МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И ИССЛЕДОВАНИЙ

РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

Комратский Государственный Университет

Юридический факультет

Кафедра публичного права

Допущено к публичной защите

Протокол №___от « _____»2022года

Зав. Кафедрой___________________

ВЛАДЕНИЕ, ПОЛЬЗОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ ПУБЛИЧНОЙ

СОБСТВЕННОСТЬЮ

Дипломная работа

I Цикл обучения-лиценциат

Рег.№______

Дата «______»_______ 2022 год

Выполнил:

студент группы ЗЮПУ-18

Братунов Александр

Научный руководитель:

Доктор, конфиренциар-университар

Владлена Лысенко

КОМРАТ- 2022

1
Содержание:

Содержание……………………………………………………………… 2

Введение…………………………………………………………………. 4

Глава I. Публичная собственность государства: понятие и функции..8

1.1. Государственная собственность в системе отношений социально-

ориентированной рыночной экономики. ……………………………… 8

1.2. Составы публичного имущества: понятие и требования при их

формировании………………………………………………………….. 14

1.3. Перераспределение публичного имущества при трансформации функций

государства и местного самоуправления…………………………….. 21

Глава II. Публичная собственность административно-территориальных

единиц. ………………………………………………………………….. 27

2.1. Субъекты и объекты права муниципальной собственности…….. 27

2.2. Основания возникновения права публичной собственности

административно-территориальных единиц………………………….. 42

2.3. Гарантии и защита права публичной собственности административно-

территориальных единиц……………………………………………….. 49

Глава III. Формирование и совершенствование системы управления

государственной собственностью…………………………………… 56

3.1. Опыт развитых стран по вопросу владения и пользования публичной

собственностью. ………………………………………………………… 56

3.2. Рекомендации по повышению эффективности владением, пользованием

и распоряжением публичной собственностью………………………… 66
2
Заключение. ……………………………………………………………… 77

Список литературы………………………………………………………. 79

3
 ВВЕДЕНИЕ

Публичная форма собственности, всегда являлась главной формой в

системе собственности Республики Молдова. С давних времен сложилось,
что различные операции, проводимые над публичнойной собственностью
(огосударствление, ограничение количества частных собственников и
попытки ликвидации частной собственности) не дали каких- либо
положительных результатов. В наше дни законодательством закреплено
равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и
государство. В целях обеспечения равенства субъектов в отношениях
собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ, таких как
отказ от нераспространения исковой давности на требования о возврате
государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых
других льгот и наделение всех собственников правами по защите,
принадлежащей им собственности.
Актуальность рассмотрения темы основывается на наличие перехода
к рыночной экономике и как результат - проявление многообразия форм
собственности и реформированию системы управления публичной
собственностью. Поэтому важную роль приобретает рассмотрение вопросов,
связанных с правом собственности и его значением. К проблемам управления
публичной собственности можно отнести несколько пунктов, среди которых
сбои и неправильная работа в сфере управления собственностью,
нерезультативный контроль над деятельностью объектов государственной
собственности.
Выбор темы обусловлен тем, что данная тема об управлении
публичной собственности является на сегодняшний день очень актуальной в
нашей будущей профессии. Интерес данной темы вызван тем, что
исследование не ограничивается только на Республике Молдова, а
распространяется за ее пределами в поисках более эффективных
рекомендаций, на основании опыта более развитых стран.

4
 Цель дипломной работы проанализировать и найти эффективные пути
и рекомендации по управлению публичной собственностью. Для
достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть общее понятие публичной собственности;
- рассмотреть цели, задачи и принципы управления публичным
имуществом в нашей стране;
- рассмотреть опыт управления государственным имуществом
зарубежных стран;
- рассмотреть результаты по управлению публичной собственностью в
Республики Молдова.
Объектом исследования является вся классификация и виды
публичной собственности.
Предмет исследования – государственные мероприятия по
оперативному управлению публичной собственностью, с целью уменьшения
затрат на ее содержание, а также увеличения прибыли от ее использования.
Методология С помощью системного метода, рассматривается
основные черты правового положения о публичной собственности.
Исследования проблемы в трудах специалистов :
- Д. Боаги, Публичная собственность административно-
территориальных единиц со специальным статусом управления, где
опубликовано «Legea și viața» 2015 №1;
- О. Овченникова, к вопросу о праве публичной собственности, закон и
жизнь 2002 год №2;
- Г. Кибок, А. Кирияк, Понятие права публичной собственности, Закон
и Жизнь «Analele Științifice ale universității de Stat din Moldova» 1999
год;
-Ерофеев Б. В. Земельное право России. Ч. 1. Общая часть. М., 1994. С.
70-72;
-Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория и
тенденция развития. М., 1999. С. 42;
5
 -Г. Соаре, Развитие Концессии имущества публичной собственности,
«Legea și viață» 2013 №5.
Структура дипломной работы включает: введение, три главы:
ГЛАВА I – Публичная собственность государства: понятие и
функции, посвящается изучению сущности и какие функции включает в себя
публичная собственность государства.
Глава II – Публичная собственность административно-
территориальных единиц, рассматривает субъекты и объекты права
муниципальной собственности, какие бывают основания возникновения
права публичной собственности и поиск гарантий и защит права публичной
собственности.
Глава III – Формирование и совершенствование системы управления
государственной собственностью, заключает в себе исследование опыта
развитых стран по теме владения и пользования публичной собственностью
и поиск рекомендаций по повышению эффективности владением,
пользованием и распоряжением публичной собственностью.
заключение и список использованных источников.
Рабочая гипотеза исследования состоит в том, что правильно управлять
публичной собственностью в интересах развития региона возможно, если
организационно-экономический механизм управления ею настроить на
достижение сбалансированности интересов государства, бизнеса и
физических лиц, а при установлении рыночной стоимости приватизируемого
субъекта хозяйствования в процессе рыночных обменов учитывать состояние
экономики региона и его особенности, уровень и наличие стоимости
денежных потоков и платежей в бюджет, а также характер организационно-
экономических отношений и условия их реализации в процессе
взаимодействия субъектов.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– разработана модель выбора стратегии управления публичной
собственностью и выбора рациональных решений по её распределению
6
между субъектами хозяйствования, включающая взаимоувязанные между
собой факторы смешанной экономики с публичным регулированием,
критерии выбора решений в сфере управления собственностью, а также
учитывающая интересы трудового ресурса, вовлечённого в этот процесс на
рынке собственности, сбалансированные с приоритетами государства и
бизнеса.

7
 Глава I. Публичная собственность государства: понятие и функции

1.1. Государственная собственность в системе отношений

социально-ориентированной рыночной экономики

В государствах с рыночной экономикой, включая Республику Молдова,

существует две формы собственности: публичная и частная. Эти две формы
собственности закреплены в Конституции Республики Молдова (статья 9, ч.
(1) и статья 126, ч.(1)), согласно которой собственность в Республике
Молдова может быть двух типов: 1) публичная и 2) частная. Публичная
собственность есть во всех государствах, она характеризуется тем, что
значительная часть материальных ценностей обществ находится в
собственности государства и различных АТЕ.
Таким образом, согласно статье 126, ч.(1) Конституции Республики
Молдова, экономика РМ „является рыночной, социально ориентированной,
основанной на частной и публичной собственности и свободной
конкуренции”. Важным в отношении публичной собственности, с точки
зрения конституционных норм, является статья 127, ч.(3), в которой
уточняется, что публичная собственность „принадлежит государству или
АТЕ”.
Так, Конституция РМ рассматривает в общих чертах наличие двух
форм собственности без указания критериев, лежащих в основе их
разграничения. Право публичной собственности во всех случаях реализуется
в интересах: a) всего народа РМ, отражая национальный интерес, в случае
собственности государства или b) ограниченной группы населения, отражая
местный, коллективный интерес, в случае права собственности АТЕ. [8
статья 126, 127]
В случае, указанном в пункте а), публичная собственность
принадлежит государству, а субъектом права собственности является
государство РМ. Эта собственность должна быть использована абсолютно,
8
исключительно и непрерывно на благо всего народа РМ в
общенациональных целях. В случае, указанном в пункте b), публичная
собственность принадлежит АТЕ, а субъектом права собственности является
соответствующая АТЕ. Данная собственность должна быть использована
абсолютно, исключительно и непрерывно в интересах
коллектива/сообщества соответствующей местности (села, коммуны, города,
муниципия, района).
Следовательно, право на публичную собственность – это право
государства или ATE распоряжаться имуществом/объектами, которые по
своей природе или по закону представляют национальный или местный
публичный/общественный интерес, при условии, что они приобретены
законным способом.
В отличие от права публичной собственности, право частной
собственности может принадлежать физическим лицам (гражданам РМ,
лицам без гражданства и гражданам других стран/иностранным гражданам) и
юридическим лицам (акционерным обществам, другим коммерческим
организациям и юридическим лицам частного права), посредством чего
обладатели этого права владеют, используют и распоряжаются
исключительным и непрерывным образом самостоятельно своим
имуществом для удовлетворения своих личных потребностей и в иных целях,
не противоречащих закону. Основным отличием публичной собственности
от частной является степень социализации и направление использования
собственности: а) публичная собственность используется в общих интересах,
в интересах всего общества (государственная собственность) или в
локальных интересах, интересах местного сообщества (собственность АТЕ),
а б) частная собственность используется в собственных интересах
В анализе существующей публичной собственности, ее характера,
структуры, роли в экономике наблюдается отсутствие единой терминологии
и разноголосица базовых понятий. Прежде всего это относится к трактовке
соотношения понятий государственная собственность и государственный
9
сектор экономики. Некоторые авторы под понятием государственной
собственности понимают «предприятия, принадлежащие государству
полностью или частично (смешанная собственность)», а под
государственным сектором «объем вмешательства государства в
экономическую жизнь». Другие авторы, наоборот, понимают под
государственной собственностью «все материальное и нематериальное
имущество, находящиеся в распоряжении государства», а под
государственным сектором «совокупность государственных предприятий,
организаций и учреждений». Разные позиции существуют и по вопросам
отнесения государственных финансов к государственной собственности и к
государственному сектору, соотношения государственной собственности и
муниципальной собственности, государственной собственности и
общенародного достояния.
В данной работе под понятием "государственная собственность" мы
будем понимать все материальное и нематериальное имущество,
принадлежащее государству, соответственно сюда же входит та часть
предприятий которая полностью или частично в юридическом отношении
закреплена за государством и при этом надо заметить, что безусловно эта
принадлежность как само собой разумеющееся предполагает определенный
объем вмешательства государства в экономическую жизнь.
Но кроме этого блока объектов государственной собственности и
специфики возникающих в связи в эти отношения в ней, необходимо
выделять по крайней мере еще два крупных блока: блок объектов и
отношений государственной собственности, формируемый за счет налогов и
связанный с отправлением правовой и политической функций государства;
блок объектов и отношений, связанный с налоговым перераспределением
государством доходов общества в соответствии с социально-экономическими
целями. То есть государственные финансы и трансферты следует относить к
особому виду объектов государственной собственности.

10
 Государственная собственность на средства и результаты производства
- явление сложное не только по содержанию, но и по форме (в частности
муниципальная и федеральная собственность) которая, как и государственная
по отношению к частной представляется однотипной. В связи с этим
некоторыми авторами вводится понятие публичная собственность при
сопоставлении его с понятием частная собственность, которая, как известно,
тоже разнородна. Главный водораздел между ними -соответственно,
императивный и договорный характер имущественных отношений,
связанных с тем, что публичная собственность реализует общий интерес, а
частная - частный. В рамках же публичной собственности императивность
(обязательность) реализуется в разных формах: управленческого
соподчинения между центральным правительством и регионами и
самоуправленческого - на уровне муниципального (без подобного
соподчинения). Данное обстоятельство находит отражение в праве и
организации управления собственностью ряда стран, где различают
публичную собственность, принадлежащую центральному правительству и
правительствам региональных образований, и коммунальную собственность,
принадлежащую органам местного самоуправления. [12 стр. 496]
Обобществление производства понималось как слияние раздробленных
процессов производства в различных отраслях народного хозяйства в единый
общественный процесс. В качестве материальной основы обобществления
производства рассматривался уровень и характер развития
производительных сил. Различия в развитии производительных сил, находя
свое выражение в обобществлении производства, и обуславливают
многообразие форм собственности: от индивидуальной, частной до
государственной.
В тех отраслях и сферах экономики, где обобществление производства
достигало общенациональных границ (и даже выходило за эти пределы),
государство вынуждено, обязано было взять бразды управления ими в свои

11
руки, поскольку оно перерастало рамки раздробленной частной
собственности.
Несмотря на достаточно серьезную проработанность данного
методологического подхода, объясняющего понятие публичной
собственности, по отношению к некоторым фактам он может представляться
как ограниченный. Например, при объяснении наличия государственной
собственности в Древнем Египте, Вавилоне и .т.п., если учесть достаточно
низкий уровень развития производительных сил и степень обобществления
производства того периода. Далее, если обратиться к современности то,
определенные трудности возникают при объяснении периодически
сменяющих друг друга волн национализации и приватизации в различных
отраслях и сферах экономики, протекающих в развитых капиталистических
странах.
Теоретически, в чистом виде, можно представить экономику,
основанную исключительно на частных предприятиях. Удовлетворение же
общественных потребностей в этих условиях было бы возложено на
государственный бюджет, другие ресурсы, находящиеся в его распоряжении.
Государство обслуживало бы тогда общество посредством государственного
заказа, размещенного на частных предприятиях, закупок за рубежом.
Однако, данная гипотеза, полностью исключающая из экономики
государственную собственность, государственные предприятия, является
несостоятельной и скорее лишь политическим фетишем.
Например, на государственных предприятиях в Германии производится
примерно 10% валового внутреннего продукта, в Австрии - 30%; на них
занято от 4% (Великобритания) до 20-25% (Австрия, Греция, Франция)
рабочей силы; государственными предприятиями осуществляется от 1/6 (а
государственных предприятиях в Германии производится примерно 10%
валового внутреннего продукта, в Австрии - 30%; на них занято от 4%
(Великобритания) до 20-25% (Австрия, Греция. [16 стр.416]

12
 Построение в Республике Молдова социально ориентированной
рыночной экономики и гражданского общества в определяющей степени
зависит от направления реформирования земельно-имущественных
отношений. Это связано как с тем, что наш регион традиционно
рассматривался как аграрно ориентированный, так и с тем, что земельно-
имущественные отношения, затрагивающие наше национальное богатство –
землю, непосредственно затрагивают интересы и государства, и
хозяйствующих субъектов, и всех граждан.
Одним из основных вопросов реформирования земельных отношений в
условиях РМ является вопрос о поиске наиболее эффективных форм
хозяйствования на земле, основанных на определенных формах
собственности на землю и пользования землей, соответствующих
современным рыночным отношениям в аграрном секторе.
Мировой опыт и опыт проведения земельных и аграрных реформ в
странах СНГ говорит, что при становлении развития форм хозяйствования на
земле, как правило, наиболее возможны 3 подхода (зачастую все эти три
подхода реализуются одновременно):
- формы хозяйствования, основанные на частной собственности на землю;
- формы хозяйствования, основанные как на частной собственности на
землю, так и на других вещных правах на землю, и, прежде всего, – на аренде
земли;
- формы хозяйствования, основанные только на иных (исключая частную
собственность на землю) вещных правах на землю.
Естественно, что все это не может - самым различным образом - не
сказываться в конечном счете на эффективности производственно-
хозяйственной, финансовой деятельности государственных предприятий.
При этом государство, как субъект экономики, является и
собственником, и производителем, и потребителем, и организатором
производства, и инвестором. Без него невозможно представить рыночную
экономику. В силу этого экономику, опирающуюся на частный и
13
государственный секторы предприятий при ведущей форме частной
собственности, функционирующую по законам рыночного механизма, при
регламентирующих «единых правилах игры», создаваемых и
контролируемых государством, именуют смешанной экономикой.
К основным социальным целям, в достижении которых проявляется
несостоятельность рынка и которые должны реализоваться в результате
хозяйственной деятельности, он относит: борьбу с безработицей, анти
циклическое регулирование, социальную защиту, уменьшение неравенства
распределения доходов, поддержку паритета цен на промышленную и
сельскохозяйственную продукцию, уменьшение неравенства в возможности
получения образования, социальное страхование.
Общество в условиях рынка не может признать в качестве единственно
возможного рыночный критерий распределения, реализация которого не
гарантирует людям права на жизнь; от механизма рынка не приходится ждать
и соблюдения права на труд тех, кто может и хочет работать; в экономике
рыночного типа едва ли можно избежать вынужденной безработицы в
структурной, региональной, технологической, скрытой и иных формах;
стимулируя эффективное коммерческое освоение уже имеющихся
технологических нововведений, рыночный механизм не в силах
самостоятельно обеспечить стратегические прорывы в области науки и
технологии, глубокие структурные преобразования производства.

1.2. Составы публичного имущества: понятие и требования при их

формировании
Состав публичного имущества - это совокупность объектов
собственности, принадлежащих отдельному публично-территориальному
образованию.
публичная собственность – совокупность имущества публичной сферы
и имущества частной сферы государства, административно-территориальных
единиц, в том числе автономного территориального образования Гагаузия;
14
 имущество публичной сферы государства – совокупность движимого и
недвижимого имущества, предназначенного для удовлетворения общих
интересов государства;
имущество частной сферы государства – совокупность находящегося в
государственной собственности движимого и недвижимого имущества,
имеющего строго определенное назначение, иное нежели удовлетворение
общих интересов;

Понятие государственного имущества. Для целей настоящего Закона

под государственным имуществом понимается любое движимое или
недвижимое имущество, на которое в силу закона, сделок или иных
оснований приобретено право собственности государством в целом или
отдельными государственными образованиями (включая самоуправляемые
территориальные общины), наделенными конституцией или национальным
законодательством правовой способностью выступать собственником
имущества (административно-территориальными единицами и т. п.).
В соответствии с законодательством государства и в зависимости от его
государственного устройства единый фонд государственного имущества
может быть закреплен в собственности государства и в собственности
отдельных государственных образований (субъектов республики,
автономных государственных образований и т. п.) с выделением особой
формы собственности самоуправляемых территориальных общин
(коммунальной собственности, муниципальной собственности и т. п.) и
государственного имущества общего пользования как общенародного
имущества, которым государство управляет в общих интересах.
Собственность государства состоит из имущества государственной
казны и имущества, закрепленного за государственными юридическими
лицами, не приобретающими на него право собственности в соответствии с
настоящим Законом и национальным законодательством или
приобретающими право доверительной собственности, если таковая
15
допускается законом государства, либо переданного в доверительное
управление частным лицам. Средства государственного бюджета,
золотовалютный запас и алмазный фонд, недра, водные и иные природные
ресурсы, а равно и иное государственное имущество, не закрепленное за
государственными юридическими лицами и не переданное в доверительное
управление, составляют государственную казну. [3 ст.1]
Собственность государственных образований состоит из имущества
казны государственного образования и имущества, закрепленного за
государственными юридическими лицами, не приобретающими на него
право собственности в соответствии с настоящим Законом и национальным
законодательством, либо переданного в доверительное управление. Средства
местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными
юридическими лицами и не переданное в доверительное управление,
составляют местную казну.
Имущество, находящееся в любой форме государственной
собственности, может закрепляться за государственными юридическими
лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, или
передаваться в доверительное управление частным лицам.
Собственность государства может также передаваться созданной
государством публично-правовой компании в доверительное управление или
в доверительную собственность, если таковая допускается законом
государства.
Государственными юридическими лицами являются учрежденные
государством или государственным образованием унитарные предприятия и
учреждения, а также созданные государством публично-правовые компании.
Особенности правового режима государственного имущества,
находящегося в ведении отдельных государственных унитарных
предприятий и учреждений, а равно переданного в доверительное
управление или доверительную собственность, определяются специальным
законодательством.
16
 Предметом настоящего закона являются формирование объектов
недвижимого имущества в качестве самостоятельных объектов права путем
выделения части объекта, разделения, объединения комбинирования или
пере разбивки объектов, зарегистрированных в реестре недвижимого
имущества, и регистрация сформированных объектов с изъятиями.
Правоотношения, связанные с возникновением новых объектов
недвижимого имущества путем их строительства, регулируются
нормативными актами в области строительства.
Правоотношения, возникающие в связи с разграничением земель
публичной собственности, выделением земель из публичной собственности в
частную или в пользование, а также в связи с консолидацией земель,
регламентируются Земельным кодексом № 828-XII от 25 декабря 1991 года,
а также другими нормативными актами.
Основные понятия
В целях настоящего закона используются следующие основные понятия:
формирование объекта недвижимого имущества – комплекс работ,
выполняемых с целью возникновения нового объекта недвижимого
имущества в качестве самостоятельного объекта права путем выделения
части объекта, разделения, объединения комбинирования или переразбивки
объектов, зарегистрированных в реестре недвижимого имущества;
условия формирования объекта недвижимого имущества – правила и
требования, исполнение которых обязательно для формирования объекта
недвижимого имущества;
первоначальный объект недвижимого имущества – объект недвижимого
имущества, на основе которого формируется новый объект недвижимости;
кадастровый инженер – лицо, имеющее соответствующее образование в
области кадастра, работник исполнителя кадастровых работ, выполняющий
работы по формированию объектов недвижимого имущества.
проект организации территории – комплекс технических,
экономических, юридических, агротехнических и экологических мер,
17
ориентированный на рациональное использование сельскохозяйственных
земель
 Формирование объектов недвижимого имущества инициируется:
а) собственником объекта недвижимого имущества, в том числе
государством или административно-территориальной единицей, через
органы, уполномоченные управлять данным имуществом;
b) обладателями имущественных прав (хозяйственное ведение, аренда и
т.п.) – с согласия собственника;
с) судебной инстанцией судебными исполнителями и Государственной
налоговой службой– в случаях, предусмотренных настоящим законом.
Формирование объекта недвижимого имущества может осуществляться
в любых целях, не противоречащих законодательству, в том числе в целях:
а) передачи земельного участка физическому или юридическому лицу в
собственность или в пользование в соответствии с законом;
b) осуществления сделок с объектами недвижимого имущества;
с) развития земельного участка путем возведения или реконструкции
размещенных на нем зданий и других строений;
d) разделения объекта недвижимого имущества, находящегося в общей
собственности;
е) выделения в натуре доли учредителя из имущества юридического
лица;
f) обмена земельными участками, в том числе в целях их компактного
размещения;
g) разделения или объединения объектов недвижимого имущества в
связи с реорганизацией или ликвидацией юридического лица;
h) продажи с аукциона части земельного участка и/или части строения,
входящих в дебиторскую массу несостоятельного предприятия, либо части
земельного участка и/или части строения физического или юридического
лица, имущество которого было арестовано и/или реализуется в целях
погашения задолженности по обязательным платежам.
18
  Сформированные объекты недвижимого имущества подлежат оценке в
целях налогообложения в порядке,  установленном Правительством.. Затраты
по оценке в целях налогообложения покрываются за счет государственного
бюджета.
Требования и условия формирования объектов недвижимого имущества.
Основные условия формирования объектов  недвижимого имущества
(1) При формировании объектов недвижимого имущества должны
соблюдаться следующие основные условия:
а) сформированные объекты должны соответствовать первоначальному
назначению объекта, а также противопожарным, санитарным,
экологическим, градостроительным нормам или обеспечивать изменение
назначения объекта в рамках процедуры его формирования или до ее начала;
b) формирование объекта не допускается, если он не сможет в
дальнейшем постоянно использоваться в соответствии с его назначением или
если формирование приведет к ухудшению условий его использования;
с) сформированный объект должен быть обеспечен подъездной дорогой
или возможностью установления сервитута для обеспечения доступа к нему;
в отношении земельных участков, выделенных под строительство, должна
иметься возможность обеспечения их водопроводом, канализацией и т.д.;
d) сформированное отдельное помещение должно быть обеспечено
отдельным входом;
e) если границы формируемого земельного участка пересекаются с
границами различных административно-территориальных единиц, объекты
формируются отдельно в каждой административно-территориальной
единице;
f) если объект формируется на территории, для которой имеется
градостроительный план, или если для данной территории установлен
специальный режим пользования земельным участком или строением,
конфигурация, размеры и другие параметры формируемого объекта должны
соответствовать требованиям плана или установленному режиму;
19
 g) при формировании объектов сельскохозяйственного назначения
должны соблюдаться агротехнические и другие нормы и правила,
установленные законодательством для данной категории земель;
h) при формировании земельных участков, предназначенных для
строительства, форма, параметры, проектирование границ участка должны
соответствовать законодательству в области градостроительства;
i) если при формировании строений, квартир, изолированных
помещений предусматривается выполнение работ, на которые в соответствии
с законодательством требуется разрешение на строительство,
заинтересованное лицо должно получить такой документ выполнить работы
по строительству в соответствии с проектной документацией.
(2) Самовольные строения не подлежат формированию.
 Объекты недвижимого имущества, которые могут быть сформированы
в качестве самостоятельных объектов права.
(1) Могут быть сформированы в качестве самостоятельных объектов
права:
а) земельные участки со строениями и без таковых;
b) строения, а том числе незавершенные;
c) квартиры;
d) отдельные помещения в зданиях, если они соответствуют условиям,
предусмотренным в статье 7.
(2) Не могут быть сформированы в качестве самостоятельных объектов
права:
а) помещения в квартирах или в индивидуальных домах, если они не
соответствуют условиям, предусмотренным в статье 7;
b) строения, функции которых непосредственно связаны с главным
строением;
с) объекты инженерной инфраструктуры;
d) хозяйственные постройки, если невозможно четко определить их
функциональное назначение или характер использования;
20
 е) заборы, стены, межевые знаки, другие объекты, функции которых
непосредственно связаны с земельным участком или главным зданием.
 (3) По заявлению правообладателя объекты недвижимого имущества,
указанные в пунктах b) и d) части (2), могут быть сформированы как
самостоятельные объекты права, но только после изменения порядка их
использования или назначения.
(4) В случае разделения строения на изолированные помещения,
сформированные в порядке, установленном настоящим законом, в кадастр
недвижимого имущества вносятся записи о строении и изолированных
помещениях в порядке, установленном центральном отраслевом органом в
области кадастра. В этом случае в решении о формировании указывается
доля каждого изолированного помещения в строении. Доля определяется
исполнителем работ по формированию как соотношение общей площади
изолированного помещения к сумме общей площади всех изолированных
помещений строения. [3, ст.7]

1.3. Перераспределение публичного имущества при трансформации

функций государства и местного самоуправления
Перераспределение (передача) публичного имущества напрямую
связано с изъятием такового у нынешнего собственника – т.е. речь в данном
случае идет о прекращении права муниципальной собственности на
определенное имущество и переходе этого права к государству (в лице
субъекта РМ). В свою очередь, соответствующие нормы Закона №436 О
местном публичном управлении неоднократно являлись предметом
рассмотрения в судах РМ, сформулировавшем их конституционно-правовой
смысл. Соответственно, нормы, регулирующие порядок перераспределения
имущества, могут применяться исключительно с учетом правовых позиций,
которые представлены ниже.
Муниципальная собственность определяется законодателем как
имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным
21
образованиям. Иными словами, законодатель раскрывает понятие
муниципальной собственности через понятие имущества. Вместе с тем
необходимо отметить, что понятия «публичная собственность» и «публичное
имущество» не всегда тождественны.
К специфическим способам формирования публичной собственности
стоит отнести перераспределение собственности.
В соответствии с Законом о МПУ перераспределение осуществляется
безвозмездно путем передачи имущества от одного публичного собственника
другому при соблюдении установленного порядка.
Формирование публичной собственности путем перераспределения
собственности можно разделить на две самостоятельные группы:
1)перераспределение собственности между Республикой Молдова,
субъектами Республика Молдова и муниципальными образованиями;
2) перераспределение собственности между муниципальными образованиями
разных типов.
При этом Законодательство в перераспределении имущества позволяет
выделить два режима:
1) обязательная передача имущества;
2) факультативная передача имущества.
Если факультативная передача имущества не вызывает массовых
споров практиков и в связи с этим не привлекает особого внимания
теоретиков, то режим обязательной передачи имущества, являясь процедурой
спорной, заслуживает отдельного рассмотрения.
Обязательность передачи имущества состоит из обязательной передачи
имущества, не предназначенного для решения задач определенного уровня
публичной власти, другому уровню, в компетенцию которого входит
решение задач по профилю имущества. Обязательность заключается в том,
что ни одна, ни другая сторона не имеют выбора, их право на волеизъявление
императивно установлено законом. При перераспределении имущества

22
между различными уровнями публичной власти обязательной является
передача лишь в следующих случаях:
1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности
публичного образования (то есть не может находиться в собственности иных
- не соответствует их задачам);
2) если имущество может находиться в собственности любого публичного
образования, но на момент передачи используется органами или
организациями одного публичного образования. [4 статьи 74-77]
Иногда специалисты различают понятия «разграничение» и
«перераспределение» муниципального имущества, используя последнее в
случаях передачи имущества от иного уровня публичной власти. Для целей
настоящей статьи, учитывая, что термин «разграничение» устойчиво
используется в выражении «разграничение полномочий», автору
представляется возможным использовать дефиницию «перераспределение» в
обоих случаях.
Однако если предположить, что имущество принадлежит государству,
но может находиться как в собственности субъекта, так и собственности
муниципального образования, то муниципальное образование не обязано
принимать такое имущество. Подобные коллизии должны разрешаться в
согласительном порядке.
При подобном толковании сохраняется важнейший конституционный
принцип - никто не может быть принудительно лишен своего имущества или
принужден к обладанию им.
Безусловно, для муниципалитетов приватизация или
перепрофилирование имущества - более выгодный вариант, чем
безвозмездная передача иному уровню публичной власти, однако, учитывая,
что безвозмездная передача имущества являлась обязанностью органов
местного самоуправления, представляется возможным признание сделок по
отчуждению имущества или предъявление требований о передаче имущества
и признании права собственности за соответствующими публичными
23
образованиями недействительными при перераспределении имущества, в
отличие от приватизации имущества, не предполагается производить полную
инвентаризацию или оценку имущества. [9, стр.248] Основанием
возникновения права собственности являются решения о передаче
имущества, а момент возникновения прав собственности определяется этим
решением. Основанием возникновения права собственности в процессе
перераспределения имущества между муниципальными образованиями
является закон субъекта РМ.
Таким образом, обобщая изложенное, можно резюмировать, что все
случаи перераспределения имущества, в результате которого формируется
муниципальная собственность, можно разделить на следующие группы:
1) обязательное принятие в собственность:
• имущества, которое может находиться исключительно в собственности
этого муниципального образования;
• имущества, по целевому назначению предназначенного для решения задач,
входящих в компетенцию нескольких уровней власти, но используемого
органами местного самоуправления или муниципальными предприятиями и
учреждениями;
2) обязательное отчуждение:
• имущества, нахождение которого в муниципальной собственности не
допускается;
• имущества, по целевому назначению предназначенного для решения задач,
входящих в компетенцию нескольких уровней власти, но используемого
федеральными либо региональными органами власти или созданными ими
предприятиями и учреждениями;
3) факультативное принятие:
• имущества, не используемого для решения публичных задач, но по
целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в
компетенцию нескольких уровней власти;

24
 • имущества, которое по целевому назначению не может находиться в
собственности одного публичного субъекта – Республики Молдова, но
соответствует задачам двух других - субъекта Республики Молдова и
муниципального образования;
4) факультативное отчуждение:
• имущества, не используемого для решения вопросов местного значения, но
по целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в
компетенцию нескольких уровней власти, в том числе для решения задач
местного значения этого муниципального образования.
Учитывая изложенное надо иметь в виду, что порядок
перераспределения имущества распространяется на объекты, право
собственности на которые надлежащим образом оформлено. Разграничение
неоформленного имущества законом не предусмотрено.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в

государственной или муниципальной собственности, и земельных участков,
находящихся в частной собственности, допускается в следующих случаях:
 перераспределение таких земель и (или) земельных участков в границах
застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии
застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ
земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания
территории;
 перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях
приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным
проектом межевания территории для исключения вклинивания,
вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что
площадь земельных участков, находящихся в частной собственности,
увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до
установленных предельных максимальных размеров земельных участков;

25
 перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, и земельных участков,
находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения
личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного
хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что
площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан,
увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до
установленных предельных максимальных размеров земельных участков;
 земельные участки образуются для размещения объектов капитального
строительства, в том числе в целях изъятия земельных участков для
государственных или муниципальных нужд. [14 стр.556]

26
Глава II. Публичная собственность административно-территориальных
единиц
2.1. Субъекты и объекты права муниципальной собственности
Государственная собственность в нашей стране в течение длительного
времени играла и продолжает играть существенную роль в жизни общества.
Обвальная приватизация государственного имущества, проведенная в начале
90-х годов прошлого века, привела к существенному сокращению
государственного сектора экономики.
Это обстоятельство существенно ослабило экономическую
безопасность государства. В связи с этим в настоящее время назрела
необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и
распоряжения государственным имуществом, усиления
государственного контроля и регулирования в государственном секторе
экономики. В этом документе отмечается, что усиление роли государства в
регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания
массы объектов государственной собственности в экономическом
пространстве страны. Сейчас как никогда ощущается объективная
потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной
системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты
выбираются для осуществления государственного управления на базе
жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля
за государственной собственностью.

27
 Жизнь показала, что введение рыночной экономики, широкое
использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не
означают ухода государства из экономики. Другое дело, что государство
должно выполнять в рыночной экономике совершенно иные функции.
Вместо жесткого централизованного регулирования экономики, основанной
на государственной собственности, требуется регулирование экономических
отношений, установление и поддержание правил экономических отношений
в условиях многообразия форм собственности.
С переходом к рынку и формированию новых рыночных отношений
отпала необходимость в излишней централизации управления экономикой.
Рынок и рыночные отношения могут успешно развиваться только при
наличии различных форм собственности. Поэтому возникла необходимость
разгосударствления и приватизации имущества, относящегося к
государственной собственности. [11,стр.494 ]
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в
собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
являются государственной собственностью.
Следует различать понятие государственной собственности как
экономической категории и понятие права государственной собственности.
Государственная собственность как экономическая категория представляет
собой общественное отношение по владению, пользованию и распоряжению
различным имуществом, принадлежащим Республике Молдова и ее
субъектам.
Право государственной собственности следует рассматривать в двух смыслах
— в объективном и субъективном.
Право государственной собственности в объективном смысле
представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих
принадлежность материальных благ Республики Молдова, а также
регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению

28
материальными благами лицами, уполномоченными на то государственными
органами.
Право государственной собственности как институт российского права
носит межотраслевой характер и содержит в себе не только нормы
гражданского права, но и других — государственного, административного,
земельного и др. Однако нормы гражданского права занимают в нем
доминирующее положение. Они определяют правовой статус субъектов
и объекты права государственной собственности, правовой режим
имущества унитарных предприятий и учреждений, в хозяйственном ведении
и оперативном управлении которых они находятся, а также иные вопросы.
Право государственной собственности в субъективном смысле
представляет собой юридически обеспеченную возможность
конкретных субъектов права государственной собственности владеть,
пользоваться и распоряжаться определенным имуществом в пределах,
установленных законом.
Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению
имуществом государство осуществляет непосредственно как единый субъект,
а также через государственные юридические лица.
Поэтому государство как собственник совершает в отношении своего
имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие
прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также не
противоречащие законам об охране природы, окружающей среды,
использовании природных ресурсов и т.д.
Субъекты права государственной собственности. Для права
государственной собственности характерна множественность субъектов и
двухуровневый характер. В соответствии с законодательством РМ
государственной собственностью в Республике Молдова является
имущество, принадлежащее на праве собственности РМ.
Право муниципальной собственности и право государственной
собственности субъектов РМ считаются самостоятельными правами. Вместе
29
 с тем в условиях государства названные права следует рассматривать как
составные части единой системы государственной собственности
страны. Управление объектами государственной собственности и
осуществление правомочий собственника государственного имущества
осуществляются через систему государственных органов юридическими
и физическими лицами, которых можно разбить на две группы. В первую
группу субъектов входят органы государственной власти Республики
Молдова либо субъектов страны, которые осуществляют в рамках
предоставленной компетенции правомочия собственника. Вторую группу
составляют государственные органы, юридические лица и граждане. [13,
стр.464]
Гражданский кодекс предусматривает, что от имени Республики
Молдова и ее субъектов приобретать и осуществлять имущественные
и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут
органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов.
Объекты права государственной собственности. 
Объектами права государственной собственности может быть любое
движимое и недвижимое имущество, в том числе такое имущество, которое
не может входить в круг объектов права частной собственности. Круг
объектов, находящихся исключительно в собственности государства,
определен законом.
Во-первых, в собственности субъекта республики может находиться:
 имущество, необходимое для осуществления полномочий органов
государственной власти субъекта республики по предметам ведения
субъектов республики и по предметам совместного ведения;
 имущество, необходимое для организации и осуществления
межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей
среды и экологической безопасности, а также для осуществления отдельных
полномочий по предметам ведения РМ;
30
 имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов
государственной власти субъекта РМ, работников государственных
унитарных предприятий и учреждений субъекта РМ в соответствии с его
законами.
Во-вторых, для осуществления полномочий органов государственной
власти субъекта РМ по предметам совместного ведения, осуществляемым
данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта
Республики (за исключением субвенций из государственного бюджета), в
собственности субъекта РМ могут находиться различные объекты, в том
числе:
 имущество, необходимое для материально-технического обеспечения
деятельности органов государственной власти субъекта страны и
государственных учреждений субъекта страны;
 имущество, включая защитные сооружения, необходимое для
предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и
регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их
последствий;
 имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны
государственных природных заказников и памятников природы
регионального значения;
 автомобильные дороги общего пользования регионального значения,
включая имущество, необходимое для их обслуживания;
 служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих
субъекта страны, работников государственных учреждений субъекта
страны.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность
на которые не разграничена, осуществляется органами местного
самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве
хозяйственного ведения или на праве оперативного управления
31
собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого
имущества унитарному предприятию, если иное не предусмотрено
федеральным законом или не установлено решением собственника о
передаче имущества унитарному предприятию.
Муниципальная собственность — это собственность муниципальных
образований. Под муниципальным образованием Закон о местном
самоуправлении понимает городское или сельское поселение,
муниципальный район в пределах которых осуществляется местное
самоуправление. Местное самоуправление представляет собой форму
осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций. [17, стр.498]
Указанные муниципальные образования имеют определенное имущество,
принадлежащее им на праве собственности. И эта собственность
рассматривается как муниципальная собственность. Действующим
законодательством могут быть предусмотрены особенности приобретения и
прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и
распоряжения им. Законом также определяются виды имущества, которое
может находиться только в муниципальной собственности.
Право муниципальной собственности существует также в двух
смыслах: в объективном и в субъективном.
В объективном смысле право муниципальной собственности
представляет собой совокупность юридических норм,
закрепляющих имущественные отношения по присвоению материальных
благ, средств производства и предметов потребления.
Право муниципальной собственности носит межотраслевой характер.
Оно включает в себя не только нормы гражданского права, но и
других отраслей права — конституционного, административного,
финансового.
32
 Право муниципальной собственности в субъективном смысле — это
юридически обеспеченная возможность субъектов муниципальных
образований владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им
конкретным имуществом в пределах, установленных законом.
Содержанием права муниципальной собственности являются
правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению
имуществом. Свои правомочия собственник осуществляет в соответствии с
законом, не нарушая прав и законных интересов других физических
и юридических лиц, а также государства в целом. Поскольку органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, постольку осуществление правомочий собственника муниципального
образования органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускается, за исключением случаев,
предусмотренных в законодательстве.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для
их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация
переданных полномочий подконтрольна государству.
В этом смысле необходимо отметить положения статьи ч. (3) статьи
127 Конституции Республики Молдова, согласно которым “публичная
собственность принадлежит государству и АТЕ”.
Из этого ясно и недвусмысленно следует, что субъектами права
публичной собственности являются исключительно:
a) государство, в отношении имущества/ценностей публичной
собственности национального интереса;
b) АТЕ (село, поселок, город, муниципий, район, АТО Гагаузия) – в
отношении имущества, находящегося в их собственности, представляющего
локальный публичный интерес и принадлежащего АТЕ как государственным
юридическим лицам, которые и являются держателями/обладателями этого
права собственности.
33
 Следует отметить, что никакой другой субъект публичного или
частного права не может владеть правом собственности в отношении
публичной собственности. Государственные предприятия или предприятия
АТЕ (муниципальные и др.), другие юридические лица в некоторых случаях,
предусмотренных законом, могут иметь право пользования, право
управления или концессии в отношении имущества публичной
собственности, однако не обладают всеми полномочиями права
собственности в полном смысле этого слова.
Право публичной собственности реализуется:
a) государством Республики Молдова посредством правительства или
других центральных органов, уполномоченных законом и/или
правительством – в отношении имущества государственной собственности;
b) АТЕ Республики Молдова (села, поселки, города, муниципии,
районы и АТО Гагаузия) посредством сельских, городских, районных,
муниципальных советов и Народного собрания Гагаузии, в отношении
имущества, находящегося в их собственности.
Согласно Закону №64 от 31.05.1990 «О правительстве», функции
собственника государственного имущества осуществляет правительство.
Правительство и органы местного публичного управления (местные советы)
лишь исполняют полномочия владельца, но не являются таковыми.
Согласно Закону №764 от 27.12.2001, деление территории Республики
Молдова осуществляется на двух уровнях:
a) уровень I – села и города (муниципии);
b) уровень II – районы, муниципии Кишинэу, Бэлць.
Закон №764 предоставляет статус муниципия городам Кишинэу, Бэлць,
Бендеры, Комрат и Тирасполь. Согласно закону №764, статье 111
Конституции РМ, населенным пунктам левобережья Днестра и некоторым
населенным пунктам юга Молдовы могут быть предоставлены особые формы
и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным

34
органическим законом. Согласно Закону №764, АТЕ с особым юридическим
статусом является Автономное образование Гагаузия.
Согласно статье 3(2) Закона №764, административно-территориальные
образования (АТО):
1) имеют статус юридического лица;
2) обладают собственностью;
3) вправе решать и управлять, в соответствии с законом, от своего
имени и в интересах местного населения значительной частью общественных
дел;
4) образуют территориальные единицы страны;
Субъектами права муниципальной собственности являются городские
и сельские поселения, несколько поселений, иная населенная территория и
другие муниципальные образования. Об осуществлении прав и обязанностей
от имени муниципальных образований говорится в законодательстве РМ.
Эти права и обязанности осуществляют органы местного самоуправления в
рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов.
Требования комитета по управлению имуществом города о признании
недействительными актов органов государственного управления,
нарушающих право собственника муниципального имущества,
подведомственны арбитражному суду: Комитет по управлению имуществом
города обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным
распоряжения комитета по управлению имуществом области о передаче
нежилого помещения в пользование производственному кооперативу в связи
с тем, что помещение является муниципальной собственностью,
распоряжаться которой комитет по управлению имуществом области не
вправе.
Ответчик, возражая против иска, просил производство по делу
прекратить, ссылаясь на заявление данного иска истцом в интересах
комитета как органа управления, а иски органов управления о признании
35
 недействительными актов исполнительной власти, нарушающих права
заявителя как органа управления, арбитражным судам не подведомственны.
При разрешении спора арбитражный суд обоснованно исходил из
следующего.
В соответствии с  Законом о местном публичном управлении «органы
местного самоуправления как юридические лица» могут от имени
муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и
иные права и обязанности; выступать в суде без доверенности могут глава
местной администрации, другие должностные лица местного
самоуправления в соответствии с уставом местного публичного управления.
Органы местного публичного управления, которые в соответствии с
Законом о местном публичном управлении и уставом муниципального
образования наделяются правами юридического лица, являются
муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления
управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в
качестве юридических лиц в соответствии с законодательством РМ.
Основаниями для государственной регистрации органов местного
публичного управления в качестве юридических лиц являются устав
муниципального образования и решение о создании соответствующего
органа местного управления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями
для государственной регистрации органов местного самоуправления в
качестве юридических лиц являются:
 для представительного органа муниципального образования — протокол
заседания представительного органа муниципального образования,
содержащий решение о наделении этого представительного органа правами
юридического лица;
 для иных органов местного самоуправления — решение представительного
органа муниципального образования об учреждении соответствующего
органа местного самоуправления с правами юридического лица.
36
 Основаниями для государственной регистрации органов местной
администрации в качестве юридических лиц являются решение
представительного органа муниципального образования об учреждении
соответствующего органа и утверждение положения о нем этим
представительным органом муниципального образования.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности,
закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и
учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления. Владение, пользование и распоряжение указанным
имуществом унитарные предприятия и учреждения осуществляют в
соответствии с законодательством. Средства местного бюджета, а также иное
муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными
унитарными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную
казну соответствующего городского, сельского поселения или другого
муниципального образования.
Объекты права муниципальной собственности.
Объекты публичной собственности (государственной и/или АТЕ), как и
объекты частной собственности (физических и/или юридических лиц
частного права) могут находиться в их общей собственности. Собственность
является общей в случае, если она принадлежит двум или более
собственникам, включая государство Республика Молдова и/или АТЕ.
Гражданский кодекс (статьи 344-373) и другие законодательные акты
устанавливают две формы общей собственности:
1. Общая совместная собственность (без четко определенных долей:
собственность супругов).
2. Общая долевая собственность (путем разграничения долевовго
участия каждого собственника). Согласно законодательству, имущество
может находиться в общей собственности как физических лиц или
юридических лиц частного права, так и государства и АТЕ.

37
 Такой способ права собственности возникает путем ассоциации двух
форм собственности (частной и публичной). Общая собственность
физических лиц, юридических лиц публичного права и государства РМ и/или
АТЕ разрешена законом только в виде общей долевой собственности, то есть,
путем ограничения долей каждого участника – как правило, в процентах.
Этот тип общей долевой собственности физических лиц и государства
Республики Молдова применяется для предприятий (как правило, бывших
государственных предприятий, реорганизованных в акционерные общества),
подлежащих приватизации согласно Закону № 121 от 04.05.2007 «Об
управлении публичной собственности ее разгосударствлении». [4] В качестве
примеров таких предприятий можно привести АО “Banca de economii”, в
котором доля государства РМ в уставном капитале составляла 56,13%, в
настоящее время – 33,33%; АО “Vinuri Ialoveni” – 60,41%; АО “MOLDLOTO”
– 35,00%; совместное предприятие “JOLLY-ALON” – 34,96%; АО “Tutun –
CTC” – 90,81%; АО “CARMEZ” – только 6,57%; АО “Drumuri-Ştefan Vodă” –
81,58%. В АО “Moldova-gaz” 35,33% уставного капитала принадлежит
государству РМ, 50% +1 – Российской Федерации и 13,44% – комитету по
управлению собственностью восточных районов РМ. В этом контексте имеет
смысл ознакомиться с Постановлением №945 от 20.08.2007 «О мерах по
исполнению Закона №121-XVI от 4 мая 2007 г. «Об управлении публичной
собственностью и ее разгосударствлении».
Изначально экономическая основа муниципальных образований в 90-х
годах прошлого века создавалась за счет передачи в муниципальную
собственность объектов государственной собственности. К таким объектам
был отнесен жилищный фонд и обеспечивающая его эксплуатацию
инфраструктура, жилищно-эксплуатационные предприятия; предприятия
розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания
населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования
(кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями),
культуры и спорта.
38
 Законом о местном самоуправлении в зависимости от субъектов
местного самоуправления перечень объектов права муниципальной
собственности формируется с учетом возложенных на органы местного
самоуправления задач. В собственности муниципальных образований может
находиться имущество, предназначенное для решения предусмотренных
законом вопросов местного значения. Муниципальное образование
представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный
район, городской округ либо внутригородскую территорию города.
Под вопросами местного значения понимаются вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
муниципального образования, решение которых в соответствии с
Конституцией РМ и Законом о местном самоуправлении осуществляется
населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Кроме того, в муниципальной собственности может находиться имущество,
предназначенное для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях,
установленных законами и законами субъектов страны. Третью группу
объектов права муниципальной собственности составляет имущество,
предназначенное для обеспечения деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования. [8]
В случаях возникновения у муниципальных образований права
собственности на имущество, не предназначенное для осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений либо не относящееся к видам имущества, указанное имущество
39
подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения
имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого
имущества устанавливаются федеральным законом.
При этом особенности возникновения, осуществления и прекращения
права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального
имущества устанавливаются федеральным законом.
Осуществление права государственной или муниципальной
собственности означает реализацию собственником
гарантированных законом возможностей удовлетворения определенных
потребностей и законных интересов за счет принадлежащего ему имущества,
составляющих содержание субъективного права собственности.
Собственнику принадлежит право владения, пользования и
распоряжения своим имуществом. Одновременно он несет и бремя
содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено
законом или договором.
Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении
принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону
или иным правовым актам и не нарушающие прав и охраняемых законом
интересов других лиц, в том числе отчуждать свое имущество
в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником,
права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать
имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им
иным образом.
В частности, органы местного самоуправления могут создавать
муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в
создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных,
необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов
местного значения. Они, представляя интересы собственника, определяют
цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и
учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают
40
от должности руководителей данных предприятий и учреждений,
заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном
уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального
образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных
учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном
федеральным законом.
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом,
осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба
окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц .
Собственник может передать свое имущество в доверительное
управление другому лицу — доверительному управляющему.
Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет
его собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
Право государственной или муниципальной
собственности осуществляется различными способами.
Способы осуществления права государственной и муниципальной
собственности зависят от того, закреплено ли имущество за унитарным
предприятием, учреждением либо находится в государственной
(муниципальной) казне.
Кроме того, органы государственной власти субъекта страны вправе
передавать имущество субъекта страны во временное пользование
физическим и юридическим лицам, местным органам государственной
власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество,
совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с
принятыми в соответствии с ними законами субъекта Федерации.
Порядок и условия приватизации имущества субъекта страны
определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта
страны и в соответствии с законодательством РМ.
41
 Органы местного самоуправления от имени муниципального
образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются
муниципальным имуществом в соответствии с законодательством РМ,
законами страны и принимаемыми в соответствии с ними нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.
При осуществлении правомочий собственника органы местного
самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное
или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам
государственной власти и органам местного самоуправления иных
муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в
соответствии с местными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества
определяются нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления. Однако они должны соответствовать федеральным законам.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества
поступают в местные бюджеты.
Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и
оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение
муниципального заказа осуществляется, как правило, на конкурсной основе.
Исключение составляют случаи, когда размещение муниципального заказа
осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги,
или случаи закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.
Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением
муниципального заказа определяется в уставе муниципального образования,
а также устанавливается нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с законами РМ.

2.2. Основания возникновения права публичной собственности

административно-территориальных единиц
 Основания.
42
 Договоры купли-продажи, дарения или иной сделки, связанной с
получением имущества;
- государственная регистрация прав собственности на здания, сооружения и
другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее
государственной регистрации;
- поступление в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимой
вещи по решению суда (на основании требования органа, уполномоченного
управлять муниципальным имуществом).
- поступление в муниципальную собственность находок в случае отказа лица,
нашедшего вещь, от приобретения этой вещи в собственность.
Основаниями возникновения права собственности, являются:
а) разграничение государственной собственности в Республике Молдова и
передача имущества в муниципальную собственность в порядке,
установленном законодательством;
б) создание и приобретение имущества по основаниям, предусмотренным
гражданским законодательством Республики Молдова;
в) получение продукции, плодов и доходов в результате использования
муниципального имущества.
Право муниципальной собственности на здания, сооружения и другое
недвижимое имущество возникает с момента его государственной
регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимость
и сделок с ней, на основании договоров и иных предусмотренных
законодательством правоустанавливающих документов. Право
муниципальной собственности на недвижимое имущество, признается
юридически действительным при отсутствии его государственной
регистрации, введенной законодательством РМ.
Сделки по приобретению недвижимого имущества в случаях,
предусмотренных законодательством, подлежат государственной
регистрации органом, осуществляющим государственную регистрацию прав
на недвижимость и сделок с ней.
43
 Право публичной собственности административно-территориальных
единиц.
Публичная собственность административно-территориальных единиц
является одной из форм публичной собственности.
Публичную собственность административно-территориальных единиц
составляет имущество, принадлежащее соответствующим административно-
территориальным единицам: селу, коммуне, городу, муниципию, району,
автономному территориальному образованию Гагаузия.
Имущество административно-территориальных единиц состоит из
имущества публичного владения и имущества частного владения.
Имущество публичного владения представляет собой совокупность
движимого и недвижимого имущества, предназначенного для
удовлетворения общих интересов местного сообщества административно-
территориальной единицы.
Имущество частного владения представляет собой совокупность
движимого и недвижимого имущества, находящегося в публичной
собственности административно-территориальной единицы, со строго
определенным назначением, иным нежели удовлетворение общих интересов.
Публичной собственностью административно-территориальных единиц
признается все движимое и недвижимое имущество, находившееся на их
территории до вступления в силу Закона об административно-
территориальном устройстве Республики Молдова, за исключением
находившегося в собственности государства и частной собственности. Это
имущество может передаваться административно-территориальным
единицам в публичную собственность в соответствии с настоящим законом.
Право публичной собственности административно-территориальных
единиц возникает также на все виды доходов и имущества, полученных
субъектом этого права в соответствии с законодательством, в том числе
Законом о местных публичных финансах. [4 ст. 1]

44
 Право публичной собственности административно-территориальных
единиц может быть получено:
a) естественным путем;
b) путем осуществления публичных покупок в соответствии с законом;
c) путем передачи в публичную собственность административно-
территориальной единицы публичной собственности государства или
передачи публичной собственности одной административно-
территориальной единицы в публичную собственность другой;
d) путем экспроприации для местных публичных нужд;
e) на основании решения судебной инстанции;
f) через дарение, в том числе по завещанию, совету административно-
территориальной единицы;
g) путем получения доходов и имущества в соответствии с законом;
h) вследствие отказа от права собственности на объекты недвижимого
имущества в установленном действующим законодательством порядке;
i) в результате осуществления проектов частно-государственного
партнерства.
Право собственности, в свою очередь, представляет собой социальные
взаимоотношения, узаконенные государством в правовых нормах,
Конституции Республики Молдова, Гражданском кодексе и др. Право
собственности выражает отношение лица к ценности как к своей, отношение
к ценности, принадлежащей физическому или юридическому лицу,
государству Республики Молдова (далее – РМ) или АТЕ. Право
собственности является правом одного субъекта права (или многих),
регулируемым правовыми нормами, владеть своим имуществом,
одновременно с возложенными законом на других субъектов обязанностями
уважать это право собственности. Таким образом, право собственности
является, прежде всего, социально экономическим взаимоотношением
собственности, регулируемым правовыми нормами. Таким образом, право
собственности является реальным правом, предоставляющим его
45
обладателю/держателю, включая государство РМ и ATE, реальную
возможность исключительного и непрерывного использования имущества
согласно его природе и по назначению, в рамках закона, правопорядка и
нравственности. [32 № 2]
Нормы, касающиеся собственности, права собственности, форм права
собственности, публичной собственности и права публичной собственности,
содержатся в Конституции РМ от 29 июля 1994 года и других нормативных
документах. [2]
Согласно статье 127 Конституции Республики Молдова, государство
“охраняет собственность” (ч.(1)) и “гарантирует собственнику реализацию
права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с
интересами общества” (ч.(2)). Право собственности в РМ, в отличие от
законодательства других стран, провозглашено “непрерывным” (статья 315,
ч.(2) Гражданского кодекса), тем самым обеспечивается его стабильность и
долговременность. Кроме того, Гражданский кодекс однозначно
устанавливает, что право собственности в РМ “гарантировано” (статья 316, ч.
(2)) и собственность является, в соответствии с законом, “неприкосновенной”
[8 статья 316, ч.(1)].
Все же, несмотря на тот факт, что право собственности является
гарантированным и непрерывным, это право “может быть ограничено
законом или правами третьего лица” (статья 315, ч.(3) Гражданского кодекса
Республики Молдова), включая случаи экспроприации для общественно
полезных целей имущества, находящегося в собственности ATE (Закон №
488 от 08.07.1999 «Об экспроприации для общественно полезных целей»,
статья 1).
Однако и в случае ATE экспроприация может происходить только “при
условии справедливого и предварительного возмещения” (статья 46, ч.(2)
Конституции Республики Молдова; статья 316, ч.(2) Гражданского кодекса
РМ; закон № 488 от 08.07.1999 «Об экспроприации для общественно
полезных целей», статья 1).
46
 Все вышеперечисленные нормативные положения и правила
(конституционные и др.) касательно права собственности и гарантии права
собственности применимы и должны применяться в равной степени в
отношении публичной собственности (государственной собственности и
собственности ATE), учитывая тот факт, что нормы Гражданского кодекса
Республики Молдова устанавливают отношения собственности в качестве
универсального экономико-юридического явления, без выделения
специальным образом формы собственности: a) публичной или б) частной.
Юридические гарантии другого характера, включая право публичной
собственности, содержатся во многих других законах РМ, которые в
совокупности позволяют нам заключить с уверенностью, что право
собственности в РМ с юридической точки зрения охраняется и гарантируется
государством – в первую очередь, Конституцией Республики Молдова. [2
ст.316]
Основания возникновения права публичной собственности
административно-территориальных единиц.
Передача собственности
-Перечень имущества, передаваемого в публичную собственность
административно-территориальных единиц, устанавливается по требованию
органов местного публичного управления соответствующими центральными
отраслевыми органами.
- Передача имущества из публичной собственности государства в
публичную собственность административно-территориальной единицы
осуществляется постановлением Правительства с согласия соответствующего
местного совета.
- Передача имущества из публичной собственности административно-
территориальной единицы в публичную собственность государства
осуществляется по предложению Правительства постановлением местного
совета.

47
 - Передача имущества из публичной собственности одной
административно-территориальной единицы в публичную собственность
другой административно-территориальной единицы в пределах одного и того
же района осуществляется постановлением совета административно-
территориальной единицы, в собственности которой находится имущество, с
согласия совета административно-территориальной единицы, которой
передается имущество.
- Передача имущества из публичной собственности административно-
территориальной единицы второго уровня административно-
территориального устройства в публичную собственность административно-
территориальной единицы того же уровня, если такая передача не связана с
внесением изменений в Закон об административно-территориальном
устройстве Республики Молдова, осуществляется постановлением
Правительства с согласия органов публичной власти соответствующих
административно-территориальных единиц.
- Органы местного публичного управления вправе потребовать передачи
в публичную собственность соответствующей административно-
территориальной единицы недвижимого имущества, которое находится на ее
территории и может быть использовано для непосредственного
удовлетворения потребностей местного сообщества.
- Отказ в передаче какого-либо имущества из одной формы публичной
собственности в другую может быть обжалован в судебной инстанции.
Порядок реализации права публичной собственности административно-
территориальных единиц:
- Реализация права публичной собственности административно-
территориальных единиц заключается в практической деятельности органа
местного публичного управления по владению, пользованию и
распоряжению местной публичной собственностью в соответствии с
законом.

48
 - Порядок реализации права публичной собственности административно-
территориальных единиц устанавливается органом местного публичного
управления на основе Закона о собственности, настоящего закона и других
действующих законодательных актов.
Если с правом собственности все предельно ясно, то остальные виды
оснований требуют более подробного разъяснения.
 Право бессрочного использования земельного участка возникает на
основании решений, уполномоченных на то органов на муниципальном или
государственном уровне. Подобное право доступно только
государственным учреждениям и организациям, а также органам
государственной и муниципальной власти.
 Право пожизненного наследования имеют только граждане РМ, то есть
физические лица. Причем в данном случае следует пояснить:
законодательный порядок устанавливает, что таковым правом наделяются
только те субъекты правовых отношений, которые стали обладателем
земельного участка по данному основанию до введения на территории РМ
Земельного кодекса. В настоящее время выдел земельной территории
сельскохозяйственного, бытового или строительного назначения не
допускается законом с учетом данного основания.
 Правом безвозмездного срочного пользования наделяются как физические
лица, так и юридические лица, организации религиозного характера, а
также органы государственной и муниципальной власти. При этом в
качестве наймодателя могут выступать как государство, муниципалитет,
так и юридические или физические лица.

Виды оснований прав на землю

На сегодняшний день гражданским законодательством предусмотрено

несколько ключевых оснований для возникновения права на земельный
участок. Классификация позволяет вывести следующие виды:
49
 право собственности (в данном случае речь идет как о частной, так и о
государственной, муниципальной);
 право бессрочного использования земельным участком;
 право пожизненного наследования надела;
 безвозмездное срочное пользование;
 сервитут.

2.3. Гарантии и защита права публичной собственности

административно-территориальных единиц

Гарантии правовых условий для реализации права публичной

собственности административно-территориальных единиц
- Право публичной собственности административно-территориальных
единиц в Республике Молдова признано и охраняется законом.
- Государство гарантирует правовые условия для реализации права
публичной собственности административно-территориальных единиц,
равные с правовыми условиями для реализации прав других форм
собственности.
- Никто не вправе изымать у публичного собственника его имущество,
кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, а также
требовать от публичного собственника объединения его имущества с
имуществом другого собственника.
- Публичный собственник вправе совершать в отношении своего
имущества любые действия, не противоречащие действующему
законодательству.
Защита права публичной собственности административно-
территориальных единиц
- Публичная собственность административно-территориальных единиц
является неотъемлемой, не подлежит экспроприации и не может быть

50
предметом реальных гарантий. Эта собственность может сдаваться в
административное управление или в наем в соответствии с законом.
- Юридические акты, заключенные с нарушением положений
настоящей статьи, считаются недействительными.
Прекращение права публичной собственности административно-
территориальных единиц. Право публичной собственности
административно-территориальных единиц прекращается, если имущество
утрачено, приватизировано или передано в публичную собственность
государства в соответствии с частью (3) статьи 8 настоящего закона.
Учет публичной собственности административно-территориальных
единиц Учет публичной собственности административно-территориальных
единиц ведется бухгалтерией отдельно в соответствии с методическими
нормами, разработанными Министерством финансов и утвержденными
Правительством.
Инвентаризация публичной собственности административно-
территориальных единиц Инвентаризация публичной собственности
административно- территориальных единиц осуществляется
уполномоченными Правительством органами в течение трех месяцев со дня
вступления в силу настоящего закона.
Разграничение публичной собственности административно-
территориальных единиц Разграничение публичной собственности
административно-территориальных единиц должно быть осуществлено в
срок до 1 января 2000 года.
Разрешение споров Разрешение споров по разграничению публичной
собственности административно-территориальных единиц находится в
компетенции судебных инстанций.
Правительству в месячный срок:
a) представить Парламенту предложения о внесении изменений в
действующее законодательство в соответствии с настоящим законом;

51
 b) привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим
законом.
Гарантии и защита права собственности в Гагаузии.
(1) Гагаузия гарантирует равноправие всех форм собственности,
установленных настоящим Законом.  Hе допускается принудительное
изъятие имущества у собственника, за исключением случаев,
предусмотренных законодательными актами Гагаузии.
(2) В случае принятия Гагаузией законодательных актов,
прекращающих право собственности, убытки, причиненные собственнику в
результате принятия этих актов, в добровольном порядке или по решению
суда возмещаются собственнику в полном объеме за счет средств бюджета
Гагаузии.
(3) Гагаузия обеспечивает гражданам, организациям и другим
собственникам равные условия защиты права собственности.
(4) Собственник несет бремя содержания, принадлежащего ему
имущества, а также несет риск случайной гибели или случайной порчи, если
иное не предусмотрено действующим законодательством или договором.
(5) Осуществление права собственности не должно нарушать прав и
охраняемых законодательством интересов других лиц.
(6) При осуществлении своего права собственности собственник обязан
принимать меры, предотвращающие причинение им ущерба здоровью
граждан, окружающей среде, а также имуществу других собственников. [5]
Принятое в муниципальном праве понимание системы гарантий
местного самоуправления (общие и специальные юридические) в новых
правовых условиях следует рассматривать в широком и узком смысле слова.
Общие гарантии местного самоуправления - основы, условия и
средства, обусловленные сложившимися господствующими общественными
отношениями экономического, политического и социального характера,
направленные на обеспечение устойчивости и стабильности в организации
деятельности местного самоуправления, создание возможности для
52
дальнейшего его развития и реализации прав, которые не связаны с
конкретными юридическими механизмами функционирования местного
самоуправления.
Юридические гарантии местного самоуправления — это триада
правовых категорий: принципа, метода и правовых средств, закрепленных в
действующем законодательстве, уставах муниципальных образований для
обеспечения фактического, т.е. реального осуществления местного
самоуправления, эффективной защиты его прав в случае их нарушения.
Существующая классификация гарантий местного самоуправления
слабо разработана юридической наукой, а проблемы реализации гарантий
требуют повышенного внимания и своевременного правового разрешения.
Устоявшаяся классификация общих гарантий (экономические, политические,
социальные, культурно-идеологические) подвергнута переосмыслению, по
мнению автора, местному самоуправлению присущи информационные и
международные гарантии. Уточнена и расширена классификация
юридических гарантий местного самоуправления. По различным критериям
их следует определять, как конституционные, отраслевые, региональные,
локальные. Автор считает возможным также деление гарантий на: гарантии
правого положения (статуса), гарантии реализации, гарантии охраны и
гарантии защиты, формальные и реальные гарантии, опосредованные и
непосредственные. По критерию субъектности гарантии местного
самоуправления могут различаться в зависимости от видов субъектов
муниципального права (их около десяти). [33 № 5]
Реализация конституционной гарантии местного самоуправления на
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти, даже при наличии
положительного опыта, не позволяет говорить о решении этой проблемы в
масштабе страны. Существующая незавершенность в объемах и сроках
передачи государственными органами полномочий муниципальным
образованиям, законодательная неопределенность в межбюджетных
53
отношениях муниципального уровня может повлечь споры между органами
местного самоуправления муниципального района (города) и органами
сельского муниципального образования.
Наступивший этап реального реформирования местного
самоуправления невозможен без детальной разработки законодательного
регулирования. Гарантии организационной самостоятельности местного
самоуправления в современных условиях в полном объеме не реализуются.
Рассмотренные диссертантом проблемы гарантий финансово-экономической
самостоятельности позволили ему сделать вывод: в стране при формируемой
многоуровневой системе местного самоуправления такие гарантии еще не
действуют. К построению экономически эффективной многоуровневой
системы местного самоуправления необходимо двигаться постепенно
(поэтапно).
Судебная форма защиты прав местного самоуправления как правовая
гарантия обеспечивается всеми видами судопроизводства (конституционным,
гражданским, административным и уголовным). По мнению соискателя,
необходимо внести изменения в законодательстве, предусматривающие
дополнительные гарантии для обеспечения прав населения муниципального
образования, связанных с ускоренным и квалифицированным рассмотрением
дел в защиту коллективных исков и коллективных заявлений (обращений)
граждан.
Следует завершить создание во всех субъектах РМ конституционных
(уставных) судов, призванных разрешать споры о компетенции органов
местного самоуправления между собой, а также между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъектов РМ,
необходимо ввести специализацию судей арбитражных судов по вопросам
муниципально-правовых отношений. [8]
Теоретическая и практическая значимость результатов работы.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что сформулированные
в ней положения и выводы в определенной степени развивают науку
54
муниципального права. В ходе исследования автору удалось определить
новое содержание понятий, используемых в правовом институте гарантий
местного самоуправления, уточнить и расширить классификацию видов
гарантий, определить пути совершенствования правовых основ различных
видов судопроизводств, обеспечивающих защиту прав местного
самоуправления. Выводы исследования могут быть использованы при
издании научной и учебно-методической литературы, преподавании
муниципального и конституционного права. Практическая значимость
научной работы заключается, прежде всего, в том, что положения, выводы и
предложения соискателя могут быть учтены при разработке и
совершенствовании региональных законов, в нормотворческой и
правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, в
деятельности судебных органов.
В условиях проводимой муниципальной реформы понимание
реальности гарантий прав местного самоуправления выходит на новый
качественный уровень, имеет немаловажное теоретическое и практическое
значение. Гарантия в переводе с французского garantir означает
«обеспечивать». Толковый словарь русского языка трактует гарантию как
ручательство, порука, в чем-нибудь, обеспечение.
Изученный опыт подтвердил, что современная структура
государственной власти в РМ может быть эффективной лишь тогда, когда ее
подкрепляет жизнеспособная система местного самоуправления.
Проведенные исследования показали, что, несмотря на сыгранную законом
большую роль в возрождении и развитии в РМ местного самоуправления, он
оказался весьма несовершенным, не содержал законодательного
регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал
специфику современного этапа развития общества, его исторические
традиции, в отдельных случаях закон просто был «оторван» от жизни. [30]
Обновленный закон об общих принципах организации местного
самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен
55
на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее
ответственности пред народом. В целом - на то, чтобы сделать жизнь более
предсказуемой и обеспеченной.

Глава III. Формирование и совершенствование системы управления

государственной собственностью
3.1. Опыт развитых стран по вопросу владения и пользования
публичной собственностью
В истории есть много примеров того, как страна благодаря
реформированию публичной собственности смогла привлечь
дополнительное доход и перейти на новый этап экономического развития за
счет внедрения более эффективного управленческого и производственного
процессов.
Современная структура собственности в развитых странах может быть
охарактеризована, как эффективное сочетание 2 основных категорий
собственности: частной и государственной, каждая из которых имеет
огромное значение для экономик этих стран. Мировая история развития
отношений собственности показывает постоянную борьбу этих категорий:
подавление государством частной инициативы, вследствие чего упадок и
кризис производства, или же наоборот – передачу всех активов в частные
руки, в результате чего низкая контролируемость процессов управления
собственностью приводила к кризисам в экономике.
56
 Тем самым, история доказала эффективность взаимодействия двух
непримиримых соперников – государства и частного бизнеса, а
соответственно и тесной взаимосвязи государственного и частного сектора.
Доля государственных объектов является наименьшей, по сравнению с
частным сектором (примерно 1:4).
К госактивам относятся обычно наиболее важные правительственные
объекты, передача которых в частные руки будет являться неэффективной,
или может быть опасна для благополучия граждан страны. Процессы
управления собственностью, протекающие в развитых странах во многом
схожи. Поэтому, выделим три наиболее интересные модели управления
собственностью на уровне государств англоамериканскую, немецкую и
японскую.
Наиболее удачным примером управления как государственной, так и
частной собственностью являются США. Государственное имущество
включает: здания (55,3% от общей суммы), сооружения и оборудование
(36,7%) и земля (8%).
К государственной собственности в США относятся научно-
исследовательские учреждения, лаборатории, университеты, колледжи.
Научные исследования являются важнейшим объектом государственных
капиталовложений .
Управление публичной собственностью в США осуществляют
соответствующие министерства или специальные постоянно действующие
комиссии, создаваемые по решению Конгресса.
Особенностью американской модели управления госсектором является
передача государственных предприятий США в оперативное управление и
эксплуатацию частным корпорациям. Государство как собственник
предприятия принимает на себя заботу о сбыте его продукции, обеспечивает
соответствующими заказами.
Важно отметить, что, несмотря на относительно небольшую долю
государственной собственности, по сравнению с другими странами, в
57
Америке последние два десятилетия активно проходят процессы
приватизации, которые имеют свои специфические особенности –
приватизация в США включает не только продажу государственных
предприятий и внедрение других рыночных механизмов.
В Японии, то управление публичной собственностью является схожим
с США и Европейскими странами. Структура же частной собственности
имеет свои специфические особенности. Так, современная модель
управления активами сложилась с одной стороны под влиянием традиций, с
другой - под влиянием внешних сил. Экономическая структура довоенной
Японии была представлена небольшим числом финансово-промышленных
конгломератов, собственность которых была сконцентрирована в руках
отдельных семейных кланов.
При реализации плана послевоенного восстановления безусловными
требованиями стали демонополизация экономики, а, следовательно, и
дезинтеграция конгломератов. Для реализации этих задач с одной стороны,
было проведено разукрупнение и акционирование конгломератов, с другой -
сохранился высокий уровень взаимосвязи компаний посредством
перекрестного владения акциями. Японские компании обменивались
пакетами акций, неформально договариваясь взаимно не продавать эти
пакеты. Тем самым сохранялся сконцентрированный контроль над
компаниями, но формально собственность была достаточно раздробленной.
Это был один из тех процессов, который привел к формированию финансово
– промышленных групп Японии, которые и составляют основу современной
структуры собственность страны. А наиболее важная роль в управлении
такими структурами отводится поддержке дружеских, доверительных
отношений в среде менеджмента на всех уровнях.
Что же касается управления публичной собственностью в Германии, то
основная доля активов также, как и в описанных выше моделях приходится
на корпоративную собственность, однако корпорации Германии во многом
отличаются от традиционных. Три универсальных немецких банка играют в
58
корпорациях основную роль, а в некоторых областях страны
государственные банки являются ключевыми акционерами.
Для управления публичной собственностью в Германии сформировано
Ведомство по управлению государственной собственностью, которое имеет в
Берлине свою центральную резиденцию и 15 филиалов в крупнейших
окружных городах. Каждое предприятие подчинено или конкретному
филиалу, или центральному органу.
Интересно, рассмотреть управление публичной собственностью на
примере развивающихся в этом направлении стран, которые только
формируют свои структуры управления собственностью на различных
уровнях, используя мировой опыт.
В Республике Беларусь одним из первостепенных направлений
экономического развития называют эффективное управление публичной
собственностью. С 2001 года в стране разрабатывается Концепция
управления публичной собственностью, в соответствии с которой
деятельность государства в последние годы направлена на повышение
эффективности использования государственного имущества и оптимизацию
структуры собственности республики. Основным направлением повышения
эффективности управления собственностью стало вовлечение в
хозяйственный оборот неиспользуемых или неэффективно используемых
объектов недвижимости посредством использования как традиционных
инструментов: продажи и сдачи в аренду, так и достаточно новых для
республики – передача в распоряжение (либо хозяйственное ведение) другим
юридическим лицам.
Все государственные активы подвергаются тщательному анализу
эффективности, который производится на основе специально разработанной
Инструкции определения критериев отнесения зданий, сооружений и
нежилых помещений к категории неэффективно используемых.
В республике пришли к выводу, что часть имущества, принадлежащего
государственному сектору слишком велика, что отражается на
59
эффективности его использования, в результате чего было принято решение
об оптимизации количества государственных предприятий на основе
применения системного подхода.
Решено оставить в госсобственности только те активы, управление
которыми не может быть осуществлено организациями других правовых
форм.
Реформирование таких объектов осуществляется в соответствии с
разработанным в 2004- 2005гг. перечнем республиканских унитарных
предприятий, сформированным по предложениям отраслевых министерств и
концернов, а также с учетом мнения работников предприятий. Что касается
аренды, то за счет установления единого порядка определения размера
арендной платы и установления базовых ставок, процедура заключения
договора стала более простой. А для объектов, неэффективно используемых
в течение последних 2 лет, арендная плата устанавливается в размере от 2 до
10% базовой ставки, что позволило увеличить поступления в бюджет с 52
млрд. в 2001 г. до 99,6 – в 2003 г.
Государство в Белоруссии остается крупным держателем акций: оно
владеет пакетами в 601 акционерном обществе, в 320 из которых пакет
государства свыше 75%. Управление в них осуществляется посредством
представительства государства в советах директоров данных компаний.
Среди стран, которые достигли положительных результатов отдельно
можно выделить Китай, Сербию, Венгрию и Польшу.
Реформирование публичной собственности в Китае. Путь Китая по
реформированию публичной собственности сильно отличался от опыта стран
Восточной Европы. Изначально Китай сделал ставку не на продажу
государственных компаний, а на повышения уровня конкурентоспособности
и эффективности управления. Выделяются 3 основных этапа переделывания
публичной собственности Китая:
1. 1978-1983. Повышение автономности государственных компаний и
осуществление фискальной децентрализации. Основной идеей стало
60
повышение уровня самоуправления публичной собственностью и усиление
стимулов по росту их эффективности. В октябре 1978 года правительство
провинции Сичуан запустило пилотный проект по расширению автономии в
6 отобранных предприятиях. Компаниям-участникам эксперимента было
предоставлено право принятия решения в вопросах маркетинга,
инновационного развития, а также определения объемов производства свыше
установленных плановых показателей.
Кроме того, эти государственные компании получили возможность
распоряжаться сверхплановой прибылью. Теперь можно было определять,
какая доля прибыли уйдет в бюджет, а что останется внутри организации. В
дальнейшем вырученные средства можно было распределить по трем
направлениям: повышение общественного благосостояние, инвестирование и
выплата бонусов работникам. Успешность проекта привела к тому, что в
1979 году был принят рад документов, которые стали своего рода точкой
отсчета начала всестрановой программы по расширению уровня автономии
государственных активов. Количество участников эксперимента увеличилось
с 6 до 4200 в 1979, а в 1980 году практически достигло значения 10000 и
охватывало как средние, так и крупные предприятия.
Начиная с 1980 года, началось осуществление постепенной
фискальной децентрализации. До этого момента большая часть фискальных
доходов собиралась местными властями и направлялась наверх. Далее
центральные власти определяли нужды провинций, а на основании этого
часть средств возвращалась местным властям. В 1980 году данная процедура
претерпела качественные изменения и была внедрена система распределения
доходов между центральными властями и властями провинций. Теперь
фискальные доходы стали делиться на центральные, местные и отчисления
местных властей центральным. Сделано это было с целью повышения
мотивации властей провинций в поиске дополнительных источников
доходов. [24, стр. 2016]

61
 2. 1984-1991. Внедрение системы двойных цен и «системы
контрактной ответственности». В целях увеличения автономии
государственных предприятий в 1984 году была внедрена система двойных
цен (плановых и рыночных).
Таким образом, с одной стороны 3 государственные компании должны
были выполнять поставленные плановые показатели по объему продаж,
прибыли, росту производительности. С другой стороны, появилась
возможность использования рыночных механизмов для реализации
сверхплановой продукции (установка рыночных цен реализации,
автономный выбор поставщиков и потребителей). Предприятия получили
возможность самостоятельно назначать технический персонал, а также
нанимать и увольнять управленцев среднего звена. В 1986-1988 годах
продолжилось реформирование государственного сектора, было одобрено
принятие программ по повышению жизнеспособности госсектора и
внедрению систем контрактной ответственности, управлению активов и
лизинга государственной собственности .
Как результат, внедренные изменения в механизме распределения
прибыли, а также рост конкурентоспособности привели к повышению
добавленной стоимости компаний и их эффективности.
3. 1992-1996. Корпоратизация и фокус на формирование рыночной
экономики. Неопределенность в понимании последствий изменения условий
функционирования госсектора привела к тому, что процесс реформирования
замедлился. В 1992 году наблюдался достаточно высокий уровень
безработицы, равно как и удорожание стоимости жизни.
Одновременно с этим государственные предприятия продолжали
демонстрировать неудовлетворительные показатели эффективности.
Несмотря на это Дэн Сяопин официально объявил ориентацию на
строительство рыночных механизмов в экономике Китая. Была принята
Программа мер по трансформированию операционного управления
промышленных государственных компаний.
62
 Правительство признало, что для достижения устойчивого
экономического роста необходимо присутствие различных форм капитала в
структуре собственности, потому как эффективность госсектора качественно
ниже частного, несмотря на наличие привилегий, финансовой поддержки и
льгот. Это, по сути, стало точкой невозврата по отношению к предыдущим
принципам экономического управления. Появилась возможность
реструктуризации низкоэффективных государственных активов, кроме того
стала допускаться передача в лизинг или продажа госактива общественности
и наемным работниками. Таким образом, началось постепенное
реформирование государственных предприятий.
Следует отметить, что по политическим соображениям в официальной
риторике термин «приватизация» старались не употреблять, а заменяли его
«трансформацией системы 4 хозяйствования». В 1993 году был утвержден
механизм диверсификации структуры капитала государственных
предприятий, тем самым позволив частному инвестору становиться одним из
собственников.
В 1995 году правительством Китая была объявлена программа реформ
«Сохраняй крупные, отпускай мелкие». Основной целью было
реформирование госсектора и снижение его доли в экономике страны.
Центральной идеей стало то, что государственный контроль должен
сохраниться лишь над крупными государственными предприятиями в
стратегических отраслях, тогда как контроль над средними и мелкими
компаниями должны быть передан местным органам власти. [23, стр.42]
Существовало несколько способов передачи прав собственности:
частичная приватизация, полная приватизация, а также выкуп компании
менеджментом и работниками. Изначально акцент делался на частичной
приватизации, тогда как крупномасштабная приватизация началась лишь в
конце 1990х годов. В 1990-1991 годах были открыты Шанхайская и
Шенчжэньская фондовые биржи, в дальнейшем ставшие основными
площадками для осуществления приватизационных сделок.
63
 На основании Закона «О предприятиях», принятого в 1993,
устанавливалось, что доля акций должна составлять как минимум 25% от
общего числа выпущенных акций предприятия, вышедшего на IPO (т.е. хотя
бы ¼ предприятия должна была принадлежать локальным собственникам).
Стоит отметить, что акции китайских компаний, продаваемые иностранным
инвесторам, шли с дисконтом по отношению к акциям Атипа (Wang и Jiang,
2004). Есть ряд потенциальных причин такого ценового разграничения.
Одним из объяснений может служить то, что к моменту проведения 5
частичной приватизации количество компаний, нуждающихся в
реформировании, значительно превышало возможности внутреннего рынка.
По этой причине правительство было вынуждено проводить квотирование
внутреннего фондового рынка путем определения максимально допустимого
числа участников. Оставшаяся часть была вынуждена искать другие
источники капитала, размещаться на биржах доступных иностранным
инвесторам, но с менее привлекательными условиями. Однако, несмотря на
более высокую цену и менее привлекательные условия, размещение
компании на международных площадках повышает уровень ее
эффективности и надежности. [28, стр. 200]
Анализ показал, что на момент окончания исследования в компаниях,
выкупленных иностранными инвесторами, уровень вмешательства и
управленческого контроля над деятельностью был ниже, а уровень
эффективности, соответствия международным нормам качества и
платежеспособности выше, чем у продаваемых локально. В целом
приватизация через продажу акций позволила значительно улучшить
структуру капитала и снизить роль государства в экономике Китая с 78% до
30% (Sun и Tong, 2003).
Венгрия была одной из первых стран в Европе, которая начала
проведение приватизации в 1989 году. Следует отметить, что подготовка к
приватизации велась на протяжении достаточно длительного периода
времени. Первые попытки реформирования экономики начались еще в 1968,
64
когда был представлен Новый Механизм Хозяйствования (НМХ), основной
идеей которого было увеличение автономии предприятий, замена
централизованного планирования на непрямой финансовый контроль (Tesche
и Tohamy, 1994). Как результат, фокус деятельности компаний сместился от
продукта в сторону прибыли.
В дальнейшем в 1970х годах был внедрен принцип свободы
заключения контрактов, в середине 1980х предприятия получили право
самостоятельно избирать свой менеджмент, в это же время был принят Закон
о Банкротстве компаний.
Наконец в 1989 году в стране была легализована 100% иностранной
собственности, произошло открытие фондового рынка. Кроме того был
принят закон, уравнивающий в правах частную и государственную
собственность, тем самым разрешающий продажу государственной
(Zidek,2014).
Экономическая ситуация в стране бвла сложной, так как не оправдался
проект импорт замещения и отсутствие внутренних инвесторов вынуждало
правительство принимать очень активное участие в привлечении внешнего
капитала.
Как результат, был сделан акцент на продажу государственных
активов по возможности иностранному 10 стратегическому инвестору, а
вырученные от продажи средства направить на погашение долга. Как
результат, в 1990 было создано Государственное Имущественное Агентство
(ГИА), взявшее под свой контроль мониторинг процесса приватизации
(Zijlstra, 1997) и получившее в свое распоряжение 1848 государственных
активов на продажу. К 1995 году под контролем ГИА около 40%
предприятий было приватизировано, порядка 30% - ликвидировано,
оставшиеся компании были частично приватизированы, но продолжали
оставаться под контролем государства. За 1990-1995 года Венгрия смогла
выручить порядка 4 млрд. долларов от продажи государственных активов.

65
 Венгрия стала первой страной из стран Европы, которая запустила
приватизацию крупных стратегических активов, что позволило привлечь не
только деньги от их продажи, но и 11 послужило сигналом и своего рода
гарантией для иностранных инвесторов, тем самым значимо повысив их
интерес к венгерской экономике.
Для решения проблемы управления активами в Республике Молдова
необходимо с учетом зарубежного опыта разработать методологию
управления публичной собственностью, включающую различные приемы и
методы, учитывающие многообразие и особенности видов и типов этой
собственности, а также ее исторического развития в нашей стране.
Как известно, развитие собственности в любой стране тесно связано, а
точнее напрямую зависит от исторического пути. Таким образом, весь
процесс эволюции собственности в нашей стране был сложным и тяжелым
(многочисленная приватизация частным собственниками публичного
имущества), поэтому в рамках столь обширной темы можно лишь поставить
основные проблемы и определить пути их решения. [1. стр.367, 369]

3.2. Рекомендации по повышению эффективности владением,

пользованием и распоряжением публичной собственностью
Требования эффективного управления публичной собственностью
постоянно находятся в числе первоочередных, предъявляемых обществом к
избранным органам государственной власти, и, соответственно, находят
отражение в числе первоочередных решаемых ими проблем. Тезисы об
эффективном управлении, использовании, охране и распоряжении публичной
собственностью в той или иной форме присутствуют в программах всех
политических партий и выступлениях лидеров страны.

Управление публичной собственностью заключается в

целенаправленной скоординированной деятельности различных категорий
менеджеров, обладающих соответствующими полномочиями от имени

66
наделенных определенными правами субъектов собственности - органов
региональной и муниципальной власти, юридических и физических лиц.
Эффективное управление позволяет максимизировать результаты владения,
пользования и распоряжения объектами собственности в рамках
законодательно установленных ограничений. [21, стр.480]

Вопросам эффективного управления посвящена достаточно обширная

отечественная и зарубежная литература по теории и практике управления в
различных областях деятельности, для разных уровней и форм
собственности, видов систем и объектов управления производственного,
организационно-технологического, социально-экономического и иных типов.
Поэтому, исследуя проблему эффективного управления государственной
собственностью (или, более конкретно, различными видами объектов
государственной собственности), ориентируясь на базовые принципы общей
теории управления, относящиеся к эффективности, при их адаптации следует
учитывать особенности государственного управления и специфические
свойства различных видов объектов публичной собственности.

В числе базовых принципов эффективности в теории управления

центральное место принадлежит принципу иерархической соподчиненности
в деятельности систем и подсистем различных уровней. Приоритетными
являются цели, задачи, критерии функционирования главной системы,
систем высшего уровня. Успешность, качество, эффективность работы
систем более низких уровней иерархии, в том числе обеспечивающих
подсистем определяется мерой их содействия достижению целей и решению
задач главной системы.

В этом контексте объекты публичной собственности (земля, недра,

здания, объекты инфраструктуры, информация, нематериальные активы и
т.д.) являются, при всей их значимости и капиталоемкости, одним из
ресурсов, обеспечивающих достижение целей и решение задач
государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и
67
эффективность управления ими, как в совокупности, например, когда
выдвигают тезис о необходимости эффективного управления публичной
собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности,
при постановках задач об эффективном использовании природных ресурсов
или объектов государственной недвижимости. [25, стр.128]

В каждой из таких постановок приоритетным является понимание, для

какой цели, проблемы или комплекса задач и проектов государственного
управления будут использованы данные ресурсы публичной собственности.
Отсюда исходит предваряющая оценки эффективности задача определения
взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами, и
составом объектов публичной собственности, которые вовлекают в решение
каждой из них.

Затем устанавливают требования к их характеристикам

(количественным и качественным), предъявляемые с уровня
государственного управления, которые и будут определяющими в оценках
эффективности управления данной совокупностью объектов государственной
собственности. Безусловно, это задачи высокой сложности, в особенности,
если учесть, что одни и те же объекты могут вовлекать в решение различных
задач государственного управления. Но именно так эти задачи и следует
ставить, исходя из положений и принципов теории управления. Принцип
иерархической соподчиненности сквозным образом проходит практически
через все более детальные положения об эффективном управлении
публичной собственностью.

Одним из основополагающих принципов управления недвижимым

имуществом является постоянная нацеленность на увеличение его ценности.
Этот тезис весьма продуктивен в приложении к управлению государственной
собственностью в целом, в составе которой недвижимость занимает ведущее
место. Он стимулирует управляющих при каждой возможной ситуации
выбора, не нарушающего упомянутого принципа соподчиненности целям и
68
критериям высших уровней государственного управления, искать решения,
улучшающие ценностные, в частности, стоимостные характеристики
объекта.

В результате принципиальным является следующее положение:

эффективность управления должна быть обеспечена на протяжении всего
жизненного цикла объектов государственной собственности, при различной
мере их вовлеченности в решение приоритетных задач государственного
управления.

Рассмотрим содержание этого положения применительно к объектам

недвижимого имущества. Их жизненный цикл, как известно, включает этапы
формирования, развития, использования и прекращения объекта как такового
(физической утраты, уничтожения, расформирования) или в связи со сменой
формы собственности. При этом обрамляющие жизненный цикл этапы
формирования и прекращения объектов подлежат, в соответствии с
гражданско-правовым законодательством, государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним.

Подготовка к процедурам государственной регистрации включает

стоимостные и иные оценки объектов. Здесь, таким образом, возникает
нормативная ситуация для проведения оценки эффективности их создания
или прекращения, причем как в целях государственного управления, так и
непосредственно с позиций ценности самого объекта. [20, стр. 2016]

Так, приоритетными для создаваемого объекта недвижимого

имущества с позиций государственного управления будут его
функциональные и финансовые характеристики, определяя таким образом и
основные показатели эффективности затрат на его создание. В то же время,
для этого же объекта, с позиций создания и увеличения его ценности
(например, в форме ожидаемой оценки рыночной стоимости) важную роль
будет играть дополнительный перечень характеристик, связанных, в том

69
числе с особенностями местоположения, архитектурно-планировочных
решений и т.д. В силу разнообразия процессов, источников и способов
формирования объектов публичной собственности следует предусмотреть
оценки эффективности для каждого из них, включая: национализацию,
принудительное отчуждение, выкуп, разграничение прав собственности на
земельную и иную недвижимость с субъектами Республики Молдова и
муниципальными образованиями, взятие в аренду и другие формы
временного пользования.

В свою очередь, процедуры прекращения объекта государственной

собственности предоставляют возможность, с одной стороны, оценить
эффективность всего предшествующего цикла (что и как было затрачено, и
что и в какой динамике получено). С другой стороны, оценить возникающие
последствия ближайшего и отдаленных периодов времени. Оба типа оценок
полезны, как с позиций государственного управления, так и с точки зрения
соотношений доходных и расходных потоков, непосредственно связанных с
обеспечением деятельности данного объекта. Примеры актуальности таких
оценок можно видеть среди возникающих проблем обеспечения
эффективности в процессах приватизации государственного имущества.
Здесь пересекаются оценки предшествующих затрат, текущего бремени
содержания и бюджетных расходов, возможной цены реализации, будущих
доходных и расходных потоков, а также множество вариантов их
урегулирования, целенаправленного перераспределения между участниками
приватизационных процессов.

Оценки эффективности на основных по своей продолжительности

этапах развития и использования объектов публичной собственности
следуют указанному принципу соподчиненности целям и критериям
государственного управления. В проектах развития такие оценки
осуществляют, как правило, с помощью средств инвестиционного анализа.
На этапах использования, если удается четко сформулировать требования к

70
 характеристикам вовлекаемых в управление объектов государственной
собственности, обеспечивающие необходимое качество решения
приоритетных задач государственного управления, эффективное управление
ими может быть сведено к минимизации затрат на их содержание и
обслуживание. [29, журнал Lege și Viață]

Управление объектами государственной собственности, как и всякое

управление, осуществляют в трех формах:

 прямое управление - непосредственно управляющими структурами

собственника,
 косвенное управление - через внешние структуры, привлекаемые
собственником по договорам доверительного управления, по схемам
аутсорсинга и т.д.,
 параметрическое управление – посредством нормативного установления
запретов и разрешений, ограничений и льгот, регулирующих на
государственном и региональном уровнях земельно-имущественные
отношения, правила и процедуры оборота и иных сделок, связанных с
управлением данным видом объектов.
Соответственно оценки эффективности управления должны
проводиться при обосновании каждой из названных форм. Важную
значимость приобретают оценки сравнительной эффективности при
альтернативном выборе между формами прямого и косвенного управления.
Это – одна из основных проблем при обосновании перехода к схемам
управления типа аутсорсинга, при согласовании экономических параметров
договоров доверительного управления, в оценках деятельности
управленческих структур в системе государственного управления.

В оценках эффективности следует учитывать специфику объектов

государственной собственности как объектов права. А именно, в требуемых
для расчетов доходных и расходных потоках необходимо учитывать полный
комплекс правомочий и обязанностей собственника. Так, например, наряду с
71
доходными потоками в рамках реализации правомочий пользования
(поступления по результатам основной деятельности, от сдачи в аренду и др.)
следует в полном объеме включать затраты, связанные с бременем
содержания, охраны, обслуживания, ремонтов, реставрации объектов
недвижимости и т.д. И затратные потоки могут существенно превосходить
доходные. Отсюда и возникает распространенная по отношению к
недвижимому имуществу политика максимальной экономии затрат.

Характерно также, что правомочия владения, включающие, в

частности, возможности передавать объект в доверительное управление и
права его развития (например, в форме проектов инвестиционного типа)
также несут в себе расходные и доходные потоки. Оценка их соотношений,
определяющая эффективность управления, может оказаться достаточно
сложной, поскольку связана с неоднородным распределением этих потоков
на протяженных интервалах времени инвестиционных проектов и договоров
доверительного управления. [22, стр.738]

Анализ юридических и нормативных рамок в отношении публичной

собственности в Республике Молдова позволяет констатировать, что
правовые нормы в отношении публичной собственности, в частности те из
них, которые касаются разграничения публичной собственности от
собственности государства и АТЕ, мониторинга, выявления и
государственной регистрации собственности АТЕ, находятся в процессе
становления и совершенствования.
В настоящее время они не обеспечивают полностью разграничение
публичной собственности и исполнение органами местного публичного
управления прав собственников (владения, использования и распоряжения) в
отношении собственности АТЕ в интересах местного сообщества и
долговременного и устойчивого развития соответствующей АТЕ.

72
 Реализация интересов местных сообществ в процессе управления
собственностью АТЕ в настоящее время становится проблематичной, так как
отсутствуют:
a) строгое официальное разграничение собственности АТЕ и
государственной собственности;
b) строгое официальное разграничение собственности АТЕ из
публичной (исключительно собственности АТЕ) и частной сфер
(подлежащей приватизации собственности, в том числе путем публичных
открытых аукционов или инвестиционных конкурсов);
c) установление компетенций и полномочий по принятию решений
органов центрального и местного публичного управления в отношении:
1) процедур разграничения собственности ATE и государственной
собственности;
2) имущества публичной сферы от имущества, находящегося в частной
собственности государства и АТЕ;
3) адекватные институциональные и организационные рамки для
идентификации и мониторинга настоящих и будущих интересов
соответствующей местности в процессе управления собственности АТЕ;
4) хорошо структурированный административный механизм
управления и маркетинга собственности АТЕ в процессе ее разграничения и
передачи от государства в собственность АТЕ и из собственности АТЕ в
собственность государства, а также из публичной сферы в частную и
наоборот.
Закон №91 от 05.04.2007 «О землях, находящихся в публичной
собственности, и их разграничении» не обеспечивает решение всех проблем,
потому что:
a) применяется и содержит положения общего характера
исключительно в отношении земель и не может быть применим к другому
имуществу публичной собственности;

73
 b) и в отношении земель не позволяет, да и не содержит ссылок
собственно на процедуры их разграничения (содержит только нормы касаемо
принадлежности некоторых категорий земель к государственной
собственности или собственности АТЕ, в то время как критерии и
практические юридические способы разграничения полностью отсутствуют).
Таким образом, в целях совершенствования процедур, методов и форм
разграничения публичной собственности требуется разработка ряда
специальных законов о разграничении публичной собственности, которые
установят:
a) критерии разграничения публичной собственности;
b) конкретные процедуры разграничения публичной собственности;
c) административное разграничение решений, полномочий и
обязанностей центральных и местных органов публичного управления в
процессе разграничения имущества публичной собственности;
d) субъекты и объекты права публичной собственности;
e) полномочия правительства, Министерства экономики и АПС,
Агентства земельных отношений и кадастра, полномочия местных органов
публичного управления в области разграничения публичной собственности;
f) юридические способы передачи имущества государственной
собственности в собственность АТЕ;
g) имущество публичной и частной сфер государства Республики
Молдова (национального публичного интереса);
h) имущество, находящееся в местной публичной и частной
собственности (локального публичного интереса) и его состав.
В результате разграничения происходит признание государством права
собственности АТЕ, а также признание АТЕ права собственности
государства на определенное имущество местного или национального
интереса, находящееся на территории соответствующей АТЕ. Сама
процедура разграничения имущества публичной собственности должна
включать следующие последовательные этапы:
74
 a) инвентаризация всего имущества, находящегося в собственности
государства или АТЕ, без или по запросу компетентных госорганов;
b) инициирование процесса определения имущества публичной и
частной сфер правительством, центральными отраслевыми органами,
центральными административными органами, местным советом или
примаром путем принятия постановления, решения или соответствующего
приказа/распоряжения с образованием рабочей группы;
c) выполнение рабочей группой анализа нормативной базы и
установление имущества, которое по закону принадлежит публичной сфере
государства или АТЕ;
d) инвентаризация и анализ всего имущества публичной собственности
государства или ATE и установление имущества, предназначенного для
общего пользования или представляющего публичный интерес,
предназначенного для использования в интересах всего общества или в
интересах местного сообщества;
e) составление рабочей группой перечня имущества, которое
необходимо включить в категорию ценностей публичной сферы государства
или АТЕ, в соответствии с законом;
f) составление рабочей группой перечня имущества, которое
необходимо включить в категорию ценностей частной сферы государства
или АТЕ, в соответствии с законом;
g) утверждение списков имущества публичной и частной сферы
государства постановлением правительства или решением местных советов
ATE на основании докладов или экспертизы, подтверждающих значение,
интерес и публичное предназначение данного имущества;
h) включение имущества публичной и частной сфер в документацию по
учету и инвентаризации соответствующих органов публичной власти, в
управлении которых они находятся. Разграничение объектов недвижимого
имущества, являющихся публичной собственностью, завершается
регистрацией прав и сфер в реестре недвижимого имущества.
75
 Как и всякое управление, управление государственной собственностью
носит целенаправленный характер и его следует осуществлять лучшим
образом в сравнении с другими объектами, субъектами, методами,
достигаемыми результатами. Именно в контексте выявления и оценки
лучших управлений в различных областях деятельности и применительно к
различным условиям и постановкам задач используют понятия
эффективности, результативности и качества управления. Заметим, что для
отдельных видов экономических, производственно-технологических,
человеко-машинных систем в теории и практике управления при поиске
лучших решений используют также понятия производительности,
работоспособности, безопасности, надежности.
Общепринятых стандартов, однозначной трактовки, указывающей на
параллели и контрасты, принципиальные различия и взаимосвязи
используемых понятий для определения лучшего управления, в научной
литературе и практической деятельности к настоящему времени пока еще не
сложилось. Это в полной мере относится к управлению публичной
собственностью. Тем не менее, среди всех применяемых критериев
управления доминирующим является понятие эффективности, соотносящее
оценки достигаемых результатов и произведенных в этих целях затрат. Одна
из наиболее распространенных версий эффективности оперирует с
соотношениями в едином для затрат и результатов финансовом пространстве
– расходов и доходов, определяя, в частности, такие широко применяемые
оценки эффективности, как рентабельность. [18, стр.70-72]
Соответственно под эффективностью управления публичной
собственностью понимают экономически эффективное (например, с
минимальными или просто меньшими затратами финансовых средств)
достижение управляемым объектом публичной собственности, ресурсами
недвижимости, имущественным комплексом определенных свойств
(характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых
услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение
76
приоритетных целей государственного управления. В приведенном примере,
в той или иной мере присутствуют эффективность, результативность и
качество управления.
А именно, минимизацию ресурсных затрат как признак экономически
эффективного управления обеспечивают в процессе движения именно к
запланированному результату, а достижение объектами публичной
собственности заданных свойств (характеристик, стандартов
функционирования) лежит в области определений качества управления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В следствии изучения понятий и теоретических основ системы
публичной собственности, методов управления государственным
имуществом, а также анализа результатов управления публичной
собственностью, относительно последних нескольких лет, был выделен ряд
теоретических выводов об эффективности управления публичной
собственностью и разработано несколько рекомендаций для повышения
полезности государственной собственности в экономике страны. В Молдове
переход к многообразию форм собственности начался несколько лет назад, и
с тех пор пришлось столкнуться со множеством проблем, не
предусмотренных ранее.
77
 Теперь уже многие, до наших дней, не вызывающие сомнения пути и
методы построения рыночной экономики на базе различных форм
собственности, оцениваются неоднозначно. Виною многих неудач
переходного периода стали непоследовательность и противоречивость
многих действий правительства, необдуманность решений по вопросам
приватизации и непланомерная передача публичной собственности в частное
и коллективное владение. По-другому рассматривается теперь вопрос о месте
и доле публичной собственности в развитии экономики. Однако реформа
отношений собственности в Молдове еще не завершена и ее дальнейшие
перспективы не перестают волновать не только специалистов, но и все
общество. Одной из специфических черт сложившейся в Молдове структуры
собственности является то, что она остается связанной с государством.
Проблемой является и приватизация крупных предприятий. Положительным
моментом является то, что Молдове движется в направлении, правильность
которого подтверждается экономическим и историческим опытом
большинства стран мира. А отрицательным моментом является, наверное, то,
что движение — это не слишком энергично. Что касается рекомендаций по
улучшению эффективности управления публичной собственностью, то автор
предлагает:
а) ввести систему мониторинга эффективности использования
имущества государственными предприятиями и акционерными обществами,
имеющими государственную долю капитала;
б) четко наладить работу подсистемы информационно-аналитического
обеспечения данными о количестве акций, закрепленных в государственной
собственности; финансово-хозяйственной деятельности акционерных
обществ; пакетах акций, находящихся в государственной собственности.
В последние годы, несмотря на ряд недостатков по децентрализации,
разграничению собственности ATE и государственной, ее учета и
государственной регистрации, законодательство РМ в отношении публичной
собственности, ее администрирования, разгосударствления и приватизации,
78
обеспечивает правовое и регулирующее поле и позволяет органам публичной
администрации осуществлять управление, инвентаризацию, учет,
государственную регистрацию и использование объектов публичной
собственности (государственной или ATE) в общенациональных и местных
интересах. Вместе с тем, органы государственной власти - в частности,
местной - сталкиваются со множеством трудностей экономического,
юридического, финансового и организационного характера. Следовательно, в
большинстве случаев использование и управление имуществом публичной
собственности (государственной или АТЕ), в отличие от частной
собственности (граждан или юридических лиц частного права), не всегда
является эффективным в силу различных причин. Не все объекты публичной
собственности и/или те, которые могут быть переведены в публичную
собственность из собственности административно-территориальной, взяты
на учет, не проведена их полная инвентаризация и государственная
регистрация.
Нет системного применения экономико-юридических средств для
эффективного использования имущества публичной собственности,
вследствие чего во многих населенных пунктах Республики Молдова
объекты публичной собственности не используются в полной мере, что
приводит к необоснованному сокращению доходов в местные бюджеты.
Библиография

1) Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982. С. 367, 369

2) Гражданский кодекс РМ № 1107 от 06.06.2002

3) Закон № 121 от 04.05.2007 «Об управлении публичной

собственностью и ее разгосударствлении».

4) Закон № 436 от 28.12.2006 «О местном публичном управлении»

(статьи 74-77).

5) Закон № 523 от 16.07.1999 «О публичной собственности АТЕ»

79
 6)Закон № 668 от 23.11.1995 «Об утверждении Перечня предприятий,
учреждений и организаций, земли сельскохозяйственного назначения
которых остаются в собственности государства».

7)Закон №68 от 05.04.12 «Об утверждении Национальной стратегии

децентрализации», и другие.

8) Конституция РМ от 29 июля 1994 года.

9) Абросимова, М. А. Информационные технологии в государственном и

муниципальном управлении / М.А. Абросимова. - М.: КноРус, 2017. - 248 c.
10) Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление / И.А.
Василенко. - М.: Юрайт, 2014. - 416 c.
11) Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление.
Учебник / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2015. - 494 c.
12) Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление.
Учебник / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2014. - 496 c.
13) Гимазова, Ю. В. Государственное и муниципальное управление. Учебник
/ Ю.В. Гимазова. - М.: Юрайт, 2014. - 464 c.
14) Государственное и муниципальное управление / С.Ю. Наумов и др. - М.:
Дашков и Ко, 2017. - 556 c.
15) Государственное и муниципальное управление. - М.: ИНФРА-М, 2016. -
416 c.
16) Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие. - М.:
ИНФРА-М, 2014. - 416 c.
17) Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка. - М.: Окей-
книга, 2016. - 498 c.
18) Ерофеев Б.В. Земельное право России. Ч. 1. Общая часть. М., 1994. С. 70-
72.

19) Ершов, В. А. Государственное и муниципальное управление / В.А.

Ершов. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2017. - 256 c.

80
20) Иващенко, И. А. English for Public Administration / Английский язык для
сферы государственного и муниципального управления / И.А. Иващенко. -
М.: МПСИ, Флинта, 2015. - 216 c.
21) Игнатов, В. Г. Государственное и муниципальное управление / В.Г.
Игнатов. - Москва: СПб. [и др.] : Питер, 2016. - 480 c.
22) Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление в России /
В.Г. Игнатов. - М.: Феникс, 2014. - 738 c.
23) Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и
тенденции развития. М., 1999. С. 42.

24) Кабашов, С. Ю. Морально-этические и правовые основы

государственного и муниципального управления / С.Ю. Кабашов. - М.:
Дело, 2015. - 216 c.
25) Краткий курс по государственному и муниципальному управлению. - М.:
Окей-книга, 2014. - 128 c.
26) Холопов, В. А. Государственное и муниципальное управление / В.А.
Холопов. - М.: Феникс, 2016. - 368 c.
27) Яновский, В. В. Введение в специальность "Государственное и
муниципальное управление" / В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. - М.:
КноРус, 2017. - 200 c.
28) Яновский, В. В. Государственное и муниципальное управление. Введение
в специальность / В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. - М.: КноРус, 2017. - 200 c.
29) Д. Боаги Публичная собственность административно территориальных
единиц со специальным статусом управления, где опубликовано «Legea și
viața» 2015 №1.

30) Г. Кибок, А. Кирияк - Понятие права публичной собственности.

Журнал «Analele științifice ale Universității de Stat din Moldova » 1999.

31) Марченко М.Н. Приватизация на современном Западе (на примере

Англии, США и Канады).// Вестник Московского университета. 1992. Сер.
11.№ 3. С. 37.
81
 32) О. Овченникова к вопросу о праве публичной собственности, закон
и жизнь 2002 год №2.

33) Г. Соаре «Развитие Концессии имущества публичной

собственности», «Legea și viața» 2013 №5.

82