Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Ю. А. Крохина
Финансовое
право России
Допущено Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по направлению подготовки 521400 «Юриспруденция»
и по специальностям 021100 «Юриспруденция»,
023100 «Правоохранительная деятельность»
3-е и з д а н и е , п е р е р а б о т а н н о е и д о п о л н е н н о е
Издательство Н О Р М А
М о с к в а , 2008
УДК 347.73(470)(075.8)
ББК 67.402(2Рос)я73
К83
Рецензенты:
Центр финансового и банковского права Института государ
ства и права РАН (руководитель центра — доктор юридических
наук, профессор Г. А. Тосунян);
И. И. Кучеров, доктор юридических наук, заслуженный
юрист Российской Федерации, профессор.
Крохина Ю. А.
К83 Ф и н а н с о в о е право России : учебник / Ю. А. Крохи
на. — 3е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2008. — 720 с.
ISBN 9785468002575 (в пер.)
УДК 347.73(470)(075.8)
ББК 67.402(2Рос)я73
Сведения об авторе 5
Список сокращений 12
Предисловие 13
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Финансы и финансовая система государства 17
§ 1. Понятие, функции и роль финансов 17
§ 2. Финансовая система Российской Федерации 25
Глава 2. Финансовая деятельность государства
и муниципальных образований 33
§ 1. Понятие и методы финансовой деятельности государства
и муниципальных образований 33
§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность
государства 40
§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства
и местного самоуправления 50
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации
как отрасль российского права 58
§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права 58
§ 2. Принципы финансового права 68
§ 3. Система финансового права 85
§ 4. Источники финансового права 88
§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства ...98
Глава 4. Финансово-правовые нормы
и финансовые правоотношения 102
§ 1. Общая характеристика и виды
финансово-правовых норм 102
§ 2. Финансовые правоотношения:
понятие, особенности и классификация 107
§ 3. Субъекты финансового права 112
§ 4. Защита прав субъектов финансового права 124
§ 5. Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав
субъектов финансового права 129
Содержание 7
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
См.:
1
Мескон M. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента.
М., 1992. С. 6 1 - 6 5 .
См.:
2
Elbing А. О. On the Applicability of Environmental Models: Con
temporary Management. N. Y., 1974. P. 283.
Глава 2. Финансовая деятельность государства 33
1
СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
2
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
52 Финансовое право России. Общая часть
логов и др.
Впервые среди нормативных финансово-правовых актов фе
дерального уровня появились кодексы: БК РФ и HК РФ (части
первая и вторая).
Во исполнение федеральных законов по вопросам финансо
вой деятельности федеральные органы государственной власти
принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ
от 21 октября 2005 г. № 1227 «О мерах по социально-экономи
ческому развитию Камчатской области и Корякского автоном
ного округа» ; постановление Правительства РФ от 21 февра
3
1
См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об ут
верждении основных положений государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
2
См., например, ст. 28 Основного закона ФРГ (Конституции госу
дарств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 589).
82 Финансовое право России. Общая часть
1
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 430.
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 95
§ 2. Финансовые правоотношения:
понятие, особенности и классификация
В сфере финансовой деятельности государства и местного
самоуправления складываются различные и многообразные со
циальные взаимоотношения. Финансовые отношения содержат
в себе наиболее общие признаки движения (распределения, пе
рераспределения) и соотношения между собой финансовых
средств различных уровней. Развитие финансовых отношений
объективно требует четкого регулятора, каковым является пра
во. В результате правовой регламентации финансовых отноше
ний государство придает им юридическую формализованность
и, таким образом, финансовые отношения приобретают новое
качество и особый вид — становятся правовыми. Финансовые
отношения обусловлены фактом существования государства,
поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им опреде
ляет государство. В финансовой сфере государство посредством
права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок установ
ления и взимания налогов, определяет способы использования
валютных ценностей и т. д.
В процессе финансовой деятельности государства и местно
го самоуправления складываются и такие отношения, которые
не требуют правового регулирования (например, аналитиче
ский учет, подготовительные расчеты проектов бюджетов
108 Финансовое право России. Общая часть
1
СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1242.
2
СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
128 Финансовое право России. Общая часть
§ 2. Формы и виды
государственного и муниципального финансового контроля.
Органы, осуществляющие финансовый контроль
1
См.: Вознесенский Э. Л. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
С. 6 8 - 7 2 .
142 Финансовое право России. Общая часть
1
СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
160 Финансовое право России. Общая часть
§ 4. Финансово-правовые санкции
1
См., например, ст. 66 Устава Свердловской области; ст. 69 Кон
ституции Республики Дагестан.
2
См., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области; п. 3 ст. 36 Уста
ва Астраханской области.
3
См., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46
Устава Омской области.
230 Финансовое право России. Особенная часть
§ 2. Дефицит бюджета
1
Наше время. 2005. № 2 7 6 - 2 7 7 .
Глава 10. Межбюджетные правоотношения 261
ния на:
обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений;
предоставление субсидий автономным учреждениям, вклю
чая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию
ими государственных (муниципальных) услуг физическим и
(или) юридическим лицам;
предоставление субсидий некоммерческим организациям,
не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в
том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на ока
зание указанными организациями государственных (муници
пальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
закупку товаров, работ и услуг для государственных (муни
ципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований
для обеспечения выполнения функций бюджетного учреж
дения), в том числе в целях оказания государственных (муни
ципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осущест
вления бюджетных инвестиций в объекты государственной
(муниципальной) собственности (за исключением государст
венных (муниципальных) унитарных предприятий); разработ
ки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной
техники, продукции производственно-технического назначения
и имущества в рамках государственного оборонного заказа; за
купки товаров в государственный материальный резерв.
Основная сумма государственных и муниципальных денеж
ных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное
финансирование — это урегулированное правовыми нормами пре
доставление государственных или муниципальных денежных
средств юридическим и физическим лицам на проведение меро
приятий, предусмотренных законом (решением) о соответствую
щем бюджете. Выделение бюджетных средств характеризуется
специфическими формами их предоставления и основано на
принципах:
плановости, что означает предварительную разбивку годо
вых назначений на периоды в соответствии с государственны
ми или муниципальными планами и программами;
целенаправленности, что означает выделение бюджетных
средств строго по целевому назначению на основе закона (ре
шения) о соответствующем бюджете;
финансирования по мере выполнения работ и услуг,
т. е. выделение бюджетных средств поквартально или ежеме
сячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в
282 Финансовое право России. Особенная часть
§ 2. Расходные обязательства:
понятие и разграничение в бюджетной системе
Расходные обязательства — обусловленные законом, иным
нормативным правовым актом, договором или соглашением
обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Фе
дерации, муниципального образования предоставить физиче
ским или юридическим лицам, органам государственной вла
сти, органам местного самоуправления, иностранным государ
ствам, международным организациям и иным субъектам
международного права средства соответствующего бюджета, го
сударственного внебюджетного фонда или территориального
государственного внебюджетного фонда.
Ранее действовавшие редакции ст. 84—87 БК РФ устанавли
вали открытые перечни расходов, финансируемых исключи
тельно из федерального бюджета, совместно финансируемых из
бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований, финансируемых исключительно
из бюджетов субъектов РФ и исключительно из муниципаль
ных бюджетов. Эти перечни не совпадали с конституционным
Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов 283
1
См., например, гл. 2 Закона Тюменской области от 22 ноября
2005 г. № 416 «О межбюджетных отношениях в Тюменской области».
См. также Закон Воронежской области от 17 ноября 2005 г. № 68-03
«О межбюджетных отношениях органов государственной власти и ор
ганов местного самоуправления в Воронежской области».
308 Финансовое право России. Особенная часть
БК РФ.
В случае создания руководителем финансового органа субъ
екта РФ или муниципального образования препятствий в ис
полнении временной финансовой администрацией возложен
ных на нее полномочий, а также в случае совершения руко
водителем территориального финансового органа действий,
нарушающих права и интересы субъекта РФ или муниципаль
ного образования и его кредиторов, бюджетное законодательст
во или план восстановления платежеспособности, глава вре
менной финансовой администрации вправе ходатайствовать
Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса 315
§ 4. Бюджетный процесс
в субъектах Российской Федерации
Бюджетный процесс на уровне субъекта РФ — это регламен
тированная нормами процессуального бюджетного права деятель
ность субъекта РФ по составлению, рассмотрению и утвержде
нию бюджета субъекта РФ, его исполнению, а также составле
нию и утверждению отчета о его исполнении.
Бюджетный процесс на уровне субъектов РФ осуществляет
ся по принципам и стадиям, присущим бюджетным процессам
других уровней: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотре
ние проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполнение
бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его
утверждение.
Детальное регулирование бюджетного процесса на регио
нальном уровне осуществляется нормативными правовыми ак
тами субъекта РФ в соответствии с федеральным законодатель
ством. Законодательный (представительный) орган власти
субъекта РФ разрабатывает на своей территории порядок и ус
ловия представления проекта соответствующего бюджета, рас
смотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, его уточне
ния в ходе исполнения. Названный порядок закрепляется в за
коне о бюджетном процессе соответствующего субъекта РФ,
нормы которого не должны противоречить федеральным нор
мативным финансово-правовым актам (например, Закон г. Мо
сквы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе
Москве», Закон Тульской области от 7 июня 2004 г. № 4 4 9 - 0
«О бюджетном процессе в Тульской области» и др.).
1. Составление проекта бюджета. Составлению проекта
бюджета субъекта РФ предшествует разработка прогнозов, пла
нов развития и целевых программ соответствующего региона.
338 Финансовое право России. Особенная часть
БК РФ.
Бюджетный процесс в таком территориальном образовании
начинается после утверждения арбитражным судом плана вос
становления платежеспособности субъекта РФ или муници
пального образования соответственно. В целях приведения за
кона (решения) о бюджете в соответствие с планом восстанов
ления платежеспособности субъекта РФ (муниципального
образования) временная финансовая администрация в течение
15 дней разрабатывает проект закона (решения) о внесении из
менений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муници
пального образования) на текущий финансовый год.
Данный проект рассматривается законодательным (предста
вительным) органом государственной власти субъекта РФ
(представительным органом муниципального образования) во
внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представле
ния временной финансовой администрацией.
Бюджетное законодательство запрещает высшему исполни
тельному органу государственной власти субъекта РФ (местной
администрации) вносить проект закона субъекта РФ о бюджете
(решения представительного органа муниципального образова
ния о местном бюджете) на очередной финансовый год, а также
Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса 345
БК РФ).
362 Финансовое право России. Особенная часть
1
См.: Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономиче
ского развития российской государственности (в контексте решений
Конституционного Суда РФ). С. 101.
410 Финансовое право России. Особенная часть
среды их обитания.
Ставки сбора являются твердо фиксированными и выраже
ны в рублях за одно животное или за одну тонну объекта вод
ных биологических ресурсов.
Сбор не взимается с объектов животного мира и объектов
водных биологических ресурсов, пользование которыми осуще
ствляется для удовлетворения личных нужд представителями
486 Финансовое право России. Особенная часть
НК РФ).
Особенность ЕСХН заключается в добровольном порядке
его применения организациями и индивидуальными предпри
нимателями. Предоставленное налогоплательщику право выбо
ра между специальным налоговым режимом в виде системы на
логообложения для сельскохозяйственных товаропроизводите
лей и общим режимом налогообложения свидетельствует о
стремлении законодателя к установлению в налоговом праве
баланса частных и публичных интересов и отражает условно
диспозитивный метод финансово-правового регулирования.
Принцип добровольности проявляется в переходе на уплату
ЕСХН, а также в возможности возврата к общему режиму нало
гообложения. Однако НК РФ запрещает налогоплательщикам,
перешедшим на уплату ЕСХН, вернуться к общему режиму на
логообложения до окончания налогового периода (ст. 346 ). 3
§ 2. Налоговые правонарушения
Согласно ст. 106 HК РФ налоговым правонарушением призна
ется совершенное противоправное (в нарушение законодатель
ства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) на
логоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое
HК РФ установлена ответственность.
Действовавший до принятия HК РФ Закон РФ от 27 декаб
ря 1991 г. об основах налоговой системы не содержал норма
тивного определения налогового правонарушения, что в право
применительной практике влекло применение финансовых
санкций только на основе установления самого факта наруше
ния налогового законодательства. Пробел законодательства
восполнялся постановлением Конституционного Суда РФ от
17 декабря 1996 г. № 20-П по делу о проверке конституционно
сти п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О феде
ральных органах налоговой полиции». Исследуя положения на
логового законодательства, Конституционный Суд РФ опреде
лил налоговое правонарушение как предусмотренное законом
противоправное виновное деяние, совершенное умышленно
либо по неосторожности.
Названное постановление Конституционного Суда РФ име
ло важное значение в условиях отсутствия законодательного
определения налогового правонарушения и явилось основой
для ст. 106 HК РФ.
Данное определение содержит следующую совокупность
наиболее важных юридических признаков налогового правонару
шения:
1) противоправность деяния — налоговое правонарушение
представляет собой деяние, нарушающее нормы законодатель
ства о налогах и сборах. Противоправность является юридиче
ской формой (выражением) материальной характеристики об
щественного свойства налогового правонарушения. Налоговым
правонарушением считается только деяние, предусмотренное
законодательством о налогах и сборах. Следовательно, деяния,
содержащие признаки составов правонарушений, перечислен-
528 Финансовое право России. Особенная часть
§ 3. Налоговая ответственность
Государство всегда было и будет заинтересовано в создании
и соблюдении порядка налоговых отношений, обеспечиваю
щего его имущественные интересы, в частности пополнение
доходной части бюджетов всех уровней и государственных
внебюджетных фондов. Нарушение установленных правил по
ведения в налоговых отношениях вызывает применение ответ
ственности.
Предоставляя гражданам определенные права и экономиче
ские свободы, государство со своей стороны требует от субъек
тов налогового права надлежащей реализации установленных
правовых предписаний. В свою очередь налогоплательщики
обязаны следовать правовым предписаниям, содержащимся в
законодательстве о налогах и сборах. Тем самым объясняется
необходимость и возможность государственного принуждения,
одной из форм которого является налоговая ответственность.
Следовательно, ответственность за нарушения законодательства
о налогах и сборах имеет социальное основание, состоящее в
необходимости охраны общественных отношений в налоговой
сфере.
536 Финансовое право России. Особенная часть
БНА. 2006. № 9.
2
1
Российская газета. 2008. 20 февр.
Глава 24. Государственный и муниципальный кредит 617
§ 3. Государственный долг.
Управление государственным долгом
В результате привлечения государством заемных денежных
средств образуется государственный долг.
Государственным долгом РФ являются долговые обязатель
ства России перед физическими и юридическими лицами, ино
странными государствами, международными организациями и
иными субъектами международного права, включая обязатель
ства по государственным гарантиям, предоставленным Россий
ской Федерацией. В России действует единая система учета и
регистрации государственных заимствований в долговой книге,
которую ведет Минфин России . 2
§ 5. Муниципальный долг.
Управление муниципальным долгом
Образование муниципального долга происходит в результате
кредитной деятельности органов местного самоуправления. За
конодательство РФ определяет муниципальный долг как сово
купность долговых обязательств муниципального образования
(п. 1 ст. 100 БК РФ). Более детальные дефиниции муниципаль
ного долга содержат законы субъектов РФ. Так, ст. 1 Закона
Вологодской области «О порядке и условиях списания безна
дежных доходов областному бюджету» к муниципальному долгу
относит долговые обязательства прошлых лет и вновь прини
маемые долговые обязательства (абз. 1 ст. 23). Закон Нижего
родской области от 6 октября 2005 г. (в ред. от 6 мая 2006 г.)
«О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегород
ской области» определяет муниципальный долг как обязатель
ства, возникающие из муниципальных займов (заимствований),
принятых на себя муниципальным образованием Нижегород
ской области гарантий по обязательствам третьих лиц, другие
обязательства, а также принятые на себя муниципальным обра
зованием Нижегородской области обязательства третьих лиц.
Органы местного самоуправления, учитывая особенности
своей финансовой деятельности, осуществляя правовую регла
ментацию муниципальных кредитных отношений, принимают,
как правило, положения о муниципальном долге. Например,
Положение о долге муниципального образования города Тула,
утвержденное решением Тульской городской Думы от 24 янва
ря 2001 г. № 47/831, к муниципальному долгу относит совокуп
ность долговых обязательств города, выраженных в валюте РФ,
в иностранной валюте, перед российскими и иностранными
юридическими или физическими лицами Российской Федера
ции, ее субъектами, международными организациями. Назван
ное Положение обоснованно классифицирует муниципальный
долг как в зависимости от валюты обязательства, так и в зави
симости от резидентства кредиторов.
Муниципальный долг полностью и без условий обеспечива
ется всем муниципальным имуществом, составляющим муни
ципальную казну. Данное положение БК РФ обусловило закре
пление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невоз-
Глава 24. Государственный и муниципальный кредит 633
1
См. подробнее: Концепция деятельности Агентства по страхова
нию вкладов // Вестник Банка России. 2005. № 4.
2
См. подробнее: Порядок уплаты страховых взносов, утв. решени
ем Правления государственной корпорации «Агентство по страхова
нию вкладов» от 5 февраля 2004 г. (протокол № 2) в ред. от 30 марта
2006 г. // Вестник Банка России. 2004. № 16; 2006. № 22.
3
См. подробнее: Приказ Минфина России от 7 сентября 2005 г.
№ 113н «Об установлении критериев для ценных бумаг, в которые мо
гут размещаться и (или) инвестироваться временно свободные денеж
ные средства фонда обязательного страхования вкладов» // БНА. 2005.
№ 42.
664 Финансовое право России. Особенная часть
1995. С. 78.
Глава 26. Правовые основы денежного обращения и расчетов 681
§ 2. Валютные правоотношения
1
См., например, инструкцию Центрального банка РФ от 15 июня
2004 г. № 117-И о порядке представления резидентами и нерезидента
ми уполномоченным банкам документов и информации при осущест
влении валютных операций, порядке учета уполномоченными банка
ми валютных операций и оформления паспортов сделок.
2
См. подробнее указание Центрального банка РФ от 30 марта
2004 г. № 1 4 1 1 - У «Об открытии физическими лицами-резидентами
счетов (вкладов) в банках за пределами территории Российской Феде
рации».
3
См. подробнее письмо Федеральной налоговой службы РФ от
8 августа 2006 г. «Об открытии (закрытии) резидентами счетов (вкла
дов) в банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации».
706 Финансовое право России. Особенная часть
§ 4. Валютный контроль