Правопреемство государств в отношении гражданства

Последствия изменения суверенитета для гражданства жителей (территории, затрагиваемой

правопреемством) представляют собой одну из наиболее сложных проблем в области правовых
норм о правопреемстве государства.
Хотя гражданство в основном регулируется внутренним правом государства, оно имеет прямое
отношение к международному правопорядку.
Государства могут осуществлять свои полномочия в области решения вопросов гражданства
только в тех пределах, которые прямо установлены международными нормами. Без сомнения в
случае, если имеют место изменения территорий того или иного государства, то
внутригосударственное законодательство утрачивает свою силу в области решения вопросов,
связанных с приобретением или прекращением гражданства. Если же имеет место
правопреемство государств, роль международно-правового регулирования значительно
возрастает, поскольку увеличиваются и масштабы изменения гражданства.
ИСТОРИЯ
В конце XX в. произошло несколько событий, привнесших новый международно-правовой опыт в
область правопреемства государств. Речь идет прежде всего о распаде СССР, разделении
Чехословакии, объединении ГДР и ФРГ, а также объединении Йемена и отделении Эритреи от
Эфиопии. Эти недавние случаи правопреемства и связанные с ними сложные процессы решения
вопросов гражданства, особенно на территориях бывших Советского Союза и Югославии, вызвали
озабоченность международного сообщества и вновь привлекли внимание к проблеме
гражданства.
Поэтому в 1993 г. с одобрения Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права ООН
(далее – Комиссия) на своей 45-й сессии постановила включить в повестку дня тему
«Правопреемство государств и его последствия для гражданства»
Совет Европы 14 мая 1997 г. принял Европейскую конвенцию о гражданстве, содержащую, в
частности, положения, касающиеся утраты и приобретения гражданства в случаях правопреемства
государств. Другой орган Совета Европы — Европейская комиссия за демократию через право
(Венецианская комиссия) — принял в сентябре 1996 г. Декларацию о последствиях
правопреемства государств для гражданства физических лиц. Данные документы также были
направлены, в первую очередь, на защиту прав граждан в тех случаях, когда имело место
правопреемство государств.
Комиссия международного права ООН разработала «Проект статей о гражданстве физических
лиц в связи с правопреемством государств», который был включен в качестве приложения в
резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 55/153 от 30 января 2001 г. Данные правовые акты
закрепляли права лиц, являющихся гражданами государств, территория которых подверглась тем
или иным изменениям.
В 2006 г. Совет министров Совета Европы одобрил Конвенцию о недопущении безгражданства в
связи с правопреемством государств. Конвенция касается всех лиц, которые на момент
правопреемства государства имели гражданство государства-предшественника и в результате
правопреемства государства стали или становятся лицами без гражданства. Конвенция закрепляет
право любого человека на гражданство и обязательство государств-участников Конвенции
предпринять все необходимые меры в целях предотвращения случаев безгражданства при
правопреемстве и предоставления всем затронутым лицам гражданства без каких-либо
дискриминаций. Конвенция сопровождена постатейными комментариями для правильного
применения государствами-участниками положений Конвенции (CETS, № 200).
Основным содержанием указанных документов явилось следующее: высшими нормами для
государств в таких случаях должны быть признаны нормы, регулирующие права человека, а также
общепризнанные принципы и нормы международного права, которые признают за физическими
лицами право быть гражданином какого-либо государства, предотвращают безгражданство,
признают недопустимой дискриминацию и пр.
СОДЕРЖАНИЕ
Каждое государство обязано без неоправданной задержки принять законодательство,
касающееся гражданства и других связанных с ним вопросов, возникающих в связи с
правопреемством государств. Именно так обстояло дело в случае возникновения ряда новых
независимых государств. Например, одновременно с разделением ЧССР Чешская Республика 29
декабря 1992 г. приняла Закон о приобретении и потере гражданства, а Хорватия с
провозглашением своей независимости 28 июня 1991 г. приняла Закон о гражданстве.
Любое лицо, которое на дату правопреемства государств имело гражданство государства-
предшественника, независимо от способа приобретения этого гражданства имеет право на
гражданство по крайней мере одного из затрагиваемых государств. Причем не имеет значения,
приобрели ли они гражданство государства-предшественника по рождению, в силу принципа jus
soti (права почвы) или jus sanguinis (право крови), либо путем натурализации, либо даже в
результате предыдущего правопреемства государств.
Затрагиваемые государства принимают все надлежащие меры для недопущения того, чтобы лица,
которые на дату правопреемства государств имели гражданство государства-предшественника,
стали лицами без гражданства в результате такого правопреемства. Во всякий международный
договор, предусматривающий передачу территории, должны включаться постановления, которые
гарантировали бы, что никакое лицо не станет апатридом в результате такой передачи.
Действует презумпция гражданства - лица, имеющие свое обычное место жительства на
территории, затрагиваемой правопреемством государств, считаются приобретшими гражданство
государства-преемника с момента такого правопреемства.
В то же время государство преемник не обязано предоставлять свое гражданство затрагиваемым
лицам, если они имеют свое обычное место жительства в другом государстве и также имеют
гражданство этого или любого иного государства.
Когда затрагиваемое лицо, которое имеет основания для приобретения гражданства какого-либо
государства-преемника, имеет гражданство другого затрагиваемого государства, государство
преемник может обусловить предоставление своего гражданства отказом такого лица от
гражданства другого затрагиваемого государства. Однако это требование не применяется таким
образом, чтобы затрагиваемое лицо в результате оказалось, даже временно, лицом без
гражданства.
При принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях
правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности:
наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством; место
постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств; волю
соответствующего лица; территориальное происхождение соответствующего лица
Правопреемство государств не должно влечь за собой негативные последствия для статуса лиц,
обычно проживающих на какой-либо территории. Если правопреемство государств привело к
перемещению значительной части населения, государство, затрагиваемое правопреемством,
должно принять все необходимые меры к тому, чтобы позволить обычно проживающим лицам
вернуться на свое обычное место жительства на его территории, которое они были вынуждены
покинуть вследствие указанных событий
В случае правопреемства государств, в вопросах, касающихся гражданства, страны должны
руководствоваться рядом принципов, к которым относятся следующие:
 принцип единства семьи;
  принцип уважения воли лиц, приобретающих гражданство в результате правопреемства
государств;
 принцип недопущения дискриминации;
 Принцип запрещения произвольных решений
Первый принцип касается непосредственно международно-правовой охраны института семьи.
Когда приобретение или утрата гражданства в связи с правопреемством государств влияют на
единство семьи, затрагиваемые государства принимают все надлежащие меры к тому, чтобы эта
семья оставалась единой или воссоединилась.
Ребенок затрагиваемого лица, родившийся после момента правопреемства государств, который
не приобрел какого-либо гражданства, имеет право на гражданство затрагиваемого государства,
на территории которого этот ребенок родился.
Уважение воли лиц, которые приобретают гражданство в процессе правопреемства государств, –
это один из важнейших принципов в рамках рассматриваемой проблемы. Государства обязаны
уважать волю лиц, которые утрачивают предыдущее гражданство в процессе правопреемства.
Согласно существующей практике, в качестве определяющего фактора выступает место жительства
гражданина, если необходимо определить население государства, выступающего
правопреемником. Данная ситуация, в частности, имела место при решении вопросов,
касающихся гражданства, в случае распада Австро-Венгерской империи.
Кроме того, указанный критерий также принят как руководящий принцип для законодательства
Израиля: так, Верховный суд страны, в своем решении относительно Закона об израильском
гражданстве 1952 г., определил, что если не принят закон, предусматривающий иное…, каждый
индивид, который на дату создания Государства Израиль, проживал на территории, которая
сегодня составляет его территорию, является также гражданином Израиля.
В данном разрезе необходимо также рассмотреть право оптации граждан. В частности, в рамках
оптации физическое лицо может определить, какое гражданство оно выберет, если территория
суверенного государства была изменена. Оптация осуществляется либо на условиях
двустороннего соглашения между государствами-правопреемниками, либо закрепляется в
одностороннем порядке государством, на территории которого проживает такое физическое лицо.
Ни одно лицо не может быть наделено гражданством против его воли, даже если оно проживает
на территории другого государства. Особенностью данного правового процесса также выступает
то, что гражданин, реализующий право на оптацию, также не должен автоматически быть лишен
гражданства страны, на территории которой он оказался проживающим в результате
правопреемства государств.
Согласно нормам международного права, получающим все более широкое признание, за лицами,
которые не приобрели гражданство государства правопреемника и остались в статусе граждан
государства-предшественника, закрепляется право оставить за собой свое прежнее место
жительства (п. 1 ст. 20 Европейская конвенция о гражданстве).
Стремление не допустить дискриминации в вопросах гражданства обусловило включение в
проекты статей такого важного принципа, как запрещение дискриминации. Статья 15 запрещает
дискриминацию по любому признаку, которая может привести к отказу какому-либо
затрагиваемому лицу в праве на приобретение конкретного гражданства или, в зависимости от
обстоятельств, в праве оптации при решении вопросов гражданства в связи с правопреемством
государств.
Принцип запрещения произвольных решений по вопросам гражданства, изложенный в ст. 16,
состоит в том, что затрагиваемые лица не могут быть произвольно лишены гражданства
государства-предшественника, и им не может быть произвольно отказано в праве на
приобретение гражданства государства-преемника или же в праве оптации, которыми они
обладают в связи с правопреемством государств.
Таким образом, в современных условиях на международном уровне закреплены нормы,
позволяющие регулировать вопросы наделения гражданством лица в случае правопреемства
государств. При этом, лица, которые затронуты указанными территориальными изменениями на
государственном уровне, могут реализовать свое право на без-гражданство, не желая становиться
подданными государства-предшественника или государства-правопреемника. Примечательно, что
государство в данном случае не может заставить лиц, проживающих на данных территориях, даже
под предлогом избегания безгражданства, принять свое гражданство.
Соответственно, международно-правовой характер регулирования и правового закрепления
института гражданства в случае правопреемства государств направлен, в первую очередь, на
защиту прав физических лиц и обеспечение для них возможности свободного выбора
гражданства.