Диссертация - Кошелюка Богдана Евгеньевича

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ
На правах рукописи
КОШЕЛЮК Богдан Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ

ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
(по материалам практики
Федеральной службы исполнения наказаний)
Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Блинкова Елена Викторовна
Рязань – 2014
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………………...3
Глава 1. Договор поставки товаров для государственных нужд:

общие положения……………………………………………………………….16
1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров для госу-

дарственных нужд в России…………………………………………….………16
1.2. Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для госу-
дарственных нужд…………….…………………………………………………39
Глава 2. Заключение договора поставки товаров для государствен-

ных нужд………………………………………………………...........................66
2.1. Правовое регулирование заключения договора поставки товаров

для государственных нужд……………………………………………………..66
2.2. Закупки товаров путем проведения торгов в форме конкурса и аук-
циона……………………………………………………………………………...93
2.3. Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки
товаров для государственных нужд..………………………………………….128
Глава 3. Договор поставки товаров для государственных нужд

с участием учреждений уголовно-исполнительной системы…………...154
Заключение……………………………………………………………. 175
Список использованной литературы………………………………..181
Приложения……………………………………………………………..199
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Правовое регу-

лирование договора поставки товаров для государственных нужд является од-
ной из важнейших задач в нормативно-правовом (теоретико-правовом) значе-
нии, решение которой дает возможность государству осуществлять свои прио-
ритетные направления деятельности.
Исторический опыт нашей страны показывает эволюцию договора по-
ставки товаров для государственных нужд, который в новейшей истории Рос-
сии доказал свою необходимость.
С введением в действие части второй Гражданского кодекса Россий-
ской Федерации (далее – ГК РФ), а также с принятием новых нормативных
правовых актов в сфере закупок товаров для обеспечения государственных
нужд начался новый этап развития этого правового института. Поиск госу-
дарством рациональных методов регулирования рыночной экономики непо-
средственно влияет на законодательство, связанное с поставкой товаров для
государственных нужд. Следовательно, необходима модернизация законо-
дательства в этой сфере.
Согласно статистике на протяжении многих лет в России ежегодно
растут расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб.,
2008 – 7 трлн руб., 2009 – 9,8 трлн руб., 2010 – 10,2 трлн руб., в 2011 – более
11 трлн руб., в 2012 – более 11,3 трлн руб., в 2013 г. – более 12,1 трлн руб.
Наряду с ростом указанных расходов наблюдается тенденция к увеличению
средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных
закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб., в 2008 – более 4 трлн руб., в 2009 – бо-
лее 4,5 трлн руб., в 2010 – примерно 5 трлн руб., в 2011 г. – около 5,3 трлн
руб.,1 в 2012 – около 5,5 трлн руб., в 2013 – около 5,9 трлн руб., в 2014 г. –
около 3,4 трлн руб.
1
См.: Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ как средство
государственного регулирования экономики: правовые вопросы : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2011. С. 1.
4
По официальным данным экономия бюджетных средств от применения
закупочных процедур (при проведении конкурсов, аукционов и др.) с 2006 по
2014 год составила около 3 трлн руб. Следовательно, договор поставки това-
ров для государственных нужд и закупочная деятельность являются одними
из стержневых инструментов в регулировании общественных, правовых и
экономических отношений. В настоящее время ведется диспут в отношении
правовой сущности договора поставки товаров для государственных нужд,
соотношения в нем публичных и частных начал.
Диссертационное исследование посвящено изучению правоотношений,
которые складываются в сфере закупок товаров и на этой основе заключения
договора поставки товаров для государственных нужд. Анализ и решение
проблем правового регулирования договора поставки товаров для государ-
ственных нужд будут способствовать достижению равновесия интересов
всех участвующих в нем сторон.
Сегодня способы обеспечения исполнения договора поставки товаров
для государственных нужд не в полной мере защищают права заказчиков от
недобросовестных поставщиков. Практика показывает, что необходимо ис-
следовать правовые средства исполнения рассматриваемого обязательства.
Кипрский кризис (в марте 2013 г.) убедительно показал, насколько
опасна оффшоризация для российской экономики. Кипр выступал одной из
важнейших перевалочных баз для транзита российского капитала. По дан-
ным Центрального банка РФ, здесь было зарегистрировано примерно 14,4
тыс. компаний, которые представлены в России дочерними компаниями.
С введением Кипром антикризисных мер российская экономика понесла ко-
лоссальные убытки. Помимо возникновения подобных рисков в будущем,
можно отметить, что оффшорные компании не позволяют в полной мере реа-
лизовать принцип равенства участников регулируемых гражданским законо-
дательством отношений.
На проблему деоффшоризации обратили внимание и первые лица
нашей страны. Так, 13 декабря 2012 г. в Послании Федеральному Собранию
5
Российской Федерации Президент России В.В. Путин заявил: «Нам нужна
целая система мер по деоффшоризации нашей экономики. И поручаю прави-
тельству внести соответствующие комплексные предложения по этому во-
просу»1. В настоящее время Государственная Дума РФ и Правительство РФ
работают над решением этой проблемы, в том числе в части, касающейся
участников федеральной контрактной системы.
Серьезной проблемой в данной сфере выступает то, что при неиспол-
нении государственного контракта будет сложно найти «конечного бенефи-
цария» (собственника). Яркий пример – в случае с международным аэропор-
том «Домодедово» после совершения теракта. Одной из причин произошед-
шей в 2009 г. аварии на Саяно-Шушенской ГЭС также стали оффшорные
компании, которые больше внимания уделяли прибыли, а не качеству по-
ставляемого оборудования и выполнению работ.
При анализе сложившейся в рассматриваемой сфере государственной
деятельности ситуации можно прийти к выводу о том, что мировое сообще-
ство, в том числе Россия, в настоящее время проводит антиоффшорную по-
литику. Она обоснована необходимостью достижения равенства участников
гражданского оборота, увеличения доходов федерального бюджета нашей
страны, повышения конкуренции, усиления ее экономической безопасности,
а также изменения законодательства в исследуемой области.
В 2010 г. распоряжением Правительства РФ утверждена Концепция
развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до
2020 года, в которой в разделе 3 «Основные направления развития уголов-
но-исполнительной системы» отмечается, что в сфере материально-
бытовых условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стра-
жей, предполагается «оптимизация системы закупок для нужд уголовно-
исполнительной системы в целях повышения ее экономичности, эффек-
тивности и прозрачности, переход на повсеместное использование элек-
тронных торгов по закупкам товаров, работ и услуг для нужд уголовно-
1
См.: http://www.kremlin.ru/transcripts/17118
6
исполнительной системы». Значит, этому направлению деятельности УИС надо
уделить самое пристальное внимание.
Участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы
в государственных закупках отражает активность ее договорной и хозяй-
ственной деятельности. Вместе с тем в правоприменительной работе возни-
кают проблемы, которые требуют изучения.
Все изложенное определило тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В дорево-
люционный период существенный вклад в изучение поставленной проблемы
внесли, в частности, такие авторы, как А.В. Красик, Д.И. Мейер, К.П. Побе-
доносцев, Н.Ф. Шершеневич, Б.И. Элькин и др.
Общеправовые подходы и теоретические аспекты представлены в рабо-
тах С.С. Алексеева, М.И. Абдулаева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко и др.
Проблемы непосредственно правового регулирования договора постав-
ки товаров для государственных нужд и отдельные его аспекты исследованы
в трудах ряда авторов: Т.Е. Абовой, Л.В. Андреевой, В.А. Анисимова, М.В.
Астаховой, В.А. Белова, В.Г. Блинова, И.О. Богдановой, А.Н. Борисова, С.А.
Бордунова, В.В. Ванина, И.Э. Воловой, В.С. Гладкова, Л.В. Горбуновой, В.П.
Грахова, Я.Б. Гребенщиковой, Г.Н. Гредина, А.В. Демина, Н.Л. Дювернуа,
Б.Д. Завидова, С.Е. Жук, И.В. Ершовой, К.В. Кичик, О.Н. Колесник, Л.Т. Ко-
коева, В.А. Кощеева, Н.А. Краева, В.И. Кузнецова, Л.Е. Пермякова, В.В. Пиляе-
вой, Д.В. Пяткова, В.А. Рахмиловича, О.А. Сергачева, В.И. Смирнова, Е.А. Су-
ханова, Г.А. Суходольского, П.С. Тарабаева, Ф.П. Тасалов, М.Ю. Тихомирова,
Л.В. Тихомировой, В.А. Федоровича, А.А. Храмкина, С.С. Цельникера, Б.Б. Че-
репахина, В.Е. Чибисова, Л.И. Шевченко, С.С. Шихова, В.А. Щербакова,
А.Г. Шкурихина, П.П. Юшкевича, А.В. Ярового.
Объект диссертационного исследования – общественные отношения,
связанные с договором поставки товаров для государственных нужд1.
1
В связи с тем что объект и предмет диссертационного исследования связаны лишь с
договором поставки товаров для государственных нужд, за границами исследования остаются
поставка товаров для муниципальных нужд, процесс выполнения работ и оказания услуг.
7
Предмет исследования – нормы гражданского законодательства,
научно-теоретические положения в сфере правового регулирования договора
поставки товаров для государственных нужд и практика его применения.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке правовых
мер, способствующих эффективности регулирования договора поставки то-
варов для государственных нужд, а также в выработке на основании исследо-
вания предложений и рекомендаций по совершенствованию гражданского
законодательства и практики его применения.
В соответствии с поставленной целью в диссертации решены следую-
щие задачи:
1) проведен ретроспективный анализ института поставки товаров для
государственных нужд;
2) изучена правовая природа договора поставки товаров для государ-
ственных нужд с учетом последних изменений в законодательстве;
3) определено понятие «государственный или муниципальный кон-
тракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд»;
4) рассмотрены способы обеспечения исполнения договора поставки
товаров для государственных нужд;
5) проанализированы ограничительные меры для российских компаний,
зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях;
6) исследованы вопросы приоритета норм Гражданского кодекса РФ
над федеральными законами, регулирующими поставки товаров для государ-
ственных нужд;
7) обоснован критерий качества при проведении аукционов для государ-
ственных нужд;
8) проанализировано участие уголовно-исполнительной системы в раз-
мещении государственных закупок.
Методологическую основу исследования составили диалектический
и частнонаучные методы исследования (исторический, сравнительно-
8
правовой, структурно-правовой, формально-юридический, метод комплекс-
ного исследования, анкетирование и др.).
Теоретическая основа исследования – это труды видных ученых до-
революционной России, Советского государства и современной России в об-
ласти гражданского и предпринимательского права: М.М. Агаркова, С.С. Алек-
сеева, А.П. Алехина, Л.В. Андреевой, B.C. Анохина, Л.Н. Баховкиной, Д.Н.
Бахраха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, Н.Н. Веденина,
В.В. Витрянского, В.А. Власова, Ф.И. Гавзе, А.М. Гавриловой, Ю.С. Гамбарова,
Б.М. Гонгало, Л.В. Горбуновой, В.П. Грибанова, А.В. Демина, И.В. Дойникова,
Е.М. Ершова, О.С. Иоффе, Н.И. Клейн, С.П. Коваленко, Ю.М. Козлова,
М.И. Козыря, О.Н. Колесника, А.В. Костина, О.А. Красавчикова, А.Я. Курбато-
ва, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, А.Ф. Ноздрачева, З.И. Носовой, К.П. Победо-
носцева, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Ю.В. Романца, О.Н. Садикова,
А.А. Серветника, Е.А. Суханова, В.И. Смирнова, Ю.А. Тихомирова,
Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, З.И. Цыбуленко, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шерше-
невича, П.П. Юшкевича, а также других специалистов в области права.
Нормативная база исследования содержит в себе действующее зако-
нодательство Российской Федерации, законодательство дореволюционного и
советского периодов развития нашего государства.
Эмпирическая база исследования. При подготовке диссертации
использовались материалы судебной практики и государственного архива
Рязанской области, статистические данные ФСИН России, результаты
анкетирования государственных и муниципальных служащих (124 чел.) и
сотрудников ФСИН России (337 чел.), публикации в юридических изданиях,
научные труды по цивилистической проблематике.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что содержание ее
целей и задач, а также предмет исследования применительно к поставлен-
ной проблеме недостаточно исследованы. Кроме того, научная обусловле-
на комплексным характером теоретического исследования проблем право-
вого регулирования договора поставки товаров для государственных нужд
9
с учетом последних изменений действующего законодательства и предло-
жений, направленных на его совершенствование.
В ходе проведения исследования дана новая трактовка понятия «госу-
дарственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государ-
ственных или муниципальных нужд», изучена правовая природа договора
поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений
в законодательстве, рассмотрены способы обеспечения исполнения договора
поставки товаров для государственных нужд и предложено внести измене-
ния в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), добавив спо-
соб обеспечения исполнения обязательств – страхование ответственности по
контракту, проанализированы ограничительные меры для российских компа-
ний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, исследованы вопросы
приоритета норм Гражданского кодекса РФ над федеральными законами, ре-
гулирующими поставки товаров для государственных нужд, проанализиро-
ваны особенности участия уголовно-исполнительной системы в сфере заку-
пок товаров для обеспечения государственных нужд. На основании этого
предлагаются изменения для внесения в Гражданский кодекс РФ и в иное
федеральное законодательство.
Наиболее существенные для раскрытия содержания избранного
предмета исследования обобщения и выводы представлены в положениях,
выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:

1. В российском законодательстве дано несколько определений гос-
ударственного или муниципального контракта на поставку товаров для гос-
ударственных или муниципальных нужд. В целях его унификации предлага-
ем ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции:
«Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров
для государственных или муниципальных нужд – это договор, заключенный
10
государственным или муниципальным заказчиком от имени Российской Фе-
дерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования
в целях обеспечения государственных либо муниципальных нужд, по кото-
рому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары надлежащего ка-
чества государственному или муниципальному заказчику либо по его указа-
нию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется
своевременно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников финанси-
рования, а также местных бюджетов или внебюджетных источников финан-
сирования) либо выступить поручителем на стороне покупателя по оплате
поставляемых или поставленных товаров».
2. В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ-
ственных и муниципальных нужд» определен порядок подписания протокола
рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. Данный порядок про-
тиворечит ч. 5 ст. 448 ГК РФ: «Лицо, выигравшее торги, и организатор тор-
гов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о ре-
зультатах торгов, который имеет силу договора…». В соответствии с Феде-
ральным законом № 44-ФЗ указанный протокол подписывается без победи-
теля торгов, что ведет к нарушению порядка заключения договора по ГК РФ.
Кроме того, следует внести изменения в ч. 12 ст. 53 Федерального закона
№ 44-ФЗ: «Протоколы, указанные в частях 10 и 11 настоящей статьи, составля-
ются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими
членами конкурсной комиссии, заказчиком, уполномоченным органом и побе-
дителем конкурса в течение дня, следующего после дня окончания проведения
оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. К этим протоколам при-
лагаются содержащиеся в заявках на участие в конкурсе предложения участни-
ков конкурса о цене единицы товара, работы или услуги, стране происхождения
и производителе товара. Один экземпляр каждого из этих протоколов хранится
у заказчика, другой экземпляр отдается победителю конкурса или участнику
11
конкурса, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, с приложе-
нием проекта контракта, который составляется путем включения в данный про-
ект условий контракта, предложенных победителем конкурса или участником
конкурса, подавшим единственную заявку на участие в конкурсе. Протокол
рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокол рассмотрения
единственной заявки на участие в конкурсе с указанными приложениями
размещаются заказчиком в единой информационной системе не позднее ра-
бочего дня, следующего за датой подписания указанных протоколов».
3. Реестр недобросовестных поставщиков необходимо совершенство-
вать. По нашему мнению, следует создать в реестре недобросовестных по-
ставщиков подраздел по мониторингу перерегистраций физических и юри-
дических лиц (участников государственных закупок) с момента их образова-
ния (осуществление предпринимательской и иной деятельности), которые
были включены в данный реестр.
4. Предлагаем ввести ограничительные меры для российских компаний,
зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, а именно дополнить пунктом
10 часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следующего содержания:
«Заказчик вправе установить ограничение для российских компаний,
зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях.
Так, сумма контракта на поставку товаров для федеральных нужд Рос-
сийской Федерации не должна превышать 500 тысяч рублей, а сумма кон-
тракта на поставку товаров для нужд субъекта Российской Федерации не
должна превышать 250 тысяч рублей для российских оффшорных компаний,
которые не являются резидентами Российской Федерации».
5. Исходя из приоритета Гражданского кодекса РФ над федеральными
законами, необходимо ст. 447 ГК РФ дополнить пунктом 4.1 следующего
содержания: «При закупках товаров для обеспечения государственных и
муниципальных нужд договоры заключаются по результатам проведения
торгов (закупок) в формах: конкурсов (открытый конкурс, конкурс с огра-
ниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый
12
конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукци-
онов (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запросов котиро-
вок, запросов предложений, победителем которых признается участник тор-
гов (закупки), предложивший надлежащего качества товары и наименьшую
цену государственного или муниципального контракта, кроме иных случа-
ев, указанных в законе».
6. По действующему законодательству победителем аукциона призна-
ется лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (за исключением
определенных законом случаев). Данный критерий признания победителя
аукциона как предложившего наиболее низкую цену в настоящее время не
отвечает современным запросам и требованиям для обеспечения государствен-
ных потребностей. На основании этого целесообразно внести изменение в
пункт 1 статьи 59 Федерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции:
«В целях настоящего Федерального закона под аукционом в электронной форме
(электронным аукционом) на право заключить государственный или муници-
пальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо,
предложившее надлежащего качества товары и низкую цену государственного
или муниципального контракта, за исключением случаев, установленных в
пункте 23 статьи 68 настоящего Федерального закона».
7. На наш взгляд, следует внести изменения в Федеральный закон
№ 44-ФЗ, добавив способ обеспечения исполнения обязательств – страхова-
ние ответственности по контракту.
В п. 1 ст. 44, а также в п. 3 ст. 96 Федерального закона № 44-ФЗ необ-
ходимо внести дополнение следующего содержания:
1) в п. 1 ст. 44: «При проведении конкурсов и аукционов заказчик обя-
зан установить требование к обеспечению заявок. При этом в конкурсной до-
кументации, документации об аукционе заказчиком должны быть указаны
размер обеспечения заявок в соответствии с настоящим Федеральным зако-
ном и условия банковской гарантии (если такой способ обеспечения заявок
применим в соответствии с настоящим Федеральным законом). Обеспечение
13
заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе может предоставляться
участником закупки путем внесения денежных средств, банковской гаранти-
ей или страхованием ответственности по контракту. Выбор способа обеспе-
чения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе осуществляется
участником закупок»;
2) в п. 3 ст. 96: «Исполнение контракта может обеспечиваться предо-
ставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей тре-
бованиям ст. 45 Федерального закона, страхованием ответственности по кон-
тракту, внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на кото-
ром в соответствии с законодательством Российской Федерации учитывают-
ся операции со средствами, поступающими заказчику...».
8. Считаем необходимым внести в Федеральный закон № 44-ФЗ сле-
дующие изменения:
– п. 12 ст. 93 после слов «Заключение учреждением, исполняющим
наказания, контракта на поставку товара для государственных нужд при при-
обретении указанным учреждением» дополнить словами «продуктов питания
и предметов первой необходимости, предназначенных для реализации осуж-
денным к лишению свободы (подозреваемым, обвиняемым, содержащимся в
следственных изоляторах) через магазин исправительного учреждения, след-
ственного изолятора или интернет-магазин».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результа-
ты диссертационного исследования имеют значение для развития граждан-
ского права, ряда отраслевых наук, совершенствования законодательства и
повышения эффективности деятельности органов ФСИН России.
Теоретические положения и выводы диссертации могут быть исполь-
зованы в научной деятельности при дальнейшем исследовании проблем по-
ставки товаров для нужд УИС, а также в процессе преподавания в юридиче-
ских вузах таких учебных дисциплин, как «Гражданское право», «Предпри-
нимательское право», «Коммерческое право» и другие, при подготовке мето-
дических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
14
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследова-
ния носили разносторонний характер. Результаты проведенного исследования ис-
пользуются в учебном процессе при преподавании курса гражданского права на ка-
федре гражданского права и процесса юридического факультета Академии ФСИН
России, в практической деятельности правового управления ФСИН России.
Диссертационное исследование выполнено, обсуждено и одобрено на
кафедре гражданского права и процесса Академии ФСИН России. Основные
научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссер-
тации, нашли отражение в тринадцати научных публикациях (из них пять
статей опубликованы в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки Рос-
сии), апробированных на всероссийских и международных научно-
практических конференциях, семинарах, круглых столах, среди которых:
научно-практическая конференция «Малый бизнес: проблемы и перспективы
развития» (г. Рязань, май 2006 г.); межвузовская научно-практическая конфе-
ренция, посвященная 35-летию экономического факультета Академии ФСИН
России, «Проблемы обеспечения закупок материальных ресурсов для госу-
дарственных нужд в УИС» (г. Рязань, февраль 2007 г.); круглый стол «Про-
блемы обеспечения закупок материальных ресурсов для государственных
нужд в уголовно-исполнительной системе» (г. Рязань, июнь 2008 г.); «Акту-
альные проблемы гражданской правосубъектности учреждений УИС» (г. Ря-
зань, ноябрь 2008 г.), «Актуальные проблемы развития конституционализма
в России» (г. Рязань, ноябрь 2008 г.), «Проблемы реализации гражданских пра-
воотношений в УИС» (г. Рязань, май 2009 г.), «О цивилизации уголовно-
исполнительной системы» (г. Рязань, июль 2009 г.); Международная научно-
практическая конференция «Обеспечение процесса реформирования исполне-
ния наказаний в Российской Федерации» (г. Рязань, октябрь 2009 г.); межвузов-
ская научно-практическая конференция «Роль гражданского законодательства в
условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: к 15-летию
принятия части первой гражданского кодекса РФ и 75-летию Академии
ФСИН России» (г. Рязань, ноябрь 2009 г.); межвузовский научно-
15
практический семинар, посвященный 65-летию Победы в Великой Отече-
ственной войне и памяти Г.В. Воронкова «Гражданское право в условиях
войны и его значение в решении задач реформирования уголовно-
исполнительной системы» (г. Рязань, апрель 2010 г.); межвузовская научно-
теоретическая конференция «Человек: преступление и наказание» (г. Рязань,
март 2011 г.); Международная научно-практическая конференция «Органи-
зационно-правовое, психолого-педагогическое и социально-экономическое
обеспечение концепции развития УИС РФ до 2020 г.: современное состояние и
перспективы развития (г. Рязань, октябрь 2011 г.); межвузовский научно-
практический семинар «Гражданско-правовое обеспечение деятельности УИС»
(г. Рязань, июнь 2012 г.); Всероссийский научно-практический круглый стол
«Минюст, МВД и УИС России: организационно-правовое регулирование ис-
полнения наказаний (к 210-летию образования министерств)
(г. Рязань, октябрь 2012 г.); Международная научно-практическая конферен-
ция «Уголовно-исполнительная система Российской Федерации в условиях
модернизации: современное состояние и перспективы развития (г. Рязань,
ноябрь 2012 г.); круглый стол «Научное обеспечение Концепции реформиро-
вания УИС РФ до 2020 года» (г. Рязань, февраль 2013 г.); межрегиональный
научно-практический семинар «Актуальные проблемы противодействия пре-
ступности на современном этапе» (г. Рязань, апрель 2013 г.); межвузовская
научно-практическая конференция «Актуальные проблемы уголовно-
исполнительного права и исполнения наказаний», посвященная памяти про-
фессоров Н.А. Стручкова, М.П. Мелентьева, 135-летию УИС, 80-летию Ака-
демии ФСИН России (г. Рязань, март 2014 г.); Международная научно-
практическая конференция «Уголовно-исполнительная система в современ-
ном обществе и перспективы ее развития» (г. Рязань, ноябрь 2014 г.).
Структура диссертационного исследования предопределена предме-
том исследования, его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех
глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использован-
ной литературы и приложений.
16
Глава 1. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров

для государственных нужд в России
Поставка товаров для государственных нужд в России берет свое

начало в XVI веке, зарождаясь в казенных подрядах и поставках. Один из
первых документов, который описывает казенный подряд, – «О заготовлении
материалов для строения Смоленской крепости»1 (1595 г.).
Юридические документы последующих лет, до принятия в 1649 г. Со-
борного уложения2 государя, царя и великого князя Алексея Михайловича,
не содержат упоминаний о подобном договоре, который мог бы стать осно-
вой развития казенного подряда и поставки. Уложение представляет собой
что-то среднее между кодексом и сводом обычного права, в нем встречается
упоминание о казне как субъекте договорных отношений в виде финансового
распоряжения, относящегося к перевозке хлеба для казны3.
Следующее упоминание о казенных поставках, с определенными ого-
ворками, относятся к периоду царствования Алексея Михайловича. Сохра-
нился царский Указ, датированный 7 июля 1654 г., о подрядной цене на до-
ставку муки и сухарей в Смоленск4.
Несмотря на то что сведения о государственных закупках в XVII в. от-
рывочны и скупы, важным представляется сама трансформация подхода к
удовлетворению государственных нужд. В отношениях между государством
и производителями (поставщиками) материальных ресурсов начинает осу-
ществляться постепенный переход от волевого подхода к экономическому,
1
См.: Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской Империи Археологи-
ческой экспедицией Императорской Академии наук. № 365. СПб., 1836. Т. 1. С. 450.
2
См.: Соборное Уложение государя, царя и великого князя Алексея Михайловича
1649 г. // Полн. собр. законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 1. Гл. 18. Ст. 67. С. 108.
3
См.: Колесник О. Н. Государственный контракт на поставку продукции для
государственных нужд Федеральной пограничной службы РФ : дис. … канд. юрид.
наук. М., 2001. С. 16–17.
4
См.: Именной указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: от 7
июля 1654 г. // Полн. собр. законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 1. № 132. С. 542.
17
впервые упоминается об участии государства в рыночных отношениях в ка-
честве их субъекта.
Всплеск экономических отношений в России во времена Петра I вызвал
рост числа казенных поставок, и в первую очередь этому способствовала во-
енная активность царя.
Уже первые конкурсы, организованные в то время, обладали специфи-
ческими чертами, характерными и для современных торгов, прежде всего от-
крытостью и публичностью.
Информация о казенных поставках размещалась на городских воротах.
С 1714 г. следовало сообщать обо всех результатах проводимых торгов.
Необходимо было записывать подрядчиков и цены контрактов. Эти же све-
дения подавались в Канцелярию Сената.
Опубликованный в 1702 г. акт велел приказу крепостных дел фиксиро-
вать, куда, что и кто из подрядчиков-поставщиков взялся доставить. По при-
бытии на место исполнитель получал от приемщика «довозное письмо», то
есть расписку в получении, после того как тот проверил количество и каче-
ство «привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей»1. Ес-
ли обнаруживалось, что подрядчик имущество «в целостности не довез, или
подмочил, или иную какую проруху учинил», то с него и с поручителей бра-
лась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или
утрату военных припасов изымалась двойная сумма всего подряда и подвод.
Помимо экономического воздействия на провинившихся, активно применя-
лись физические наказания.
В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов
Петр I создал специальное учреждение, занимавшееся вопросами поставок и
продаж – Канцелярию подрядных дел, подчинявшуюся Камер-коллегии.
В 1719 г. Петр I утвердил Регламент Камер-коллегии2, разработанный
на основе шведского устава, согласно которому поиском качественного това-
1
Цит. по: Кобзев Г. Н. Откуда есть пошли торги // Моск. торги. 2000. № 12. С. 26.
2
См.: Учреждение и Регламент Государственной Камер-коллегии: от 11 декабря
1719 г. // Полн. собр. законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 5. № 3466. С. 762.
18
ра и организацией его поставки занимались комиссары подрядных дел, а Ка-
мер-коллегия была призвана заключать контракты на казенные подряды и
поставки, причем так, чтобы казенный интерес «надлежащим образом
накрепко во осмотрении иметь, и в таких делах исправно, осторожно, по сво-
ей должности поступать». Те контракты, которые были заключены Камер-
коллегией, имели очень высокий статус, так как в документе оговаривалось,
что «иметь оных при всех временах такую же силу и твердость, якобы Сам
Его Величество такие подписать соизволил»1.
В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специ-
альных должностных лиц, однако активность военных чиновников оказалась
гораздо выше, чем гражданских. На конкурсной основе военные стали прово-
дить снабжение провиантом и амуницией частей русской армии. Именно с это-
го времени практически все законодательство по казенным подрядам и постав-
кам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.
Основной задачей организаций, ведающих распределением подрядов,
являлась борьба с коррупцией и злоупотреблениями как при определении це-
ны поставки, выборе исполнителя, так и при оценке результатов выполнения
подряда. Вводилась жесткая централизация контрольных функций, то есть
нередко дело рассматривалось в столице и выходило из ведения губернской
администрации. Виновные облагались существенными штрафами. В случае
отказа поставщика от выполнения взятых на себя обязательств на него, по-
мимо штрафа, возлагалась выплата разницы между стоимостью старого и но-
вого подрядов.
Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр I ввел нало-
гообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. «По-
шлинные деньги» немедленно передавались Коллегии, заключившей заказ.
Однако эти меры не приводили к уменьшению количества злоупотреблений
при получении подрядов. Судебные процессы по тем или иным поводам про-
водились безостановочно.
1
См.: Колесник О. Н. Указ. соч. С. 18.
19
В 1722 г. принимается Регламент Адмиралтейств и Верфи1. Это был пе-
редовой документ для своего времени, включавший максимум опыта по
управлению такой новой для России организацией, как флот, и его построе-
нию. В основе принятого документа лежали изученные и переработанные
флотские регламенты других стран. Вопросы снабжения адмиралтейств и вер-
фей считались в числе важнейших, и инструкции по их решению содержались
в первой главе Регламента, в пункте 15 «Каким образом подрядчиков сыски-
вать и с ними договариваться»2.
Порядок работы, описываемый в Регламенте, немного схож с совре-
менной организацией проведения тендеров. Работа начиналась с возникнове-
нием потребности, после чего следовало было писать билеты с указанием
подряда, предмета, места и времени его проведения.
При ближайших преемниках Петра I страна жила в основном по приня-
тым им законам. Это же касается и вопросов казенных поставок и подрядов.
Петровский Регламент совершенствовался до 1731 г., когда он был издан в по-
следний раз. В основном выходили небольшие нормативные акты, регулиро-
вавшие отдельные вопросы взаимодействия участников. Наиболее существен-
ными документами, призванными усовершенствовать действовавшее законода-
тельство, стали новый Регламент Камер-коллегии3 и Инструкция Генеральному
Кригс-Комиссариату4, принятые в начале правления Анны Иоанновны.
Основные нововведения по сравнению с Регламентом Петра I 1722 г.:
 объявления о торгах должны были печататься три раза в газете
«Русские куранты»;
 поставщиков и подрядчиков (купцов) следовало запускать и заслу-
шивать по отдельности;
1
См.: Регламент Адмиралтейств и Верфи: 5 апреля 1722 г. // Полн. собр. законов
Российской Империи. СПб., 1830. Т. 6. № 3937. С. 525–637.
2
См.: Смирнов В. И., Нестерович Н. В., Ахметзянов И. М. Становление рыночной
системы государственных закупок в России. Казань, 2000. С. 13.
3
См.: Регламент Камер-коллегии: от 23 июня 1722 г. // Полн. собр. законов
Российской Империи. СПб., 1830. Т. 8. № 5789. С. 483–505.
4
См.: Инструкция Генеральному Кригс-Комиссариату (12 дек. 1731 г.) // Полн. собр.
законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 8. № 5904. С. 587–598.
20
 предлагать купцам ценовой диапазон (больше, меньше) по торгам и
обеспечение обязательства в форме поручительства;
 в тех местностях, где нужных вещей, материалов не было или где
точно не могло быть подрядчиков («охотников»), там объявления не делали
(речь идет о специальном объявлении, кроме публикации в газете);
 при равнозначных предложениях подряд, как правило, заключался с
местным купцом.
В несвоевременном исполнении условий подряда обвинялись не только
поставщики – подобные претензии выдвигались и против казны в лице Ка-
мер-коллегии. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от послед-
ней такой же точной выплаты денег в течение двух недель. Регламент, дан-
ный ей в 1731 г., назначил пеню (2 % в месяц от суммы подряда), получае-
мую исполнителем госзаказа при задержке выплаты и взыскиваемую с Ка-
мер-коллегии. Позже процент увеличили до четырех.
При правлении Елизаветы Петровны в 1758 г. были приняты: Регулы
Провиантского1 и Комиссариатского2 правления и Регламент о управлении
адмиралтейств и флотов 1776 г.3
Регул Провиантского правления уделял особое внимание объявлениям
о подряде. Всем участникам конкурса сообщались условия подряда, и они
предупреждались о невозможности сговора с другими претендентами. Со-
гласно указанному документу заказчики старались закупать товары у про-
изводителей в целях экономии казенных денег. При определении победи-
теля торгов данному лицу предлагали еще раз снизить цену контракта.
Несмотря на намерения государства упорядочить организацию подря-
да, в результате принятия этого документа прибавилось бюрократической
волокиты для купцов из-за запросов у них подтверждающих документов.
1
См.: Регул Провиантского правления: от 9 января 1758 г. // Полн. собр. законов
Российской Империи. СПб., 1830. Т. 15. № 10.778. С. 3–109.
2
См.: Регул Комиссариатского правления: от 9 января 1758 г. // Там же. № 10.789.
С. 109–154.
3
См.: Регламент о управлении адмиралтейств и флотов, с приложением должностей
Интендантского и Экипажного Департаментов и Счетной Экспедиции: от 24 августа 1765 г. // Там
же. СПб., 1830. Т. 17. № 12.459. С. 233–315.
21
В тот период принимались много ведомственных нормативных актов,
учитывающих специфику отраслевых поставок (например, поставки для
военного ведомства, хлебопродуктов, тканей и т. д.).
В ходе реформы государственного управления, проводимой Екатери-
ной Великой, были приняты в 1775 г. «Учреждения для управления губерний
Всероссийской Империи»1, в результате чего Камер-коллегии и Ревизион-
коллегии объединялись и учреждалась Казенная палата (подотчетная Сенату),
одной из функций которой было заключение казенных поставок и подрядов.
Необходимо отметить, что в 1776 г. выходят в свет предписания
«О контрактах по подряду, поставках и откупах»2, которые вместе с указом
1784 г. «О производстве торгов на подряды»3, а также с указом 1790 г.
«О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» 4. На основа-
нии данных документов Казенная палата заключала договоры на сумму
до 10 000 руб. и на срок не более 4 лет.
Подписанные Казенной палатой контракты приказывалось исполнять
независимо от обстоятельств, имея в виду, что контракт, заключенный палатой,
подписан персонально императрицей, даже если он был составлен неправильно
и с ущербом для казны. В таких случаях данные убытки должны были взыски-
ваться с членов Казенной палаты. Около заинтересованного учреждения, кото-
рому требовалась поставка, вывешивалось объявление. Оно печаталось и рас-
сылалось в губернские и уездные города. Претенденты должны были предста-
вить информацию о своей деятельности, поручителей за данное обязательство.
После сбора всех сведений члены Казенной палаты выбирали привле-
кательные предложения, где были указаны: выгодные цены для казны, опти-
1
См.: Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи: от 7 ноября
1775 г. // Полн. собр. законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 20. № 14.392. С. 229–
304.
2
См.: О контрактах по подряду, поставках и откупах: от 8 декабря 1776 г. // Там же.
№ 14.544. С. 464–469.
3
См.: О производстве торгов на подряды: от 20 февраля 1784 г. // Там же. Т. 22.
№ 15.930. С. 22–23.
4
См.: О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам: от 22 ноября
1790 г. // Там же. Т. 23. № 16.920. С. 191–193.
22
мальные сроки, качество и другие позиции. Торги проводились три раза, и
договор подписывался с самым сговорчивым конкурсантом, у которого были
надлежаще оформлены документы или был требуемый залог. В случае ра-
венства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного
участника торгов.
В первой половине XIX века были приняты меры по пересмотру всех
нормативных актов Российской империи и их систематизации. Был создан
комитет, который возглавил граф М.М. Сперанский, в результате тщательной
подготовки были разработаны: Полное собрание законов Российской империи,
Свод законов Российской империи и Положение «Об обязательствах, заклю-
чаемых с торгов между казной и частными людьми по подрядам, поставкам,
по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых иму-
ществ», утвержденное Николаем I в 1830 г.1 Впоследствии этот документ в
стал базовым источником законодательства России о казенных подрядах и
поставках, в нем содержались основные положения договорного права, в
дельнейшем многие положения этого акта были прописаны в X томе Свода
законов Российской империи о договорах2.
Надо отметить, что много норм, содержащихся в Положении, опреде-
ляли взаимоотношения уполномоченных государственных органов при за-
ключении контрактов. Здесь предусматривалось разделение по субъектному
составу заключение договоров казной и частными лицами. Для многих это
было спорное решение. В этом контексте Д.И. Мейер указывал, что «лич-
ность контрагента не может измениться вследствие того, что одно и то же
лицо участвует как в том, так и в другом договоре»3.
Структура Положения включала в себя следующие разделы:
1
См.: Об обязательствах, заключаемых с торгов между казной и частными людьми
по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных
движимых имуществ: от 17 октября 1830 г. // Полн. собр. законов Российской Империи
(второе собрание). СПб., 1831. Второе отделение. Т. 5. № 4007. С. 149–168.
2
См.: Колесник О. Н. Указ. соч. С. 24–25.
3
Мейер Д. И. Русское гражданское право: в 2 ч. (по испр. и доп. 8-му изд., 1902).
М., 1997. Т. 2. С. 298.
23
– о субъектах, которые могут вступать в обязательства с казной;
– о предварительных указаниях к заключению договоров;
– о проведении торгов;
– о заключении договоров;
– о залогах;
– о толковании договоров;
– об исполнении договоров;
– об ответственности за неисполнение обязательства.
В Положении не был сформулирован предмет поставки, это понятие
содержалось в Своде законов гражданских1 и толковалось как поставка ве-
щей (в том числе для тюремного ведомства), провианта, обмундирования,
фуража, строительных материалов, продуктов питания для заключенных и
др. (прил. 1). Данный документ давал возможность предоставления подрядчику
поддержки от казны в виде задатка (беспроцентной денежной ссуды). В этом
смысле казна являлась основательным контрагентом, но Г.Ф. Шершеневич2
считает определение закона о задатке неточным, так как, на его взгляд, смысл
этого пособия казны – заем, сумма которого не теряется казной даже тогда, ко-
гда договор будет нарушен по ее вине, ибо долг всегда будет возвращен3.
Проводившиеся до принятия Положения три торга и переторжка были
заменены одним торгом и переторжкой, которую организовывали через три
дня три дня после него. Торг завершался тогда, когда участники после объяв-
ления своих предложений не снижали цену по контракту. По результатам пе-
реторжки цена не изменялась.
В последующем в гражданском законодательстве такой способ стал
именоваться «изустным торгом». В то же время торги проводились способа-
ми запечатанных объявлений и совместным объединением изустных торгов и
запечатанных объявлений. Это определяло их правовую зрелость.
1
См.: Свод законов гражданских. Ч. 1. Т. X // Свод законов Российской Империи.
СПб., 1832. № 1160. С. 272.
2
См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского права. М., 1915. Т. 2. С. 195.
3
24
К обязательным условиям данного договора причислялись: количество
припасов, материалов, товаров; их качество; возможные варианты доставки;
оплата за поставку; упаковка; размеры пошлин; расход на приемку товаров и
риск случайной гибели товара в пути. Общий срок поставки не мог превышать
двух лет.
Подчеркивая значение рассматриваемого Положения о казенных под-
рядах и поставках, М.Я. Пергамент указывал: «…значение этого Положения
не исчерпывается договорами подряда и поставки с казной или даже просто
договорами подряда и поставки, что имеет немалую важность для договорно-
го права»1.
Свод законов гражданских представлял собой первую часть десятого то-
ма Свода законов Российской империи. Он вступил в действие 1 января 1835 г.
и отменил действовавшие до него законы, начиная с Уложения 1649 г. 2
Отличительной чертой законодательства первой половины XIX века об
обязательствах по договорам (ст. 966–1471, кн. IV, ч. 1, т. X Свода законов
гражданских) было то, что одни и те же виды договоров имели разные поста-
новления: для частных лиц и казны.
Свод законов гражданских расценивал подряд и поставку в качестве
особых договоров, но разделил их по предмету: между частными лицами
(ст. 1102–1110), подряды дворянских обществ (ст. 1111–1132) и о казенных
подрядах и поставках в особенности (ст. 1133–1326)3. Последним была отве-
дена самая главная роль, в результате чего Г.Ф. Шершеневич4 указывал на
несоответствие количества постановлений Свода законов гражданских, ка-
сающихся казенных подрядов и поставок, числу иных вопросов, имеющих
«выдающееся бытовое значение»5.
1
Пергамент М. Я. Война и «непреодолимая сила». Пг., 1914. С. 15.
2
3
См.: Свод законов гражданских. Ч. 1. Т. X // Свод законов Российской Империи.
СПб., 1832. С. 261–304.
4
Шершеневич Г. Ф. История кодификации гражданского права в России. Казань,
1892. С. 90.
5
См.: Колесник О. Н. Указ. соч. С. 29-30.
25
Многие ученые тех лет, кроме К.П. Победоносцева1, который строго
придерживался текста закона и не делал различий между подрядом и постав-
кой, расценивали их в качестве отдельных видов договоров и анализировали
их правовую природу, проводя аналогии с родственными им соответственно
куплей-продажей и личным наймом2.
К.Н. Анненков3, следуя в русле западноевропейского права, охватыва-
ющего поставку и куплю-продажу, указывал на незначительность разграни-
чительных черт между поставкой и куплей-продажей и не разделял указан-
ные договоры4.
Такие известные ученые, как Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич, В.И. Синай-
ский, Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, В.Л. Исаченко, В.В. Исаченко, И.М.
Тютрюмов, отмечали безосновательность отделения поставки от купли-
продажи и считали необходимым применять к поставке нормы, которые регу-
лируют куплю-продажу. Однако они рассматривали их отдельно друг от друга,
выделяя следующие отличительные признаки указанных договоров: наличие у
поставки срока, а при купле-продаже мгновенное исполнение договора; постав-
щик – это необязательно собственник товаров в момент заключения договора (а
продавец – обязательно); предмет поставки – вещи не всегда определенного рода,
количества, качества, а при купле-продаже – определенного; поставка в отличие
от купли-продажи подразумевает не только продажу вещи, но и доставку ее, как
правило, поставщиком за свой счет; наличие обязательной письменной формы
договора поставки, а также ее сложность, громоздкость и большая ценность как
отличительный признак договора5.
Считаем правильным позицию А.В. Красика и Б.И. Элькина6 в отноше-
нии истории законодательства о казенных подрядах и поставках, применение
1
См.: Победоносцев К. П. Курс гражданского права. СПб., 1896. Ч. 3. С. 423–436.
2
3
См.: Анненков К. Н. Система русского гражданского права. СПб., 1894–1895. Т. 4.
С. 45.
См.: Колесник О. Н. Указ. соч. С. 30–31.
4
См.: Там же. С. 31.

5
6
См.: Красик А. В., Элькин Б. И. Положение о казенных подрядах и поставках. Пг.,
1915. Предисловие.
26
и толкование которого невозможно вне связи с общей системой гражданско-
го законодательства1.
В полном своем составе Свод законов Российской империи был издан
после 1832 г., в 1842 и 1857 гг. После 1857 г. в полном составе он не издавал-
ся, за исключением отдельных томов2. В 1892 г. был издан XIV Свод законов.
Свод законов гражданских имел два издания – в 1887 г. и в 1900 г., в которых
были выделены статьи о казенных подрядах и поставках, и из них составлено
отдельное Положение о казенных подрядах и поставках, которое хотя и было
помещено в ч. 1 т. X, но вне системы Свода законов гражданских и с особой
нумерацией3.
В 1900 г. Положение о казенных подрядах и поставках4 предусматри-
вало три способа проведения торгов: изустные торги, запечатанные объявле-
ния, а также смешанные торги. В опубликованных объявлениях о проведении
торгов содержалась информация о времени, месте и о том, до какого времени
принимаются деловые предложения. Цена контракта устанавливалась по уже
составленным сметам региона и, что характерно, представлялась в виде запе-
чатанного пакета. В случае если всем поставщикам было отказано в допуске
к тендеру, то цена контракта объявлялась.
Комиссия при подведении итогов торгов проверяла, соблюдались ли
установленные правила, и устанавливала, насколько победитель конкурса
соответствует предъявленным требованиям, а также выявляла разницу меж-
ду установленной на конкурсе ценой контракта и средними ценами в реги-
оне. Если эти требования не выполнялись, то результат тендера мог быть
аннулирован. Для нас важны два аспекта, при наличии которых результаты
торгов отменяли:
1
2
См.: Корево Н. Н. Об изданиях законов Российской Империи. СПб., 1900.
3
См.: Гуляев А. М. Русское Гражданское право: Обзор действующего законода-
тельства и Проекта Гражданского Уложения: пособие к лекциям. 2-е изд., доп. СПб., 1911.
С. 6.
4
См.: Свод Законов Гражданских и Положение о казенных подрядах и поставках:
сб. / сост. П. С. Цыпкин. 2-е изд. Пг., 1915.
27
 во-первых, заявленные на торгах цены государству были экономи-
чески нецелесообразны;
 во-вторых, изменялись обстоятельства, в результате чего предмет
торга делался уже ненужным.
Проект Гражданского уложения (внесенный на рассмотрение Госу-
дарственной Думы в 1913 г.) отражал позиции русских цивилистов и в свя-
зи с этим определял договор поставки в качестве отдельного вида договора
купли-продажи, или договора, в результате заключения которого продавец
обязывался доставить покупателю некоторое количество заменимых вещей
к назначенному в договоре сроку и получить за это денежное вознаграж-
дение в указанном проекте отмечалось1, что условия договоров поставки и
купли-продажи о порядке исполнения и последствиях неисполнения явля-
ются одинаковыми2.
Первая мировая война открыла определенные системные недочеты в
распределении госзаказа. Главной их причиной была плохая работа при рас-
пределении поставок на смешанных и изустных торгах. Проводились торги
поспешно, поставщики были ограничены во времени и предлагали на изуст-
ных торгах некорректные цены. При получении подряда им приходилось
иногда отходить от установленных требований, что влекло негативные по-
следствия. Более результативными были торги, которые проводились по за-
печатанным объявлениям.
Проводя анализ проведения торгов на поставку товаров в начале ХХ
века, можно найти много общего с положениями и проблемами в этой сфере
в наши дни.
Революционные события в России значительно повлияли на проведе-
ние публичных торгов и поставили их под сомнение. Вырабатывались новые
1
См.: Герценберг В. Э., Перетерский И. С. Обязательственное право. Гражданское
уложение. Проект. Кн. V. СПб., 1914.
2
См.: Шевченко Л. И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в
условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики : дис. … д-ра юрид.
наук. Томск, 2001. С. 14–15.
28
взгляды на законодательство, например на поставку товаров для государ-
ственных нужд. Возрождение института договорного права относится ко
времени восстановления в стране народного хозяйства после окончания Граж-
данской войны (1921–1925). Переход к новой экономической политике (НЭП)
дал старт развитию товарно-денежных отношений, что предполагало более
широкое использование договора, как такового. Был распространен не только
договор купли-продажи, но и договор поставки. Договорная форма отноше-
ний стала характерной для государственных предприятий, которые были пе-
реведены на коммерческий (хозяйственный) расчет. Введение хозрасчета как
метод хозяйствования и управления можно назвать одним из самых крупных
теоретических и практических открытий экономической науки молодого Со-
ветского государства1.
Прежде чем восстановить конкурсную практику, большевикам необхо-
димо было создать орган, который не дал бы возможности средним или мел-
ким капиталистам ущемить социалистическую законность учреждения. Та-
ким органом стала Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), уже имевшая к
тому времени опыт работы, в том числе с нарушения договорных соглашений.
Гражданский кодекс РСФСР2, который был принят в 1922 г. на IV сес-
сии ВЦИК, не устанавливал различий между договором купли-продажи и до-
говором поставки и не выделял последний как самостоятельный частнопра-
вовой договор. Но в Положении о государственных подрядах и поставках
(приложение к ст. 235 гл. VII об обязательственном праве ГК РСФСР3) дого-
вор государственной поставки все еще сохранялся.
В 1923 г. функция контролирования торгов была передана от Рабкрина
и Совету Труда и Обороны.
Права и обязанности сторон обусловливались Положением о государ-
ственных подрядах и поставках. В него вносились изменения: изданное 30
1
См.: Гинзбург Л. Я. Становление науки гражданского права в СССР (1917–1920
гг.) // Правоведение. 1974. № 3.
2
См.: Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
3
29
сентября 1921 г.1, оно было частично изменено 23 января 1922 г.2, 4 июля
1922 г.3, затем полностью отменено и заменено Положением, принятым 27
июля 1923 г.4, в которое, в свою очередь, были внесены изменения постанов-
лениями ЦИК и СНК СССР 12 сентября и 21 ноября 1924 г.5 Государствен-
ные подряды и поставки сдавались путем публичных торгов; этот порядок
был безусловно обязательным только в отношении более крупных договоров
(по Положению 1921 г. свыше 100 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по По-
ложению 1923 г. – свыше 10 000 руб. в твердой валюте). Договоры заключались
государственными учреждениями и предприятиями самостоятельно только до
известной суммы (по Положению 1921 г. до 500 000 руб. дензнаками образца
1922 г., по Положению 1923 г. – до 150 000 руб., если соответствующим нарко-
мом не установлена в инструктивном порядке обязательность представления на
утверждение и договоров на меньшие суммы); договоры на сумму, превышав-
шую этот лимит, подлежали утверждению народного комиссара или президи-
ума губернского (областного) исполнительного комитета6. Порядок заключе-
ния договоров подряда и поставки органами Народного комиссариата путей
сообщения регулировал декрет СНК от 23 января 1922 г.; для госорганов во-
обще – Инструкция РКИ «О порядке публичных торгов на государственные
подряды и поставки»7.
Согласно утвержденной 7 августа 1923 г. СНК СССР Инструкции о по-
рядке публичных торгов на государственные подряды и поставки8 публичные
торги могли производиться путем объявлений условий изустно, а в смешан-
ных торгах объявления отправлялись по телеграфу и в запечатанных конвер-
тах. Публикацию о тендерах до 100 000 руб. следовало размещать в местной
1
2
См.: Там же. 1922. № 11. Ст. 99.
3
См.: Там же. 1922. № 43. Ст. 525.
4
См.: Там же. 1923. № 88. Ст. 851.
5
См.: Там же. 1924. № 11. Ст. 105; № 26. Ст. 221.
6
См.: Там же. 1922. № 11. Ст. 99.
7
См.: Законодательство о промышленности, торговле, труде и транспорте : сб.
декретов, постановлений, приказов и инструкций: в 2 ч. / сост. Б. С. Мальцман. М., 1923.
Ч. I. С. 250.
8
30
печати. В случае если цена контракта превышала данную сумму, публикация
также размещалась в издании «Известия ЦИК».
Во время проведения торгов комиссия сначала выслушивала устные
объявления цен, потом переходила к другим источникам – телеграфным со-
общениям к письмам (пакетам), данные предложения записывались в торго-
вых листах.
В соответствии с принятым в дополнение к Положению Постановле-
нием ЦИК и СНК СССР от 12 сентября 1924 г.1 поставки и подряды между
государственными органами, находившимися на государственном бюджете
и хозяйственном расчете, а равно кооперативными организациями – цен-
тральными, областными и районными – заключались без производства
торгов.
Инструкция воспринимается как упрощенный вариант последних им-
ператорских предписаний, но все же отражающий веяния эпохи. Идеологи-
ческая классификация четко поставила госструктуры над неказенными
предприятиями.
Государственные организации, смешанные и областные кооператив-
ные объединения подавали свои предложения без залога, но неустойка с
них взыскивалась на общих основаниях. При равных условиях разных со-
искателей предпочтение должно было отдаваться госорганам, а в отсут-
ствие их – кооперативным объединениям. Частное предпринимательство
постепенно оставалось без финансовой поддержки и было вынуждено пре-
одолевать трудности, которые специально создавали для него советские
органы.
Впоследствии торги проводили по старым правилам, почти без измене-
ний. В Собрании законов СССР 1924–1926 гг. можно найти документы, кото-
рые перекликаются по своему правовому характеру с документами Россий-
ской империи, например о принятии или непринятии в виде залога тех или
иных ценных бумаг банков. В 1927–1928 гг. внимание к торгам возрождается,
1
См.: Собрание законов СССР. 1924. № 11. Ст. 105.
31
так как вышло в свет Положение о государственных подрядах и поставках,
утвержденное 11 мая 1927 г.1
В те годы исполнение государственных заказов для хозрасчетных
предприятий не всегда было экономически выгодным, что объяснялось труд-
ностями в сфере государственного бюджета и нередко отражалось на постав-
щиках продукции – госзаказы становились для них убыточными, хотя суммы
убытков частично государство погашало дотациями. Коммерческий характер
отношений казны с указанными предприятиями стал сводиться на нет2, а гос-
ударственные заказы и поставки – вытесняться с рынка. Выбор контрагентов
ограничивался системой генеральных договоров с кооперацией, заготовку сырья
производили малочисленные торгово-заготовительные организации, другие же
хозяйственные субъекты были лишены права непосредственно вступать в пря-
мые договорные связи3.
Индустриализация промышленности и насильственная коллективизация
сельского хозяйства позволили государственному сектору экономики укрепить
свои позиции. Плановое руководство хозяйственными связями и развитие хоз-
расчета стали приоритетными. Частные предпринимательские структуры посте-
пенно вытеснялись из сферы экономики, а значит, уходили в прошлое имевшие
место ранее договорные отношения в сфере государственных заказов, обуслов-
ленные многоукладной экономикой. На смену им пришли плановые договоры
(а иногда и бездоговорные поставки по нарядам, которые выдавались вышесто-
ящими организациями). Планировалось даже принятие специального закона4
о плановых договорах5.
1
См.: Положения о государственных подрядах и поставках // Собр. законов СССР.
1927. № 28 . Ст. 292; 1928. № 19. Ст. 160; 1929. № 76. Ст. 727.
2
См.: НЭП и хозрасчет / под ред. Н.Я. Петракова, Н.П. Федоренко [и др.]. М., 1991.
С. 20.
3
См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика.
СПб., 2002. С. 202.
4
См.: Проект Положения о договорных отношениях между государственными и
общественными учреждениями, предприятиями и организациями, подготовленный в 1934 г.
(См.: Амфитеатров Г. Основные черты законодательства о договорах. М., 1934).
5
С. 202.
32
Формирование хозяйственных связей в начале 90-х годов XX века
происходило под влиянием множества противоречивых факторов 1. Стрем-
ление расширить сферу задействования рыночных рычагов воздействия на
установление предприятиями планов производства, выбор ими хозяйствен-
ных партнеров и экономических условий взаимодействия с ними сопровож-
далось их стремлением поддержать стабильность в системе хозяйственных
взаимоотношений путем сохранения возможности получения государствен-
ного заказа на производство и поставку части продукции, законодательно
закрепить приоритет потребителей.
Тем не менее обязательный госзаказ был отменен и размещался те-
перь на предприятиях и в организациях в соответствии с новыми норматив-
ными актами2, на договорной основе, с применением новых мер экономиче-
ского стимулирования3.
Чтобы повысить заинтересованность поставщиков при выполнении
госзаказов, применялся основной стимулирующий рычаг – встречное обес-
печение материально-техническими ресурсами либо иными видами товаров
(услуг) по той номенклатуре и в тех объемах, которые были закреплены в
контрактах на размещение заказов на продукцию. Но Министерство торгов-
ли и материальных ресурсов РСФСР и находящиеся у него в подчинении
комитеты по материальным ресурсам не всегда выполняли свои обязатель-
ства по встречным поставкам. Вследствие этого поставщики продукции для
государственных нужд, не получая нужных материальных ресурсов, срывали
выполнение договорных обязательств и в связи с этим к ним нередко приме-
нялись предусмотренные имущественные санкции. Поставщики не могли
1
См.: Лобанова Е., Шелемина И. Госзаказы и контракты в системе государст-
венного регулирования // Вопросы экономики. 1991. № 7. С. 98.
2
См.: О поставках продукции и товаров для государственных нужд: Закон Рос.
Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 // Рос. газ. 1992. 30 июня; Об организации работ по
реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для
государственных нужд» : Постановление Правительства Рос. Федерации от 27 августа
1992 г. № 638 // Рос. газ. 1992. 12 сент.
3
С. 204–205.
33
предъявить подобные санкции к Минторгресурсу, ибо эта бюджетная орга-
низация не имела собственных материальных средств и имущества, а значит,
не могла нести в полной мере имущественную ответственность за свои дей-
ствия1.
Становление рыночных отношений подтверждало неправильность та-
кого положения, и в результате принятия Указа Президента Российской Федера-
ции от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной кон-
трактной системы»2 и Постановления Правительства РФ от 10 августа 1992 г.
№ 565 «О реализации Указа Президента РФ ″О мерах по формированию Фе-
деральной контрактной системы″»3 названное министерство было упраздне-
но, а его функции перешли к федеральным контрактным корпорациям – ак-
ционерным обществам (АО) «Росконтракт» и «Росхлебопродукт», не имею-
щим функций государственного управления. Это были торгово-
посреднические организации, по поручению государства осуществлявшие
государственные закупки по рыночным ценам4.
Для соблюдения государственных интересов первоначально было
предусмотрено все 100 % акций федеральных контрактных корпораций со-
хранить в собственности государства. Закупки товаров для государствен-
ных нужд должны были осуществлять около 200 организаций различного
типа, находящихся в федеральной собственности. Но вскоре было решено,
что контрольный пакет акций организаций, которые вошли в Федеральную
контрактную корпорацию (51 %), должен принадлежать государству, а оно
передаст их в управление соответственно АО «Росконтракт» или АО «Рос-
хлебопродукт» на основе трастовых договоров сроком на 5 лет. Кроме то-
го, было оговорено, что держатель контрольного пакета акций (то есть
государство) не должен вмешиваться в деятельность предприятий и орга-
1
С. 205.
2
См.: Российская газета. 1992. 14 авг. № 182.
3
См.: Там же.
4
С. 205.
34
низаций, а лишь осуществлять общий надзор за их финансово-хозяйственным
положением, устанавливая основы политики скупок и продаж, а также по-
рядок использования прибыли1.
Впоследствии в целях повышения эффективности работы в сфере государ-
ственных закупок товаров общепромышленного применения и народного по-
требления Указом Президента РФ от 21 июня 1994 г. № 1307 «О порядке регули-
рования некоторых вопросов Федеральной контрактной системы»2 и Постанов-
лением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 941 «О мерах по совершен-
ствованию функционирования Федеральной контрактной системы»3 были внесе-
ны изменения в правовой статус АО «Росконтракт» и включенных в Федераль-
ную контрактную корпорацию предприятий. Принятые нормативные акты поз-
волили провести приватизацию акционерного общества и всех предприятий,
находящихся под его управлением, с сохранением в федеральной собственности
25,5 % уставного капитала и акций. Количество предприятий оптовой торговли,
которые привлекались к осуществлению закупок для федеральных государ-
ственных нужд и входили в Федеральную контрактную систему, сократилось4.
Контрактные корпорации, осуществляя государственные закупки, выпол-
няют следующие основные функции: проведение отбора поставщиков с помо-
щью торгов и заключения с ними контрактов на закупки товаров, организация и
проведение оптовых ярмарок. Иными словами, они представляют собой ориен-
тированную на рынок посредническую структуру, состоящую из сети феде-
ральных и региональных организаций и призванную удовлетворить государ-
ственные нужды в материальных ресурсах на коммерческой основе.
Создание указанных корпораций потребовало внести изменения в
действующее законодательство 5. С 1994 г. в изучаемой сфере был принят
1
С. 206.
2
См.: Российская газета. 1994. 24 июня.
3
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 2086.
4
С. 206.
5
См.: Там же.
35
ряд законов, раскрывающих особенности закупок и поставок товаров для
государственных нужд в различных отраслях экономики. Значение наибо-
лее важного из них – Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ
«О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 1 – за-
ключается в том, что в нем впервые (после периода нэпа) была установле-
на договорная основа для отношений в этой сфере органов испол-
нительной власти2.
Законодатель предусмотрел специальные федеральные законы, кото-
рые регламентируют поставку товаров для определенных целей и нужд:
от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»3,
от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйствен-
ной продукции, сырья и продовольствия» 4, от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ
«О государственном оборонном заказе»5. Одним из знаковых событий в
российской цивилистике стало принятие нового Гражданского кодекса Рос-
сийской Федерации6, который вобрал в себя все последние разработки
нашего времени, а также исторический опыт прошлых лет. Во второй ча-
сти Гражданского кодекса РФ в качестве самостоятельного института рас-
сматривается поставка товаров для государственных или муниципальных
нужд7. На основе этого были разработаны соответствующие законы по регу-
лированию данной сферы.
В область данных отношений входят следующие нормативные акты:
утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 Положение об
1
См.: Российская газета. 1994. 21 дек.
2
С. 206.
3
См.: Там же. 1994. № 32. Ст. 3303.

4
5
См.: Там же. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
6
См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) // Рос. газ. 1994. 8
дек.; Часть вторая ГК РФ // Там же. 1996. 6 февр.; 1996. 7 февр.; 1996. 8 февр.; 1996. 10 февр.
№ 27; Часть третья ГК РФ // Там же. 2001. 28 нояб.
7 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федер. закон от
26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. Федер. закона от 2 февр. 2006 г. № 19-ФЗ) // Рос. газ.
1996. 6 февр.
36
организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд1; По-
становление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Фе-
дерального закона «О поставках продукции для федеральных государствен-
ных нужд»2, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд»3, которым регулируется деятельность по конкурсному
отбору поставщиков.
С 1 января 2014 г. вступит в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г.
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд»4. Этот нормативный
акт внес значительные изменения в данную сферу. Ознаменовал новую эпоху
развития института государственного заказа.
Итак, проанализировав изложенное, можно сделать следующий вывод:
договор поставки товаров для государственных нужд – это один из традици-
онных институтов российского гражданского права. Закупка товаров для
государственных нужд оформлялась сделками, которые в русском праве
назывались казенными поставками (подрядом).
В ранний период развития российской государственности (до начала
XVII в.) договор на казенные поставки был включен в состав договора куп-
ли-продажи, поэтому возникающие в результате его заключения отноше-
ния не подлежали специальному правовому регулированию.
Рассматривая историю государственных закупок, мы обнаруживаем,
что особое внимание во всех документах, относящихся к торгам (закупкам),
обращалось на гласность, ответственность и эффективность закупок.
Начиная с середины XVIII века для оповещения о торгах и их результатах
используются максимально возможные меры и средства. Практически в
каждом документе по государственным закупкам предусмотрены различ-
1
2
См.: Там же. 1995. № 28. Ст. 2669.
3
См.: Там же. 1999. № 19. Ст. 2302.
4
См.: Там же. 2013. № 14. Ст. 1652.
37
ные способы обеспечения взаимной ответственности участников этого про-
цесса. Также постоянно упоминаются методы повышения финансовой эф-
фективности закупок, проявляется постоянная забота об экономии казен-
ных средств.
Всплеск экономических отношений в России во времена Петра I вы-
звал рост числа публичных торгов, и первую очередь этому способствовала
военная активность царя.
Интересен тот факт, что уже в середине XVIII века поднимался вопрос
о качестве товаров. В наше время такая характеристика товара, как качество,
актуальности не потеряла, однако в Федеральном законе № 44-ФЗ при про-
ведении аукционов в электронной форме главным критерием при выборе по-
ставщика товаров является цена. По нашему мнению, законодателю следует
обратить внимание и на качество товаров при выборе поставщиков, так как
основными потребителями являются наши граждане. Разумное сочетание
цены и качества – это главное при заключении договора поставки товаров
для государственных нужд в наше время.
В России первое Положение о казенных подрядах и поставках было
опубликовано в 1830 г. и в последующем в 1832 г. вошло в Свод граждан-
ских законов Российской империи.
В 1900 г. была опубликована новая редакция Положения о казенных
подрядах и поставках, действовавшего до октября 1917 г. В Положении от-
мечено три способа проведения торгов: изустные торги, запечатанные объ-
явления, а также смешанные торги. Проводя сравнение оферт на проведение
конкурсов на поставку товаров для казенных нужд, мы находим много обще-
го с сегодняшним временем.
Подводя итоги результатов торгов, комиссия проверяла выполнение
установленных правил производства дел и то, насколько победитель торга
подходит предъявленным требованиям, определяла разницу между установ-
ленной на торге ценой контракта и средними справочными ценами в данном
регионе. При невыполнении перечисленных требований результат тендера
38
мог быть отменен. Для нас важны два аспекта, при которых результаты тор-
гов отменялись:
 во-первых, заявленные на торгах цены государству были экономи-
чески нецелесообразны;
 во-вторых, изменение обстоятельств, когда сам предмет торга сде-
лался уже ненужным.
Одна из важных вех в истории поставок в России – это разграничение до-
говоров купли-продажи и поставки. Российские цивилисты (Г.Ф. Шершеневич,
Д.И. Мейер, В.И. Синайский, Н.Л. Дювернуа, Ю.С. Гамбаров, В.Л. Исаченко,
И.М. Тютрюмов, В.В. Исаченко) изучали и выделяли эти договоры как два са-
мостоятельных обязательства.
Для Советского государства и ее экономики было характерным адми-
нистративно-правовое регулирование договорных правоотношений.
В начале 90-х годов прошлого столетия, с переходом страны на рыночные
отношения, возникла острая необходимость в новых методах и подходах к гос-
ударственному заказу и возрождению договорных отношений. Многие положе-
ния по поставкам были взяты из дореволюционных нормативных актов и пере-
работаны с учетом современных тенденций. Это подтверждает преемственность
и продолжение гражданско-правовых традиций.
39
1.2. Понятие и правовая сущность договора поставки товаров
для государственных нужд
Важнейшим источником обязательств в Риме считался договор (con-

tractus, от глагола «contrahere» – «стягивать»). С учетом этого термин
«contractus» в определенной степени аналогичен понятию правоотношения,
как такового. С разделением оснований возникновения обязательств на дого-
воры и деликты его начали рассматривать как снабженное иском соглашение
(conventio), что отличало его от подобного соглашения, которое было лишено
защиты (pactum)1.
В римском праве контрактом (по терминологии классического права)
назывался договор, признанный цивильным правом и снабженный исковой
защитой2. Гай (лат. Gaius), виднейший римский юрист, выделял несколько
видов обязательств, возникающих из контрактов: при передаче вещи, или
при произнесении слов, или на письменно (в рукописном акте), или при за-
ключении соглашения3.
В.И. Даль отмечает: «Договор – взаимное соглашение, условие, обяза-
тельство. На деловом языке договором называются предварительные условия
или частное обязательство, а совершенное на законном основании – контрак-
том, условия его – кондициями»4.
Гражданско-правовая доктрина договора имеет давнюю историю,
которая берет свое начало в римском частном праве, где определены многие
основы обязательственных правоотношений, заимствование которых нашло
свое проявление и в гражданском праве России дореволюционного периода.
В начале ХХ века под договором российское гражданское право понимало
некое юридическое отношение, которое устанавливалось добровольным
соглашением двух или более лиц, в соответствии с которым одни из них
1
См.: Дернбург Г. Пандекты. Обязательственное право. М., 1900. С. 18.
2
См.: Римское частное право: учебник / под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского.
М., 2001. С. 363.
3
См.: Римское право : учебник для вузов / под ред. И .Б. Новицкого. М., 2001.
С. 124.
4
Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. I. М., 1978. С. 450.
40
получали право требовать от других совершения либо несовершения опреде-
ленного действия1. Впоследствии под договором подразумевался способ
урегулирования отношений между частными лицами согласно их личным
интересам и потребностям2.
В настоящее время в российском гражданском праве понятие договора
стало рассматриваться разносторонне, например как совпадающее соглаше-
ние (волеизъявление) его сторон, направленное на установление либо изме-
нение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
С данной позиции договор является сделкой, то есть юридическим
фактом, центральным основанием возникновения обязательственных право-
отношений. Согласно п. 1 ст. 154 ГК РФ всякая двухсторонняя или много-
сторонняя сделка может считаться договором, а к самим договорам применя-
ются правила о сделках.
В ином случае понятие договора используется в правоотношениях,
возникших в результате заключения договора, так как именно в них осу-
ществляются субъективные права и обязанности участников договора.
Например, это видно в процессе исполнения договора, в ответственности за
неисполнение обязательства и др. В этих случаях говорится о договорных обя-
зательствах. Другая позиция заключается в том, что договор рассматривает-
ся и как форма соглашения, документ, закрепляющий гражданские права и
обязанности.
Отметим, что государственный контракт имеет значение
непосредственной сделки при поставке товаров на основании контракта. Со-
гласно ч. 1 ст. 531 ГК РФ передача товаров при этом производится конкретно
государственному заказчику либо по его указанию (отгрузочной разнарядке)
иному лицу (получателю). Учитывая, что поставка товаров осуществляется в
целях исполнения контракта как сделки, можно сказать, что государственный
1
См.: Обязательства по договорам. Опыт практического комментария русских
гражданских законов. Общая часть / сост. В.Л. Исаченко, В.В. Исаченко. СПб., 1918.
Т. 1. С. 5.
2
См.: Александровский С. В. Очерки по гражданскому праву РСФСР. М., 1924.
С. 25.
41
контракт в указанном значении имеет прямой товарный характер и представ-
ляет собой отдельный вид общего типа договоров купли-продажи1.
Итак, понятие «гражданско-правовой договор»2 в юридической литера-
туре и советского, и современного периодов используется в разных значени-
ях: это и юридический факт, лежащий в основании возникновения обяза-
тельств, и непосредственно обязательство как правоотношение, и документ, в
котором отражен факт установления обязательственного правоотношения3.
В Гражданском кодексе РФ под договором понимается соглашение
двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении
гражданских прав и обязанностей (ст. 420). Договор поставки товаров для
государственных нужд отличается особым значением в процессе реализации
норм гражданского законодательства. В.В. Меркулов отмечал: «...договор
является не только особым юридическим фактом, устанавливающим
юридическую связь между субъектами, но и средством правового
регулирования общественных отношений»4. Договор, как таковой, может
расцениваться также в качестве основы возникновения правоотношений в
изучаемой сфере, определения круга прав и обязанностей сторон,
участвующих в нем, ибо он действует как регулятор общественных
отношений5. Эту точку зрения поддерживает С.С. Алексеев, отмечая, что
значение договора в механизме правового регулирования не исчерпывается
его ролью основания возникновения правоотношений либо их изменения и
прекращения, ибо он регулирует и общественные отношения6.
1
См.: Горбунова Л. В. Поставка продовольствия для государственных нужд по
российскому гражданскому праву : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003.
2
См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 26; Советское
гражданское право : учебник / отв. ред. В. Т. Смирнов [и др.]. Л., 1982. С. 330; Гражданское
право: в 2 т. Т. 2. Полутом 1 / отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2000. С. 151–152.
3
См.: Нарозников Н. К., Руднева Л. А. Условия и порядок заключения гражданско-
правового договора : монография. Рязань, 2006. С. 11.
4
См.: Меркулов В. В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования
товарно-денежных отношений : монография. Рязань, 1994. С. 8.
5
См.: Калмыков Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления. М., 1998. С. 46.
6
См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. М., 1966. С. 145.
42
Р.О. Халфина, поддерживая предыдущего автора, утверждала: «…во
все времена существования порожденного договором правоотношения
именно договор является критерием правомерности поведения сторон в этом
правоотношении, образцом, с которым должно совпадать поведение сторон.
Этим договор отличается от других юридических фактов, что он не только
дает основания для применения той или иной нормы права к данному
конкретному случаю, но и непосредственно регулирует поведение сторон,
определяет права и обязанности участников порождаемого им
правоотношения»1. Это высказывание подтверждает договорное регулирование
правоотношений в изучаемой области.
Общественные отношения, которые регулируются с помощью договора, в
советской юридической литературе получили название «автономного»
урегулирования. С.С. Алексеев выделял в нем два специфических признака:
регулирование непосредственно участниками отношений (саморегулирование) и
равенство участников этих отношений2.
Данный термин содержится и в п. 2 ст. 1 ГК РФ, где указано, что
граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои права
своей волей и в своем интересе, свободны в установлении на основе договора
своих прав и обязанностей, а также не противоречащих законодательству
условий договора.
Е.А. Суханов указывал на то, что именно возможность осуществления
инициативных юридических действий, которую получили участники
гражданского оборота, можно назвать главной чертой гражданско-правового
метода регулирования3. Приведенную точку зрения разделял и К.К. Лебедев4.
Мы согласны с утверждением о том, что ни одна императивная норма не
урегулирует отношения сторон так скрупулезно и точно, как договор. Именно
1
Халфина Р. О. Значение и сущность договора в советском социалистическом
гражданском праве. М., 1952. С. 106.
2
См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 162.
3
См.: Гражданское право / под ред. Е. А. Суханова. Т. 1. С. 27.
4
См.: Лебедев К. К. Инициатива субъектов и регламентация их поведения по
советскому гражданскому праву : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1972. С. 6.
43
он способен обеспечивает те организованность, порядок и стабильность в
экономической стороне отношений, которых практически невозможно добиться
даже с применением самых жестких административно-правовых мер1.
При заключении и надлежащем исполнении договора общий интерес
сторон обусловлен тем, что в договорных рамках интерес каждой из сторон
можно удовлетворить, лишь удовлетворив интерес иной стороны2.
Гражданский договор – это допускаемое и обеспечиваемое законом
свободное правообразующее соглашение двух или более не подчиненных
друг другу субъектов права, повлекшее за собой установление
обязательства3.
В ходе изучения сущности договора поставки товаров для государ-
ственных нужд мы задаемся некоторыми вопросами. Так, нам интересен его
предмет, характерные черты и то, к какому типу относится данный договор.
В науке гражданского права представлен ряд классификаций гражданско-
правовых договоров, это говорит о том, что нет единого подхода к определе-
нию критериев, которые могут быть положены в основу их деления.
М.И. Брагинский и В.В. Витрянский считали: если последовательно
применять принцип результата (направленности результата), то гражданские
договоры, указанные в ГК РФ, можно разделить на четыре группы, направ-
ленные на передачу имущества, выполнение работ, оказание услуг и на
учреждение различных образований4.
Профессор В.В. Меркулов, анализируя гражданско-правовые договоры,
разделил их следующим образом: договоры, относящиеся к хозяйственному
ведению или оперативному управлению; договоры о возмездной передаче
имущества в собственность, во временное владение и пользование либо
только в пользование; возмездные договоры о выполнении работ; договоры о
1
См.: Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. С. 497.
2
См.: Договор в народном хозяйстве (вопросы общей теории) / М.К. Сулейменов,
Б.В. Покровский [и др.]. Алма-Ата, 1987. С. 32.
3
См.: Меркулов В. В. Указ. соч. С. 18.
4
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 1: Общие
положения. М., 2002. С. 399.
44
доставке грузов, пассажиров и багажа; договоры, связанные с расчетами и
кредитованием; договоры о денежных выплатах в определенных обстоятель-
ствах; договоры о совершении юридических или фактических действий; до-
говоры о достижении общей хозяйственной либо иной цели; договоры о со-
здании произведения науки, литературы или искусства, авторские, а также
договоры о предоставлении права на использование изобретения промыш-
ленного образца, рационализаторского предложения, ноу-хау, результатов
селекции (лицензионные)1.
Кроме того, в теории частного права существует классификация
договоров, подразделяющая их на реальные и консенсуальные. Исследуя
сущность договора поставки товаров для государственных нужд, можно
отметить, что он является консенсуальным. Так, после размещения заказа на
поставку товаров и последующих процедур с победителем тендера
(поставщиком), который предоставил лучшие условия, заключается договор
на поставку товаров для государственных нужд.
Соответственно контракту по истечении определенного времени в
договоре он передает имущество заказчику, причем в обязательном порядке.
В случае отказа поставщика от своих предложений на него возлагают
определенные в законе санкции.
Основными факторами, детерминирующими разделение системы до-
говоров на виды, является неоднородность объектов гражданского права,
разное содержание, субъектный состав и др. Если расценивать договор
как гражданско-правовое средство, то именно категория правовой цели до-
говорного вида соединяет в себе зависимость договорного права (включая
разделение договоров на виды) от объектов гражданских прав (от их видов,
видов прав на них и действий с ними). Лишь правовая цель договора
определенного вида может ответить на вопрос о том, для чего он заключа-
ется и какие взаимообусловленные действия сторон с каким благом (бла-
гами) он подразумевает совершать. Конкретное содержание правовой цели
1
См.: Меркулов В. В. Указ. соч. С. 76.
45
договора есть его правовой результат (правовые последствия, наступающие
в результате совершения предусмотренных им действий)1.
Следовательно, основанием разделения договоров на виды выступает
правовая цель договора, или его устремленность к правовым последствиям,
возникающим при его надлежащем исполнении.
Понятие государственного контракта определено в ст. 526 ГК РФ, со-
гласно которой поставщик (исполнитель) обязуется передать товары госу-
дарственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государствен-
ный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече-
ния государственных и муниципальных нужд» данный Закон «регулирует
отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципаль-
ных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществле-
ния закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности
осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупо-
треблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого
являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе
приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципально-
го образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим
лицом в соответствии с ч. 1, 4 и 5 ст. 15 настоящего Федерального закона
№ 44-ФЗ;
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
1
См.: Гордон М. В. Система договоров в советском гражданском праве // Учен. зап.
Харьк. юрид. ин-та. Вып. 5. 1954. С. 85.
46
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и
иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд».
В настоящее время согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ
закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муни-
ципальных нужд определяется как совокупность действий, осуществляемых
в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и
направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и
завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в
соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено разме-
щение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения
принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), за-
купка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обяза-
тельств сторонами контракта.
Далее в п. 4 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ раскрывается опреде-
ление «участник закупки», которым следует считать любое юридическое ли-
цо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственно-
сти, места нахождения и места происхождения капитала или любое физиче-
ское лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального
предпринимателя.
В свою очередь, в п. 5 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ назван «гос-
ударственный заказчик» – это государственный орган (в том числе орган гос-
ударственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Ро-
сатом», орган управления государственным внебюджетным фондом либо
государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской
Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать
бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством
47
Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Рос-
сийской Федерации и осуществляющие закупки.
Основные характерные черты указанного договора: отправным мо-
ментом для осуществления поставки является государственный контракт
на поставку товаров и в последующем на основе его заключаются догово-
ры поставки товаров; на стороне государственного заказчика могут высту-
пать федеральные, региональные органы исполнительной власти, феде-
ральные казенные учреждения и предприятия, специализированные и дру-
гие организации, которые определены законом; поставка товаров для госу-
дарственных нужд финансируется из федерального, регионального бюдже-
та и иных источников; целью поставки является обеспечение нужд Россий-
ской Федерации или ее субъектов.
Субсидиарно к этому договору применимы правила о договоре
поставки, а также общие положения о договоре купле-продажи.
Правильное определение вида договора служит основанием применения
соответствующих норм законодательства, поэтому последствием неправильной
квалификации государственного или муниципального контракта на поставку то-
варов для государственных или муниципальных нужд может стать признание его
недействительным. В качестве примера можно привести постановление Феде-
рального арбитражного суда Московского округа от 27 апреля 2005 № КГ-
А40/2963-05, в котором вывод суда апелляционной инстанции о признании до-
говора поставки недействительным как не соответствующего закону и иным
нормативным актам, регламентирующим порядок заключения договоров по-
ставки товаров для государственных нужд, признается судом кассационной
инстанции необоснованным. Таким образом, вопрос о квалификации оспарива-
емого договора как договора поставки товаров или как государственного кон-
тракта на поставку товаров для государственных нужд послужил определяю-
48
щим фактором при вынесении решения арбитражным судом кассационной ин-
станции1.
Чтобы осуществить гражданско-правовую квалификацию государст-
венного или муниципального контракта точнее, в первую очередь необходимо
дать ему юридически обоснованную дефиницию. Так как нормативные пра-
вовые акты содержат несколько определений государственного или муници-
пального контракта.
В п. 8 ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О кон-
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения гос-
ударственных и муниципальных нужд» законодатель закрепил следующее:
«государственный контракт, муниципальный контракт – договор, заключен-
ный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (гос-
ударственный контракт), муниципального образования (муниципальный кон-
тракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения со-
ответственно государственных нужд, муниципальных нужд» 2.
В Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд»3 понятие государствен-
ного контракта отсутствует, но в ст. 3 перечислены его основные качества,
позволяющие сделать вывод о том, что государственный контракт – это со-
глашение, определяющее права и обязанности государственного заказчика и
поставщика по выполнению федеральных государственных нужд и регули-
рующее отношения поставщика с государственным заказчиком при выпол-
нении государственного контракта. Но так как данный Федеральный закон
регулирует отношения по поставке товаров именно для государственных
нужд, а не муниципальных, то в нем дано определение именно государствен-
ного контракта.
1
См.: Шихова С. С. Понятие государственного или муниципального контракта на
поставку товаров для государственных или муниципальных нужд и проблемы
отграничения его от предпринимательского договора // Бизнес в законе. Экономико-
юридический журнал. 2008. № 1. С. 155.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3105.
3
См.: Там же. 2013. № 14. Ст. 1652.
49
В Гражданском кодексе РФ прописано, что государственный или му-
ниципальный контракт – это договор, по которому поставщик (исполнитель)
обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчи-
ку либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный
заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
Определение государственного контракта из Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации (БК РФ) убрали. В ч. 2 ст. 72 БК РФ указано следующее:
государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с
планом-графиком закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государ-
ственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в уста-
новленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджет-
ных обязательств, за исключением случаев, установленных п. 3 ст. 72 БК РФ.
Из вышеизложенного следует, что в российском законодательстве
дано несколько определений государственного или муниципального кон-
тракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд.
В связи с этим в целях унификации предлагаем ст. 526 ГК РФ изложить в
следующей редакции: «Государственный или муниципальный контракт на
поставку товаров для государственных или муниципальных нужд – это дого-
вор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком от име-
ни Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципаль-
ного образования в целях обеспечения государственных либо муниципаль-
ных нужд, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары
надлежащего качества государственному или муниципальному заказчику либо
по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик
обязуется своевременно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюд-
жетов субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников финан-
сирования, а также местных бюджетов или внебюджетных источников финанси-
50
рования) либо выступить поручителем на стороне покупателя по оплате по-
ставляемых или поставленных товаров».
Давая это определение, мы исходили из того, что государственный или
муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или му-
ниципальных нужд – это договор (соглашение), что рассмотрено выше.
Поставщик (исполнитель) обязуется передать товары надлежащего ка-
чества государственному или муниципальному заказчику. Это обусловлено
тем, что потребителями этих товаров являются рядовые граждане (государствен-
ные или муниципальные учреждения и предприятия и т. д.). Следовательно, за-
щита потребителей должна быть приоритетной, но на практике это не всегда так.
Что касается обязательства государственного или муниципального за-
казчика своевременно оплатить поставляемые товары (за счет средств феде-
рального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или вне-
бюджетных источников финансирования, а также местных бюджетов или
внебюджетных источников финансирования) либо обязательства выступить
поручителем (гарантом) на стороне покупателя по оплате поставляемых или
поставленных товаров, то здесь мы основываемся на ст. 532 ГК РФ (оплата
товаров по договору поставки товаров для государственных или муници-
пальных нужд) и ст. 361–367 ГК РФ. Для законченности предлагаемого поня-
тия контракта, на наш взгляд, заказчик обязан выступить поручителем (га-
рантом) в сложных ситуациях. Описывая этот случай, следует обратиться к
судебной практике.
Так, Арбитражный суд Республики Северная Осетия – Алания вынес
решение от 30 декабря 2011 г. по делу № А61-1904/111. Согласно материалам
дела в рамках реализации Программы государственных гарантий оказания
гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на тер-
ритории Республики Северная Осетия – Алания на 2009 год Территориаль-
ным фондом обязательного медицинского страхования по Республике Север-
См.:
1
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=RAPS016;n=18956.
Документ опубликован не был.
51
ная Осетия – Алания совместно с Минздравом Республики Северная Осетия
– Алания размещена заявка на поставку лекарственных средств для нужд ле-
чебно-профилактических учреждений республики. Заявка составлена в соот-
ветствии с распоряжением Правительства Республики Северная Осетия –
Алания от 31 июля 2009 г. № 153-р «О централизации закупок для нужд ле-
чебных учреждений».
По результатам проведенного аукциона 25 декабря 2009 г. между Ми-
нистерством здравоохранения Республики Северная Осетия – Алания (заказ-
чик) и ООО «Эко-Центр» (поставщик) были заключены государственные
контракты № 786, 794, 787, в соответствии с условиями которых поставщик
обязался осуществить поставку изделий медицинского назначения для обес-
печения учреждений здравоохранения Республики Северная Осетия – Ала-
ния в соответствии с согласованными сторонами техническими заданиями
указанных в приложении № 1 контрактов.
Суд установил, что общество с ограниченной ответственностью (ООО)
«Эко-Центр» обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия –
Алания с иском к муниципальному учреждению здравоохранения «Ардон-
ская центральная районная больница» о взыскании 587 555 руб. 18 коп. ос-
новного долга и 38 105 руб. пени по государственным контрактам № 786,
794, 787 от 25.12.2009. Задолженность по оплате поставленного в рамках
государственных контрактов товара больницы явилась основанием для об-
ращения ООО с иском в арбитражный суд.
Арбитражный суд Республики Северная Осетия – Алания вынес решение о
том, что требования истца подлежат удовлетворению за счет средств Территори-
ального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная
Осетия – Алания, а не за счет Министерства здравоохранения республики.
После нескольких пересмотров данного дела в итоге суд решил:
– поскольку из содержания государственных контрактов видно, что
государственным заказчиком выступает Минздрав Республики Северная
Осетия – Алания, а в дополнительных соглашениях к контрактам отсутству-
52
ют условия о замене государственного заказчика на больницу, то Минздрав
республики (государственный заказчик) в силу закона является поручителем
(гарантом) больницы (покупателя) по обязательству оплатить поставленный
обществом товар;
– взыскать солидарно с больницы и Минздрава республики в пользу
ООО «Эко-Центр» основной долг и пени за поставленные товары 1.
Данный пример показывает, что правоприменителям иногда сложно
понять, кто является ответственным за исполнение обязательства. Чтобы яс-
нее обозначить это в законодательстве, следует внести изменения в
ст. 526 ГК РФ.
Отсутствие четкого законодательно закрепленного определения госу-
дарственного или муниципального контракта рождает проблему его квали-
фикации, и некоторые авторы высказывают точку зрения о том, что государ-
ственный или муниципальный контракт представляет собой предприниматель-
ский договор. Так, М.И. Брагинский целиком относит договорные обязатель-
ства по поставке товаров для государственных нужд к предприниматель-
ским2. Отдельные авторы считают, что государственный договор нельзя от-
носить к предпринимательским договорам3. А.В. Яровой приводит в под-
тверждение этого мнения такие аргументы: государственный заказчик не
ставит перед собой цель получить прибыль, он несет ответственность при
наличии вины, а поставщик освобождается от ответственности за неисполне-
ние или ненадлежащее исполнение обязательства лишь по причине возник-
новения непреодолимой силы или вины государственного заказчика4.
Чтобы определить, является ли государственный контракт предпринима-
тельским договором или нет, надо установить, какие признаки для него харак-
1
См.: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=RAPS016;n=18956.
Документ опубликован не был.
2
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч.
3
См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки.
4
См.: Яровой А. В. Поставка для государственных нужд : дис. ... канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2005; Шихова С. С. Указ. соч. С. 156.
53
терны. В современном предпринимательском праве говорится о цели его за-
ключения, а при этом необходимо вести предпринимательскую деятельность.
Предпринимательская деятельность определена в п. 1 ст. 2 ГК РФ:
«…предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой
риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от
пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания
услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном зако-
ном порядке». В соответствии с указанным определением можно выделить
основные признаки предпринимательской деятельности: систематичность,
самостоятельность, рисковый характер, нацеленность на не прекращающееся
получение прибыли1. Систематичность подразумевает, что указанная дея-
тельность ведется в течение определенного, как правило, длительного или не
ограниченного временными рамками периода, но с наличием повторяемости
выполняемых действий, направленных именно на постоянное получение
прибыли2.
Государственный или муниципальный контракт заключают две сторо-
ны – поставщик (исполнитель) и государственный (муниципальный) заказчик
в лице органов государственной власти Российской Федерации или органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, поэтому неверным будет говорить о систематичности пред-
принимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли, со
стороны публично-правовых образований (заказчика), ибо они созданы не для
того, чтобы участвовать в гражданских правоотношениях, такое участие для
них имеет вынужденный, вспомогательный по отношению к основной дея-
тельности характер3. Цель заключения государственного или муниципального
контракта государственным (муниципальным) заказчиком – не стремление
получать постоянную прибыль, а обеспечение потребности Российской Феде-
1
См., напр.: Беляева О. А. Предпринимательское право : учеб. пособие. М., 2006;
Предпринимательское право Российской Федерации / под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно.
М., 2003.
2
См.: Шихова С. С. Указ. соч. С. 156.
3
См.: Суханов Е. А. Гражданское право : в 4 т. Т. 1: Общая часть. М., 2007.
54
рации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в това-
рах для осуществления своих функций и полномочий, реализации федераль-
ных и региональных целевых программ, поддержания обороноспособности и
безопасности Российской Федерации, а также решения вопросов местного
значения или для других государственных либо муниципальных нужд1.
Итак, мы считаем, что государственный и муниципальный контракт не
относится к предпринимательским договорам.
Федеральные нужды находят свое выражение в федеральных целевых
программах. Основные положения, связанные с данными нуждами, закреп-
лены в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд»2. Они призваны решать
следующие задачи: социально-экономические, научно-технические, оборон-
ные, природоохранные и ряд других приоритетных задач; уточнение финан-
совых, материальных и трудовых ресурсов в целях их экономически эффек-
тивного использования; объединение федеральных и региональных сил и
средств; выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в опреде-
ленные в контракте сроки.
Под федеральными целевыми программами и межгосударственными
целевыми программами, в осуществлении которых участвует Российская Фе-
дерация, понимаются увязанные по задачам, ресурсам и срокам осуществле-
ния научно-исследовательские, опытно-конструкторские, производственные,
социально-экономические, организационно-хозяйственные и другие меро-
приятия, обеспечивающие эффективное решение системных проблем в обла-
сти государственного, экономического, экологического, социального и куль-
турного развития Российской Федерации3.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует
1
См.: Шихова С. С. Указ. соч. С. 156.
2
См.: Российская газета. 1994. 21 дек.
3
См.: Толкушин А. В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».
55
Российская Федерация, установлены правилами разработки, оценки и кон-
троля за процессом исполнения федеральных целевых программ. Проекты
программ проходят специальную экспертизу на соответствие следующим
требованиям действующего законодательства: экономическим, экологиче-
ским, технологическим, военным и информационной безопасности.
Для экономного расходования бюджетных средств рационально было
бы предусмотреть в нормативном порядке обязательное прохождение проек-
тами целевых программ комплексной экспертизы как по содержанию, так и
на соответствие требованиям безопасности и нормативным актам1.
Целевые программы выступают одним из важнейших средств реализа-
ции структурной политики государства, активного воздействия на его соци-
ально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации
крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и
научно-технических проектов, направленных на решение системных про-
блем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной
власти. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм,
направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление
целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабно-
сти и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной
организации их решения.
В целях развития уголовно-исполнительной системы, соблюдения прав
и законных интересов лиц, заключенных под стражу и осужденных к лише-
нию свободы, приведения условий их содержания в соответствие с законода-
тельством Российской Федерации Правительство Российской Федерации
приняло Федеральную целевую программу «Развитие уголовно-
исполнительной системы (2007−2016 годы)»2, государственным заказчиком
которой выступила Федеральная служба исполнения наказаний.
1
См.: Дойников И. В. Государственное предпринимательство : учебник. М., 2000.
С. 173.
2
56
С 1 января 2014 г. исполнителей программных мероприятий определя-
ют в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г.
обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Реализация Программы осуществляется на основе государственных
контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров (работ, услуг) для фе-
деральных государственных нужд. Стремясь уточнить правовую природу
государственного контракта, Высший Арбитражный Суд РФ в своем письме
обратил внимание на то, что подобные договоры не надо расценивать в ка-
честве обыкновенных предпринимательских договоров и при рассмотре-
нии споров следует учитывать особенности указанных отношений1.
В литературе, касающейся определения правовой природы рассматри-
ваемого договора, можно встретить разные точки зрения. Его называют ад-
министративным договором, особым типом договора гражданского права,
сравнивая с предварительными и публичными договорами2 и др. В.И. Ново-
селов одновременно со сферой оборота, который основан на гражданско-
правовых отношениях, выделяет сферу оборота, базирующуюся на сочетании
гражданско-правовых и административно-правовых начал, то есть юридиче-
ского равенства и административного соподчинения сторон3. Вследствие это-
го многие авторы полагали, что такую совместную сферу гражданского обо-
рота должно регулировать хозяйственное право4, выступающее в качестве
самостоятельной отрасли, и договор, регулирующий отношения в этой сфере,
надо расценивать как хозяйственный5. Тем не менее эта позиция сегодня не
имеет под собой теоретического основания.
1
См.: Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-
арбитражной практике : информ. письмо Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации
от 19 августа 1994 г. № С1-7/оп-587 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации.
1994. № 11. С. 67.
2
См.: Гражданское право : учебник / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. 2. С. 70.
3
См.: Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение.
1969. № 3. С. 40–45.
4
См.: Лаптев В. В. Предмет и система хозяйственного права. М., 1969. С. 26–44.
5
См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки. С. 212–213.
57
В.Ф. Попондопуло верно отмечает: публично-правовое вмешательство
в сферу частного права не подразумевает создания в этих целях специальной
правовой отрасли – хозяйственного права, ибо эта деятельность относится к
разным отраслям права1. Другие авторы считают2, что государственные кон-
тракты, выступая в качестве правовой формы реализации государственных
заказов, отличаются от иных тем, что содержат в себе в сочетании элементы
гражданско-правового и административно-правового договора3.
Отношения, которые возникают при заключении и исполнении госу-
дарственных контрактов, существуют в виде отлаженной системы, целена-
правленно регулируемой государством. В соответствии с Федеральным зако-
ном № 44-ФЗ предметом правового регулирования является целенаправлен-
ная государственная деятельность в области удовлетворения и обеспечения
федеральных и региональных государственных нужд.
Итак, деятельность по закупке товаров для государственных нужд ос-
нована на заключении государственного контракта и имеет целенаправлен-
ный характер. Ее цели исходят из законодательства в этой сфере. Отсюда
следует, что цели государственных договоров по сравнению с обычными
гражданско-правовыми договорами обладают публично-правовыми начала-
ми. Конечно, при заключении государственных контрактов участники госу-
дарственного заказа, являясь, как правило, предпринимателями, преследуют
и свои интересы – получение прибыли. Для государственных заказчиков эти
цели не главные, ибо целевая направленность государственных договоров –
обеспечить общегосударственные потребности.
Надо отметить, что государственный заказчик как сторона государ-
ственного контракта наделен специальным правовым статусом. Представляя
интересы от имени Российской Федерации либо ее субъектов, он преследует
1
См.: Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994.
№ 5. С. 54.
2
См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ; Сущность и ос-
новные институты административного права : учебник. М., 1994. С. 68; Демин А. В. Ад-
министративные договоры : автореф… дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 20.
3
См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки. С. 213.
58
цели и выполняет задачи и функции, которые имеют публичный характер. По
этой причине некоторые ученые говорят, что тогда, «когда стороной госу-
дарственного контракта выступает само государство в лице своих федераль-
ных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо,
равноправное с другими участниками договора»1.
В гл. 5 ГК РФ указано, что участие Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в гражданских правоотношениях основано на равных
условиях с другими участниками гражданского оборота. И все же следует обра-
тить внимание на мнение К. Чернышева о том, что «предполагаемое равенство
государственных образований и частных лиц в гражданском обороте не озна-
чает их фактического равенства»2.
В настоящее время в правовой теории и законодательстве можно уви-
деть тенденцию представлять государство во взаимоотношениях с третьими
лицами как обычное частное (юридическое) лицо. Такой подход соответству-
ет переходному периоду в правоведении, главная идея которого – становление
реального частного права и рост его влияния в правовом регулировании в це-
лом. В прошлом отношения государства и хозяйствующих субъектов (в том
числе государственных предприятий) выстраивались исключительно с ис-
пользованием административно-командных методов, а в наши дни наблюда-
ется противоположная картина, когда происходит почти полный отказ в эко-
номике от каких-либо властных, регулирующих функций государства и прирав-
нивание государственных институтов к ординарным субъектам гражданского
права. На наш взгляд, это неверно, ибо, как уже отмечалось, есть целые обла-
сти хозяйствования, где целесообразно сохранить за государством прерогатив-
ные полномочия и преимущества в целях общего блага. Это касается и обла-
сти заключения государственных контрактов3.
1
Гражданское право / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. 2. С. 72.
2
Чернышев К. Новые понятия договорного права // Хоз-во и право. 1995. № 11.
С. 45–55.
3
См.: Демин А. В. Указ. соч. С. 18.
59
Заключение государственных контрактов немного отличается от заклю-
чения гражданско-правовых договоров, ибо входит в прямые обязанности госу-
дарственных заказчиков, которые представляют собой федеральные и регио-
нальные государственные структуры. Прежде чем заключить государственный
контракт, поставщикам надо пройти квалификационный отбор, который про-
водит заказчик. После этого проводятся торги на право заключить контракт
на поставку товаров, и кто из поставщиков предложит более качественный
товар и по наименьшей цене, с тем и будут заключать государственный кон-
тракт. Государственные контракты финансируются из государственного бюдже-
та и внебюджетных источников.
Зарубежная правовая литература также отмечает особый характер до-
говоров в сфере государственных закупок товаров. Во Франции их называют
административными, их конструкцию разрабатывали Государственный совет
страны и ученые-юристы1. Такой договор отличается от гражданского тем,
что его стороны не равны фактически и юридически. Государственный ор-
ган, являясь одной из сторон этого договора, может в одностороннем по-
рядке изменить не имеющие особой значимости условия или даже расторг-
нуть его в одностороннем порядке.
Многие договоры предусматривают право администрации контролиро-
вать их исполнение и инструктировать другую сторону. Но если публич-
ное юридическое лицо, реализуя свои законные полномочия, привело дру-
гую сторону к дополнительным расходам, то оно обязано возместить их. Раз-
личие между административным и гражданским договорами наблюдается
также в порядке заключения и степени свободы сторон при выработке
условий договора и, наконец, в том, что споры по этим договорам рассмат-
ривают разные суды (по административным договорам – соответственно
административные суды)2.
1
См.: Ведель Ж. Административное право Франции : пер. с фр. М., 1973. С. 164–185;
Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 21.
2
См.: Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки. С. 213–214.
60
В праве Англии и США нет четкой формулировки понятия админист-
ративного договора, как во французском законодательстве. Но и в этих стра-
нах есть особая категория договоров, так называемые правительственные
контракты, которые административные органы заключают с частными юри-
дическими лицами. Они отличаются от гражданско-правовых договоров спе-
цифическим правовым режимом. Государственные органы США, заключая
такие контракты, имеют право в одностороннем порядке изменять и растор-
гать их, но только в целях общего блага. Все споры, касающиеся заключения и
исполнения контрактов правительства, рассматривают органы администра-
тивной юстиции1 – специальные комиссии, решения которых по существу
конфликта будут окончательными2.
Административные договоры в других странах подразумевают выде-
ление в них публично-правовой и частноправовой части3.
Правовая сущность договора по поставке товаров для государственных
нужд в юридическом сообществе трактуется по-разному.
А.В. Демин и Л.И. Шевченко утверждают, что контракт на поставку
товаров для государственных нужд представляет собой комплексный право-
вой акт, содержащий наряду с гражданско-правовыми административно-
правовые элементы4. Авторы объясняют это наличием публично-правовых
элементов, касающихся состава участников, а также особым характером по-
рядка заключения и исполнения государственного контракта5.
1
См.: Советское и иностранное гражданское право. Проблемы, взаимодействие
и развитие. М., 1989. С. 228–229; Нарышкина Р. Л. США: государство и частный сек-
тор. Гражданско-правовые отношения. М., 1976. С. 6–26.
2
3
См.: Старилов Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирова-
ния в Германии // Гос-во и право. 1996. № 12. С. 47.
4
См.: Демин А. В. Административные договоры : дис. … канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 1996. С. 148; Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки. С. 221.
5
См.: Филиппов П. М., Заботина Н. Н. Правовая природа правоотношений,
возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных
нужд : монография. Элиста, 2007. С. 7.
61
По-другому считает В.И. Новоселов1, с точки зрения которого государ-
ственный контракт на поставку товаров для нужд государства – это админи-
стративный договор, а значит, отношения, возникающие при поставке това-
ров для нужд государства, надо называть административно-правовыми. По
его мнению, договоры о передаче государству материальных ценностей или
выполнении для государства определенных работ, заключаемые между орга-
нами управления и иными организациями и гражданами, справедливо назы-
вать административными2.
Такие авторы, как А.А. Абдурахманов, Л.В. Горбунова, П.П. Юшкевич,
О.Н. Колесник, отмечают гражданско-правовой характер отношений по по-
ставке товаров для нужд государства. Например, А.А. Абдурахманов пишет о
том, что вопрос о договорах, направленных на обеспечение нужд государства,
надо рассматривать отдельно, так как в последние годы такие соглашения
предусмотрены в нескольких законодательных актах. Одна сторона подобного
договора – государство в лице органов исполнительной власти, другая – хозяй-
ствующие субъекты. Предмет рассматриваемых договоров (или государственных
контрактов) – это обычно поставка хозяйствующими субъектами материальных
ценностей, требующихся государству для нормального функционирования. Ор-
ган исполнительной власти наделен в соответствии с законами особыми полно-
мочиями, выходящими за границы частного права. «Так, орган исполнительной
власти, заключивший… контракт, может давать контрагенту обязательные для
исполнения указания, контролировать ход работ по выполнению условий дого-
вора, а также имеет право в одностороннем порядке расторгнуть его, если в та-
ком договоре отпала необходимость, при условии возмещения контрагенту поне-
сенных убытков… следует учитывать, нормами какой отрасли права регулирует-
ся их заключение. По нашему мнению, в данном случае речь идет о разновидно-
сти договора поставки, предусмотренного статьями 525–534 Гражданского ко-
1
См.: Новоселов В. И. Указ. соч. С. 44.
2
См.: Филиппов П. М., Заботина Н. Н. Указ. соч. С. 7.
62
декса РФ. Наличие же в нем отдельных публично-правовых элементов не дает
оснований для признания его административным»1.
Поддерживая мнение А.В. Демина и Л.И. Шевченко, О.Н. Колесник2
анализирует термин «государственный контракт на поставку товаров для гос-
ударственных нужд» и указывает на наличие в нем публично-правовых элемен-
тов, которые касаются состава участников, особого порядка его заключения и
исполнения, но все же рассматривает подобный контракт как гражданско-
правовой договор.
На взгляд Л.В. Горбуновой и П.П. Юшкевича, существует равенство
сторон при заключении договора поставки товаров для государственных
нужд, а значит, природа такого договора гражданско-правовая.
«Обоснованность взгляда на государственный контракт как на раз-
новидность административного договора, – пишет Л.В. Горбунова, – вызывает
большие сомнения. Отношения по поставке продовольствия для государствен-
ных нужд, складывающиеся в том числе на основе государственного контракта,
являются гражданско-правовыми. То же можно сказать и о самом государ-
ственном контракте. Отношения между государственным заказчиком и по-
ставщиком – это гражданско-правовые по существу отношения между равно-
правными субъектами»3.
П.П. Юшкевич рассуждает так: «...несмотря на обилие императивных
норм и даже наличие административных актов, регулирующих правоотноше-
ния, связанные с поставкой для государственных нужд, нельзя не признать, что
данный институт по своей сущности является гражданско-правовым, так как
1
Абдурахманов А. А. Административный договор и его использование в деятельности
органов внутренних дел : дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 83–84.
2
3
Горбунова Л. В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому
гражданскому праву : дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 71.
63
при заключении и исполнении государственных контрактов определяющим
является принцип равенства сторон» 1.
Эту точку зрения поддерживает М.В. Астахова, она отмечает, что: «…
несмотря на регулирование правоотношений в рамках государственного кон-
тракта довольно большим количеством норм императивного характера, опре-
деляющим при этом является принцип равенства сторон»2.
Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов3 отмечают: государственные контракты – это
не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты пра-
вовых отношений, которые предусматривают существование гражданско-
правовой ответственности. Следовательно, при трактовке правовой сущности
исследуемых договоров преобладают гражданско-правовые позиции при
наличии некоторых элементов административного характера (например, госу-
дарственный заказчик, государственный контроль), не превращающих эти до-
говорные связи в административно-правовые4.
Б.В. Покровский уточняет: «В заключении договора участвуют юридиче-
ски равноправные, обособленные друг от друга субъекты, отношения между ко-
торыми строятся по горизонтали. Если этого нет, то отсутствует и договор как
соглашение сторон, как акт общей воли его участников»5.
Считаем, что договор поставки товаров для государственных (казен-
ных) нужд является традиционным для российского законодательства. Это
обосновано в п. 1 гл. 1 «Возникновение и развитие института поставки това-
ров для государственных нужд в России» и закреплено в Своде законов
гражданских (хотя конструкция договора отличается от современной).
1
Юшкевич П. П. Правовое регулирование подготовки и заключения государствен-
ного контракта на поставку продукции для государственных нужд военными организаци-
ями : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 72.
2
См.: Астахова М. В. Гражданско-правовое регулирование государственного зака-
за на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов внутренних
дел : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.
3
См.: Административное право / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999.
С. 264.
4
5
Покровский Б. В. Договор в народном хозяйстве. Алма-Ата, 1987. С. 68.
64
Надо отметить, что Российская Федерация и субъекты Российской Фе-
дерации, согласно действующему гражданскому законодательству, выступают
в гражданских правоотношениях на равных условиях с другими участниками
гражданского оборота. Данное правовое закрепление подтверждает принцип
равенства сторон, а также обладает прогрессивным началом в гражданском за-
конодательстве. Законодатель не дает государству влиять на гражданско-
правовые отношения с позиции власти, как это было бы при административно-
правовом регулировании. Следует сказать, что в российской действительности
государство использует административный ресурс в гражданско-правовых от-
ношениях. Чтобы не допустить этих нарушений, работают контролирующие
органы.
Исходя из гражданско-правовой доктрины, истории российского госу-
дарства и дуализма договора поставки товаров для государственных нужд
рассматриваемый договор не следует относить к другим отраслям права. Его
природа органически переплетается с основными учениями цивилистики, а
архитектура гармонично вписывается в обязательства гражданского права и
носит, по нашему мнению, гражданско-правовой характер. При этом такой
договор подвергается анализу, критике, исследованию и требует дальнейше-
го совершенствования.
Итак, договор поставки товаров для государственных нужд, по нашему
мнению, является традиционным гражданско-правовым по своей правовой
природе договором.
Завершая первую главу, целесообразно сделать некоторые выводы.
Рассматривая договор в качестве гражданско-правового средства, мож-
но констатировать: именно категория правовой цели договорного вида обу-
словливает зависимость договорного права (в том числе деление договоров
на виды) от объектов гражданских прав (их видов, видов прав на них и дей-
ствий с ними). Следовательно, основанием разделения договоров на виды
служит правовая цель договора, а именно его устремленность на правовые
последствия, возникающие при его надлежащем исполнении.
65
Изучаемый договор можно отличить по правовой цели, которая содер-
жится в направленности казенных контрактов – обеспечить в первую очередь
общегосударственные интересы, используя гражданско-правовой механизм:
образование и поддержание казенного резерва; сохранение необходимого
уровня обороноспособности страны; укрепление правоохранительной дея-
тельности, в частности уголовно-исполнительной системы, и т. д.
Нужно отметить, что государственный заказчик наделен особым правовым
статусом. Перед заключением договора поставщики должны пройти определен-
ные процедуры через торги (конкурсы и аукционы) и без проведения торгов (за-
прос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах).
Финансирование государственных целевых программ, национальных
(приоритетных) проектов осуществляется за счет федеральных, региональных
и внебюджетных средств.
В российском законодательстве дано несколько определений госу-
дарственного или муниципального контракта на поставку товаров для госу-
дарственных или муниципальных нужд. В целях его унификации предлагаем
ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции:
чества государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию
иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется свое-
временно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации или внебюджетных источников финансирования, а также
местных бюджетов или внебюджетных источников финансирования) либо вы-
ступить поручителем на стороне покупателя по оплате поставляемых или
поставленных товаров».
66
Глава 2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
2.1. Правовое регулирование заключения договора поставки товаров

для государственных нужд
Под правовым регулированием подразумевают осуществляемое при

помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений,
индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-
организационное воздействие на общественные отношения в целях их упоря-
дочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического
базиса, общественными потребностями определенного социального строя1.
В юридической литературе, когда речь идет о правовом регулировании
общественных отношений, очень часто используется термин «механизм пра-
вового регулирования», который понимается шире, чем процесс правового
регулирования. Механизм правового регулирования рассматривается как
единство всех юридических средств, с помощью которых происходит регу-
лирование общественных отношений и удовлетворение интересов субъектов
права. В систему этого механизма включают: нормы права, правоотношения,
правосознание, правовую культуру, акты применения права, правовые сти-
мулы и правовые ограничения2.
В механизме правового регулирования выделяют три основных звена:
1) юридические нормы – основа правового регулирования, когда на
уровне позитивного права закрепляются в абстрактном виде типизированные
возможности и необходимость определенного поведения субъектов;
2) правовые отношения – субъективные права и юридические обязан-
ности, переводящие при наличии конкретных жизненных обстоятельств (юри-
дических фактов) абстрактные возможности и необходимость в плоскость
конкретных, адресных субъективных юридических прав и обязанностей и,
1
См.: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. I. М., 1981. С. 289.
2
См.: Абдулаев М. И. Теория государства и права : учеб. для вузов. М., 2004.
С. 261.
67
следовательно, переключающие правовую энергию юридических норм на
уровень конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей;
3) акты реализации прав и обязанностей, в соответствии с которыми
наступает запрограммированный в позитивном праве результат в жизни об-
щества, решается ситуация (дело).
К процессу правового регулирования на заключительной его стадии (а
в ряде случаев и при возникновении правоотношений) может присоединить-
ся и четвертое звено – индивидуальные предписания – акты применения
прав1.
Важно отметить высказывание Г. Радбурха, что «…никакой правопо-
рядок немыслим, если он не выражен в правоотношениях, в субъективных
правах и обязанностях»2.
Определив понятие правового регулирования, следует перейти к дефи-
ниции заключения договора.
Заключение договора – это результат соглашения сторон по всем суще-
ственным условиям договора, оформленного в надлежащей форме и осно-
ванного на гражданском законодательстве.
Договор считается заключенным, если соблюдены необходимые усло-
вия: стороны должны достичь соглашения по всем значимым условиям дан-
ного договора; по своей форме это соглашение должно соответствовать тре-
бованиям, которые предъявляются договорам подобного рода (ст. 432
ГК РФ).
Следует обратить внимание на то, что существенными являются усло-
вия о предмете договора, то есть названные в законе либо иных правовых ак-
тах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также
все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно
быть достигнуто соглашение.
См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия. Опыт комплексного ис-

1
следования. М., 1999. С. 401.

2
См.: Гринев В. Новое в регулировании правоотношений в сфере обеспечения гос-
ударственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2014. № 3. С. 40; Radburch G.
Rechtsphilosophi. Stuttgart, 1956. S. 130.
68
Заключение договора с учетом природы этой гражданско-правовой ка-
тегории (соглашение сторон) предполагает выражение воли каждой из сторон
(волеизъявление) и ее совпадение. Если речь идет о заключении договора, то
при этом подразумевают двух- или многостороннюю сделку, то есть юриди-
ческий факт, который рождает гражданско-правовое обязательство. Однако
законодатель предусмотрел и другие требования к заключению договора,
охватывающие иные аспекты понятия «договор». Так, ответ на вопрос о до-
стижении сторонами соглашения по его существенным условиям можно дать
лишь после проведения анализа договора как правоотношения; кроме того, к
его форме предъявляются требования, как к специальному документу1. В ч. 2
ст. 432 Гражданского кодекса РФ отмечается, что договор заключают по-
средством направления оферты (предложения заключить договор) одной из
сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной.
Теория гражданского права изучает четыре стадии заключения догово-
ра: преддоговорные соглашения сторон; оферта; рассмотрение оферты; ак-
цепт оферты.
Оферта и акцепт оферты – обязательные стадии для всех случаев за-
ключения договора. Преддоговорные контакты сторон (переговоров) – фа-
культативная стадия, оставленная на усмотрение сторон, заключающих дого-
вор. Стадия рассмотрения оферты ее адресатом имеет правовое значение
лишь тогда, когда законодательство устанавливает срок и порядок рассмот-
рения оферты (проекта договора) по отношению к некоторым видам догово-
ров2 (например, заключение которых обязательно для одной из сторон3). Это
касается и рассматриваемого нами договора поставки товаров для государ-
ственных нужд.
Прежде всего обратимся к оферте, под которой понимают предложение
заключить договор (ст. 435 ГК РФ).
1
См.: Нарозников Н. К., Руднева Л. А. Указ. соч. С. 83.
2
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Ч. 1 / под ред. Т. Е. Абовой и
А. Ю. Кабалкина. М., 2003. С. 378.
3
См.: Нарозников Н. К., Руднева Л. А. Указ. соч. С. 85.
69
Оно должно соответствовать нескольким обязательным требованиям:
– адресоваться конкретному лицу (лицам);
– отличаться достаточной определенностью;
– отражать намерение направившего ее лица заключить договор с адре-
сатом, которым будет принято предложение;
– содержать условия, на которых предлагается заключить договор1.
Форма оферты – это письмо, телеграмма, факс, проект договора.
Направление оферты связывает лицо, которое ее отправило: в случае без-
оговорочного акцепта этого предложения его адресатом оно автоматически ста-
новится стороной в договорном обязательстве. Состояние связанности своим
предложением, которое можно назвать особым, наступает для лица, направив-
шего оферту, с того момента, как ее получил адресат. В связи с этим оно долж-
но соизмерять собственные действия с возможными юридическими послед-
ствиями, которые могут возникнуть при акцепте оферты2. Самое важное зна-
чение в ходе оформления договорных отношений приобретает ответ лица,
получившего оферту, о том, что дает согласие на заключение договора.
Согласно ст. 438 ГК РФ акцепт означает полное и безоговорочное со-
гласие на принятие ее условий лицом, которому была направлена оферта.
Акцепт может быть оформлен в виде не только письма (сообщения по
факсу, телеграммы и т.д.), но и, например, фактических действий покупателя
по оплате товара в том случае, если предложение о заключении договора бы-
ло выражалось в форме публичной оферты, путем помещения товара на при-
лавок, или в витрину магазина, или в торговый автомат. В отдельных ситуа-
циях акцептом могут быть признаны иные действия контрагента по договору
(например, приобретение билета в автобусе, заполнение карты гостя и полу-
чение квитанции в гостинице и др.)3.
Статья 437 Гражданского кодекса РФ рассматривает рекламу и иные
предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, в качестве пригла-
1
См.: Нарозников Н. К., Руднева Л. А. Указ. соч. С. 84−85.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же. С. 90−91.
70
шения делать оферты, если иное прямо не указано в предложении. Содер-
жащее все существенные условия договора предложение, из которого
усматривается воля лица, делающего предложение заключить договор на
определенных условиях с любым, кто отзовется, признается офертой (пуб-
личной офертой).
Согласно ст. 72 Федерального закона № 44-ФЗ под запросом котировок
понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при
котором информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге
сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой инфор-
мационной системе извещения о проведении запроса котировок и победите-
лем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее
низкую цену контракта. Извещение о проведении открытых торгов также ад-
ресуется неопределенному кругу лиц. Следовательно, извещение как о про-
ведении открытых торгов, так и запросе котировок является приглашением
делать оферты, поскольку адресовано неограниченному кругу лиц и не со-
держит всех существенных условий договора.
В соответствии со ст. 435 Гражданского кодекса РФ офертой признает-
ся адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение,
которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего
предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым бу-
дет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия
договора. Следовательно, заявка на участие в торгах, котировочная заявка
является офертой, поскольку должна содержать все существенные условия
договора. При этом акцептом такой оферты выступает определение соответ-
ствующей комиссией победителя торгов или запроса котировок.
В соответствии с ч. 1 ст. 429 Гражданского кодекса РФ по предвари-
тельному договору стороны обязуются заключить в будущем договор о пере-
даче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор)
на условиях, предусмотренных предварительным договором. Таким образом,
акцепт направленной участником размещения заказа оферты следует рас-
71
сматривать как заключение предварительного договора с победителем тор-
гов, запроса котировок.
Указанный вывод согласуется также с ч. 2 ст. 429 Гражданского кодек-
са РФ, согласно которой предварительный договор заключают в форме, уста-
новленной для основного договора, а если форма основного договора не
установлена, то в письменной форме. Несоблюдение правил о форме предва-
рительного договора влечет за собой его ничтожность.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 161 Гражданского кодекса РФ сделки
юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в про-
стой письменной форме. Таким образом, контракт, одной из сторон которого
в силу Федерального закона № 44-ФЗ является юридическое лицо либо лицо,
обладающее правами юридического лица, должен заключаться в письменной
форме. Следовательно, предварительный договор также должен быть заклю-
чен в письменной форме.
Согласно ч. 2 ст. 434 Гражданского кодекса РФ договор в письменной
форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного
сторонами, а также обмена документами посредством почтовой, телеграфной,
телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей досто-
верно установить, что документ исходит от стороны по договору.
Итак, опубликование на официальном сайте извещения о размещении
заказа со стороны заказчика и заявка на участие в размещении заказа со сто-
роны участника представляют собой обмен документами, предусмотренный
указанной нормой. Кроме того, в силу ч. 5 ст. 429 Гражданского кодекса РФ
в случаях, когда сторона, заключившая предварительный договор, уклоня-
ется от заключения основного договора, применяются положения, преду-
смотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. Указанная норма гласит: если сторона, для
которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора
обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратить-
ся в суд с требованием о понуждении заключить договор. Аналогичные по-
следствия уклонения от заключения государственного контракта содержит
п. 7 ст. 54 Федерального закона № 44-ФЗ.
72
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости четко и опре-
деленно указывать в конкурсной, аукционной документации, извещении о
проведении запроса котировок все существенные условия государственного
контракта, а также внимательно относиться к указаниям на такие условия в
заявках участников размещения заказа.
Глава 28 ГК РФ закрепляет основные положения заключения договора.
Заключение договора на торгах регламентировано в ст. 447 ГК РФ, где
отмечается: договор, если иное не вытекает из его существа, может быть за-
ключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выиграв-
шим торги. Организатором торгов может выступать собственник вещи или
обладатель иного имущественного права на нее, специализированная органи-
зация и иные лица, предусмотренные в законе.
Согласно гражданскому законодательству и иным нормативным актам
договоры о продаже товара могут быть заключены только путем проведения
торгов. Торги проводят в форме конкурса либо аукциона (в том числе в элек-
тронной форме). Российское правовое регулирование государственных заку-
пок и поставки товаров для государственных нужд базируется на международ-
ных договорах, конвенциях, соглашениях и иных документах, разрабатываемых
международными организациями и межгосударственными объединениями
(ООН, ЕС и др.). Интернет-проект «Tendery.ru», по мнению его руководителя
К.В. Кузнецова, это современная нормативно-методическая база государствен-
ных закупок в России, основанная на использовании зарубежного опыта, и
прежде всего практики размещения заказов в ООН и Всемирном банке1.
Важную роль в унификации правил международных закупок играет
Организация Объединенных Наций. Центральным подразделением ООН в
указанной области выступает Комиссия по праву международной торговли
(ЮНСИТРАЛ)2. За годы своей деятельности эта организация подготовила
1
См.: Кузнецов К. В. Международная практика и российские реалии госзакупок //
Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2005. № 2. С. 109.
2
ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL – United Nations Commission on International Trade Law)
учреждена в 1966 г. для содействия унификации права международной торговли. В работе
Комиссии принимают участие и представители России. Подробнее см.: Ломакина О. Б.
73
много международных правовых документов, в том числе относящихся к
рынку государственных закупок. Наиболее значимые среди них:
– Конвенция об исковой давности в международной купле-продаже то-
варов (1974);
– Арбитражный и примирительный регламенты ЮНСИТРАЛ;
– Правовые принципы составления международных контрактов про-
мышленного строительства;
– Конвенции ООН: о морских перевозках грузов (Гамбургские правила,
1978), о договорах международной купли-продажи товаров (Венская конвен-
ция, 1980), о международных переводном и простом векселях (1988);
– Типовой закон о международном торговом арбитраже (1985);
– Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг с руководством по
его применению (1994)1.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг уста-
новил основные требования к процедурам закупок, в том числе к поставщи-
кам, методы закупок, уточнил содержание документации, определил порядок
обжалования решений и другие аспекты. Большинство стран мира использу-
ют его положения в качестве образца в ходе формирования и совершенство-
вания национального законодательства в отношении государственных и му-
ниципальных закупок2.
Большое значение в вопросах международной торговли имеет
ЮНКТАД (UNCTAD), или Конференция ООН по торговле и развитию3.
Кроме того, международной торговлей занимается Международный
институт унификации частного права (UNIDROIT), в деятельности которого
с 1995 г. активно участвует и Россия.
Содержание понятия и правовые основы контракта купли-продажи // Госзаказ: управление,

размещение, обеспечение. 2005. № 1. С. 106–109.
1
См.: Формирование и развитие системы государственного заказа на примере
опыта Санкт-Петербурга / под ред. В. В. Бланка. СПб., 2006. С. 71.
2
3
ЮНКТАД (UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development)
учреждена в 1964 г. в г. Женеве (Швейцария) в целях поддержки процессов интеграции
развивающихся стран в мировую экономику.
74
Вызывает интерес и практика закупок, которую применяет Всемирный
банк1. Отличительная особенность ее – применение конкурсных процедур и
единых правил закупок в любой стране, где работает Банк. Обязательна при
осуществлении закупок и типовая документация, которая их регламентирует,
то есть даже организатор конкурса не может вносить изменения в обязатель-
ные модули. Процедуры закупок, применяемые Всемирным банком, четко и
досконально проработаны. Закупки делятся на 3 группы: товары, работы и
услуги. Порядок их осуществления регламентирует Руководство закупками
по займам Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и кре-
дитам Международной ассоциации развития (MAP).
Всемирный банк применяет несколько способов закупок:
– международные конкурсные торги (наиболее распространенный способ);
– ограниченные международные торги, суть которых близка к сути
закрытого конкурса (используются в случаях, когда стоимость закупки
невелика или количество поставщиков необходимых товаров, работ,
услуг ограничено);
– национальные конкурсные торги (в конкурсе по разным причинам
могут участвовать лишь поставщики из страны реализации проекта);
– закупка товаров в рамках свободной торговли как своего рода аналог
запроса котировок (решение о заключении контракта принимают на основе
сравнения цен, предложенных несколькими поставщиками);
– прямое заключение контракта, то есть закупка у единственного по-
ставщика2.
Много внимания уделяет вопросам регулирования правительственных
закупок Всемирная торговая организация (ВТО). Она стала осуществлять
свою деятельность с 1 января 1995 г. в качестве преемницы действовавшего с
1947 г. Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). ВТО зани-
мается процессами регулирования торгово-политических отношений стран,
1
Всемирный банк был образован 1 июля 1944 г. на международной конференции в
г. Бреттон-Вудс (США).
2
См.: Формирование и развитие системы государственного заказа… С. 73.
75
входящих в ее состав, на основе пакета соглашений Уругвайского раунда
многосторонних торговых переговоров (1986–1994), которые служат право-
вой базой международной торговли. Основная цель деятельности ВТО –
обеспечение дальнейшей либерализации мировой торговли и справедливых
условий для свободной конкуренции1.
Правовая система ВТО – это многосторонний пакет соглашений, регу-
лирующих примерно 97 % мировой торговли товарами и услугами. Некото-
рые документы представляют собой торговые соглашения с узким кругом
участников. К их числу относится, например, Соглашение о правительствен-
ных закупках (Agreement on Government Procurement), подписанное в г. Мар-
ракеше (Марокко) 15 апреля 1994 г. и вступившее в силу с 1 января 1996 г.
Документ служит достижению большей либерализации и расширению мировой
торговли, недопущению дискриминации иностранных товаров, услуг и по-
ставщиков в области правительственных закупок2.
В развитых странах мира государственные заказчики, как правило,
предпочитают закупать продукцию национальных производителей. Так, Пя-
тая министерская конференция ВТО, проходившая 10–14 сентября 2003 г. в
г. Канкун (Мексика), закончилась практически безрезультатно из-за нали-
чия глубоких разногласий между различными группами государств, преж-
де всего по проблемам сельского хозяйства и так называемым сингапур-
ским вопросам, к которым относятся правила конкуренции, инвестирова-
ние, прозрачность правительственных закупок, упрощение торговли. Ше-
стая конференция была проведена в Гонконге (декабрь 2005 г.). Singapore
issues – требование к развитым странам ввести более прозрачное законода-
тельство в сфере инвестиций, конкуренции, государственных закупок и
содействия развитию торговли. Седьмая конференция состоялась в Женеве
(ноябрь 2009 г.), где министры ретроспективно рассмотрели проделанную
ВТО работу. Восьмая конференция – в Женеве (декабрь 2011 г.). Парал-
лельно пленарной сессии были проведены три рабочих заседания «Важ-
1
См.: Формирование и развитие системы государственного заказа… С. 74.
2
76
ность многосторонней торговой системы и ВТО», «Торговля и развитие» и
«Дохинская повестка дня в области развития». Конференция одобрила
присоединение к ВТО России, Самоа и Черногории. Девятая Министерская
конференция ВТО состоялась на Бали в декабре 2013 г. Индонезия как
страна-хозяйка выразила надежду, что в ситуации продолжающегося гло-
бального экономического кризиса многосторонняя торговая система сыг-
рает решающую роль в стимулировании справедливой глобальной торгов-
ли и будет способствовать устойчивому развитию мировой экономики, ис-
коренению бедности и созданию новых рабочих мест.
Государства, входящие в Таможенный союз (Республика Беларусь,
Республика Казахстан и Российская Федерация), заключили Соглашение от 9
декабря 2010 г. о государственных (муниципальных) закупках, ратифициро-
ванное Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 176-ФЗ, в котором
предусмотрено предоставление национального режима в отношении товаров
(работ и услуг) и участников закупок, заключивших Соглашение1.
Природу договора поставки товаров для государственных нужд надо
изучать с учетом содержания гл. 30 ГК РФ «Купля-продажа». Методология
расположения норм в гл. 30 ГК РФ такова: наряду с общими положениями в
ней есть те, которые регулируют основные условия договора купли-продажи.
Нормы, регламентирующие условия договора, изложены по определенной
системе: после установления конкретного условия договора (например, ко-
личество или качество) следуют правила, дающие право применить это усло-
вие к договорным отношениям конкретных сторон при отсутствии соответ-
ствующего условия в тексте договора; затем приводятся последствия нару-
шения сторонами договора тех обязанностей, которые составляют содержа-
ние рассматриваемого условия2. В том же порядке в гл. 30 ГК РФ последова-
тельно перечисляются правила, регулирующие основные условия договора
1
См.: Андреева Л. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные
нововведения // Право и экономика. 2013. № 8. С. 6.
2
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о
передаче имущества. М., 2000. С. 13.
77
купли-продажи: предмет договора; обязанность продавца передать товар по-
купателю; количество товара; срок исполнения договора купли-продажи; ас-
сортимент товаров; качество товаров; комплектность товара и комплект това-
ров; тара и упаковка; цена товара; приемка и оплата товара покупателем; стра-
хование товара1.
Аналогично ГК РФ располагает нормы, определяющие специальные
правила в отношении отдельных видов договоров купли-продажи: рознич-
ной купли-продажи; поставки; поставки товаров для государственных и
муниципальных нужд; контрактации; энергоснабжения; продажи недви-
жимости; продажи предприятия. Однако указанный Кодекс не дает полно-
го определения этих договоров; его нормы содержат лишь их специфиче-
ские признаки, позволяющие выделить их в отдельные виды купли-
продажи, и специальные правила, их регулирующие 2. К договору купли-
продажи могут быть применены и содержащиеся в ГК РФ общие положе-
ния, касающиеся договора, обязательств, сделок (в части, не урегулиро-
ванной гл. 30 ГК РФ), включая правила о заключении, изменении и рас-
торжении договора; об обеспечении исполнения обязательств; ответствен-
ности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств; ос-
нованиях и последствиях недействительности сделок3.
Рассмотренные нормы ГК РФ применяются к правоотношениям, свя-
занным с куплей-продажей, в установленной последовательности: сначала –
специальные правила, которые регулирующие конкретные договоры (виды
купли-продажи); в их отсутствие субсидиарно применяются общие положе-
ния о купле-продаже (§ 1 гл. 30 ГК РФ). В том случае если указанные право-
отношения не регламентируются ни специальными правилами о конкретном
договоре, ни общими положениями о купле-продаже, необходимо применять
нормы о сделках, обязательстве и договоре.
1
передаче имущества. С. 14.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же.
78
Источником правового регулирования отношений купли-продажи мо-
гут быть и иные федеральные законы. В некоторых случаях ГК РФ указыва-
ет, какие федеральные законы нужно применять к определенным правоотно-
шениям. Например, к отношениям по поставке товаров для государственных
и муниципальных нужд применяются законы о поставке товаров для госу-
дарственных нужд, включая Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ-
ственных и муниципальных нужд»1.
Относящиеся к договору поставки специальные правила, обладающие
приоритетом перед общими положениями о купле-продаже, содержатся в § 3
гл. 30 ГК РФ. Эти специальные правила регламентируют отношения, связан-
ные с поставками товаров, детализируют общие положения о купле-продаже,
а также предусматривают иное, чем общие положения о купле-продаже, ре-
гулирование соответствующих правоотношений, либо исключают возмож-
ность их применения к договору поставки2. Если учесть действие общего
принципа построения ГК РФ (приоритета специальных правил над общими
положениями), то можно выявить некоторую очередность норм, которые со-
держатся в разных главах и разделах ГК РФ, но могут быть применены для
регулирования отношений по поставкам товаров.
Рассматриваемые правоотношения регулируются в установленной по-
следовательности: сначала применяются специальные правила о договоре
поставки; если таковых нет, то общие положения о купле-продаже; затем
общие положения о гражданско-правовом договоре, об обязательствах и о
сделках3.
Указанный подход к регламентации правоотношений по поставкам то-
варов отмечается в арбитражно-судебной практике. Пленум Высшего Арбит-
1
передаче имущества.
2
См.: Огнев В. Н., Свиридова Т. Н. Договор купли-продажи между юридическими
лицами : монография. М., 2007. С. 106.
3
79
ражного Суда в постановлении от 22 октября 1997 г. № 18 «О некоторых во-
просах, связанных с применением положений Гражданского кодекса Россий-
ской Федерации о договоре поставки»1 (п. 3) дает следующее разъяснение:
если суд рассматривает спор, связанный с заключением или исполнением до-
говора поставки, а соответствующие нормы в § 3 гл. 30 ГК РФ отсутствуют,
то суд должен обращаться к нормам, содержащимся в § 1 гл. 30 ГК РФ (п. 5
ст. 454), если же такие нормы в правилах о купле-продаже отсутствуют, то
следует руководствоваться общими положениями ГК РФ о договоре, обяза-
тельствах и сделках2.
Современное правовое регулирование отношений по договору по-
ставки товаров для государственных нужд имеет две отличительные особен-
ности: 1) к отношениям по договору поставки товаров для государственных
нужд субсидиарно применяются прежде всего нормы о договоре поставки
товаров (§ 3 гл. 30 ГК РФ), а затем (если отсутствуют специальные правила)
общие положения о купле-продаже (§ 1 гл. 30 ГК РФ); 2) отношения по по-
ставке товаров для государственных нужд регулируют другие законы о по-
ставке товаров для государственных нужд, применяемые к отношениям по
поставке товаров для государственных нужд, в части, не урегулированной § 4
гл. 30 ГК РФ (п. 2 ст. 525 ГК РФ)3.
Параграф 4 гл. 30 ГК РФ регулирует поставку товаров для государ-
ственных и муниципальных нужд (ст. 525–534).
В ст. 527 ГК РФ рассматриваются основания заключения государствен-
ного или муниципального контракта. Государственный или муниципальный
контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государствен-
ных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном за-
конодательством.
1
См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. № 3.
С. 22.
См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о
2

3
80
Законодатель обоснованно определил, что для государственного или
муниципального заказчика, разместившего заказ, заключение государствен-
ного или муниципального контракта является обязательным, если иное не
установлено законом. Данное положение придает стабильности участникам
гражданско-правовых отношений.
Для выравнивания баланса в этой сфере отношений заключение госу-
дарственного или муниципального контракта обязательно и для поставщика
(исполнителя), но лишь в случаях, установленных законом, и при условии,
что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все
убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с
выполнением государственного или муниципального контракта.
Порядок заключения государственного или муниципального контракта
нормативно закреплен в ст. 528 ГК РФ, где отражено следующее:
– проект государственного или муниципального контракта разрабаты-
вается государственным или муниципальным заказчиком и направляется по-
ставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между
ними;
– сторона, получившая проект государственного или муниципального
контракта, не позднее чем в тридцатидневный срок подписывает его и воз-
вращает один экземпляр государственного или муниципального контракта
другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного
или муниципального контракта в этот же срок составляет протокол разногла-
сий и направляет его вместе с подписанным государственным или муници-
пальным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заклю-
чения государственного или муниципального контракта;
– сторона, получившая государственный или муниципальный контракт
с протоколом разногласий, должна в течение тридцати дней рассмотреть раз-
ногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить
другую сторону о принятии государственного или муниципального контрак-
та в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.
81
При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока не-
урегулированные разногласия по государственному или муниципальному
контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон,
могут быть переданы другой стороной не позднее чем через тридцать дней на
рассмотрение суда;
– в случае если государственный или муниципальный контракт заклю-
чается по результатам торгов на размещение заказа на поставку товаров для
государственных или муниципальных нужд, государственный или муници-
пальный контракт должен быть заключен не позднее чем через двадцать дней
со дня проведения торгов;
– если сторона, для которой заключение государственного или муни-
ципального контракта является обязательным, уклоняется от его заключения,
другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой
стороны заключить государственный или муниципальный контракт.
В отношении заключения договора поставки товаров для государ-
ственных или муниципальных нужд в ст. 529 ГК РФ прописаны следующие
процедуры.
Во-первых, если государственным или муниципальным контрактом
предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком (испол-
нителем) определяемому государственным или муниципальным заказчиком
покупателю по договорам поставки товаров для государственных или муни-
ципальных нужд, государственный или муниципальный заказчик не позднее
чем в тридцатидневный срок со дня подписания государственного или муни-
ципального контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю
извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю).
Извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю),
выданное государственным или муниципальным заказчиком в соответствии с
государственным или муниципальным контрактом, служит основанием за-
ключения договора поставки товаров для государственных или муниципаль-
ных нужд.
82
Во-вторых, поставщик (исполнитель) обязан направить проект догово-
ра поставки товаров для государственных или муниципальных нужд покупа-
телю, указанному в извещении о прикреплении, не позднее чем через трид-
цать дней со дня получения извещения от государственного или муници-
пального заказчика, если иной порядок подготовки проекта договора не
предусмотрен государственным или муниципальным контрактом либо про-
ект договора не представлен покупателем.
В-третьих, сторона, получившая проект договора поставки товаров для
государственных или муниципальных нужд, подписывает его и возвращает
один экземпляр другой стороне в течение тридцати дней со дня получения
проекта, а при наличии разногласий по условиям договора в этот же срок со-
ставляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным дого-
вором другой стороне.
В-четвертых, сторона, получившая подписанный проект договора по-
ставки товаров для государственных или муниципальных нужд с протоко-
лом разногласий, должна в течение тридцати дней рассмотреть разногласия,
принять меры по согласованию условий договора с другой стороной и изве-
стить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклоне-
нии протокола разногласий. Неурегулированные разногласия в тридцати-
дневный срок могут быть переданы заинтересованной стороной на рассмот-
рение суда.
В-пятых, если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения до-
говора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, по-
купатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика
(исполнителя) заключить договор на условиях разработанного покупателем
проекта договора.
Рассматриваемая статья способствует урегулированию отношений, ко-
торые возникают между тремя сторонами (государственным заказчиком, по-
ставщиком и покупателем) тогда, когда удовлетворение государственных
нужд происходит посредством заключения самостоятельного государствен-
ного контракта и договора поставки. При этом правоотношения между госу-
83
дарственным заказчиком и поставщиком должны регулироваться государ-
ственным контрактом, между поставщиком и покупателем – договором по-
ставки, а между государственным заказчиком и покупателем – извещением о
прикреплении и заранее (в ходе разработки целевых программ и при других
условиях) поданной заявкой. Основанием для запуска механизма взаимодей-
ствия сторон в пределах гражданско-правового регулирования становится
государственный контракт, содержание которого обусловливает содержание
договора поставки и процедуру его заключения.
В случае отказа покупателя от заключения договора поставки товаров
для государственных или муниципальных нужд Гражданский кодекс РФ
устанавливает:
1. Покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров,
указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их
поставку.
В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уве-
домить государственного или муниципального заказчика и вправе потребо-
вать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.
2. Государственный или муниципальный заказчик не позднее чем через
тридцать дней со дня получения уведомления поставщика (исполнителя) либо
выдает извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направляет
поставщику (исполнителю) отгрузочную разнарядку с указанием получателя
товаров, либо сообщает о своем согласии принять и оплатить товары.
3. При невыполнении государственным или муниципальным заказчи-
ком обязанностей, предусмотренных п. 2 ст. 530 ГК РФ, поставщик (испол-
нитель) вправе либо потребовать от государственного или муниципального
заказчика принять и оплатить товары либо реализовать товары по своему
усмотрению с отнесением разумных расходов, связанных с их реализацией,
на государственного или муниципального заказчика.
Существуют специальные законы, регулирующие отношения в сфере
поставки товаров для государственных нужд, среди которых федеральные
законы от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для феде-
84
ральных государственных нужд» 1, от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О кон-
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-
дарственных и муниципальных нужд», от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ
«О государственном оборонном заказе», от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О
государственном материальном резерве»2.
Кроме того, в Постановлении Правительства РФ от 14 июля 2014 г.
№ 649 рассматривается порядок предоставления преимуществ учреждениям
и предприятиям УИС России3.
Следует отметить, что разработкой и принятием подзаконных актов в
сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в
соответствии с действующим законодательством занимается не только Пра-
вительство РФ, но и ряд министерств и ведомств, в том числе Минэконо-
мразвития, Минфин, Минпромторг, Минздрав, Минобрнауки, Федеральная
антимонопольная служба, МЧС, ФСИН России, Минэнерго, Федеральное
казначейство, также Рособоронзаказ и другие ведомства4.
На основе указанных законов в УИС действуют ведомственные приказы,
методические рекомендации и указания. Так, приказ Минюста России от 7
июня 2006 г. № 369, который предоставил полномочия государственного заказ-
чика учреждениям и органам, входящим в УИС и являющимся получателями
средств федерального бюджета, включенным в сводный реестр главных распо-
рядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета5; Ме-
тодические рекомендации территориальным органам и образовательным учре-
ждениям ФСИН России по организации контроля за размещением заказов в
1
2
См.: Там же. 1995. № 1. Ст. 3.
3
См.: О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-
исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта:
Постановление Правительства Рос. Федерации от 14 июля 2014 г. № 649 // Собр. законода-
тельства Рос. Федерации. 2014. № 29. Ст. 4153.
4
См.: Гринев В. Новое в регулировании правоотношений в сфере обеспечения гос-
ударственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2014. № 3. С.40.
5
См.: О предоставлении учреждениям и органам, входящим в уголовно-
исполнительную систему, полномочий государственного заказчика по размещению заказов
на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд : при-
каз Минюста России от 7 июня 2006 г. № 369 // Рос. газ. 2008. 16 апр.
85
подведомственных подразделениях1; Методические материалы по организации
закупок продовольственных товаров, котельно-печного топлива и связанных с
ними услуг в уголовно-исполнительной системе2 и т. д.
Наиболее универсальным среди указанных нормативных актов можно
назвать Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федераль-
ных государственных нужд». Смысл и значение Закона состоят в том, что
после периода нэпа он впервые закрепил договорную основу для отношений
органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным
резервом, с хозяйствующими субъектами – поставщиками и покупателями.
До его принятия обязательства по поставкам в государственный резерв регу-
лировали административные акты, вступавшие в противоречие с процессами
становления в нашей стране рыночных отношений3.
Закон содержит общие правовые и экономические принципы и уста-
навливает порядок формирования и исполнения на контрактной основе орга-
низациями заказов на закупку и поставку товаров, работ и услуг для феде-
ральных государственных нужд. В нем определены конкретные цели осу-
ществления поставок продукции для нужд государства, в том числе создание
и сохранение государственного резерва; поддержание необходимого уровня
обороноспособности страны, безопасности и др.4
Регулирование поставок для государственных нужд в зависимости от
их целевой направленности детально отражено в федеральных законах
«О государственном оборонном заказе», регламентирующем отношения в
области формирования, размещения, финансирования и исполнения государ-
ственного оборонного заказа, «О государственном материальном резерве»,
цель которого – регулирование отношений в сфере формирования, размеще-
ния, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государ-
ственного материального резерва5.
1
См.: http: //www.fsin.rf
2
См.: Приложение к указанию ФСИН России № 10/21/6-131т. М., 2009.
3
4
5
См.: Там же.
86
Анализ указанных законов позволяет сделать вывод о том, они пред-
ставляют собой специальные по отношению к Гражданскому кодексу РФ
нормативные акты, которые предусматривают особенности поставок в мате-
риальный резерв, выполнение оборонного заказа, но не ограничивают и не
исключают действие общих норм Гражданского кодекса РФ в сфере поставок
товаров для государственных нужд1.
Считаем целесообразным принятие единого закона о регулировании
отношений поставок товаров для государственных нужд, который должен
заменить множество нормативных правовых актов. В его рамках следует
обобщить положения действующих нормативных правовых актов, регу-
лирующих государственные закупки, закрепить основные цели, задачи поста-
вок товаров для государственных нужд, основные понятия («государственный
контракт», «государственный заказчик» и др.), уточнить особенности поставок
в материальный резерв, выполнения оборонного заказа.
Принять такой нормативный акт – значит создать прочную основу право-
вого регулирования отношений в рассматриваемой сфере, устранить неодно-
значное толкование законодательства, способствовать формированию единой
правоприменительной и судебной практики, удобству правоприменения (ис-
ключить необходимость сопоставлять нормы различных законов)2.
Попытка принять подобный акт была сделана законодателем относи-
тельно недавно, с изданием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
ния государственных и муниципальных нужд»3.
Закон объединил в себе разрозненные нормативные акты, регулиро-
вавшие отношения, связанные с поставкой товаров, выполнением работ, ока-
занием услуг для государственных и муниципальных нужд4. До его принятия
законодательство Российской Федерации, касающееся закупок для государ-
1
См.: Филиппов П. М., Заботина Н. Н. Указ. соч.
2
3
4
См.: Там же.
87
ственных и муниципальных нужд, не имело единой системы, кроме изло-
женной в Федеральном законе № 94-ФЗ. Отношения в этой области рег-
ламентировали несколько законодательных и подзаконных нормативных
правовых актов, содержащих довольно значительное количество противоре-
чивых норм, во многом осложняющих процесс осуществления закупок и
контроль за ним.
Нормы, регламентирующие порядок проведения закупок для феде-
ральных государственных нужд, содержал Федеральный закон «О постав-
ках продукции для федеральных государственных нужд». Конкурсные
способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регу-
лировал Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных нужд», внеконкурсные способы закупок про-
дукции для федеральных государственных нужд – Указ Президента РФ от
8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению
коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки
продукции для государственных нужд» 1.
Субъекты Российской Федерации и муниципальных образований при-
меняли отдельную систему законодательства о закупках для своих нужд, ко-
торые регламентировались Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г.
№ 305 и правовыми актами непосредственно субъектов Российской Федера-
ции, а закупки продукции для нужд муниципальных образований – Феде-
ральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах
местного самоуправления в РФ» (в настоящее время он отменен) и местными
правовыми актами, которые были приняты с учетом указанных законодатель-
ных и подзаконных актов2.
Кроме того, нормы, регулирующие государственные закупки, содер-
жатся: в Бюджетном кодексе Российской Федерации3, федеральных зако-
1
См.: Филиппов П. М., Заботина Н. Н. Указ. соч. С. 50–51.
2
3
88
нах «О государственном материальном резерве»1 от 29 декабря 1994 г. № 79-
ФЗ, «О государственном оборонном заказе»2 от 29 декабря 2012 г. № 213-
ФЗ, а также в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите
конкуренции»3. Административную ответственность в сфере размещения
заказов на поставку товаров для государственных нужд предусматривает
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
(КоАП РФ)4.
Чтобы государственные и муниципальные органы стабильно функцио-
нировали, был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции», в котором указывается на то, что главным
направлением деятельности государственных органов по повышению эффек-
тивности противодействия коррупции выступает обеспечение транспарент-
ности, добросовестной конкуренции и объективности при размещении зака-
зов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ-
ственных или муниципальных нужд.
Итак, мы установили, что существовавшее в российском законодатель-
стве множество нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в
рассматриваемой области, нередко противоречили друг другу. Это и привело
законодателя к выводу о необходимости разработки Федерального закона
от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок това-
ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»,
который должен был систематизировать законодательство Российской Феде-
рации о государственных и муниципальных закупках и более подробно ре-
гламентировать гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок для
государственных и муниципальных нужд5.
Основная цель принятия указанного Федерального закона – приведение
в определенную систему норм, касающихся размещения заказов на поставку
1
2
См.: Там же. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7600.
3
См.: Там же. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3434.
4
См.: Там же. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
5
89
товаров для государственных нужд, способом унификации многих норма-
тивных актов в этой сфере. Основными задачами Закона выступают: транс-
парентность, добросовестная конкуренция, экономия бюджетных средств,
устранение и минимизация коррупции при закупке товаров для государ-
ственных нужд.
Данный Закон не только унифицировал порядок осуществления заку-
пок для государственных нужд, но и закрепил основные понятия государ-
ственного контракта, государственного заказчика, и другие (некоторые из
этих понятий необходимо переработать).
Вследствие принятия Закона прекратил действовать Федеральный за-
кон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд».
Со дня вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г.
обеспечения государственных и муниципальных нужд» иные федеральные
законы, принятые до его вступления в силу и предусматривающие порядок
размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных
нужд, применяются в части, ему не противоречащей («О поставках продук-
ции для федеральных государственных нужд», «О государственном оборон-
ном заказе», «О государственном материальном резерве»).
Считаем необходимым разработать новую концепцию правового ре-
гулирования поставок товаров для государственных нужд. Следует создать
унифицированный нормативный правовой акт, который регламентировал
бы закупки товаров для государственных нужд. Он должен быть разделен
на закупки товаров гражданского назначения и товаров для нужд обороны,
безопасности и др. Эта необходимость обусловлена следующим: во-
первых, на сегодняшний день отношения в данной области регулирует не-
сколько законов; во-вторых, некоторые законы, типовые положения разра-
90
ботаны в 80–90-х годах прошлого столетия. В-третьих, в России создана
федеральная контрактная система, и унифицированный закон позволит ей
лучше функционировать.
Как уже отмечалось, целью федеральной контрактной системы высту-
пает реализация единого цикла формирования, размещения государственного
заказа и исполнения государственных контрактов, посредством которого
обеспечивается выполнение публичных обязательств государства, требую-
щееся государству качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффектив-
ное использование ресурсов, надежное управление технологическими и эко-
номическими рисками, уменьшение уровня коррупции в государственном
секторе.
Исходя из предложенной концепции требуется разработать единый
нормативный правовой акт. Данная концепция правового регулирования
размещения государственных заказов поможет эффективно работать в рас-
сматриваемом направлении, более точно учитывать потребности и специфи-
ку государственных заказчиков. Всем известно, что в военном ведомстве од-
ни потребности, а в государственных гражданских учреждениях – другие, и
эта разница основана на различии правового статуса, характера выполняемых
задач (например, Министерство обороны – защита страны от внешних угроз),
функций, полномочий и т. д.
Рассмотрим более внимательно деятельность данных служб.
На государственной гражданской службе выполняют задачи по обеспе-
чению исполнения полномочий федеральных государственных органов, гос-
ударственных органов субъектов Российской Федерации.
Военная служба наделена функциями по обеспечению обороны и без-
опасности государства.
Правоохранительная деятельность направлена на осуществление функ-
ции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с пре-
ступностью, а также защите прав и свобод человека и гражданина.
91
В связи с принятием федеральных законов № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях»1 и № 83-ФЗ2 многие государственные учреждения преобразо-
ваны в автономные учреждения. Отметим, что автономное учреждение не
является государственным или муниципальным заказчиком согласно Феде-
ральному закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и ст.
6 Бюджетного кодекса РФ, определяющей понятие «получатель бюджетных
средств» (автономное учреждение не является таким получателем). В то же
время автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным
за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного
движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных
автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение этого имущества. К ним применяются нормы Федерального за-
кона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдель-
ными видами юридических лиц»3 , а в некоторых случаях, предусмотренных в
законе, применяются положения Федерального закона № 44-ФЗ.
Многие автономные учреждения работают в образовательной, куль-
турной и иных сферах. Они не всегда способны обеспечить свое функциони-
рование без поддержки государства. Мы считаем целесообразным включить
в унифицированный закон закупку товаров для автономных учреждений. Но
закупать и заключать договоры должны, например, региональные министер-
ства образования и культуры по определенному законом перечню товаров и
важности для того или иного учреждения.
Итак, заключение контракта представляет собой последнюю стадию
процесса размещения заказа. При этом в силу Федерального закона № 44-ФЗ
подписание такого контракта – исключительное право государственного или
муниципального заказчика.
1
2
См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципаль-
ных) учреждений : Федер. закон от 8 мая 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации.
2010. № 19. Ст. 2291.
3
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4571.
92
В соответствии с п. 8 ст. 3 того же Федерального закона под государ-
ственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключен-
ный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (гос-
ударственный контракт), муниципального образования (муниципальный кон-
тракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения
соответственно государственных нужд, муниципальных нужд. Согласно ч. 2
указанной статьи государственный и муниципальный контракт заключаются
в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации
и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона
№ 44-ФЗ. Значит, на правоотношения, которые связаны со сферой государ-
ственных закупок, общие положения о заключении договора, закрепленные
гл. 28 ГК РФ, распространяются в полном объеме.
Важное значение в развитии правового регулирования государствен-
ных закупок имеют международные соглашения, договоры, конвенции и
иные нормативные акты, принимаемые основными международными органи-
зациями и межгосударственными объединениями.
По нашему мнению, необходимо разработать новую концепцию право-
вого регулирования поставок товаров для государственных нужд, а также
унифицированный нормативный правовой акт, который бы регламентировал
закупки товаров для государственных нужд. Он должен отдельно регламен-
тировать закупки товаров гражданского назначения и товаров для нужд обо-
роны, безопасности.
93
2.2. Закупки товаров путем проведения торгов
в форме конкурса и аукциона
Основные способы заключения государственных контрактов – это за-

купки товаров для обеспечения государственных нужд в форме конкурса и
аукциона.
Оформление договорных отношений в виде заключения договора на
торгах (ст. 447–449 ГК РФ) имеет существенные отличительные особенно-
сти. Если иное не вытекает из его существа, такой договор заключается с
лицом, выигравшим торги.
Собственник вещи или обладатель имущественного права, решив за-
ключить договор об их отчуждении на торгах, может сам организовать торги
или прибегнуть к услугам специализированной организации, способной вы-
ступить как их организатор. При этом она обязана совершать свои действия на
основе договора с собственником (обладателем права) и в соответствии с его
условиями выступать от его или от своего имени1.
Собственник реализуемой вещи (обладатель имущественного права)
сам избирает форму торгов, если иное не установлено законом. Его выбор
ограничен: торги могут проходить в форме конкурса или аукциона. Отличие
заключается в том, что выигравшим аукцион признается лицо, которое пред-
ложило наиболее высокую цену, а при участии в конкурсе – тот, кто, по мне-
нию конкурсной комиссии, предлагает лучшие условия2. Если же на конкурс
или аукцион подал заявку только один поставщик, они признаются несосто-
явшимися.
Конкурсы и аукционы согласно законодательству могут быть откры-
тыми и закрытыми. К открытым торгам привлекается широкий круг участни-
ков, а к закрытым – узкий.
Организатор торгов наделен обязанностями подготовки и проведения
торгов. В первую очередь он должен довести до предполагаемых участников
1
2
94
извещения о проведении торгов не менее чем за 30 дней до их начала. В из-
вещении содержится информация о времени, месте и форме торгов, их пред-
мете и порядке проведения, оформлении участия в торгах, способе определе-
ния лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене объекта
продажи.
Организатор торгов, известивший об их проведении, имеет право отка-
заться от участия в них не позднее чем за три дня до наступления объявлен-
ной даты проведения торгов в форме аукциона и не позднее чем за 30 дней до
проведения конкурса. Если назначались торги закрытые, их организатор бу-
дет вынужден возместить участникам понесенные ими убытки (реальный
ущерб). Обязанность по возмещению убытков участникам открытых торгов
появляется у их организатора лишь в случае нарушения им установленных
сроков отказа от их проведения1.
Участники торгов должны выполнить определенные обязательные
условия, например, внести задаток, размер, сроки и порядок внесения ко-
торого указываются в извещении о проведении торгов. Задаток, внесенный
участниками торгов, согласно специальным правилам возвращается участ-
никам торгов, которые не стали их победителями, а также всем участникам
несостоявшихся торгов. Задаток, внесенный будущим победителем торгов,
будет зачислен в счет исполнения его обязательств по оплате приобретен-
ной вещи либо имущественного права. Результаты проведенных торгов
фиксируются в протоколе, подписанном организатором торгов и их побе-
дителем и имеющем силу договора. Если одна из сторон станет уклоняться
от подписания договора, результатом этого становятся неблагоприятные
последствия: победитель торгов теряет внесенный им задаток, а у органи-
затора торгов появляется обязанность вернуть лицу, выигравшему торги,
внесенный им задаток в двойном размере и возместить ему убытки в части,
превышающей сумму задатка2.
1
2
См.: Там же. С. 105–106.
95
Если предметом торгов является право на заключение договора, то он
должен быть подписан сторонами не позднее 20 дней после того, как закон-
чились торги и был оформлен протокол (если иной срок не был указан в из-
вещении о проведении торгов). Уклонение одной из сторон от оформления
договорных отношений предоставляет другой стороне право обратиться в суд
с требованием о понуждении к заключению договора или возмещении убыт-
ков, нанесенных уклонением от его заключения1.
Тендеры, проведенные с нарушением законодательства, могут быть
признаны решением суда недействительными, а это влечет за собой призна-
ние сделки недействительной.
Государственный контракт, заключенный путем проведения торгов
(конкурсов и аукционов), сопровождается сложной системой правоотноше-
ний, началом возникновения которых выступает объявление торгов, отли-
чающееся двойственной правовой природой из-за двоякого характера по-
рождаемых им правовых последствий. При возникновении договорных от-
ношений между публичным образованием и поставщиком (подрядчиком,
исполнителем) оно получает свойство вызова на оферту. Помимо этого,
объявление торгов вызывает к жизни комплекс правоотношений, которые
самым непосредственным образом связаны с проведением конкурса или
аукциона, объединяющего организатора торгов и его участников. Таким об-
разом, оно становится односторонней сделкой, приводящей к правовым по-
следствиям лишь при условии восприятия опосредуемого ею волеизъявле-
ния адресатами.
Восприятие может быть объективным и субъективным: для первого
случая достаточно лишь создания условий, необходимых для восприятия
независимо от того, была ли возможность восприятия реализована факти-
чески, во втором случае значение имеет реально имевшее место восприя-
тие. Такая дифференциация применительно к форме торгов определяет,
1
96
какие они – открытые (объективное восприятие) или закрытые (субъектив-
ное восприятие)1.
Правоотношения, возникающие при проведении торгов, имеют несколько
стадий развития. Как только будет извещено об их проведении, любой субъект,
если он отвечает установленным требованиям, может обратиться к организато-
ру торгов с заявкой, а организатор торгов будет обязан заявку принять. Как
только срок на подачу заявок истечет, появляется новое организационное от-
ношение, которое по сравнению с первым имеет четкий субъектный состав и
иное содержание: обязанность организатора торгов произвести оценку заявок
и установить победителя2.
Заявка на участие в конкурсе – это оферта, сделанная его участником в
ответ на вызов, опосредованный извещением о том, что проводится конкурс;
при проведении аукциона окончательное волеизъявление участника формиру-
ется в ходе торгов и фиксируется в итоговых предложениях о цене контракта3.
Есть мнение о том, что извещение о проведении торгов представляет собой
оферту4. Признание извещения о проведении торгов офертой объясняется при-
знанием торгов гражданско-правовым договором. При этом заявка расценивается
в качестве согласия принять участие в торгах и может быть признана акцептом
по отношению к договору на проведение торгов5.
Мы считаем, что юридическим фактом, который должен прекращать
процедурные отношения, служит договор, но не предварительный, а основ-
ной – государственный контракт.
Конкурс (лат. concursus «соревнование», «столкновение») – торги, по-
бедителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия испол-
1
См.: Ванин В. В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд
в рыночной экономике России: теория и практика : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ро-
стов н/Д, 2007. С. 42.
2
См.: Там же.
3
4
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 1: Общие
положения. С. 226–227.
5
См.: Гатаулина Л. Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 28.
97
нения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документа-
ции, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
Виды конкурсов: открытый; с ограниченным участием; двухэтапный;
закрытый; закрытый с ограниченным участием; закрытый двухэтапный.
Под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором инфор-
мация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем
размещения в единой информационной системе извещения о проведении та-
кого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъяв-
ляются единые требования.
В ст. 56 Федерального закона № 44-ФЗ указано, что под конкурсом с
ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о за-
купке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения
в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса
и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые
требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса
определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификацион-
ный отбор.
Проведение конкурса с ограниченным участием применяется в случае,
если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их тех-
нической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотех-
нологичного или специализированного характера способны осуществить
только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уро-
вень квалификации, а также в случаях выполнения работ по сохранению объ-
ектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Рос-
сийской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллек-
ций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, доку-
ментов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких до-
кументов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, ока-
зания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполните-
лей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (де-
98
позитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предме-
тов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда. Пе-
речень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам,
работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологиче-
ской сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализиро-
ванного характера способны поставить, выполнить, оказать только постав-
щики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалифика-
ции, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В ст. 57 Федерального закона № 44-ФЗ под двухэтапным конкурсом
понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказ-
чиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информаци-
онной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной доку-
ментации, к участникам закупки предъявляются единые требования либо
единые требования и дополнительные требования и победителем такого кон-
курса признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в
проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший предквали-
фикационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных
требований к участникам такого конкурса) и предложивший лучшие условия
исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса.
Заказчик вправе провести двухэтапный конкурс в соответствии с Феде-
ральным законом № 44-ФЗ при одновременном соблюдении следующих
условий:
1) конкурс проводится для заключения контракта на проведение науч-
ных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-
строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку ин-
новационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контрак-
та, а также в целях создания произведения литературы или искусства, испол-
нения (как результата интеллектуальной деятельности);
2) для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести
его обсуждение с участниками закупки.
99
Рассмотрим непосредственно основные этапы проведения открытого
конкурса:
1) одно из первых, что делает заказчик, это размещает информацию о
проведении открытого конкурса (до этой стадии он разрабатывает планы за-
купок). Извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчи-
ком в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты
вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе или откры-
тия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на уча-
стие в открытом конкурсе;
2) далее заявки на участие в открытом конкурсе представляются по
форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в
месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении от-
крытого конкурса;
3) вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и
открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на
участие в открытом конкурсе являются следующим этапом. Конверты с заяв-
ками на участие в открытом конкурсе вскрываются, открывается доступ к
поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом
конкурсе публично во время, в месте, в порядке и в соответствии с процеду-
рами, которые указаны в конкурсной документации;
4) рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсе. Срок рассмот-
рения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать 20 дней с
даты вскрытия конвертов с такими заявками и (или) открытия доступа к по-
данным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. За-
казчик вправе продлить срок рассмотрения и оценки заявок на участие в кон-
курсе на поставку товара, выполнение работы либо оказание услуги в сфере
науки, культуры или искусства, но не более чем на 10 рабочих дней;
5) заключение контракта по результатам конкурса.
По результатам конкурса контракт заключается на условиях, указанных
в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым
100
заключается контракт, и в конкурсной документации. При заключении кон-
тракта его цена не может превышать начальную (максимальную) цену кон-
тракта, указанную в извещении о проведении конкурса.
Контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем че-
рез 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола
рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или при проведении за-
крытого конкурса с даты подписания такого протокола;
6) в качестве следующей стадии реализации государственного и муни-
ципального заказа может рассматриваться его исполнение1.
Проанализируем некоторые этапы открытого конкурса.
В настоящее время сформировались два противоположных взгляда на
приоритеты и иерархию ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ. В практике
российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда по-
следовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При
различных вариантах решения проблемы в разных кодексах практика идет по
пути наделения кодексов более высокой по сравнению с обычными феде-
ральными законами юридической силой. Сторонники данной точки зрения
считают, что подобный приоритет следует закрепить в специальном норма-
тивном правовом акте.
Противоположная позиция отражена в определении Конституционного
Суда РФ от 3 февраля 2000 г., которое поясняет, что ни один федеральный
закон не обладает по отношению к любому иному федеральному закону
большей юридической силой, а Конституция РФ не определяет иерархию ак-
тов внутри одного их вида.
Вместе с тем постановлением Конституционного Суда РФ от 29 июня
2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положе-
ний статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Россий-
ской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Ду-
1
См.: Щербаков В. А. Гражданско-правовое регулирование размещения государ-
ственных и муниципальных заказов в Российской Федерации : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 17.
101
мы»1 установлен фактический приоритет УПК РФ перед другими федераль-
ными законами и нормативными правовыми актами. Кодекс призван обеспе-
чить единообразие и согласованность нормативных правовых установлений и
складывающуюся на их основе правоприменительную практику, чем и обу-
словлено закрепление его приоритета в качестве закона, регулирующего про-
изводство по уголовным делам. Используя аналогию закона, предлагаем
применить приоритет ГК РФ при регулировании вопросов государственных и
муниципальных заказов.
Современный ГК РФ обладает всеми классическими признаками от-
раслевого кодифицированного акта, возглавляющего соответствующую от-
расль законодательства, что позволяет ему занять приоритетное положение
по отношению к другим актам гражданского законодательства независимо от
признания его конституционным законом2.
В Федеральном законе № 44-ФЗ определен порядок подписания прото-
кола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. Необходимо отме-
тить, что данный порядок противоречит ч. 5 ст. 448 ГК РФ: «Лицо, выиграв-
шее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона
или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово-
ра…». В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ данный протокол
подписывается без победителя, что ведет к нарушению порядка заключения
договора по ГК РФ.
Кроме того, следует внести изменения в ч. 12 ст. 53 Федерального за-
кона № 44-ФЗ: «Протоколы, указанные в частях 10 и 11 настоящей статьи,
составляются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присут-
ствующими членами конкурсной комиссии, заказчиком, уполномоченным
органом и победителем конкурса в течение дня, следующего после дня окон-
чания проведения оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. К
1
См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 4.
2
См.: Рузанова В. Легальный и доктринальный аспекты приоритета Гражданского
кодекса Российской Федерации как системообразующего акта гражданского законо-
дательства // Право и экономика. 2013. № 8. С. 32.
102
этим протоколам прилагаются содержащиеся в заявках на участие в конкурсе
предложения участников конкурса о цене единицы товара, работы или услу-
ги, стране происхождения и производителе товара. Один экземпляр каждого
из этих протоколов хранится у заказчика, другой экземпляр отдается победи-
телю конкурса или участнику конкурса, подавшему единственную заявку на
участие в конкурсе, с приложением проекта контракта, который составляется
путем включения в данный проект условий контракта, предложенных побе-
дителем конкурса или участником конкурса, подавшим единственную заявку
на участие в конкурсе. Протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в
конкурсе, протокол рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе
с указанными приложениями размещаются заказчиком в единой информаци-
онной системе не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания
указанных протоколов».
По нашему мнению, эта точка зрения и последующие по приоритету
ГК РФ, которые вынесены в положения для защиты в диссертации, необхо-
димы, чтобы снять противоречия между ГК РФ и другими законами (например,
Федеральным законом № 44-ФЗ), так как ГК РФ является определяющим для
остальных нормативных правовых актов (прил. 5). Если этого не сделать, то
не будет последовательной системы в гражданском законодательстве.
По мнению Е.А. Суханова, центральный, основополагающий акт граж-
данского законодательства – Гражданский кодекс РФ, и не только из-за того,
что содержит правила общего характера, но и потому, что требует соответ-
ствия своим предписаниям всех иных гражданских законов, а также законов,
содержащих нормы гражданского права, даже если они приняты после вве-
дения в действие этого кодекса РФ (п. 2 ст. 3 ГК РФ). Таким образом, при
коллизии норм ГК РФ и иных федеральных гражданских законов надо руко-
водствоваться правилами ГК РФ1.
Формально ГК РФ, к сожалению, как и все другие кодексы, представ-
ляет собой обычный федеральный закон и отличается от них не юридической
1
См.: Суханов Е. А. Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть. М., 2007. С. 98.
103
силой, а содержанием, придающим ему системообразующее значение для
гражданского законодательства. Это значение состоит в следующем: 1) ГК
РФ содержит в систематизированном виде все основополагающие правила
гражданского права; 2) он непосредственно предусматривает принятие ряда
конкретизирующих его нормы федеральных законов (большинство из них
принято именно в развитие ГК РФ), что есть система гражданского законода-
тельства1. «…Ничем не ограниченное отступление от правил ГК РФ в новых
законах приведет лишь к тому, что принципиальные положения гражданско-
го права перестанут влиять на содержание текущего законодательства и
гражданское право из системы согласованных норм быстро превратится в
набор разрозненных правил, содержание которых определяется исключи-
тельно потребностями конкретной ситуации, а не проверенными многовеко-
вой практикой подходами. Принцип соответствия кодексу содержания дру-
гих гражданско-правовых законов составляет главное препятствие для созда-
ния такого положения»2. Вследствие этого целесообразно согласиться с мне-
нием М.И. Брагинского о том, что ГК РФ по сравнению с любыми иными
федеральными законами занимает положение «первого среди равных».
Заключение контракта по результатам проведения конкурса регламен-
тировано в ст. 54 Федерального закона № 44-ФЗ. Так, по результатам конкур-
са контракт заключается на условиях, указанных в заявке на участие в кон-
курсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, и в
конкурсной документации. При заключении контракта его цена не может
превышать начальную (максимальную) цену контракта, указанную в извеще-
нии о проведении конкурса.
Контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем че-
рез 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола
рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или при проведении за-
1
См.: Суханов Е. А. Указ. соч. С. 98–99.
2
См.: Маковский А. Л. ГК РФ. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. № 46. С. 4;
Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации для предпринимателей. 2-е изд. М., 1999. С. 42.
104
крытого конкурса с даты подписания такого протокола. При этом контракт
заключается только после предоставления участником конкурса обеспечения
исполнения контракта в соответствии с требованиями настоящего Федераль-
ного закона.
В течение 15 дней с даты получения от заказчика проекта контракта
(без подписи заказчика) победитель конкурса обязан подписать контракт и
представить все экземпляры контракта заказчику. При этом победитель кон-
курса одновременно с контрактом обязан представить заказчику документы,
подтверждающие предоставление обеспечения исполнения контракта в раз-
мере, который предусмотрен конкурсной документацией или ч. 1 ст. 37 Фе-
дерального закона № 44-ФЗ. В случае если победителем конкурса не испол-
нены требования настоящей части, такой победитель признается уклонив-
шимся от заключения контракта.
При уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик
вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных укло-
нением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения
заявки на участие в конкурсе, и заключить контракт с участником конкурса,
заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер.
Проект контракта в случае согласия участника конкурса, заявке на уча-
стие в конкурсе которого присвоен второй номер, заключить контракт со-
ставляется заказчиком путем включения в проект контракта, прилагаемый к
конкурсной документации, условий исполнения контракта, предложенных
этим участником. Проект контракта подлежит направлению заказчиком это-
му участнику в срок, не превышающий 10 дней с даты признания победителя
конкурса уклонившимся от заключения контракта. Участник конкурса, заяв-
ке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, вправе подписать
контракт и передать его заказчику в порядке и в сроки, которые предусмот-
рены ч. 3 ст. 54 Федерального закона № 44-ФЗ, или отказаться от заключения
контракта. Одновременно с подписанными экземплярами контракта этот
участник обязан предоставить обеспечение исполнения контракта.
105
Непредставление участником конкурса, заявке на участие в конкурсе
которого присвоен второй номер, заказчику в срок, установленный настоя-
щей статьей, подписанных этим участником экземпляров контракта и обес-
печения исполнения контракта считается уклонением этого участника от за-
ключения контракта. В данном случае конкурс признается несостоявшимся.
В течение 10 дней с даты получения от победителя конкурса или
участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй
номер, подписанного контракта с приложением документов, подтверждающих
предоставление обеспечения исполнения контракта, заказчик обязан подпи-
сать контракт и передать один экземпляр контракта лицу, с которым заклю-
чен контракт, или его представителю либо направить один экземпляр кон-
тракта по почте лицу, с которым заключен контракт. В случае если заказчик
не совершил предусмотренные настоящей частью действия, он признается
уклонившимся от заключения контракта. При уклонении заказчика от заклю-
чения контракта с победителем конкурса или участником конкурса, заявке на
участие в конкурсе которого присвоен второй номер, этот победитель или
этот участник вправе обратиться в суд с иском о понуждении заказчика за-
ключить контракт и о взыскании с заказчика убытков, причиненных уклоне-
нием заказчика от заключения контракта.
И последнее: денежные средства, внесенные в качестве обеспечения
заявки на участие в конкурсе, возвращаются победителю конкурса в сроки,
предусмотренные ч. 6 ст. 44 Федерального закона № 44-ФЗ.
Особенности проведения закрытого конкурса состоят в том, что при
этом применяются положения Федерального закона № 44-ФЗ о проведении
открытого конкурса (и других видов) с учетом положений ст. 84, 85.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 528 ГК РФ проект государственного или му-
ниципального контракта разрабатывается государственным или муниципаль-
ным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), а «сторона, полу-
чившая проект государственного или муниципального контракта, подписыва-
ет его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального
106
контракта другой стороне». Значит, подписываться должен проект контракта,
но на практике возникают трудности с его подписанием.
Решению указанной проблемы будет способствовать внесение измене-
ний в ГК РФ и в Федеральный закон № 44-ФЗ, определяющих порядок, со-
гласно которому поставщик (исполнитель, подрядчик) может самостоятельно
внести изменения (в соответствии с поданным в заявке предложением) в про-
ект государственного контракта уже после того, как в единой информацион-
ной системе будет помещен итоговый протокол, и в течение определенного
времени передает заказчику подписанный. Заказчик должен в течение опре-
деленного срока отправить поставщику (исполнителю, подрядчику) один эк-
земпляр подписанного уже двумя сторонами государственного или муници-
пального контракта и оригинал итогового протокола.
Если это изменение будет внесено, то устранится ряд проблем, в числе ко-
торых передача проекта государственного контракта и итогового протокола за-
казчиком, когда организация, не имеющая своей целью при подаче заявки за-
ключение контракта, избегает получения этих документов, а вина за их непред-
ставление остается лежать на заказчике. В результате внесение поставщика в ре-
естр недобросовестных будет ставить под сомнение федеральный орган испол-
нительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере разме-
щения заказов.
В связи с тем, что за нарушение сроков и непредставление сведений о
заключении, изменении и исполнении государственных контрактов в Феде-
ральное казначейство России ответственность не предусмотрена, многие не-
добросовестные поставщики этим пользуются. Некоторые регионы решают
подобные проблемы самостоятельно, например, не выделяя средства по гос-
ударственным контрактам, не имеющим реестрового номера. Это, конечно,
грамотный подход. Посредством представления сведений в Федеральное каз-
начейство России есть возможность вести контроль и за своевременным ис-
полнением контрактов, по которым предусмотрена оплата после исполнения
обязательств со стороны поставщика (исполнителя, подрядчика), а финанси-
107
рование контракта с просроченными обязательствами можно осуществлять,
например, с удержанием пени. При этом заказчики, как правило, не реализу-
ют подобное право, закрепляемое в государственных контрактах, как уплата
пени за просрочку исполнения обязательств, хотя это позволяет в ходе кон-
курсных процедур варьировать критерием оценки в виде срока поставки то-
вара, выполнения работ, оказания услуг.
Серьезное внимание надо обратить на реестр недобросовестных постав-
щиков и на его совершенствование. Ведение реестра осуществляется Феде-
ральной антимонопольной службой и Федеральной службой по оборонному
заказу. В нем содержится информация об участниках закупок, уклонившихся
от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполните-
лях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае од-
ностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существен-
ным нарушением ими условий контрактов (п. 2 ст. 104 Федерального закона
№ 44-ФЗ). Каждый знает, что для организации нетрудно зарегистрироваться
под другим наименованием, тем самым обеспечив свое отсутствие в указан-
ном реестре, если, конечно, речь не идет о крупных предприятиях, которые
дорожат брендом.
Несмотря на всю пользу создания реестра недобросовестных постав-
щиков, оно не привело к тому эффекту, которого от него ожидали. По наше-
му мнению, в указанный реестр необходимо включить подраздел по монито-
рингу перерегистраций физических и юридических лиц (участников госу-
дарственных закупок) с момента их образования (осуществление предпри-
нимательской и иной деятельности), попавших в этот реестр.
Ограничение правоспособности юридических лиц связано с тем, чтобы
нормально функционировала система закупок товаров, работ и услуг. Дан-
ное ограничение должно распространяться на те юридические лица, которые
недобросовестно исполнили обязательство, без надлежащих оснований неод-
нократно уклонялись от заключения договора (контракта) для государствен-
ных или муниципальных нужд.
108
В Федеральном законе от 8 октября 2001 г. № 129-ФЗ «О государ-
ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимате-
лей»1 указано, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в свя-
зи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реор-
ганизации и ликвидации, внесении изменений в их учредительные докумен-
ты, государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуаль-
ных предпринимателей и государственной регистрацией при прекращении
физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предприни-
мателей, а также в связи с ведением государственных реестров – единого
государственного реестра юридических лиц и единого государственного ре-
естра индивидуальных предпринимателей.
В дальнейшем для нормальной работы портала ответственным лицам
необходимо взаимодействовать с регистрирующими органами. Особую роль
надо отвести Федеральной налоговой службе. У нее есть отдельный список
«серых» компаний, используя который можно предметно и эффективно ра-
ботать с недобросовестными поставщиками.
Стоит отметить, что уполномоченные лица контрольного портала бу-
дут способствовать сдерживанию роста числа фирм-«однодневок», недобро-
совестных поставщиков и случайных участников в рассматриваемой сфере,
что будет благоприятно отражаться на исполнении обязательств, в частности
по договорам поставки товаров для государственных нужд. В этом контексте
законодатель может обязать участников закупок представлять информацию о
своей благонадежности и прозрачности своей деятельности.
С недавнего времени проблема деоффшоризации экономики России при-
обрела особую актуальность. Причин этому несколько, как внутренних, так и
внешних. Внутренние причины состоят в следующем: 1) резко возросла опас-
ность оффшора для национальной экономики; 2) увеличился риск снижения до-
ходов бюджета и угроза его ослабления; 3) общество перестало спокойно вос-
1
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ч. 1.
Ст. 3431.
109
принимать аристократию «оффшоров», которая свои доходы, в основном полу-
чаемые в России, инвестирует за пределами нашей страны. Внешние причины
обусловлены активацией мировой антиоффшорной политики и зарубежных
оффшорных юрисдикций, наблюдающейся в условиях, когда глобальный кри-
зис не завершен, донельзя обострились долговые и бюджетные проблемы, уси-
лилась роль моральных факторов в процессе формирования экономической по-
литики, в том числе справедливого налогообложения.
Кипрский кризис (в марте 2013 г.) убедительно показал, насколько
опасна оффшоризация для российской экономики. Кипр выступал одной из
важнейших «перевалочных баз» для транзита российского капитала1. По
данным Центрального банка РФ, на Кипре зарегистрировано примерно 14,4
тыс. компаний, которые представлены в России дочерними компаниями2.
С введением Кипром антикризисных мер российская экономика понесла ряд
убытков, так как там находится большое количество российских оффшорных
компаний.
На проблему деоффшоризации обратили внимание и первые лица
нашей страны. Так, 13 декабря 2012 г. в Послании Федеральному Собранию
Президент России В.В. Путин заявил: «Нам нужна целая система мер по
деоффшоризации нашей экономики. И поручаю правительству внести соот-
ветствующие комплексные предложения по этому вопросу»3. Государствен-
ная Дума РФ и Правительство РФ работают в этом направлении, что должно
затронуть и участников федеральной контрактной системы.
Кроме того, оффшорные компании не позволяют в полной мере реали-
зовать принцип равенства участников регулируемых гражданским законода-
тельством отношений. Это проявляется в том, что российские компании, за-
регистрированные в России, и российские компании, зарегистрированные в
оффшорных юрисдикциях, отличаются изначально неравенством сторон.
1
См.: Хейфец Б. Деоффшоризация экономики: мировой опыт и российская
специфика // Вопросы экономики. 2013. № 7. С. 29.
2
См.: http://www.cbr.ru
3
См.: http://www.kremlin.ru/transcripts/17118
110
Так, оффшорные компании защищены: от исполнения судебных решений,
последствий финансовой несостоятельности (банкротства), в этом случае
претензии и иски кредиторов не признаются, частично в информации о своей
деятельности, капиталах, от последствий расторжения брака, а также защиты
активов. Один из ключевых преимуществ данных юрисдикций – возмож-
ность не платить налоги или же осуществлять минимальные платежи.
В связи с этим и многим другим российским компаниям, не обладаю-
щим оффшорной юрисдикцией, сложно конкурировать, так как денежные
средства, затраченные на одну единицу производимой продукции, не всегда
окупаются из-за налогов и других выплат. В результате участие этих компа-
ний с российской юрисдикцией в сфере государственных закупок не всегда
будет выгодной.
Еще одной проблемой выступает то, что при неисполнении государ-
ственного контракта будет сложно найти «конечного бенефицария» (соб-
ственника). Яркий пример нахождения «конечного бенефицария» можно
наблюдать в случае с международным аэропортом «Домодедово» (после тер-
акта).
Одной из причин произошедшей в 2009 г. аварии на Саяно-Шушенской
ГЭС также стали оффшорные компании, которые больше внимания уделяли
прибыли, а не качеству поставляемого оборудования и выполнению работ.
При анализе данной ситуации мы приходим к выводу о том, что миро-
вое сообщество, в том числе Россия, в настоящее время проводит антиофф-
шорную политику. Она обоснована необходимостью равенства участников
гражданского оборота, увеличения доходов федерального бюджета России,
повышения конкуренции, а также направлена на усиление экономической
безопасности страны.
Предлагаем ввести ограничительные меры для российских компаний, за-
регистрированных в оффшорных юрисдикциях, а именно дополнить пунктом
10 часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следующего содержания:
111
В интервью журнала «Директор» был задан вопрос начальнику управ-
ления контроля размещения государственного заказа Федеральной антимо-
нопольной службы России М.Я. Евраеву о том, по каким критериям ФАС
России собирается определять, какие госзакупки нужно проводить через аук-
ционы, а какие при помощи конкурсов? Был получен ответ: если заранее
можно определить требования по качеству, это аукцион, если нельзя, то кон-
курс. В 80 % случаев требования по качеству можно установить изначально,
а значит, и 80 % торгов должны осуществляться путем проведения аукцио-
нов. Можно привести примеры размещения заказов, которые обязательно
должны быть на конкурсах, – медицинские услуги, НИОКР, проектирование
и т. д. 1
Аукцион (лат. auctio – «повышаю», «продажа с публичного торга») не яв-
ляется чем-то абсолютно неизвестным. Достаточно сказать, что такая форма
торгов существовала еще в Римской империи (вплоть до ее распада), а в XIX ве-
ке появилась во Франции.
Существует два вида аукционов: английский (классический), где по-
бедителем признается лицо, предложившее наибольшую цену, и голланд-
ский (обратный, предусматривающий продажу на основе понижения це-
ны), где победителем признается предложивший наименьшую цену. Имен-
но голландский аукцион вошел в практику закупок для государственных
нужд.
См.: Евраев М. «Откаты» достигают половины стоимости контрактов // Директор.

1
2008. № 3. С. 16.
112
Под аукционом понимается способ определения поставщика (подряд-
чика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки,
предложивший наименьшую цену контракта (ч. 4 ст. 24 Федерального закона
№ 44-ФЗ).
Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует отношения, связанные с за-
купкой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Он содержит нормы, устанавливающие порядок проведения процедур в сфе-
ре закупок поэтапно, вплоть до заключения контракта. В свою очередь, в ч. 1
ст. 2 Закона установлено, что законодательство Российской Федерации о
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Кон-
ституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Феде-
рации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Федераль-
ного закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отно-
шения, указанные в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ. Нормы права,
содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные от-
ношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.
Нормам ГК РФ, регулирующим правовое положение участников граж-
данского оборота, договорные и иные обязательства, должны соответство-
вать все нормы, установленные иными федеральными законами (п. 2 ст. 3 ГК
РФ). Вместе с тем ст. 422 ГК РФ допускает исключение – обязательные усло-
вия для договора могут устанавливаться иными правовыми актами (импера-
тивными нормами).
В.В. Кикавец считает, что в проект контракта необходимо включить
условие об одностороннем отказе от исполнения договора со стороны заказ-
чика, поскольку закон о государственных закупках регулирует процесс раз-
мещения государственного заказа вплоть до заключения контракта, а уже до-
говорные отношения подлежат урегулированию непосредственно ГК РФ1.
1
См.: Кикавец В. В. Закон против государственного заказчика? // Современное
право. 2009. № 1. С. 47–50.
113
Противоречия, свойственные нормам российского законодательства,
приводят к «творчеству» агентов экономических отношений при толковании
отдельных положений законов, если они стремятся уйти из сферы их дей-
ствия. Проведение аукционов предполагает продажу некоторых товаров.
Определение понятия «аукцион» означает увеличение, продажу с публичного
торга, что соответствует процедуре, описываемой в ч. 4 ст. 447 ГК РФ, а
торги для закупки товаров (работ, услуг) для государственных и муници-
пальных нужд являются торгами покупателя. Следовательно, понятие
«аукцион», содержащееся в Федеральном законе № 44-ФЗ, не совсем кор-
ректно. В связи с тем что в законодательстве есть пробелы и расхождения,
появляется возможность этим воспользоваться, что и делают недобросовест-
ные контрагенты.
В Германии во избежание использования заказчиком таких расхожде-
ний в законодательстве практикуется назначение независимых лиц, ответ-
ственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников
контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой.
Выгода организатора аукциона, проводимого в целях размещения госу-
дарственного и муниципального заказа, состоит не в том, что он предлагает
свою продукцию к продаже, а в том, что он может купить продукцию контр-
агентов по максимально низкой цене. Исходя из этого такой аукцион устраи-
вают таким образом, чтобы в ходе торгов потенциальные исполнители госу-
дарственного и муниципального заказа для привлечения государственного
закупщика могли соревноваться друг с другом в наибольшем снижении цены
на необходимую продукцию, причем участники аукциона выступают в каче-
стве ее продавцов1.
Аукцион может проводиться в электронной форме или быть закрытым.
Заказчик, уполномоченный орган обладают правом определять поставщика
путем проведения закрытого аукциона исключительно в случае размещения
заказа на поставку товаров, сведения о которых составляют государственную
1
См.: Щербаков В. А. Указ. соч. С. 18.
114
тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аук-
ционе или в проекте государственного контракта.
В распоряжении Правительства РФ № 2019-р от 31 октября 2013 г. «Пе-
речень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказ-
чик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукци-
он)»1 определен перечень товаров, закупаемых через электронный аукцион. Со-
гласно ст. 63 Федерального закона № 44-ФЗ извещение о проведении элек-
тронного аукциона размещается заказчиком в единой информационной си-
стеме.
В случае если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не
превышает трех миллионов рублей, заказчик размещает в единой информа-
ционной системе извещение о проведении электронного аукциона не менее
чем за 7 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аук-
ционе.
Электронный аукцион проводится путем снижения начальной (макси-
мальной) цены контракта, указанной в извещении о проведении такого аук-
циона, в порядке, установленном ст. 68 Федерального закона № 44-ФЗ.
Аукцион в электронной форме проводится путем снижения начальной
(максимальной) цены контракта (цены лота), указанной в извещении о про-
ведении открытого аукциона, на «шаг аукциона».
В п. 10 ст. 68 Федерального закона № 44-ФЗ участник электронного
аукциона, который предложил наиболее низкую цену контракта и заявка на
участие в таком аукционе которого соответствует требованиям, установлен-
ным документацией о нем, признается победителем такого аукциона (есть
исключение, которое содержится в ч. 23 ст. 68 данного Закона). Данный кри-
терий признания победителя аукциона как предложившего наиболее низкую
цену контракта в настоящее время не отвечает современным запросам и тре-
бованиям для обеспечения государственных потребностей.
1
115
В нашей стране проводится модернизация экономики и производятся
инновационные товары. Для лучших результатов аукционов необходимы но-
вые подходы к определению в них победителя.
В главе 1 нашего исследования мы отмечали, что качество товаров
как неотъемлемое их свойство упоминалось уже в середине XVIII века. В
наше время такая характеристика, как качество товара, актуальности не
потеряла. Однако в Федеральном законе № 44-ФЗ главным критерием при
выборе поставщика товаров по-прежнему остается цена. По нашему мне-
нию, законодателю следует обратить внимание и на качество товаров при
выборе поставщиков, так как основными потребителями являются наши
граждане. Разумное сочетание цены и качества – это главный успех при
заключении договора поставки товаров для государственных нужд в
настоящее время (прил. 6).
Необходимо отметить, что невозможно конкретизировать детально
критерий «надлежащее качество», его можно частично заимствовать из кон-
курса. Качество товаров, продукции определено в международных норма-
тивных актах (Всемирной организации торговли – ВТО), федеральных зако-
нах, подзаконных нормативных правовых актах, государственных стандар-
тах, технических регламентах. Для этого есть специалисты по качеству това-
ров, эксперты, товароведы.
Обратимся к зарубежному опыту в сфере определения качества това-
ров, например к Единообразному торговому кодексу (ЕТК) США.
Положения ЕТК США о «гарантиях» разработаны лучше, чем соответ-
ствующие нормы общего права. Гарантиями являются обещания продавца
относительно качества товаров, которые включаются в договор купли-
продажи согласно ст. 2 указанного кодекса. Гарантии могут быть прямо вы-
раженными (express) либо подразумеваемыми (implied)1.
В Федеральном законе № 44-ФЗ данный критерий не должен быть де-
тализирован, так как к качеству продукции постоянно предъявляются новые
1
См.: Бернам У. Правовая система США. 3-й вып. М., 2006. С. 668.
116
требования. Современный мир постоянно меняется, научная и научно-
техническая мысль развивается. Право не всегда успевает за жизнью. Но ос-
новные направления и принципы в этой области должны быть.
В связи со вступлением России в ВТО особое значение приобрело ка-
чество производимой продукции.
Для повышения конкуренции товаропроизводителей введены новые
стандарты по качеству. Есть отдельный Федеральный закон от 27 декабря
2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»1.
В конечном итоге конкурсы, аукционы, запрос предложений, и другие
способы, ведущие к заключению договора (контракта) поставки товаров для
государственных нужд, выявляют тех поставщиков, которые должны пред-
ложить надлежащего качества товары. На практике это не всегда так, ибо
из-за мошеннических схем, преступлений коррупционной направленности,
недостаточного финансирования государственных и муниципальных учре-
ждений и предприятий (например, в сфере общественного питания) о каче-
стве не всегда приходится говорить, так как заказчикам необходимо заку-
пать товары по низкой цене, а это продукция нередко ненадлежащего ка-
чества.
На основании изложенного считаем целесообразным внести измене-
ние в п. 1 ст. 59 Федерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции:
«В целях настоящего Федерального закона под аукционом в электронной
форме (электронным аукционом) на право заключить государственный или
муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых призна-
ется лицо, предложившее надлежащего качества товары и низкую цену гос-
ударственного или муниципального контракта, за исключением случаев,
установленных в пункте 23 статьи 68 настоящего Федерального закона».
1
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ч. 1.
Ст. 5140.
117
На наш взгляд, изменения необходимо внести в ГК РФ в части право-
отношений, которые регулируют заключение аукционов для государствен-
ных и муниципальных нужд.
Исходя из приоритета ГК РФ над федеральными законами, необходимо
ст. 447 ГК РФ дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «При закупках
товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд договоры
заключаются по результатам проведения торгов (закупок) в форме: конкур-
сов (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный
конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, за-
крытый двухэтапный конкурс), аукционов (аукцион в электронной форме,
закрытый аукцион), запросов котировок, запросов предложений, победите-
лем которых признается участник торгов (закупки), предложивший надле-
жащего качества товары и наименьшую цену государственного или муници-
пального контракта, кроме иных случаев, указанных в законе».
Эта необходимость связана с тем, что данная норма восполнит пробел в
правовом регулировании общественных отношений в рассматриваемой сфере
закупок товаров (работы и услуги) для государственных и муниципальных
нужд, в том числе для уголовно-исполнительной системы. Общая норма бу-
дет ориентиром для настоящих и последующих законов и подзаконных норма-
тивных правовых актов.
Считаем, что в настоящее время Гражданский кодекс РФ недостаточно
регулирует общественные отношения в сфере заключения договоров (контрак-
тов) с использованием новых информационно-технических средств, электрон-
ных программ и иных технологий. Внесенное новшество в ст. 447 ГК РФ устра-
нит пробел в основном законе гражданского законодательства.
В ст. 70 Федерального закона № 44-ФЗ содержится порядок заключе-
ния контракта по результатам электронного аукциона. По результатам элек-
тронного аукциона контракт заключается с победителем такого аукциона, а в
случаях, предусмотренных настоящей статьей, с иным участником такого
аукциона, заявка которого на участие в таком аукционе в соответствии со
118
ст. 69 Закона признана соответствующей требованиям, установленным доку-
ментацией о таком аукционе.
В течение пяти дней с даты размещения в единой информационной си-
стеме указанного в ч. 8 ст. 69 Закона протокола заказчик размещает в единой
информационной системе без своей подписи проект контракта, который со-
ставляется путем включения цены контракта, предложенной участником
электронного аукциона, с которым заключается контракт, информации о то-
варе (товарном знаке и (или) конкретных показателях товара), указанной в
заявке на участие в таком аукционе его участника, в проект контракта, при-
лагаемый к документации о таком аукционе.
В течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой инфор-
мационной системе проекта контракта победитель электронного аукциона
размещает в единой информационной системе проект контракта, подписан-
ный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукци-
она, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения ис-
полнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью ука-
занного лица.
В случае если при проведении такого аукциона цена контракта сниже-
на на 25 % и более от начальной (максимальной) цены контракта, победитель
такого аукциона предоставляет обеспечение исполнения контракта в соответ-
ствии с ч. 1 ст. 37 Закона, обеспечение исполнения контракта или информа-
цию, предусмотренные ч. 2 ст. 37 Закона, а также обоснование цены контрак-
та в соответствии с ч. 9 ст. 37 Закона при заключении контракта на поставку
товара, необходимого для нормального жизнеобеспечения (продовольствия,
средств для скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской
помощи, оказываемой в экстренной или неотложной форме, лекарственных
средств, топлива).
Победитель электронного аукциона, с которым заключается контракт, в
случае наличия разногласий по проекту контракта, размещенному в соответ-
ствии с ч. 2 ст. 70 Закона, размещает в единой информационной системе про-
119
токол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица,
имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона. При
этом победитель такого аукциона, с которым заключается контракт, указыва-
ет в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не
соответствующим извещению о проведении такого аукциона, документации
о нем и своей заявке на участие в таком аукционе, с указанием соответству-
ющих положений данных документов.
В течение трех рабочих дней с даты размещения победителем элек-
тронного аукциона в единой информационной системе в соответствии с ч.
4 ст. 70 закона протокола разногласий заказчик рассматривает протокол
разногласий и без своей подписи размещает в единой информационной си-
стеме доработанный проект контракта либо повторно размещает в единой
информационной системе проект контракта с указанием в отдельном до-
кументе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в
протоколе разногласий замечания победителя такого аукциона. При этом
размещение в единой информационной системе заказчиком проекта кон-
тракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полно-
стью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания по-
бедителя такого аукциона допускается при условии, что победитель такого
аукциона разместил в единой информационной системе протокол разно-
гласий в соответствии с ч. 4 ст. 70 Закона не позднее чем в течение трина-
дцати дней с даты размещения в единой информационной системе протоко-
ла, указанного в ч. 8 ст. 69 Закона.
В течение трех рабочих дней с даты размещения заказчиком в единой
информационной системе документов, предусмотренных ч. 5 ст. 70 Закона,
победитель электронного аукциона размещает в единой информационной си-
стеме проект контракта, подписанный усиленной электронной подписью ли-
ца, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона, а
также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения
контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного ли-
120
ца, или предусмотренный ч. 4 ст. 70 закона протокол разногласий.
В течение трех рабочих дней с даты размещения в единой информаци-
онной системе проекта контракта, подписанного усиленной электронной
подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя элек-
тронного аукциона, и предоставления таким победителем обеспечения ис-
полнения контракта заказчик обязан разместить контракт, подписанный уси-
ленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени
заказчика, в единой информационной системе. С момента размещения в еди-
ной информационной системе предусмотренного ч. 7 ст. 70 Закона и подпи-
санного заказчиком контракта он считается заключенным.
Контракт может быть заключен не ранее чем через десять дней с даты
размещения в единой информационной системе протокола подведения ито-
гов электронного аукциона.
Контракт заключается на условиях, указанных в извещении о проведе-
нии электронного аукциона и документации о таком аукционе, по цене,
предложенной его победителем.
Денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на уча-
стие в электронном аукционе, возвращаются победителю такого аукциона в
сроки, установленные ч. 6 ст. 44 Закона.
В случае, предусмотренном ч. 23 ст. 68 Закона, контракт заключается
только после внесения на счет, на котором в соответствии с законодатель-
ством Российской Федерации учитываются операции со средствами, посту-
пающими заказчику, участником электронного аукциона, с которым заклю-
чается контракт, денежных средств в размере предложенной таким участни-
ком цены за право заключения контракта, а также предоставления обеспече-
ния исполнения контракта.
Победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заклю-
чения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей,
он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим
право действовать от имени победителя такого аукциона, или направил прото-
121
кол разногласий, предусмотренный ч. 4 настоящей ст. 70 Закона, по истечении
13 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, ука-
занного в ч. 8 ст. 69 Закона, или не исполнил требования, предусмотренные
ст. 37 Закона (в случае снижения при проведении такого аукциона цены кон-
тракта на 25 % и более от начальной (максимальной) цены контракта).
В случае если победитель электронного аукциона признан уклонив-
шимся от заключения контракта, заказчик вправе обратиться в суд с требова-
нием о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения кон-
тракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкур-
се, и заключить контракт с участником такого аукциона, который предложил
такую же, как и победитель такого аукциона, цену контракта или предложе-
ние о цене контракта которого содержит лучшие условия по цене контракта,
следующие после условий, предложенных победителем такого аукциона. В
случае согласия этого участника заключить контракт этот участник призна-
ется победителем такого аукциона, и проект контракта, прилагаемый к доку-
ментации об аукционе, составляется заказчиком путем включения в проект
контракта условий его исполнения, предложенных этим участником. Проект
контракта должен быть направлен заказчиком этому участнику в срок, не
превышающий 10 дней с даты признания победителя этого аукциона укло-
нившимся от заключения контракта.
Участник электронного аукциона, признанный победителем такого
аукциона в соответствии с ч. 14 ст. 70 Закона, вправе подписать контракт и
передать его заказчику в порядке и в сроки, которые предусмотрены ч. 3
ст. 70 Закона, или отказаться от заключения контракта. Одновременно с под-
писанным экземпляром контракта победитель такого аукциона обязан предо-
ставить обеспечение исполнения контракта, а в случае, предусмотренном ч.
23 ст. 68 Закона, также обязан внести на счет, на котором в соответствии с
законодательством Российской Федерации учитываются операции со сред-
ствами, поступающими заказчику, денежные средства в размере предложен-
ной этим победителем цены за право заключения контракта. Если этот побе-
122
дитель уклонился от заключения контракта, такой аукцион признается несо-
стоявшимся.
Немаловажной можно назвать проблему сговора между поставщиками
(исполнителями, подрядчиками), возникающую в том случае, если они до
начала проведения процедуры аукциона договорились о единой схеме уча-
стия в аукционе. Для решения этой проблемы законодатель более детально
регламентировал в Федеральном законе № 44-ФЗ аукцион в электронной
форме. Для проведения электронного аукциона разработано Постановление
Правительства РФ от 17 марта 2008 г. № 179 «Об утверждении Положения о
пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведе-
ние открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологи-
ческим, программным, лингвистическим, правовым и организационным
средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к систе-
мам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной фор-
ме»1.
По сравнению с очными аукционами, указанными в Федеральном за-
коне № 94-ФЗ, аукционы в электронной форме по Федеральному закону
№ 44-ФЗ позволяют минимизировать различные злоупотребления со стороны
государственных заказчиков и доступны для любых юридических и физиче-
ских лиц. Одно из главных достоинств такого способа размещения государ-
ственного заказа – отсутствие необходимости оформления многочисленных до-
кументов на бумажном носителе. Значительно упрощены требования к участ-
никам размещения заказов. В сравнении с другими процедурами размещения
государственного заказа проведение электронных аукционов осуществляется
в более короткие сроки.
Перечисленные меры позволят осуществить декартелизацию, свести
друг с другом огромное число поставщиков и потребителей, обеспечить высо-
кую ликвидность. Сотни и тысячи аукционов будут идти одновременно.
1
123
В США большое значение придается реализации федеральной про-
граммы электронной торговли, направленной на координацию и мониторинг
участия в ней государственных структур. Желающие участвовать в электронных
торгах на право получения государственного заказа должны зарегистриро-
ваться в Центральном регистраторе контрагентов. Использование возможностей
электронных торгов позволяет экономить организационные и финансовые
ресурсы, направлявшиеся ранее на оповещение и организацию работы кон-
курсных комиссий. Пионерами использования информационных технологий
в сфере закупок продукции и услуг стали крупнейшие американские корпо-
рации. Практика показала значительную эффективность применения подоб-
ных процедур. Почин частного сектора экономики был подхвачен госу-
дарственными структурами власти. В рамках долгосрочной программы ре-
формирования государственного аппарата многие государственные услуги
стали предоставляться с помощью Интернета.
Реализация программы затронула и сферу закупок. Федеральные
структуры власти ежегодно расходуют на закупку товаров и услуг для обес-
печения своей деятельности более 225 млрд долл. Из них 40 млрд долл. идет
на закупку у субъектов среднего и малого бизнеса. По мнению экспертов, за
счет использования электронных торгов можно было бы сократить эти рас-
ходы примерно на 30 %. Поставщиками программного обеспечения и аппа-
ратных комплексов для организации электронных торгов органов власти
США стали крупнейшие компании в сфере информационных технологий:
«Майкрософт» (Microsoft), «Ай-Би-Эм» (IBM) и другие. Интересно отметить,
что электронные закупки используются не только для удовлетворения нужд
государства и муниципалитетов, но и для реализации находящихся в их соб-
ственности товаров. Например, компания «Юникор» (Unicor), входящая в
структуру системы исполнения наказаний США, через сайт в сети Интернет
(www.unicor.com) обеспечивает продажи товаров и услуг, производимых за-
ключенными: офисной мебели, военной формы, защитных очков, услуг по
вводу данных и т. п. Посетители сайта имеют возможность оформить заказ и
124
получить подтверждение его выполнения. За счет использования информа-
ционных технологий «Юникор» сократил стоимость каждой операции в 2 ра-
за и добился годовой экономии в размере 9,62 млн долл. В настоящее время
через систему электронных торгов в США реализуется примерно 5−7 % об-
щего объема государственных закупок1.
В связи с изложенным особую значимость приобретает изучение феде-
рального законодательства США о приобретении товаров, оказании услуг
для нужд государственных заказчиков, в рамках которого, по данным Управ-
ления бюджета США, за период с 2000 по 2010 год расходы, затраченные на
размещение и исполнение государственного заказа, увеличились с 200 млрд
долл. до 500 млрд долл., а за 2011 г. сумма расходов составила 536 млрд долл.2
При этом российское законодательство также вышло на хорошие эко-
номические показатели. На протяжении многих лет в России ежегодно растут
расходы федерального бюджета: в 2007 г. они равнялись 6,5 трлн руб., 2008 –
7 трлн руб., 2009 – 9,8 трлн руб., 2010 – 10,2 трлн руб., в 2011 г. – более 11
трлн руб. Одновременно с увеличением этих расходов в России отмечается
тенденция к увеличению объема средств, осваиваемых путем проведения
государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб., в
2008 –более 4 трлн руб., в 2009 – более 4,5 трлн руб., в 2010 – около 5 трлн
руб., в 2011 г. – около 5,3 трлн руб. За первые пять лет применения Феде-
рального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на по-
ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
1
См.: А как у них? Учиться можно не только на чужих ошибках, но и на чужих
успехах // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2005. № 1. С. 116.
2
См.: Тасалов Ф. А. Отношения по размещению и исполнению государственного
заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на примере Российской
Федерации и Соединенных Штатов Америки) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2013. С. 3–4; Improving the Way the Government Buys. Getting the Best Value for our Taxpay-
ers // Office of Management and Budget. July, 2011. URL: www.whitehouse.gov/.../improving-
the-way-government-buys.pdf (дата обращения : 09.06.2013).
125
муниципальных нужд», то есть за период с 2006 по 2010 год, составила 1
трлн 136 млрд руб. 1
Подводя итог, можно делать следующие выводы.
В Федеральном законе № 44-ФЗ определен порядок подписания прото-
кола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. Необходимо отме-
тить, что данный порядок противоречит ч. 5 ст. 448 ГК РФ: «Лицо, выиграв-
шее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона
или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово-
подписывается без победителя торгов, что ведет к нарушению порядка за-
ключения договора по ГК РФ.
1
См.: Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ как средство
государственного регулирования экономики: правовые вопросы : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2011. С. 1.
126
Согласно ч. 1, 2 ст. 528 ГК РФ проект государственного или муници-
пального контракта разрабатывается государственным или муниципальным
заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), а «сторона, получив-
шая проект государственного или муниципального контракта, подписывает
его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального кон-
тракта другой стороне». Значит, подписываться должен проект контракта, од-
нако на практике возникают трудности с его подписанием.
ний в ГК РФ и Федеральный закон № 44-ФЗ, определяющих порядок, со-
гласно которому поставщик (исполнитель, подрядчик) сможет самостоятель-
но внести изменения (в соответствии с предложением, поданным в заявке) в
проект государственного контракта уже после того, как в единой информа-
ционной системе будет помещен итоговый протокол, и в течение определен-
ного времени передает заказчику подписанный. Заказчик будет обязан в те-
чение установленного срока отправить поставщику (исполнителю, подрядчи-
ку) один экземпляр подписанного двумя сторонами государственного или
муниципального контракта и оригинал итогового протокола.
Несмотря на всю пользу создания реестра недобросовестных постав-
щиков, оно не привело к тому эффекту, которого от него ждали. По нашему
мнению, в указанный реестр необходимо включить подраздел по монито-
рингу перерегистраций физических и юридических лиц (участников госу-
дарственных закупок) с момента их образования (осуществление предпри-
нимательской и иной деятельности), попавших в этот реестр.
Предлагаем ввести ограничительные меры для российских компаний,
зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, дополнив пунктом 10
часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следующего содержания:
127
Сегодня победителем аукциона признается лицо, предложившее
наиболее низкую цену контракта (за исключением определенных законом
случаев). Данный критерий признания победителя аукциона как предложив-
шего наиболее низкую цену в настоящее время не отвечает современным за-
просам и требованиям для обеспечения государственных потребностей.
На основании этого целесообразно внести изменение в п. 1 ст. 59 Фе-
дерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции: «В целях настояще-
го Федерального закона под аукционом в электронной форме (электронным
аукционом) на право заключить государственный или муниципальный кон-
тракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предло-
жившее надлежащего качества товары и низкую цену государственного или
муниципального контракта, за исключением случаев, установленных в пунк-
те 23 статьи 68 настоящего Федерального закона».
Изменения необходимо, на наш взгляд, внести в ГК РФ в части право-
отношений, которые регулируют заключение аукционов для государствен-
ных и муниципальных нужд.
Также, исходя из приоритета ГК РФ над федеральными законами,
необходимо ст. 447 ГК РФ дополнить пунктом 4.1 следующего содержания:
«При закупках товаров для обеспечения государственных и муниципальных
нужд договоры заключаются по результатам проведения торгов (закупок) в
форме: конкурсов (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием,
двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным
участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционов (аукцион в электрон-
ной форме, закрытый аукцион), запросов котировок, запросов предложений,
победителем которых признается участник торгов (закупки), предложивший
128
надлежащего качества товары и наименьшую цену государственного или му-
ниципального контракта, кроме иных случаев, указанных в законе».
129
2.3. Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки
товаров для государственных нужд
Под исполнением обязательств понимается совершение кредитором и

должником действий, направленных на реализацию вытекающих из обяза-
тельств прав и обязанностей1. Суть исполнения обязательств заключается в
совершении обязанным лицом действия2, юридическая мера которого обу-
словлена возложенной на него обязанностью3.
Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом,
удержанием имущества должника, поручительством, страхованием ответ-
ственности, банковской гарантией, задатком и другими способами, преду-
смотренными законом или договором.
Рассматривая правовые средства (меры) исполнения обязательств,
можно выделить те из них, которые обеспечивают: 1) исполнение обязатель-
ства (неустойка и задаток); 2) защиту имущественных интересов кредитора в
случае нарушения обязательства должником (поручительство, банковская
гарантия); 3) исполнение обязательства и защиту интересов кредитора при
неисправности должника (залог, удержание)4.
Некоторые способы обеспечения обязательств (задаток, неустойка, по-
ручительство, залог) были известны еще римскому праву, отличительными
признаками которого всегда считались конкретность и практичность5. Рим-
ское право стало основой для наиболее значимых разделов современных
гражданских кодексов стран Западной Европы и России6.
Российские ученые задолго до революции 1917 г. нередко высказывались
по проблемам обеспечения обязательств. Так, И.А. Покровский рассматривал
1
См.: Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование экономических отношений.
Л., 1986. С. 134.
2
См.: Советское гражданское право : учебник : в 2 т. / под ред. О. А. Красавчикова.
М., 1985. Т. 1. С. 471; Толстой B. C. Исполнение обязательств. М., 1973. С. 12 и др.
3
См.: Гонгало Б. М. Учение об обеспечении обязательств. М., 2002. С. 9.
4
5
См.: Римское частное право / под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. С. 7.
6
См.: Хвостов В. М. Система римского права: учебник. М., 1996. С. 11.
130
проблему обеспечения обязательств, критикуя широко распространенное
воззрение о том, что единственным последствием неисполнения обя-
зательства может быть лишь взыскание убытков1. Он не считал возможным
соглашаться с этим мнением и утверждал, что для вынуждения исполнения
«наиболее идеальным средством было бы такое, которое доставляло бы кре-
дитору именно то, что составляет содержание обязательства, и там, где это
технически возможно... праву нет никаких оснований отказываться от испол-
нения in natura... денежное взыскание... служит лишь косвенным средством
для побуждения должника и суррогатом исполнения для кредитора» 2.
Г.Ф. Шершеневич отмечал, что обязательство дает право требовать, но
не может принуждать к исполнению действия, которое обещано должником:
«Если с этой стороны нет и не может быть никакого обеспечения в том, что
установленное обязательство будет в точности исполнено, то, по крайней
мере, необходимо обеспечить верителю тот имущественный интерес, кото-
рый для него связывается с обязательством»3.
Д.И. Мейер в XIX в. сформулировал основные положения о понятии
обеспечения исполнения обязательств, называя способами обеспечения дого-
воров создаваемые в юридической сфере «искусственные приемы для до-
ставления обязательственному праву той твердости, которой недостает ему
по его существу»4. По мнению ученого, обеспечение выражается в том, что в
случае неисправности должника его обязательство становится шире, начина-
ет все более тяготить его, чем по договору (неустойка), а также распространять
свое действие на других лиц (поручительство), кроме того, на случай неисправ-
ности должника с правом верителя на удовлетворение соединяется право тре-
бовать продажи определенной вещи, принадлежащей должнику (залог), и т. д.5
Д.И. Мейер назвал всего шесть подобных способов, а в отношении четырех
1
См.: Гонгало Б. М. Указ. соч. С. 11.
2
Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2009. С. 242–243.
3
Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.).
М., 1995. С. 290.
4
Мейер Д. И. Указ. соч. С. 179.
5
131
из них (задатка, неустойки, поручительства и залога) отмечал: «…вообще все
то, что по правилам благоразумия может побудить должника к точному ис-
полнению договора, будучи совместным с существующими юридическими
определениями, может служить к его обеспечению»1.
Эту точку зрения поддерживал С.В. Пахман, говоря о том, что обяза-
тельства вследствие своей природы нуждаются в средствах, которые могли
бы гарантировать им их исполнение, ибо «…повсюду ранее или позже изоб-
ретаются те или другие средства, которые направлены против неисправности
по обязательствам и служат или побуждением к исполнению их, или даже
полной гарантией исполнения»2.
В годы существования Советского государства способами обеспечения
обязательств служили неустойка, задаток, залог и поручительство. Граждан-
ский кодекс РСФСР 1964 г. добавил к ним гарантию. То, что других спо-
собов обеспечения обычно не выделялось, было обусловлено тем, что нор-
ма, включенная в ст. 186 ГК РСФСР 1964 г. (перечисление способов обеспе-
чения), выступала в качестве императивной, и лишь изредка можно было в
законе увидеть указания на то, что он (ст. 4 ГК РСФСР) не исключает
иных способов обеспечения обязательств, кроме указанных в ст. 186 ГК
РСФСР. А.Л. Маковский к таким способам (считаем, что вполне справедли-
во)3 относил внесение спорной суммы в депозит третьего лица для обеспе-
чения требований в отношениях советских внешнеторговых и других ор-
ганизаций с их иностранными контрагентами4.
Отдельные авторы расширяют перечень способов обеспечения обяза-
тельств за счет поощрения исполнителя5, но такая позиция не находит широ-
кой поддержки в литературе1.
1
См.: Гонгало Б. М. Указ. соч. С. 11–12.
2
Пахман С. В. Обычное гражданское право в России. Юридические очерки. Т. 1.
СПб., 1877. С. 77–78.
3
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / под ред. С.Н. Братуся,
О. Н. Садикова. М., 1982. С. 229.
4
5
См., напр.: Луць В. В. Заключение и исполнение хозяйственных договоров.
М., 1978. С. 100.
132
Период 80-х – начала 90-х годов ХХ века отмечен тем, что фундамен-
тальные положения правовой науки начинают переосмысливаться, что продол-
жается до сих пор. В настоящее время подтверждается преемственность
права, так как нынешнее состояние юридической науки обусловлено идеями,
сформулированными римскими юристами, русскими и советскими учеными2.
С 1 января 2014 г. вступит силу Федеральный закон № 44-ФЗ
ния государственных и муниципальных нужд». Наше внимание привлекают
закрепленные в нем способы обеспечения исполнения государственных кон-
трактов. Рассмотрим их более конкретно.
Гражданский кодекс РФ в ст. 329 указывает на несколько способов
обеспечения исполнения обязательств: неустойка, залог, удержание имуще-
ства должника, поручительство, банковская гарантия, задаток и иные спосо-
бы, которые предусмотрены законом или договором. С учетом данной статьи
Федеральный закон № 44-ФЗ (ст. 44, 45) устанавливает свой перечень спо-
собов для обеспечения заявок при проведении конкурсов и аукционов: бан-
ковская гарантия, выданные банками, включенными в предусмотренный ста-
тьей 176 Налогового кодекса Российской Федерации перечень банков, отве-
чающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в
целях налогообложения, и внесение денежных на указанный заказчиком счет.
В ст. 96 определено обеспечение исполнения контракта Федеральным
законом № 44-ФЗ «Исполнение контракта может обеспечиваться предостав-
лением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требова-
ниям ст. 45 Федерального закона № 44-ФЗ, или внесением денежных средств
на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодатель-
ством Российской Федерации учитываются операции со средствами, посту-
пающими заказчику. Способ обеспечения исполнения контракта определяет-
1
2
См., напр.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие поло-
жения. М., 1999. С. 383–489; Белов В. А. Поручительство. Опыт теоретической конст-
рукции и обобщения арбитражной практики. М., 1998. С. 9–110.
133
ся участником закупки, с которым заключается контракт, самостоятельно.
Срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия кон-
тракта не менее чем на один месяц».
Неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или
договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в
случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства (п. 1
ст. 330 ГК РФ).
Неустойка – это один из самых распространенных способов обеспече-
ния исполнения обязательств в отношениях между юридическими лицами, а
также между юридическими лицами и гражданами. В области правовых свя-
зей между гражданами неустойка встречается очень редко1.
Понятие неустойки не такое простое, как сначала кажется при изучении
текста закона и отвечающей этой теме юридической литературы2.
Довольно широко распространено мнение о том, что неустойка пред-
ставляет собой одновременно способ обеспечения обязательств и меру
гражданско-правовой ответственности. И все же необходимо отличать не-
устойку как способ обеспечения исполнения обязательства и ее взыскание
как меру ответственности.
Закрепление неустойки в законе либо договоре должно подвигнуть
должника к исполнению своих обязанностей, ибо если будет нарушено обя-
зательство, то произойдет взыскание неустойки, то есть наступит ответ-
ственность. М.И. Брагинский3 совершенно верно указывает: угроза уплаты
имущественных санкций должна служить для организации-должника еще
одним стимулом к исполнению обязанностей по договору4.
Основания возникновения неустойки позволяют выделить ее за-
конную и договорную форму. Традиционно под законной понималась не-
1
2
См.: Там же.
3
См.: Брагинский М. И. Хозяйственный договор: каким ему быть? М., 1990.
С. 149.
4
134
устойка, установленная законом или иным правовым актом, включающим
в себя нормы гражданского права. Но теперь, как указывает М.И. Брагин-
ский1, Гражданский кодекс РФ относит к законной неустойке лишь преду-
смотренную законом 2. Договорной неустойкой именуется только та, кото-
рая прописывается сторонами в договоре и при этом размер ее определяет-
ся сторонами. Позиция некоторых ученых в отношении договорной не-
устойки, в настоящее время применяемой хозяйствующими субъектами,
отрицательная3.
Нужно обратить внимание на то, что граждане и юридические лица
свободны в определении своих прав и обязанностей на основе договора и
любых не противоречащих законодательству условий договора (п. 2 ст. 1 ГК
РФ). Согласно п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора устанавливаются сторо-
нами по своему усмотрению, за исключением некоторых обстоятельств:
усмотрение ограничивается в том случае, если содержание отдельного усло-
вия предписано законом или иными правовыми актами. Договорная неустой-
ка устанавливается по обоюдному согласию сторон, поэтому размер, порядок
исчисления, условия применения и другие факторы также определяются
только по их усмотрению4.
Таким образом, отрицание установленного сторонами договора усло-
вия о неустойке может возникнуть только в порядке применения ст. 333 ГК
РФ. Странно то, что подобные «фантазии» при определении размера в судеб-
ной практике и специальной юридической литературе не находят возраже-
ний5 (в Федеральном законе № 60-ФЗ «О поставках продукции для феде-
1
См.: Брагинский М. И. Обязательства и способы их обеспечения: неустойка, залог,
поручительство, банковская гарантия (комментарий к новому ГК РФ) // Правовые нормы о
предпринимательстве. Вып. 1. М., 1995. С. 43.
2
3
См.: Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому
праву. Тольятти, 1997. С. 43.
4
См., напр.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня
1999 г. № 8275/98.
5
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения.
С. 388; Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.,
1995. С. 333.
135
ральных государственных нужд» в отношении неустойки указывается:
«…поставщик уплачивает покупателю штраф в размере стоимости продук-
ции, определенной в проекте контракта», и тогда неустойка приобретает
штрафной характер)1. В этих случаях имеется в виду защита не частного, а
публичного интереса, но нельзя не учитывать то, что Российская Федерация,
ее субъекты и муниципальные образования в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, имеют равные позиции по сравнению с
иными участниками отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1
ст. 124 ГК РФ)2.
Следовательно, для недопущения спорных ситуаций на практике взыс-
кание неустойки должно применяться по одним правилам. В зависимости от
методов исчисления принято различать неустойки таким образом: 1) соб-
ственно неустойка (неустойка в узком смысле); 2) штраф; 3) пеня.
Федеральный закон № 44-ФЗ устанавливает закрытый перечень спосо-
бов, которые обеспечивают исполнение государственных и муниципальных
контрактов. В отличие от Гражданского кодекса РФ Федеральный закон
№ 44-ФЗ не относит неустойку к способам обеспечения исполнения обяза-
тельств, а рассматривает ее как меру ответственности по государственным и
муниципальным контрактам.
То, что неустойка отнесена российским законодательством и доктри-
ной к способам обеспечения исполнения обязательств, вызывает противоре-
чивые мнения, ибо обязанность должника уплатить неустойку вряд ли может
представлять собой настоящую гарантию для кредитора. В юридической ли-
тературе авторы нередко указывают на то, что она стимулирующим образом
воздействует на должника, но наличие большого количества судебных спо-
ров о взыскании неустойки свидетельствует о том, что этого стимулирующе-
го воздействия с ее стороны не было, так как обязательства не исполнены.
Если следовать логике, то к способам обеспечения надо отнести и проценты,
1
См.: СПС «Консультант-Плюс».
2
136
которые установлены в ст. 395 ГК РФ, ведь они тоже призваны стимулиро-
вать должника1.
Рассматривая данный способ обеспечения, мы видим разные точки
зрения. Одни специалисты считают неустойку малоэффективным способом
стимулирования исполнителя (поставщика), а другие, напротив, высказыва-
ют положительное мнение о ней. К тому же последнее мнение закреплено за-
конодательно: в Федеральном законе № 44-ФЗ устанавливается определен-
ный перечень способов исполнения контракта – для конкурсов и аукционов:
безотзывная банковская гарантия, внесение денежных средств на счет, ука-
занный заказчиком. При заключении государственных и муниципальных
контрактов у единственного поставщика или путем запроса котировок лишь
неустойка может стать реальным способом обеспечения исполнения кон-
тракта, что, конечно, усиливает ее позиции. Считаем необходимым включить
ее в Федеральный закон № 44-ФЗ, в частности в п. 1 ст. 44, а также добавить
к способам размещения заказов без проведения торгов (конкурсов и аукцио-
нов) перечисленные способы обеспечения исполнения контрактов. Эта необ-
ходимость связана с обеспечением права выбора для исполнителя договора и
более высоких гарантий исполнения контракта для заказчика.
Банковская гарантия представляет собой новшество, до принятия ГК
РФ она была неизвестна российскому законодательству как способ обеспече-
ния исполнения гражданских правовых обязательств. Так, в силу банковской
гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (га-
рант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство
уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями
даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бене-
фициаром письменного требования о ее уплате (ст. 368 ГК РФ).
Банковская гарантия представляет собой одностороннее обязательство
(составляется в письменной форме), при наступлении определенных условий
1
См.: Сарбаш С. В. Некоторые проблемы обеспечения исполнения обязательств //
Вестн. Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации. 2007. № 7.
137
гарант обязуется уплатить бенефициару (кредитору) по обеспечиваемому
банковской гарантией обязательству установленную денежную сумму.
Право бенефициара во взаимоотношениях с гарантом реализуется то-
гда, когда предъявляется письменное требование.
Гарантия должна быть выдана на определенный срок, который должен
быть в ней указан (п. 2 ст. 374 ГК РФ). Его установление в размере, меньшем,
чем срок обязательства, которое обеспечивается гарантией, нецелесообразно.
Судебная практика знает случаи, когда срок действия банковской гарантии с
самого начала (при ее выдаче) устанавливался более коротким, чем срок
обеспечиваемого обязательства. Суд полагал, что в этом случае не может
быть выполнена обеспечительная функция банковской гарантии, и признавал
ее недействительной. Если вспомнить правило о независимости банковской
гарантии от основного обязательства, то такой подход с теоретической точки
зрения можно назвать необоснованным. В отдельных случаях обязательство
может быть исполнено досрочно, что в подобных обстоятельствах указывает
на наличие обеспечительной функции банковской гарантии. Нельзя не учиты-
вать, что бенефициар, желая получить обеспечение при возникновении обстоя-
тельств, дающих ему право требовать досрочного исполнения обязательства,
именно в этих целях договаривается о получении банковской гарантии с более
коротким сроком действия, чем срок исполнения по основному обязательству1.
Установленная в законодательстве независимость банковской гарантии
противоречит выбору способов обеспечения исполнения обязательств, кото-
рые носят акцессорный характер, поэтому с теоретической точки зрения она
выглядит как юридическая аномалия. Нередко на практике бенефициар, уже
получив надлежащее исполнение по обязательству, но, желая безоснователь-
но обогатиться, обращается к гаранту с требованием о выплате. Следова-
тельно, требуется защитить гаранта от подобного злоупотребления правом
бенефициаром, вследствие чего суды и ориентированы на то, чтобы в подоб-
ных обстоятельствах отказать в иске бенефициару в соответствии со
1
См.: Сарбаш С. В. Указ. соч. С. 40.
138
ст. 10 ГК РФ, запрещающей злоупотреблять правом в каких-либо формах.
Таким образом, правопорядок приходит к тому же результату, который дает
акцессорность способов обеспечения, хотя для этого применяется иная юри-
дическая техника1.
В планах развития гражданского законодательства предполагается рас-
ширить круг лиц, которые уполномочены выдавать банковскую гарантию, и
трансформировать ее название на «независимую гарантию». Ценность банков-
ской гарантии содержится в том, что кредитная организация представляется
специальным субъектом, что выражается в следующем: размер уставного капи-
тала, обязательных регламентаций, особый порядок создания, управления и
контроля за финансовыми делами, осуществление деятельности в соответствии
с действующей нормативной правовой базой России, а это позволяет считать
данный способ обеспечения обязательств более гарантированным.
Чтобы изменить наименование банковской гарантии на «независимую
гарантию», необходимо ввести отдельную норму в Гражданский кодекс РФ о
различных видах гарантии, дифференцировать их по субъекту, предоставляющему
гарантию, с учетом особого правового положения кредитных организаций.
Альтернативой этому может стать внесение поправки в ст. 5 Закона от 2 де-
кабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» с целью изменения
наименования банковской операции: «выдача независимой гарантии», что не
принимается во внимание Концепцией развития гражданского законодательства.
Верным будет согласиться с предложениями о том, чтобы внести в за-
конодательство изменения, касающиеся определения наиболее важных усло-
вий гарантии, так как это значительно сократило бы практику рассмотрения
арбитражными судами дел по искам о признании банковской гарантии не-
действительной, часто инициируемым кредитными организациями2.
Разработчики Концепции не предложили изменить условия об ответ-
ственности гаранта за неисполнение своих обязательств по требованию бе-
1
См.: Сарбаш С. В. Указ. соч. С. 40.
2
См.: Антропцева И. О. Банковская гарантия как банковская операция и способ
обеспечения исполнения обязательств // Банковское право. 2010. № 1.
139
нефициара. Эта норма – диспозитивная, то есть согласно ч. 2 ст. 377 ГК РФ
ответственность гаранта перед бенефициаром не ограничена суммой, на ко-
торую выдана гарантия, если в гарантии не предусмотрено иное. Обычно
банки не хотят соглашаться на неограниченный размер ответственности по
банковской гарантии. Императивный характер ч. 2 ст. 377 ГК РФ свидетель-
ствует о том, что эта норма выполняет стимулирующую функцию в отноше-
нии надлежащего исполнения обязательств кредитными организациями по бан-
ковской гарантии1.
Важное значение имеет внесение в ст. 369 ГК РФ изменений, касаю-
щихся усиления независимости банковской гарантии как от обеспечиваемого
обязательства, так и от отношений гаранта с принципалом, ибо существую-
щий пробел в законодательстве по порядку предъявления требования бене-
фициаром к принципалу и гаранту приводит к тому, что гарант отказывает в
требовании бенефициару из-за того, что он не представил документы, под-
тверждающие предварительное обращение к принципалу с требованием ис-
полнить основное обязательство. Норма, исключающая это обязательство бе-
нефициара, станет содействовать тому, что гарант будет обязан удовлетво-
рить такое требование2.
Банковская гарантия – это один из распространенных способов обеспе-
чения исполнения обязательств, так как в связи с постоянным ростом кредит-
ных организаций он стал более экономичным, чем другие способы, в сравнении
с договором поручительства для юридических лиц он более удобен.
В ст. 361 ГК РФ указано, что по договору поручительства поручитель
берет на себя обязательство отвечать перед кредитором другого лица за ис-
полнение последним его обязательства полностью или в части. Договор по-
ручительства заключается и на сделки, которые совершатся в будущем.
Проанализируем договор поручительства как правоотношение и как
сделку. Если сравнить конструкцию договора поручительства и конструкцию
сделки, которая совершена под отлагательным условием (ст. 157 ГК РФ), то
1
См.: Антропцева И. О. Указ. соч.
2
См.: Там же.
140
можно заметить их сходство. Когда должник исполнит свои обязанности по
основному обязательству надлежащим образом, то у поручителя и кредитора
не возникает прав и обязанностей, но если же он основное обязательство не
исполняет либо исполняет ненадлежащим образом, то у кредитора возникает
право требовать от поручителя уплаты денег. Тем не менее договор поручи-
тельства только подобен условной сделке, которая считается совершенной
при том условии, если стороны поставят возникновение или прекращение
прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, в отношении которого
неизвестно, наступит оно или нет (ст. 157 ГК РФ). Суть отношений поручи-
теля и кредитора (а значит, и закон) обусловливает возникновение прав и
обязанностей неисправностью должника1.
Соглашение – это двух- или многосторонние гражданско-правовые
сделки, поэтому к договорам поручительства применяются правила о сдел-
ках, если иное не предусмотрено в гражданском законодательстве.
Договор поручительства как правоотношение представляет собой одно-
стороннее обязательство. Это выражается в том, что на стороне кредитора – пра-
во требования к поручителю исполнить обязательство за должника. На пору-
чителе лежит обязанность нести ответственность за должника, если послед-
ний уклоняется от своих обязательств. В свою очередь, поручитель имеет
право требовать с должника компенсацию за исполнение им обязательства.
По основанию возникновения выделяют два вида поручительства:
а) законное (возникшее в силу закона);
б) договорное поручительство (возникшее в силу договора).
Гражданский кодекс РФ содержит случай возникновения поручитель-
ства в силу закона: по договору поставки товаров для государственных нужд
при оплате товаров покупателем государственный заказчик признается пору-
чителем по этому обязательству покупателя (ст. 532 ГК РФ), но этот случай
можно назвать исключением, которое подтверждает общее правило о дого-
ворной природе отношений поручительства.
1
141
Можно выделить несколько разновидностей поручительства в зависи-
мости от объема требований, который может предъявить обеспечивающая
сторона, исполнившая свои обязательства перед обеспеченной стороной. По-
ручительство может быть полнорегрессным, увеличенно-регрессным, огра-
ниченно-регрессным, безрегрессным.
Безрегрессное поручительство подразумевает, что поручитель, если да-
же он надлежащим образом выполнил обязательства перед обеспеченной
стороной, не имеет права предъявлять какие-либо требования к должнику по
обеспеченному обязательству. К подобным поручительствам можно отнести,
например, законное поручительство государственного заказчика (ст. 532
ГК РФ).
В.В. Витрянский отмечает: у государственного заказчика нет права ре-
гресса к должнику, ибо он не выполнил основного обязательства из-за от-
сутствия финансирования из бюджетных источников, не обеспеченного гос-
ударственным заказчиком1. К такому выводу можно прийти, анализируя ст.
526 ГК РФ, согласно которой обязанность по обеспечению оплаты товаров,
закупаемых для государственных нужд, возложена на государственного заказчи-
ка, и п. 3 ст. 365 ГК РФ, указывающего на возможность неприменения правил
ст. 365 ГК РФ, если это следует из отношений между должником и обеспечи-
вающей стороной2.
Поручитель, исполнивший свое обязательство, то есть понесший ответ-
ственность за должника, нарушившего обязательство, наделяется правом об-
ратного требования к должнику. В этом случае к поручителю переходят пра-
ва кредитора по основному обязательству, а также права кредитора как зало-
годержателя (в том числе в отношении третьего лица, выступающего в роли
залогодателя). Объем прав кредитора, которые переходят к поручителю,
определяется размером удовлетворенных последним требований кредитора.
1
См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения.
С. 470.
См.: Латынцев А. В. Обеспечение исполнения договорных обязательств. М.,
2
2002. С. 238–239.
142
Подтвердить изложенное может пример поручительства в соответствии
с п. 3 ст. 365 ГК РФ, а согласно ч. 2 ст. 532 ГК РФ при оплате покупателем
товаров по договору поставки товаров для государственных нужд государ-
ственный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупа-
теля (ст. 361–367 ГК РФ).
Важнейшим признаком отношений, которые возникают при поставке
товаров для государственных нужд на основе государственных контрактов, а
также заключаемых в соответствии с ними договоров поставки товаров для
государственных нужд, можно назвать удовлетворение потребностей Рос-
сийской Федерации или ее субъектов за счет средств бюджетов и внебюд-
жетных источников финансирования. Обеспечить оплату товаров – это обя-
занность государственного заказчика (ст. 526 ГК РФ), но если покупатель по
договору поставки для государственных нужд не смог оплатить полученные
товары из-за того, что госзаказчик осуществил финансирование его из бюд-
жетных источников, госзаказчик как поручитель после удовлетворения тре-
бований кредитора (поставщика) обращается с иском к должнику по основ-
ному обязательству (покупателю), требуя одновременно с уплаченной креди-
тору суммой взыскать с него проценты и убытки. Ясно, что в подобной ситу-
ации невозможно применять правила о правах поручителя, исполнившего
обязательство (п. 1 ст. 365 ГК РФ), недопустимо. Обосновать отказ в удовле-
творении подобных требований поручителя может только норма, содержа-
щаяся в п. 3 ст. 365 ГК РФ, о неприменении в таком случае правил о правах
поручителя, вследствие того что из отношений поручителя и должника выте-
кает иное.
В науке гражданского права говорят об ответственности поручителя
перед кредитором в случаях, предусмотренных законом и договором. Ста-
тья 363 ГК РФ «Ответственность поручителя» включает в себя следующие
нормы: при неисполнении или ненадлежащем исполнении должником
обеспеченного поручительством обязательства поручитель и должник от-
вечают перед кредитором солидарно, если законом или договором поручи-
тельства не предусмотрена субсидиарная ответственность поручителя (п. 1);
143
поручитель отвечает перед кредитором в том же объеме, как и должник,
включая уплату процентов, возмещение судебных издержек по взысканию
долга и других убытков кредитора, вызванных неисполнением или ненад-
лежащим исполнением обязательства должником, если иное не предусмот-
рено договором поручительства (п. 2); лица, совместно давшие поручи-
тельство, отвечают перед кредитором солидарно, если иное не предусмот-
рено договором поручительства.
Поручительство имеет возместительный механизм с упрощенным по-
иском источника возмещения. Достигается упрощение посредством введения
в обязательство дополнительного источника возмещения (имущества пору-
чителя). Оставшиеся элементы восстановительного процесса (порядок ис-
числения убытков и осуществление возместительного действия) сохраняются
в неизменном (неупрощенном) виде. Это позволяет приблизить поручитель-
ство (по механизму воздействия) к наиболее естественному обеспечительно-
му средству – обычному возмещению убытков, где наиболее полно сбалан-
сированы защитные возможности обоих субъектов правоотношения. Указан-
ный способ требует минимальных предварительных (неэкономических обес-
печительных) действий сторон, которые состоят лишь в поиске поручителя,
но не в выведении его имущества из оборота1.
В ст. 932 ГК РФ определено страхование ответственности по договору:
– страхование риска ответственности за нарушение договора допуска-
ется в случаях, предусмотренных законом.
– по договору страхования риска ответственности за нарушение дого-
вора может быть застрахован только риск ответственности самого страхова-
теля. Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ни-
чтожен;
– риск ответственности за нарушение договора считается застрахован-
ным в пользу стороны, перед которой по условиям этого договора страхова-
тель должен нести соответствующую ответственность, – выгодоприобретате-
1
См.: Пустомолотов И. И. Средства обеспечения обязательств как формы граждан-
ско-правовой ответственности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2002. С. 21.
144
ля, даже если договор страхования заключен в пользу другого лица либо в
нем не сказано, в чью пользу он заключен.
В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об
организации страхового дела в Российской Федерации» страховщики – это
юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской
Федерации для осуществления страхования, перестрахования, взаимного стра-
хования и получившие лицензии в установленном Законом порядке.
С 3 августа 2010 г. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ
«О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» страхование от-
ветственности как вид обеспечения контракта было исключено из Федераль-
ного закона № 94-ФЗ и однозначно установлено, что для обеспечения испол-
нения контракта предоставляется в том числе безотзывная банковская гаран-
тия, выданная банком или иной кредитной организацией. В Федеральном за-
коне № 44-ФЗ также нет такого вида обеспечения контракта, как страхование
ответственности.
Причины исключения страхования ответственности по контрактам вы-
ступили разные. Так в рассматриваемой сфере не были определены общие
правила игры, ни на законодательном уровне, ни на уровне саморегулируе-
мых организаций, что оставило широкое поле для различных злоупотребле-
ний. Добросовестные игроки были вытеснены с данного рынка, страхование
как вид обеспечения обязательств по госконтрактам было дискредитировано.
По нашему мнению, существует 2 варианта реанимирования рынка
страхования ответственности по госконтрактам. Первый – введение страхо-
вания ответственности по госконтрактам с четкой детализацией параметров
договора страхования, предусматривающих отказ в выплате при условии
мошеннических действий со стороны страхователя.
Второй вариант – введение нового вида – страхования поручительств
по аналогии с западными Surety Bond (страхование бондов – англ.). Основ-
ными достоинствами этого инструмента можно назвать следующие: защиту
145
от всех рисков, наличие у страхователя стимулов для выполнения обяза-
тельств и наличие западных перестраховочных емкостей по перестрахованию
договоров страхования поручительств, по которым покрываются риски неис-
полнения страхователем своих обязательств по основным договорам.
Страхование торговых кредитов в основном распространено в сфере
производства и распространения потребительских товаров либо инвестиций в
основные средства. В сфере строительства, торговли или же, например, инве-
стиционных проектах с участием государства традиционно применяются
договоры поручительства (Surety bonds), которые представляют собой до-
говор, в соответствии с которым страховщик предоставляет бенефициарию
гарантию, что третья сторона – принципал – выполнит свои контрактные
обязательства, обязательства перед органами исполнительной власти и
надзорными органами.
Поручительства, выпускаемые страховыми компаниями, хотя и подле-
жат регулированию теми же нормами и законами, что и другие виды страхо-
вания, имеют ряд особенностей. В первую очередь к таким особенностям от-
носится трехсторонняя структура договора поручительства. Другие виды
страховых полисов предоставляют защиту держателю полиса. Surety Вonds,
напротив, приобретаются принципалом, но при этом защищают имуществен-
ные интересы бенефициария.
Другая отличительная черта поручительств заключается в том, что
обычно они не имеют четкого периода действия. Если проект откладывается,
страховщик, выпустивший поручительство, остается на риске до его завер-
шения. Даже отказ принципала платить премию не освобождает страховщика
от обязательств перед бенефициаром.
В международной практике распространены два типа поручительств,
выдающихся страховыми компаниями.
Contract Surety Bonds (около 2/3 мирового рынка поручительств) гаран-
тируют надлежащее исполнение контрактных обязательств, особенно в обла-
сти государственного и частного строительства, подразделяются на виды:
146
Bid Bond – гарантирует вхождение подрядчика в договор по цене
оферты;
Performance Bond – защищает заказчика от финансовых потерь, связан-
ных с невыполнением подрядчиком своих обязательств по контракту;
Advanced Payment Bond – гарантирует возврат подрядчиком заказчику
различных авансовых платежей;
Labor and Material Payment Bond – гарантирует осуществление вы-
плат подрядчика персоналу, субподрядчикам и поставщикам; Maintenance
Bond – защита от дефектов материалов и/или ненадлежащего исполнения
работ;
Non-contract (Commercial) Surety Bonds – гарантируют исполнение обя-
зательств перед различного рода надзорными и регулирующими органами и,
в свою очередь, подразделяются:
на Customs Bond – своего рода таможенная закладная, гарантирующая
полномочным органам страны покупателя оплату импортером всех необхо-
димых пошлин;
Tax Bond – предоставляет защиту от рисков, связанных с возможной
несвоевременной или ненадлежащей оплатой различного рода налогов и сбо-
ров;
License and Permit Bond – защищает от рисков, связанных с несанкцио-
нированным использованием различного рода лицензий и разрешений;
Court Bond – защищает от рисков, возникающих в связи с различными
обязательствами, наложенными на компанию в судебном порядке.
Ставка страховой премии по договорам поручительств, выдаваемым
страховыми компаниями, обычно составляет от 0,5 до 2 % годовых от стра-
ховой суммы для поручительств вида Contract Bonds в зависимости от фи-
нансового положения подрядчика, характера инвестиционного проекта, его
масштаба и так далее. Что касается Commercial Bonds, то в данном случае
ставка колеблется в районе 1 % годовых и зависит от еще большего количе-
ства факторов.
147
Конкуренцию гарантиям, выдаваемым страховыми компаниями, тра-
диционно составляют банковские гарантии. В этом отношении интерес пред-
ставляет американский рынок, где поручительства страховых компаний по-
крывают 100 % цены контракта, банковские гарантии же обеспечивают
обычно только около 25 % и не распространяются на требования субподряд-
чиков и вендоров (юридическое или физическое лицо, носитель торговой
марки). Кроме того, в США банки при выдаче гарантий обязаны использо-
вать рекомендуемую государственными органами ставку, в большинстве
остальных стран банки не стеснены подобными обязательствами и активно
конкурируют со страховыми компаниями на рынке поручительств.
Самый развитый рынок страховых гарантий – в США, на долю которо-
го приходится больше половины всей собираемой премии. Лидерство амери-
канского рынка связано прежде всего с длительной целенаправленной поли-
тикой государства, которая, с одной стороны, обязывает применение Surety
bonds в одних сферах, а с другой – финансово стимулирует использование
этого инструмента в иных сферах.
Процесс регулирования рынка страховых гарантий в США в значи-
тельной мере отличается от подобных процессов в остальном мире. Важно,
что данный инструмент используется в основном для обслуживания отноше-
ний между частным сектором и государством.
В США существует ряд нормативных документов на уровне штатов и
на федеральном уровне, которые требуют от государственных образований
осуществлять закупки товаров и услуг только при наличии страховых пору-
чительств. На федеральном уровне наиболее важный закон, требующий ис-
пользовать страховые поручительства, – Закон Миллера (The Miller Act)1.
В Европе наиболее развитый рынок страховых гарантий – в Италии
(7–8 % мирового сбора премии), где традиционно большое значение имеет
регулирующая функция государства. В остальных странах Европы страховые
1
См.: Береснева О. Особенности регулирования рынка страховых гарантий в США
[Электронный ресурс]. URL : http//www.ininfo.ru.
148
гарантии развиты в меньшей степени, больший спрос имеют банковские га-
рантии.
В Испании, Франции и Германии банки контролируют около 80 % рынка
гарантий и поручительств. Цены на банковские гарантии и бонды в этих странах
во многом коррелированы, так как, по сути, эти два инструмента являются суб-
ститутами (то есть товарами, способными заменять друг друга благодаря выпол-
нению аналогичных функций, или удовлетворению схожих потребностей).
В России рынка страховых гарантий (или страховых поручительств)
фактически не существует, несмотря на потенциально огромный спрос на
данный продукт, в первую очередь со стороны строительного сектора и по-
ставщиков товаров. Не секрет, что для поддержания темпов роста и улучше-
ния качества развития российской экономики жизненно необходимы огром-
ные государственные и частные инвестиции в инфраструктуру страны. Стра-
ховые гарантии могли бы стать эффективным инструментом управления зна-
чительными рисками, неизбежно возникающими при осуществлении госу-
дарственных закупок.
Мы понимаем, что для российского законодательства не характерны
страховые гарантии, так как аналогом обеспечения исполнения контракта в
континентальной правовой системе является банковская гарантия. В связи с
этим необходимо вернуть страхование ответственности по контрактам. Дан-
ный способ обеспечения исполнения обязательств был несправедливо ис-
ключен из Федерального закона № 94-ФЗ, а также не включен в Федераль-
ный закон № 44-ФЗ.
В научном сообществе ведется дискуссия по поводу страхования от-
ветственности по контрактам. Отдельные ученые утверждают: хотя страхо-
вание не способно играть роль гарантий интересов кредитора, однако и спо-
собом обеспечения обязательства не является1. Другие исследователи видят
1
См.: Гражданско-правовое регулирование банковской деятельности: учеб. посо-
бие / под ред. Е. А. Суханова. М., 1994. С. 178; Травкин А. А., Арефьева Н. Н., Караба-
нова К. И. Способы обеспечения исполнения кредитных обязательств : учеб. пособие.
Волгоград, 2000. С.4.
149
сходство в задачах страхования и отдельных способах обеспечения исполне-
ния обязательств и приходят к выводу: в соответствии со своей договорной
природой поручительство следует квалифицировать в качестве подвида стра-
хования, а имнно страхования от нарушения обязательств1.
Стоит обратить внимание на мнение С.Е. Жука: «…в целом «страхова-
ние» является более широким понятием, нежели понятие «способ обеспече-
ния исполнения обязательств». При этом страхование выполняет гарантиро-
ванную функцию, и в случае страхования риска ответственности за наруше-
ние договора (договорной ответственности) напрямую призвано обеспечить
имущественные интересы кредитора в обязательстве. Следовательно, страхо-
вание ответственности по государственному контракту относится к способам
обеспечения обязательств»2.
На наш взгляд, следует внести изменения в Федеральный закон № 44-
ФЗ, добавив способ обеспечения исполнения обязательств – страхование от-
ветственности по контракту.
ей или страхование ответственности по контракту. Выбор способа обеспече-
ния заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе осуществляется
1
См.: Жук С. Е. Гражданско-правовое регулирование способов обеспечения ис-
полнения государственного контракта : дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 97.
2
Там же. С. 100.
150
Необходимо рассмотреть механизм использования залога денежных
средств как средства обеспечения исполнения договора (контракта). Денеж-
ные средства, вносимые в качестве обеспечения исполнения контракта,
должны быть перечислены в установленном размере, на счет, указанный за-
казчиком.
Факт внесения подтверждается платежным поручением с отметкой бан-
ка об оплате, оригинальной выпиской банка в случае, если перевод денеж-
ных средств осуществлялся при помощи системы «банк – клиент». При не-
исполнении или ненадлежащем исполнении поставщиком обязательств,
предусмотренных контрактом, заказчик при возврате обеспечения ис-
полнения обязательств по контракту удерживает соответствующую сумму.
Денежные средства возвращаются поставщику при условии надлежащего
исполнения им всех обязательств по контракту в течение 30 дней или иного
срока, установленного в проекте контракта со дня получения заказчиком со-
ответствующего письменного требования исполнителя. Денежные средства
возвращаются на банковский счет, указанный исполнителем в этом письмен-
ном требовании.
В случае если обеспечение исполнения контракта предоставляется в
форме вклада (депозита), договор банковского вклада должен соответствовать
требованиям, установленным ГК РФ и иным законодательством Российской
Федерации.
В договоре банковского вклада должна быть указана полная сумма обес-
печения исполнения контракта. Данный договор также должен содержать от-
сылку к соответствующему контракту в виде указания на его стороны, предмет
и, по возможности, на протокол как основание заключения контракта.
151
Срок действия договора банковского вклада должен устанавливаться с
учетом срока действия контракта, а также установленного гарантийного сро-
ка (при необходимости). Обязательным приложением к указанному договору
будет заверенная копия генеральной лицензии выдавшего его банка.
В случае если обеспечение исполнения контракта предоставляется в
виде залога денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), по-
ставщик заключает с заказчиком договор залога имущественных прав. В этом
договоре должно быть указано, что его предметом является обеспечение обя-
зательств по залогу денежных средств или по договору банковского вклада.
Кроме того, в данном договоре должно быть предусмотрено без-
условное право заказчика на истребование суммы обеспечения полностью
или частично в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения по-
ставщиком своих обязательств по контракту в предусмотренные сроки или
расторжения контракта и отказа его вернуть полученную сумму аванса. В та-
ком случае заказчик при возврате обеспечения удерживает соответствующую
денежную сумму по предоставленному обеспечению исполнения обяза-
тельств. При этом должно быть предусмотрено, что для истребования суммы
обеспечения заказчик направляет поставщику только письменное требование
и документы, подтверждающие выплату поставщику (подрядчику, исполните-
лю) аванса.
Срок действия договора залога имущественных прав должен устанав-
ливаться с учетом срока действия контракта, а также, при необходимости, с
учетом установленного гарантийного срока.
Сторонники «обязательственной» позиции возводят в абсолют договор-
ный элемент залога и видят в нем сущность этого средства. Залог для них
есть договор залога. Вследствие этого он обязательно приобретает только
профилактическую направленность (воздействует угрозой лишения, а не
возмещением) и поэтому лишается истинной обеспечительной сущности. У
сторонников «вещного» взгляда на залог определяющее значение имеет дру-
гая его часть – абсолютный характер правового режима заложенной вещи.
152
Они считают, что непосредственно особый режим имущества обусловливает
сущность этого средства. Мы считаем, что вещно-правовой элемент тоже не
выражает сущности залога как средства права. Особый правовой режим за-
ложенной вещи имеет только служебное значение, подчиняясь более важной
цели всего средства – восстановлению имущественного состояния кредитора
в случае нарушения обязательства.
Таким образом, не могут быть признаны способами обеспечения обяза-
тельств обеспечительные меры, использование которых не предполагает нали-
чия дополнительных (акцессорных) обязательств (зачет взаимных требований,
аккредитивная форма расчетов, возложение риска случайной гибели или слу-
чайного повреждения имущества на контрагента, возможность требовать при-
знания сделки действительной при нарушении требований о ее нотариальной
форме и др.). Другая точка зрения не соответствует законодательству (пп. 2, 3
ст. 329 ГК РФ) и общепризнанным положениям гражданского права как науки.
На наш взгляд, неправильно, что не всегда учитывается достаточно
справедливое утверждение А.Л. Маковского о том, что нужно отличать спо-
собы обеспечения обязательств «от предусмотренных законом или договором
условий исполнения обязательства, многие из которых – о зачете взаимных тре-
бований, об аккредитивной форме расчетов, о переводе покупателя по договору
поставки на предварительную оплату продукции и товаров и др. – имеют ярко
выраженный обеспечительный характер. Сходство некоторых этих условий с
обеспечением обязательств усиливается тем, что они могут применяться как
следствие неисправного в прошлом поведения должника... Но в отличие от
мер обеспечения обязательств, которые не определяют порядок его исполне-
ния и реализуются лишь в случае нарушения обязательства, эти условия
имеют целью предотвратить нарушение обязательства именно путем уста-
новления особого порядка его исполнения и применяются только на стадии
исполнения обязательства»1.
1
Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / под ред. С. Н. Братуся, О. Н. Са-
дикова. С. 229.
153
Рассмотрим пример: установление в договоре поставки условия о
предварительной оплате товара не приводит к возникновению дополнитель-
ного обязательства между поставщиком и покупателем, и поэтому поку-
патель должен оплатить товар. Если это произойдет, то будут гарантированы
интересы поставщика. Значит, это обеспечительная мера, но если речь идет
только о порядке исполнения существующей по договору обязанности, то ак-
цессорного обязательства не возникает.
Проанализировав основные способы обеспечения исполнения договора
поставки товаров для государственных нужд, мы пришли к следующим выво-
дам. При заключении государственных и муниципальных контрактов у един-
ственного поставщика или путем запроса котировок только неустойка будет
единственным способом обеспечения исполнения контракта, что, конечно,
усиливает позиции неустойки. Считаем необходимым включить ее в Феде-
ральный закон № 44-ФЗ, в частности в п. 1 ст. 44, а также добавить к спосо-
бам размещения заказов без проведения торгов (конкурсов и аукционов) пе-
речисленные способы обеспечения исполнения контрактов. Эта необходи-
мость связана с обеспечением права выбора для исполнителя договора и бо-
лее высоких гарантий исполнения контракта.
Банковская гарантия представляет собой самый распространенный вид
обеспечения исполнения обязательств прежде всего из-за роста числа кре-
дитных организаций, которые предоставляют на рынке подобную банков-
скую услугу, а также из-за того, что она экономически выгодна.
Считаем необходимым внести изменения в Федеральный закон № 44-
ФЗ, добавив способ обеспечения исполнения обязательств – страхование от-
ветственности по контракту.
154
155
Глава 3. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД С УЧАСТИЕМ
УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
В организации хозяйственной деятельности учреждений и органов

ФСИН России вопросы размещения заказов на поставки товаров,
выполнения работ, оказания услуг для нужд УИС и заключения на основе
контракта договора поставки товаров государственных нужд имеют
первостепенное значение.
Установленный Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
порядок закупки товаров призван быть одним из главных источников
повышения эффективности бюджетных расходов.
Согласно поступившей во ФСИН России статистической отчетности
учреждениями и органами ФСИН России за 2006–2014 гг. проведено боль-
шое число торгов, применено много других способов размещения заказов, в
результате чего заключены государственные контракты на значительные
суммы (прил. 2).
Из года в год эти стоимостные показатели, как и контроль за деятельно-
стью ФСИН России со стороны соответствующих уполномоченных органов,
растут. Этим обусловлено то внимание, которое уделяет ФСИН России вопросам
размещения заказов на всех уровнях уголовно-исполнительной системы.
Однако, несмотря на требования законодательства и принимаемые
ФСИН России меры, рядом территориальных органов УИС допускаются гру-
бые нарушения в вопросах размещения заказов на поставку материальных
ресурсов, в том числе касающихся информационного обеспечения, разработ-
ки и утверждения конкурсной документации, установления начальной цены
контракта, оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах.
Следует уделить внимание проблеме недопустимости неоправданной
практики авансовых платежей, которая ставит государственного заказчика в
дополнительную зависимость от поставщика и приводит к нерациональному
расходу бюджетных средств.
156
В целях соблюдения законодательства ФСИН России организована ра-
бота по проведению предварительной экспертизы конкурсной и аукционной
документации и методического обеспечения деятельности территориальных
органов, за счет чего в 2012 г. удалось значительно сократить количество
грубых нарушений на местах и расходы бюджетных средств в результате
снижения начальных (максимальных) цен контрактов.
Тем не менее некоторые территориальные органы УИС игнорируют
разработанные управлением ресурсного обеспечения ФСИН России методи-
ческие материалы, что привело к грубейшим нарушениям законодательства о
закупках, выявленным при проведении первичной экспертизы документации.
По результатам плановых проверок региональными отделениями упол-
номоченных органов были отменены процедуры размещения заказов в отно-
шении 28 торгов, и в ряде случаев возбуждены дела об административной
ответственности по ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях в отношении членов единых комиссий.
Отдельные территориальные органы УИС при подготовке аукционной
документации неудовлетворительно проводят маркетинговые исследования,
не учитывают сложившийся рынок цен у производителей близлежащих субъ-
ектов Российской Федерации, производственный потенциал УИС, необосно-
ванно завышают начальные цены контрактов.
Необходимо четко понимать, что процедура размещения заказа не яв-
ляется конечной целью для госзаказчика. Для получения материальных ре-
сурсов и средств необходимо составить госконтракт так, чтобы в полном
объеме использовать защитные механизмы от несвоевременного и некаче-
ственного выполнения поставщиками своих обязательств и обеспечить конт-
роль за его исполнением.
Для эффективного использования бюджетных средств надо четко про-
писывать в государственных контрактах обязанности поставщика и исполни-
теля, защищая тем самым государственного заказчика от поставки некачест-
венной продукции, работы, услуги либо нарушения сроков поставки.
157
При проведении закупок непосредственно учреждениями УИС, в том
числе методом котировок, отмечены случаи неудовлетворительной работы
служб маркетинга на местах по осуществлению мониторинга региональных
цен на продовольственные товары. В результате происходит необоснованное
завышение начальных цен контрактов, увеличение стоимости питания спец-
контингента и соответственно перерасход бюджетных средств.
Критика отдельных руководителей за слабую организацию работы по
экономии бюджетных средств (указание ФСИН России от 14 мая 2008 г.
№ 10/1-1512) действенных результатов не принесла.
Со стороны производственных служб проводится политика срочного
увеличения отпускных цен на предметы вещевого имущества в связи со сло-
жившейся убыточностью их производства учреждениями УИС по действую-
щим ценам. Однако анализ заключаемых госконтрактов на поставку веще-
вого имущества показывает обратное. Поставка специализированными
швейными учреждениями вещевого имущества для других территориальных
органов в результате конкурентной борьбы за потребителей производится по
ценам ниже утвержденных ФСИН России. Как уже отмечалось, продукция, вы-
пускаемая в рамках гособоронзаказа, к которой относятся все предметы фор-
менного обмундирования для сотрудников УИС, в соответствии с приказом
ФСИН России от 30 июня 2006 г. № 629 должна быть утверждена во ФСИН
России.
Следует обратить внимание на заключение государственных контрак-
тов на поставку вещевого имущества для нужд уголовно-исполнительной си-
стемы. Указанием ФСИН России от 2 февраля 2013 г. до территориальных
органов и образовательных учреждений ФСИН России доведен план-задание
по номенклатуре и объемам закупаемого форменного обмундирования для
сотрудников УИС в 2013 г. с предписанием срочного размещения заказов.
В 2012 г. ФСИН России также указывала на необходимость своевре-
менного заключения госконтрактов на поставку вещевого имущества, од-
нако руководители ряда территориальных органов УИС должных выводов
158
не сделали. Например, по итогам I квартала 2013 г. отмечен низкий про-
цент заключения государственных контрактов на поставку предметов
формы одежды для личного состава (от 9 до 20 %), входящего в номенкла-
туру гособоронзаказа.
Позднее заключение контрактов приводит, как правило, к не-
своевременному обеспечению вещевым имуществом сотрудников и осуж-
денных, что впоследствии находит свое отражение в материалах проверок
Генпрокуратуры России и создает повод для обращения осужденных в раз-
личные инстанции.
В условиях постэкономического кризиса, сокращения бюджетного фи-
нансирования для максимальной экономии денежных средств и решения за-
дачи трудовой адаптации осужденных необходимо организовать строгий
контроль за размещением заказов на производство продукции для внутриси-
стемных нужд только среди учреждений и предприятий УИС, что стало воз-
можным благодаря принятию Постановления Правительства Российской Фе-
дерации от 17 июля 2014 г. № 649.
Все денежные средства, получаемые за счет бюджетного финан-
сирования, должны максимально реализовываться и соответственно оста-
ваться в системе. Это должно стать одним из приоритетных направлений де-
ятельности в организаторской роли руководителей всех территориальных ор-
ганов и учреждений УИС.
Однако иногда отдельные руководители учреждений дискредитируют
саму идею взятого курса на самообеспечение. Так, учреждение УЗ-62/14
УФСИН России по Нижегородской области, выступая исполнителем госу-
дарственного заказа на производство вакуумных машин, фактически не явля-
лось производителем. Денежные средства ИК-14 расходовались на закупку
готового автотранспорта у фирм-посредников, при этом договоры поставки
заключались с ООО «Торгово-промышленная компания» (г. Саратов), а по-
ставки осуществлялись другими организациями.
159
Как показала проверка, приобретаемая продукция оплачивалась ИК-14
по ценам, значительно превышающим цены организаций, торгующих в роз-
ничной сети. Например, стоимость машинокомплектов, приобретенных у
ООО «Торгово-промышленная компания» в 2013 г., для производства авто-
мобилей с изотермическим фургоном составляла 488,8 тыс. рублей, а УЗ-
62/14 продавало готовый автомобиль ИК-14 по цене 707 тыс. рублей. При
этом стоимость аналогичной готовой автомашины у сторонней организации
составляла от 405,2 до 446 тыс. рублей.
Аналогичные нарушения выявлены в ГУФСИН России по Волго-
градской области. Под видом собственного производства осуществлялась
фактическая скупка взрослого поголовья свиней без организации торгов с
последующей реализацией мяса на питание как собственной продукции. Те
же нарушения отмечались в период заготовки картофеля и овощей, вместо
выращивания картофеля производилась его закупка у сторонних организаций
по цене, превышающей рекомендованную ФСИН России почти в 3 раза, в ре-
зультате чего государству был нанесен многомиллионный ущерб.
Несмотря на преимущества, предоставленные законом учреждениям и
предприятиям УИС в части размещения заказов в подведомственных подраз-
делениях как у единственного поставщика, ГУФСИН, УФСИН России по
республикам Башкортостан, Дагестан, Карелия и Татарстан, Хабаровскому
и Приморскому краям, Амурской, Курганской, Свердловской областям
планировали закупку овощей, производимых сельхозподразделениями
УИС, на сумму свыше 75 млн рублей у сторонних поставщиков. При нали-
чии подобных фактов к руководителям принимаются и будут приниматься
серьезные меры1.
Эффективное выполнение учреждениями ФСИН России своих функ-
ций прежде всего зависит от полнообъемного материального и финансового
1
См.: Царьков О. Г. Доклад начальника управления ресурсного обеспечения ФСИН
России на Межрегиональном совещании начальников территориальных органов ФСИН
России, заместителей начальников территориальных органов ФСИН России по тылу, по
производству, главных экономистов и заместителей начальников образовательных
учреждений по тылу // Ведомости УИС. 2009. № 9. С. 22−28.
160
обеспечения их деятельности, а также от создания необходимых жилищно-
коммунальных и бытовых условий. Материально-бытовое обеспечение осуж-
денных и заключенных под стражу включает в себя:
– создание приемлемых жилищно-коммунальных условий и пре-
доставление бытовых услуг;
– организацию обеспечения вещевым имуществом, моющими средс-
твами, постельными принадлежностями, спортивным и хозяйственным ин-
вентарем, мебелью по установленным нормам снабжения;
– организацию полноценного питания;
– организацию торговли продуктами питания и предметами первой
необходимости.
Главная цель материально-бытового обеспечения – это создание не-
обходимых бытовых и гигиенических условий для осужденных в целях под-
держания их трудоспособности, исправления, а также предупреждения и ле-
чения заболеваний.
Для нормальной организации материально-бытового обеспечения
учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Федеральный
закон № 44-ФЗ устанавливает единый порядок закупки товаров, работ и
услуг. Кроме того, Закон привнес положительные изменения в функциони-
рование системы.
Так, анализ организации работы единых комиссий по размещению за-
казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в УИС свиде-
тельствует о некоторых нарушениях и недостатках в их деятельности.
Наиболее распространены следующие из них:
– необоснованное сокращение срока подачи заявок;
– поверхностная проверка участников размещения заказа;
– допуск к участию в конкурсе поставщиков, которые представили
конкурсную документацию в неполном объеме;
– не учитывается стоимость тары и других компонентов при заключе-
нии договоров;
161
– недоскональное изучение конъюнктуры рынка и др.
Кроме того, на невыполнение поставщиками своих обязательств оказы-
вает влияние инфляция. Все указанные недостатки приводят к нерациональ-
ному использованию бюджетных средств, выделяемых на материально-
бытовое обеспечение осужденных.
Таким образом, для эффективной организации размещения заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд УИС необхо-
димо проводить тщательный анализ выявленных нарушений, осуществлять
подготовку и обучение кадров и продолжать вести контроль за работой еди-
ных комиссий.
Размещению госзаказов и их страхованию мешают нерешенные про-
блемы. Одна из них касается качества реализации госзаказов. Несмотря на
существующие варианты обеспечения исполнителями выполнения своих
работ (банковская гарантия; денежные средства участника, передаваемые в
залог заказчику), любое бюджетное учреждение довольно часто сталкивается
с некачественным выполнением поставщиками условий, оговоренных в до-
говоре поставки товаров для государственных нужд.
Правовой статус государственного заказчика УИС в настоящее время
вызывает повышенный интерес не только у ученых, но и у практических ра-
ботников. Причины тому − пробелы и противоречия законодательства и не-
соразмерность ответственности в данной сфере.
Сфера госзакупок пересекается с различными отраслями права и дру-
гими сферами деятельности.
Основы правового статуса УИС как государственного заказчика за-
ложены в ГК РФ, Федеральном законе № 44-ФЗ, БК РФ и других норма-
тивных актах. В соответствии с ними государственными заказчиками
прежде всего могут быть ФСИН России и подчиненные ей казенные учре-
ждения (территориальные органы, а также воспитательные колонии, ис-
правительные колонии, лечебно-профилактические учреждения, образова-
тельные учреждения УИС и другие учреждения, входящие в УИС в соот-
162
ветствии с Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголов-
ные наказания в виде лишения свободы». Соответственно все госзаказчики
являются федеральными.
До 25 апреля 2007 г. для того, чтобы осуществлять функции феде-
рального госзаказчика, необходимо было специальное уполномочивание
органа государственной власти (в нашем случае – ФСИН России). Приказ
Минюста России от 7 июня 2006 г. № 369 предоставил полномочия госу-
дарственного заказчика учреждениям и органам, входящим в уголовно-
исполнительную систему и являющимся получателями средств федераль-
ного бюджета, включенным в сводный реестр главных распорядителей,
распорядителей и получателей средств федерального бюджета 1. Получает-
ся, что фактически до этого времени учреждения и органы УИС осуществ-
ляли размещение заказов без соответствующих полномочий. В настоящее
время федеральное казенное учреждение наделено такими полномочиями
автоматически.
Госзаказчики уголовно-исполнительной системы имеют преимущества
по сравнению с иными госзаказчиками. Так, они вправе в случаях, установ-
ленных Правительством РФ, заключать государственные контракты с един-
ственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в учреждениях и пред-
приятиях УИС без проведения торгов в случае, если:
1) продукция производится такими учреждениями (предприятиями);
2) информация о производимой продукции размещена на официальном
сайте.
Такая внутрисистемная реализация для собственных нужд организациями
и учреждениями уголовно-исполнительной системы произведенных ими то-
варов (выполненных работ, оказанных услуг) не подлежит налогообложению
(освобождается от налога).
См.: О предоставлении учреждениям и органам, входящим в уголовно-

1
исполнительную систему, полномочий государственного заказчика по размещению заказов

на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд:
приказ Минюста России от 7 июня 2006 г. № 369 // СПС «КонсультантПлюс». 2014.
163
Следует обратить внимание на то, что до выхода 14 июля 2014 г. По-
становления Правительства РФ № 6491 (до этого Постановления Прави-
тельства РФ № 175, от 17 марта 2008 г.) была возможность приобретать в
таком порядке товары (работы, услуги) только у учреждений. Заключать
договоры с предприятиями УИС как с единственным поставщиком не до-
пускалось.
Необходимо отметить, что размещение заказов в образовательных
учреждениях имеет свою специфику. Если у образовательного учреждения
(вуза) есть филиалы, то они могут размещать государственные заказы в соот-
ветствии с доверенностью. В ч. 3 ст. 55 ГК РФ указывается, что представи-
тельства и филиалы не являются юридическими лицами, они наделяются
имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании
утвержденных им положений.
Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим
лицом и действуют на основании его доверенности.
Говоря о правах, нельзя не упомянуть об обязанностях: у бюджетного
(казенного) учреждения как госзаказчика есть своя специфика прав и обязан-
ностей. Если коммерческая организация имеет право заключать контракты
практически любой продолжительности, то бюджетное учреждение − только
в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Подводя итог изложенному, следует обратить внимание на то, что про-
блемы правового статуса государственного заказчика УИС актуальны и сего-
дня. Для решения задач, поставленных перед государственным заказчиком −
УИС, необходимо принять правовые, организационные и финансовые меры.
Основными факторами, которые определяют развитие уголовно-
исполнительной системы, остаются международные правовые акты в области
прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями.
1
См: О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-
исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта:
Постановление Правительства Рос. Федерации от 14 июля 2014 г. № 649 // СПС «Кон-
сультантПлюс». 2014.
164
Присоединение Российской Федерации в 1996 г. к Уставу Совета Европы
и в 1998 г. – к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуали-
зировало задачу приведения уголовно-исполнительной системы в соответствие
с правовыми стандартами Совета Европы, которые в последние годы претерпе-
ли значительные изменения относительно содержания тюремного управления и
обращения с заключенными (подследственными, осужденными).
В январе 2006 г. были приняты Европейские пенитенциарные правила.
Их новая редакция базируется на решениях Европейского суда по правам че-
ловека, применяющего Европейскую конвенцию по защите прав человека
для защиты основных прав заключенных и использования международных
стандартов обращения с заключенными, которые содержатся в рекомендаци-
ях Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или
унижающего достоинство обращения или наказания.
Учитывая, что минимум норматива санитарной площади, приходящей-
ся на одного человека, определен Европейским комитетом в размере 7 кв. м,
Европейский суд по правам человека в своих решениях ориентируется на
этот примерный стандарт при обустройстве камер. Как отмечается в коммен-
тариях Совета Европы к Европейским пенитенциарным правилам, есть осно-
вания полагать, что норма санитарной площади на одного заключенного бу-
дет определена Европейским комитетом в пределах 9–10 кв. м.
В целях развития уголовно-исполнительной системы, соблюдения прав
и законных интересов заключенных под стражу и осужденных к лишению
свободы, приведения условий их содержания в соответствие с законодатель-
ством Российской Федерации Правительство Российской Федерации приняло
Федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной си-
стемы (2007–2016 годы)»1, государственным заказчиком которой выступила
Федеральная служба исполнения наказаний.
Государственный заказчик осуществляет взаимодействие с органами
государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации
1
165
в целях своевременного решения вопросов по использованию земельных
участков под строительство следственных изоляторов и исправительных учре-
ждений и выдаче разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуата-
цию.
Исполнителей программных мероприятий определяют путем проведе-
ния торгов в форме конкурса в порядке, установленном Федеральным зако-
ном № 94-ФЗ (в настоящее время применяется Федеральный закон № 44-ФЗ)
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд»1. Реализация Програм-
мы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на за-
купку и поставку товаров (работ, услуг) для федеральных государственных
нужд.
В ходе реформирования уголовно-исполнительной системы необходимо
корректировать мероприятия, проводимые в рамках Государственной про-
граммы вооружений на 2007–2015 годы, Федеральной целевой программы
«Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)», а также
проекта Государственной программы вооружений на период до 2020 года,
поэтому актуальность повышения эффективности функционирования систе-
мы государственных закупок по Федеральному закону № 44-ФЗ и другим за-
конам не подвергается сомнению.
Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные
на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повыше-
ния эффективности, результативности осуществления закупок товаров, ра-
бот, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких
закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере
таких закупок.
Нужно отметить, что для нормального функционирования государственных
и муниципальных органов был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.
1
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3105.
166
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1, закрепивший одно из основных
направлений деятельности государственных органов по повышению эффек-
тивности противодействия коррупции – обеспечение добросовестности, откры-
тости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении за-
купок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муници-
пальных нужд.
В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ закупка товаров мо-
жет осуществляться путем проведения закупок в форме конкурса и аукциона в
электронной форме, а также путем запроса котировок у единственного по-
ставщика (исполнителя, подрядчика) и т. д.
О важности электронных аукционов упомянул в своем выступлении
министр юстиции России А.В. Коновалов: «За последнее время выявились
обновленные технологии, которые позволяют при закупках через аукционы
добиваться желаемого результата. В ряду других ведомств и организаций,
корпораций, которые такие технологии стали применять буквально в послед-
ние дни, оказалась наша система исполнения наказаний»2.
Согласно распоряжению директора ФСИН России от 25 августа 2009 г.
№ 257-р в территориальных органах Федеральной службы исполнения нака-
заний с 1 января 2010 г. организована работа по проведению аукционов в
электронной форме в соответствии с действующим законодательством. В
настоящее время все территориальные органы УИС проводят аукционы в
электронной форме.
В октябре 2010 г. распоряжением Правительства РФ утверждена Кон-
цепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации
до 2020 года. В разделе 3 «Основные направления развития уголовно-
исполнительной системы» отмечается: «В сфере материально-бытовых усло-
вий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, предполага-
1
См.: Там же. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
2
Коновалов А. В. Доклад на научно-практической конференции по вопросам
реформирования уголовно-исполнительной системы (г. Москва, 10 сент. 2009 г.) //
Человек: преступление и наказание. 2009. № 3 (66). С. 12.
167
ется …оптимизация системы закупок для нужд уголовно-исполнительной си-
стемы в целях повышения ее экономичности, эффективности и прозрачности,
переход на повсеместное использование электронных торгов по закупкам то-
варов, работ и услуг для нужд уголовно-исполнительной системы»1. Это го-
ворит о важности данного способа проведения торгов.
При анализе данного способа торгов можно подчеркнуть следующие
их преимущества:
1) значительная экономия средств ФСИН России;
2) прозрачные процедуры определения поставщиков (исключает воз-
можность сговора между субъектами размещения заказа);
3) оперативность – от 7 дней – размещения заказа (например, размеще-
ние извещения о проведении открытого конкурса от 20 дней);
4) эффективная работа с распределенной сетью подведомственных
структур;
5) упрощение документооборота, снижение объема «бумажной» работы;
6) упрощение публикации информации о торгах.
С учетом изложенного следует осознать, что дальнейшее реформирова-
ние уголовно-исполнительной системы невозможно осуществить без понятной
и современной организации торгов. Принимая во внимание инновационный
подход к развитию государства, о чем неоднократно говорил в своих выступле-
ниях Президент России В.В. Путин, ФСИН России следует размещать заказы (с
учетом специфики системы) на поставку товаров, выполнение работ, оказание
услуг для нужд УИС способом открытых аукционов в электронной форме.
В 2007−2009 гг. государственные унитарные предприятия исправи-
тельных учреждений реформированы в центры трудовой адаптации осуж-
денных и учебно-производственные мастерские, а деятельность производ-
ственного комплекса уголовно-исполнительной системы переориентирована
на решение социальных задач – восстановление и закрепление у осужденных
1
См.: Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации
до 2020 года : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 14 октября 2020 г. № 1772-р //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 43. Ст. 5544.
168
профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их адаптации в
обществе после истечения срока наказания.
Нужно не забывать о том, что при реформировании возникают опреде-
ленные сложности с обеспечением производства сырьем, материалами, ком-
плектующими. После вступления в силу Федерального закона № 44-ФЗ (ра-
нее Федерального закона № 94-ФЗ) возникает необходимость участия произ-
водственных подразделений в конкурсах, тендерах, в результате чего учре-
ждения уголовно-исполнительной системы непроизвольно вытесняются с
рынка товаров и услуг, то есть существующая система организации труда не
соответствует требованиям современной рыночной экономики.
Иными словами, требуется вмешательство со стороны государства в
урегулирование нормативно-правовой базы и определения первоочередной
цели предприятий и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы и взятие на себя
обязательств по приведению пенитенциарной системы в соответствие с меж-
дународными стандартами предопределило главную цель − восстановление и
закрепление у осужденных профессиональных и трудовых навыков.
Итак, государство как собственник должно взять на себя следующие
функции:
– обеспечение предприятий и учреждений УИС государственными за-
казами, сырьем, материалами, комплектующими для организации рабочих
мест и трудоустройства осужденных к лишению свободы;
– предоставление субсидий для осуществления модернизации и обнов-
ления основных средств;
– определение свободных экономических зон на рынке товаров и услуг.
Особое значение имеют проблемы финансово-экономического харак-
тера, например отсутствие в принимаемых федеральных целевых программах
(«Развитие уголовно-исполнительной системы (2007−2016 годы)») указания на
источник финансовых средств, требующихся для развития производства и созда-
ния новых рабочих мест.
169
С целью устранения указанных проблем необходима активизация ре-
шения следующих вопросов:
– подготовка пакета документов по внесению в Федеральный закон
№ 44-ФЗ изменений, касающихся участия в закупках подразделений УИС без
внесения денежного средств на счет заказчика, а также получения квоты на
размещение заказов для государственных и муниципальных нужд до 15 %
объемов этих заказов;
– снижение ставки налога на прибыль коммерческим организациям, раз-
мещающим заказы на производство продукции в ИУ;
– восстановление существовавшей до 2002 г. системы налогообложения
прибыли, полученной в результате труда осужденных;
– освобождение исправительных учреждений от платежей в федераль-
ный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования с
сумм заработной платы работающих осужденных.
Если раньше осужденных привлекали к труду на собственных производ-
ствах, организованных в рамках государственных унитарных предприятий
учреждений УИС, то в условиях рынка их деятельность была откровенной сла-
бой в экономическом отношении. Это можно объяснить тем, что эти предприя-
тия не могут конкурировать в рыночных условиях наравне с частными товаро-
производителями. Они должны отвечать всем требованиям рыночных отноше-
ний, но у них нет почти никаких льгот, их производственные мощности и обо-
рудование, как правило, устарели, возможности их модернизировать стремятся
к нулю, ибо в первую очередь надо выплатить зарплату, заплатить налоги, пога-
сить задолженность за топливно-энергетические ресурсы и так далее1.
Аналогичные вопросы обсуждались на заседании круглого стола, кото-
рый был посвящен обязательному привлечению к общественно полезному
труду лиц, находящихся в местах лишения свободы, как одной из мер реали-
зации уголовно-исполнительной политики государства, проведенном по ини-
1
См.: Беседа с начальником финансово-экономического управления ФСИН России
генерал-майором внутренней службы Ю. Ю. Кузнецовым // Преступление и наказание.
2007. № 1. С. 5.
170
циативе ФСИН России1. Непростая ситуация, сложившаяся в лесозаготови-
тельных и деревоперерабатывающих исправительных учреждениях, стала пред-
метом обсуждения и на совещании руководителей территориальных органов
ФСИН России, в состав которых входят указанные ИУ2.
По решению Правительства РФ многие ГУПы стали центрами трудо-
вой адаптации осужденных (ЦТАО)3, причем их деятельность, нацеленную
на активизацию трудового воспитания осужденных, планируется финансиро-
вать только за счет средств федерального бюджета4. Согласно Примерному
положению о центре трудовой адаптации осужденных5 это структурные под-
разделения учреждений, исполняющих наказания, не являющиеся самостоя-
тельным юридическим лицом.
Вновь создаваемые ЦТАО вследствие бюджетного финансирования и
планового характера деятельности не имеют права получать кредиты в ком-
мерческих банках, сотрудничать с частными партнерами на условиях предо-
платы и возможности увеличения цен на продукцию в течение срока дей-
ствия договора, что затрудняет сотрудничество ЦТАО с частными партнера-
ми, которые от него нередко отказываются6.
Вовлечение осужденных в общественно полезный труд нуждается в
усовершенствованном законодательстве для того, чтобы создать четко дей-
1
См.: Через развитие производства − к ресоциализации осужденных // Преступле-
ние и наказание. 2007. № 7. С. 12−13.
2
См.: Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. № 9. С. 5−15.
3
См.: Об урегулировании задолженности по обязательным платежам федеральных
государственных унитарных предприятий учреждений, исполняющих уголовные
наказания в виде лишения свободы, а также начисленных на нее пеней : Постановле-
ние Правительства Рос. Федерации от 7 ноября 2005 г. № 660 // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4676.
4
См.: О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной
системы (2007−2016 годы)» : Постановление Правительства Рос. Федерации от 5 сентября
2006 г. № 540 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 39. Ст. 4075.
5
См.: Об утверждении Примерного положения о центре трудовой адаптации осуж-
денных или учебно-производственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего
уголовные наказания в виде лишения свободы, и Примерного положения о лечебно-
производственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказа-
ния в виде лишения свободы : приказ Минюста России от 1 апреля 2008 г. № 80 // Рос. газ.
2008. 16 апр.
6
См.: Ведомости УИС. 2008. № 6. С. 15.
171
ствующий правовой механизм, дающие возможность исправительным учре-
ждениям конкурировать с другими товаропроизводителями, не участвовать в
аукционах на невыгодных условиях, как это сейчас происходит в соответ-
ствии с Федеральным законом № 44-ФЗ.
Законодательный пробел в определении понятия «одноименные това-
ры» (который был в Федеральном законе № 94-ФЗ) затрудняет работу еди-
ных комиссий учреждений по размещению заказов. Позиция Департамента
государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ
Минэкономразвития России, согласно которой под одноименными понима-
ются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам то-
вары, работы, услуги определенного вида, которые могут отличаться друг от
друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на каче-
ство и их основные потребительские свойства и которые являются однород-
ными по своему потребительскому назначению1, представляется неточной и
требует законодательного урегулирования.
Так, приложением № 1 к приказу Минюста России от 2 августа 2005 г.
№ 125 утверждена минимальная норма питания на мирное время для осуж-
денных к лишению свободы, содержащихся в учреждениях Федеральной
службы исполнения наказаний. Согласно норме на ежедневное довольствие
им должны выдаваться крупы, мясо, рыба, овощи. При размещении заказов
на поставку крупы можно ли считать ее виды (перловую, пшенную, рисовую,
гречневую) одноименными товарами, тем более что цена разных круп неоди-
наковая? Или можно ли отнести к одноименным продуктам такие овощи, как
капуста, свекла, морковь, лук, на которые имеется по два-три ГОСТа, ТУ по
каждому наименованию. Однозначного ответа на поставленные вопросы по-
ка нет.
1
См.: Письма Департамента государственного регулирования тарифов и инфра-
структурных реформ Минэкономразвития России от 18 января 2006 г. № ДО7-54, от
23 июня 2006 г. № ДО7-1220 // СПС «Гарант». 2008.
172
В настоящее время Федеральный закон № 44-ФЗ не использует катего-
рию «одноименные товары», вместо нее встречается «идентичный товар»,
под которым понимаются товары, работы, услуги; признаются товары, рабо-
ты, услуги, имеющие одинаковые характерные признаки. Например, офис-
ный стул и столовый стул будут являться идентичными товарами, так как у
них одинаковые характерные признаки1.
В этой связи на практике возникают вопросы, по этим категориям, что
влияет на государственные закупки, в том числе и для нужд уголовно-
исполнительной системы.
Для реализации требований уголовно-исполнительного законодательства
в части обеспечения надлежащих условий отбывания наказания в исправи-
тельных учреждениях и содержания в СИЗО, а именно приобретения осуж-
денными к лишению свободы (подозреваемыми и обвиняемыми) продуктов
питания и предметов первой необходимости, в целях удовлетворения их
спроса на продукты питания и предметы первой необходимости, обеспечения
необходимого количества и ассортимента данных товаров предлагаем предо-
ставить право исправительным учреждениям и следственным изоляторам раз-
мещать заказ у единственного поставщика на поставку товаров для государ-
ственных нужд учреждениям, исполняющих наказания, с внесением соответ-
ствующего изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ.
Считаем необходимым внести в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г.
№ 44-ФЗ следующее изменение:
– пункт 12 статьи 93 после слов «Заключение учреждением, исполняю-
щим наказания, контракта на поставку товара для государственных нужд при
приобретении указанным учреждением» дополнить словами «приобретения
такими учреждениями продуктов питания и предметов первой необходимости,
предназначенных для реализации осужденным к лишению свободы (подозрева-
емым, обвиняемым, содержащимся в следственных изоляторах) через магазин
1
См.: Косарев К. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной си-
стеме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муници-
пальных нужд» // Право и экономика. 2013. № 7. С. 25.
173
исправительного учреждения, следственного изолятора или интернет-
магазин;».
Это изменение связано с осуществлением закупок у единственного по-
ставщика, а также со сложностью закупок для многих исправительных учре-
ждений уголовно-исполнительной системы. Так, многие исправительные
учреждения расположены на удаленном расстоянии (свыше 100 км) от об-
ластных центров (городов). В этих условиях проблематично найти контр-
агента, чтобы закупить товары (продукты) через конкурсы и аукционы для
государственных нужд (федеральных). Для многих предпринимателей уча-
стие в закупках товаров для государственных нужд будет экономически не-
выгодно.
При этих обстоятельствах у заказчика возникают трудности в право-
вом и организационном аспектах: для проведения конкурсов и аукционов
необходимо несколько поставщиков, что не всегда возможно обеспечить
(например, из-за удаленности заказчика); плохая обеспеченность компью-
терной техникой исправительных учреждений; в целом недостаточно ква-
лифицированных специалистов в сфере закупок в уголовно-исполнительной
системе.
Как правило, возле исправительных учреждений находятся поселки, то
есть учреждение является «градообразующим» (по примеру войсковая часть
– военный городок). Один предприниматель (коммерсант) поставляет опре-
деленные товары для небольшого поселения. Он же будет единственным по-
ставщиком, с кем учреждение заключит договор на поставку товаров для
государственных нужд. При этом администрация учреждения, должна будет
проанализировать среднюю стоимость закупаемых товаров по региону, что-
бы минимизировать завышение цен на товары поставляемых единственным
поставщиком.
Данное изменение, внесенное в закон, позволит существенно помочь
многим исправительным учреждениям уголовно-исполнительной системы в
сфере закупок товаров для государственных нужд.
174
Основные трудности при реализации положений Федерального зако-
на № 44-ФЗ вызывает наличие в нем множества временных норм, то есть
любое действие при размещении заказа точно регламентировано по време-
ни, а любое отклонение способно привести к признанию процедуры раз-
мещения заказов недействительной.
Формулировки указанного Федерального закона допускают определен-
ные коллизии, когда в целях устранения большего нарушения приходится идти
на менее значительное. Например, нарушение установленного срока (в пределах
разумного) может быть обусловлено необходимостью исправления ошибок в
конкурсной документации, которые однозначно повлекли бы отмену результа-
тов конкурса.
Таким образом, законодательство содержит коллизию, связанную с
необходимостью соблюдения сроков и исключения ошибок в конкурсной
документации, разрешение которой фактически возложено на заказчика 1.
Передача исправительным учреждениям права самостоятельно разме-
щать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для гос-
ударственных нужд и обеспечение требований Федерального закона № 44-
ФЗ о гласности и прозрачности в процессе размещения заказов, предотвра-
щении коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов вы-
звало к жизни необходимость обеспечить выход учреждений и органов УИС
в информационную сеть Интернет для работы на официальном сайте. Мно-
гие исправительные учреждения не могут решить эту проблему до настояще-
го времени, хотя отсутствие информации о товарах, выпускаемых исправи-
тельным учреждением, лишает его предусмотренных Федеральным законом
№ 44-ФЗ преимуществ.
Завершая главу, необходимо напомнить о том, что договор поставки
товаров для государственных нужд с участием учреждений уголовно-
исполнительной системы выступает одним из главных средств ее развития.
1
См.: Вайпан В. А. Практика применения законодательства о размещении заказов
для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2007. № 5. С. 8.
175
С учетом изложенного считаем необходимым внести в Федеральный
закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ следующие изменения:
исправительного учреждения, следственного изолятора или интернет-магазин».
Для эффективного использования бюджетных средств надо четко ре-
гламентировать в государственных контрактах обязанности поставщика и
исполнителя, защищая тем самым государственного заказчика от поставки
некачественной продукции, работы, услуги либо нарушения сроков поставки.
Отметим, что дальнейшее реформирование уголовно-исполнительной
системы невозможно осуществить без понятной и современной правовой ба-
зы торгов. Принимая во внимание инновационный подход к развитию госу-
дарства, на что неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Прези-
дент РФ В.В. Путин, ФСИН России следует размещать заказы (с учетом спе-
цифики системы) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
нужд УИС способом открытых аукционов в электронной форме.
176
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог исследованию проблем, связанных с правовым

регулированием договора поставки товаров для государственных нужд,
можно сделать следующие основные выводы по исследованной теме.
1. Рассматривая историю государственных закупок, мы обнаружива-
ем, что особое внимание во всех документах, относящихся к торгам (закуп-
кам), обращалось на гласность, ответственность и эффективность закупок.
В начале 90-х годов прошлого столетия, с переходом страны на рыноч-
ные отношения, возникла острая необходимость в новых методах и подходах
к государственному заказу и возрождению договорных отношений. Многие
положения по поставкам были взяты из дореволюционных нормативных ак-
тов и переработаны с учетом современных тенденций. Это подтверждает
преемственность и продолжение гражданско-правовых традиций.
2. Рассматриваемый договор можно отличить по правовой цели, которая
содержится в направленности казенных контрактов – обеспечить в первую
очередь общегосударственные интересы, используя гражданско-правовой
механизм: образование и поддержание казенного резерва; сохранение необ-
ходимого уровня обороноспособности страны; укрепление правоохранитель-
ной деятельности, в частности уголовно-исполнительной системы, и т. д.
3. В российском законодательстве дано несколько определений гос-
ударственного или муниципального контракта на поставку товаров для гос-
ударственных или муниципальных нужд. В целях его унификации предлага-
ем ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции:
чества государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию
177
иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется свое-
временно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации или внебюджетных источников финансирования, а также
местных бюджетов или внебюджетных источников финансирования) либо вы-
ступить поручителем на стороне покупателя по оплате поставляемых или
поставленных товаров».
4. По нашему мнению, необходимо разработать новую концепцию пра-
вового регулирования поставок товаров для государственных нужд, а также
унифицированный нормативный правовой акт, который бы регламентировал
закупки товаров для государственных нужд. Он должен отдельно регламен-
тировать закупки товаров гражданского назначения и товаров для нужд обо-
роны, безопасности.
5. В Федеральном законе № 44-ФЗ определен порядок подписания про-
токола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. Необходимо от-
метить, что данный порядок противоречит ч. 5 ст. 448 ГК РФ: «Лицо, выиг-
равшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукцио-
на или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово-
подписывается без победителя торгов, что ведет к нарушению порядка за-
ключения договора по ГК РФ.
178
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 528 ГК РФ проект государственного или му-
ниципального контракта разрабатывается государственным или муниципаль-
ным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), а «сторона, полу-
чившая проект государственного или муниципального контракта, подписыва-
ет его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального
контракта другой стороне». Из этого следует, что подписываться должен про-
ект контракта, но на практике возникают сложности с его подписанием.
ний в ГК РФ и Федеральный закон № 44-ФЗ, определяющих порядок, в соот-
ветствии с которым поставщик (исполнитель, подрядчик) самостоятельно
вносит изменения (в соответствии с предложением, поданным в заявке) в
проект государственного контракта после того, как в единой информацион-
ной системе будет помещен итоговый протокол, и в течение определенного
времени передает заказчику уже подписанный. Заказчик будет обязан в тече-
ние установленного срока отправить поставщику (исполнителю, подрядчику)
один экземпляр подписанного уже двумя сторонами государственного или
муниципального контракта и оригинал итогового протокола.
6. Несмотря на всю пользу создания реестра недобросовестных по-
ставщиков, оно не привело к тому эффекту, которого от него ожидали. По
нашему мнению, в реестр необходимо включить подраздел по мониторингу
перерегистраций физических и юридических лиц (участников государствен-
179
ных закупок) с момента их образования (осуществление предприниматель-
ской и иной деятельности), попавших в этот реестр.
7. Предлагаем ввести ограничительные меры для российских компа-
ний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, дополнив пунктом 10
часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следующего содержания:
8. Исходя из приоритета Гражданского кодекса РФ над федеральными
законами, необходимо дополнить ст. 447 ГК РФ пунктом 4.1 следующего со-
держания: «При закупках товаров для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд договоры заключаются по результатам проведения торгов
(закупок) в форме: конкурсов (открытый конкурс, конкурс с ограниченным
участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с
ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционов (аук-
цион в электронной форме, закрытый аукцион), запросов котировок, запро-
сов предложений, победителем которых признается участник торгов (закуп-
ки), предложивший надлежащего качества товары и наименьшую цену госу-
дарственного или муниципального контракта, кроме иных случаев, указан-
ных в законе».
9. По действующему законодательству победителем аукциона призна-
ется лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (за исключением
определенных законом случаев). Данный критерий признания победителя
аукциона как предложившего наиболее низкую цену в настоящее время не
отвечает современным запросам и требованиям для обеспечения государ-
ственных потребностей.
180
На основании этого целесообразно внести изменение в п. 1 ст. 59 Фе-
дерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции: «В целях настояще-
го Федерального закона под аукционом в электронной форме (электронным
аукционом) на право заключить государственный или муниципальный кон-
тракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предло-
жившее надлежащего качества товары (работы и услуги) и низкую цену гос-
ударственного или муниципального контракта, за исключением случаев,
установленных в пункте 23 статьи 68 настоящего Федерального закона».
10. На наш взгляд, следует внести изменения в Федеральный закон
№ 44-ФЗ, добавив способ обеспечения исполнения обязательств – страхова-
ние ответственности по контракту.
ходимо внести дополнение –следующего содержания:
181
11. Договор поставки товаров для государственных нужд для уголовно-
исполнительной системы является одним из главных средств ее развития.
Считаем необходимым внести в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г.
№ 44-ФЗ следующие изменения:
исправительного учреждения, следственного изолятора или интернет-магазин».
182
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нормативные акты, официальные документы
1. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. – 1993. – 25 дек.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 31. –
Ст. 3823.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // Рос.
газ. – 1994. – 8 дек.; Часть вторая ГК РФ // Там же. – 1996. – 6 февр.; 1996. –
7 февр.; 1996. – 8 февр.; 1996. – 10 февр.; Часть третья ГК РФ // Там же. –
2001. – 28 нояб.; Часть четвертая ГК РФ // Там же. – 2006. – 22 дек.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-
ниях // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 1. – Ч. 1. – Ст. 1.
5. О поставках продукции и товаров для государственных нужд : закон
Рос. Федерации : [от 28 мая 1992 г. № 2859-1] // Рос. газ. – 1992. – 30 июня.
6. О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия : федер. закон : [от 2 дек. 1994 г. № 53-ФЗ] // Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3303.
7. О поставках продукции для федеральных государственных нужд :
федер. закон [от 13 дек. 1994 г. № 60-ФЗ] // Рос. газ. – 1994. – 21 дек.
8. О государственном материальном резерве : федер. закон : [от 29 дек.
1994 г. № 79-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 1. –
Ст. 3.
9. О государственном оборонном заказе : федер. закон : [от 29 дек.
2012 г. № 213-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 53
(ч. 1). – Ст. 7600.
10. О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполне-
ние работ, оказание услуг для государственных нужд : федер. закон : [от 6
мая 1999 г. № 97-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1999. –
№ 19. – Ст. 2302.
183
11. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федер. закон :
[от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
2005. – № 30. – Ч. 1. – Ст. 3105.
12. О защите конкуренции : федер. закон : [от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ] //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31. – Ч. 1. – Ст. 3434.
13.Об информации, информационных технологиях и о защите инфор-
мации : федер. закон : [от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ] // Собр. законодатель-
ства Рос. Федерации. – 2006. – № 31. – Ч. 1. – Ст. 3448.
14. Об автономных учреждениях : федер. закон : [от 3 ноября 2006 г.
№ 174-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.
15. О противодействии коррупции : федер. закон : [от 25 дек. 2008 г.
№ 273-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52. – Ч. 1. –
Ст. 6228.
16. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государствен-
ных (муниципальных) учреждений : федер. закон : [от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ] //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 19. – Ст. 2291.
17. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон : [от 5
апр. 2013 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 14. –
Ст. 1652.
18. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей
7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации
в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы : постановление
Конституционного Суда Рос. Федерации : [от 29 июня 2004 г. № 13-П] // Вестн.
Конституционного Суда Рос. Федерации. – 2004. – № 4.
19. О мерах по формированию Федеральной контрактной системы :
указ Президента Рос. Федерации : [от 7 авг. 1992 г. № 826] // Рос. газ. – 1992.
– 14 авг.
184
20. О порядке регулирования некоторых вопросов Федеральной
контрактной системы : указ Президента Рос. Федерации : [от 21 июня 1994 г.
№ 1307] // Рос. газ. – 1994. – 24 июня.
21. Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для
государственных нужд : указ Президента Рос. Федерации : [от 8 апр. 1997 г.
№ 305] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 15. – Ст. 1756.
22. О мерах по формированию Федеральной контрактной системы :
постановление Правительства Рос. Федерации : [от 10 авг. 1992 г. № 565] //
Рос. газ. – 1992. – 14 авг.
23. О поставках продукции и товаров для государственных нужд : по-
становление Правительства Рос. Федерации : [от 27 авг. 1992 г. № 638] // Рос.
газ. – 1992. – 12 сент.
24. О мерах по совершенствованию функционирования Федеральной
контрактной системы : постановление Правительства Рос. Федерации : [от 12
авг. 1994 г. № 941] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 16. –
Ст. 2086.
25. О поставках продукции для федеральных государственных нужд :
постановление Правительства Рос. Федерации : [от 26 июня 1995 г. № 594] //
26. Об урегулировании задолженности по обязательным платежам фе-
деральных государственных унитарных предприятий учреждений, исполня-
ющих уголовные наказания в виде лишения свободы, а также начисленных на
нее пеней : постановление Правительства Рос. Федерации : [от 7 нояб. 2005 г. №
660] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2005. – № 46. – Ст. 4676.
27. Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-
исполнительной системы (2007−2016 годы)» : постановление Правительства
Рос. Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 39. –
Ст. 4075.
28. О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголов-
но-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими
185
цены контракта : Постановление Правительства Рос. Федерации [от 14 июля
2014 г. № 649] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 29. –
Ст. 4153.
29. Об утверждении Положения о пользовании сайтами в сети Интер-
нет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в элек-
тронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингви-
стическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользова-
ния указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение
открытых аукционов в электронной форме : постановление Правительства
Рос. Федерации : [от 17 марта 2008 г. № 179] // Собр. законодательства Рос.
Федерации. – 2008. – № 12. – Ст. 1139.
30. Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на
право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муни-
ципальных нужд : постановление Правительства Рос. Федерации : [от 10 сент.
2009 г. № 722] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 38. –
Ст. 4477.
31. Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки
(выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона :
распоряжение Правительства Рос. Федерации : [от 27 февр. 2008 г. № 236-р] //
32. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Россий-
ской Федерации на 2020 годы : распоряжение Правительства Рос. Федерации
: [от 14 окт. 2020 г. № 1772-р] // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
2010. – № 43. – Ст. 5544.
33. Об утверждении порядка согласования проведения закрытого кон-
курса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или
муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем,
подрядчиком) : приказ Минэкономразвития России : [от 3 мая 2006 г. № 124].
186
34. Об утверждении Примерного положения о центре трудовой
адаптации осужденных или учебно-производственной (трудовой) мастер-
ской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения
свободы, и Примерного положения о лечебно-производственной (трудо-
вой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде
лишения свободы : приказ Минюста России : [от 1 апр. 2008 г. № 80] // Рос.
газ. – 2008. – 16 апр.
35. О предоставлении учреждениям и органам, входящим в уголовно-
исполнительную систему, полномочий государственного заказчика по разме-
щению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для
государственных нужд : приказ Минюста России : [от 7 июня 2006 г. № 369] //
Рос. газ. – 2008. – 16 апр.
Информационные письма, постановления Президиума ВАС и др.
36. Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судеб-

но-арбитражной практике : информ. письмо Высшего Арбитражного Суда
Рос. Федерации : [от 19 авг. 1994 г. № С1-7/оп-587] // Вестн. Высш. Арбит-
ражного Суда Рос. Федерации. – 1994. – № 11. – С. 67.
37. Дело по иску территориального управления госкомрезерва России
о взыскании стоимости недостающих материальных ценностей госрезерва :
постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации :
[от 22 июня 1999 г. № 8275/98].
38. Письма Департамента государственного регулирования тарифов и
инфраструктурных реформ Минэкономразвития России : [от 18 янв. 2006 г.
№ ДО7-54, от 23 июня 2006 г. № ДО7-1220] // СПС «Гарант». – 2008.
39. Методические материалы по организации закупок продоволь-
ственных товаров, котельно-печного топлива и связанных с ними услуг в
уголовно-исполнительной системе: приложение к указанию ФСИН России
№ 10/21/6-131т. – М., 2009.
187
Нормативные акты Российской империи
40. Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской Империи
Археологической экспедицией Императорской Академии наук. – № 365. –
СПб., 1836. – Т. 1. – С. 450.
41. Соборное Уложение государя, царя и великого князя Алексея Ми-
хайловича 1649 г. // Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. –
Т. 1. – Гл. 18. – Ст. 67. – С. 108.
42. Именной указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и
сухарей : [от 7 июля 1654 г.] // Полн. собр. законов Российской Империи. –
СПб., 1830. – Т. 1. – № 132. – С. 542.
43. Учреждение и Регламент Государственной Камер-коллегии : [от 11
дек. 1719 г.] // Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830.
– Т. 5. – № 3466. – С. 762.
44. Регламент Адмиралтейств и Верфи : [от 5 апр. 1722 г.] // Полн.
собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 6. – № 3937. – С. 525–
637.
45. Регламент Камер-коллегии : [от 23 июня 1722 г.] // Полн. собр. за-
конов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 8. – № 5789. – С. 483–505.
46. Инструкция Генеральному-Кригс-Комиссариату : [от 12 дек. 1731 г.] //
Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 8. – № 5904. –
С. 587–598.
47. Регул Провиантского правления : [от 9 янв. 1758 г.] // Полн. собр.
законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 15. – № 10.778. – С. 3–109.
48. Регул Комиссариатского правления : [от 9 янв. 1758 г.] // Полн.
собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 15. – № 10.789. –
С. 109–154.
49. Регламент о управлении Адмиралтейств и флотов, с приложением
должностей Интендантского и Экипажного Департаментов и Счетной
Экспедиции : [от 24 авг. 1765 г.] // Полн. собр. законов Российской Империи.
– СПб., 1830. – Т. 17. – № 12.459. – С. 233–315.
188
50. Учреждения для управления губерний Российской Империи :
[от 7 нояб. 1775 г.] // Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб.,
1830. – Т. 20. – № 14.392. – С. 229–304.
51. О контрактах по подряду, поставках и откупах : [от 8 дек. 1776 г.] //
Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 20. – № 14.544.
С. 464–469.
52. О производстве торгов на подряды : [от 20 февр. 1784 г.] // Полн. собр.
законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т. 22. – № 15.930. – С. 22–23.
53. О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам : [от 22
нояб. 1790 г.] // Полн. собр. законов Российской Империи. – СПб., 1830. –
Т. 23. – № 16.920. – С. 191–193.
54. Об обязательствах, заключаемых с торгов между казной и
частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оборочных
статей и продажам казенных движимых имуществ : [от 17 окт. 1830 г.] //
Полн. собр. законов Российской Империи (второе собрание). – СПб., 1831.
Второе отделение. – Т. 5. – № 4007. – С. 149–168.
55. Свод законов гражданских. Ч. 1. Т. X // Свод законов Российской
Империи. – СПб., 1832. – № 1160. – С. 272.
Нормативные акты советского периода
56. Гражданский кодекс (ГК) РСФСР // Собр. узаконений РСФСР. –

1922. – № 71. – Ст. 904.
57. Положение о государственных подрядах и поставках // Собр.
узаконений РСФСР. – 1921. – № 69. – Ст. 549.
58. Порядок заключения договоров подряда и поставки органами
Народного комиссариата путей сообщения : декрет СНК : [от 23 янв. 1922 г.]//
Собр. узаконений. – 1922. – № 11. – Ст. 99.
59. О порядке публичных торгов на государственные подряды и
поставки: Инструкция РКИ // Законодательство о промышленности, торговле,
труде и транспорте: сб. декретов, постановлений, приказов и инструкций : в 2 ч. /
сост. Б. С. Мальцман. – М., 1923. – Ч. I. – С. 250.
189
60. Инструкция о порядке публичных торгов на государственные под-
ряды и поставки : [утв. 7 авг. 1923 г. СНК СССР] // Собр. узаконений
РСФСР. – 1924. – № 16. – Ст. 141.
61. Положение о государственных подрядах и поставках // Собр. зако-
нов СССР. – 1927. – № 28. – Ст. 292; 1928. – № 19. – Ст. 160; 1929. – № 76. –
Ст. 727.
62. Проект Положения о договорных отношениях между государ-
ственными и общественными учреждениями, предприятиями и организация-
ми, подготовленный в 1934 г. // Амфитеатров Г. Основные черты законода-
тельства о договорах. – М., 1934.
2. Книги
63. Абдулаев, М. И. Теория государства и права : учеб. для вузов /
М. И. Абдуллаев. – М., 2004. – С. 261.
64. Александровский, С. В. Очерки по гражданскому праву РСФСР /
С. В. Александровский. – М., 1924. – С. 25.
65. Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в социалисти-
ческом государстве / С. С. Алексеев. – М., 1966. – С. 145.
66. Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. / С. С. Алексеев. – Т. I. –
М., 1981. – С. 289.
67. Алексеев, С. С. Право: азбука – теория – философия. Опыт
комплексного исследования / С. С. Алексеев. – М., 1999. – С. 401.
68. Алехин, А. П. Административное право РФ. 4.1; Сущность и
основные институты административного права : учебник / А. П. Алехин,
Ю. М. Козлов. – М., 1994.
69. Анненков, К. Н. Система русского гражданского права / К. Н. Ан-
ненков. – СПб., 1894–1895. – Т. 4. – С. 45.
70. Беляева, О. А. Предпринимательское право : учеб. пособие /
О. А. Беляева. – М., 2006.
71. Белов, В. А. Поручительство. Опыт теоретической конструкции и
обобщения арбитражной практики / В. А. Белов. – М., 1998. – С. 110.
190
72. Брагинский, М. И. Хозяйственный договор: каким ему быть? /
М. И. Брагинский. – М., 1990. – С. 149.
73. Брагинский, М. И. Обязательства и способы их обеспечения:
неустойка, залог, поручительство, банковская гарантия (комментарий к новому
ГК РФ). Правовые нормы о предпринимательстве / М. И. Брагинский. –
Вып. 1. – М., 1995. – С. 43.
74. Брагинский, М. И. Договорное право. Книга первая: Общие
положения / М. И. Брагинский, В. В. Витрянский. – М., 2002. – С. 399.
75. Брагинский, М. И. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче
имущества / М. И. Брагинский, В. В. Витрянский. – М., 2000. – С. 800.
76. Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. – М.,
1988. – С. 21.
77. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. – М.,
1973. – С. 185.
78. Герценберг, В. Э. Обязательственное право. Гражданское уло-
жение. Проект. Кн. V / В. Э. Герценберг, И. С. Перетерский. – СПб., 1914.
79. Гонгало, Б. М. Учение об обеспечении обязательств / Б. М. Гонгало. –
М., 2002. – С. 9.
80. Гражданское право : в 2 т. / отв. ред. Е. А. Суханов. – М., 2000. –
Т. 2. – Полутом 1. – С. 152.
81. Гражданское право : в 2 т. / под ред. Е. А. Суханова. – М., 1994. –
Т. 1. – С. 27.
82. Гражданское право / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого : в 3 т. –
4-е изд., перераб. и доп. – М., 2005. – Т. 1. – 765 с. – Т. 2. – 848 с. – Т. 3. –
784 с.
83. Гуляев, А. М. Русское гражданское право: Обзор действующего
законодательства и Проекта Гражданского уложения: пособие к лекциям /
А. М. Гуляев. – 2-е изд., доп. – СПб., 1911. С. 6.
84. Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка /
В. И. Даль. – Т. I. –М., 1978. – С. 450.
191
85. Дернбург, Г. Пандекты. Обязательственное право / Г. Дернбург. – М.,
1900. – С. 18.
86. Договор в народном хозяйстве (вопросы общей теории) / М. К. Су-
лейменов, Б. В. Покровский, В. А. Жакенов [и др.]. – Алма-Ата, 1987. – С. 32.
87. Дойников, И. В. Государственное предпринимательство : учебник /
И. В. Дойников. –М., 2000. – С. 173.
88. Егоров, Н. Д. Гражданско-правовое регулирование экономических
отношений / Н. Д. Егоров. – Л., 1986. – С. 134.
89. Иоффе, О. С. Обязательственное право / О. С. Иоффе. – М., 1975. –
С. 26.
90. Калмыков, Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления /
Ю. Х. Калмыков. – М., 1998. – С. 46.
91. Корево, Н. Н. Об изданиях законов Российской Империи /
Н. Н. Корево. – СПб., 1900.
92. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / под ред. Т. Е. Абовой
и А. Ю. Кабалкина – М., 2003. – Т. 1. – С. 378.
93. Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / под ред.
С. Н. Братуся, О. Н. Садикова. – М., 1982. – С. 229.
94. Красик, А. В. Положение о казенных подрядах и поставках /
А. В. Красик, Б. И. Элькин. – Предисловие. – Пг., 1915.
95. Лаптев, В. В. Предмет и система хозяйственного права / В. В. Лап-
тев. – М., 1969. –С. 44.
96. Латынцев, А. В. Обеспечение исполнения договорных обяза-
тельств / А. В. Латынцев. – М., 2002. – С. 239.
97. Луць, В. В. Заключение и исполнение хозяйственных договоров /
В. В. Луць. – М., 1978. – С. 100.
98. Советское гражданское право : учебник : в 2 т. / под ред. О. А. Кра-
савчикова. – М., 1985. – Т. 1. – С. 471.
99. Максимов, В. Я. Положение о казенных подрядах и поставках /
В. Я. Максимов. – М., 1910.
192
100. Мейер, Д. И. Русское гражданское право : в 2 ч. (по испр. и доп.
8-му изд., 1902) / Д. И. Мейер. – М., 1997. – Т. 2. – С. 298.
101. Меркулов, В. В. Гражданско-правовой договор в механизме регули-
рования товарно-денежных отношений : монография / В. В. Меркулов. – Ря-
зань, 1994. – С. 8.
102. Нарозников, Н. К. Условия и порядок заключения гражданско-
правового договора : монография / Н.К. Нарозников, Л. А. Руднева. – Рязань,
2006. – С. 91.
103. Нарышкина, Р. Л. США: государство и частный сектор. Граждан-
ско-правовые отношения / Р. Л. Нарышкина. – М., 1976. – С. 26.
104. НЭП и хозрасчет / под ред. Н. Я. Петракова, Н. П. Федоренко [и др.].
– М., 1991. С. 20.
105. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария
русских гражданских законов. Общая часть / сост. В. Л. Исаченко,
В. В. Исаченко. – СПб., 1918. – Т. 1. – С. 5.
106. Огнев, В. Н. Договор купли-продажи между юридическими
лицами : монография / В. Н. Огнев, Т. Н. Свиридова. – М., 2007. – С. 106.
107. Пахман, С. В. Обычное гражданское право в России. Юриди-
ческие очерки / С. В. Пахман. – СПб., 1877. – Т. 1. – С. 78.
108. Пергамент, М. Я. Война и непреодолимая сила / М. Я. Пергамент. –
Пг., 1914. – С. 15.
109. Победоносцев, К. П. Курс гражданского права / К. П. Победонос-
цев. – СПб., 1896. – Ч. 3. –С. 423–436.
110. Покровский, Б. В. Договор в народном хозяйстве / Б. В. Покров-
ский. – Алма-Ата, 1987. – С. 68.
111. Покровский, И. А. Основные проблемы гражданского права /
И. А. Покровский. – М. : Статут, 2009. – 351 с.
112. Предпринимательское право Российской Федерации / под ред.
Е. П. Губина, П. Г. Лахно. – М., 2003.
113. Редкин, П. Юридические записки / П. Редкин. – М., 1841. – Т. 1. –
С. 165.
193
114. Римское частное право: учебник / под ред. И. Б. Новицкого,
И. С. Перетерского. – М., 2001. – С. 363.
115. Римское право: учебник для вузов / под ред. И. Б. Новицкого. –
М., 2001. – С. 124.
116. Свод Законов Гражданских и Положение о казенных подрядах и
поставках : сб. / сост. П. С. Цыпкин. – 2-е изд. – Пг., 1915.
117. Советское гражданское право : учебник / отв. ред. В. Т. Смирнов
[и др.]. – Л., 1982. – С. 330.
118. Советское и иностранное гражданское право. Проблемы,
взаимодействие и развитие. – М., 1989. – С. 229.
119. Суханов, Е. А. Гражданское право : в 4 т / Е. А. Суханов. – М.,
2007. – Т. 1 : Общая часть.
120. Суханов, Е. А. Гражданское право / Е. А. Суханов.. – М., 2004. –
Т. 2. – Полутом 1. – С. 456.
121. Смирнов, В. И. Становление рыночной системы государственных
закупок в России / В. И. Смирнов, Н. В. Нестерович, И. М. Ахметзянов. – Ка-
зань, 2000. – С. 13.
122. Толкушин А. В. Комментарий (постатейный) к Федеральному
закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» / А. В. Толкушин // СПС «КонсультантПлюс».
123. Толстой, B. C. Исполнение обязательств / В. С. Толстой. – М.,
1973. – С. 12.
124. Филиппов, П. М. Правовая природа правоотношений, возни-
кающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государ-
ственных нужд : монография / П. М. Филиппов, Н. Н. Заботина. – Элиста, 2007.
– С. 50.
125. Формирование и развитие системы государственного заказа на
примере опыта Санкт-Петербурга / под ред. В. В. Бланка. – СПб., 2006. –
С. 234.
194
126. Халфина, Р. О. Значение и сущность договора в советском социа-
листическом гражданском праве / Р. О. Халфина. – М., 1952. – С. 106.
127. Хвостов, В. М. Система римского права : учебник / В. М. Хвостов. –
М., 1996. – С. 11.
128. Хохлов, В. А. Ответственность за нарушение договора по граж-
данскому праву / В. А. Хохлов. – Тольятти : Волж. ун-т им. В. Н. Татищева,
1997. – С. 43.
129. Цикорев, Н. Н. Государственные закупки: практика организации
и нормативное обеспечение : учеб. пособие / Н. Н. Цикорев, А. И. Колосов. –
Орел, 2004. – С. 8.
130. Шевченко, Л. И. Регулирование отношений поставки / Л. И. Шев-
ченко. – СПб., 2002.
131. Шершеневич, Г. Ф. История кодификации гражданского права в
России / Г. Ф. Шершеневич. – Казань, 1892. – С. 90.
132. Шершеневич, Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по
изданию 1907 г.) / Г. Ф. Шершеневич. – М., 1995. – С. 290.
133. Шершеневич, Г. Ф. Учебник русского права / Г. Ф. Шершеневич. –
М., 1915. – Т. 2. – С. 195.
3. Статьи, периодические издания
134. Андреева, Л. Реформа государственных и муниципальных закупок:

основные нововведения / Л. Андреева // Право и экономика. – 2013. – № 8. – С. 6.
135. Антропцева, И. О. Банковская гарантия как банковская операция и
способ обеспечения исполнения обязательств / И. О. Антропцева //
Банковское право. – 2010. – № 1.
136. Артемьев, И. Мы каждый день с кем-нибудь судимся / И. Арте-
мьев // Forbes. –2008. – № 10 (55). – С. 106–107.
137. А как у них? Учиться можно не только на чужих ошибках, но и
на чужих успехах // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2005. –
№ 1. – С. 116.
195
138. Вайпан, В. А. Практика применения законодательства о разме-
щении заказов для государственных и муниципальных нужд / В. А. Вайпан //
Право и экономика. – 2007. – № 5. – С. 8.
139. Винавер, М. М. К вопросу об источниках X тома Свода законов /
М. М. Винавер // Вестн. гражд. права. – 1914. – № 4. – С. 115.
140. Всероссийское совещание руководителей производственных и
экономических служб территориальных органов ФСИН России // Ведомости
УИС. – 2008. – № 6. – С. 3−17.
141. Гинзбург, Л. Я. Становление науки гражданского права в СССР
(1917–1920 гг.) / Л. Я. Гинзбург // Правоведение. – 1974. – № 3.
142. Гордон, М. В. Система договоров в советском гражданском праве /
М. В. Гордон // Учен. зап. Харьк. юрид. ин-та. – Вып. 5. – 1954. – С. 85.
143. Гринев, В. Новое в регулировании правоотношений в сфере обес-
печения государственных и муниципальных нужд / В. Гринев // Право и эко-
номика. – 2014. – № 3. – С.40.
144. Евраев, М. «Откаты» достигают половины стоимости контрактов /
М. Евраев // Директор. – 2008. – № 3. – С. 16.
145. Интервью с начальником финансово-экономического управления
ФСИН России генерал-майором внутренней службы Ю. Ю. Кузнецовым //
Преступление и наказание. – 2007. – № 1. – С. 5.
146. Кикавец, В. В. Закон против государственного заказчика? /
В. В. Кикавец // Современное право. – 2009. – № 1. – С. 47–50.
147. Кобзев, Г. Н. Откуда есть пошли торги / Г. Н. Кобзев // Моск.
торги. – 2000. – № 12. – С. 26.
148. Коновалов, А. В. Доклад на научно-практической конференции
по вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы (Москва,
10 сент. 2009 г.) / А. В. Коновалов // Человек: преступление и наказание. –
2009. – № 3 (66). – С. 12.
149. Косарев, К. Некоторые проблемы Федерального закона
196
ния государственных и муниципальных нужд» / К. Косарев // Право и эконо-
мика. – 2013. – № 7. – С. 25.
150. Кузнецов, К. В. Международная практика и российские реалии
госзакупок / К. В. Кузнецов // Госзаказ: управление, размещение, обеспече-
ние. – 2005. – № 2. – С. 109.
151. Материалы межрегионального совещания заместителей
начальников по производству, главных экономистов территориальных
органов ФСИН России по вопросам реформирования государственных
унитарных предприятий УИС // Ведомости УИС. – 2008. – № 2. – С. 2−22;
152. Лобанова, Е. Госзаказы и контракты в системе государственного
регулирования Е. Лобанова, И. Шелемина // Вопросы экономики. – 1991. –
№ 7. – С. 98.
153. Ломакина, О. Б. Содержание понятия и правовые основы контрак-
та купли-продажи / О. Б. Ломакина // Госзаказ: управление, размещение,
обеспечение. – 2005. – № 1. – С. 106–109.
154. Новоселов, В. И. К вопросу об административных договорах /
В. И. Новоселов // Правоведение. – 1969. – № 3. – С. 40–45.
155. Павлова, Е. В. К вопросу о способах обеспечения исполнения обя-
зательств по исполнению государственных и муниципальных контрактов /
Е. В. Павлова // СПС «Консультант-Плюс».
156. Попондопуло, В. Ф. О частном и публичном праве / В. Ф. По-
пондопуло // Правоведение. – 1994. – № 5. – С. 54.
157. Рузанова, В. Легальный и доктринальный аспекты приоритета
Гражданского кодекса Российской Федерации как системообразующего акта
гражданского законодательства / В. Рузанова // Право и экономика. – 2013. –
№ 8. – С. 32.
158. Сарбаш, С. В. Некоторые проблемы обеспечения исполнения
обязательств / С. В. Сарбаш // Вестн. Высшего Арбитражного Суда Рос. Феде-
рации. – 2007. – № 7.
159. Серединцев, Д. Цифровое будущее Закона № 94-ФЗ / Д. Сере-
динцев // Директор. –2008. – № 3. – С. 20–21.
197
160. Старилов, Ю. Н. Административный договор: опыт законода-
тельного регулирования в Германии / Ю. Н. Старилов // Гос-во и право. –
1996. – № 12. – С. 47.
161. Хейфец, Б. Деоффшоризация экономики: мировой опыт и рос-
сийская специфика / Б. Хейфец // Вопросы экономики. – 2013. – № 7. – С. 29.
162. Царьков, О. Г. Доклад начальника управления ресурсного
обеспечения ФСИН России на Межрегиональном совещании начальников
территориальных органов ФСИН России, заместителей начальников
территориальных органов ФСИН России по тылу, по производству, главных
экономистов и заместителей начальников образовательных учреждений по
тылу / О. Г. Царьков // Ведомости УИС. – 2009. – № 9. – С. 22−28.
163. Через развитие производства − к ресоциализации осужденных //
Преступление и наказание. – 2007. – № 7. – С. 12−13.
164. Чернышев, К. Новые понятия договорного права / К. Чернышев //
Хоз-во и право. – 1995. – № 11. – С. 45–55.
165. Шихова, С. С. Понятие государственного или муниципального
контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных
нужд и проблемы отграничения его от предпринимательского договора /
С. С. Шихова // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. – 2008.
– № 1. – С. 155.
4. Диссертации и авторефераты
166. Астахова, М. В. Гражданско-правовое регулирование государ-

ственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг
для нужд органов внутренних дел : автореф. дис. … канд. юрид. наук :
12.00.03 / Астахова Марина Викторовна. – М., 2012. – С. 26.
167. Абдурахманов, А. А. Административный договор и его использо-
вание в деятельности органов внутренних дел : дис. … канд. юрид. наук :
12.00.02 / Абдурахманов Александр Амангельдыевич. – М., 1997. – С. 83–84.
168. Ванин, В. В. Правовое регулирование удовлетворения государ-
ственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика : автореф.
198
дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.03 / Ванин Виталий Владимирович. – Ростов
н/Д, 2007. – С. 43.
169. Гатаулина, Л. Ф. Правовое регулирование организации и прове-
дения торгов : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Гатаулина Люд-
мила Фаруковна. – Краснодар, 2007. – С. 28.
170. Горбунова, Л. В. Поставка продовольствия для государственных
нужд по российскому гражданскому праву : автореф. дис. … канд. юрид.
наук : 12.00.03 / Горбунова Любовь Викторовна. – Самара, 2003.
171. Горбунова, Л. В. Поставка продовольствия для государственных
нужд по российскому гражданскому праву : дис. … канд. юрид. наук :
12.00.03 / Горбунова Любовь Викторовна. – Самара, 2003. – С. 71.
172. Демин, А. В. Административные договоры : автореф… дис.
канд. юрид. наук : 12.00.02 / Демин Александр Васильевич. – Екатерин-
бург, 1996. – С. 20.
173. Демин, А. В. Административные договоры : дис. … канд. юрид.
наук : 12.00.02 / Демин Александр Васильевич. – Екатеринбург, 1996. –
С. 148.
174. Кичик, К. В. Государственный (муниципальный) заказ как сред-
ство государственного регулирования экономики: правовые вопросы : авто-
реф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Кичик Кузьма Валерьевич. – М., –
2011. С. 25.
175. Колесник, О. Н. Государственный контракт на поставку продук-
ции для государственных нужд Федеральной пограничной службы РФ : дис.
… канд. юрид. наук : 20.02.03 / Колесник Олег Николаевич. – М., 2001. –
С. 64.
176. Лебедев, К. К. Инициатива субъектов и регламентация их пове-
дения по советскому гражданскому праву : автореф. дис. ... канд. юрид. наук :
12.00.03 / Лебедев Константин Константинович. – Л., 1972. – С. 6.
199
177. Пустомолотов, И. И. Средства обеспечения обязательств как
формы гражданско-правовой ответственности : автореф. дис. … канд. юрид.
наук : 12.00.03 / Пустомолотов Игорь Иванович. – Краснодар, 2002. – С. 21.
178. Тасалов, Ф. А. Отношения по размещению и исполнению госу-
дарственного заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на
примере Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки) : авто-
реф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Тасалов Филипп Артемьевич. – М.,
2013. – С. 25.
179. Шевченко, Л. И. Проблемы формирования договорных отноше-
ний поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной
экономики : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.03 / Шевченко Любовь Ивановна.
– Томск, 2001. – С. 40.
180. Щербаков, В. А. Гражданско-правовое регулирование размеще-
ния государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации :
автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Щербаков Виктор Александро-
вич. – М., 2009. – С. 17.
181. Юшкевич. П. П. Правовое регулирование подготовки и заключе-
ния государственного контракта на поставку продукции для государственных
нужд военными организациями : дис. … канд. юрид. наук : 20.02.03 / Юшке-
вич Павел Петрович. – М., 2002. – С. 72.
182. Яровой, А. В. Поставка для государственных нужд : дис. ... канд.
юрид. наук : 12.00.03 / Яровой Александр Валерьевич. – Екатеринбург, 2005.
– С. 197.
5. Интернет-источники
183. http: // www.fsin.su
184. http: // www.zakupki.gov.ru
185. Береснева, О. Особенности регулирования рынка страховых га-
рантий в США // www.ininfo.ru.
200
Приложение 1
Объявление1
От Рязанского Губернского Правления публикуется, что в присутствии
онаго 10 Декабря 1876 года, имеют быть торги, с узаконенною через три дня
переторжкою на поставку в 1877 году, для арестантов Рязанского тюремного
замка предметов продовольствия, в примерном количестве муки ржаной 6350
пуд., муки пшеничной 72 1/2 пуд., круп гречневых 46 1/2 четвертей, соли
250 пуд., солоду ржаного 180 пуд., масла конопляного 57 пуд., луку репчато-
го 27 четвертей, мяса говяжьего до 10 пуд., сала говяжьего 73 пуд., головиз-
ны белужьей 70 пуд., грибов черных 10 пуд., всего примерно на 5730 руб.
Желающие участвовать на торгах обязаны явиться лично или прислать от се-
бя уполномоченного законной доверенностью или же, на основ. 1935 ст. X
т. I ч., прислать в запечатанном конверте объявление в Присутствии Губерн-
ского Правления, в день, назначенный для торга, не позже 12 часов, так как с
этого времени начнутся торги. Причем дается знать желающим вступить в
торги: а) что они могут предварительно торга читать кондиции на означен-
ный подряд и все сведенья до торгов относящихся в Присутствии Губернско-
го Правления, б) что при открытии торгов они обязаны предоставить соглас-
но 1783 и 1833 ст. X т. I ч., установленные залоги и документы о своем зва-
нии, и в) что после переторжки никакие предложения не будут уже приняты,
на основ 1862 ст. X т. I ч., Ноября ___ дня 1876 года.
За Советника Моннеротъ-дю-менъ
1
См.: Информация из Государственного архива Рязанской области.
201
Сведения о проведении торгов и других способов размещения заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд
(отчетность из Формы № 1-торги, ФСИН России)
Наиме- 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
нование
показа-
телей
Всего 51533 94245 54123 270749 301844 311953 301737 313546 310365
проведе-
но торгов
(лотов) и
других
способов
размеще-
ния заказа
Количе- 49774 92641 52250 269098 300579 305527 300456 312647 309234
ство за-
ключен-
ных кон-
трактов и
сделок
Общая 37319643,30 46046971,24 нет дан- 64300698 72824422 82472113 73573412 83542624 82331512
ных
стои-
мость
лотов
(предло-
жений
заказчи-
ков), вы-
ставлен-
ных на
торги и
другие
способы
размеще-
ния заказа
Общая 27364602,17 41145760,94 36167891 61031885 64156854 74316568 66382647 75263534 71523221
стои-
мость
заклю-
ченных
контрак-
тов и
сделок
202
АНКЕТА
по изучению мнения сотрудников ФСИН России
по проблемам поставок товаров для нужд
уголовно-исполнительной системы1
Уважаемые товарищи!
Исследование, в котором мы предлагаем Вам принять участие, посвя-
щено проблемам поставок товаров для уголовно-исполнительной системы.
Ваше мнение, основанное на теоретическом анализе проблемы и на профес-
сиональном опыте, будет очень ценным для дальнейшего развития теории и
практики поставок товаров для уголовно-исполнительной системы.
Просим Вас отметить вариант ответа, который Вы считаете правиль-
ным. Если Вы имеете свое мнение, изложите его.
Анкеты анонимны.
Заранее благодарим Вас за помощь в исследовании.
1. Укажите, пожалуйста, в какой возрастной группе Вы находитесь.
а) до 30 лет;
б) 31–35 лет;
в) 36–45 года;
г) 46–50 лет;
д) старше 50 лет.
2. Отметьте, пожалуйста, ваш стаж работы в УИС.
а) 1–5 лет;
б) 6–10 лет;
в) 11-15 лет;
г) 16–20 лет;
д) свыше 20 лет.
3. Требует ли, на Ваш взгляд, изменений и дополнений система организации по-
ставок товаров для УИС?
а) да;
б) нет;
в) затрудняюсь ответить;
б) иное____________________________________________________________________.
1
Примечание: аналогичная анкета разработана и для государственных и муниципаль-
ных служащих.
203
4. Есть ли необходимость, на Ваш взгляд, в изменении и дополнении действую-
щих нормативных актов при осуществлении закупок товаров?
а) да;
б) нет;
б) иное____________________________________________________________________.
5. Каким, по Вашему мнению, является эффективный способ обеспечения ис-

полнения контракта?
а) безотзывная банковская гарантия;

б) договор поручительства;
в) залог денежных средств;
г) неустойка;
д) другое (что именно?) _________________________________________.
6. Есть ли необходимость в страховании ответственности участников исполня-

ющих контракт (договор) по поставке товаров для государственных нужд?
а) да;
б) нет.
7. Равноправны ли стороны, участвующие в размещении государственного за-

каза?
а) да;
б) нет;
б) иное____________________________________________________________________.
8. Как вы считаете, приоритет каких нормативных правовых документов пре-

обладают в правовом регулировании поставку товаров для государственных
нужд?
а) нормы Гражданского кодекса РФ над федеральными законами;

б) нормы федеральных законов над Гражданским кодексом РФ;
в) равноправны федеральные законы и Гражданский кодекс РФ.
9. Отметьте, какой или какие способы, на Ваш взгляд, результативны при раз-
мещении государственных заказов?
а) конкурс;
б) аукцион;
в) открытый аукцион в электронной форме;
г) запрос котировок;
д) закупки у единственного поставщика.
10. С какими трудностями вы сталкивались при заключении договора?

а) поставщик уклоняется от заключения договора;
б) поставщик просит изменить условия контракта;
204
в) у заказчика нет денег на оплату товаров;
г) иное____________________________________________________________________.
11. В стадии исполнения договора поставки товаров для государственных нужд

поставщик:
а) добросовестно выполнял свои обязанности;

б) уклонялся от условий исполнения договора;
в) иное____________________________________________________________________.
12. При внесении изменений в законодательство по закупкам, какой или какие

критерии, по Вашему мнению, стали бы определяющими при проведении аукци-
онов?
а) цена;
б) качество;
в) цена и качество.
13. Укажите, куда обращаются участники размещения заказа при разрешении

споров:
а) в арбитражный суд;
б) третейский суд;
в) Федеральную антимонопольную службу;
г) Рособоронзаказ;
д) Прокуратуру РФ;
е) иной____________________________________________________________________.
14. С какими проблемами Вы сталкиваетесь при осуществлении закупок това-

ров?
Напишите:_____________________________________________________________
_____________________________________________________________________
_____________________________________________________________________
Спасибо!
205
6. Есть ли необходимость в страховании ответственности участников,

исполняющих контракт (договор) по поставке товаров для государственных
нужд?
32%
Да
Нет
68%
206
8. Как вы считаете, приоритет каких нормативных правовых докумен-

тов преобладает в правовом регулировании поставки товаров для государ-
ственных нужд?
60
50
40
Ряд 1
30 Ряд 2
Ряд 3
20
10
Ряд 1 – нормы Гражданского кодекса РФ над федеральными законами (54 %);

Ряд 2 – нормы федеральных законов над Гражданским кодексом РФ (6 %);
Ряд 3 – равноправны федеральные законы и Гражданский кодекс РФ (40 %).
207
12. При внесении изменений в законодательство по закупкам какой или

какие критерии, по Вашему мнению, стали бы определяющими при проведе-
нии аукционов?
Критерии отбора поставщика (в %)
а) цена (5 %);
б) качество (10 %);
в) цена и качество (85 %).

Диссертация - Кошелюка Богдана Евгеньевича

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Диссертация - Кошелюка Богдана Евгеньевича

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ

КОШЕЛЮК Богдан Евгеньевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ

Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право;

Глава 1. Договор поставки товаров для государственных нужд:

1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров для госу-

Глава 2. Заключение договора поставки товаров для государствен-

2.1. Правовое регулирование заключения договора поставки товаров

Глава 3. Договор поставки товаров для государственных нужд

Список использованной литературы………………………………..181

Актуальность темы диссертационного исследования. Правовое регу-

Основные положения, выносимые на защиту:

1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров

Поставка товаров для государственных нужд в России берет свое

См.: Там же. С. 31.

См.: Там же. 1994. № 32. Ст. 3303.

Важнейшим источником обязательств в Риме считался договор (con-

2.1. Правовое регулирование заключения договора поставки товаров

Под правовым регулированием подразумевают осуществляемое при

См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия. Опыт комплексного ис-

следования. М., 1999. С. 401.

Содержание понятия и правовые основы контракта купли-продажи // Госзаказ: управление,

передаче имущества. С. 104.

Основные способы заключения государственных контрактов – это за-

См.: Евраев М. «Откаты» достигают половины стоимости контрактов // Директор.

Под исполнением обязательств понимается совершение кредитором и

В организации хозяйственной деятельности учреждений и органов

См.: О предоставлении учреждениям и органам, входящим в уголовно-

исполнительную систему, полномочий государственного заказчика по размещению заказов

Подводя итог исследованию проблем, связанных с правовым

1. Нормативные акты, официальные документы

1. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. – 1993. – 25 дек.

Информационные письма, постановления Президиума ВАС и др.

36. Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судеб-

Нормативные акты советского периода

56. Гражданский кодекс (ГК) РСФСР // Собр. узаконений РСФСР. –

3. Статьи, периодические издания

134. Андреева, Л. Реформа государственных и муниципальных закупок:

166. Астахова, М. В. Гражданско-правовое регулирование государ-

1. Укажите, пожалуйста, в какой возрастной группе Вы находитесь.

5. Каким, по Вашему мнению, является эффективный способ обеспечения ис-

а) безотзывная банковская гарантия;

6. Есть ли необходимость в страховании ответственности участников исполня-

7. Равноправны ли стороны, участвующие в размещении государственного за-

8. Как вы считаете, приоритет каких нормативных правовых документов пре-

а) нормы Гражданского кодекса РФ над федеральными законами;

10. С какими трудностями вы сталкивались при заключении договора?

11. В стадии исполнения договора поставки товаров для государственных нужд

а) добросовестно выполнял свои обязанности;

12. При внесении изменений в законодательство по закупкам, какой или какие

13. Укажите, куда обращаются участники размещения заказа при разрешении

14. С какими проблемами Вы сталкиваетесь при осуществлении закупок това-

6. Есть ли необходимость в страховании ответственности участников,

8. Как вы считаете, приоритет каких нормативных правовых докумен-

Ряд 1 – нормы Гражданского кодекса РФ над федеральными законами (54 %);

12. При внесении изменений в законодательство по закупкам какой или

Критерии отбора поставщика (в %)

Вам также может понравиться