Повышение эффективности бюджетных расходов

в период 2021-2023
Студент: Кристина Александровна Павлюк
Предмет: Экономическая политика в условиях глобальных перемен

Мировой эпидемиологический кризис Covid-19 и ограничительные меры по его

сдерживанию оказали резкое и масштабное шоковое воздействие на мировую экономику,
погрузив ее в глубокую рецессию. По оценкам экспертов ООН, мировой ВВП в 2020 году
снизился примерно на 4,3% — это самое резкое сокращение производства со времен
Великой рецессии. Скромное восстановление на 4,7 процента, ожидаемое в 2021 году,
едва ли компенсирует потери 2020 года. К тому же очевидно, что разная интенсивность
карантинных ограничений, разная скорость вакцинации от COVID-19 в отдельных
странах, а также появление новых опасных штаммов вируса и далее будут негативно
влиять на состояние национальных экономик.
Закрытие межгосударственных и межрегиональных границ, повсеместное введение
ограничений на перемещения людей и грузов, а также остановка производственной
деятельности в пострадавших регионах привели к вынужденным остановкам производства
и поиску альтернативных каналов поставок. Из-за резкого сжатия потребительского
спроса и нарушения производственно-сбытовых цепочек, ряд ключевых отраслей (в
частности, сектор транспорта, услуг, туризма, гостиничного бизнеса, недвижимости и ряд
других) вынужденно свернули либо сильно сократили свою деятельность.
В Российской Федерации экономический кризис, вызванный пандемией, усугубился под
воздействием двух мощнейших шоков. С одной стороны, страна столкнулась с острым
ухудшением внешнеторговых условий в связи с обвалом цен на нефть, а с другой с
последствиями вынужденного резкого и масштабного сокращения деловой активности
обусловленными ограничениями, направленных на сдерживание распространения вируса.
Тем самым, распространение новой коронавирусной инфекции в 2020 году поставило
новые вызовы и задачи, как перед органами государственной власти регионов, так и перед
федеральным центром при настройке межбюджетных отношений.
В сложившихся условиях приоритетом для органов государственной власти стало
содействие обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов. С этой
целью были приняты меры по оказанию беспрецедентной поддержки регионам
основываясь на принципах эффективностью расходования бюджетных средств.
Цель правительства заключается не в том, чтоб сократить расходы, а в том, чтобы найти
внутренние резервы повышения эффективности расходования тем самым обеспечив
долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетов регионов.
Основной фокус бюджетной политики России 2021-2023 годов – бюджетная
консолидация после значительного повышения расходов в кризисный год, посредством

1
обеспечения устойчивых темпов роста экономики и расширения потенциала
сбалансированного развития регионов1 .
В первой части работы мы рассмотрим, как экономический кризис, вызванный Covid-19
усилил необходимость переосмысления территориальной политики России (1). Во второй
части мы предоставим краткий обзор мер, направленных на обеспечение бюджетной
устойчивости и повышение эффективности межбюджетного регулирования в перспективе
средне-долгосрочного периода времени (2). В третий части, будут представлены новые
инструмент развития для регионов так называемые инфраструктурные бюджетные
кредиты (3).
1) Экономический кризис, вызванный Covid-19 усилил необходимость
переосмысления территориальной политики России
Воздействие, оказываемое коронавирусной эпидемией, сейчас представляется таким
сильным и тотальным, что окончание кризиса скорее всего приведет к изменению
внутриотраслевых и межотраслевых относительных ценовых пропорций, что вкупе с
технологическими сдвигами дает основание говорить о реструктуризации ряда отраслей и
заметном перераспределении внутреннего рынка.
В силу геополитических и экономических факторов, кризис COVID-19 может привести к
пересмотру существующих экономических моделей с целью налаживания «суверенных»
производственно-сбытовых цепочек в некоторых стратегических секторах.
При наступлении кризисной ситуации глобальный рыночный механизм перестал
эффективно функционировать, и государства, не обладающим нужными производствами,
столкнулись с невозможностью приобрести необходимые товары ни за какие деньги. В
условиях пандемии те государства, которые наиболее плотно интегрировались в
глобальную экономику и утратили контроль над производством важнейших медицинских
товаров, в наибольшей степени пострадали от их недостатка в самые критические
моменты. Глобализация логистических цепочек продемонстрировала обществу
уязвимость государства перед лицом таких угроз, как крупномасштабная пандемия.
В этом контексте институты глобального управления, таких как ВОЗ, Европейский союз и
ряд других продемонстрировали свою неэффективность. Всемирная организация
здравоохранения не продемонстрировала методологического лидерства в деле борьбы с
коронавирусной инфекцией. Европейский союз не смог организовать эффективного
использования необходимых ресурсов для борьбы с коронавирусом и помощь наиболее
пострадавшим странам, особенно на раннем этапе, когда наиболее острая ситуация
сложилась в Италии и Испании.
В сложившейся ситуации фактически подтвердилась безальтернативность политической
организации общества в виде государства. В экономической сфере речь идет о переходе к
самообеспечению всеми важнейшими видами товаров и услуг, необходимых для
выживания населения в критических ситуациях, возвращении на Родину или создании с
нуля стратегических производств, усилении государственного контроля за корпорациями
в их стремлении к максимизации прибыли любой ценой. В политической сфере
1 Федеральный закон от 08.12.2020 № 385-ФЗ "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период
2022 и 2023 годов".
2
государство возвращает себе все основные полномочия по принятию важнейших
решений, которые ранее были по умолчанию отданы международным или
неправительственным организациям. Происходит рост националистических настроений и
усиление националистического крена в политике, когда во главу угла ставятся интересы
государствообразующей нации.
Кризис коронавируса породил не только большие угрозы, но и новые возможности что в
совокупности определяет необходимость качественного преобразования экономической и
социальной системы. Когда настигает кризис такого масштаба самое время проявит
искусство государственного управления (Мау, 2017).
Все больше российских аналитиков склоняются к мнению что в свете всех текущих и
перспективных геополитических изменений, Россия должна сформировать
государствоцентричную систему государственного управления, консолидировать
контроль над всей своей территорией, формировать платформу стабильного развития на
всём пространстве страны (Ильницкий 2021; Конуров 2021). Сформировавшаяся ныне
стратегия концентрации ресурсов в мегаполисах ведет к тому что Россия неоднородно
развивается, не использует весь свой рынок сбыта (маленький спрос в регионах) и теряет
своё основное геополитическое и геостратегическое преимущество. Отсутствие
социально-пространственной стратегии в российской политике уже привело к
депопуляции территорий, формированию социальных пустошей и созданию «поясов
отчуждения» — городов-спутников и пригородов, населённых пауперами.
По мнению ряда аналитиков страны, главным уроком кризиса коронавируса должно стать
пространственно-территориальное переосваивание страны, потому что сбалансированное
распределение точек роста экономики и населения — это ключевой элемент
национальной безопасности России. Необходимо перейти от укрупнения и концентрации
к разумному рассредоточению, к формированию единого стандарта управления и качества
жизни по всей территории России.
В нынешним контексте, новая территориальная политика приобретает особое значение.
Все чаще слышно мнение что из территории шестнадцати мегаполисов и обезлюдевших
огромных пространств, Россия должна превратиться в равномерно заселённую и
обустроенную страну.
Приоритет комплексного развития территорий субъектов Российской Федерации
отчетливо обозначено в Послании Президента Федеральному собранию 2021 года. Как
отмечает В.В. Путин «Страна развивается, идёт вперёд, но всё это происходит только
тогда, когда развиваются регионы Российской Федерации. […] большой потенциал есть
у каждого региона России. Чтобы помочь результативно, с отдачей его раскрыть,
прежде всего нужно снизить […] бремя долговых обязательств, бремя долгов». Это
очередной шаг к «обеспечению долгосрочной устойчивости региональных и
муниципальных финансов, повышению самостоятельности регионов» (Президент России
2021).

3
2) Инструменты обеспечения бюджетной устойчивости и повышение эффективности
межбюджетного регулирования
Эпидемия COVID-19 потребовала от правительств принятия оперативных решений как
для минимизации распространения вируса, так и для поддержки экономики и населения.
В России основными задачами антикризисных программ с точки зрения смягчения
экономических последствий борьбы с пандемией были:

● с одной стороны, повышение устойчивости системы здравоохранения и экономики

в целом к эпидемиологическим шокам;
● с другой стороны, создание условий для быстрого восстановления деловой
активности по мере смягчения «карантинных» ограничений.
Финансирование антикризисных программ реализовывалась посредством прямых
расходов бюджета — более 70% (Мау, Идрисов, и Кузьминов 2020). В отличии от
западных стран в России госгарантии использовались весьма ограниченно: 5,7% от
общего объема антикризисных мер.
Субъекты РФ, в свою очередь, предприняли ряд действий по ограничению
распространения вируса и поддержке местной экономики. В числе наиболее
распространённых инструментов антикризисной политики в регионах это помощь
субъектам МСП и организациям в пострадавших отраслях (отсрочки по аренде для
субъектов МСП, и налоговые льготы для арендодателей); а также дополнительные
выплаты работникам системы здравоохранения, социальных учреждений, безработным,
семьям с детьми.
В этих условиях, для обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и
местных бюджетов, правительство РФ приняло меры по оказанию беспрецедентной
поддержки субъектам РФ.
В первую очередь, чтобы помочь регионам компенсировать бюджетные потери
федеральном центром были выделены дополнительные дотации в объеме 300 млрд руб. в
2020 г. и 50 млрд рублей в 2021. Эти средства пошли на поддержку граждан, закупку
лекарств, развитие жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры
(сайт Правительства РФ 2021). Тем самым, общий объем межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета был увеличен до 3,7 трлн рублей (на 54% к 2019 году) (Минфин
России 2021).
В нынешних реалии особая помощь была предоставлена регионам с высоким уровнем
коммерческой задолженности. Было решено что: весь объём коммерческого долга
субъекта Федерации, превышающий 25 процентов его собственных доходов, будет
замещён бюджетными кредитами со сроком погашения до 2029 года (Президент России
2021). Также федеральным центром был увеличен срок (с 90 до 240 дней) и предельный
размер (до 360,0 млрд рублей) бюджетных кредитов на пополнение остатка средств.
В последствии, 53 регионам предоставлены льготные бюджетные кредиты на 224 млрд
рублей по ставке 0,1% с последующей реструктуризацией задолженности до 2029 г. Эта

4
отсрочка предоставляется при условии, что регионы будут направлять высвобожденные
средства2:
в 2020 г. — на то, чтобы ухудшение экономической ситуации не сказалось
на развитии отраслей региональной экономики, на профилактике и
устранении последствий пандемии, а также на компенсации снижения
региональных налоговых и неналоговых доходов;
в 2021–2024 гг. — на бюджетные инвестиции в рамках реализации новых
инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
Также правительство РФ утверждила индивидуальные программы развития для 10
субъектов РФ с низким уровнем социально-экономического развития со сроком
реализации 5 лет.
В целом рост суммарных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ был
обеспечен за счет роста трансфертов из федерального бюджета. Положительную
динамику при этом продемонстрировали все виды межбюджетных трансфертов: дотации,
субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.

Помимо использования нецелевой финансовой помощи, были внесены изменения в

бюджетное законодательство и иные нормативные акты, направленные на обеспечение
бюджетной устойчивости и повышение эффективности межбюджетного регулирования. В
части специальных мер по развитию региональных экономик (Минфин России 2021, 23–
24):

● установлена возможность превышения в 2020 году предельных значений основных

показателей дефицита бюджета и государственного (муниципального) долга;
● расширена возможность по финансированию расходных обязательств, не
связанных с решением вопросов, отнесённых полномочиям субъектов РФ
(вопросам местного значения) (до 1 января 2022 года);
● предусмотрена возможность превышения установленного норматива
формирования расходов на содержание органов власти субъектов (до 1 января 2022
года);
● смягчены обязательства регионов по соглашениям о социально-экономическом
развитии и оздоровлении госфинансов, исключена финансовая ответственность за
их невыполнение (до 1 января 2022 года).
● внедрен механизм финансирования бюджетных инвестиций в объекты
транспортной, инженерной, энергетической и коммунальной инфраструктуры (в
целях реализации новых инвестиционных проектов) за счет средств,
высвобождаемых в 2021-2024 гг. в результате реструктуризации бюджетных
кредитов с последующим списанием задолженности за счет дополнительного
поступления налогов в федеральный бюджет от реализации данных проектов;

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.10.2021 № 1812 "О внесении изменений в

некоторые акты Правительства Российской Федерации"
5
 ● введена возможность предоставления в 2020-2021 годах «горизонтальных»
бюджетных кредитов;
● предоставлена возможность направления сложившейся у субъекта экономии по
контрактам, связанным с МБТ на реализацию нацпроектов в этом же регионе;
● срок заключения соглашений на предоставление субсидий и иных МБТ из
федерального бюджета сокращен до 1 января очередного года (до начала 2021 года
были заключены соглашения на 1,35 трлн рублей или 99% от общей целевой
финансовой помощи; в 2021 году аналогичные требования распространяются на
межбюджетные отношения регионов и муниципальных образований);
● предоставлена возможность установления дифференцированных нормативов
отчислений от налога в рамках режима УСН, исходя из конкретных показателей (в
т.ч. показателя выпадающих доходов по ЕНВД в связи с его отменой с 2021 года).

Благодаря федеральным инструментам финансовой помощи регионам большинство

субъектов Федерации продолжали демонстрировать положительную динамику в 2020
году.

Среди федеральных округов наиболее благополучная ситуация с бюджетными доходами

наблюдалась в Северо-Кавказском федеральном округе, в котором все 7 субъектов не
просто демонстрировали положительную динамику доходов, но превысили по приросту
доходов отметку в 10% (Мау, Идрисов, и Кузьминов 2020).

Хорошую динамику также показывали Дальневосточный (рост также во всех субъектах) и

Южный (рост доходов в 7 из 8 регионов) федеральные округа. У 16 субъектов РФ,
бюджетные доходы не выросли, у 12 расчетный уровень бюджетной обеспеченности
превысил 0,9. Это позволяет отнести их к категории достаточно обеспеченных субъектов,
для которых умеренное снижение бюджетных доходов не является критическим. Еще у 2
субъектов снижение доходов можно объяснить высокой базой прошлого года (темпы
роста доходов за аналогичный период прошлого года выше среднего по всем субъектам).
Оставшиеся 2 региона (Калининградская и Оренбургская области), с одной стороны,
относятся к числу относительно обеспеченных регионов, а с другой — столкнулись с
относительно небольшим падением бюджетных доходов.

Что касается низко обеспеченных регионов, к которым условно можно отнести субъекты с
расчетным уровнем бюджетной обеспеченности (таких регионов 30), то у всех из них
темпы прироста доходов оказались положительными, а средний прирост бюджетных
доходов составил 18,3% (Мау, Идрисов, и Кузьминов 2020). За исключением
Забайкальского края и Пензенской области, у остальных субъектов темпы прироста
доходов были выше.

Таким образом, в результате предпринятых мер, Правительству РФ в 2020 году удалось

избежать существенного сокращения собственной налоговой базы регионов 3. Несмотря на
3 Собственные доходы сократились лишь на 2% - преимущественно в части поступления налога на прибыль
в наиболее финансово-устойчивых регионах – нефтегазовых и столичных (Мау, Идрисов, и Кузьминов
6
рост расходов бюджетов регионов почти на 15%, дефицит в целом остался на безопасном
уровне – 6% к собственных доходов.

В 2021 году собственная доходная база регионов не только полностью восстановилась, но

и превысила плановые допандемийные уровни тренда. Согласно информации,
представленной Министерством Финансов Российской Федерации: динамика
поступлений по НДФЛ соответствует повышению темпов роста оплаты труда на фоне
возвращения рынка труда к полной занятости. Поступления по налогу на прибыль также
превысили допандемийные трендовые уровни. При этом положительная динамика
характерна как для регионов с высокой долей отраслей ТЭК и ГМК в экономике, так и для
несырьевых регионов (Минфин России 2021, 24).
3) Новые инструмент развития для регионов - инфраструктурные бюджетные
кредиты

Постепенно, по мере повышения устойчивости к эпидемиологическим шокам и

восстановления деловой активности, акцент экономической политики начал смещатся с
«антиковидной» повестки к среднесрочным задачам достижения национальных целей
развития4.

Помимо вышеуказанных мер консолидации бюджетов регионов Правительство намерено

предоставить субъектам Федерации принципиально новый инструмент развития: так
называемые инфраструктурные бюджетные кредиты. По словам Президента Путина, этот
новый инвестиционный ресурс должен позволит расширить горизонт планирования,
запустить новые решения, увязанные с реализацией национальных проектов, с
отраслевыми стратегиями, с комплексным планом модернизации магистральной
инфраструктуры. Приоритетами станут автомобильные дороги, обходы городов,
обновление систем жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта,
комплексное развитие территорий и создание объектов туристической индустрии
(Президент России 2021).

До конца 2023 года предстоит вложить в развитие региональной инфраструктуры 500

млрд руб. федеральных кредитов по ставке 3% годовых с дальнейшей перспективой
выделения такой же суммы до 2026 года.

Базовый принцип, которым будут руководствоваться власти при распределении этих

кредитов следующий: чем меньше долгов у региона, тем больше он сможет получить

2020).
4 Достижению этой цели содействует постепенная нормализация бюджетной политики и реализуемые
структурные изменения в доходах и расходах. В структуре доходов предусматривается существенное
сокращение налоговой нагрузки на сектор МСП (двукратное снижение тарифов страховых взносов), IT-
компании и разработчиков электронной компонентной базы (снижение эффективной ставки страховых
взносов до 5%, налога на прибыль до 3%) с одновременным повышением эффективности льгот в
нефтедобыче, перераспределением природной ренты при добыче ряда твердых полезных ископаемых,
усилением деофшоризации и введением налогообложения пассивных доходов обеспеченных граждан
(Минфин России 2021). В структуре расходов учитывается результативности бюджетных расходов
посредством концентрации финансовых ресурсов бюджетов публичной власти на достижении
национальных целей развития – как в рамках национальных проектов.

7
инфраструктурных кредитов. Лимиты инфраструктурных кредитов будут распределены «с
учетом социально-экономических и бюджетных характеристик региона, таких как
численность населения, уровень долговой нагрузки и стоимость фиксированного набора
товаров и услуг» (Правительство России 2021).

Важно отметить что на получение инфраструктурных кредитов смогут претендовать даже

закредитованные регионы, которым федеральный центр дополнительно поможет с
реструктуризацией коммерческого долга. Высокозакредитованным регионам, долг
которых составляет более 85% к собственным доходам помогут реструктурируют
суммарно 106 млрд руб. долга, а новых инфраструктурных кредитов выдадут на 7,5 млрд
руб. К этой категории относятся девять субъектов — Томская область, Карелия,
Костромская область, Псковская область, Орловская область, Удмуртия, Калмыкия,
Хакасия и Мордовия.

Распределение лимитов по инфраструктурным кредитам не означает, что субъекты

получат в итоге именно эти суммы. Конкретные параметры кредитов будут определяться
на заседании президиума правительственной комиссии по региональному развитию.
Средства будут выдавать на конкретные проекты, прошедшие конкурсный отбор и
детальную экспертизу на федеральном уровне. Среди таких критериев:
o объем привлекаемых внебюджетных средств должен быть не меньше
бюджетного кредита;
o объем будущих дополнительных налоговых доходов не должен быть
меньше расходов на обслуживание кредита;
o должно быть создано определенное число новых рабочих мест на каждый 1
млн руб. кредита;
o оценка градостроительного потенциала территории.
При использовании кредитов должны будут выполняться несколько правил: целевое
назначение средств, обособленный от бюджета региона учет расходов по кредиту,
обеспечение федерального казначейского сопровождения инфраструктурных проектов и
ежеквартальные отчеты главы региона.

В Российской Федерации в той или иной степени реализуются практически все

инструменты финансовой помощи регионам, применяемые в международной практике,
что вкупе с относительно невысоким уровнем региональной долговой нагрузки в
среднесрочной перспективе должно позволить регионам в полном объеме повысить
эффективность расходов и вложения бюджетных средств.

Заключение

Пандемия коронавируса войдет в историю как один из крупнейших вызовов XXI

столетия. Она стала серьезной проверкой на прочность как национальных экономик, так и
международных институтов. Нанесенный экономической системе ущерб можно
сопоставить кризису времен Второй мировой войны.

В Российской Федерации, благодаря принятым экстраординарным, а также рекордным по

объемам поддержки экономическим мерам, стране удалось минимизировать негативные
8
последствия краткосрочных шоков деловой активности, и одной из первых выйти на
допандемийные уровни ВВП.

По мере нормализации эпидемиологической ситуации и восстановления деловой

активности акцент экономической политики смещается с «антиковидной» повестки на
поиск новых направлений развития более устойчивых к внешним шокам. В этих новых
реалии, сбалансированное развитие регионов — одно из важнейших условий
экономического роста Российской Федерации. Более справедливый и устойчивый подход
к стратегиям территориального развития страны приведет к диверсификации
производства товаров с более высокой добавленной стоимостью и повышения
устойчивости экономики и ее способности противостоять внешним шокам.

Библиография
Ильницкий, Андрей. 2021. «Время Больших Решений», 23 сентябрь 2021 г.,
Парламентская газета издание. https://www.pnp.ru/politics/vremya-bolshikh-
resheniy.html.
Конуров, Андрей Иванович. 2021. «Геополитические последствия пандемии
коронавируса» 1 (27): 6–24.
Мау, Идрисов, и Кузьминов. 2020. «Общество и пандемия: опыт и уроки борьбы с
COVID-19 в России». https://www.iep.ru/ru/publikatcii/publication/obshchestvo-i-
pandemiya-opyt-i-uroki-borby-s-covid-19-v-rossii.html.
Минфин России. 2021. «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-
тарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». 30
сентябрь 2021 г. http://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=134362-
osnovnye_napravleniya_byudzhetnoi_nalogovoi_i_tamozhenno-
tarifnoi_politiki_na_2022_god_i_na_planovyi_period_2023_i_2024_godov.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.10.2021 № 1812 "О внесении
изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"
Правительство России 2021. «Марат Хуснуллин провёл заседание президиума
Правительственной комиссии по региональному развитию». 2021 г.
http://government.ru/news/42779/#42779=1:10:hha,1:14:cTa.
Президент России. 2021. «Послание Президента Федеральному Собранию». Президент
России. 21 апрель 2021 г. http://kremlin.ru/events/president/news/65418.
сайт Правительства РФ. 2021. «Правительство направит 50 млрд рублей на поддержание
сбалансированности региональных бюджетов». 2021 г.
http://government.ru/news/42804/.
Федеральный закон от 08.12.2020 № 385-ФЗ "О федеральном бюджете на 2021 год и на
плановый период 2022 и 2023 годов"
United Nations, Department of Economic and Social Affairs, и United Nations Conference on
Trade and Development. 2021. World Economic Situation and Prospects 2021.