Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Агапова Е.В., Баранов Н.В., Быкова Е.А.,

Дмитриева М.А., Лобов А.Ю.

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

ГОСЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Москва 2014
 Аннотация. В экономических отношениях общества происходят
кардинальные изменения, которые заставляют по-новому взглянуть на роль и место
государства в экономике, на его взаимоотношения с бизнесом. Система размещения
государственного заказа состоит в противодействии коррупции в данной сфере,
преодоление которой предполагается осуществлять путем четкого нормирования
процедур размещения заказа и внедрения системы наказаний за административные
правонарушения. Существующее законодательство не обеспечивает единства
подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного
заказа.

Данная работа подготовлена на основе материалов научно-исследовательской

работы, выполненной в соответствии с Государственным заданием РАНХиГС при
Президенте Российской Федерации на 2013 год.

2
 Содержание

ВВЕДЕНИЕ ....................................................................................................................................... 6
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭФФЕКТИВНОГО
РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА............................................................................................ 9
1.1 Становление системы государственного заказа в Российской экономике ..................... 9

1.2 Зарубежный опыт развития систем государственных заказов ....................................... 17

1.3 Международные государственные закупки. Унификация законодательства в

области государственных закупок .......................................................................................... 23

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ

ОСОБЕННОСТЕЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ
ЭКОНОМИКЕ ................................................................................................................................ 25
2.1 Современное состояние контрактной системы в российской экономике..................... 25

2.2 Принципы формирования экономической обоснованности цен и тарифов в

системе государственных закупок .......................................................................................... 27

2.3 Совершенствование законодательства о размещении заказов....................................... 33

ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ

ЭКОНОМИКЕ ................................................................................................................................ 46
3.1 Современные информационно-коммуникационные технологии и единая
технология внедрения в систему госзаказа ............................................................................ 46

3.2 Кадровое обеспечение контрактной системы .................................................................. 51

3.3 Гражданско-правовая ответственность в системе госзаказа Российской

Федерации ................................................................................................................................. 59

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................................................. 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ................................................................ 73

3
 Обозначения и сокращения
АИС Госзаказ Автоматизированная информационная система Госзаказ
ВТО Всемирная Торговая Организация
ГК РФ Гражданский Кодекс Российской Федерации
ГСМ Горюче-смазочные материалы
ЕИС Единая информационная система
ЕС Европейский Союз, Евросоюз
ЖБО Жидкие бытовые отходы
Закон 131-ФЗ Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»
Закон 223-ФЗ Федеральный закон от 08.07.2011 года № 223-ФЗ «О закупках
товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
Закон 44-ФЗ Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
Закон 53-ФЗ Федеральный закон от 20.04.2007 N 53-ФЗ «О внесении
изменений в федеральный закон «о размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации»
Закон 94-ФЗ Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд»
НМЦК Начальная (максимальная) цена контракта
НЭП Новая экономическая политика
ОКДП Общероссийский классификатор видов экономической
деятельности, продукции и услуг
ООС Общероссийский официальный сайт. Официальный сайт
Российской Федерации в сети Интернет для размещения
информации о размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru
ТБО Твердые бытовые отходы, бытовой мусор
ФК Федеральное казначейство

4
ФСТЭК России Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
— федеральный орган исполнительной власти России,
осуществляющий реализацию государственной политики,
организацию межведомственной координации и
взаимодействия, специальные и контрольные функции в
области государственной безопасности.

5
 ВВЕДЕНИЕ
Совершенствование системы госзаказа невозможно рассматривать в отрыве
от истории становления современного законодательства о размещении заказов. В
настоящее время в основу анализа попадает Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-
ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» [15] (далее – Закон 94-ФЗ) и
подзаконные акты, а также нормы Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса и
Кодекса об административных правонарушениях. К современному переходному
периоду необходимо относить и Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» [13] (далее – Закон 44-ФЗ).
Процедура размещения заказов в Законе 94-ФЗ урегулирована более
детально, более качественно, что позволило в рамках опыта его реализации
последних лет говорить о фактическом достижении некоторых целей, поставленных
законодателем при создании Закона 94-ФЗ. С момента введения Закона 94-ФЗ в
действие стало возможно государственным заказчикам тратить бюджетные деньги
только по установленным Законом правилам, стало невозможно договариваться со
«своими» компаниями, появилась конкуренция в той сфере, в которой размещался
заказ, начала существовать ответственность за незаконные действия и принятые
решения со стороны заказчиков.
Сегодня в России у государственных заказчиков есть понимание сущности
Закона 94-ФЗ, только теперь, когда заказчики и поставщики научились пользоваться
механизмами, заложенными в Законе 94-ФЗ для защиты своих прав и законных
интересов, только теперь, когда накоплен опыт в сфере контроля, стало возможным
говорить о модернизации закупочного механизма.
Принять ряд организационных мер, посмотреть под иным углом на все
аспекты закупок в рамках государственного заказа, и, возможно при осуществлении
контроля в данной сфере, раскроется еще не мало обстоятельств наряду с которыми,
необходимо будет корректировать действующее законодательство. С появлением
четкой законодательной поддержки преимущества аукционов в электронной форме
станут неоспоримыми.
В развитии института государственного заказа с принятием Закона 44-ФЗ
начинается новый этап. Можно выделить несколько основных целей регулирования
современного законодательства о размещении заказов, к наиболее важным из

6
которых можно отнести противодействие коррупции в ходе размещения заказов и
равную по значимости цель эффективного расходования бюджетных средств путем
заключения государственного контракта с организацией, отобранной на
конкурентной основе. Безусловно, под конкурентной основой понимается равный
доступ организаций к торгам. Масштабной целью регулирования сферы размещения
заказов является развитие экономики страны и конкурентной сферы путем создания
единого экономического пространства.
Методы, благодаря которым, указанные цели достигаются в Российской
Федерации тоже заслуживают отдельного внимания:
 публичное размещение информации о размещаемых заказах на едином
информационном сайте, то есть централизованное размещение такой информации.
 четко регламентированные процедуры отбора исполнителя по контракту,
в частности введение революционной формы торгов – открытые аукционы в
электронной форме, позволившей добиться конфиденциальности сведений об
участниках размещения заказа и ликвидировать возможность сговора заказчика с
участником размещения заказа и участников друг с другом.
Одновременно для цели равного доступа всех участников размещения заказа
к торгам служит и жестко регламентированный перечень требований к компаниям,
участвующим в торгах с исключением возможности установления дополнительных
произвольных требований, которые невозможно проверить и проконтролиров ать.
Немаловажным является введение финансовых барьеров для противодействия
недобросовестным участникам размещения заказа – введение обеспечения заявок и
противодействия недобросовестным исполнителям по государственным контрактам,
внесения обеспечения исполнения государственного контракта исполнителем по
контракту. Кроме того, введены новые виды ответственности недобросовестных
исполнителей – реестр недобросовестных поставщиков, а также эффективная
система административной защиты прав участников размещения заказа – процедура
рассмотрения жалоб.
Все указанные механизмы и методы позволили добиться значительной
экономии бюджетных средств и защиты прав большого количества организаций,
участвующих в государственных закупках.
Задачи, которые существуют на сегодняшний день в сфере размещения
заказов можно условно разделить на две категории: задачи, которые частично
решены в Законе 44-ФЗ, но заведомо требующие доработки тех механизмов,

7
которые заложены, и задачи, которые не решаются ни действующим
законодательством о размещении заказов, ни предполагаются к решению в принятом
Законе 44-ФЗ, либо подзаконных актах к указанному закону.

8
 ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ КАК ЭЛЕМЕНТ
ЭФФЕКТИВНОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
1.1 Становление системы государственного заказа в Российской экономике
Государственный заказ далеко не новое явление для развитых стран. У
России одна из самых больших исторических ретроспектив развития
государственных закупок. Понимание того, что закупки на конкурсной основе
наиболее полно удовлетворяют государственным интересам начало возникать еще в
конце XVII века.
Одной из главных целей системы конкурсных торгов при закупках продукции
выступает максимальное обеспечение интересов заказчика. При рассмотрении
закупок для государственных нужд в качестве заказчика выступает государство,
интересы которого стоят на первом месте. Потребность государства в закупке
товаров, работ и услуг – это эффективный инструмент, целесообразное
использование которого может способствовать решению конкретных задач, стоящих
перед государством в определенный период времени, как текущих, так и
долгосрочных. От эффективности использования государственных закупок зависит
развитие практически всех секторов народного хозяйства.
С момента появления закупок для государственных нужд были
сформированы основные принципы таких закупок. Их можно разделить на две
категории. Первая категория относится к процессу проведения торгов и включает в
себя широкую доступность информации о торгах, наличие определенных правил,
одинаковых для всех участников (как заказчиков, так и поставщиков) и взаимное
выполнение обязательств по контрактам, взятых на себя всеми сторонами. Вторая
категория относится в большей степени к результатам торгов и содержит такие
понятия как экономичность и эффективность закупок. Это означает минимизацию
затрат на проведение торгов за счет улучшения управления их организацией и
проведением, а также получение максимальной выгоды для государства как
покупателя. Эта выгода может быть, как прямой, так и косвенной. Прямая выгода
заключается в экономии бюджетных средств, косвенная выгода может быть связана
с борьбой с коррупцией, поддержкой отечественного производителя и расширении
налоговой базы. Здесь стоит отметить, что понимание эффективности в той форме, о
которой говорилось выше, на системном уровне в России возникло лишь в конце
XIX века, тогда как ранее государство заботила только финансовая эффективность

9
закупок, выражаемая в ценовой выгоде по результатам торгов [21]. Меры,
направленные на повышение эффективности торгов, в виде законов, указов и
распоряжений, принимались на протяжении всей истории государственных закупок
в России. Начиная с середины XVIII века для максимального информирования о
торгах, используются все возможные средства. Практически во всех документах,
касающихся государственных закупок, предусмотрены разнообразные способы
обеспечения взаимной ответственности всех участников закупки, а также постоянно
упоминаются методы повышения финансовой эффективности данного процесса.
Практически всегда для эффективного обеспечения должного исполнения
процесса закупок государством применялись два подхода. Первый подход был
основан на применении наказаний заказчиков и поставщиков, наносивших ущерб
государству своими действиями. В то же время подразумевалось, что все участники
закупочного процесса заинтересованы в приношении пользы своему отечеству, в
связи с этим им была предоставлена относительная свобода действий, в виду
отсутствия больших количеств ограничивающих нормативно-правовых актов.
Использование данного репрессивного подхода с течением времени накапливало
определенные проблемы. Несмотря на строгости наказаний, тем не менее,
находились недобропорядочные граждане, причинявшие вред государству своими
действиями или бездействиями в рамках заключенных государственных контрактов.
Так же проблема обострялась отсутствием четкого определения качественной
закупки, порой продукция, закупленная для государственных нужд, оказывалась
непригодной для применения. Сложившаяся ситуация с течени ем времени все
сильнее не устраивала власти, что порождало изменение подхода к организации
государственных закупок [21].
На смену репрессивному подходу приходил подход, который можно назвать
бюрократическим. Этот подход к обеспечению эффективности закупок базировался
на скрупулезном контроле над всеми участниками процесса государственной
закупки. Каждый шаг тщательно проверялся и перепроверялся. В то же время,
применялись карательные меры по отношению к нарушителям, наносившим урон
государству. Однако данный подход имел существенный минус, связанный
непосредственно с человеческим фактором. Речь идет о коррупции, которую
провоцирует в той или иной степени любая бюрократическая процедура. В
результате появившейся со временем возможности на определенных условиях
договориться с представителем власти, снижалась эффективность государственных

10
закупок, что, в свою очередь, снова вело к уклону в сторону репрессивного подхода
обеспечения этой эффективности.
Описанная цикличность закупок наблюдается на протяжении всей и стории
развития системы государственного заказа. Претерпевая незначительные изменения,
оба обозначенных подхода находили свое применение, показав со временем свою
бесперспективность. Это привело к разработке и введению в практику нового
подхода, условно обозначить который можно как процедурный. Фундаментальным
условием этого подхода является исключение влияния чиновников на закупочный
процесс. Всевозможные принципы обеспечения эффективности, связанные с
нормативно-правовым регулированием и контролем их исполнения должны быть
введены в саму процедуру государственной закупки [21].
Многое из сегодняшней практики государственных закупок имеет свой
прообраз в истории. Можно выделить такие понятия как: реестр недобросовестных
поставщиков, обоснование начальной цены, предоставление различных
преференций местным производителям.
Начало XIX века ознаменовалось значительным реформированием системы
государственного заказа, определившим разницу между подрядами и поставками.
Эволюция институтов народного самоуправления, таких как земства, приводит к
передаче им ответственности за осуществление государственных закупок у себя на
местах. Сроки действия контрактов варьируются от года до трех лет по желанию
подрядчиков. При предложении одинаковой цены двумя участниками, предпочтение
отдается прежним исполнителям данного подряда, которые, помимо прочего,
обязываются в случае необходимости работать по тем же ценам в течение полугода
после окончания срока действия контракта.
Дореволюционное законодательство было направлено как на соблюдение
интересов государства, так и на активное привлечение предпринимателей к участию
в обеспечении интересов государства. Для такого привлечения использовались
специальные «пособия», льготы для «мелких промыслов» в случае их участия
одновременно с крупными предпринимателями. Но в то же время необходимо
отметить, что начало XX века в России было связано с монополизацией экономики.
Перед Первой мировой войной количество монополий различного типа в стране
превышало полторы сотни [28]. В результате деятельности монополий искусственно
создавалась нехватка производящихся ими товаров. Коррумпированные чиновники
царского правительства покровительствовали различным монополиям и

11
способствовали незаконному получению государственных заказов, причем
некоторые из них возникали специально под получение государственных заказов,
например, мостостроительный, судостроительный и инженерный синдикаты, то есть
данные торги обеспечивались путем предварительного сговора, и конкуренция при
проведении данных торгов полностью отсутствовала.
Значительные изменения системы государственного заказа в России в первой
половине ХХ века произошли уже после прихода к власти большевиков.
Возобновление договорных отношений происходит после окончания гражданской
войны, в период восстановления народного хозяйства в России. В данный период
развитие товарно-денежных отношений обязало поставщиков использовать договора
купли-продажи или так называемые договора поставки. Появляются публичные
торги, так называемые смешанные торги, которые проводятся путем устных
объявлений, в запечатанных пакетах и по телеграфу.
Финансовые трудности, возникавшие у молодого советского государства в
период его становления, зачастую обременяли также поставщиков продукции для
государственных нужд, оплата услуг которых осуществлялась из государственного
бюджета. В период НЭПа государственные заказы становятся убыточными для
поставщиков, несмотря на то, что некоторые суммы убытков частично погашались
государственными дотациями. Индустриализация промышленности и
коллективизация сельского хозяйства, осуществленные в период НЭПа, упрочили
позиции государственного сектора экономики, что привело к прекращению действий
договорных отношений в частной торговле и на долгое время установила
централизованную систему планирования и распределения расходов.
Только в конце 80-х годов прошлого века было принято решение о
перестройке материально-технического обеспечения и переходе от
централизованного системы материальных ресурсов к оптовой торговле. И именно
размещение государственного заказа на конкурсной основе в данное время
выступало в качестве позитивного момента, поскольку одной из главных целей
являлось развитие и консолидация самостоятельности предприятий в формировании
своих производственных программ с учетом прямых заказов от потребителей.
Предприятия получили возможность самостоятельного формирования развернутой
номенклатуры поставляемой продукции. Тем не менее, государственный заказ был
обязателен и включался в план конкретного предприятия индивидуальным
плановым актом. Также имели место региональные заказы, подтверждающие

12
возможность региона иметь свои экономические интересы. Однако отсутствовали
четкие критерии первостепенных потребностей общества, ускорения научно-
технического прогресса и перестройки экономики, которые должны были
выражаться государственным заказом. Отраслевая специфика производства и
социально-экономическая значимость поставляемой продукции становятся
определяющими факторами государственных заказов, состав которых формировался
на год и составлял до 90% общего объема производства предприятий. Топливно-
энергетическая, химико-лесная и некоторые другие отрасли получали
государственный заказ на весь объем производства [33]. Состав госзаказов по-
прежнему формировался централизованно Госпланом и Госснабом, государство
также устанавливало ставки налогообложения и цены поставляемой продукции.
Во второй половине 80-х годов прошлого века начинается перестройка, в
результате которой постепенно снижается влияние государства на социально-
экономические процессы в Советском союзе, что непосредственно сказывается на
контроле размещения государственных заказов. В конечном итоге, в 1991 году
кооперативы и фермеры стали отказываться от выполнения планов и заданий,
аргументируя свое решение утверждением о том, что вся производимая продукция
должна принадлежать ее непосредственному производителю [30].
Современная система государственных закупок в России берет свое начало в
1992 году. Торги как способ размещения заказов государства на поставку товаров
предусматривались в Законе Российской Федерации от 28 мая 1992 года N 2859-1 «О
поставках продукции и товаров для государственных нужд», содержащем новые
правила формирования и размещения государственных заказов в условиях рыночной
экономики. Как отмечает Андреева Л.В., конкурсы на размещение государственных
заказов в тот период практически не проводились. Однако сама идея конкурсного
размещения госзаказов последовательно проводилась в принимаемых нормативных
актах [28].
Однако нормативно-правовые акты того периода не предусматривали
алгоритма построения федеральной контрактной системы, реализация которой была
заявлена в 1992 году. Данные законодательные акты являлись базисными
документами, требовавшими более детальной проработки.
До 1 января 2006 года законодательство Российской Федерации о размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд, не было единым и было очень противоречивым, что

13
значительно осложняло работу в сфере закупок и контроль их осуществления. Тем
не менее, не все нормативно-правовые акты, принимаемые в дальнейшем, носили
передовой характер. Одновременно следует отметить необходимость повышения
эффективности и прозрачности расходования средств не только государственными и
муниципальными заказчиками, но и субъектами естественных монополий.
Период конца ХХ – начала ХХI веков ознаменовался повсеместным
развитием информационных технологий и сети Интернет. Поэтому в начале XXI
века опыт международных организаций по ведению государственных закупок в
разных странах оказал неоценимую услугу России. Недостаточное количество
потенциальных поставщиков порождало главную проблему – это обеспечение
эффективного расходования государственных средств. Что предопределяло поиск
направления дальнейших преобразований системы государственного заказа.
Либерально настроенное Правительство постепенно утверждалось во мнении
относительно дискриминационной политики, точнее ее ограничительного
воздействия на торговлю и экономический рост, особенно в условиях
предполагаемого вступления России в ВТО. Попытка внедрения информационных
технологий в процедуру размещения государственного заказа должно было
способствовать эффективному расходованию бюджетных средств, но оказались не
до конца проработанными. Трудности формирования законодательного базиса
электронных государственных закупок связаны с объективными причинами.
Внедрение информационных технологий по закупке продукции для
государственных нужд стала очень актуальной задачей для России в период
становления единой системы государственных закупок. Электронные торги
направлены на повышение прозрачности и гласности процедуры размещения
государственного заказа, которые являются одними из основополагающих ее
постулатов. К обеспечению максимальной доступности информации о проводимых
торгах, их результатах и участниках стремились с самого появления такого понятия
как государственный заказ. Публикация в интернете исчерпывающей информации,
касающейся конкурсных торгов, проводимых различными государственными
структурами, делает данный сектор их деятельности открытым для каждого
гражданина страны. Помимо прочего, электронные торги способны стать
действенным средством в борьбе с коррупцией.
Проблемы и объемы коррупции и субъективизма при распределении
государственного и муниципального заказа в России во многом несопоставимы с

14
ситуацией в данной сфере в развитых странах: слабое информационное обеспечение,
низкая степень информированности участников рынка, отсутствие единого
информационного ресурса.
Решением данного вопроса по созданию электронных торгов, электронн ой
коммерции по заданию Министерства промышленности, науки и технологий
Российской Федерации приступили три организации: Институт макроэкономических
исследований Минэкономразвития России, Всероссийский научно-
исследовательский институт межотраслевой информации и Институт прикладной
математики им. М.В. Келдыша Российской Академии Наук. Результатом в 2002 году
стала разработка портала электронных государственных закупок www.zakupki.gov.ru,
объявленного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006
года № 229-р официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для
размещения информации о размещении заказов [24].
21 июня 2005 года был принят федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд», который вступил в силу с 1 января 2006 года. С
появлением единого электронного портала, вся информация должна была быть
доступна на сайте www.zakupki.gov.ru. Принятие закрытого перечня требований к
участникам размещения заказа, освободило потенциальных поставщиков от
обязательств по предоставлению документов, подтверждающих соответствие
установленным требованиям.
Приведенные выше характеристики позволяют признать 94-ФЗ наиболее
прогрессивным из всех принятых к тому моменту нормативных актов, направленных
на регулирование системы государственного заказа, несмотря на наличие ряда
недостатков. Также можно сказать, что Закон 94-ФЗ должен решать задачу
эффективной экономии бюджетных средств и способствовать снижению
транзакционных издержек размещения заказов при следовании указанным нормам, а
также максимально возможному устранению коррупции [40].
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от
26.10.2009 года № 428 «Об утверждении Порядка отбора электронных площадок в
целях проведения открытых аукционов в электронной форме» и совместного
Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации и
Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 14.11.2009 года
№ 466/763 «О проведении отбора электронных площадок в целях проведения

15
открытых аукционов в электронной форме» к 1 января 2010 года был осуществлен
отбор пяти электронных торговых площадок. В перечень отобранных площадок
попали: ЗАО «Сбербанк-АСТ»; ОАО «Единая электронная торговая площадка»,
ГУП «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан», а также
площадки ЗАО «Московская межбанковская валютная биржа» и ООО «РТС-тендер».
С 1 июля 2010 года федеральные государственные заказчики, а с 1 января 2011 года
заказчики субъектов Российской Федерации и муниципальные заказчики
обязывались проводить открытые аукционы в электронной форме. Условия
проведения электронного аукциона, при которых до завершения торгов не известны
его участники, способствуют обеспечению конкуренции и уменьшению
коррупционных возможностей [29]. Несмотря на то, что законодательная база
системы государственных и муниципальных закупок в целом обеспечивает ее
эффективное функционирование, существует ряд аспектов правового характера,
требующих дополнительной проработки.
Закон 94-ФЗ довольно часто подвергался изменениям. Не успев вступить в
законную силу, уже 31 декабря 2005 года Закон 94-ФЗ подвергся процедуре
внесения изменений. Первые изменения касались взаимодействия нового Закона 94-
ФЗ с государственными заказами, размещенными до его вступления в силу. Всего же
за срок своего действия в данный закон изменения вносились 29 раз [15]. Несмотря
на декларации о направленности закона, в том числе и на борьбу с коррупцией,
справиться с этой проблемой не удалось. По оценкам различных экспертных
организаций, Россия занимает одну из последних строчек в рейтинге стран по
уровню коррупции. Так, в одном из самых авторитетных рейтингов за 2011 год,
наша страна заняла 143 место из 182 возможных. Адекватность таких рейтингов,
безусловно, находится под вопросом, но, тем не менее, нельзя отрицать того факта,
что коррупция в нашей стране имеет глобальные масштабы. Большую
обеспокоенность множества экспертов вызывают вопросы коррупционных
проявлений в системе государственных и муниципальных закупок. По оценкам,
подготовленным в Администрации Президента Российской Федерации, и
озвученных бывшим на тот момент Президентом РФ Д.А. Медведевым, объем
нецелевых расходов и взяток в этой системе может составлять более 1 триллиона
рублей в год. В связи с этим, в конце ноября 2010 года Президент в своем Послании
Федеральному Собранию Российской Федерации потребовал разработать новую
редакцию закона о государственных закупках. В новой редакции закона глава

16
государства предлагал предусмотреть норму о заблаговременном информировании
открытия закупок и планировании закупок минимум на 3 года [4].
В 2011 году на смену Закону 94-ФЗ была предложена федеральная
контрактная система. В конце октября – начале ноября 2011 года в Правительство
Российской Федерации был представлен проект Федерального закона,
предусматривающий, помимо прочего, полную отмену Закона 94-ФЗ. Однако
предложенная федеральная контрактная система вызвала большой объем критики и
замечаний, в том числе от Министерства финансов Российской Федерации.
Руководство Федеральной антимонопольной службы России, в свою очередь,
предложило свой вариант реформирования системы закупок, основный на
сохранении Закона 94-ФЗ. Промежуточным итогом этих споров стало принятие в
декабре 2011 года Правительством Российской Федерации решения о возвращении
проекта данного федерального закона на доработку. В результате конструктивного
диалога между заинтересованными сторонами и рассмотрения проекта федерального
закона о контрактной системе государственной думой в трех чтениях, 27 марта 2013
года закон был одобрен Советом Федерации Российской Федерации, а 5 апреля 2013
года его подписал Президент Российской Федерации Владимир Владимирович
Путин. Федеральный закон от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» вступает в силу с 1 января 2014 года.
1.2 Зарубежный опыт развития систем государственных заказов
Опыт западных стран демонстрирует, что государственные закупки являются
неотъемлемой частью сферы внутреннего товарообмена и одним из действенных
механизмов обеспечения конкуренции на рынке. Объективным основанием для
появления и развития национальных систем государственных закупок выступают
потребности в материально-техническом обеспечении деятельности
государственных структур, направленной на реализацию государственных и
муниципальных программ, а также осуществления своей текущей деятельности.
Решение этих вопросов реализуется благодаря приобретению необходимых
материальных и нематериальных ресурсов, товаров, работ и услуг через
государственные закупки, в процессе специально организуемых конкурсных торгов.
Усиление роли государства, преобразование и модернизация форм государственного
устройства оказывает существенное влияние на развитие системы государственных
закупок с течением времени. Но, тем не менее, основополагающие принципы

17
остаются неизменными, речь идет о характере взаимодействия государства с
предпринимательским сектором, основанным на договорных отношениях в области
закупок, а также принципе оплаты в рамках этих договоров, осуществляемой за счет
средств государственного бюджета.
Не считая нашей страны, самым богатым опытом в области государственных
закупок в мире обладают Соединенные Штаты Америки. С 1948 года в Соединенных
Штатах действует Федеральная контрактная система, созданная американцами,
включающая в себя организацию закупок с целью выполнения большинства
государственных программ. Через государственный заказ реализуются проекты
гражданского и военного строительства, поставки вооружения и военной техники,
научно-исследовательские и конструкторские работы, а также услуги связи и
транспортные услуги. Контракты, заключаемые с государством, имеют свои
особенности в части заключения и финансового обеспечения, а также в части
контрольных функций со стороны государства.
Центральная информационная система федеральных закупок представляет
собой единую базу данных о государственных закупках. Федеральные ведомства
обязаны предоставлять сведения обо всех контрактах, заключенных за отчетный
период, составляющий пять финансовых лет. Для предоставления указанной
информации используются стандартные формы документальной отчетности в виде
электронной базы данных. Центральной информационной системой федеральных
закупок практикуется предоставление отчетов любым заинтересованным лицам на
платной основе, такие специальные отчеты, списки и рассылки передаются
потребителям, как в бумажном, так и в электронном виде.
Использование электронных торгов при осуществлении государственных
закупок направлено на снижение затрат, связанных с процедурой проведения торгов
и существенное сокращение продолжительности этой операции. Другой важной
целью внедрения информационных технологий является автоматизация рутинных
процессов взаимодействия заказчиков и уполномоченных органов с
потенциальными поставщиками. Тем не менее, такой вид конкурса, как электронные
торги в США имеет большую популярность у коммерческого сектора.
Планирование в системе государственного заказа в США является одним из
важнейших ее компонентов. Можно сказать, что именно планированию уделяется
первое место. Система планирования в рамках Федеральной контрактной системы
США подразделяется на две основные составляющие, это прогноз закупок и

18
индивидуальный план закупки. Прогноз закупок во многом схож с планом-графиком
размещения государственного заказа, который в настоящее время используется
рядом федеральных органов исполнительной власти и в некоторых регионах
Российской Федерации. Задача прогноза заключается в предоставлении всей
необходимой информации обо всех планируемых закупках в конкретном органе
власти. План закупки представляет собой подробную детализацию реали зации
государственного заказа. Американская практика индивидуального планирования
моделирует каждую будущую закупку по ее этапам, начиная с момента
возникновения потребности в товарах и услугах до момента подписания и приемки
итоговых результатов государственного контракта. Информационная система
предоставляет возможность отслеживания планов государственных заказов задолго
до начала торгов. Используя электронную систему, достаточно просто получить
исчерпывающую информацию по каждой закупке в разрезе органа государственной
власти США, ценового диапазона, а также формы контракта и его локализации [34].
Аналогичная практика использования государственного заказа в целях
поддержки производителей сельскохозяйственной продукции имеет место в
Европейском Союзе. Однако в европейских странах гарантированные цены,
установленные государством, находятся на более высоком уровне. Также,
предельные уровни цен на импортируемые продукты и размеры экспортных
субсидий зачастую определяются на основании этих цен. В целом, в Европейском
союзе, в отличие от США, вектор развития системы государственных закупок
направлен на повсеместную либерализацию экономики вкупе со стимулированием
увеличения промышленного производства. Постепенная модернизация институтов
государственных закупок привела к росту уровня международной торговли в рамках
Европейского Союза и почти тридцатипроцентному снижению уровня цен для
продукции, закупаемой государственными структурами, а также к
последовательному движению в сторону ликвидации ценовых диспропорций на
внутренних рынках членов еврозоны [39].
В состав Европейского союза на сегодняшний день входят 27 государств с
различным уровнем развития и степенью вовлеченности государства в
экономическую деятельность, все это предполагает определенную специфику
законодательного регулирования процесса государственного заказа в рамках
данного экономического и политического европейского объединения. Можно
выделить три уровня законодательного регулирования государственных закупок в

19
Евросоюзе – это национальный уровень, законодательство самого ЕС и
международный уровень, в большей степени связанный с Всемирной торговой
организацией.
Странами Евросоюза используются различные модели организации
государственных закупок, наиболее распространенными являются централизованная
и децентрализованная. Централизованная модель подразумевает наличие единого
центра, координирующего закупочную деятельность всех структурных
подразделений. В отдельных случаях, как правило, при значительной степени
централизации, создается отдельное ведомство, деятельность которого
сосредоточена исключительно на государственных закупках. Использование данного
подхода связано с большей экономией бюджетных средств за счет масштабных
закупок, с другой стороны централизованная модель стационарна и не всегда
способна учитывать возникающие нюансы в заявках на приобретение необходимых
товаров и услуг, приходящих от подразделений. При использовании
противоположного подхода к организации процесса государственного заказа, а
именно децентрализованной модели, каждое государственное учреждение
самостоятельно осуществляет закупочную деятельность для собственных нужд.
Такой подход характеризуется более высокими расходами на обеспечение процессов
закупки. Однако наибольшую эффективность демонстрирует комбинированный
подход к осуществлению государственных закупок, при котором планирование,
последующая координация и контроль закупок осуществляются одной
государственной структурой, а непосредственно сами закупки другой,
специализированной на эту деятельность структурой.
Принципы, на которых основывается система государственных закупок в
Европейском союзе, в целом не отличаются от принципов, принятых во многих
странах. Это принцип прозрачности, подразумевающий открытость и доступность
информации о государственных закупках, принцип подотчетности и соблюдения
принятых процедур, а также принцип недопущения дискриминации,
подразумевающий равные возможности для всех участников закупок.
Европейская практика применяет практически все известные виды
закупочных процедур. Это открытые и закрытые конкурсы, которые также
подразделяются на одноэтапные и двухэтапные, закупки у единственного источника
и метод запроса котировок, а также метод запроса предложений и конкурентных
переговоров, применяющиеся в отдельных странах Европейского союза. При

20
проведении закупки этим методом заказчик должен направить запросы предложений
не менее чем трем потенциальным поставщикам и установить критерии
компетентности поставщика для их оценки, а также относительные значения этих
критериев и порядок их применения при оценке. Рассматривается управленческая и
техническая компетентность поставщика, его цены, с учетом предстоящих расходов,
например, на эксплуатацию и ремонт, а также эффективность решения участником
поставленной задачи. Также допускается проведение конфиденциальных
переговоров с участниками, предоставившими предложения, удовлетворяющие
заказчика. После проведения переговоров с каждым потенциальным поставщиком
заказчик назначает дату, к которой участникам необходимо предоставить свои
окончательные предложения.
Британская контрактная система носит централизованный характер,
подведомственный Казначейству специальный уполномоченный орган, которым
является Управление по делам государства, занимается анализом и оценкой
необходимости, а также возможных рисков размещения того или иного
государственного заказа. Одним из важнейших аспектов деятельности Управления
по делам государства Великобритании является проведение единой государственной
политики в сфере государственного заказа, что подразумевает под собой
сопровождение процесса размещения заказа, управление заключенными
контрактами, а также мониторинг и обоснование их выполнения и т.д. Мониторинг
осуществляется путем применения схемы многоступенчатой фильтрации заказов до
их утверждения, включающей в себя поэтапное рассмотрение контракта на
протяжении его жизненного цикла, от обоснования необходимости
государственного контракта до результатов исполнения государственных контрактов
и результаты эксплуатации созданных объектов [36].
Великобритания является членом Европейского союза с 1973 года,
соответственно под юрисдикцию положений Европейского союза о государственных
закупках попадает ее законодательство, направленное на регулирование размещения
заказов, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд. Режим законодательного регулирования государственных закупок в
Европейском союзе основной своей целью имеет максимальное обеспечение
открытости внутренних рынков своих членов для свободной конкуренции,
предотвращения протекционизма в законодательстве стран, входящих в состав
Евросоюза, а также содействие свободному обращению товаров и услуг на общем

21
европейском рынке государственных закупок. Пакет директив, инициированных
Европейским союзом, подлежит систематизации и включению в национальное
законодательство всех его стран-членов, причем как на федеральном, так и на
муниципальных уровнях.
В качестве характерной особенности Великобритании можно отметить
заметное развитие так называемых торгов «на приватизацию», подразумевающих
передачу на конкурентной основе в частный сектор выполнение функций, которые
ранее осуществлялись государственными или муниципальными структурами, таких
как коммунальное обслуживание, а также строительство и содержание автодорог.
Опыт Великобритании показывает, что возможно и отрицательное влияние
государственных закупок на производительность отдельных отраслей народного
хозяйства, при условии неоправданного предоставления преференций предприятиям,
которые развивают свое производство исходя из объемов государственного заказа.
Такие действия приводят к снижению конкурентоспособности и эффективности
отраслей, к которым относятся такие предприятия, вследствие замещения частных
инвестиций государственными средствами в условиях отсутствия конкуренции [36].
В Федеративной Республике Германия используется децентрализованная
модель государственных закупок. Органы власти всех уровней самостоятельно
осуществляют закупочные процедуры в рамках действующего национального и
европейского законодательства, ответственность за процесс и результаты
государственных закупок лежит на каждом отдельном органе власти,
осуществляющем конкретную закупку. В рамках программы по поддержке малого и
среднего бизнеса осуществляется деление крупных заказов на лоты меньшего
размера. Также в Германии продолжает практиковаться разделения системы правил
размещения заказа в зависимости от установленных пороговых величин в ден ежном
эквиваленте, которые предусмотрены соответствующими директивами Евросоюза. В
тендерах могут участвовать все зарегистрированные и допущенные к выполнению
работ европейские предприятия. Допускается также проведение тендера с
ограниченным числом потенциальных поставщиков, которые отбираются в процессе
так называемого «конкурса участия» [3636].
Проблемы, связанные с коррупцией, встречаются и в Германии, являющейся,
пожалуй, самой развитой страной Европейского союза: недобросовестная
конкуренция или попытки подкупа представителей заказчика. В целях борьбы с
подобными явлениями, государственными учреждениями внедрена система работы с

22
государственным заказом, подразумевающая привлечение на службу независимых
сотрудников, контролируемых вышестоящими надзорными органами и
полномочными представителями Счетной палаты. Параллельно с введением новой
системы организации процесса государственных закупок, для борьбы с коррупцией
в Германии рассматривается также возможность использования так называемых
«черных списков».
Германия также обладает интересным опытом упрощения процедур
подтверждения квалификации и, соответственно, допуска компаний до выполнения
конкретных видов работ. Нововведение в этой области заключается в сокращении
числа процедур переквалификации потенциальных государственных подрядчиков.
Теперь такую процедуру участники размещения заказа обязаны проходить раз в три
года, а не при каждом получении заказа, как было до того. В ходе предварительной
квалификации учитываются объемы ранее выполненных работ и налоговая
прозрачность потенциального поставщика, его финансовое и материально-
техническое, а также кадровое обеспечение [31].
1.3 Международные государственные закупки. Унификация законодательства в
области государственных закупок
Международные государственные закупки – один из видов мировой торговли,
при котором покупателем ставится задача приобретения определенного товара или
услуги с заданными характеристиками. В сегодняшних реалиях, связанных с
повсеместным развитием глобализации, государства все чаще выступают в качестве
субъектов международной торговли. Система международных государственных
закупок выступает в качестве инструмента в первую очередь для развитых стран, с
помощью которого могут решаться задачи, направленные на преодоление кризисных
процессов путем расширения рынков сбыта и укрепления своих позиций на
международной арене. Нормативная база государственных закупок регулирует
взаимодействие между покупателями в бюджетной сфере и рынком. В связи с тем,
что государственные закупки считаются основным видом экономической
деятельности правительства, их регулирование является важным дополнением к
законодательству о государственном финансировании, а также является важной
составляющей системы торгового законодательства стран.
В Европейском союзе существует ряд предписаний и требований к
продукции, поставляемой для нужд государства, включающие нормы безопасности и
качества продукции.

23
 При подготовке Российского Закона 94-ФЗ были использованы основные
принципы типового закона ЮНСИТРАЛ– конкуренция, равенство поставщиков,
объективность и открытость, экономичность, антикоррупционные требования,
применение торгов как основного способа размещения заказов, общие правила
проведения процедур и другие. Тем не менее, по некоторым положениям имеются
отличия, например, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ предусмотрены более жесткие
требования к поставщикам, выражаемые в обладании технической компетентностью,
финансовыми ресурсами, оборудованием, надежностью, опытом и репутацией.
Более широким является набор видов размещаемых заказов: не только на поставку
товаров, выполнение работ и оказание услуг, но и на аренду, лизинг. В Типовом
законе ЮНСИТРАЛ предусмотрены некоторые способы размещения заказов,
отсутствующие в российском законе, речь идет о двухэтапных торгах, конкурентных
переговорах и запросе предложений [18].
Российские компании проявляют интерес к европейскому рынку электронных
государственных закупок. В настоящее время в России функционирует Ассоциация
электронных торговых площадок, целью которой является создание и успешное
функционирование в России единого интерактивного пространства, что позволит в
глобальном плане объединить усилия всех электронных торговых систем [19]. На
сегодняшний день в состав ассоциации входят также торговые площадки таких
стран как Белоруссия, Украина, Латвия и Казахстан. Тем не менее, существуют
определенные различия между российской и европейской электронными системами,
в первую очередь они связанны со стратегией реализации проектов. В случае
объединения электронных торговых систем Таможенного союза России, Белоруссии
и Казахстана, основная проблема заключается в отсутствии правовой и технической
совместимости между Европейским союзом и Таможенным союзом. Дальнейшая
деятельность Евразийской экономической комиссии будет направлена, в том числе и
на решение данной проблемы. Объединение электронных систем государственных
закупок двух межнациональных экономических объединений поспособствует
увеличению конкуренции, совокупной экономии бюджетных средств и разв итию
внутренних рынков стран-участниц.

24
 ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ОСОБЕННОСТЕЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ
ЭКОНОМИКЕ
2.1 Современное состояние контрактной системы в российской экономике
С 1 января 2014 года вступает в силу Закон 44-ФЗ, который существенным
образом отразится на всех процедурах, связанных с государственными и
муниципальными закупками. Основной идеей контрактной системы в сфере закупок
является смещение акцента с процедурных моментов проведения закупок и борьбы
за конкуренцию, на единство системы таких закупок и эффективность исполнения
контрактов.
Контрактная система должна функционировать в виде единого
экономического цикла, который встроен в общую систему госуправления
экономикой и в котором будут объединены основные этапы обеспечения
государственных нужд: определение потребностей государственных и
муниципальных заказчиков, прогнозирование поставок товаров, работ, услуг,
формирование планов, проведение закупочных процедур, заключение контрактов, их
исполнение, приемка результатов исполнения контрактов, мониторинг результатов и
анализ соответствия полученных результатов нуждам заказчиков в интересах
планирования будущих закупок.
К настоящему времени в Российской Федерации уже созданы отдельные
прообразы и элементы контрактной системы на этапе размещения государственного
заказа, а также на стадиях планирования и мониторинга исполнения контрактов.
Также наряду с развитием процедур размещения заказа, разрабатываются основные
информационные ресурсы, которые в будущем найдут свое отражение в
контрактной системе:
 Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации
о размещении заказов (www.zakupki.gov.ru).
 Электронные торговые площадки.
 Реестр заключенных государственных контрактов.
 Реестр недобросовестных поставщиков, а также ряд реестров, ведущихся
регионами.
Значительное внимание в контрактной системе уделено такой экономической
категории как цена контракта, в частности, ее обоснованию и мониторингу. В Законе
44-ФЗ (пп. 16. п. 3 ст.4) установлено, что в Единую информационную систему будет
25
включена информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ,
услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В
рамках контрактной системы в федеральном масштабе данное положение вступает в
силу лишь с 1 января 2015 года, однако в регионах такие инструменты уже
опробованы. Одной из интересных моделей стала система мониторинга цен на
однородную продукцию.
Расчет цены единицы товара осуществляется при наблюдении за ценами на
товары, закупаемые для государственных нужд с применением формул расчета
средних цен для отдельных групп товаров. Управление рисками является одним их
экономических инструментов выявления и предупреждения негативных результатов
закупочного процесса, исключения нерационального расходования бюджетных
средств. В процессе внедрения инструментов мониторинга цен выявились
следующие задачи, которые необходимо будет решить на федеральном уровне при
введении контрактной системы на всей территории страны. Во-первых, необходимо
обеспечить заинтересованность участников рынка в предоставлении информации о
ценах товаров, работ, услуг и их характеристиках. Во-вторых, нужно обеспечить
добросовестное отношение заказчиков к процедуре раскрытия информации об
объявляемых торгах.
Вся работа в автоматизированной информационной системе основана на
применении электронного документооборота, что исключает необходимость
предоставления данных на бумажных носителях. Региональные и муниципальные
автоматизированные системы интегрированы с системой казначейского исполнения
бюджета и Официальным сайтом.
Автоматизированные информационные системы дают возможность
централизованно анализировать, контролировать, работать с претензиями в едином
информационном пространстве.
При разработке заказчиками проектов планов закупок на очередной
финансовый год и плановый период (на очередной финансовый год) также будут
использоваться параметры прогноза закупок, составляемого на текущий финансовый
год, очередной финансовый год и плановый период. Утвержденные в установ ленном
порядке планы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных
заказчиков подлежат размещению в единой информационной системе, а также на
сайтах утвердивших такие планы государственных органов (за исключением
сведений, составляющих государственную тайну). Формирование ведомственных

26
планов-графиков размещения заказов и сводного плана размещения заказов
осуществляется в автоматизированных информационных системах Госзакупки.
Одним из этапов закупочного цикла согласно контрактной системе является
аудит и мониторинг исполнения контрактов. Для оценки обоснованности закупок в
рамках контрактной системы согласно ст. 97 Закона 44-ФЗ должен проводиться
мониторинг закупок, представляющие собой систему наблюдений в сфере закупок,
осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения,
систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе
реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок будет
осуществляться с использованием единой информационной системы и на основе
содержащейся в ней информации.
В рамках автоматизации этапа мониторинга исполнения контрактов регионы
используют данные из АИС Госзаказ, автоматически снимаемые системой с
официального сайта и электронных площадок. Это позволяет отслеживать проц есс
заключения и исполнения государственного контракта. Мониторинг исполнения
контрактов реализован на местах путем создания межведомственных рабочих групп
с участием контролирующих органов и общественных организаций. В компетенцию
рабочих групп входит проверка ценообразования на всех стадиях (формирование
начальной цены, по итогам торгов и по факту исполнения), анализ исполнения
условий контрактов, соответствия технических характеристик закупленных товаров
и оборудования аукционной документации.
В соответствии с принципами, заложенными в контрактную систему,
необходима разработка алгоритма повышения эффективности и результативности
государственных закупок. Аудит исполнения условий контрактов предусмотрен ст.
98 Закона 44-ФЗ. Отдельные элементы мониторинга исполнения контракта широко
используются заказчиками самых разных уровней, от республиканского до
муниципального. В рамках контрактной системы предусмотрено создание
разнообразных баз данных, помогающих заказчику автоматизировать процесс
закупок.
2.2 Принципы формирования экономической обоснованности цен и тарифов в
системе государственных закупок
В соответствии с положениями Закона 44-ФЗ начальная (максимальная) цена
контракта и в предусмотренных случаях цена контракта, заключаемого с
единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и

27
обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или
нескольких следующих методов:
1. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Заключается в
установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены контракта) на
основании информации о рыночных ценах на идентичные (при отсутствии
идентичных – однородные) товары, работы и услуги, планируемые к закупке.
2. Нормативный метод. Заключается в расчете начальной (максимальной)
цены контракта (цены контракта) на основе требований к товарам, работам и
услугам, если такие требования предусматривают установление предельных
(максимальных) цен закупаемых товаров, работ и услуг.
3. Тарифный метод. Применяется заказчиком, если в соответствии с
законодательством Российской Федерации цены на закупаемые товары, работы и
услуги подлежат государственному регулированию (установлены муниципальными
правовыми актами). В этом случае начальная (максимальная) цена контракта (цена
контракта) определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) на
товары, работы и услуги.
4. Проектно-сметный метод. Начальная (максимальная) цена контракта (цена
контракта) определяется: на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт
на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами
(единичными расценками, элементными сметными нормами) на строительные и
специальные строительные работы, утвержденные федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства;
5. Затратный метод. Применяется в случаях невозможности применения иных
методов и заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта
(цены контракта) как суммы произведенных затрат и обычной для данной сферы
деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые
и косвенные затраты на производство (приобретение) и (или) реализацию товаров,
работ и услуг, обычные в подобных случаях затраты на транспортировку, хранение,
страхование и иные подобные затраты.
На современном этапе различают две основные системы ценообразования:
 рыночное ценообразование на основе взаимодействия спроса и
предложения;

28
  централизованное государственное ценообразование на основе
назначения цен начальной цены контракта государственными органами.
Институциональная среда включает в себя следующие элементы:
 нормативно-правовые документы, регулирующие данный процесс,
 органы исполнительной власти, осуществляющие контроль,
 специализированные организации, обеспечивающие работу системы
государственных закупок.
Один из элементов институциональной среды системы, ценообразования
начальной цены контракта – нормативно-правовые документы, регулирующие
государственные закупки. Вопросы ценообразования на продукцию
государственных закупок находит свое отражение в Гражданском и Бюджетном
Кодексах Российской Федерации, Федеральных законах, Постановлениях
Правительства Российской Федерации и других нормативно – правовых актах
органов исполнительной власти.
Мы находимся на границе между действующим в настоящее время Законом
94-ФЗ и Законом 44-ФЗ, который вступает в силу с 1 января 2014 года. Это дает нам
возможность сделать анализ сложившейся практики ценообразования начальной
цены контракта в системе государственных закупок и оценить возможности
развития этого важнейшего инструмента государственного регулирования.
В соответствии с Законом 44-ФЗ методические рекомендации по применению
методов определения начальных (максимальных) цен контрактов (цен контрактов)
устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по управлению
контрактной системой в сфере закупок. По мнению специалистов, разработкой
новых методик ценообразования должны заниматься специализированные
организации, поскольку это — непростая работа, требующая опыта и практических
знаний в отдельных отраслях экономики. Таким образом, можно сказать что,
формирование институциональной среды системы, ценообразования начальной
цены контракта находится в начале своего становления.
Определение порядка формирования НМЦК должны соблюдаться
функциональным заказчиком и окончательно формироваться контрактной службой.
Указываемая в плане-графике и/или в документации о закупке цена, не может
превышать размер начальной (максимальной) цены контракта. Определение НМЦК
производится при подготовке плана-графика и при формировании документации о
закупке соответствующим способом, а в случае закупки у единственного
29
поставщика (подрядчика, исполнителя) – при подготовке плана-графика и при
составлении контракта.
Расчет НМЦК предназначен для использования во всех случаях
осуществления закупок в соответствии с положениями Закона 44-ФЗ, за
исключением случаев закупок в сферах деятельности, определенных
Правительством Российской Федерации в соответствии с положением части 22
статьи 22 Закона 44-ФЗ.
В случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг, относящихся к
видам, группам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд, в отношении которых Правительством Российской
Федерации в соответствии с положениями части 19 статьи 22 Закона 44-ФЗ
установлен исчерпывающий перечень источников информации, используемых для
целей определения НМЦК, определение НМЦК осуществляется на основании
данных, полученных из соответствующих источников информации. Определение
НМЦК должно осуществляться на основании информации о товарах, работах,
услугах, в полной мере соответствующих характеристикам, включаемым в план -
график и в документацию о закупке в соответствии с требованиями Закона 44-ФЗ.
В случае если в рамках одной закупки предполагается закупка различных
товаров, работ, услуг, то НМЦК определяется как сумма начальных (максимальных)
цен по каждому товару, каждой работе, услуге, определенных в соответствии с
рекомендациями, за исключением случаев, когда НМЦК рассчитывается на
основании информации, полученной в ответ на запрос на предоставление ценовой
информации, предусматривающий направление ценовой информации в отношении
общей НМЦК.
По результатам определения НМЦК формируется обоснование НМЦК в виде
расчета начальной (максимальной) цены государственного контракта, содержащего
информацию в объеме, достаточном для обеспечения возможности проверки
соблюдения предусмотренного Закона 44-ФЗ порядка определения и обоснования
НМЦК путем обращения к соответствующим источникам информации.
Для указанных целей заказчики в обосновании НМЦК должны приводить
соответственно реквизиты полученных ответов на запрос ценовой информации (без
указания наименования поставщиков, подрядчиков, исполнителей), представивших
соответствующую информацию, адреса соответствующих страниц в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», реестровые номера

30
соответствующих контрактов и иные указания на источники используемой в
расчетах информации, при этом, оригиналы использованных документов, а также
соответствующие графические изображения снимка экрана («скриншот»
соответствующей страницы в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет») должны храниться с документами о закупке, подлежащими хранению в
соответствии с требованиями Закона 44-ФЗ.
Определение НМЦК осуществляется на основании ценовой информации о
товарах, работах, услугах, являющихся идентичными по отношению к товару,
работе, услуге, а при отсутствии идентичных товаров, работ, услуг – на основании
ценовой информации об однородных товарах, работах, услугах.
В целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги
для определения НМЦК функциональный заказчик вправе осуществить одну или
несколько из следующих процедур:
 направить запрос на предоставление ценовой информации
потенциальными поставщиками (подрядчиками исполнителями);
 разместить запрос о предоставлении ценовой информации в единой
информационной системе;
 осуществить сбор и анализ общедоступной ценовой информации.
Правомерностью проведения процедур размещения заказов в настоящее
время могут интересоваться:
 Федеральное казначейство;
 Федеральная антимонопольная служба;
 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской
Федерации;
 Счетная палата Российской Федерации;
 Контрольно-ревизионные органы субъектов РФ и органов местного
самоуправления;
 Прокуратура.
Полномочия каждой из этих структур представлены в соответствующем
нормативном акте органа исполнительной власти федерального или регионального
уровня. Основной задачей всех контролирующих органов является изучение и
правовая оценка степени правомерности поступков заказчика на различных этапах
размещения заказа.

31
 Внешние факторы, влияющие на ценообразование начальной цены контракта
в сфере государственных закупок, такие как:
 коррупционная составляющая ценообразования,
 демпинг и последствия нездоровой конкуренции,
 влияние краткосрочного характера финансового планирования.
Введение среднесрочного и долгосрочного планирования серьезно снижает
риски и вместе с тем ставит новые задачи ценообразования. При среднесрочном и
долгосрочном планирование в ценообразование начальной цены контракта должны
быть учтены с одной стороны возможности роста цен и тарифов с учетом изменения
конъюнктуры рынка и инфляции и с другой увеличивает возможности планирования
производства и управления издержками исполнителю государственного заказа.
Такой уровень решения задач ценообразования позволит не только успешно
решать исполнения государственного заказа и стать механизмом реализации
экономической политики государства. Экономически обоснованные
ценообразование отражают общественно необходимые затраты на производство и
реализацию товаров и услуг, а также создают возможность рентабельной работы
предприятий при достижении требуемых потребителем результатов (параметров)
качества.
Установление предельного уровня рентабельности. Предельный уровень
рентабельности – это максимальный размер рентабельности, устанавливаемый
органами власти (федеральными, региональными и муниципальными), который
может быть заложен в цены на определенные товары, услуги и работы. Предельный
уровень рентабельности устанавливается, как правило, в процентах к полной
себестоимости товара (услуги, работы). Используя данный метод прямого
регулирования, государство ограничивает долю прибыли в составе цены.
Уровень цены при этом формирует непосредственно производитель на основе
учета рыночных факторов. Однако доля прибыли в цене не должна превышать
предельного уровня рентабельности, установленного органами власти. Цель данного
метода сдерживание роста цен на отдельные группы продукции, определенные
государством. Наиболее распространенная сфера применения государственного
регулирования цен посредством установления предельного уровня рентабельности –
ценообразование на продукцию организаций-монополистов.

32
 2.3 Совершенствование законодательства о размещении заказов
Задача, которую требуется решить в сфере размещения заказов – это введение
эффективного механизма планирования закупочной деятельности.
Неосведомленность большинства предпринимателей о планируемых закупках
государственных заказчиков, приводит к отсутствию возможности подготовиться к
участию в соответствующему размещения заказа. При этом планы по крупным
размещениям заказов могут обеспечить большому количеству компаний
возможность заранее подготовиться к таким торгам и спланировать свою
хозяйственную деятельность таким образом, чтобы максимально эффективно
участвовать в торгах и исполнять государственный контракт. Следовательно,
введение эффективной системы планирования позволит увеличить количество
надежных компаний, участвующих в торгах. Второй вопрос, на который отвечает
система планирования – это отсутствие как таковой дисциплины заказчиков в
вопросе планирования закупочной деятельности, а, следовательно, и
прогнозирования собственной деятельности.
В Законе 44-ФЗ введены механизмы планирования закупочной деятельности
как долгосрочные (за три года до предполагаемой закупки), так и краткосрочные (за
год до предполагаемой закупки). Закон 44-ФЗ, по сути, позволяет произвольно
менять планы графики, поменяв цель закупки. Указанное положение Закона 44-ФЗ
представляется не соответствующим целям регулирования законодательства о
размещении заказов, так как с одной стороны вводит обязанность планирования
закупочной деятельности, а с другой предусматривая простоту его изменения.
Нормирование в сфере размещения заказов, введение единых правил
нормирования на территории Российской Федерации позволит эффективно бороться
с имеющими на сегодняшний день фактами закупок должностными лицами
заказчиков товаров, работ, услуг с избыточными по отношению к цели закупки и
уровню (статусу) заказчика (должностного лица заказчика) техническими и
качественными характеристиками.
В части 3 статьи 19 Закона 44-ФЗ предусмотрено, что Правительство
Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок
для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе: общие
требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в
сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, а также
общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные

33
цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций
заказчиков. Вместе с тем, согласно части 4 статьи 19 Закона 44-ФЗ Правительство
Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, местные администрации в соответствии с общими
правилами нормирования, предусмотренными частью 3 настоящей статьи,
устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов Российской
Федерации и муниципальных нужд, в том числе, требования к порядку разработки и
принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных
актов и обеспечению их исполнения, а также требования к отдельным видам
товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или)
нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков.
Однако указанные положения, содержат в себе риски завышения нормативов
закупок на уровне заказчиков субъектов Российской Федерации и муниципалитетов
по отношению к федеральным заказчикам, а также по отношению друг к другу.
Кроме того, отсутствие единых правил нормирования на территории Российской
Федерации приведет к осложнению и снижению эффективности при контроле за
закупками всех уровней.
В связи с этим представляется необходимым введение единой сквозной
шкалы нормирования закупок для федеральных заказчиков, заказчиков субъектов и
муниципалитетов с введением системы последующего контролем независимым
органом исполнения указанных правил нормирования и анализом необходимости их
корректировки. Кроме того, требуется введение ответственности за нарушение
должностными лицами заказчиков правил нормирования.
Методы обоснования начальной (максимальной) цены контракта являются
новыми для современного законодательства о размещении заказов и вполне
возможно все они будут эффективны. Вместе с тем, насколько методы обоснования
начальной (максимальной) цены контракта будут эффективны, необходимо
определить, для чего в законодательство о размещении заказов вообще введен
механизм обоснования начальных цен контрактов.
Первоначальная цель введения указанного механизма – это необходимость
предотвращения завышения начальной (максимальной) цены контракта в ходе
размещения заказа. Вместе с тем занижение начальной (максимальной) цены
контракта тоже нельзя считать положительным для размещения заказа, так как

34
заказчик заведомо до начала торгов закладывает риск занижения качества при
исполнении государственного контракта.
Наравне с указанной целью второй может быть обозначена цель мониторинга
за уровнем цен при исполнении государственных контрактов в разных субъектах
Российской Федерации с последующим анализом причин дифференциации цен в
различных регионах.
Третьей целью может быть обозначен контроль за установлением начальных
(максимальных) цен. При этом под контролем необходимо понимать и контроль
соответствующих органов государственной власти, и в разрезе Закона о контрактной
системе контроль самого заказчика за своими действиями, а также ведомственный
контроль. Кроме того, нельзя забывать и про общественный контроль.
Если вернуться к тем методам, которые перечислены в Законе 44-ФЗ, то их
можно рассматривать исключительно, как методы, которые позволяют достичь
первой из перечисленных целей – борьба с завышением и занижением начальной
(максимальной) цены контракта. Для решения остальных целей указанные методы
не подойдут, так как все они рассчитаны на то, что заказчик самостоятельно
выбирает метод и самостоятельно его применяет, а в случае, если у
контролирующих органов возникают сомнения в обоснованности начальной
(максимальной) цены контракта заказчик предоставляет соответствующие
доказательства. Вместе с тем при использовании указанных методов нет
возможности обратиться к независимому источнику, из которого можно почерпнуть
информацию о среднем уровне цен для аналогичного товара (работы, услуги) в
соответствующем субъекте Российской Федерации.
Для решения указанной проблемы представляется возможным создание
единого информационного центра, аккумулирующего информацию о конъектуре
рынке, ценах на товары работы услуги в соответствующем субъекте Российской
Федерации. Указанный информационный центр необходимо связать программно-
аппаратным комплексом с единой информационной системой. Создать в единой
информационной системе функционал, позволяющий в автоматическом режиме
проверять установление начальной (максимальной) цены контракта,
идентифицирующей предмет заказа с ценами в информационной системе
конъюнктуры рынков посредством использования кода закупки. Кроме того,
представляется необходимым разработка профильными ведомствами в соответствии
с компетенцией перечней товаров, работ, услуг с ориентировочными ценами на них.

35
 Вопрос квалификации должностных лиц заказчика в Российской Федерации
стоит очень остро. В стране насчитывается более трехсот тысяч государственных и
муниципальных заказчиков, при этом, к сожалению, многие из тех должностных
лиц, которые непосредственно занимаются размещением заказов не имеют ни
специального образования, ни квалификации и выполняют функции не
свойственные работе самой организации (библиотекари, учителя, доктора,
воспитатели детских садов и т.д.) Частично решить изложенную проблему призваны
нормы Закона 44-ФЗ. Так в частности, статья 26
Предлагаем несколько предложений по совершенствованию законодательства
о размещении заказов с точки зрения централизации деятельности заказчиков:
1) Предусмотреть обязанность, а не право по созданию уполномоченных
органов федеральном уровне при главных распорядителях бюджетных средств, на
уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне;
2) Ввести единые правила централизации с четкой системой подчиненности
уполномоченных органов и заказчиков;
3) Ввести единые правила порядка проведения закупок через
уполномоченные органы (определить субъект формирования технического задания,
порядок и сроки передачи технического задания уполномоченному органу, функции
и полномочия уполномоченных органов);
4) Ввести единые требования по кадровому составу сотрудников
уполномоченных органов (юристы, экономисты, товароведы, специалисты в сфере
размещения заказов);
5) Ввести единые требования по подготовке и переподготовке кадров,
работающих в сфере размещения заказов;
6) Ввести единые требования и периодичность по переобучению и
повышению знаний в области размещения заказов кадрового состава
уполномоченных органов.
Вторым вопросом в повышении уровня качества закупаемых товаров (работ,
услуг) является создание единых нормативов и требований к формированию
технических заданий по отраслям деятельности органов государственной власти.
Закон 44-ФЗ дает частичный механизм решения второго вопроса. В частности, в
части 11 статьи 34 Закона 44-ФЗ содержится норма о том, что для осуществления
заказчиками закупок федеральные органы исполнительной власти, Государственная
корпорация по атомной энергии "Росатом", осуществляющие нормативно-правовое

36
регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и
утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, которые размещаются
в единой информационной системе и составляют библиотеку типовых контрактов,
типовых условий контрактов. Порядок разработки типовых контрактов, типовых
условий контрактов, а также случаи и условия их применения устанавливаются
Правительством Российской Федерации.
Следующий возможный механизм, позволяющий решить вопрос повышения
качества закупаемых товаров (работ, услуг) – это создание единого банка данных о
товарах, оборачивающихся на рынке Российской Федерации и создание программно-
аппаратного комплекса по автоматизации составления технического задания. На
сегодняшний день указанные механизмы не предусмотрены современным
законодательством о размещении заказов и вместе с тем, они смогли бы упростить
процедуру составления технического задания для должностных лиц заказчика.
Создание единого банка данных о товарах в Российской Федерации
позволило бы аккумулировать все данные о товарах с их техническими и
функциональными свойствами. Безусловно, создание такого банка данных – это
длительный и трудоемкий процесс, вместе с тем, накопление информации о
технических и функциональных свойствах товаров позволит в дальнейшем
полностью автоматизировать процесс написания технического задания. Основной
проблемой при реализации подобного мероприятия является вопрос подтверждения
перечисленных выше качественных и функциональных характеристик. На
сегодняшний день на рынке Российской Федерации обращается малое количество
товаров, прошедших соответствующие испытания, позволяющие подтвердить
заявленные характеристики товара (например, огнетушители, противогазы и т.д.)
Безусловно, в банк данных о товарах должны включаться сведения только о тех
товарах, характеристики которых подтверждены. Вместе с тем, на сегодняшний день
в указанный банк данных могут быть включены сведения именно о тех товарах,
которые прошли государственные испытания, и чьи характеристики были
подтверждены. В дальнейшем практику испытаний товаров необходимо
распространить на все товары, оборачивающиеся на рынке Российской Федерации и
закупаемые заказчиками.
Кроме того, одновременно с созданием банка данных возможно создание
программно-аппаратного комплекса, который позволит формировать техническое

37
задание в автоматическом режиме и включая, в том числе, в техническое задание
товары с эквивалентными техническими и функциональными характеристиками.
Введение механизмов отбора квалифицированных исполнителей. Второй
блок вопросов, определяющих качество поставляемых товаров (работ, услуг), связан
с квалификацией (репутацией) исполнителей по контрактам и их ответственности за
недобросовестное исполнение контрактов.
По вопросу квалификации участников закупок Закон 44-ФЗ содержит ряд
норм, в части решающих вопрос о проверки опыта работы компании. В частности, в
Закон 44-ФЗ были перенесены нормы статьи 11 Закона 94-ФЗ. В частности, в
соответствии с частью 1 статьи 31 Закона 44-ФЗ при осуществлении закупки
заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки:
1) соответствие требованиям, установленным в соответствии с
законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку
товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки;
2) правомочность участника закупки заключать контракт;
3) не проведение ликвидации участника закупки – юридического лица и
отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки –
юридического лица или индивидуального предпринимателя несостоятельным
(банкротом) и об открытии конкурсного производства;
4) не приостановление деятельности участника закупки в порядке,
установленном Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях, на дату подачи заявки на участие в закупке;
5) отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам,
задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы
Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка,
рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в
соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется
вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности заявителя по
уплате этих сумм исполненной или которые признаны безнадежными к взысканию в
соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах) за
прошедший календарный год, размер которых превышает двадцать пять процентов
балансовой стоимости активов участника закупки, по данным бухгалтерской
отчетности за последний отчетный период. Участник закупки считается

38
соответствующим установленному требованию в случае, если им в установленном
порядке подано заявление об обжаловании указанных недоимки, задолженности и
решение по такому заявлению на дату рассмотрения заявки на участие в
определении поставщика (подрядчика, исполнителя) не принято;
6) отсутствие в предусмотренном настоящим Федеральным законом реестре
недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об
участнике закупки – юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о
членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции
единоличного исполнительного органа участника закупки;
7) отсутствие у участника закупки – физического лица либо у руководителя,
членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера
юридического лица – участника закупки судимости за преступления в сфере
экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а
также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде
лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы,
оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и
административного наказания в виде дисквалификации;
8) обладание участником закупки исключительными правами на результаты
интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик
приобретает права на такие результаты, за исключением случаев заключения
контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, на
финансирование проката или показа национального фильма.
Однако, как было указано выше, изложенные нормы в большей своей части
существовали и до принятия Закона 44-ФЗ, и, как показала практика, не являются
однозначным решением проблемы низкой квалификации участни ков закупок.
Вместе с тем, законодатель предусмотрел в Законе 44-ФЗ возможные
дополнительные механизмы защиты от участия в торгах неквалифицированных или
недобросовестных компаний.
В частности, в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона 44-ФЗ
Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок
отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем
проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых

39
конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или
аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию:
1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;
2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и
других материальных ресурсов для исполнения контракта;
3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;
4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного
уровня квалификации для исполнения контракта.
Необходимо отметить, что указанная норма распространяется на
ограниченное количество видов закупок и только на основании отдельного акта
Правительства Российской Федерации. Следовательно, изложенная норма Закона 44-
ФЗ также не сможет кардинально изменить ситуацию с участием в торгах
недобросовестных компаний.
Основной проблемой введения предквалификационных требований в
законодательство о размещении заказов является возможность их использования с
целью недопущения добросовестных компаний, а также отсутствие возможности
проверить объективность установления тех или иных требований по
государственному контракту. Поэтому при введении механизмов установления
возможных дополнительных требований к участникам закупки необходимо
обращать внимание на ограничение возможности злоупотреблять такими
требованиями и возможность проверить обоснованность их установления в
документации.
Способом, наиболее удовлетворяющим обоим перечисленным требованиям
является возможность проверки комиссией заказчика предыдущего опыта работы
участника закупки по государственным контрактам.
Целесообразно введение перечня товаров (работ, услуг) при размещении
заказов, на которые заказчик вправе устанавливать требования о предоставлении в
составе заявки копий государственных контрактов и актов приема – передачи (актов
выполненных работ), подтверждающих исполнение соответствующих
государственных контрактов в полном объеме (без применения мер гражданско-
правовой ответственности заказчиком по отношению к соответствующему
исполнителю). Введение подобного механизма повлечет необходимость
модернизации официального сайта в части добавления функционала по размещению
заказчиками исполненных государственных контрактов и актов в общем доступе.

40
 Принцип эффективности осуществления закупок должен прежде всего
базироваться на создании баланса между высоким качеством исполнения контракта
и экономией средств, которые оплачиваются заказчиком. Существует мнение, что
законодательство о размещении заказов призвано создать условия для получения
каких-либо уступок (скидок, преференций) для заказчика при заключении
государственного контракта. Однако это понимание не совсем верно. По сути,
экономия бюджетных средств в понимании законодательства о размещении - это
приведение начальной (максимальной) цены контракта к нормальной рыночной цене
контракта в ходе конкурентной борьбы.
Для создания конкуренции на торгах необходим равный доступ компаний к
торгам (закупкам) и создание одинаковых условий для их конкурентной борьбы.
Равный доступ компаний к торгам можно создать путем введения единых
требований к участникам размещения заказа, при этом сами требования и условия их
установления должны быть четко обозначены в законодательстве. В свою очередь
создание одинаковых условий конкурентной борьбы призваны обеспечить единые
правила отбора исполнителя по государственному контракту.
В Законе 44-ФЗ перечислены несколько форм торгов:
 Конкурс (конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс)
 Аукцион (электронный аукцион)
 Запрос котировок
 Запрос предложений
 Заключение контракта с единственным поставщиком
Существенным недостатком существующей на сегодняшний день процедуры
проведения конкурса является ее порядок проведения в простой неэлектронной
форме. Переведение порядка проведения конкурса в электронную форму позволило
бы решить несколько важных задач. Прежде всего, электронная форма конкурса
позволит сделать саму процедуру торгов обезличенной – можно будет сохранить
конфиденциальность сведений об участниках размещения заказа. Во-вторых, можно
будет избежать определенных недобросовестных действий с заявками участников
размещения заказа, так как они будут подаваться в один момент и в форме
электронного документа. В – третьих, по всем остальным критериям оценки заявок
кроме как по критериям качество и квалификация, оценку можно было бы передать
программно-аппаратному комплексу и свести работу комиссии в части оценки по

41
критериям качество и квалификация участника размещения заказа исключительно к
выставлению баллов.
Закон 44-ФЗ ввел новую процедуру проведения закупок – двухэтапный
конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком
неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе
извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам
закупки предъявляются единые требования либо единые требования и
дополнительные требования и победителем такого конкурса признается участник
двухэтапного конкурса, принявший участие в проведении обоих этапов такого
конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в
случае установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и
предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа
такого конкурса.
Совершенствовать механизм проведения двухэтапного конкурса возможно
также путем введения электронной формы таких торгов с установлением условий
конфиденциальности участия в обоих этапах и введения условия о допуске на
второй этап двухэтапного конкурса всех компаний независимо от того участвовали
ли они на первом этапе конкурса или нет.
Совершенствование процедуры электронного аукциона. Закон 44-ФЗ почти
без изменений повторяет всю процедуру электронного аукциона, которая
установлена Законом 94-ФЗ. Вместе с тем в указанной процедуре на сегодняшний
день существует ряд недостатков, которые требуется устранить и усовершенствовать
всю систему.
К недостаткам электронного аукциона можно отнести:
1. Отсутствие какого-либо предквалификационного фильтра, что влечет
возможность участия в таких процедурах даже фирм однодневок. Указанный вопрос
мы подробно рассматривали ранее и введение четких правил установления контроля
за квалификацией путем исследования ранее исполненных договоров, является
адекватным механизмом решения указанной проблемы.
2. Отсутствие механизма борьбы с демпингом. По вопросу борьбы с
демпингом, по нашему мнению, вполне функциональный механизм, способный
решить вопрос демпинга на торгах, предложен в Законе о контрактной системе.
3. Несовершенство норм законодательства, позволяющего двояко подходить к
вопросам толкования требований технического задания и предложений участников

42
размещения заказа. Закон 94-ФЗ и Закон 44-ФЗ предоставляет заказчикам
возможность не полностью описывать технические и функциональные свойства
товара, а требовать соответствующих предложений по таким характеристикам от
участников размещения заказа [10]. Как следствие предложенные участниками
размещения заказа характеристики становятся механизмом, позволяющим
отказывать в допуске таким участникам размещения заказа, ссылаясь на формальной
несоответствие тех или иных характеристик техническому задания.
Вместе с тем суть аукциона в понимании законодательства о размещении
заказов заключается в том, что заказчик задает параметры поставляемого товара, а
участники размещения заказа соглашаются с требованиями технического задания и
участвуют в конкурентной борьбе путем снижения цены исполнения
государственного контракта. Такой принцип можно именовать «бинарной»
системой, требующей от заказчика четкого описания предмета закупки, а от
участника размещения заказа формального согласия на исполнение контракта на
условиях заказчика.
Реализация механизма «бинарного» согласия на исполнение
государственного контракта на заданных заказчиком условиях и системы допуска к
торгам позволила бы избежать многочисленных случаев необоснованных
формальных отказов в допуске компаний к торгам.
4. Отсутствие механизма независимой регистрации действий участников
размещения заказа и операторов электронных площадок, которые могли бы
фиксировать действия все действия участников электронных торгов и передавать
протоколы действий контролирующим органам. Создание подобного механизма
позволит добиться максимальной открытости процедуры проведения электронных
аукционов для контролирующих органов. Кроме того, механизм независимой
регистрации должен служить для формирования доказательственной базы как в
административных процедурах контролирующих органов (рассмотрение жалоб,
проведение проверок), так и способствовать формированию доказательственной
базы в ходе ведения судебных дел.
Совершенствование процедуры запроса котировок. Указанный способ
размещения заказа предложен заказчикам как элемент процедуры отбора
исполнителей по государственному контракту как Законом 94-ФЗ так и Законом 44-
ФЗ. Основная цель введения подобного механизма размещения заказа –
предоставить заказчикам максимально упрощенный вариант отбора и сполнителя. С

43
этой точки зрения запрос котировок действительно является эффективным: в
частности, законодательством предусмотрены короткие сроки отбора исполнителя,
простые требования к формированию технического задания и один критерий отбора
победителя – цена.
В Законе 44-ФЗ процедура проведения запроса котировок несколько
усовершенствована. В частности, основным отличием от норм Закона 94-ФЗ в этой
части стало требование о подаче заявок участниками размещения заказа в
запечатанном конверте (по аналогии с конкурсом). Вместе с тем те
немногочисленные положительные стороны процедуры проведения запроса
котировок не могут перевесить все отрицательные стороны. В частности, запрос
котировок обладает недостатками как для самого заказчика, так и для
добросовестного участника запроса котировок. С точки зрения заказчика процедура
запроса котировок позволяет запросить ограниченное количество документов,
подтверждающих квалификацию участника запроса котировок.
Так, например, согласно части 3 статьи 73 Закона 44-ФЗ заявка на участие в
запросе котировок должна содержать информацию, необходимую заказчику в
соответствии с извещением о проведении запроса котировок, а также:
1) согласие участника запроса котировок исполнить условия контракта,
указанные в извещении о проведении запроса котировок;
2) цену товара, работы или услуги;
3) документы, подтверждающие право участника запроса котировок на
получение преимуществ в соответствии со статьями 28 – 30 настоящего
Федерального закона, или копии таких документов.
Следовательно, в составе заявки участник запроса котировок не должен
предоставлять дополнительные документы, так как например, допуск
саморегулируемой организации, лицензию и т.д. поэтому, для заказчика проведение
процедуры запроса котировок может привести к исполнению контракта с очень
низким качеством.
Вторым существенным недостатком процедуры запроса котировок является
ее крайняя коррупционность [9]. Учитывая, что запрос котировок не содержит таких
же жестких правил проведения процедуры как, например, электронный аукци он,
комиссии заказчиков отказывают в допуске к участию в запросе котировок не
аффилированным участникам запроса котировок и заключают контракт со «своей»
организацией.

44
 Анализ процедуры проведения запроса котировок, показывает, что она
максимально приближена к процедуре проведения электронного аукциона. В
частности, в ней заложен следующий алгоритм действий: заказчик устанавливает
технические требования в извещении о проведении запроса котировок, участник
запроса котировок соглашается с этими условиями и предлагает свою цену за
исполнение такого контракта. Выигрывает тот участник размещения заказа, который
предлагает наименьшую цену исполнения контракта.
Учитывая, что суть процедур запроса котировок и аукциона схожа, решением
всех указанных выше недостатков процедуры запроса котировок заключается в
необходимости замены процедуры запроса котировок процедурой проведения
электронного аукциона с сокращенными сроками проведения самой процедуры. При
этом сроки такой «короткой» процедуры должны быть приравнены к действующим
срокам проведения запроса котировок.
Риски процедуры запроса предложений. Рассмотренные процедуры
размещения заказов и пути их совершенствования, безусловно, не являются
исчерпывающими. Так, например, новая процедура запроса предложений,
появившаяся в Законе 44-ФЗ, в целом вызывает много нареканий. С одной стороны,
законодатель явно пытался ввести процедуру, способную избежать случаев
размещения заказа у единственного поставщика. Вместе с тем, сама суть запроса
предложений, заключающаяся в направлении запроса ограниченному количеству
организаций, то есть совершенно неконкурентная процедура и отсутствие
обязанности использовать критерии оценки заявок, которые сам заказчик и
устанавливает, однозначно указывает на коррупционные риски указанной
процедуры. Однако необходимо отметить, что достаточно сложно предложить
законодательные изменения указанной процедуры, так как сама ее суть
противоречит основным задачам законодательства о размещении заказа. В связи с
изложенным, представляется целесообразным внесение изменений в Закон 44-ФЗ в
части отмены указанной процедуры.

45
 ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСЗАКАЗА В
РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ
3.1 Современные информационно-коммуникационные технологии и единая
технология внедрения в систему госзаказа
Переход на контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд потребует ускоренного
внедрения современных технологических решений. В частности, для создания
единой информационной системы в сфере закупок (порядок функционирования
которой пока еще не утвержден 1 ), необходимо проведение автоматизации множества
процессов и объединение ряда ныне действующих государственных и региональных
информационных систем. В основе коммуникационных технологий в сфере
госзаказа лежит обмен информации между всеми субъектами правоотношений:
заказчиками, поставщиками, уполномоченными органами, контролирующими
структурами. Обмен информацией производится с использованием современных
возможностей сети Интернет.
Если еще несколько лет назад глобально информационно-технологической
проблемой госзаказа был переход на единый официальный сайт и электронные
торговые площадки, то в настоящее время современные информационно-
коммуникационные технологии этапе позволяют в автоматическом режиме
собирать, обрабатывать, хранить огромные массивы информации.
В сфере информационно-коммуникационных технологий в сфере госзаказа
можно выделать несколько информационных массивов. Это Официальный сайт для
размещения информации о размещении заказов (www.zakupki.gov.ru), региональные
и муниципальные автоматизированные системы госзаказа, интегрированные с
автоматизированными системами исполнения бюджета. Прочими контурами
информационно-коммуникационного взаимодействия в сфере госзаказа являются
информационные системы, построенные электронными торговыми площадками,
официальные порталы закупок региональных администраций или уполномоченных

1
Кроме порядка функционирования единой информационной системы также пока не
утверждены требования к технологическим и лингвистическим средствам единой информационной
системы (в т.ч. требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации в
единой информационной системе), порядок информационного взаимодействия еди ной
информационной системы с иными информационными системами (в т.ч. в сфере управления
государственными и муниципальными финансами). Порядок функционирования Единой
информационной системы установит Правительство РФ, а также определит один или несколько
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработки
функциональных требований к Единой информационной системе, по ее созданию, ведению, развитию
и т.д.
46
органов, коммерческие системы поиска тендеров и размещенных государственных
заказов, а также внутриведомственные системы коммуникационного
взаимодействия. Вся информация, находящаяся в перечисленных системах в
перспективе должна быть в перспективе объединена в Единую информационную
систему.
Официальный сайт и внедренный безбумажный документооборот
сформировал единое информационное пространство закупок в стране, служащее
инструментом повышения эффективности закупок, что позволяет привлечь к
участию в размещении заказа наибольшее число поставщиков. Каждый год вводятся
в эксплуатацию новые сервисы, обновляются системы навигации, облегчающие
пользователям работу на портале, в частности, реализован полнотекстовый поиск по
размещенным нормативным документам. Готовится к запуску упрощенная
мобильная версия портала, которая обеспечит работу со всеми функциями сайта с
мобильных устройств, смартфонов и планшетов, что расширит доступность сайта
для клиентов в любое время суток и из любой точки.
Информационные технологии, реализованные на официальном сайте, в
частности, механизм мониторинга выгружаемых и загружаемых данных, позволяют
автоматическом режиме выявлять нарушения уже на стадии размещения заказа,
например, когда недобросовестными заказчиками при размещении заказов в
документации используются нечитаемые слова и латиница.
Автоматический мониторинг процессов – приоритетное направление
развития Официального сайта. В рамках развития его информационно-
коммуникационных возможностей особое внимание в 2013 году уделяется развитию
функционала официального сайта по автоматическому формированию отчетности в
личных кабинетах заказчиков, главных распорядителей бюджетных средств,
уполномоченных органов.
Ввиду повышенной общественной значимости государственных закупок,
среди приоритетных направлений развития коммуникационных технологий в сфере
госзаказа – развитие реализованного на официальном сайте механизма
общественного обсуждения крупных заказов.
Как установлено в п. 7 ст. 4 Закона 44-ФЗ, субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные
информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой
информационной системой.

47
 На региональном уровне АИС Госзаказ охвачены органы исполнительной
власти региона, местного самоуправления и бюджетные учреждения, участвующие в
государственном и муниципальном заказе. Так же, как и на федеральном уровне в
региональных системах значительное внимание уделяется защите аппаратно-
программного комплекса с применением сертифицированные ФСТЭК России и ФСБ
России средств.
Юридическая значимость всего документооборота в автоматизированных
информационных системах обеспечивается использованием электронной цифровой
подписи. Автоматизированные системы получили широкое распространение среди
региональных заказчиков, в том числе, благодаря удобству эксплуатации. Веб-
интерфейс не требует установки на местах дополнительного программного
обеспечения, что значительно упрощает внедрение систем.
Эксплуатация в регионах автоматизированных информационных систем уже
на сегодняшнем этапе позволяет обеспечить комплексную автоматизацию всех
стадий размещения государственного заказа. В частности, в системе
автоматизированы практически все стадии работы по госзаказу: от планирования
государственного заказа, согласования заявок и проведения закупочных процедур,
до учета и контроля исполнения контрактов, что снижает трудозатраты заказчиков и
уполномоченных органов.
Аналитический модуль дает возможность в автоматическом режиме
формировать отчетность и проводить анализ эффективности закупок. Тем самым,
путем задания целевых финансовых и предметных ориентиров закупок продукции,
автоматизированные информационные системы направлены на повышение уровня
планирования расходования бюджетных и внебюджетных средств, что является
одной из задач контрактной системы.
В регионах, принявших участие в пилотных проектах по внедрению
контрактной системы уже разработаны нормативные акты, обязывающие заказчиков
при подготовке планов-графиков декларировать соответствие предмета закупки
основным документам бюджетирования, ориентированного на результат – а именно
программам социально-экономического развития региона, областным и
ведомственным целевым программам. Также и в автоматизированных системах во
главу угла ставится увязка предполагаемых результатов закупок с бюджетными
показателями и социально-экономическими индикаторами развития региона. В

48
течение жизненного цикла закупки анализируются и сопоставляются результаты
закупок с экономическими индикаторами развития региона.
Интеграция с автоматизированными системами исполнения бюджета
позволяет полностью исключить влияние человеческого фактора при проверке
планов закупок и заявок на размещение государственного заказа на обеспеченность
лимитами бюджетных обязательств и бюджетными. Резервирование бюджетных
средств еще при формировании заявки на размещение заказа гарантирует наличие
средств при финансировании государственных контрактов без необходимости
проведения трудозатратных передвижек по статьям бюджетной классификации.
Единая информационная система в сфере закупок, в рамках которой с
течением времени будет проходить информационный обмен между субъектами
госзаказа, будет представлять собой совокупность информации, содержащейся в
базах данных, информационных технологий и технических средств,
обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации.
Среди нововведений, которые будут реализованы в дополнение к
информационным массивам, доступ к которым открыт в рамках Официального
сайта, будут следующие информационные данные (ведение которых на
общефедеральном уровне сегодня не осуществляется):
 информация о реализации планов закупок и планов-графиков;
 информация об исполнении контрактов;
 библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;
 реестр банковских гарантий;
 перечень международных финансовых организаций;
 результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также
контроля в сфере закупок;
 отчеты заказчиков;
 каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд;
 информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров,
работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных
нужд2 .

2
Данное положение вступает в силу с 1 января 2015 года.
49
 Также предполагается, что Единая информационная система будет включать в
себя функционал по автоматизации контрольных функций 3 , обеспечивающий, в
частности, контроль за соответствием:
 информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы
закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления
закупок, утвержденном и доведенном до заказчика;
 информации, включенной в планы-графики закупок (далее также –
планы-графики), информации, содержащейся в планах закупок;
 информации, содержащейся в извещениях об осуществлении закупок, в
документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках;
 информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков
(подрядчиков, исполнителей), информации, содержащейся в документации о
закупках;
 условий проекта контракта, направляемого в форме электронного
документа участнику закупки, с которым заключается контракт, информации,
содержащейся в протоколе определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
 информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных
заказчиками, условиям контракта.
Информация в системе должна быть структурирована таким образом, чтобы
выявлять рискованные контракты и планы закупок: должно быть удобно выгружать
данные для статобработки по номенклатуре товара, по обоснованности начальных
цен.
Принципиально важно, чтобы Единая информационная система в полном ее
функционале быть доступна даже пользователям, знающим информационные
технологии даже в малой степени.
В силу того, что в Единой информационной системе большое количество
пользователей, при ее формировании необходимо учитывать потребности и нужды
ее участников – это необходимость ее интеграции с системой электронного
бюджета. Среди актуальных коммуникационных нововведений электронных
площадок – встроенные сервисы, объединяющие процедуру размещения заказа со
смежными этапами. В частности, с банковскими сервисами. Сервисы,
переадресующие клиентов в случае необходимости на порталы банковских услуг,
активно развиваются в последние несколько лет.

3
Данные положения вступают в силу с 1 января 2016 года.
50
 Плотное информационное взаимодействие между электронными площадками,
банками и заказчиками в конечном итоге многократно ускоряет проведение
государственных и муниципальных закупок. Информационное взаимодействие в
данном случае обеспечивает оперативный обмен документами и ускоряет
технические процессы оформления тендерных кредитов и банковских гарантий на
исполнение контрактов.
В рамках контрактной системы значительное внимание будет уделяться
обеспечению заявок участников торгов, в том числе оформлению банковских
гарантий. В связи с этим актуальным становится встраивание банков в систему
госзаказа в качестве государственных агентов по сопровождению контрактов. Это
дало бы возможность пользоваться информационными ресурсами кредитных
организаций по автоматизированному мониторингу платежей участников госзаказа.
Один из вопросов, встающих в разрезе информационного взаимодействия
всех субъектов сферы госзаказа – это использование традиционных инструментов
для решения новых задач. В частности, учитывая особую роль планирования в
контрактной системе, а именно нового понятия «нормирование в сфере закупок»
стоит задача адекватного подбора аналогов продукции во избежание закупок
однотипной продукции по существенно различным ценам или же необоснованных
закупок класса «люкс». Использование существующих справочников и
классификаторов не позволяет гарантированно подобрать аналог при планировании
закупок. Разумно было бы объединить в единую структуру весь нормативно
справочный фонт, в том числе региональные классификаторы продукции.
В рамках контрактной системы стратегически целесообразным видится
построение технологической взаимосвязи всех автоматизированных систем как
регионального, так и муниципального уровней для формирования единого
технологического цикла прогнозирования, планирования, размещения, исполнения и
мониторинга исполнения заказов. В итоге это могло бы дать целостную картину
движения бюджетных средств путем контроля выделенных лимитов и целевого
применения бюджетных средств на основе
3.2 Кадровое обеспечение контрактной системы
В соответствии с положениями статьи 38 Закона 44-ФЗ заказчики,
совокупный годовой объем закупок, которых (в соответствии с планом-графиком)
превышает 100 млн. руб., создают контрактные службы. При этом создание
специального структурного подразделения не обязательно. Исходя из основных

51
принципов Закона 44-ФЗ, можно сделать вывод, что закон наделяет контрактую
службу заказчика дополнительными обязанностями.
Вопрос необходимости создания отдельного структурного подразделения,
которое обеспечивало бы выполнение услуг для обеспечения исполнения контрактов
и других функций и полномочий в составе ведомства никак не урегулирован
Законом 44-ФЗ и остается правом самого заказчика.
При этом следует учитывать тот факт, что одной из основных задач Закона о
контрактной системе является принцип профессионализма заказчика. Контрактная
система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика на
профессиональной основе с привлечением высококвалифицированных
специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.
Заказчики обязаны принимать меры по поддержанию и повышению уровня
квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере
закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной
переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством РФ.
В ч. 3 Закона 44-ФЗ установлено, что контрактная служба действует в
соответствии с положением (регламентом). Регламент должен быть разработан и
утвержден на основании типового положения (регламента), утвержденного в свою
очередь федеральным органом исполнительной власти по регулированию
контрактной системы в сфере закупок.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г.
№ 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства
Российской Федерации» Минэкономразвития Российской Федерации определено
федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной
системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд.
В соответствии с Законом 44-ФЗ определение контрактного управляющего
необходимо в случаях:
1. Заказчики, совокупный годовой объем закупок, которых в соответствии с
планом-графиком превышает 100 млн. руб., создают контрактные службы. Создание
специального структурного подразделения не обязательно.

52
 2. Если совокупный объем закупок заказчика (в соответствии с планом-
графиком) не более 100 млн. руб. и у заказчика отсутствует контрактная служба,
следует назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или
нескольких закупок, в том числе за исполнение каждого контракта. Эта должность
должна называться «контрактный управляющий».
3. Контрактная служба действует в соответствии с положением
(регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения
(регламента). Типовое положение должно быть утверждено федеральным органом
исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
Полномочия и функционал контрактной службы:
1. Разработка плана закупок. Порядок разработки плана закупок, а также
внесения в него изменений, размещения его в ЕИС состоит из следующих этапов.
2. Разработка плана-графика закупок. В функционал работников контрактной
службы входит разработка плана-графика, подготовка изменений для внесения в
план график, а также размещение его в ЕИС.
Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и
являются основанием для проведения закупок. Планы-графики заказчики
формируют в соответствии с планами закупок.
3. Размещение в ЕИС извещений об осуществлении закупок и проектов
контрактов. Силами контрактной службы происходит подготовка и размещение в
ЕИС извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов
контрактов, подготовка и направление приглашений принять участие в определении
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами.
4. Заключение контрактов. Контрактная служба обеспечивает осуществление
закупок, в том числе заключение контрактов.
5. Участие в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения
поставщиков. Контрактная служба участвует в рассмотрении дел об обжаловании
результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляет
подготовку материалов для выполнения работы по претензиям;
6. Организация консультаций с поставщиками. Контрактная служба
организует на стадии планирования закупок консультации с поставщиками
(подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях
определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров,

53
работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для
обеспечения государственных нужд.
7. Определение НМЦК. Одной из значимых функций, выполняемой
контрактной службой заказчика на стадии планирования закупок и консультаций с
поставщиками (подрядчиками, исполнителями) является мониторинг и определение
НМЦК и их обоснованности. При этом контрактная служба должна являться
ответственным структурным подразделением за окончательное формирование
НМЦК, правильность применения методики определения НМЦК.
При централизации закупок контрактная служба, контрактный управляющий
осуществляют полномочия, предусмотренные Законом 44-ФЗ и не переданные
соответствующим уполномоченному органу, уполномоченному учреждению,
которые осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков,
исполнителей). При этом контрактная служба, контрактный управляющий несут
ответственность в пределах реализовываемых ими полномочий.
Работники контрактной службы, контрактный управляющий обязаны иметь
высшее образование или дополнительное профобразование в сфере закупок.
Игнорирование уровня профессиональной подготовки или недостаточное внимание
к постоянному повышению квалификации всех задействованных специалистов
приведет к тому, что контрактная служба просто не заработает. Именно поэтому
одним из нормативно закрепленных принципов Контрактной службы
продекларирован профессионализм заказчика. Другим «кадровым» принципом
контрактной службы является ответственность за результат – должностные лица
заказчиков будут нести персональную ответственность за соблюдение требований,
введенных законом о контрактной службе и иными действующими нормативными
правовыми актами РФ. Чтобы оценить кадровые потребности создаваемой системы,
для начала необходимо рассмотреть, кто же будет являться субъектами создаваемой
контрактной системы. Ч. 1 статьи 9 дает перечень тех, кто осуществляет
деятельность в рамках контрактной службы на профессиональной основе с
привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих
теоретическими знаниями и навыками в сфере проведения закупок – это заказчики,
специализированные организации и контрольные органы в сфере закупок.
До 1 января 2016 года контрактным управляющим или работником
контрактной службы может быть лицо, имеющее профобразование или
дополнительное профобразование в сфере размещения заказов на поставки товаров,

54
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Кроме того,
должностные лица заказчика, которые будут включены в состав комиссий, должны
пройти профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере
закупок, а также обладать специальными знаниями, относящимися к объекту
закупки.
Таким образом, минимально необходимые требования к квалификации
работников контрактной службы подтверждаются наличием соответствующих
документов, свидетельствующих о профессиональной переподготовке или
повышении квалификации в сфере закупок.
Учитывая увеличение полномочий контрактной службы в предложенных
моделях ее построение можно сделать вывод о приблизительной численности
сотрудников контрактной службы. Так в частности в структуре «крупных»
заказчиков, уровня министерства или ведомства, представляется необходимым
создание отдельного подразделения (например, Департамента контрактной службы)
с численностью сотрудников превышающей существующее количество.
По предварительным оценкам, количество сотрудников увеличится
пропорционально увеличившимся полномочиям, что потребует создания
специализированных отделов: отдела прогнозирования и планирования закупок,
отдела проведения процедур закупок, отдела проведения аудита и мониторинга.
Учитывая увеличение существующих полномочий приблизительно в 3 раза
(наделение функциями по планированию, сопровождению контрактов, за
исключением существующих функций по осуществлению закупок), численность
контрактной службы следует установить, как численность сотрудников,
занимающихся размещением заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ,
увеличенную в три раза.
Основываясь на всем вышеупомянутом, можно провести ориентировочный
расчет необходимости в подготовке кадров для полноценного функционирования
контрактной системы в закупочной сфере. По данным www.zakupki.gov.ru всего в
стране зарегистрировано более 200 тысяч заказчиков. Каждый заказчик может
создать несколько комиссий – как по количеству проводимых процедур, так и по
направлениям закупок. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии
должно быть не менее чем пять человек, число членов котировочной комиссии,
комиссии по рассмотрению заявок и окончательных предложений на участие в
запросе предложений должно быть не менее 3 человек.

55
 Минимальное же количество комиссий, которое заказчик создать обязан – это
одна единая комиссия, то есть комиссия, которая принимает решения по всем
проводимым закупкам.
Также необходимо подготовить сотрудников контрактных служб. Исходя из
числа зарегистрированных заказчиков и того, что самая малая допустимая
потребность заказчика – контрактный управляющий в единственном лице,
получается, что надо провести обучение не менее 200 тыс. человек по программам
подготовки контрактных управляющих.
Для легитимности деятельности комиссии в ее составе должно быть не менее
трех (двух – для проведения котировок и запросов предложений) членов прошедших
профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок.
Таким образом, необходимо подготовить не менее 600 тысяч членов комиссий.
Кадровые нужды специализированных организаций корректной оценке не
поддаются. Минимальное количество подготовленных специалистов для одной
спецорганизации ничем не регламентируется, и количество самих организаций
может существенно варьироваться. Опыт работы в рамках Закона 94-ФЗ показал, что
в разные годы в одних и тех же регионах количество таких организаций
варьировалось от 0 до сотни и даже больше. Соответственно, теоретически, при
абсолютной централизации, проведение всех закупок, а значит и создание комиссий,
может быть аккумулировано в одном или уполномоченном учреждении на каждом
уровне бюджетной системы.
Также и с необходимостью формирования контрактных – при абсолютной
централизации все полномочия заказчиков выполняют уполномоченные органы или
уполномоченные учреждения. Учитывая, что зарегистрировано порядка 3400
уполномоченных органов, можно оценить минимальную потребность в обученных
членах комиссий в размере 10-12 тысяч человек и обученных контрактных
управляющих в 3,5 тысяч человек. Таким образом, различные сценарии
формирования контрактной системы потребуют разные объемы кадрового
обеспечения.
Внедрение контрактной системы в всяком случае потребует значительного
количества высокообученных специалистов. Однако учитывая, что в настоящее
время в России существует ограниченное количество учебных организаций,
имеющих лицензию, обладающих опытом и проводящих учебу в сфере закупок,

56
обеспечить качественную подготовку необходимого количества не представляется
возможным.
В соответствии со ст. 76 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об
образовании в Российской Федерации» дополнительное профессиональное
образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных
потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его
квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и
социальной среды и осуществляется посредством реализации дополнительных
профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ
профессиональной переподготовки).
Содержание дополнительной профессиональной программы определяется
образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией,
осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, с учетом
потребностей лица, организации, по инициативе которых осуществляется
дополнительное профессиональное образование.
Содержание дополнительных профессиональных программ должно
учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные
в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и
специальностям, или квалификационные требования к профессиональным знаниям и
навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые
устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативн ыми
правовыми актами Российской Федерации о государственной службе.
Программы профессиональной переподготовки разрабатываются на
основании установленных квалификационных требований, профессиональных
стандартов и требований соответствующих федеральных государственных
образовательных "стандартов" среднего профессионального и (или) высшего
образования к результатам освоения образовательных программ.
В случае возникновения у должностного лица контрактной службы
обстоятельств, которые могут привести к личной заинтересованности в результатах
определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), такое лицо обязано
проинформировать об этом заказчика в письменной форме в целях исключения его
из состава контрактной службы. В случае выявления в составе контрактной службы

57
таких лиц, заказчик обязан незамедлительно освободить их от исполнения ими
обязанностей.
Должностными лицами контрактной службы не должны быть физические
лица, лично заинтересованные в результатах определения поставщиков и лица
контролирующих органов в сфере закупок, непосредственно осуществляющие
контроль в закупочной сфере в соответствии с Законом 44-ФЗ.
Любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль
общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с
законодательством РФ имеют право обжаловать в судебном порядке или в
контролирующий орган в сфере закупок действия (бездействие) должностных лиц
контрактной службы и контрактного управляющего, в случае, когда их действия
нарушают интересы и права участника закупки.
Должностные лица контрактной службы, виновные в нарушении Закона и
других нормативно-правовых актов несут дисциплинарную, административную,
гражданско-правовую, уголовную ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.

58
 3.3 Гражданско-правовая ответственность в системе госзаказа
Российской Федерации
Безусловно, рассмотрение вопросов, связанных с качеством поставляемых
товаров (работ, услуг) по государственным контрактам связано с несколькими
основополагающими моментами. Во-первых, это качество, которое закладывает
заказчик в техническом задании перед объявлением торгов, во-вторых, это
квалификации и надежность исполнителя по государственному контракту, в -
третьих, это качество товаров, (работ, услуг), контролируемое на стадии приемки по
государственному контракту.
На сегодняшний день вопросы приемки товаров (работ, услуг) в практике
носят наиболее актуальный характер. В частности, Закон 94-ФЗ не распространяется
на правоотношения, связанные с исполнением государственного контракта, а,
следовательно, не содержит нормы регламентирующие вопросы приемки. Заказчики
же в свою очередь не всегда обладают достаточными юридическими знаниями для
того, чтобы предусмотреть все возможные варианты приемки товаров (работ, услуг)
и все случаи нарушений условий государственного контракта, а, следовательно, не
могут в полной мере регламентировать указанные вопросы в своих контрактах.
В рамках реформы законодательства о размещении заказов действие Закона о
контрактной системе было распространено и на особые условия исполнения
государственных контрактов, в том числе и на приемку товаров и законодателям
предстояло решить все, возникающие в практике проблемы при приемке товаров
(работ, услуг).
В соответствии с частью 1 статьи 94 Закона 44-ФЗ исполнение контракта
включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения
контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем
взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в
соответствии с гражданским законодательством и Законом 94-ФЗ, в том числе
приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной
услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания
услуги (далее – отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных
контрактом, включая проведение в соответствии с Законом 94-ФЗ экспертизы
поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также
отдельных этапов исполнения контракта.
Согласно части 6 статьи 94 Закона 44-ФЗ по решению заказчика для приемки

59
поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов
отдельного этапа исполнения контракта может создаваться приемочная комиссия,
которая состоит не менее чем из пяти человек.
В соответствии с частью 7 статьи 94 Закона 44-ФЗ приемка результатов
отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара,
выполненной работы или оказанной услуги осуществляется в порядке и в сроки,
которые установлены контрактом, и оформляется документом о приемке, который
подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается
всеми членами приемочной комиссии и утверждается заказчиком), либо поставщику
(подрядчику, исполнителю) в те же сроки заказчиком направляется в письменной
форме мотивированный отказ от подписания такого документа. В случае
привлечения заказчиком для проведения указанной экспертизы экспертов,
экспертных организаций при принятии решения о приемке или об отказе в приемке
результатов отдельного этапа исполнения контракта либо поставленного товара,
выполненной работы или оказанной услуги приемочная комиссия должна учитывать
отраженные в заключении по результатам указанной экспертизы предложения
экспертов, экспертных организаций, привлеченных для ее проведения.
В соответствии с частью 8 статьи 94 Закона 44-ФЗ заказчик вправе не
отказывать в приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта либо
поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в случае
выявления несоответствия этих результатов либо этих товара, работы, услуги
условиям контракта, если выявленное несоответствие не препятствует приемке этих
результатов либо этих товара, работы, услуги и устранено поставщиком
(подрядчиком, исполнителем).
Можно ли говорить о том, что введение новых четырех статьей о приемке
товаров (работ, услуг) в законодательство о размещении заказов каким-то образом
способно решить изложенные выше проблемы? Безусловно нет. К сожалению, Закон
о контрактной системе, не дает заказчикам ответы на самые важные вопросы о том,
какие конкретные условия поставки необходимо предусмотреть в контракте, для
того, чтобы осуществить приемку в полном соответствии качественным
характеристикам, заданным в техническом задании документации о торгах и
контракта.
Вопросы качества на стадии приемки товаров (работ, услуг) неразрывно
связаны с вопросами санкций за неисполнение условий контракта. На сегодняшний

60
день Закон о размещении заказов содержит всего несколько норм, посвященных
вопросу санкций, при этом он не предоставляет заказчикам конкретные механизм
реализации санкций по контракту.
Закон 44-ФЗ содержит ряд норм в статье 34 о применении санкций по
контрактам. Законом 44-ФЗ в контракт включается обязательное условие об
ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за
неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных
контрактом.
Согласно части 5 статьи 34 указанного закона в случае просрочки исполнения
заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях
ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом,
поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе потребовать уплаты неустоек (штрафов,
пеней). Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства,
предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения
установленного контрактом срока исполнения обязательства. Такая пеня
устанавливается контрактом в размере одной трехсотой действующей на дату
уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации
от не уплаченной в срок суммы. Штрафы начисляются за ненадлежащее исполнение
заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки
исполнения обязательств, предусмотренных контрактом. Размер штрафа
устанавливается контрактом в виде фиксированной суммы, определенной в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
Часть 6 той же статьи указывает, что в случае просрочки исполнения
поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного
обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях
ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику
(подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).
Согласно части 7 статьи 34 Закона 44-ФЗ пеня начисляется за каждый день
просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства,
предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения
установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается
контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, но не менее чем одна трехсотая действующей на дату

61
уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации
от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему
обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных
поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
В соответствии с частью 8 статьи 34 Закона 44-ФЗ штрафы начисляются за
ненадлежащее исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств,
предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения поставщиком
(подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного
обязательства), предусмотренных контрактом. Размер штрафа устанавливается
контрактом в виде фиксированной суммы, определенной в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
Часть 9 статьи 34 Закона 44-ФЗ указывает, что сторона освобождается от
уплаты неустойки (штрафа, пени), если докажет, что неисполнение или
ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, произошло
вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.
Анализ указанных норм закона показывает, что они не содержат указаний на
конкретные ситуации в которых заказчики должны реализовывать санкции по
контрактам. Вместе с тем, практика реализации государственных контрактов
показывает, что заказчикам требуются именно конкретные механизмы взыскания
штрафных санкций, а не описание общих ситуаций, каждую из которых заказчик
должен самостоятельно расписывать в условиях контракта.
Однако не все вопросы по исполнению контрактов и их качеству можно
решить только путем взыскания штрафных санкций. В практике заказчики
сталкиваются с проблемами, связанными либо с неисполнением всех обязательств,
взятых на себя исполнителем по государственному контракту, либо
систематическому нарушению таких обязательств, либо такому существенному
нарушению обязательств, которое влечет нецелесообразность дальнейшего
исполнения контракта с таким исполнителем. Безусловно в таких ситуациях
невозможно урегулировать проблему только применением штрафных санкций,
требуется механизм расторжения государственного контракта.
Нарушение, например, срока поставки товара, тоже является в соответствии с
ГК РФ существенным нарушением договора. Следовательно, создав ситуацию, в
которой исполнитель по контракту не сможет поставить товар вовремя, заказчик
сможет принять решение об одностороннем расторжении контракта. Десять дней, в

62
течение которых согласно части 13 статьи 95 Закона 44-ФЗ решение об
одностороннем расторжении контракта вступит в силу, не достаточно для защиты
прав исполнителя по контракту. В случае, если заказчиков искусственно созданы
предпосылки для нарушения исполнения сроков исполнения контракта, исполнитель
может защитить свои права только в судебном порядке. Для инициации судебного
процесса в арбитражном суде требуется от 14 дней (подача иска, рассмотрение
ходатайств и т.д.), следовательно, на момент принятия судом иска к рассмотрению
заказчик может заключить контракт с другим участником закупки. При этом
исполнить такой контракт можно и в сокращенные сроки. Необходимо напомнить,
что двусторонняя реституция по исполненным государственным контрактам в
соответствии с практикой президиума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации, не применяется. Это означает, что первый исполнитель по
государственному контракту сможет защитить свои права в последующем только
путем подачи иска о возмещении убытков.
Нельзя забывать и о механизме экспертизы, предусмотренном частью 10
статьи 95 Закона о контрактной системе, который может предварять инициацию всей
процедуры одностороннего расторжения контракта. Необходимо отметить, что
согласно указанной норме закона проведение экспертизы является правом, а не
обязанностью заказчика, а значит, не может рассматриваться как универсальный
механизм защиты прав исполнителя от необоснованного принятия решения
заказчиком об одностороннем расторжении контракта. Кроме того, даже само
проведение экспертизы не может гарантировать принятие заказчиком обоснованного
решения об одностороннем расторжении контракта, так как Закон о контрактной
системе не содержит механизм, исключающий возможный сговор заказчика с
экспертной организацией.
В Законе 44-ФЗ механизм ответственности указанных лиц был незначительно
изменен. В частности, основные изменения коснулись сведений, включаемых в
реестр недобросовестных поставщиков. Так в соответствии с частью 3 статьи 104
Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается
следующая информация:
1) наименование, фирменное наименование (при наличии), место нахождения
(для юридического лица), фамилия, имя, отчество (при наличии),
идентификационный номер налогоплательщика лиц, указанных в части 2 настоящей
статьи;

63
 2) фамилии, имена, отчества (при наличии) учредителей, членов
коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного
исполнительного органа юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи;
3) даты проведения электронного аукциона, подведения итогов открытого
конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, запроса
котировок, запроса предложений в случае, если победитель определения поставщика
(подрядчика, исполнителя) уклонился от заключения контракта, дата признания
несостоявшейся закупки, в которой единственный участник закупки, подавший
заявку, окончательное предложение или признанный единственным участником
закупки, уклонился либо отказался от заключения контракта, дата заключения
неисполненного или ненадлежащим образом исполненного контракта;
4) объект закупки, цена контракта и срок его исполнения;
5) идентификационный код закупки;
6) основания и дата расторжения контракта в случае его расторжения по
решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения
контракта;
7) дата внесения указанной информации в реестр недобросовестных
поставщиков.
По сути, указанные изменения можно оценить, как положительные и
позволяющие эффективно противодействовать недобросовестным организациям,
участвующим в торгах.
Однако не все изменения, касающиеся реестра недобросовестных
поставщиков можно оценить исключительно как положительные. Так согласно
пункту 6 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении
закупки заказчик устанавливает в том числе требование к участникам закупки об
отсутствии в предусмотренном законом реестре недобросовестных поставщиков
(подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки – юридическом
лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального
исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного
исполнительного органа участника закупки.
Необходимо напомнить, что в Законе 94-ФЗ требование об отсутствии
сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков
может быть установлено в документации о торгах по усмотрению заказчика.
Указанная норма введена в закон именно в виде права в связи с тем, что на

64
некоторых рынках работающие компании являются единственными поставщиками
(исполнителями, подрядчиками) и получить товары (работы, услуги) от други х
компаний не представляется возможным.
В связи с изложенным норма Закона 44-ФЗ об обязанности установления
указанного требования заказчиком в документации о торгах неизбежно приведет к
тому, что ряд заказчиков не смогут получить соответствующие товары (работы,
услуги).
Из изложенного представляется необходимым возвращение в Закон 44-ФЗ
нормы о праве заказчика установить требование об отсутствии сведений об
организации в реестре недобросовестных поставщиков.
Рассматривая вопросы совершенствования законодательства о размещении
заказов, нельзя не затронуть две существенных темы. Во-первых, вопросы
совершенствования норм Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, во-вторых, вопросы стимулирования должностных лиц
заказчиков.
Относительно норм административной ответственности в сфере размещения
заказов, указанные нормы с одной стороны носят в ряде норм носят слишком
жесткий характер санкций, не позволяющий должностным лицам контролирующих
органов снижать степень ответственности должностных лиц заказчиков и членов
комиссий, в случае если такие лица самостоятельно подают информацию о своих
правонарушениях или если они совершают действия, направленные на
восстановление прав заинтересованных лиц. С другой стороны, при совершении
ряда правонарушений повторно требуется ужесточение санкций за совершенное
административное правонарушение.
На сегодняшний день административная ответственность в сфере размещения
заказа оперирует несколькими видами санкций. В частности, универсальная для всех
видов административных правонарушений административная ответственность в
виде штрафа с указанием минимального и максимального значения штрафа.
Например, согласно статье 19.7.2 Непредставление или несвоевременное
представление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере
размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
нужд заказчиков, сведений (информации), если представление таких сведений
(информации) является обязательным в соответствии с законодательством о
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для

65
государственных и муниципальных нужд, либо представление заведомо
недостоверных сведений – влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на
юридических лиц – в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Второй вид санкций за нарушения законодательства о размещении заказов
исчисляется процентом от начальной максимальной цены контракта. Так, например,
согласно части 2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях [2] нарушение членом конкурсной или единой комиссии порядка
вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить контракт
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика, порядка
открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие
в таком конкурсе и порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе,
либо нарушение членом конкурсной, аукционной или единой комиссии порядка
отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить контракт,
в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не
предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд, либо нарушение членом аукционной или единой комиссии
порядка проведения аукциона – влечет наложение административного штрафа в
размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти
тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей.
Третий вид санкций – размер штрафа, который не может изменяться
должностным лицом контролирующего органа. Например, согласно части 1.1 статьи
7.30 КоАП РФ нарушение должностным лицом заказчика, должностным лицом
уполномоченного органа, специализированной организацией сроков опубликования
в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в
сети "Интернет" информации о размещении заказа путем проведения торгов,
подлежащей в соответствии с законодательством Российской Федерации о
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд такому опубликованию или такому
размещению, более чем на два рабочих дня либо нарушение сроков направления в
уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов
федеральный орган исполнительной власти приглашений принять участие в
закрытом конкурсе или аукционе, протоколов вскрытия конвертов с заявками на

66
участие в закрытом конкурсе, протоколов оценки и сопоставления заявок на участие
в закрытом конкурсе, протоколов рассмотрения заявок на участие в закрытом
аукционе, протоколов аукциона более чем на два рабочих дня -влечет наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей;
на юридических лиц – ста тысяч рублей.
Основным минусом указанных санкций является отсутствие возможности
должностного лица контролирующего органа смягчить ответственность в случае,
если лицо совершает действия, направленные на ликвидацию последствий
совершенного правонарушения или в случае, если лицо само предоставляет
контролирующему органу информацию о совершенном им правонарушении.
На наш взгляд исправить указанную ситуацию позволит введение механизмов
смягчения административной ответственности и снижение размера штрафных.
Кроме вопросов практики привлечения к административной ответственности,
существует проблема отсутствия механизма ужесточения санкции в случае
повторного совершения соответствующего правонарушения.
Вместе с тем, рассматривая вопросы ответственности за совершение
правонарушений в сфере размещения заказов, нельзя не отметить, что вся система
размещения заказа в Российской Федерации строиться только на принципах
ответственности должностных лиц заказчика и членов комиссий за нарушения. При
этом в Российской Федерации на сегодняшний день не существует механизмов
стимулирования, которые позволили бы сделать систему госзакупок эффективной.
Как было указано ранее законодательстве о размещении заказов отсутствует
определение термина эффективность размещения заказа.
Представляется необходимым разработка как определение указанного
термина, так и единых понятных и четких критериев эффективности размещения
заказа, по которым такое размещение будет признаваться эффективным. Кроме того,
представляется необходимым последующее введение системы рейтингов заказчиков
исходя из критериев эффективности с последующим дополнительным поощрением
должностных лиц заказчиков и членов комиссий за достигнутые положительные
результаты.

67
 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Система размещения заказов в России за последние годы претерпела
существенные изменения, которые позволили решить многие задачи. Можно
сказать, что с 2006 года в сфере размещения государственных и муниципальных
заказов произошел прорыв. Закон 94-ФЗ ликвидировал то масштабное отставание
нашего государства в системе государственного заказа от других стран и во многих
вопросах позволил опередить лучшие практики мира на много лет вперед.
В настоящее время происходит непростой этап реформирования системы
закупок товаров, работ и услуг для потребности государства, целесообразное
использование которой может способствовать решению конкретных задач, стоящих
перед государством в определенный период времени, как текущих, так и
долгосрочных и зависит развитие практически всех секторов народного хозяйства.
На смену Закона 94-ФЗ с 1 января 2014 года приходит новый закон – Закон 44-ФЗ.
Принятие нового Закона 44-ФЗе обусловлено рядом причин, в том числе и
необходимостью урегулирования вопросов, появившихся в практике размещения
заказов в последние годы. Позволит ли новый закон в полной мере решить
поставленные перед ним задачи? Проведенный в настоящей работе анализ норм
указанного закона показывает, что далеко не все механизмы нового
законодательства совершенны. Главной экономической задачей введения данной
контрактной системы должно стать обеспечение единства технологического цикла
закупочной деятельности, в силу чего особенно остро проявилась необходимость
системного совершенствования сферы обеспечения государственных нужд за счет
развития уже существующих элементов, создания недостающих элементов и их
общей увязки в единый технологический процесс.
Помимо использования уже знакомых и опробованных на практике
инструментов, контрактная система вводит немало новых понятий, которые
повлекут за собой принятие новых нормативных актов. Параллельно с введением
контрактной системы будет проводиться как наполнение подзаконными актами
самой контрактной системы (на федеральном и региональном уровнях), так и
реформирование смежного законодательства, регулирующего ключевые процессы в
экономике. Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере
закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на
положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ.

68
 Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие
указанные отношения, должны соответствовать настоящему Закону 44-ФЗ.
В тексте Закона 44-ФЗ уже заложены нормы, предусматривающие внесение
изменений в целый ряд нормативных правовых актов, которые дополнят перечень
экономических инструментов в сфере госзаказа. Среди прочих должны появиться
нормативные акты, указанные в Таблице 1.
Таблица 1
Нормативные акты, принятие которых предусмотрено Законом о контрактной
системе (список приводится не полностью)
Название нормативного акта Статья Закона 44-ФЗ,
предусматривающая
введение нормативного
акта
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 19 ст. 34
установлении размера начальной (максимальной) цены
контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги,
при превышении которого в контракте должна быть указана
обязанность участника закупки, с которым заключается
контракт, предоставить заказчику информацию о своих
выгодоприобретателях, единоличном исполнительном органе
хозяйственного общества (директоре, генеральном директоре,
управляющем, президенте и других), членах коллегиального
исполнительного органа хозяйственного общества,
руководителе (директоре, генеральном директоре) учреждения
или унитарного предприятия либо об иных органах управления
юридических лиц участников закупки»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 23 ст. 34
установлении размера начальной (максимальной) цены
контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги,
при превышении которого в контракте должна быть указана
обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя)
предоставлять информацию о всех соисполнителях,
субподрядчиках, заключивших договор или договоры с
поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или
общая цена которых составляет более чем десять процентов
цены контракта»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 2 ст. 95
утверждении методики сокращения количества товара, объема
работы или услуги при уменьшении цены контракта»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ст. 100
утверждении порядка осуществления ведомственного контроля
в сфере закупок для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 3 ст. 80, п. 9 ч. 1 ст. 93
утверждении перечня товаров, работ, услуг, необходимых для
оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий
69
 Название нормативного акта Статья Закона 44-ФЗ,
предусматривающая
введение нормативного
акта
чрезвычайных ситуаций природного или техногенного
характера»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 1 и 2 ст. 35
установлении порядка осуществления банковского
сопровождения контрактов, в том числе требований к банкам и
порядку их отбора, условий договоров, заключаемых с банком,
требований к содержанию формируемых банком отчетов, а
также об определении случаев банковского сопровождения
контрактов, предметом которых является поставка товаров,
выполнение работ и оказание услуг для федеральных нужд»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 2 ст. 34
установлении случаев, в которых при заключении контракта
указываются ориентировочное значение цены контракта либо
формула цены и максимальное значение цены контракта,
установленные заказчиком в документации о закупке»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 8 ст. 4
установлении единых требований к региональным и
муниципальным информационным системам в сфере закупок»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 5 и 6 ст. 21
установлении требований к порядку формирования,
утверждения и ведения планов-графиков закупок для
обеспечения нужд субъекта Российской Федерации,
муниципальных нужд, а также требований к форме планов-
графиков»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 8 ст. 32, ч. 9 ст. 108
установлении порядка оценки заявок, окончательных
предложений участников закупки, в том числе предельных
величин значимости каждого критерия»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 5 ст. 17
установлении требований к порядку формирования,
утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд
субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а
также требований к форме планов закупок»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об ч. 3, 19 ст. 108
установлении требований к условиям энергосервисного
контракта, в том числе требования к условиям исполнения
такого контракта, включая условия об оплате такого контракта
(в части порядка определения фактически сложившихся цен
(тарифов) на энергетические ресурсы в целях оплаты такого
контракта), особенности определения начальной (максимальной)
цены энергосервисного контракта (цены лота) (в том числе
период, за который учитываются расходы заказчика на поставки
энергетических ресурсов)»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об п. 1 ч. 2 ст. 15
утверждении порядка получения международными
организациями права на предоставление грантов на территории
Российской Федерации»
70
 Название нормативного акта Статья Закона 44-ФЗ,
предусматривающая
введение нормативного
акта
Постановление Правительства Российской Федерации «Об п. 7 ч. 1 ст. 93
утверждении порядка формирования цен на российские
вооружение и военную технику, которые не имеют российских
аналогов, и производство которых осуществляется
единственным производителем»

В настоящее время, согласно требованиям Закона 44-ФЗ, стоит задача

объединения всех локальных информационных систем в Единую информационную
систему для информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
В Единую систему войдет информация о планах закупок, планах-графиках,
информация об их реализации, информация о самих закупках, об исполнении
контрактов, результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, контроля в
сфере закупок, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков (РНП),
реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, и многое другое. Создание
системы позволит снизить объем неэффективных затрат на содержание органов
власти и учреждений, усилить персональную ответственность руководителей всех
уровней.
Новый информационный массив предоставит, безусловно, более полную
картину о том, как осуществляются закупки и исполняются контракты, как идет
движение бюджетных средств, выделяемых на государственные закупки. Однако на
практике это может представлять сложности, в том числе из-за необходимости
осуществления контроля за колоссальными объемами информации. Это грозит и
затруднениями при поиске нужных сведений, и техническими сбоями и возможными
пробелами в обеспечении безопасности.
Совершенствование всей системы размещения заказов в России должно идти
по нескольким направлениями. Во-первых, необходим перевод всех форм
размещения заказа в электронную форму, во-вторых повышение квалификации
должностных лиц заказчиков, в-третьих, разработка критериев эффективности
работы заказчика, в-четвертых, введение механизмов стимулирования совершенства
работы заказчиков с возможностью поощрения за достигнутые результаты.
Только введение четкой идеологии и разработка плана совершенствования
системы размещения заказов в России позволит решить накопленные за многие

71
столетия проблемы указанной сферы и повысить качество поставляемых товаров
(работ, услуг) государству.

72
 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994
№ 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.03.2013)//
«Российская газета». № 238-239. 08.12.1994.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.05.2013)(с изм. и доп., вступающими в силу с
19.05.2013)// «Российская газета». № 256. 31.12.2001.
3. Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием системы государственного и муниципального заказа»//
http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50698.html
4. Послание Президента Федеральному Собранию. 30 ноября 2010 года,
Москва, Кремль. Режим доступа – http://www.kremlin.ru/transcripts/9637
5. Правила разработки прогноза социально-экономического развития
Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009. №
596.
6. Программа плотных проектов субъектов Российской Федерации по
формированию федеральной контрактной системы утверждена 30.07.2010 приказом
Минэкономразвития России № 346 во исполнение раздела X Программы
Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных
расходов.
7. Проект федерального закона "О федеральной контрактной системе",
подготовленный ФАС России// http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-
acts_50878.html
8. Решение ФАС России от 19.12.2012 по делу № К – 2470/12
9. Решение ФАС России от 27.02.2013 по делу № П-124/13, решение ФАС
России от 04.12.2012 по делу № К – 2336/12.
10. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.04.2013 по делу № А40-
4960/2013.
11. Соглашение от 17.11.2010, подписанное губернатором Воронежской
области А.В. Гордеевым и Министром экономического развития Российской
Федерации Э.С. Набиуллиной.
12. Управление государственного заказа и торгов Воронежской области//
URL: http://www.fks-reg.ru/auto (дата обращения 06.06.2013)

73
 13. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»// "Российская газета", № 80, 12.04.2013
14. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012 с
изменениями, вступившими в силу с 01.01.2013) «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд». Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о
размещении заказов URL: http://www.zakupki.gov.ru.
15. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»// "Российская газета", № 163, 28.07.2005
16. Послание Президента Федеральному Собранию. 30 ноября 2010 года,
Москва, Кремль. Режим доступа – http://www.kremlin.ru/transcripts/9637
17. Enrique Vich, PEPPOL PR Director, enrique.vich@peppol.eu. Russia showing
interest in PEPPOL. – http://project.peppol.eu/news/russia-showing-interest- in-peppol
18. Андреева А. Мировой опыт госзакупок..// Мировой опыт – №9 сентябрь
2006. Режим доступа – http://bujet.ru/article/2895.php
19. Ассоциация электронных торговых площадок – http://aetp.ru/
20. Ассоциация электронных торговых площадок// URL:
http://aetp.ru/Html.aspx?ContentType=HtmlItem&ItemId=1134&MenuId=105 (дата
обращения 06.06.2013).
21. Веденеев Г.М., Кобзев Г.Н., Гончаров Е.Ю. Конкурсные торги в России:
исторический опыт. – 2-е изд. доп. М.: Издательство МЭИ, 2005 (Серия
«Конкурсные торги в России»)
22. Википедия. Электронный ресурс. Режим доступа:
http://ru.wikipedia.org/wiki/Всемирный_банк
23. Владимиров Н.В. Автоматизированные маркетинговые исследования как
средство организации «малых» закупок//Госзакупки ру. Официальная информация.
Письма. Комментарии. Административная практика. М. 2012, № 12.
24. Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки в
России. // Информационные технологии и вычислительные системы. 2003.
№ 1-2. С. 128-144.
25. Госзаказ на качество//Управление УФАС по Амурской области, URL:
http://amur.fas.gov.ru/publications/14310 (дата обращения 08.06.2013).

74
 26. Госконтракты подвергнут аудиту//Госзаказ-2013 Всероссийский Форум-
выставка, URL: http://www.forum- goszakaz.ru/press_center/?ELEMENT_ID=1545 (дата
обращения 08.06.2013).
27. Гуральников С.Б. Развитие Официального сайта Российской Федерации в
2013 году // Госзакупки ру. Официальная информация. Письма. Комментарии.
Административная практика. М. 2013, № 4.
28. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных
государственных нужд: правовое регулирование: монография / Л.В. Андреева – 2-е
изд. перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2011 – 336 с.
29. Зименков О.А. Использование электронной подписи в Российской
Федерации // Инфофорум 2012.
30. Институциональная трансформация механизма государственных закупок
в постсоветской России: монография / В.В. Мельников. – Новосибирск: Изд-во
НГТУ, 2008. 220 с.
31. Козак С. Госзакупки по-европейски: немецкая практика. // Торгово-
промышленные ведомости. Интернет-издание торгово-промышленной палаты РФ.
Режим доступа – http://tpp-inform.ru/global/2604.html
32. Кузнецов А.В. Аспекты формирования и функционирования отдельных
элементов ФКС в Челябинской области». Материалы конференции «Федеральная
контрактная система – основа развития конкурентной России. Уфа, 2013.
33. Мельников В.В. Изменения формальных правил размещения
государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте
международного опыта // Постсоветский институционализм – 2006: Власть и бизнес.
Монография / Под ред. Р.М. Нуреева. Ростов-на-Дону: Наука-Пресс, 2006. С. 186-
206.
34. Молчанов А. Планирование в сфере государственного заказа // Товар
Деньги Товар, № 1, январь-февраль 2012 год. Режим доступа –
http://kirov.fas.gov.ru/publications/7027
35. Аналитический доклад «Неправильные» госзакупки» (И.А. Новиков,
А.М. Калинин, Аудиторско-консалтинговая компания ФБК, 2004 г.)
36. О размещении государственных заказов на поставку товаров, работ и
услуг для государственных и муниципальных нужд в Великобритании в разрезе
поставленных вопросов. Торгпредство России в Великобритании. Режим доступа –
www.uralreg.ru/zfiles/files/file2103.doc

75
 37. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации
о размещении заказов URL: http://www.zakupki.gov.ru.
38. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России URL:
http://www.fas.gov.ru.
39. Покровская В.В., Ускова ЕА. Современный зарубежный опыт в области
развития государственных закупок // Российский внешнеэкономический вестник.
№ 3 (Март). 2008. С. 25-39.
40. Постсоветский институционализм. Власть и бизнес. Монография / Под.
ред. P.M. Нуреева. Ростов-н/Д: Наука-Пресс, 2006. 512 с.
41. Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс) /
Бовтеев С. В. и [др.]; под ред. Фролова В.И. – 3-е доп. – СПб.: СПбГАСУ, 2010. 500
с.
42. Российская концепция размещения государственного и муниципального
заказа: история, мировой опыт и современность. Режим доступа –
http://lib.znate.ru/docs/index-41415.html
43. Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Центр
мониторинга и экспертизы цен»// URL: http://cmec.spb.ru/deyatelnost/periodicheskie-
izdaniya/reestr-spb (дата обращения 02.06.2013).
44. Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для
государственных нужд. М., 2003.
45. Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И.
Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. – Казань: НПО БизнесИнфоСервис,
2000. – 320 с.
46. Управление государственного заказа и торгов Воронежской области//
URL: http://www.fks-reg.ru/auto (дата обращения 06.06.2013).
47. Храмкин А. Другое измерение. Как регулируется система госзаказа в
европейских странах. // Бюллетень оперативной информации «Московские Торги»,
№ 14, июль 2012 г. Режим доступа – http://boi-mt.ru/interactive/14-
2012/index.html#/107/zoomed
48. Храмкин А. Международный опыт построения системы госзакупок. //
Мировой опыт, № 9 сентябрь 2008 г. Режим доступа – http://bujet.ru/article/46008.php

76