00
Малайзия 98 721 299,29 3,3 3,13
Сирия 97 401 525,98 4,3 4,78
Шри-Ланка 97 286 1 482,79 4,5 8,16
Зимбабве 97 267 248,92 7,4 4,29
Ирландия 96 602 1 374,67 21,0 17,00
Венесуэла 96 155 104,92 3,4 1,88
Беларусь 94 797 456,63 10,0 6,76
Новая Зеландия 93 576 348,28 20,8 8,51
Норвегия 92 946 241,30 18,4 6,66
Буркина-Фасо 92 495 337,33 6,6 4,72
Египет 92 370 92,24 1,1 1,00
Казахстан 91 563 33,60 5,3 1,33
Замбия 91 440 121,50 6,4 2,79
Узбекистан 83 496 186,62 2,7 2,26
Португалия 82 900 899,61 7,7 8,31
Литва 80 715 1 236,05 26,4 18,07

184
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Окончание табл. 3.9


Страна Протяжен- Плотность Протяженность Коэффи-
ность дорожной сети, сети, км на циент
сети, км км/1000 кв. км 1000 жителей Энгеля
Чили 80 505 106,35 4,7 2,23
Кот-д'Ивуар 80 000 248,09 3,6 2,98
Перу 78 829 61,34 2,8 1,31
Танзания 78 821 83,39 1,6 1,17
Финляндия 78 821 232,90 15,2 5,95
Уругвай 77 732 441,12 22,8 10,04
Дания 72 362 1 679,17 13,0 14,75
Йемен 71 300 135,05 2,8 1,95
Швейцария 71 298 1 726,97 8,9 12,41
Уганда 70 740 299,69 2,0 2,47

Ранжирование по коэффициенту Энгеля (так же как и по


обоим показателям плотности), безусловно, не является универ-
сальным: нет оснований считать, что, к примеру, Швеция обеспе-
чена дорожной сетью лучше, нежели США или Италия. В то же
время такое ранжирование чрезвычайно информативно для срав-
нения стран с сопоставимыми масштабами территории и паттер-
нами расселения: очевидно, к примеру, что российский показа-
тель полезно сопоставлять с канадским или австралийским, но
вполне бессмысленно — с показателями компактных и плотно за-
селенных стран Западной Европы.
Также представляется весьма информативным двумерное
ранжирование по показателям плотности сети, вычисленным по
отношению к площади территории и к населению (рис. 3.20).
Выше «зеленой изокванты», соответствующей значению ко-
эффициента Энгеля 12, находятся координатные точки стран
Западной Европы и Европы. Между изоквантами, соответствую-
щими значениям коэффициента Энгеля от 6 до 12, находятся, в
основном, страны с обширной территорией и высокоразвитой до-
рожной сетью, такие как США, Канада, Австралия, Индия. Между
изоквантами, соответствующими значениям коэффициента Энге-
ля от 3 до 6, находятся страны «догоняющей» автомобилизации —
Китай, Бразилия, ЮАР, Республика Корея и др. В странах, у кото-
рых коэффициент Энгеля менее 3, процесс первичного дорожного

185
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

освоения национальной территории нельзя считать сколько-ни-


будь завершенным.
Следует подчеркнуть, что протяженность сети (и все производ-
ные этого показателя) характеризуют не более чем степень первич-
ного дорожного освоения национальной территории. Основная
часть общей протяженности сети даже в наиболее развитых странах
всегда приходится на местные дороги невысоких технических кате-
горий.

Рис. 3.20. Двумерная классификация дорожных сетей

Между тем для обеспечения скоростного сообщения, освое-


ния высокоинтенсивного трафика, пропуска грузовых автомоби-
лей с высокими осевыми нагрузками требуется развитая сеть ма-
гистральных дорог высших технических категорий — автомаги-
стралей и скоростных автомобильных дорог. Выше были пред-
ставлены данные о динамике развития подобных сетей в США и
Китае. На рис. 3.21 представлены данные о развитии в 2000-е годы

186
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

сети автомагистралей и скоростных автомобильных дорог в Японии


и ряде стран ЕС. Хотя автомагистрали составляют незначительную
долю от протяженности всей дорожной сети европейских госу-
дарств, их длина более чем утроилась за последние 30 лет.
Легко видеть, что протяженность сетей дорог высших техни-
ческих категорий продолжает расти во многих развитых странах,
причем в ряде из них — весьма быстрыми темпами: в Японии — на
68%, в Испании — на 63 %.

Рис. 3.21. Протяженность дорог высших технических категорий


в странах ЕС и Японии

Современное состояние сети


3.7. автомобильных дорог
Российской Федерации

Эпоха массовой автомобилизации началась в России на ру-


беже 1980–1990 гг. (рис. 3.22, табл. 3.10).
Соответственно в 1990-е годы страна столкнулась с необхо-
димостью одновременного решения двух, сугубо различных по
своей природе задач развития дорожного хозяйства:

187
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

y требовалось завершить процесс пионерного дорожного


освоения национальной территории, т.е. решить пробле-
му бездорожья;
y одновременно проявилась насущная потребность разви-
тия дорожной сети сообразно растущему уровню автомо-
билизации населения и бизнеса, а также реальной струк-
туре парка по осевым нагрузкам и грузоподъемности.
Заметим, что такое совмещение характерно в первую оче-
редь для стран поздней, «догоняющей» автомобилизации — Япо-
нии, Кореи, Китая.

Рис. 3.22. Динамика увеличения парка автотранспортных


средств

Описанный выше опыт зарубежных стран показывает, что для


эффективного решения этих исторических задач требуется наличие
мощных и стабильных источников финансирования развития и со-
держания национальной дорожной сети: либо в рамках той или
иной налогово-бюджетной модели, либо за счет широкого приме-
нения механизмов платности. К сожалению, в России так и не уда-
лось достичь устойчивого национального согласия по этому ключе-
вому вопросу. Внедрение стандартных для мировой практики пла-
тежных (в том числе, фискальных) механизмов регулирования
спроса-предложения на ресурсы дорожной сети, крайне необхо-
димое в условиях ускоренного роста автомобильного парка, шло
медленно и с чрезмерной оглядкой на привычные для автомоби-
листов навыки бесплатного доступа.

188
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Таблица 3.10. Основные показатели автомобильного парка


в Российской Федерации за период
1995–2013 гг.
Показатели 1995 г. 2001 г. 2005 г. 2010 г. 2012 г. 2013 г.
1. Количество автотранспорт- 17,61 26,05 31,30 40,66 45,47 48,38
ных средств, млн ед., всего

В том числе: 14, 20 21, 20 25,60 34,35 38,8 41,43


Легковых автомобилей,
млн ед.
Грузовых, включая пикапы 2,90 4,20 4,93 5,41 5,77 6,05
и легковые фургоны,
млн ед.
Автобусы, млн ед. 0,51 0,65 0,77 0,9 0,9 0,9
2. Уровень автомобилизации, 96 145 178 240 271 288
количество легковых автомо-
билей на 1 тыс. жителей

Таблица 3.11. Распределение общей протяженности


автомобильных дорог по признакам
значения (собственности)
и наличия/отсутствия твердого покрытия
Автомобильные дороги Всего, В том числе
тыс. км
с твердым без твердого
покрытием, покрытия,
тыс. км тыс. км
Дороги федерального значения 50,9 50,66 0,24
(находятся в федеральной собственности)
Дороги регионального или межмуници- 502,6 460,69 41,91
пального значения (находятся в собствен-
ности субъектов Российской Федерации)
Дороги муниципального 842,1 473,25 368,85
значения (находятся в собственности
муниципальных образований)
Итого, тыс. км 1395,6 984,6 411,0

В результате современный уровень развития и технического


состояния автомобильных дорог в России во все большей мере не
соответствует растущему уровню автомобилизации населения и
бизнеса и тем более задачам долгосрочного социально-экономи-
ческого развития страны.

189
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

По данным государственных статистических наблюдений до-


рожная сеть общего пользования в Российской Федерации по со-
стоянию на январь 2014 г. имела общую протяженность 1395,6 тыс.
км, из них 29% (411 тыс. км) дорог не имели твердого покрытия.
Каркас национальной дорожной сети федерального, регио-
нального и межмуниципального значения общей протяженно-
стью 511 тыс. км образуют дороги с твердым покрытием; распре-
деление этих дорог по техническим категориям отражено в отрас-
левой статистике (табл. 3.12, рис. 3.20, 3.21).

Таблица 3.12. Распределение протяженности


автомобильных дорог федерального,
регионального и межмуниципального
значения с твердым покрытием
по техническим категориям
(по состоянию на 1 января 2014 г.)
Автомо- Протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием
бильные
Всего в том числе по категориям дорог:
дороги
IА IБ ско- IВ II III IV V
авто- рост-
маги- ные до-
страли роги
Федерального 50,66 0,32 3,82 1,15 19,83 18,99 5,58 0,97
значения, 100 0,63 7,54 2,28 39,15 37,48 11,01 1,92
тыс. км, %
Регионального 460,69 0,16 0,58 1,09 13,06 89,62 285,37 70,81
или межмуници- 100 0,03 0,13 0,24 2,84 19,45 61,94 15,37
пального значе-
ния, тыс. км, %
Итого, тыс. км, 511,35 0,48 4,48 2,27 33,32 109,18 291,68 71,95
% 100 0,09 0,86 0,44 6,43 21,24 56,9 14,04

По данным статистических наблюдений из общей протяжен-


ности федеральных автомобильных дорог только 45,9% (22 091 км)
соответствуют нормативным требованиям по транспортно-экс-
плуатационным показателям. При этом 26,4% протяженности фе-
деральных дорог, в том числе все подходы к крупным городам
страны, работают в режиме хронических заторов. Крупнейшие
российские города, включая обе наши столицы, «едут» в 1,5–2 раза
медленнее, чем мегаполисы остального мира.

190
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

Рис. 3.23. Распределение дорог федерального значения


по техническим категориям

Рис. 3.24. Распределение дорог регионального значения


по техническим категориям

Местная дорожная сеть во многих регионах страны, в том


числе вполне успешных, находится в зачаточном состоянии и вос-
производит конфигурацию гужевых дорог второй половины XIX в.

191
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Доля автомобильных дорог регионального и местного значения,


не соответствующих вполне скромным нормативным требовани-
ям, составляет для центральных регионов страны 70–75%.
Ежегодная сумма потерь, связанных с неудовлетворитель-
ным состоянием дорожной сети, оценивается в 450–500 млрд руб.,
что составляет примерно 3% от ВВП России38.
Ситуация усугубляется еще и рядом исторически сложив-
шихся дефектов национальной дорожной сети.
y Дорожная сеть на европейской территории России сохра-
няет архаическую звездную структуру, замкнутую на Моск-
ву; это обстоятельство приводит, в частности, к замыканию
на московский транспортный узел подавляющей части всех
грузовых логистик страны и одновременно способствует
концентрации рабочих мест в столичном регионе. При
этом дорожная сеть на большей части территории стра-
ны — от Урала до Камчатки — находится в зачаточном со-
стоянии.
y По данным федеральных статистических наблюдений на
1 января 2014 г., 45 924 населенных пункта (31% от их об-
щего числа) не имеют круглогодичного доступа к дорогам
с твердым покрытием. К этой категории относятся не
только заброшенные деревни с минимальным числом жи-
телей, но и 207 населенных пунктов с численностью жи-
телей более 1000 человек. В общей сложности без кругло-
годичного доступа к дорогам с твердым покрытием оста-
ются 2,6 млн жителей Российской Федерации. Это обсто-
ятельство вносит едва ли не решающий вклад в процесс
депопуляции российской глубинки.
y Недостаточная прочность дорожных конструкций является
существенным фактором, сдерживающим развитие автомо-
бильных перевозок и снижающим эффективность исполь-
зования современного подвижного состава автомобильного
транспорта. В стране практически отсутствуют маршруты
для транзитных перевозок, которые имели бы на всем про-
тяжении дорожную одежду, рассчитанную на осевую нагруз-

38
Доклад «О совершенствовании сети автомобильных дорог в целях
комплексного освоения и развития территорий Российской Федерации»
Госсовета РФ 2014 г., данные «Росавтодора».

192
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

ку 11,5 т. Даже на федеральных автомобильных дорогах, по


которым осуществляется более 40% всех перевозок, в том
числе международные и межрегиональные, на осевую на-
грузку 10 т и более рассчитаны только 53,5% протяженности,
на осевую нагрузку 11,5 т — только 8,8% протяженности фе-
деральных дорог. На сети автомобильных дорог региональ-
ного и межмуниципального значения такие дороги состав-
ляют 29,9 и 0,4% соответственно. Отдельные участки маги-
стральных автомобильных дорог, дорожные конструкции
которых рассчитаны на высокие осевые нагрузки, не могут
дать должного эффекта из-за недостаточной прочности кон-
струкций на соседних участках.
y Сохраняется сильнейшая региональная неравномерность
в развитии дорожной сети: в частности, в районах Севера,
Сибири и Дальнего Востока не завершено формирование
опорной сети федеральных автомобильных дорог.
Для обобщенной характеристики транспортной обеспечен-
ности территории показательными являются межрегиональные
сравнения развития дорожной сети по коэффициенту Энгеля, в
рамках которого плотность сети корректируется сообразно факти-
ческой плотности населения, нивелируя тем самым факт наличия
необжитых территорий. В табл. 3.13 (а также в приложении 3)
представлены сравнительные данные в разрезе федеральных окру-
гов Российской Федерации.

Таблица 3.13. Плотность автомобильных дорог с учетом


плотности населения по федеральным
округам Российской Федерации
Федеральный округ Коэффициент Энгеля
ЦФО (без Москвы) 7,02
ПФО 5,24
СКФО 4,19
ЮФО 4,15
СЗФО (без Санкт-Петербурга) 3,28
СФО 2,37
УФО 2,01
ДФО 1,27

193
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Региональная неравномерность развития дорожной сети


сдерживает выравнивание уровней социально-экономического
развития регионов России. Отсутствие связей северных областей
страны с опорной сетью дорог общего пользования обусловливает
дополнительные затраты на обеспечение северного завоза.
Недостаточная протяженность и низкое качество автодо-
рожной инфраструктуры предопределяют дефицит транспортно-
доступных территорий и тем самым дефицит земельных участков
под застройку, характерный для всех крупных городов и агломера-
ций страны. Данное обстоятельство является одним из главней-
ших препятствий к решению проблемы доступного жилья. Не-
развитость региональных и муниципальных автомобильных дорог
усугубляет проблемы в социальной сфере из-за несвоевременного
оказания медицинской помощи, низкой транспортной доступно-
сти образовательных учреждений и объектов культурно-бытового
назначения.
Плотность (и тем более, связность) дорожной сети даже в
пределах агломерационного радиуса крупных городов на порядок
уступает аналогичным показателям зарубежных стран, в том числе
стран со средним уровнем развития.
В рейтинге качества автодорожной инфраструктуры, состав-
ленном Всемирным банком39, по совокупности показателей раз-
вития и состояния дорожной сети Россия занимает 136 место в
списке из 148 стран мира. Мы радикально уступаем странам —
членам ОЭСР, а также заметно отстаем от стран БРИКС и многих
государств ближнего зарубежья.
В табл. 3.14 представлены сравнительные данные по странам
БРИКС и ряду стран Восточной Европы, на рис. 3.26 — сравни-
тельные данные по странам с населением более 50 млн человек
(данные по РФ приведены, в том числе, в разрезе федеральных
округов).
Нехватка дорог приводит к территориальной разобщенно-
сти страны, снижению мобильности населения, межрегионально-
го товарооборота и конкурентоспособности отечественных про-
изводителей, снижению вариативности и надежности грузовых

39
World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2013–
2014.

194
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.
195

Рис. 3.25. Схема первоочередных потребностей в строительстве автомобильных дорог


Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

логистик, высокой доле транспортной составляющей в себестои-


мости продукции. Отечественные показатели себестоимости пе-
ревозок и расхода топлива превышают аналогичные показатели
развитых зарубежных стран соответственно в 1,5 и 1,3 раза. Россия
отстает от сопоставимых по географическим характеристикам
стран, таких как США, Канада, Китай, Австралия, по показателям
подвижности населения (в 4 раза и более) и по скорости доставки
грузов (в 3 раза).

Таблица 3.14. Плотность сети автомобильных дорог


с поправкой на плотность населения:
страны БРИКС и Восточной Европы
Страны Коэффициент Энгеля

Страны БРИКС
Индия 7,59
ЮАР 4,46
Бразилия 4,42
Китай 3,8
Россия 2,79
Страны Восточной Европы
Чехия 14,03
Польша 12,22
Беларусь 6,76
Румыния 3,76
Украина 3,33

Благодаря ряду налогово-бюджетных решений, принятых в


последние годы, суммарные ассигнования в национальную дорож-
ную сеть выросли к 2013 г. до отметки 1,68% от ВВП. В то же время
следует отметить, что в странах с высокоразвитой дорожной ин-
фраструктурой (ЕС, США, Канада) аналогичный показатель со-
ставляет 2,2–2,5%, в Китае — почти 5% от ВВП.
На фоне невысоких по мировым меркам суммарных ассиг-
нований в национальную дорожную сеть особое значение играет
структура их распределения. В этой части следует обратить внима-
ние на исключительно высокую региональную неравномерность
этих ассигнований. Так удельные (в расчете на 10 тыс. автомоби-

196
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

лей) ассигнования в дорожное хозяйство составляют в Москве и


Санкт-Петербурге порядка 430 млн руб./г., в среднем по России
(без Москвы и Санкт-Петербурга) — 240 млн руб., в ряде дотаци-
онных регионов страны — менее 50 млн руб.

Рис. 3.26. Крупнейшие страны мира, ранжированные


по коэффициенту Энгеля (данные по РФ приведены,
в том числе, в разрезе федеральных округов)

Расчеты показывают, что с учетом объектов, сооружаемых


(реконструируемых) в Подмосковье за счет средств федерального
бюджета и других источников, более половины всего дорожного
строительства Российской Федерации сконцентрировано в 50-ки-
лометровой окрестности Московского Кремля40.
Подобная «централизация» инвестиций в дорожное строи-
тельство не имеет прецедентов в практике развития транспортной
инфраструктуры стран, обладающих обширной национальной
территорией.

40
Расчеты выполнены на основании анализа основных программ-
ных документов РФ: Государственной программы города Москвы
«Развитие транспортной системы на 2012–2016 гг.»; Государственной
программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» и
Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года.

197
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Отмеченные структурные диспропорции приводят:


y к дальнейшему повышению концентрации финансовых ре-
сурсов и рабочих мест в Москве и ближнем Подмосковье;
y к дальнейшему повышению концентрации транзитных
грузов в московском транспортном узле;
y к поддержанию нерациональных стандартов транспорт-
ного поведения миллионов автовладельцев Москвы и
ближнего Подмосковья и тем самым к повышению массо-
вости ежедневных автомобильных поездок «периферия —
центр» в пределах агломерационного радиуса Москвы.
Несмотря на отмеченные негативные моменты, можно
утверждать, что с учетом уже принятых бюджетных решений со-
стояние федеральной дорожной сети в целом улучшается. Можно
также рассчитывать на предотвращение деградации дорожной
сети и на некоторый прирост федеральной сети, в частности ре-
конструкцию значительных по протяженности участков феде-
ральных дорог, находящихся в ведении ГК «Автодор».
В то же время задача развития национальной дорожной сети
и повышения ее транспортно-эксплуатационных характеристик,
в том числе приведения автомобильных дорог в соответствие с со-
временными требованиями, остается крайне острой и по сути дела
нерешенной.

Виртуальные сценарии, исходящие из роста


обеспеченности регионов дорожной сетью

Проанализируем потребность в развитии дорожной сети,


исходя из двух различных, параметризованных значениями коэф-
фициента Энгеля, сценариев.

ˆ Сценарий 1. Выравнивание регионов по коэффициенту


Энгеля до среднего значения в пределах каждого из федеральных
округов.
В границах ДФО среднее значение коэффициента Энгеля
равно 1,27, однако в ряде субъектов округа этот показатель значи-
тельно ниже: в Камчатском крае — 0,49, в Хабаровском крае —
0,65 и т.д. (см. приложение 3). Чтобы довести значения коэффи-
циента Энгеля, например, в Камчатском крае до уровня 1,27 не-

198
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

обходимо построить 3011 км дорог. По всем субъектам РФ, входя-


щим ДФО, для этой цели потребуется более 10 тыс. км новых до-
рог. Результаты аналогичных расчетов для всех регионов РФ пред-
ставлены в табл. 3.15.

Таблица 3.15. Потребность в строительстве автомобильных


дорог, рассчитанная по условию
выравнивания регионов до среднего
значения коэффициента Энгеля в пределах
федерального округа
Федеральный округ Среднее по округу Протяженность
значение коэффици- дополнительных
ента Энгеля дорог, тыс. км
ЦФО (без Москвы) 7,02 12,85
ПФО 5,24 24,10
СКФО 4,19 0,94
ЮФО 4,15 8,48
СЗФО (без Санкт-Петербурга) 3,28 25,08
СФО 2,37 41,17
УФО 2,01 18,89
ДФО 1,27 10,37
Итого 141,87

В итоге для выравнивания ситуации (измеренной по коэффи-


циенту Энгеля) в субъектах РФ в пределах своего федерального окру-
га необходимо было бы построить около 142 тыс. км автомобильных
дорог. Если исходить из минимальных затрат на сооружение 1 км
двухполосной дороги III технической категории в 24 млн руб.41, то
реализация такой программы обойдется в 3,4 трлн руб.

ˆ Сценарий 2. Вывод регионов РФ, расположенных в евро-


пейской части страны и на Урале, на коэффициент Энгеля, соот-
ветствующей срединной изокванте KE = 6.
Понятно, что вывод на обозначенный уровень обеспеченно-
сти дорожной сетью удаленных регионов России (СФО и ДФО) —
задача заведомо нереальная. Соответственно, мы ограничимся оцен-

41
Соответствующие оценки будут приведены в главе 7.

199
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

ками необходимого прироста дорожной сети в субъектах РФ, вхо-


дящих в ПФО, СЗФО, СКФО, УФО, ЦФО, ЮФО.
В этом случае потребность в инвестициях по отдельным ре-
гионам рассчитывается исходя из предположения о том, что не-
обходимо построить такое количество дорог, чтобы коэффициент
Энгеля вышел бы на уровень KE = 6.

Таблица 3.16. Потребность в строительстве автомобильных


дорог, рассчитанная по условию
выравнивания субъектов РФ к значению
коэффициента Энгеля = 6
Федеральный округ Протяженность дополнительных дорог, тыс. км
ЦФО (без Москвы) 4,63
ПФО 54,07
СКФО 9,32
ЮФО 39,50
СЗФО (без Санкт-Петербурга) 90,05
УФО 138,37
Итого 335,95

Таким образом, для решения поставленной задачи потребо-


валось бы построить 336 тыс. км новых автомобильных дорог.
В обозначенных выше ценовых условиях суммарные инвестиции
составили бы порядка 8 трлн руб.

Виртуальные сценарии, исходящие из условий нормативного


содержания наличной сети автомобильных дорог
и минимального ежегодного прироста ее протяженности

Доля протяженности федеральных дорог, не соответствую-


щих нормативным требованиям, составила на начало 2014 г. 53,5%
(27,1 тыс. км), протяженность автомобильных дорог регионально-
го или межмуниципального значения, не отвечающих норматив-
ным требованиям, — 62,5% (288,2 тыс. км)42; при этом все подходы

42
В соответствии с докладом, подготовленным к заседанию пре-
зидиума Государственного совета по вопросу совершенствования сети
автомобильных дорог от 8 октября 2014 г.

200
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

к крупным городам страны, работают в режиме хронических зато-


ров. Местная дорожная сеть во многих регионах страны, в том числе
вполне успешных, находится в зачаточном состоянии и воспроизво-
дит конфигурацию гужевых дорог второй половины XIX в. Статис-
тических данных о техническом состоянии и объемах ремонта мест-
ных дорог нет, однако отсутствие стабильных источников финанси-
рования капитального ремонта, ремонта и содержания муниципаль-
ных дорог дает все основания полагать, что примерно 70–75% этих
дорог не отвечает нормативным требованиям.
В последние годы выполнялось всего около 15% ремонтных
работ от ежегодной нормативной потребности.
Сумма денежных средств, необходимая субъектам Россий-
ской Федерации на финансовое обеспечение расходных обяза-
тельств по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомо-
бильных дорог регионального или межмуниципального значения
по нормативу денежных затрат составляет 1355,8 млрд руб.43 Ассиг-
нования, минимально необходимые для исполнения расходных
обязательств по содержанию, ремонту и капитальному ремонту
федеральных автомобильных дорог по утвержденным нормативам
денежных затрат, составляют порядка 229 млрд руб.44, а для регио-
нальных дорог — порядка 190 млрд рублей.
Таким образом, общая потребность в финансировании со-
держания, ремонта и капитального ремонта существующих авто-
мобильных дорог в России составляет порядка 1,76 трлн руб.
Далее определим потребность в финансировании нового до-
рожного строительства.
Наши сценарии исходят из ежегодного прироста сети, соот-
ветственно, на 1, 5 и 10%. Пропорции прироста сети по категори-
ям дорог и удельные стоимости строительства 1 км одной полосы
движения примем на основании экспертных оценок, с учетом
фактических данных, использованных выше и далее по тексту
(табл. 3.17).

43
Доклад «О совершенствовании сети автомобильных дорог в целях
комплексного освоения и развития территорий Российской Федерации»:
Госсовет РФ, 2014 данные «Росавтодора».
44
Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 539
утверждены Нормативы денежных затрат на ремонт и содержание федераль-
ных автомобильных дорог и правила их расчета.

201
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Таблица 3.17. Распределение прироста и стоимости


по категориям дорог
Техническая катего- Стоимость 1 км полосы дви- Распределение прироста
рия дороги жения, млн руб., без НДС по категориям дорог, %
I категория 70 5,00
II категория 50 15,00
III–V категории 25 80,00

В исходных предпосылках получаем результаты, приведен-


ные в табл. 3.18.

Таблица 3.18. Ассигнования, необходимые для реализации


рассматриваемых сценариев
Показатели Сценарии
1% прироста 5% прироста 10% приро-
дорожной дорожной ста дорожной
сети, тыс. км сети, тыс. км сети, тыс. км
Строительство новых дорог, 1,35 6,98 13,96
тыс. км/г.
Содержание и ремонт 1 764
существующих дорог, млрд руб./г.
Инвестиции в строительство 83,92 419,60 839,20
дорожной сети (из расчета
2-полосной а/д), млрд руб./г.
Инвестиции в строительство 1 848,03 2 183,71 2 603,31
и содержание дорожной сети,
млрд руб./г.
Доля необходимых инвестиций 2,60 3,08 3,67
от ВВП страны, %

Таким образом, даже самый скромный из этих сценариев


связан с кратным увеличением ассигнований на дорожное хозяй-
ство. Даже при самых минимальных темпах прироста дорожной
сети (на уровне 1%), уровень инвестиций должен быть увеличен
как минимум в 2 раза, а для активного наращивания протяжен-
ности дорожной сети — более чем в 3 раза.
Исходя из определенных объемов инвестиций, а также рас-
считанных выше потребностей в развитии дорожной сети для вы-
равнивания регионов по коэффициенту Энгеля, даже самый опти-

202
Глава 3. Дороги в странах мира в XX–XXI вв.

мистический сценарий с 10%-м ежегодным приростом сети при-


ведет к выходу обеспеченности дорожной сетью наиболее освоен-
ных регионов РФ на коэффициент Энгеля-6 не ранее, чем через
четверть века (табл. 3.19).

Таблица 3.19. Сроки реализации виртуальных сценариев


прироста дорожной сети на основании
параметризованных значений коэффициента
Энгеля в зависимости от возможных
сценариев инвестирования
Сценарий Прирост Срок реализа- Срок реализа- Срок реализа-
в зависи- протяжен- ции сценария ции сценария ции сценария
мости от ности при 1%-м при- при 5%-м при- при 10%-м при-
коэффи- дорожной росте дорожной росте дорожной росте дорожной
циента сети, сети (инвести- сети (инвести- сети (инвести-
Энгеля тыс. км ции = 2,60% ции = 2,60% ции = 3,67%
от ВВП*), лет от ВВП), лет от ВВП), лет
Сценарий 1 141,9 105 20 10
Сценарий 2 347,1 257 50 25
Сценарий 3 597,4 443 86 43

* ВВП за 2014 г. составил 71 трлн руб.


Глава 4

Источники финансирования
дорожного хозяйства в России:
современная история, действующие
налоги и платежи пользователей,
перспективы развития

4.1. История дорожных фондов в России

Как мы уже отмечали выше, первая попытка ввести в циви-


лизованное русло дорожное финансирование была предпринята
еще перед Первой мировой войной: в 1914 г. в России был принят
закон об учреждении первого дорожного фонда по американско-
му образцу1. Эта попытка окончилась вместе с Российской импе-
рией в 1917 г.

Вторая попытка создания дорожных фондов

Вторая попытка случилась три четверти века спустя. Новый


механизм организации финансирования дорожного хозяйства че-
рез целевые внебюджетные дорожные фонды2 был определен За-

1
«Американский образец» существовал в то время только на уров-
не отдельных штатов США; федеральный трастовый дорожный фонд был
учрежден лишь в 1956-м году.
2
Инициатива введения этих новаций и конкретные формулиров-
ки принятых законов принадлежали Александру Максимовичу Лагутину
(1940–2002), одному из ведущих российских экспертов в области инсти-
туциональных проблем транспорта и дорожного хозяйства. В период при-
нятия указанных законов А.М. Лагутин был начальником Отдела по эко-
номической реформе Минтранса России, впоследствии — заместителем
министра, статс-секретарем того же министерства.

204
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

коном Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1759-1


«О дорожных фондах в РФ», а также соответствующими статьями
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об
основах налоговой системы РФ». Были учреждены:
y федеральный дорожный фонд, средства которого подле-
жали направлению на финансирование содержания, ре-
монта, реконструкции и строительства автомобильных
дорог, относящихся к федеральной собственности, а так-
же затрат на управление федеральными дорогами и выде-
ление субвенций и дотаций на дорожное хозяйство субъ-
ектам Российской Федерации;
y территориальные дорожные фонды, средства которых
подлежали направлению на финансирование содержа-
ния, ремонта, реконструкции и строительства автомо-
бильных дорог общего пользования, относящихся к соб-
ственности субъектов Российской Федерации, а также
затрат на управление территориальными дорогами.
Порядок формирования указанных фондов отражал ком-
промисс между реформаторскими намерениями в части следова-
ния мировому опыту, с одной стороны, и реальным уровнем авто-
мобилизации страны — с другой. На момент принятия указанных
законов уровень автомобилизации России был крайне низким (он
составлял всего 90 автомобилей на 1000 жителей) и, соответствен-
но, классическое требование «Highway Users Must Pay Their Way»
было неисполнимым ни при каких ставках пользовательских на-
логов.
Соответственно, в число основных источников образования
дорожных фондов были включены не только пользовательские
налоги, но и «налог на пользователей автомобильных дорог»3, яв-
лявшийся прямым аналогом целевых отчислений на нужды до-
рожного хозяйства, предусмотренных еще указом Президиума
Верховного Совета СССР 1958 г.
К категории пользовательских налогов относились:
y налог с владельцев транспортных средств (аналог обще-
принятого в мировой практике транспортного налога).

3
Невольный каламбур не должен вводить в заблуждение: «налог на
пользователей автомобильных дорог» ни с каких рациональных позиций
невозможно было отнести к числу пользовательских.

205
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Его ставки, дифференцированные по мощности двигате-


ля, были отданы на усмотрение региональных законода-
телей и неоднократно менялись в 1990-е годы;
y налог на реализацию горюче-смазочных материалов (ГСМ)
(аналог традиционных топливных налогов). Объектом на-
логообложения был оборот реализации ГСМ исходя из
фактических цен без учета НДС; ставка налога составля-
ла 25%.
Налог на пользователей автомобильных дорог существовал с
1992 по 2002 г.; за это время ставка налога неоднократно менялась.
Объектом налогообложения во всех вариантах служила выручка
от реализации товаров (работ, услуг) либо сумма разницы между
ценой продажи и покупки товаров, реализованных в результате
заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельно-
сти. Максимальный размер ставки доходил до 2,5% от выручки
хозяйствующих субъектов4, т.е. превышал рекордный 2%-й уро-
вень отчислений, установленный в 1968 г. От уплаты этого налога
освобождались производители сельскохозяйственной продукции,
а также предприятия, имевшие на своем балансе автомобильные
дороги общего пользования и осуществлявшие их содержание5.
Распределение поступлений между федеральным и регио-
нальными дорожными фондами неоднократно менялось; распре-
деление, сложившееся накануне ликвидации Федерального до-
рожного фонда, представлено в табл. 4.1.

4
Соответствующая норма была предусмотрена ст. 54 Федерального
закона от 26 февраля 1997 г. № 29-ФЗ «О федеральном бюджете на 1997 год»
и ст. 5 Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Россий-
ской Федерации» (в ред. Закона Российской Федерации от 26 мая 1997 г.
№ 82-ФЗ).
5
С указанной нормой, адресованной государственным дорожно-
эксплуатационным предприятиям, в 1998 г. случился интереснейший за-
конодательный казус. Ряд крупных горнодобывающих компаний, кото-
рые традиционно имели на своем балансе местные автомобильные доро-
ги, пролоббировали замену в этой формулировке предлога «и» на предлог
«или» и получили тем самым вполне законную экономию в размере 2,5%
от валовой выручки. В том же году после энергичного вмешательства
Министерства финансов казус был устранен.

206
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Таблица 4.1. Источники финансирования дорожных


фондов РФ в 1998 г.
Целевые федеральные Федеральный до- Территориальные
дорожные налоги рожный фонд, % дорожные фонды, %
Налог на реализацию ГСМ 72 28
Налог на пользователей автомо- 25 75
бильных дорог
Акцизы от продажи легковых автомо- 100 —
билей в личное пользование граждан
Налог с владельцев транспортных — 100
средств
Налог на приобретение автотранс- — 100
портных средств

Ключевое значение для наполнения дорожных фондов име-


ли первые два из указанных в табл. 4.1 налогов, при этом в услови-
ях весьма невысокой налоговой дисциплины, характерной для
1990-х годов, в процессе мобилизации каждого из них возникали
существенные проблемы.
В частности, большинство нефтяных компаний и других
плательщиков налога на реализацию ГСМ имели регулярные на-
логовые задолженности перед дорожными фондами, которые вре-
мя от времени погашались посредством так называемого товарно-
го возмещения6 или товарного кредита7.

6
Приведем один из многих документов, регламентировавших по-
рядок такого погашения.
Письмо Госналогслужбы РФ от 2 июля 1998 г. № БФ-6-07/396
«О погашении в 1997 году задолженности по налогу на реализацию ГСМ
в порядке товарного возмещения».
Государственная налоговая служба Российской Федерации сооб-
щает, что Правительство Российской Федерации поручением от 27 июня
1998 г. № БН-П10-18233 дало согласие на принятие к зачету в счет погаше-
ния в 1997 г. задолженности по налогу на реализацию горюче-смазочных ма-
териалов поставки этих материалов дорожным организациям, финансируе-
мым из Федерального дорожного фонда, в порядке товарного возмещения,
проведенных нефтяными компаниями и другими хозяйствующими субъек-
тами на основании заключенных в 1997 г. договоров и оформленные реестра-
ми, представленными в налоговые органы по состоянию на 1 января 1998 г.
7
Такой порядок погашения задолженности по налогу на реализацию
ГСМ был предусмотрен, в частности, постановлением Правительства РФ от

207
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

По существу, этот порядок узаконивал зачетные сделки меж-


ду нефтяными компаниями и дорожными организациями, совер-
шаемые в первом случае через посредство органов управления до-
рожным хозяйством, во втором — через посредство администра-
ций субъектов РФ; но во всех случаях на непрозрачных условиях и
по нерыночным ценам.
Аналогичная история образования задолженностей и разре-
шений на товарные возмещения имела место и по «налогу на
пользователей». Сам этот налог представлялся нелогичным и не-
справедливым для многих предприятий реального сектора эконо-
мики, особенно из сегментов экономики, не связанных с актив-
ным использованием автомобильных дорог. К примеру, в Прави-
тельство РФ и Минфин России неоднократно поступали возму-
щенные обращения от руководства железных дорог и судоходных
компаний.
Уже с 1993 г. началось постепенное урезание налоговых ис-
точников дорожных фондов, а также снижение степени их авто-
номности. В частности, начиная с 1994 г. акцизы от продажи лег-
ковых автомобилей в личное пользование граждан были перена-
правлены в федеральный бюджет8. С 1995 г. статус фонда был пре-
образован из внебюджетного в бюджетный9.
Тем не менее сам факт существования дорожных фондов
(т.е. наличия стабильных источников финансирования дорожного
хозяйства, независимых от успешности исполнения тех или иных
статей федерального и субфедеральных бюджетов), бесспорно,
имел позитивное значение для сохранения сети автомобильных
дорог в сложных макроэкономических и бюджетных условиях
1990-х годов. Более того, в период существования Федерального
дорожного фонда наблюдался самый высокий в современной
истории России показатель доли ВВП, направляемой на развитие
и содержание автомобильных дорог общего пользования: среднее

10 марта 1995 г. № 240 «Об экономических условиях функционирования аг-


ропромышленного комплекса Российской Федерации в 1995 году».
8
Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.
№ 2268.
9
Федеральным законом от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федераль-
ном бюджете на 1995 год» средства Федерального дорожного фонда кон-
солидированы в федеральном бюджете.

208
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

значение этого показателя за 1996–2000 гг. составило 2,8%, т.е. ве-


личину, весьма близкую к международным стандартам. Для срав-
нения: в период 2001–2012 гг., после ликвидации Федерального
дорожного фонда, этот показатель составил всего 1,5% (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Объемы финансирования дорожного хозяйства


из бюджетов всех уровней, % к ВВП

Объемы финансирования дорожного хозяйства из бюджетов


всех уровней после ликвидации Федерального дорожного фонда
изменились (с учетом повышательной динамики роста ВВП) не
столь кардинально: их среднегодовой уровень в сопоставимых це-
нах упал по сравнению с 1996–2000 гг. на 16% (рис. 4.2).
Федеральный дорожный фонд (а вместе с ним система до-
рожных фондов образца 1992 г. как таковая) был ликвидирован в
русле тотальной консолидации всех бюджетных доходов, пред-
принятой финансовыми властями по следам дефолта 1998 г.
Закрепленный в Бюджетном кодексе РФ (ст. 35) «принцип общего
(совокупного) покрытия расходов», который запрещал (с мини-
мальными оговорками) увязку тех или иных расходов бюджета с
определенными доходными источниками, стал своего рода «кате-
горическим императивом». Понятно, что в таком качестве этот
принцип исключал само существование целевых или «окрашен-
ных» налогов, составляющих не только доходную, но также идей-
ную основу существования дорожных фондов.
Налог на пользователей автомобильных дорог, а также налог
с владельцев транспортных средств был отменен с 1 января 2003 г.

209
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

после вступления в силу гл. 28 «Транспортный налог» Налогового


кодекса РФ.

Рис. 4.2. Объемы финансирования дорожного хозяйства


из бюджетов всех уровней в сопоставимых ценах (1996 г. = 100%)

Территориальные дорожные фонды продолжали функцио-


нировать. Согласно новой редакции закона «О дорожных фондах»
источниками их доходов стали поступления по двум пользова-
тельским источникам (транспортному налогу и 50%-й доле акци-
зов на нефтепродукты), а также по трем прочим источникам:
y поступлениям от земельного налога в размере 100% дохо-
дов, подлежащих зачислению в бюджет субъектов РФ;
y поступлениям от погашения задолженности, образовав-
шейся на 1 января 2003 г., по налогу на пользователей ав-
томобильных дорог, штрафам, пеням за несвоевременную
уплату указанного налога, а также по заключительным
расчетам по налогу на пользователей автомобильных до-
рог за 2002 г.;
y субвенциям бюджетам субъектов РФ, выделяемым из фе-
дерального бюджета на финансирование дорожного хо-
зяйства.
Уровень наполнения территориальных дорожных фондов ра-
дикальным образом снизился, что неизбежно отразилось на темпах
развития и транспортно-эксплуатационных качествах автомобиль-
ных дорог общего пользования, относящихся к собственности субъ-

210
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

ектов РФ и тем более к собственности муниципальных образова-


ний. Ситуация стала еще более проблемной после отмены с 1 ян-
варя 2005 г. закона «О дорожных фондах»: транспортный налог
перестал быть «окрашенным», перешел в категорию налогов об-
щего покрытия, формирующих доходную часть региональных
бюджетов, и соответственно поступления по нему стали исполь-
зоваться для финансирования первоочередных социальных меро-
приятий.
Аналогичная ситуация наблюдалась и на федеральном уров-
не, где акцизы на моторные топливо приобрели тот же статус на-
лога общего покрытия. Период 2003—2007 гг. оказался самым тя-
желым в современной истории дорожного хозяйства России, что
ясно прослеживается на рис. 4.2. Финансирование этого сегмента
экономики потеряло всякую связь с реальным спросом на пользо-
вание дорожной сетью и стало осуществляться, по сути, по тому
же «остаточному принципу», что и в 1980-е годы.

Третья попытка создания дорожных фондов

Вопрос о воссоздании системы дорожных фондов, включая


реинкарнацию Федерального дорожного фонда, был решен в 2009 г.
после его рассмотрения на президиуме Госсовета России: в пользу
такого решения высказывались как члены Госсовета — руководите-
ли регионов, так и представители экспертного сообщества.
Это решение было легализовано федеральными законами10,
принятыми на рубеже 2010–2011 гг. В частности, в Бюджетный
кодекс Российской Федерации была включена новая статья
(179.4), которая определила статус дорожного фонда как части
средств бюджета, подлежащей использованию в целях финансо-
вого обеспечения дорожной деятельности: проектирования, стро-
ительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и со-
держания автомобильных дорог; эта же статья определила поря-
док формирования дорожных фондов.

10
Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федераль-
ном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», а так-
же Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ, установивший изме-
нения и дополнения в БК РФ и ряд других законодательных актов, обе-
спечивающие воссоздание системы дорожных фондов с 1 января 2011 г.

211
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Была принята норма, согласно которой доходы Федерального


дорожного фонда на очередной финансовый год формируются в
размере «не менее объема предыдущего года, скорректированного
с учетом прогнозируемого уровня инфляции, а также прогнози-
руемого объема поступлений по налоговым и неналоговым источ-
никам, законодательно закрепленным за этим фондом». Главным
источником формирования Федерального дорожного фонда был
определен акциз на автомобильный бензин, дизельное топливо,
масла в части, подлежащей зачислению в федеральный бюджет.
Также был установлен обширный список неналоговых источни-
ков фонда, поступающих от взимания платы, сборов и штрафов
по различным направлениям, указанным в Бюджетном кодексе
Рос-сийской Федерации11.
11
Список неналоговых источников фонда:
y Доходы от использования имущества, входящего в состав авто-
мобильных дорог общего пользования федерального значения.
y Доходы от передачи в аренду земельных участков, расположен-
ных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования
федерального значения.
y Сборы за проезд автотранспортных средств, зарегистрирован-
ных на территориях иностранных государств, по автомобиль-
ным дорогам на территории Российской Федерации.
y Плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным
дорогам федерального значения транспортными средствами,
осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупнога-
баритных грузов.
y Плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным
дорогам общего пользования федерального значения транс-
портными средствами, имеющими разрешенную максимальную
массу свыше 12 т.
y Плата за оказание услуг по присоединению объектов дорожного
сервиса к автомобильным дорогам общего пользования феде-
рального значения.
y Штрафы за нарушение правил перевозки крупногабаритных и
тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего поль-
зования федерального значения.
y Штрафы за несоблюдение требований законодательства Россий-
ской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, при-
чиняемого автомобильным дорогам общего пользования фе-
дерального значения транспортными средствами, имеющими
разрешенную максимальную массу свыше 12 т.

212
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Бесспорно, что это решение стало шагом в верном направ-


лении, соответствующем мировому опыту. Однако даже в рамках
этого решения более половины доходов Федерального дорожного
фонда должны были формироваться за счет доходов федерального
бюджета, поступающих от налогов общего покрытия и иных ис-
точников, не связанных с дорожной деятельностью. В этих усло-
виях доходная база Федерального дорожного фонда по-прежнему

y Поступления в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы


Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной
деятельности в отношении автомобильных дорог общего поль-
зования федерального значения.
y Безвозмездные поступления от физических и юридических лиц
на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том чис-
ле добровольных пожертвований, в отношении автомобильных
дорог общего пользования федерального значения.
y Денежные средства, поступающие в федеральный бюджет от
уплаты неустоек (штрафов, пеней), а также от возмещения убыт-
ков государственного заказчика, взысканных в установленном
порядке в связи с нарушением исполнителем (подрядчиком)
условий государственного контракта или иных договоров, фи-
нансируемых за счет средств Федерального дорожного фонда,
или в связи с уклонением от заключения такого контракта или
иных договоров.
y Денежные средства, внесенные участником конкурса или аук-
циона, проводимых в целях заключения государственного кон-
тракта, финансируемого за счет средств Федерального дорожно-
го фонда, в качестве обеспечения заявки на участие в таком кон-
курсе или аукционе в случае уклонения участника конкурса или
аукциона от заключения такого контракта и в иных случаях,
установленных законодательством Российской Федерации.
y Плата по соглашениям об установлении частных сервитутов в
отношении земельных участков в границах полос отвода авто-
мобильных дорог общего пользования федерального значения в
целях строительства (реконструкции), капитального ремонта
объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и экс-
плуатации рекламных конструкций.
y Плата по соглашениям об установлении публичных сервитутов в
отношении земельных участков в границах полос отвода авто-
мобильных дорог общего пользования федерального значения в
целях прокладки, переноса, переустройства инженерных ком-
муникаций, их эксплуатации.

213
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

оставалась зависимой от состояния федерального бюджета в це-


лом, его текущих приоритетов и очередных новаций налоговой
политики.
Была также принята норма, согласно которой доходы до-
рожных фондов субъектов РФ формируются из акцизов на нефте-
продукты в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта
РФ, транспортного налога, а также иных поступлений, утверж-
денных законом субъекта РФ. В рамках этой нормы доходы терри-
ториальных дорожных фондов практически полностью формиро-
вались за счет пользовательских налогов: около 80% приходилось
на поступления федерального акциза на моторные топлива, еще
около 20% — на региональный транспортный налог. Впрочем, эта
прогрессивная норма не защитила дорожные фонды ряда субъек-
тов РФ от нецелевого использования.
Акцизы на топливо повышались в течение 3 лет начиная с
2011 г. на один рубль ежегодно. При этом доходы от акцизных пла-
тежей распределялись следующим образом:
y в 2011 г.: в федеральный фонд — 30%, в региональные
фонды — 70%;
y в 2012 г.: в федеральный фонд — 23%, в региональные
фонды — 77%;
y в 2013 и последующие годы: в федеральный фонд — 28%,
в региональные фонды — 72%.
Выше мы отмечали, что ставки топливных акцизов в зару-
бежной практике остаются стабильными в течение многих лет; со-
ответственно динамика поступлений в дорожные фонды зависит в
основном от совокупного годового пробега автомобильного пар-
ка, в свою очередь, доходы дорожных фондов являются стабиль-
ными и, во всяком случае, предсказуемыми на длительную пер-
спективу. К сожалению, ключевое условие эффективного функ-
ционирования системы дорожных фондов не соблюдалось в оте-
чественной практике при всех последовательных попытках им-
плементации этой системы.
Так, начиная со II полугодия 2012 г., в связи с вступлением в
силу регламента Таможенного союза, ставки акцизов на бензин и
дизельное топливо классов 4 и 5 были резко снижены с одновре-
менным увеличением ставок на горючее класса 3 и ниже. Эта опе-
рация привела к потерям региональных дорожных фондов, соста-
вившим порядка 5% в 2012 г. и порядка 9% в 2013 г.

214
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Принятие в 2013 г. изменений в Налоговый кодекс, предусма-


тривающих увеличение акцизных ставок на топливо классов 4 и 5 в
какой-то степени должно было скорректировать эту ситуацию на
2015 и 2016 гг., однако фактические потери территориальных до-
рожных фондов 2012–2014 гг. при этом не компенсировались.
Как бы то ни было, 2013 г. стал наиболее успешным для до-
рожного хозяйства России (см. рис. 4.1. и 4.2):
y объемы финансирования работ по капитальному ремонту,
ремонту и содержанию федеральных автомобильных до-
рог составили 80% от технически обоснованных потреб-
ностей12, в то время как в предыдущие годы этот показа-
тель был куда более скромным;
y общий объем ассигнований дорожных фондов субъектов
Российской Федерации увеличился почти в 2 раза в срав-
нении с предыдущим годом.
Стабильное функционирование системы дорожных фондов
могло бы создать предпосылки для последовательного увеличения
объемов финансирования федеральных, региональных и муници-
пальных программ нормативного содержания и развития дорож-
ной сети. В частности, могли бы быть созданы предпосылки для
широкого внедрения «контрактов жизненного цикла», предпола-
гающих долгосрочные взаимные обязательства дорожных адми-
нистраций и компаний — исполнителей этих контрактов. Однако
третья попытка создания этой системы также оказалась весьма не-
последовательной и, соответственно, не вполне успешной.

Налоговый маневр и его последствия для дорожных фондов

С 1 января 2015 г. в России был осуществлен так называемый


налоговый маневр, кардинальным образом меняющий принципы
налогообложения нефтяной отрасли. Идея этого маневра заклю-
чалась в переложении фискальной нагрузки с акцизов и таможен-
ных пошлин на НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых)
без изменения общей суммы бюджетных доходов. Поправки к за-

12
Постановление Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 539
«О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных
дорог федерального значения и правилах их расчета» с изменениями и
дополнениями от 10 марта 2009 г. и от 15 мая 2010 г.

215
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

конодательству13 определили количественные параметры этого


маневра:
y сокращение таможенных пошлин в 1,7 раза;
y сокращение экспортных пошлин на нефтепродукты в
1,7–5 раз;
y увеличение ставки налога на добычу полезных ископае-
мых на нефть в 1,7 раза;
y увеличение ставок НДПИ на нефть и газовый конденсат в
5 раз;
y изменение и снижение ставок акцизов на автомобильное то-
пливо (выравнивается ставка акцизов на топливо классов 4
и 5 для дизтоплива — с 2015 г., для бензина — с 2016 г.).
В целях сдерживания роста цен на внутреннем рынке мотор-
ных топлив, толчком к которому могли бы стать возросшие рас-
ходы нефтяных компаний на выплату НДПИ, Правительство ре-
шило сократить акцизы на бензин и дизельное топливо на 30–40%
к 2018 г. Очевидные потери дорожных фондов, связанные с этими
новациями, предложено было компенсировать за счет ряда пере-
распределительных мер.
В территориальные дорожные фонды было решено направить
100% (вместо 72%) поступлений от топливных акцизов. Поскольку
даже при таком перераспределении потери этих фондов не компен-
сировались полностью, предполагалось заместить выпадающие до-
ходы трансфертами из федерального дорожного фонда.
Федеральный дорожный фонд терял за счет этих новаций бо-
лее 50% своих доходов, рассчитанных в рамках ранее действовав-
ших налоговых ставок и нормативов распределения. Соответствен-
но был предусмотрен ряд мер для компенсации этих потерь, в пер-
вую очередь увеличения базовой части фонда, формируемой за счет
неспецифических бюджетных источников. Также были приняты
решения о рассмотрении вопросов:
y о включении в перечень источников формирования до-
рожных фондов некоторой части доходов от НДПИ на
нефть и газовый конденсат14, значительно возросших в
результате налогового маневра;
13
Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 366-ФЗ «О внесении
изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации».
14
Поручение Правительства Российской Федерации от 30 июня
2014 г. № АД-П9-82пр.

216
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

y о повышении акцизов при розничной продаже нефтепро-


дуктов на АЗС (либо в случае принятия решения по нало-
гу с продаж, формирования того же источника за счет на-
лога с продаж нефтепродуктов)15.
Нет сомнений, что решения краткосрочного, «аварийно-спа-
сательного» плана, будут найдены. Однако во всех случаях доходы
Федерального дорожного фонда в очередной раз практически пол-
ностью утратили связь с интенсивностью использования дорожной
сети, а их величина на очередной финансовый год стала не более
прогнозируемой, чем любая иная незащищенная статья бюджета.
В этих, резко осложнившихся, условиях функционирования до-
рожной отрасли еще большую актуальность приобретают неналоговые
инструменты привлечения средств, необходимых для строительства,
ремонта и содержания автомобильных дорог, в первую очередь:
y взимание платы за проезд большегрузного транспорта
(с осевой нагрузкой более 12 т);
y развитие сети платных автомобильных дорог и соответ-
ственно привлечение частных инвестиций в дорожное
строительство в рамках государственно-частного парт-
нерства.
В практике крупнейших городов и городских агломераций
не меньшую актуальность приобретают парковочные платежи и
сборы, а также внедрение систем платного въезда на отдельные
городские территории.
Указанные вопросы будут рассмотрены в последующих главах.

Отечественная система налогов


4.2. и платежей, связанных с владением
и пользованием автомобилей

В современной теории принято выделять четыре базовые


функции налогов: фискальную, распределительную, стимулирую-
щую и контрольную. На практике данные функции реализуются
посредством проводимой государством налоговой политики.

15
Там же.

217
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Опираясь на мировой опыт, можно выделить следующие за-


дачи, решаемые в дорожной отрасли с помощью налогового меха-
низма:
y Возмещение расходов по поддержанию дорожной инфра-
структуры. Все дорожные налоги устроены как налоги об-
ратных связей: пользователи платят по факту приобрете-
ния, владения, эксплуатации, продажи, утилизации авто-
мобиля, приобретения бензина. Эти налоги определен-
ным образом канализируются и тратятся на обустройство
дорожной сети.
y Регулирование транспортной нагрузки на улично-дорож-
ную сеть. Гибкая структура транспортного налога позволяет
перераспределять пассажиропотоки и грузоперевозки раз-
личными видами транспорта (автомобильным/ железнодо-
рожным/ воздушным/ водным/ трубопроводным), типами
транспортных средств с целью более эффективного исполь-
зования потенциала транспортной системы страны и ми-
нимизации экологического ущерба окружающей среде.
y Поддержка отечественных производителей. В ряде стран
транспортный налог дает преференции автовладельцам,
приобретающим или использующим автомобили отече-
ственного производства.
y Охрана окружающей среды, в том числе — ограничение
использования автотранспортных средств, не удовлетво-
ряющих экологическим стандартам, и стимулирование
использования высокоэкологичных видов топлива (при-
родный газ, биотопливо) путем дифференциации ставок
топливного сбора (акциза).
Для решения указанных задач применяются следующие типы
налогов:
1. Налоги на приобретение транспортных средств — разовые
издержки автовладельца, определяющие минимальный уровень
затрат по приобретению автомобиля и количество новых налого-
плательщиков. Данная группа налогов выступает в качестве цено-
вого фактора предложения, формируя конечный спрос потреби-
теля. При этом воздействие на спрос единовременных налогов
ограничено снижением их значимости в общей налоговой нагруз-
ке при длительной эксплуатации транспортного средства и отсут-
ствием влияния на его эксплуатацию после приобретения.

218
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

2. Регулярные налоги, рассчитываемые и уплачиваемые по


окончании налогового периода. Данный тип налога прост в рас-
чете и администрировании. В то же время отсутствие корреляции
между налоговыми поступлениями и реальным уровнем износа
инфраструктуры вызывает эффект ухудшающего отбора, который
проявляется в том, что при фиксированной сумме налога удель-
ные налоговые издержки обратно пропорциональны интенсивно-
сти использования автотранспорта. Регулярные налоги эффек-
тивны в регулировании численности автомобильного парка пре-
жде всего благодаря тому, что сегмент автовладельцев с относи-
тельно высокими удельными налоговыми издержками сильно
чувствителен к колебаниям уровня налоговой нагрузки.
3. Топливные сборы — переменные издержки автомобили-
ста, непосредственно определяемые характером использования
транспортного средства, что дает возможность регулирования об-
щей транспортной нагрузки, эффективности использования имею-
щихся транспортных средств и спроса на экологически чистые тех-
нологии. Также достоинством топливных сборов является удобство
их уплаты для налогоплательщика и высокая корреляция между
объемом налоговых сборов и износом дорожного фонда.
4. Прямой налог на перемещение, который предполагает ис-
числение суммы налога пропорционально преодоленному транс-
портным средством расстоянию. Механизм исчисления налога дает
возможность точно определять уровень потенциального износа до-
рожного полотна движением конкретного транспортного средства,
а также учитывать качество использованного общественного блага
(тип дорожного покрытия, класс дороги и т.д.) и позволяет гибко и
с высокой точностью управлять транспортной нагрузкой.
При этом разные типы транспортных налогов оказывают
различное влияние на отдельные элементы процесса использова-
ния автотранспортного средства, что необходимо учитывать при
прогнозировании будущих финансовых потоков, образуемых на-
логовыми платежами, и выработке на его основании кратко- и
среднесрочной налоговой политики.
В соответствии с законодательством РФ общая налоговая на-
грузка на конечного автовладельца формируется из региональных и
федеральных налогов, а также обязательных платежей. Познакомим-
ся с каждым из них подробнее.

219
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Транспортный налог

Транспортный налог является региональным, вводится в


действие законами субъектов Российской Федерации, обязателен
к уплате на территории соответствующего субъекта. Все денежные
средства от него поступают в бюджеты субъектов Российской
Федерации. Налогоплательщиками транспортного налога при-
знаются лица, на которых в соответствии с законодательством РФ
зарегистрированы транспортные средства (ст. 357 НК РФ). Дейст-
вующая на территории субъекта РФ ставка устанавливается зако-
нами субъектов. При этом субъекты Российской Федерации впра-
ве проводить собственную дифференциацию налоговых ставок в
зависимости от: мощности двигателя, валовой вместимости, кате-
гории транспортных средств, года выпуска транспортных средств
(срока полезного использования — срока эксплуатации).

Таблица 4.2. Основные элементы и характеристики


транспортного налога*
Элемент Характеристика Основание
налога
Налого- Лица (юридические и физические), на которых зареги- Ст. 357 НК РФ
платель- стрированы транспортные средства, признаваемые объ-
щики ектом налогообложения.
По транспортным средствам, зарегистрированным на
физических лиц, приобретенным и переданным на основа-
нии доверенности до 30.07.2002 г., налогоплательщиком
является лицо, указанное в доверенности. Лица, на кото-
рых зарегистрированы транспортные средства, уведомля-
ют налоговый орган по месту своего жительства о переда-
че транспортных средств по доверенности
Объект Объектом налогообложения признаются автомобили, мо- Ст. 358 НК РФ
налого- тоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные
обло- машины и механизмы на пневматическом и гусеничном
жения ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные
суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, ги-
дроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие
водные и воздушные транспортные средства, зарегистри-
рованные в соответствии с законодательством РФ.
Не являются объектом налогообложения:
y весельные лодки, а также моторные лодки с двигателем
мощностью не свыше 5 л.с.;

220
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Продолжение табл. 4.2


Элемент Характеристика Основание
налога
y автомобили легковые, специально оборудованные для
использования инвалидами, а также автомобили легковые
с мощностью двигателя до 100 л.с., полученные (приобре-
тенные) через органы социальной защиты населения;
y промысловые морские и речные суда;
y пассажирские и грузовые морские, речные и воздушные
суда, находящиеся в собственности организаций, основ-
ным видом деятельности которых является осуществление
пассажирских и/или грузовых перевозок;
y тракторы, самоходные комбайны всех марок, специаль-
ные автомашины, зарегистрированные на сельскохозяй-
ственных товаропроизводителей и используемые при
сельскохозяйственных работах для производства сельско-
хозяйственной продукции;
y транспортные средства, принадлежащие на праве хо-
зяйственного ведения или оперативного управления фе-
деральным органам исполнительной власти, где законода-
тельно предусмотрена военная и/или приравненная к ней
служба;
y транспортные средства, находящиеся в розыске, при
условии подтверждения факта их угона (кражи) докумен-
том, выдаваемым уполномоченным органом;
y самолеты и вертолеты санитарной авиации и медицин-
ской службы;
y суда, зарегистрированные в Российском международ-
ном реестре судов
Налого- Налоговая база определяется: Ст. 359 НК РФ
вая y в отношении транспортных средств, имеющих двигате-
база ли, — как мощность двигателя транспортного средства в
лошадиных силах;
y в отношении воздушных транспортных средств, для
которых определяется тяга реактивного двигателя, — как
паспортная статическая тяга реактивного двигателя воз-
душного транспортного средства на взлетном режиме в
земных условиях в килограммах силы;
y в отношении водных несамоходных (буксируемых)
транспортных средств, для которых определяется валовая
вместимость, — как валовая вместимость в регистровых
тоннах;
y в отношении водных и воздушных транспортных
средств, не указанных в п. 1–3, — как единица транспорт-
ного средства.
Налоговая база определяется отдельно по каждому транс-
портному средству, указанному в п. 1–3. В отношении
транспортных средств, указанных в п. 4, налоговая база
определяется отдельно

221
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Продолжение табл. 4.2


Элемент Характеристика Основание
налога
Нало- Налоговый период: календарный год. Ст. 360 НК РФ
говый Отчетные периоды: для организаций — первый квартал,
(отчет- второй квартал, третий квартал.
ный) При установлении налога органы власти субъектов РФ
период вправе не устанавливать отчетные периоды
Налого- Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Ст. 361 НК РФ
вые РФ в зависимости от мощности двигателя, тяги реактив-
ставки ного двигателя или валовой вместимости транспортных
средств, категории транспортных средств или единицу
транспортного средства.
Налоговые ставки могут быть увеличены (уменьшены)
законами субъектов не более чем в 5 раз.
Налоговым кодексом допускается дифференциация нало-
говых ставок в субъектах России в отношении каждой ка-
тегории транспортных средств, а также с учетом их срока
полезного использования и экологичности. Однако
на практике такая дифференциация осуществляется
довольно редко
Исчис- Сумма налога, подлежащая уплате в бюджет по итогам Ст. 362 НК РФ
ление года, исчисляется в отношении каждого транспортного
налога средства как произведение соответствующей налоговой
и авансо- базы и налоговой ставки.
вых пла- В случае регистрации транспортного средства и (или)
тежей снятия транспортного средства с регистрации в течение
налогового (отчетного) периода исчисление суммы налога
(суммы авансового платежа) производится с учетом коэф-
фициента, исчисляемого как отношение числа полных
месяцев, в течение которых транспортное средство было
зарегистрировано на налогоплательщика, к числу кален-
дарных месяцев в налоговом (отчетном) периоде. Органы
власти субъекта РФ вправе предусмотреть для отдельных
категорий налогоплательщиков право не исчислять и не
уплачивать авансовые платежи по налогу
Организации исчисляют сумму Сумма налога, подлежа-
налога и сумму авансового щая уплате физическими
платежа самостоятельно. лицами, исчисляется на-
Сумма налога определяется логовыми органами
как разница между исчислен-
ной суммой налога и суммами
авансовых платежей по налогу,
уплаченными в течение нало-
гового периода

222
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Окончание табл. 4.2


Элемент Характеристика Основание
налога
Уплата Уплата налога и авансовых платежей производится Ст. 363 НК РФ
налога по месту нахождения транспортных средств в порядке
и отчет- и сроки, которые установлены законами субъектов РФ
ность
В течение налогового периода Физические лица уплачи-
организации уплачивают аван- вают транспортный налог
совые платежи по налогу, если на основании налогового
законами субъектов РФ не уведомления, направляе-
предусмотрено иное. По ис- мого налоговым органом
течении налогового периода
уплачивают сумму налога.
По истечении налогового пе-
риода организации, представ-
ляют в налоговый орган по
месту нахождения транспорт-
ных средств налоговую декла-
рацию по налогу не позднее 1
февраля следующего года.
Организации, уплачивающие
авансовые платежи, по исте-
чении каждого отчетного пе-
риода представляют налого-
вый расчет по авансовым
платежам по налогу в срок не
позднее последнего числа
месяца, следующего за истек-
шим отчетным периодом

* Глава 28 «Транспортный налог» НК РФ.

Размер ставок транспортного налога по регионам может от-


личаться в разы. Это можно проследить на примере налога на лег-
ковые автомобили (табл. 4.3).
Налоги на роскошные автомобили существуют не только в
Австралии. С недавнего времени «налог на роскошь» применяется
также по отношению к дорогим авто наших соотечественников.
Так, Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 214-ФЗ (далее —
Закон № 214-ФЗ) внесены изменения в порядок исчисления сум-
мы транспортного налога и сумм авансовых платежей по нему,
установленный ст. 362 Налогового кодекса РФ. Согласно этим по-
правкам с 1 января 2014 г. к так называемым роскошным автомо-
билям (стоимостью от 3 млн руб.) применяется повышенный ко-
эффициент, который учитывает ценовую характеристику транс-
портного средства (табл. 4.4).

223
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Таблица 4.3. Размеры ставок транспортного налога


на легковые автомобили по регионам РФ, руб.
Мощ- Астра- Пен- За- Сверд- Мур- ХМАО Че- Мос- Санкт-
ность хан- зен- бай- лов- ман- чен- ков- Петер-
двига- ская ская каль- ская ская ская ская бург
теля об- об- ский об- об- Рес- об-
легко- ласть ласть край ласть ласть пуб- ласть
вого лика
автомо-
биля
До 14 14 5 0 10 0 0 7 24
100 л.с.
включи-
тельно
От 100 27 28 7 9,4 15 0 0 32 35
до
150 л.с.
включи-
тельно
От 150 48 42 15 32,7 25 30 5 47 50
до
200 л.с.
включи-
тельно
От 200 71 75 25 49,6 40 45 7 75 75
уже до
250 л.с.
включи-
тельно
Свыше 102 150 50 99,2 80 90 15 150 150
250 л.с.

Таблица 4.4. Повышающие коэффициенты


для дорогостоящих транспортных средств
Средняя стои- Время, прошедшее с года выпуска
мость автомоби-
Не более От 1 От 2 От 3 От 5 От 10 Свыше
ля, млн руб.
1 года до до до до до 20 лет
2 лет 3 лет 5 лет 10 лет 20 лет
От 3 до 5 1,5 1,3 1,1 1 1 1 1
От 5 до 10 2 2 2 2 1 1 1
От 10 до 15 3 3 3 3 3 1 1
От 15 3 3 3 3 3 3 1

224
Глава 4. Источники финансирования дорожного хозяйства в России

Среднюю стоимость роскошных автомобилей устанавливает


Минпромторг России. Это означает, что при исчислении налога
(для определения величины поправочного коэффициента) за
основу берется не стоимость покупки авто, а стоимость, установ-
ленная ведомством. Список иномарок класса «люкс» с указанием
их средней цены публикуется ежегодно на сайте министерства не
позднее 1 марта каждого года.
С 2015 г. меняются также сроки уплаты транспортного налога.
Если в настоящее время срок уплаты налога для физических лиц
установлен на дату — 1 ноября года, непосредственно следующего
за уже истекшим налоговым периодом, то в дальнейшем граждане
обязаны будут оплатить данный налог не позднее 1 октября.

Таблица 4.5. Ставки транспортного налога по г. Москве


(ст. 2 закона г. Москвы от 9 июля 2008 г. № 33,
вступил в силу с 1 января 2014 г.)
Вид транспортного средства Ставка налога, руб.
До 2013 г. С 2013 г.
Автомобили легковые с мощностью двигателя (с каждой л.с.)
До 100 л. с. (до 73,55 кВт) включительно 7 12
Свыше 100 до 125 л.с. (свыше 73,55 до 91,94 кВт) включи- 20 25
тельно
Свыше 125 до 150 л.с. (свыше 91,94 до 110,33 кВт) включи- 30 35
тельно
Свыше 150 до 175 л.с. (свыше 110,33 до 128,7 кВт) включи- 38 45
тельно
Свыше 175 до 200 л.с. (свыше 128,7 до 147,1 кВт) включи- 45 50
тельно
Свыше 200 до 225 л.с. (свыше 147,1 до 165,5 кВт) включи- 60 65
тельно
Свыше 225 до 250 л.с. (свыше 165,5 до 183,9 кВт) включи- 75 75
тельно
Свыше 250 л. с. (свыше 183,9 кВт) 150 150
Мотоциклы и мотороллеры с мощностью двигателя (с каждой л.с.)
До 20 л.с. (до 14,7 кВт) включительно 7 7
Свыше 20 до 35 л.с. (свыше 14,7 до 25,74 кВт) включительно 15 15
Свыше 35 л.с. (свыше 25,74 кВт) 50 50

225
Решетова Е.М. Механизмы финансирования дорожной инфраструктуры

Продолжение табл. 4.5


Вид транспортного средства Ставка налога, руб.