Особенности организации государственной службы в Италии

Для определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях

действует очень подробная тарификация, в связи, с чем в системе
государственного управления Италии насчитывается 60 тарифных разрядов
(в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах
дюжины). В основе тарификации лежит совокупность целого ряда
условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного
совершенствования на данной работе, государственная важность поста,
степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет служащим каждые
два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а затем на
2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия
за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не
должна превышать 72% последнего заработка. Государственный служащий
не вправе получать другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении.
Это не распространяется на акции, которые в силу их безымянности крайне
трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается
(исключение делается для преподавателей университетов, научных
работников, врачей и представителей некоторых других специальностей).

При совете министров создан специальный департамент государственной

деятельности, который ведет реестр служащих государственных и
международных организаций, координирует управленческую деятельность и
контролирует ее эффективность. Этот департамент также выявляет
потребность в кадрах для государственной службы и планирует их подбор.
Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового
звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но
уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на
практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются
из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.

Общепринятые нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии

только складываются. Большинство высших функционеров готовят
университеты, в особенности - юридические факультеты. Кадровое
пополнение обеспечивают также ведущие высшие учебные заведения и
научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще
каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится
готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в
административном аппарате, получают статус стажеров государственной
службы.

Хотя для занятия большинства должностей обычно достаточно

университетского диплома, после своего назначения чиновник должен
пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в
последние годы возникли факультеты послеуниверситетской подготовки
управленческого персонала. Кроме того, совершенствование кадров
государственного аппарата, повышение их профессиональной квалификации
осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного
управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром подготовки и
переподготовки кадров государственного управленческого аппарата, она
координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует
прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей школе
государственного управления длится обычно 2-3 года.

Главные предметы - политические и административные науки. В учебе

чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает
изучение зарубежного опыта, ознакомление с управленческими проблемами
и методами их решения с помощью последних достижений научно-
технического прогресса.

Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют

свои знания в общенациональных государственно-частных центрах
переподготовки хозяйственных кадров. Таким центром является, например,
основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской
подготовки организаторов производства - ИПСОА. Это крупный учебный и
исследовательский комплекс по проблемам управления производством.
Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают
широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.

Проводившиеся в Италии специальные расследования обнаружили дефекты в

организации работы чиновников органов управления. Последовавшие
санкции не могли, разумеется, кардинальным образом изменить положение.
Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в
необходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему
большей эффективности и демократичности.

Реформа государственной службы от 1993 г.

Статус государственных служащих до 1993 г. До недавнего времени статус

государственных служащих в Италии во многом напоминал положение
госслужащих во Франции. Корпус госслужащих представлял собой
замкнутую корпорацию, для вступления в которую необходимо было пройти
конкурсный отбор с последующей стажировкой. К конкурсу допускались не
все: до 1984 г., помимо образования и профессиональной подготовки, одним
из необходимых качеств для кандидата в госслужащие было его безупречное
поведение. Это требование было снято как антидемократичное, а
администрации было запрещено контролировать своих сотрудников с точки
зрения гражданского и морального поведения. Между тем требования к
«моральному облику» госслужащих также имели под собой веское
основание: государственные служащие представляют государство и их
поведение может наносить ущерб престижу последнего.
Внутри государственной службы действовала система рангов: повышение в
ранге обеспечивало доступ к более высоким должностям. Необходимыми
условиями для повышения в ранге были выслуга лет и профессиональные
качества. Вопрос о повышении по службе решался не непосредственным
начальством, а специальными инстанциями, которые все же учитывали
характеристику, даваемую служащему его непосредственным
руководителем. Государственные служащие были одной из наиболее
социально защищенных категорий населения: они имели гарантированную
зарплату, а уволить их было довольно сложно. Госслужащие имели также
целый ряд других льгот и гарантий. Все вопросы, связанные с
государственной службой, регулировались административным правом.

Реформа государственной службы. Начиная с 1993 г. положение

государственных служащих в Италии стало претерпевать серьезные
изменения. Основа реформы, базирующейся на идеологии «нового
государственного управления» (см. главу «Современные тенденции развития
государственного управления») была заложена законом № 421 от 23
октября 1992 г. и законодательным декретом № 29 от 3 февраля 1993 г.
Эти акты положили начало так называемой приватизации госслужбы в
Италии. Завершение этого процесса означает потерю большинством
государственных служащих своего особого статуса, регулируемого
административным правом. Передача госслужбы в юрисдикцию
гражданского права, согласно утверждениям идеологов реформы, не является
ее самоцелью — это лишь один этап на пути к более важной цели —
внедрению в государственный аппарат модели организации труда,
заимствованной из частного сектора. В рамках общего изменения правового
статуса госслужащих меняются также границы компетенции, полномочия и
ответственность различных категорий служащих, начиная от министров и
кончая низовым звеном государственного аппарата.

В 1997–1999 гг. было принято еще несколько законодательных актов,

дополняющих и вводящих в действие нормы декрета 1993 г.

Реформа разделяет политическую (принятие стратегических решений) и

административную (исполнение этих решений) сферы компетенции. Это
разделение было заложено уже декретом 1993 г., но реально воплощено в
жизнь лишь законом № 59 в 1997 г.

В корпус государственных служащих в Италии включаются чиновники

министерств и ведомств, кадровые военные, полиция, пожарная и
таможенная службы, преподаватели и почтовые служащие. До некоторого
времени это было замкнутое сословие, попасть в которое мог не каждый, для
этого необходимы были специальное образование, профессиональная
подготовка, безупречное поведение. Только лишь окончание специального
вуза, который осуществляет подготовку управленческих кадров для
госаппарата, и получение специальности "государственное управление"
открывало дорогу к конкурсным экзаменам. Подготовку руководителей
высшего и среднего звена для государственных органов осуществляет
Высшая школа государственного управления при Президиуме Совета
министров Италии. Кроме того, специалистов-управленцев готовят два вуза:
Центральная школа налоговых инспекторов, Высшая школа управления при
министерстве внутренних дел и т.д.
С принятием Закона от 3 февраля 1993 г. № 29 началась реформа
государственного управления, смысл которой состоял в оптимизации
структуры и повышении эффективности государственной службы.

Во-первых, с этой целью произведено разделение политической и

административной сферы компетенций. Принятие решений, определение
стратегических целей, разработка программных установок, распределение
ресурсов и назначение персонала закрепляется за министрами,
управляющими госучреждений, мэрами. Административная сфера –
исполнение политических решений – возлагалась на службы, департаменты,
отделы. Теперь министры, управляющие, мэры не могли вмешиваться в
компетенцию административной сферы.
Во-вторых, в сферу государственного управления вводятся принципы и
методы руководства, заимствованные из бизнеса, более рациональные и
прагматичные. Прежде всего, это касается введения контрактных начал
(заключение коллективных или индивидуальных договоров) при найме на
государственную службу. Постоянный характер назначения на должности
административного звена упраздняется. Претерпел существенные изменения
и статус высшего звена министерских работников. Прежде они были
политическими назначенцами, работавшими на постоянной основе. Отныне
закон делает доступ к этим должностям возможным только по результатам
конкурса. С победителем конкурса заключается контракт сроком от двух до
семи лет.
В-третьих, изменяются принципы кадровой политики и карьерного роста.
Прежде карьерное продвижение зависело от начальника подразделения,
действовавшего на основе норм административного нрава, и специальных
органов. Причем действия и решения этих органов работник мог оспорить в
административном суде, что не способствовало повышению эффективности
управленческой системы. Теперь руководители департаментов и отделов
действовали как топ-менеджеры в сфере бизнеса. Под свою ответственность
они нанимали кадры, используя для этого частнопредпринимательские
принципы управления персоналом: срочные контракты, стажировки,
временные трудовые соглашения для того, чтобы иметь возможность
стимулировать трудовую активность работника.
Реформа 1993 г. не затронула принципы организации и деятельности судей,
прокуроров, аудиторов, представляющих самостоятельную корпорацию
госслужащих с особым статусом. Реформа не коснулась также
дипломатических работников, почтовых служащих и полицейских, которые
зачисляются в штат госслужбы на постоянной основе и подразделяются на
ранги.

Роль и деятельность Парламента в области государственной

службы

Согласно Конституции Итальянской Республики, основным

законодательным органом является двухпалатный Парламент, члены
которого избираются народом, главой государства представлен Президент,
который в свою очередь выбирается Парламентом, а исполнительной
властью наделен Совет министров, назначаемый Президентом.
Итальянский Парламент состоит из двух палат – сената и палаты
депутатов. Юридически они равноправны, но фактически сенат имеет
меньше власти. В сенате представлены 323 сенатора, часть из которых
выбраны пожизненно. В палате депутатов заседает 630 человек. Депутаты и
сенаторы имеют право принимать законы, утверждать бюджет государства,
ратифицировать международные договоры. Полномочия Парламента
достаточно велики, чтобы называть Итальянскую республику парламентской.

В каждой палате представлен свой руководящий орган под названием бюро,

который состоит из председателя, вице-председателей, квесторов и
секретарей. Члены бюро подбираются таким образом, чтобы в нем были
представители всех партийных фракций – групп, состоящих не менее из 20
членов в палате депутатов и не менее 10 в сенате, причем во фракции могут
быть представлены несколько партий.
Помимо бюро палаты имеют специальные депутатские или сенаторские
комиссии, называемые джунтами, которые также занимаются вопросами
регламента, выборов, парламентской неприкосновенности и т.д.

Парламент избирает президента – главу государства. Срок его правления – 7

лет. Президент наделен исполнительной властью: утверждает принятые
сенатом и палатой депутатов законы, распускает Парламент при
необходимости, издает декреты, назначает народные референдумы,
объявляет состояние войны.
Также законодательная власть в меньшей мере принадлежит правительству,
областным советам республики, Национальному совету экономики и труда и
народной инициативе. Последний вариант возможен при создании групп
избирателей, которые насчитывают не менее 50 тысяч человек. Многие свои
законодательные права Парламент может отдать Правительству, кроме тех
областей, которые касаются Конституции.
Президент выполняет роль главнокомандующего Вооруженных сил и
является председателем Высшего совета магистратуры. В судебном
отношении он имеет право помиловать и уменьшать наказания. Но любые
действия президента недействительны без письменного заверения
уполномоченного министра, который и несет ответственность за принятое
решение.

Президент Италии назначает правительство, главный орган исполнительной

власти, представленный Советом министром с председателем во главе. В
течение 10 дней после формирования правительства обе палаты Парламента
должны объявить свое доверие Совету министров, иначе оно считается
недействительным. Правительство несет ответственность перед сенатом и
палатой депутатов, исполняя законы, принимая декреты и постановления.
Большинство полномочий, которыми наделен Президент Италии, по сути
выполняются правительством.

Также государственная система Итальянской республики представлена

несколькими дополнительными органами, которые выполняют функции
контроля и содействия Правительству и Парламенту – это Национальный
совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата. Судебная
власть принадлежит Конституционному суду, который следит за тем, чтобы
законы и акты отвечали принципам Конституции.

Парламент и его палаты осуществляют ответственные законодательные,

финансово-бюджетные и организационно-контрольные полномочия. Право
на представление законопроекта, прежде всего, имеет правительство. Однако
он вносится разрешающим декретом президента Республики, при условии
контрассигнования председателем или ответственным министром. Правом
законодательной инициативы обладают все члены парламента, а также
парламентские группы и комиссии.
В Италии существует институт народной правотворческой инициативы (ст.
71 Конституции Италии). Законопроект может быть внесен в парламент "от
имени не менее чем 50 тысяч избирателей".