Комягин. Бюджетное право. Учебник. 2017 г. ВШЭ

Дмитрий Комягин
Бюджетное право
«Высшая Школа Экономики (ВШЭ)»

2017
УДК 346
ББК 67.402
Комягин Д. Л.
Бюджетное право / Д. Л. Комягин — «Высшая Школа
Экономики (ВШЭ)», 2017
ISBN 978-5-7598-1398-9
В учебнике представлен комплекс академических знаний по

бюджетному праву и современному государственному хозяйству,
отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются
базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного
права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве
и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных
расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства,
бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание
уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту
бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной
системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.
Темы учебника изложены в соответствии с программой базового
курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются
контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы
для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего
усвоения материала. Для студентов правовых и экономических
специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто
интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.
УДК 346
ББК 67.402
© Комягин Д. Л., 2017
ISBN 978-5-7598-1398-9 © Высшая Школа Экономики
(ВШЭ), 2017
Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»
Содержание
Принятые сокращения 8
Введение 10
Раздел первый 12
Глава 1 12
§ 1. бюджет как правовая и экономическая категория. 12
бюджет как часть казны
§ 2. эволюция понятий о бюджете и государственном 13
хозяйстве
§ 3. бюджет как форма и план финансовой деятельности 16
§ 4. бюджет как закон и как правовой акт 18
§ 5. виды бюджетов 21
§ 6. функции бюджета и бюджетная политика 24
Контрольные вопросы 29
Рекомендуемая литература 29
Глава 2 31
§ 1. бюджетное право: предмет и метод 31
§ 2. принципы бюджетного права 35
Система принципов бюджетного права 35
Общеправовые и конституционные принципы 37
Принципы, не закрепленные в законодательстве 39
Принципы формирования доходов и расходов 41
бюджета
Принципы построения бюджетной системы 43
Принципы организации бюджетного процесса 47
§ 3. источники бюджетного права. бюджетное 55
законодательство
§ 4. система бюджетного права 57
§ 5. сроки и периоды в бюджетном праве 62
Контрольные вопросы 65
Рекомендуемая литература 66
Раздел второй 67
Глава 3 67
§ 1. понятие и эволюция публичных расходов. 67
соотношение расходов и доходов бюджета
§ 2. виды и классификации расходов бюджета 70
Функциональная классификация 70
Классификация по степени необходимости и 70
полезности
Экономическая классификация 71
Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции 71
Государственные и муниципальные закупки 77
Классификация операций публично-правовых 80
образований
Ведомственная классификация 81
Территориальная классификация 81
Обыкновенные и чрезвычайные расходы 82
5
Постоянные и временные расходы 83

§ 3. отдельные виды расходов 84
Расходы на оборону 84
Конец ознакомительного фрагмента. 87
6
Дмитрий Комягин
Бюджетное право
Рукопись подготовлена в рамках грантового проекта ВШЭ по изданию авторских учеб-
ников
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации,
заведующий кафедрой финансового и налогового права Финансового университета при Пра-
вительстве Российской Федерации
И.И. Кучеров;
доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового
права Новосибирского государственного университета
Н.В. Омелехина
7
Принятые сокращения
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации
БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
БСЭ – Большая советская энциклопедия
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВВП – Валовый внутренний продукт
ВВС РФ (РСФСР, СССР) – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Феде-
рации (РСФСР, СССР) и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР, СССР)
ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации
ГД РФ – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
Госбанк СССР – Государственный банк СССР
Госплан СССР – Государственный плановый комитет Совета министров СССР
Госфонд – Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Рос-
сийской Федерации
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГРБС – Главный распорядитель бюджетных средств
ЕКС – Единый казначейский счет
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
Закон 94-ФЗ – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении зака-
зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници-
пальных нужд»
Закон 252-ФЗ – Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изме-
нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Рос-
сийской Федерации»
Закон об исполнительном производстве – Федеральный закон от 2 октября 2007 г.
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»
Закон об образовании – Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об обра-
зовании в Российской Федерации»
Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок това ров, работ, услуг для обеспечения государствен-
ных и муниципальных нужд»
Закон о стратегическом планировании – Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-
ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации
ИНТОСАИ – Международная организация высших органов финансового контроля
(International Organisation of Supreme Audit Institutions)
ИФДБ – Источники финансирования дефицита бюджета
КБК – Код бюджетной классификации
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Кодекс транспарентности – Руководство МВФ 1998 г. по обеспечению прозрачности
в бюджетно-налоговой сфере
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации
ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации
МВФ – Международный валютный фонд
8
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

НКО – Некоммерческие организации
ПСЗ – Полное собрание законов Российской империи
ПФ РФ – Пенсионный фонд Российской Федерации
РБС – Распорядитель бюджетных средств
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ СССР – Собрание законов СССР
СНК СССР – Совет народных комиссаров СССР
ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации
ТФОМС – Территориальные фонды обязательного медицинского страхования
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ФНС России – Федеральная налоговая служба
ФТС России – Федеральная таможенная служба
ФСС РФ – Фонд социального страхования Российской Федерации
ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
ЦБ РФ – Центральный банк Российской Федерации
9
Введение
В настоящем издании сделана попытка на основе знаний, накопленных наукой рос-
сийского бюджетного права за ее уже почти двухсотлетнюю историю, представить учебный
курс, который позволил бы получить надежные, основательные сведения по данному пред-
мету.
Отличительной чертой современного бюджетного права является его динамичное раз-
витие. Особенность предлагаемого учебника состоит в соединении академических знаний
по бюджетному праву с изложением новейших тенденций в данной области (например,
основ стратегического планирования, контрактной системы, бюджетной ответственности и
т. д.).
Еще одна особенность настоящего курса бюджетного права связана с тем, что он являет
собой комплекс знаний по государственному хозяйству. В этом смысле учебник призван
восстановить преемство от научных трудов и учебных курсов по государственному хозяй-
ству начала прошлого века. За прошедшее столетие они были трансформированы в учеб-
ные курсы по финансовому хозяйству, затем преобразованы в исследования по публичным
финансам и бюджетному праву. Возвращение к понятию государственного хозяйства позво-
ляет восстановить связь между правовой наукой, финансовой наукой и знаниями по эконо-
мике, излишняя сепарация которых друг от друга существенно сужает кругозор учащегося
и его будущие возможности.
Предлагаемый учебный курс отражает позицию определенной научной школы, к кото-
рой принадлежит автор. Можно выделить два начала, которые скрыто присутствовали при
написании настоящего учебника. Первое из них – убеждение в том, что изучение любой
части бюджетного права, равно как и иной правовой науки, исключительно посредством
анализа действующих нормативных правовых актов не только было бы неполным, но и явля-
лось бы бессмысленным занятием. Использование историко-сравнительного метода позво-
ляет отделить вторичное от сущности явления, подняться от прикладного уровня до научной
объективности. По словам профессора права Московского университета А.Н. Филиппова,
«какое бы юридическое понятие мы ни взяли в истории <…> каждое из них пережило длин-
ный ряд изменений, прежде чем предстало пред нами в том развитом и расчлененном образе,
в каком оно является в современных юридических теориях или законодательствах различ-
ных стран. Не все звенья этой сложной и часто загадочной цепи роста в течение веков юри-
дических понятий и учреждений уже распутаны наукой…»1.
Можно сказать и по-иному: всякое историческое событие происходит единожды.
События и факты являются результатом поступков людей, совершаемых под влиянием раз-
ных мотивов, накапливаются и складываются в картину, которая зачастую приводит в недо-
умение. Важно, однако, понимать, что всегда можно отличить порядок от беспорядка, т. е.
отклонения от установленного порядка. Чтобы увидеть за хаосом различных событий, фак-
тов и норм актуального состояния первоначальный смысл, лежащий в их основе, следует
«пройти» в истории обратный путь к сути предмета или процесса. Кроме того, рассмотре-
ние в исторической ретроспективе позволяет выявить положительный опыт и повторяющи-
еся ошибки, так как, согласно знаменитому изречению Марка Туллия Цицерона, «historia
est magistra vitae»2. В связи с этим, например, необходимо изучение всех многочисленных
исторически известных форм и способов мобилизации доходов бюджета, невзирая на то,
что на сегодняшний день наполнение бюджета производится в основном за счет налоговых
1
Филиппов А.Н. История русского права. Ч. I. Вып. 1. М., 1905. C. 4–5.
2
История – наставница жизни (лат.).
10
поступлений. Точно так же установление бюджетных расходов требует преемственности

решений, без которой могут произойти потери и упущения. Еще одним образцом урока исто-
рии, который необходимо усвоить применительно к публичным финансам, является соблю-
дение единства кассы бюджета. В отечественной истории отклонение от единства кассы два-
жды приводило к катастрофическим экономическим и социальным последствиям. В данном
случае уместно вспомнить иное известное изречение о роли истории Василия Осиповича
Ключевского, которое гласит, что «история не добрая старая учительница, а суровая настав-
ница, она не спрашивает уроков, но жестко мстит за их неисполнение».
Вторым началом, которое служило руководством при подготовке пособия, является
уверенность в положительности целостного устройства всякого предмета и системы и,
наоборот, в пагубных результатах разделения и путаницы причин и следствий. Примером
здесь может служить принцип первенства расходов над доходами в публичных финансах.
Обратный порядок способен дать сиюминутный эффект, но лишит смысла само составле-
ние бюджета, который существует для финансового обеспечения публичных задач. Так же и
бюджет в качестве финансового плана государства не может быть подвешен в воздухе, суще-
ствовать сам по себе, его параметры должны вытекать из общегосударственных стратегиче-
ских целей и задач. Еще один пример – приоритетность принципа единства при построении
бюджетной системы над принципом самостоятельности бюджетов. Если признать принцип
самостоятельности доминирующим или даже равным единству, то сама бюджетная система,
лишаясь связующего начала, исчезнет.
Учебник создан с использованием справочной правовой системы «Консультант-
Плюс»3.
3
<http://www. consultant.ru>. Ссылки на нормативные правовые акты даны по состоянию на 31 декабря 2016 г.
11
Раздел первый
Общая часть
Глава 1
Основные понятия
§ 1. бюджет как правовая и экономическая

категория. бюджет как часть казны
Понятие бюджета в качестве самостоятельной категории активно используется в граж-
данском, административном, конституционном праве. Бюджет как источник выплат либо как
место зачисления платежей упоминается во многих нормативных правовых актах. В каче-
стве практической или научной категории бюджет изучается не только финансовым правом,
но также финансовой и экономической науками. Результаты осуществления бюджетных рас-
ходов имеют важнейшее значение для всех сфер общественной жизни.
Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к жизни целый ряд производ-
ных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство,
бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т. д. Бюджет явля-
ется результатом человеческого творчества в общественной и хозяйственной сферах, т. е.
возник и развивается как абстрактная категория; существование бюджета связано исключи-
тельно с правовыми нормами.
Сегодня накоплен значительный запас знаний о бюджете; почти два столетия форми-
руется российское законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения. Это опре-
делило появление бюджетного права как подотрасли законодательства, как правовой науки
и как учебной дисциплины.
С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть
казны публично-правового образования. Такое положение прямо закреплено в ст. 214 ГК РФ,
согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество,
не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют госу-
дарственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федера-
ции, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа.
Данное определение таит в себе несколько коллизий. Во-первых, бюджет – понятие
одновременно материальное и абстрактное, но не может быть назван предметом, имуще-
ством или вещью. Как показано ниже, бюджет является правовой и экономической катего-
рией и его нельзя определить как имущество в форме фонда денежных средств. Публичное
имущество, составляющее казну, напротив, имеет материальное выражение, в большин-
стве случаев даже пространственные параметры. Во-вторых, все расходы и доходы бюджета
закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением,
в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны,
напротив, не определен, так как включает бесхозяйное имущество, иное имущество, не при-
надлежащее никому в частности, а также неразведанные богатства недр, континентального
шельфа и т. д. Бюджет детально просчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс
расходов и доходов.
12
Развитие представлений о бюджете и бюджетном праве на протяжении долгого вре-

мени происходило без всякой зависимости от представлений о казне. Следует высказать
предположение о том, каким образом в одном понятии казны соединились такие разные
категории, как публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обра-
щения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты
налогов, в действительности представляли собой имущество, вещи, номинальная стоимость
которых почти совпадала с фактической. Об этом можно судить хотя бы по тому, что, когда
монеты стирались, их ценность, как и любого иного имущества, уменьшалась. Металли-
ческие деньги наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями)
составляли казну – в буквальном смысле сокровища государства 4. Бюджет понимался как
фонд монет, предназначенный для публичных расходов. Эволюция денежной системы при-
вела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Однако
из состава казны бюджет так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и пуб-
личного имущества в одном понятии казны.
Теперь приходится говорить о денежной (бюджет) и неденежной (иное имущество)
частях государственной или муниципальной казны (схема 1.3). Статус бюджета как части
казны особенный в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация
любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет,
отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большин-
стве случаев имеет целью достижение баланса бюджета.
Какие связи существуют между денежной и неденежной частями казны? Во-первых,
публичное имущество, входящее в казну, служит источником доходов бюджета. Во-вторых,
расходы бюджета отчасти идут на содержание публичного имущества и на приобретение
нового имущества. В-третьих, существование как денежной, так и неденежной частей казны
обусловлено единой целью, которая должна совпадать с целью государственной политики
и публичным интересом. Более того, собственные бюджет и территорию, иное публичное
имущество можно назвать признаками государства, условиями его суверенитета.
Таким образом, категории «казна» и «бюджет» тесно связаны между собой, а также
с категорией «государственное хозяйство», которая описывает динамическую часть госу-
дарственной казны (схема 1.4). Государственное хозяйство объемлет не только публичное
имущество и финансовое хозяйство государства (публично-правового образования), но и
процедуры, связанные с функционированием казны и бюджета. Это, в частности, проце-
дуры планового процесса (стратегического планирования), бюджетного процесса, закупок
для публичных нужд, национализации, приватизации, иные процедуры, оказывающие вли-
яние на структуру и объем государственной или муниципальной казны, доходы и расходы
бюджета.
Публичные хозяйственные процедуры непременно связаны с правовым регулирова-
нием и не существуют без него. Правовые нормы регулируют содержание этих правоотно-
шений, а также полномочия их участников и в совокупности составляют бюджетное право.
§ 2. эволюция понятий о бюджете

и государственном хозяйстве
Бюджет как форма образования и расходования государственных денежных средств
впервые появился в Англии (последняя треть XVII в.), затем во Франции (конец XVIII в.).
Эти страны первыми установили практику составления бюджетов, которая в XIX в. распро-
4
Можно отметить, что «казначейство» часто переводится на английский как treasury (сокровищница).
13
странилась на большинство стран. Обратимся сначала к этимологии слова «бюджет» и его

употреблению в законодательных актах и научных работах XIX – начала XX в.
Слово «бюджет» происходит от латинского слова bulga в значении «маленькая сумка»
или «кошелек». Источником его происхождения также может служить ирландское слово bolg
в значении «мешок» или французское bougette – уменьшительная форма от bouge – кожа-
ный мешок. В английском языке слово «бюджет» применяется с XV в. в значении малень-
кого кожаного мешка5. К концу XVI в. употребление слова расширяется за счет переноса его
значения с выражения формы на содержание. Под бюджетом начинают понимать принесен-
ные кем-то новости или длинное письмо. Таким образом данное слово вошло в название
газеты «Pall Mall Budget». В экономический лексикон оно впервые попадает после 1733 г.,
когда появился памфлет анонимного автора «The Budget Opened», в котором критиковалась
и высмеивалась политика правительства, опубликовавшего данные об источниках государ-
ственных доходов6. Термин «бюджет», появившийся первоначально как шутка, со второй
половины XVIII в. прочно обосновался в правительственном лексиконе7.
Словом «бюджет» стали называть речь канцлера казначейства в Англии, содержащую
цифровой отчет об истекшем финансовом годе и предложения на будущее8. Начиная с 1880 г.
этим словом обозначали деятельность, связанную с планированием расходов.
В России XIX – начала XX в. термин «бюджет» практически не используется в текстах
нормативных актов 9, вместо него на протяжении данного периода употребляется «роспись
доходов и расходов». Изданный 8 марта 1906 г. указ императора, получивший в литературе
название «бюджетные правила»10, официально именовался «Правила о порядке рассмотре-
ния Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расхо-
дов, росписью не предусмотренных»11.
При этом в научной литературе термин «бюджет» активно применялся. Можно пред-
положить, что он был заимствован российскими учеными еще в начале XIX в. Источник
заимствования установить сложно, так как к тому времени уже во всех европейских госу-
дарствах это слово вошло в государственный лексикон. В работе «План финансов» (1810 г.)
М.М. Сперанский употребляет данный термин, однако не в качестве самостоятельного, а как
синоним сметы доходов и расходов: «…все приходы и расходы должны быть учреждаемы
ежегодною сметою (бюджетом)»12. В течение всего XIX в. «бюджет» используется в сходном
значении – для обозначения сметы или росписи доходов и расходов, например: «обязанно-
сти финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет).» 13; «бюд-
жетные государственные сметы» 14 и т. п.
5
См. например: Штурм P Бюджет. СПб., 1907. C. 3.
6
World Wide Words: Investigating the English Language across the Globe [Электронный ресур-
с]:<http://www.worldwidewords.org/topical·words/tw-bud1.htm>.
7
См.: Гинзбург Ю.В., Комягин Д.Л. Эволюция понятий о бюджете // Финансовый вестник. 2014. № 5. C. 9.
8
См.: Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. C. 4. По другой
версии, в кожаной сумке в английский парламент приносились акты, касающиеся государственной росписи (см.: Лебедев
В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов.
М., 2000. C. 170 (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)).
9
В текстах правовых актов термин «бюджет» стал активно употребляться в советской России. Так, в принятой Консти-
туции РСФСР существовал отдельный раздел «Бюджетное право» (Конституция РСФСР 1918 года // Собрание узаконений
и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582).
10
См., например: Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. C. 27.
11
Высочайше утвержденные «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно
о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных» от 8 марта 1906 г. // ПСЗ-III. Т 26. № 27505.
12
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М.,
1998. C. 92. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)
13
Лебедев В.А. Указ. соч. C. 125.
14
Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1.
14
К середине XIX в. в рамках науки финансового права стало выделяться самостоятель-

ное направление – учение о бюджете. Предмет учения о бюджете менялся с течением вре-
мени и не совпадает с предметом современного бюджетного права. Сегодня предмет бюд-
жетного права определяют через те отношения, которые регулирует Бюджетный кодекс
Российской Федерации (ст. 1), а именно отношения, возникающие между субъектами бюд-
жетных правоотношений в процессе:
• формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
• осуществления государственных и муниципальных заимствований;
• регулирования государственного и муниципального долга;
• составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации;
• утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• контроля за их исполнением;
• осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюд-
жетной отчетности.
В науке финансового права XIX в. существовал иной подход к определению содержа-
ния учения о бюджете. Так, в лекциях профессора Ф.Б. Мильгаузена отмечалось, что уче-
ние о бюджете – это равновесие между доходами и расходами государства, выраженное во
внешних признаках. При этом указывалось, что назначение расходов – предмет не финансо-
вого, а государственного права, а ряд принципов, согласно которым должны осуществляться
расходы (например, принцип бережливости), подробно излагаются в курсе политической
экономии15. Таким образом, в учении о бюджете, являющемся частью финансового права,
оставались только рассуждения о соотношении доходов и расходов государства и правила
составления бюджета, решавшие вопрос этого соотношения.
Определенные перемены в науке были вызваны государственными преобразованиями
60-х годов XIX в. В.А. Татаринов в своих отчетах обратил внимание на значение правиль-
ного осуществления бюджетного процесса16, указав на важную роль планирования, испол-
нения и контроля за исполнением бюджета. Таким образом, обозначенные выше стадии
бюджетного процесса получили новое наполнение в практике Российской империи. Казав-
шиеся ранее техническими стороны государственной росписи (составление и исполнение
бюджета, а также бюджетный (финансовый) контроль) получили системное законодатель-
ное закрепление. Вслед за преобразованиями в государственном управлении произошло и
расширение предмета учения о бюджете.
Попытка развести понятия «бюджет» и «смета доходов и расходов государства» была
сделана В.А. Лебедевым в 1881 г. «В настоящем смысле бюджет мы можем определить
как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотрен-
ную законодательными учреждениями и утвержденную высочайшей властью. Бюджет, соб-
ственно, отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движе-
ния финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в
строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается
подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий система-
тический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законода-
тельными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового
хозяйства, имеющим силу на определенный срок – год или более, на который он издан. Со
15
См.: Мильгаузен Ф.Б. Указ. соч. C. 62.
16
Ни в правотворческой практике, ни в научных исследованиях XIX – начала XX в. не использовались термины «бюд-
жетный процесс», «стадии бюджетного процесса».
15
времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать госу-
дарственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, нала-
гается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам те средства, которые
назначены им в бюджете» 17.
Несмотря на отдельные попытки разграничить понятия «бюджет» и «государственная
роспись», фактически речь шла об экономической категории. О бюджете как законе гово-
рили исключительно в доктринальном значении. О бюджете в юридическом смысле, как о
правовом акте, говорить в России было сложно ввиду отсутствия представительного органа
власти, его утверждающего. Важным фактором, оказавшим влияние на развитие бюджет-
ного права, стал политический кризис в Пруссии в 60-е годы XIX в., когда в течение ряда лет
парламент отказывал правительству в утверждении бюджета на очередной год18. В резуль-
тате нижняя палата парламента отстояла свое право утверждать бюджет. В научной лите-
ратуре спор между правительством и рейхстагом по санкционированию военных расходов
нашел отражение в многочисленных публикациях (А.А. Алексеев, П. Лабанд, Г.Р. Гнейст, Г.
Еллинек и др.19).
Таким образом, бюджет в России XIX – начала XX в. являлся категорией науки
финансового права. Этот термин стал появляться уже в работах начала XIX в., однако
прочно в научный лексикон он вошел спустя столетие, после образования представительного
органа власти, наделенного правами рассматривать и утверждать бюджет. В законодатель-
стве использовался термин «государственная роспись доходов и расходов». В силу изложен-
ного необходимо заметить, что небесспорным представляется употребление термина «бюд-
жет» и производных от него при изучении финансовых правоотношений императорской
России20.
§ 3. бюджет как форма и план финансовой деятельности

В настоящее время актуальны несколько значений категории «бюджет», которые
раскрывают его экономическое, материальное и юридическое содержание. Учитывая, что
«финансовое право в России зародилось в недрах политических и экономических наук»21,
сложно разделить юридическое и экономическое понимание бюджета (схема 1.1).
Выше было указано, что бюджет первоначально понимался как фонд денежных
средств. В этом смысле он представляет собой имущество и может быть частью казны. При
рассмотрении бюджета как фонда денежных средств возникает вопрос, связанный с подвиж-
ностью содержания бюджета, поскольку объем концентрируемых в нем денежных средств
в силу постоянно происходящих поступлений и расходов регулярно меняется. Сами по себе
средства бюджета есть совокупность записей на банковских счетах, что не вполне соответ-
ствует понятию централизованного фонда.
Тем не менее от понимания бюджета как фонда полностью отказаться нельзя. Закон
или акт, по меткому замечанию П.М. Годме, не может быть в дефиците или излишке22. Такое
17
Лебедев В.А. Указ. соч. C. 171–172.
18
См.: Степанова В.В. Политическая борьба в Пруссии в 60-е годы XIX века: значение и последствия для германской
истории. М., 1999. Похожие ситуации складывались и в иных странах, например во Франции. См.: Алексеев А.А. Бюджетное
право Французского парламента. Пг., 1915.
19
Подробный разбор взглядов немецких ученых на парламентский кризис 1862–1864 гг. в Пруссии см. также в изд.:
Алексеев А.А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917.
20
См.: Фокина В.Ю. Эволюция бюджетного права России // История государства и права. 2007. № 14. C. 14; Чибинев
В.М., Черепов К.А. Становление бюджетных правоотношений в финансовой системе России в XVII–XIX веках // История
государства и права. 2008. № 6. C. 16.
21
См.: Козырин А.Н. Вступ. ст. // У истоков финансового права. C. 10.
22
См.: Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978. C. 18.
16
выражение применимо наилучшим образом к фонду денежных средств. Неоднозначность

природы бюджета подчеркнута М.И. Пискотиным. Он писал, что существуют по крайней
мере три значения, в которых употребляется термин «бюджет». Когда речь идет о состав-
лении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства,
но чаще всего под ним подразумевается государственный фонд денежных средств, за счет
которых покрываются государственные расходы 23.
Второе значение бюджета вытекает из его легального определения, согласно которому
бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового определения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК
РФ).
Утратившим силу Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджет-
ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»24бюджет также определялся как форма
образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государ-
ственной власти.
Третье значение понятия «бюджет» раскрывалось в утратившем силу Законе СССР от
30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»25: государствен-
ный бюджет – основной финансовый план образования и использования общегосударствен-
ного фонда денежных средств Советского государства.
В законодательстве Российской империи упоминается государственная роспись, кото-
рая «есть исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их
удовлетворению»26. Государственная роспись формировалась как свод финансовых смет
министерств и главных управлений. Государственная роспись доходов и расходов составля-
лась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правитель-
ству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства
страны27.
Здесь мы сталкиваемся с сущностью бюджета как плана финансовой деятельности
государства (публично-правового образования). Будучи обращенным в будущее, бюджет
имеет прогнозный характер, т. е. может быть охарактеризован как финансовый план-прогноз
публично-правового образования.
Г. Жез считал, что бюджет – это «финансовая программа, план деятельности» государ-
ства, «план ведения государственного хозяйства» на предстоящий период 28.
С.И. Иловайский полагал, что бюджет – «общее предположительное исчисление пред-
стоящих расходов и ожидаемых для покрытия их доходов государства (или другого прину-
дительного союза), с подведенным балансом, для определенного периода будущего времени,
называемого финансовым или бюджетным периодом или годом»29.
Вновь повторим, что понимание бюджета как финансового плана ведения публичного
хозяйства на будущий период тесно связано с понятием государственной росписи дохо-
дов и расходов (государственной сметы). Как показано выше, в России долгое время поня-
тия «бюджет» и «государственная роспись» были тождественными. Изменилась ситуация
23
См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 16.
24
ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.
25
ВВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
26
Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет
министерств и главных управлений (именной Указ Правительствующему сенату 22 мая 1862 г.). Цит. по: Плехан И.С.
Бюджетные законы. СПб., 1911. C. 35.
27
См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России
(1862–1918 гг.). М., 1919. C. 5.
28
См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 16.
29
Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912. C. 141.
17
только в начале XX в., через некоторое время после того, как государственную роспись стала
утверждать впервые образованная Государственная дума.
С наиболее общей точки зрения бюджет как план финансовой деятельности не может
существовать в отрыве от иных планов. Он занимает свое место в единой системе пла-
нов развития и деятельности публично-правового образования. С одной стороны, «государ-
ственное планирование напрямую связано с возможностью финансирования планов»30, с
другой – планирование объема и направлений расхода бюджета, его дефицита фактически
детерминировано общими народно-хозяйственными планами или планами социально-эко-
номического развития.
Согласно Конституции СССР, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII
Съезда Советов СССР 5 декабря 1936 г., верховные советы союзных республик одновре-
менно должны были утверждать народно-хозяйственные планы и бюджеты республик, а
высший исполнительный орган СССР – Совет народных комиссаров СССР обязан был при-
нимать меры по осуществлению народно-хозяйственного плана, государственного бюджета
и укреплению кредитно-денежной системы31. Государственный плановый комитет Совета
министров СССР давал заключение Правительству СССР о соответствии проекта государ-
ственного бюджета проекту социально-экономического развития на рассматриваемый год32.
Сегодня БК РФ также устанавливает непосредственную связь между прогнозами соци-
ально-экономического развития и бюджетом. В частности, принцип достоверности бюд-
жета означает надежность показателей социально-экономического развития соответствую-
щей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Проект бюджета
составляется на основе прогноза социально-экономического развития, а в представитель-
ный орган бюджет поступает одновременно с ожидаемыми итогами и прогнозами соци-
ально-экономического развития соответствующей территории.
Тождества между народно-хозяйственным планом и прогнозом социально-экономиче-
ского развития, однако, не существует, так как прогноз в отличие от плана не принимается
к исполнению, не реализуется и не порождает каких-либо юридически значимых послед-
ствий.
Необходимо добавить: если народно-хозяйственный план является первичным по
отношению к бюджету как финансовому плану, то всегда имеются и производные от бюд-
жета планы, в частности сводная бюджетная роспись, кассовый план (прогноз кассовых
поступлений и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году).
§ 4. бюджет как закон и как правовой акт

С новой ипостасью бюджета мы сталкиваемся в связи с его официальным оформле-
нием. «Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядитель-
ными органами, не является бюджетом как таковым, пока он не утвержден высшим орга-
ном государственной власти, он является только проектом бюджета. Он получает высокий
титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом
понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства» 33.
Достижение соответствия государственных стратегических планов и содержания
закона о бюджете – краеугольная проблема управления публичными финансами и ключ к
30
Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации // Финан-
совое право. 2010. № 7. C. 11–14.
31
См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947. C. 11.
32
См.: Советское финансовое право: учеб. / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. C. 96; Кудряшова Е.В.
Указ. соч. C. 12.
33
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. C. 20.
18
решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управле-

ния34. С одной стороны, трансформация разнообразных показателей государственных пла-
нов в цифры бюджета лежит в рамках бюджетного процесса, но, с другой стороны, бюджет-
ная политика как составная часть государственного стратегического планирования включает
вопросы построения бюджетной системы, налоговой и таможенно-тарифной политики, пуб-
личного кредита, денежного обращения и др. Точкой пересечения всех интересов в итоге
становится бюджет, который от этого приобретает особые функции и свойства.
Издавна отмечалось, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления,
который лишь с формальной точки зрения является законом35. В связи с этим сегодня акту-
ально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ,
проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только
применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные предста-
вители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное
установление законодательных факторов» 36.
Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и дей-
ствующих нормативных правовых актов и договоров (соглашений), установивших обяза-
тельства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным россий-
ским бюджетным законодательством, в которое в рамках длящейся реформы бюджетного
процесса было введено понятие расходных обязательств 37.
Расходное обязательство представляет собой обусловленную законом, иным норма-
тивным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового
образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-право-
вому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представ-
ляют собой бюджетные обязательства и, значит, непосредственно определяют расходы соот-
ветствующего бюджета38.
Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это
связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает на
объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавлива-
ются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают
из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»39. P. Штурм отмечал,
что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида
распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов
и иных доходов40. Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубе-
жом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взи-
маются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете
во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных
34
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (СЗ РФ.
2012. № 19. Ст. 2333) было определено, что федеральный закон о государственном стратегическом планировании должен
приниматься с целью координации стратегического управления и мер бюджетной политики.
35
См.: Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3. C. 17.
36
Там же.
37
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная поста-
новлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расхо-
дов» (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
38
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
39
Жез Г. Общая теория бюджета. C. 205.
40
Штурм P Указ. соч. С. 182.
19
правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование
поступлений в него на соответствующий финансовый год.
Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее, до
составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторич-
ный, или производный, закон, содержание которого определяется совокупностью уже при-
нятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсут-
ствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии
с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных нормативных правовых
актов, регулирующих бюджетные правоотношения 41.
Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в кото-
ром сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы пуб-
лично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно опре-
деление бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся
обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который
непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое
понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как
формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения
задач и функций государства и местного самоуправления (схема 1.2).
Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного
самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос
следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта из-за его
особой значимости для государственной жизни – для того чтобы цифровые установления
финансового плана получили обязательную юридическую силу.
План-прогноз не может иметь обязательного характера, но с момента утверждения
законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу.
«Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета» 42 подкрепля-
ется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.
И.Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и рас-
ходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени.
Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или
бюджетом43.
М.И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и
сделал бесспорный вывод о том, что бюджет – финансовый план государства – лишь после
утверждения становится официальным бюджетом44.
В мировой практике известны ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом
представительной власти, но не имеет силы закона. В частности, в Японии, несмотря на
использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверждения
обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульги-
руется и не становится законом в формальном смысле этого слова45. Тем не менее процедура
утверждения бюджета парламентом – необходимое условие, без которого бюджет не имеет
юридической силы.
41
Например, согласно ст. 190 БК РФ в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу до начала финансо-
вого года, до главных распорядителей и получателей бюджетных средств доводятся ассигнования и лимиты бюджетных
обязательств в размере, не превышающем У от показателей бюджета прошлого года.
42
Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906. C. 1.
43
См.: Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. М., 2004. C. 126.
44
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. C. 16.
45
См.: Козырин А.Н. Бюджетное право современной Японии // Публичные финансы государств АТР: бюджетное и
налоговое регулирование. М., 1998: <http://www.kozyrin.ru/ userfiles/documents/frag8.pdf>.
20
Итак, бюджет получает юридическую силу только после его утверждения в форме
закона (обязательного для исполнения акта представительного органа власти) (схема 1.5).
Каково соотношение юридической силы закона о бюджете и иных законов? Конститу-
ционный Суд РФ разрешил данную проблему, указав, что «федеральный закон о федераль-
ном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных
в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые
обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и мате-
риальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порож-
дает и не отменяет прав и обязательств и не может в качестве lex posterior (последующего
закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов
о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации,
и тем более – лишать их юридической силы»46.
§ 5. виды бюджетов
Бюджет имеет неразрывную связь с публично-правовым образованием. Будучи фор-
мой его финансовой деятельности, бюджет в идеальной ситуации предполагает отсутствие
в публично-правовом образовании иных централизованных публичных фондов денежных
средств.
Следует констатировать закономерность, которая выражается в непосредственной
зависимости степени централизации публичных средств от стабильности центральной
власти. В любом публично-правовом образовании, независимо от формы политического
устройства и государственного управления, провозглашенных политических приоритетов,
наличие порядка и стабильности во власти приводит к централизации публичных средств в
едином бюджете. Ослабление власти, нестабильность в обществе неизбежно ведут к децен-
трализации публичных финансов, появлению, например, различных внебюджетных фондов
с собственными источниками поступлений, дроблению бюджетной системы.
Этот факт свидетельствует о том, что бюджет выступает необходимым условием суще-
ствования суверенного государства и (или) публично-правового образования, а также позво-
ляет выделить разные виды бюджетов в зависимости от места, времени и иных конкретных
обстоятельств (схема 1.6). В некоторых случаях бюджетом называют предмет, не являю-
щийся таковым по определению (например, консолидированные бюджеты в Российской
Федерации).
Прежде всего бюджеты подразделяются по территориальному признаку, в зависи-
мости от соответствующего публично-правового образования: общегосударственные, цен-
тральные (федеральные), региональные, местные (муниципальные). В Российской Феде-
рации, например, существуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и несколько
видов местных бюджетов. В СССР был государственный бюджет. Государственный бюджет
до настоящего времени существует в бюджетных системах, например, в Китайской Народ-
ной Республике.
Сегодня можно говорить о бюджетах наднациональных образований (Европейский
Союз, Союзное государство Беларуси и России), которые еще не являются в полной мере
государствами, но после появления самостоятельного бюджета получают один из его атрибу-
тов. Наднациональные бюджеты также выделяются по территориальному признаку. В отли-
чие от наднациональных образований, которые являются союзами государств, международ-
46
Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном
бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина
А.В. Жмаковского» // СЗ РФ. 2004. № 19. Ст. 1923.
21
ные организации, как правительственные, так и неправительственные, всегда производны

от государств и осуществляют финансовую деятельность на основании плана-сметы, кото-
рый бюджетом в смысле, придаваемом ему бюджетным правом, именоваться не может.
Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы
на соответствующей территории. Консолидированные бюджеты Российской Федерации,
субъектов РФ, муниципальных образований также, по существу, не являются бюджетами,
поскольку не составляются, не утверждаются и не исполняются. Они представляют собой
отчет, объединяющий результаты исполнения бюджетов всех трех уровней.
Бюджетная система СССР включала на союзном уровне, помимо государственного
бюджета СССР, союзный (центральный) бюджет, а на республиканском уровне – госу-
дарственные бюджеты союзных республик и республиканские бюджеты. Здесь мы стал-
киваемся с еще одной классификацией бюджетов одного и того же публично-правового
образования – в зависимости от их направленности. В данном случае это бюджеты для
централизованных мероприятий, или центральные (союзные, республиканские), и общие
(государственные). Бюджеты, не относящиеся к центральным и общим, именуются терри-
ториальными.
По признаку цели внутри расходов бюджета выделяют, например, бюджет развития
и текущий бюджет (бюджет текущих расходов). Бюджет развития – это часть бюджета,
включающая ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность. Текущий
бюджет – это часть расходов бюджета, предназначенная для текущего содержания и капи-
тального ремонта, а также все иные расходы, не входящие в бюджет развития. Бюджет раз-
вития и текущий бюджет как часть расходов бюджета публично-правового образования не
включают источники покрытия расходов, т. е. бюджетами в действительности не являются.
В бюджетной системе выделяются так называемые социальные бюджеты, обособлен-
ные от прочих организационно и по цели. В настоящее время в бюджетную систему Россий-
ской Федерации включены бюджеты государственных внебюджетных фондов: Пенсионного
фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицин-
ского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В
СССР существовал бюджет социального страхования (как часть государственного бюджета),
функции которого соответствовали функциям современных государственных внебюджет-
ных фондов.
На практике принято обозначать различные разделы бюджетных расходов, выделяе-
мых по признаку цели, термином «бюджет». Встречается, например, такое словосочетание,
как военный бюджет. На самом деле это понятие введено с 1 января 2007 г. для целей
военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых
Государств 47 и указывает на то, что он является частью «государственного бюджета, пред-
назначенной для военных расходов». Иными словами, военный бюджет как часть расходов
не включает доходы, покрывающие эти расходы, а значит, бюджетом по сути не является 48.
Это же можно сказать о бюджетах образования, науки и т. д.
Различаются бюджеты по времени их составления и исполнения. В частности, речь идет
о чрезвычайном и обыкновенном бюджетах. Существующий в мирное время обыкновен-
ный бюджет в случае наступления чрезвычайной либо военной ситуации видоизменяется
до такой степени, что становится в действительном смысле слова чрезвычайным, будучи
направленным на одну цель – преодоление чрезвычайного положения либо оборону.
47
См.: приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 9 октября 2006 г. № 224-ст «О
введении в действие межгосударственного стандарта» // Справочная правовая система (далее – СПС) «КонсультантПлюс».
48
Подробнее см.: Комягин Д.Л., Ялбулганов А.А. Военные расходы: эволюция понятия и правового регулирования //
Правоведение. 2008. № 4. C. 159–173.
22
Примером чрезвычайных бюджетов в России могут служить бюджеты периода Вели-

кой Отечественной войны 1941–1945 гг. В этот период в силу военной необходимости был
особым образом организован бюджетный процесс, сводившийся к взаимодействию Совнар-
кома (правительства), который составлял бюджет, и Государственного комитета обороны
(который утверждал бюджет). Такая процедура выстроилась с 1942 г. и длилась до побед-
ного 1945 г.
Сам бюджет преобразился таким образом, что все основные расходы были направлены
на цели обороны и обеспечение армии, иные расходы существенно сократились. Доход-
ная часть бюджета также изменилась. Появилось множество новых источников доходов,
не используемых в обычное время. Это, например: остатки разнообразных фондов пред-
приятий и организаций (премиальные, поощрительные), которые изымались в директив-
ном порядке; мобилизуемые на добровольной и принудительной основе средства населения,
размещенные в сберегательных кассах; валютные резервы и иные активы Госбанка СССР;
средства от лотерей. Были введены новые налоги и сборы (сбор с владельцев велосипедов,
владельцев скота, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, чрезвычайный
военный налог и т. д.), повышены ставки действующих налогов (сельскохозяйственный,
подоходный).
Наконец, существуют многолетние и однолетние, а также дробные бюджеты. Много-
летние бюджеты, как следует из их названия, составляются более чем на один год, как пра-
вило, на три либо пять лет вперед. В то же время часть многолетнего бюджета, выходящая за
пределы финансового года, имеет приблизительный характер из-за невозможности точного
планирования на среднесрочную перспективу и подлежит дополнительной корректировке и
утверждению накануне начала соответствующего года. Такие бюджеты еще называют сколь-
зящими49, а бюджетный процесс, построенный на скользящем бюджете, сегодня считается
наилучшей практикой. Дробные бюджеты утверждаются на срок меньше года (квартал, пол-
года, девять месяцев). Они существовали в недавнем прошлом в Российской Федерации,
когда в силу различных обстоятельств бюджет утверждался только на один квартал. Однако
данная практика была временной и быстро прекратилась 50.
Известны также бюджет-брутто (валовый) и бюджет-нетто (чистый), когда бюд-
жеты классифицируют по способу формирования их расходов. Дело в том, что организация
бюджетного процесса, мобилизация доходов требуют определенных расходов на содержа-
ние государственных (муниципальных) органов, организационных расходов. Бюджет-нетто
представляет собой бюджет, очищенный от расходов на организацию бюджетного процесса,
а бюджет-брутто – такой бюджет, расходы которого включают все без исключения ассигно-
вания. Данная классификация не имеет практического значения, так как сегодня все бюд-
жеты формируются по принципу брутто и содержат такой обязательный раздел, как расходы
на государственное (муниципальное) управление.
На самом деле трудно выделить из бюджета часть, касающуюся непосредственно
расходов на организацию бюджетного процесса, мобилизацию налогов, финансовый кон-
троль. Расходы бюджета по любому разделу и главе включают расходы на содержание госу-
дарственных (муниципальных) служащих и учреждений. В составе учреждений имеются
финансовые и контрольные подразделения, специализированные подразделения, занятые
49
В Российской Федерации принят трехлетний скользящий бюджет, который состоит из бюджета действующих обя-
зательств (объема ассигнований, необходимых на год) и бюджета принимаемых обязательств (объема ассигнований для
принимаемых обязательств, т. е. на последующие два года).
50
См., например: Закон РФ от 24 января 1992 г. № 2246-I «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал
1992 года» // ВВС РФ. 1992. № 9. Ст. 392; Закон РФ от 4 июня 1993 г. № 5103-I «О бюджете Пенсионного фонда Российской
Федерации на II квартал 1993 года» // ВВС РФ. 1993. № 27. Ст. 1013; Федеральный закон от 10 апреля 1994 г. № 1-ФЗ «О
финансировании расходов федерального бюджета во II квартале 1994 года» // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1.
23
мобилизацией и учетом разных видов доходов. Так как любой бюрократический аппарат
стремится к неограниченному росту, его нужно контролировать, периодически оценивая его
полезности с помощью различных соотношений, в том числе отношения бюджета-нетто к
бюджету-брутто.
Таким образом, существуют различные виды бюджетов в зависимости от разных осно-
ваний их классификации (схема 1.7). Не все из них являются бюджетами в действитель-
ном смысле, иногда это группировка расходов (военный бюджет, бюджет развития), иногда
– форма отчетности (консолидированный бюджет). Отличить действительные и условные
бюджеты позволяет рассмотрение функций, которые бюджет выполняет.
§ 6. функции бюджета и бюджетная политика

С экономической точки зрения можно выделить следующие функции бюджета: пере-
распределительную (по отношению к национальному богатству) и прогностическую, когда
бюджет является соответственно формой финансовой деятельности публично-правового
образования и имеющим обязательную силу финансовым планом-прогнозом публично-пра-
вового образования. Чтобы данные функции были реализованы, необходимо осуществление
различных сложных взаимодействий, в совокупности имеющих наименование бюджетного
процесса. Еще одна функция бюджета – контрольная, она проявляется на всех стадиях и
этапах бюджетного процесса и заключается в том, что через информацию о движении бюд-
жетных ресурсов, отражаемую в показателях о поступлениях в бюджет и выплатах из него,
публично-правовое образование получает объективные сведения о происходящих в обще-
стве экономических процессах и тем самым контролирует их. Следует указать на существо-
вание организующей функции бюджета, которая действует в отношении всей финансовой
системы государства. Только через бюджет возможна централизация публичных финансов,
полноценное управление ими и реализация единства кассы.
Бюджет как закон (акт) и как форма финансовой деятельности также выполняет неко-
торые функции, выступая в качестве универсального инструмента для балансирования пла-
нов отдельных публичных учреждений и органов власти между собой и со стратегическими
планами. Можно сказать и по-иному: через бюджет балансируются различные интересы
(публичные, групповые, индивидуальные) участников финансовой деятельности. Бюджет
устанавливает баланс расходов и доходов, которые, как правило, не совпадают по объему.
Главным образом реализация данной функции связана с поиском источников покрытия рас-
ходов бюджета, для чего имеется множество исторически возникших способов, начиная от
продажи публичного имущества и заканчивая публичным кредитом.
Наконец, основная по значению (перераспределительная) функция бюджета диктуется
его ролью финансового плана, который составляется для реализации общего государствен-
ного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономиче-
ского развития и т. д.) (схема 1.8).
Данная функция бюджета тесно связана с категорией «бюджетная политика», которая
является ключевым звеном экономической политики государства 51 и одновременно неотде-
лима от вопросов государственного управления.
Содержание закона (акта) о бюджете предопределено, с одной стороны, ранее приня-
тыми публично-правовым образованием правовыми актами, с другой стороны – государ-
ственными стратегическими планами. Возникает конфликт интересов, при этом по фак-
тической важности и значимости реализация стратегических планов зачастую выше, чем
51
Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник
ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 20.
24
исполнение многочисленных обязательств, но по юридической силе исполнение обяза-

тельств, установленных вступившими в действие правовыми актами, имеет безусловный
приоритет.
Как может быть разрешен данный конфликт?
Координации целей и задач государственного стратегического планирования и пока-
зателей расходов и доходов бюджета служат отношения, возникающие в рамках бюджетной
политики. К сожалению, понятие бюджетной политики и ее содержание формально не опре-
делены. На практике этот термин в том или ином смысле применяется к любому явлению
в бюджетной сфере. Расплывчато значение и самого термина «политика». Первоначальный
его смысл был определен Аристотелем как общение людей на уровне государства 52. Сегодня
это понятие получило самые различные толкования. Например, существует мнение о поли-
тике как об особого рода деятельности различных субъектов в отправлении общественной, в
том числе государственной, власти в различных сферах отношений 53. Приведенное опреде-
ление неконкретно, так как порождает новые вопросы о сущности политики: неясно, в чем
проявляется «особость» этой деятельности, каков спектр «различных сфер отношений».
Без определения понятия бюджетной политики сложно говорить о ее формах и содер-
жании. Имеются следующие подходы к бюджетной политике. Прежде всего она является
политикой государственной и правовой, т. е. это деятельность, которая осуществляется
государством в правовых формах. Будучи неразрывно связанным с государством (муници-
пальным образованием), бюджет неизбежно несет на себе отпечаток общегосударственной
политики. Предполагается, что публичные нужды (публичные интересы) непосредственно
преобразуются в цифры бюджетных назначений, которые не могут содержать в себе что-
либо не соответствующее публичным интересам.
Чтобы раскрыть содержание бюджетной политики, в первую очередь следует дать
определение данному термину. Бюджетная политика – совокупность правовых средств,
позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении
бюджета публично-правового образования.
Оптимальным подходом для установления механизма бюджетной политики представ-
ляется методика последовательного рассмотрения составляющих ее частей по аналогии с
более общим механизмом принятия решений в сфере публичных финансов, т. е. институ-
циональной, нормативно-правовой, инструментальной и идеологической составляющих54.
Институциональная составляющая бюджетной политики представляет собой сово-
купность органов публичной власти, организаций и общественных институтов, уполномо-
ченных реализовывать бюджетную политику55.
С институциональной точки зрения проведение бюджетной политики обеспечивают
глава государства, правительство, финансовый орган, все главные распорядители и главные
администраторы бюджетных средств по расходам, доходам и источникам финансирования
дефицита, представительный орган власти, иные участники бюджетного процесса. Возмож-
ность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты Российской
Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. В
52
См.: Аристотель. Политика. М., 2010. С. 24.
53
См.: Смирникова Ю.Л. Регулятивная функция современного финансового права. СПб., 2011. C. 130.
54
Эта методика впервые была подробно изложена в работе: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие госу-
дарства и общества. М., 2002. C. 8.
55
Показательно, что большинство структурных подразделений Минфина России содержат в названии слово «поли-
тика», указывая тем самым на наличие компетенции по определению политики: Департамент бюджетной политики и стра-
тегического планирования, Департамент налоговой и таможенной политики, Департамент финансовой политики, Депар-
тамент бюджетной политики в отраслях экономики, Департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и
науки и т. д.
25
какой-то степени право влиять на бюджетную политику есть непосредственно у обществен-

ных организаций на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых
актов.
Нормативно-правовая составляющая – совокупность правовых норм, содержащихся
в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организа-
ции, участвующие в определении бюджетной политики, и которые устанавливают проце-
дуры реализации бюджетной политики.
Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную
основу. В Основном законе, а также в постоянно действующем законе о финансах могут быть
решены вопросы: длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона
о бюджете, недопущения в нем «бюджетных наездников» (норм, не относящихся к цифро-
вым показателям доходов и расходов), сбалансированности бюджета, предельного размера
государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу
финансового года, составления отчета об исполнении бюджета, установления принципов
планирования расходов и доходов, построения бюджетной системы, осуществления бюд-
жетного процесса и т. д.
Необходимыми условиями проведения бюджетной политики выступают развитое
стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в
бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия
решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную
политику, должны содержаться, кроме того, в основном финансовом законе, иных норма-
тивных правовых актах. Немаловажным является ясное и недвусмысленное разграничение
доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, которое должно быть начато на
конституционном уровне и продолжено в основном финансовом законе (бюджетном зако-
нодательстве).
Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов; для
бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической
совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических пла-
нов, а также индикаторы достижения этих целей и задач, имеющие денежное выражение.
Инструментальная, содержательная составляющая бюджетной политики может быть разде-
лена на две части. Первая из них касается расходов бюджета и не носит самостоятельного
характера, выступая продолжением государственной политики, например, в сферах безопас-
ности, обороны, в социальной сфере и т. д. Данная часть инструментальной составляющей
бюджетной политики связана с реализацией перераспределительной функции бюджета.
Вторая ее часть имеет относительно самостоятельный характер и касается таких спе-
цифических сфер, как налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публич-
ный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых
способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном
процессе (например, степень свободы в перераспределении ассигнований, содержание бюд-
жетной классификации и др.). Именно эти вопросы позволяют выделить бюджетную поли-
тику как обособленную часть государственной политики. Данные вопросы связаны уже с
реализацией стабилизирующей и контрольной функций бюджета56. Проиллюстрировать это
можно словами В.А. Лебедева о том, что «не каждая, однако, цель государственная влечет за
собой расход из государственной казны» и не вызванная течением государственной жизни
потребность является фальшивой и не должна существовать57.
56
См., например: Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002. C. 111.
57
См.: Лебедев В.А. Указ. соч. М., 2002. C. 116.
26
Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструмен-

тов, позволяющих реализовать бюджетную политику. К таким инструментам относится,
например, ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской
Федерации, в котором в числе прочего определяется бюджетная политика Российской Феде-
рации на очередной финансовый год и плановый период (ст. 170 БК РФ). Послание носит
декларативный характер, не содержит конкретных параметров и показателей, однако несет
в себе идеологическую функцию.
Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию является лишь
одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концеп-
ций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и
найти отражение в бюджете58. Для достижения этих задач существуют иные средства реали-
зации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных
распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при
составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми высту-
пают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы 59.
Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламент-
ские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение инте-
ресы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности
бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной
документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного
финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил
для удовлетворения публичного интереса.
Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и
выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Например, фор-
мула: «право есть творчество в области доброго»60 сразу дает критерий проверки вновь
создаваемых норм, которые должны быть направлены на доброе, на общее благо. Уместно
привести замечание Н.И. Матузова о том, что если политика есть искусство возможного и
целесообразного, то право – искусство добра и справедливости, но эти функции не противо-
речат друг другу61. Следует признать, что идеологическая составляющая непосредственно
связана с моралью, игнорирование которой может привести к непопулярности и невозмож-
ности реализации поставленных целей и задач62.
Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: «правительство про-
водит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику», не отражает ее сущно-
сти и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, прово-
58
Имеются стратегия национальной безопасности, военная доктрина, доктрина продовольственной безопасности, док-
трина развития науки, доктрина образования, экологическая, морская и другие, содержание которых так или иначе должно
определять структуру расходов бюджета.
59
См., например: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвер-
жденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233; Типовой регламент
взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19
января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
60
Алфавитная синтагма иеромонаха Матфея Властаря (1335 г.) / пер. Н. Ильинского. М., 1892. (Репринт (с перенабо-
ром). М., 1996.) Цит. по: Правое правоведение. М., 2005. C. 3.
61
См.: Российская правовая политика: курс лекций. М., 2003. C. 29.
62
Идеология может быть и неправовой, предлагая, например, в качестве платформы государственной политики следо-
вание какой-нибудь экономической концепции без учета положений Конституции Российской Федерации. Так, для разра-
ботки проекта уточненной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года была при-
нята идеология «постиндустриального общества», которая предполагает смещение акцента с промышленного развития на
сферу производства информационных технологий, индустрии развлечений и массмедиа. Эта идеология диктует отказ от
бесплатного образования и здравоохранения, превращение их в рынок образовательных и рынок медицинских услуг, с чем
сложно согласиться (итоговый доклад доступен на: <http://2020strategy.ru>).
27
димой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах

стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюд-
жете.
Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать
один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публич-
ный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных
организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная
власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако,
существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъек-
тов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей
стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финан-
совый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность
бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансо-
вого органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неодноро-
ден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых
интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется
невозможным без повышения значения процедур планирования.
Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может
проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует выде-
лить как позитивное явление консервативную бюджетную политику. Такая политика счита-
ется нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов,
сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска,
возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить слова М.М.
Сперанского о том, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы
уменьшаются, ввергается по необходимости в долги» и «главное расстройство финансов
есть несоразмерность расходов с приходами», а «соразмерность восстанавливается двумя
способами: сокращением издержек и приумножением доходов»63.
Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика
одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирова-
ние, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горь-
кие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта
не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра
финансов России В.Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее подда-
валась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в кото-
рой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро,
как эксперименты в области финансов»64. В силу этого все принимаемые решения должны
лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренно-
сти и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении прин-
ципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного
процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например,
принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, суб-
сидиарности при установлении расходов и т. д. 65
Резюмируем все вышесказанное в отношении бюджетной политики и сформулируем
такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о ее нали-
чии или отсутствии в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее
63
У истоков финансового права… C. 35–37.
64
Цит. по: Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. C. 6.
65
См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетное право России. М., 2011. C. 78, 102, 128–129.
28
составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публич-

ного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования
(схема 1.9).
Контрольные вопросы
1. Дайте легальное определение бюджета.
2. Приведите другие (доктринальные) определения бюджета.
3. Какие из приведенных определений бюджета можно отнести к определениям эконо-
мического характера, а какие – к определениям юридического характера?
4. Как соотносятся между собой понятия государственного хозяйства, государствен-
ного финансового хозяйства и бюджета?
5. Как соотносятся между собой понятия бюджета и государственной или муниципаль-
ной казны?
6. Какой юридической силой, по вашему мнению, обладает закон о бюджете по отно-
шению к других законам, связанным с публичными расходами и доходами? Почему, на ваш
взгляд, закон о бюджете можно назвать «вторичным» законом?
7. Какие виды бюджетов вам известны?
8. Что представляет собой бюджет наднационального образования?
9. Каким образом можно определить чрезвычайный бюджет?
10. Чем отличается государственный бюджет от консолидированного бюджета?
11. Какой смысл, по-вашему, вкладывается в выражения «социальный бюджет» и
«военный бюджет»?
12. Какие функции бюджета вам известны?
13. Какие составляющие бюджетной политики вы можете назвать?
14. Какие инструменты бюджетной политики вы знаете?
Рекомендуемая литература
Алексеев А.А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии.
Пг., 1917.
Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915.
Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011.
№ 3.
Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013.
Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002.
Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук.
авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библио-
течка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 20–41.
Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его
императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах.
М., 2011.
Гинзбург Ю.В. Эволюция представлений о государственном хозяйстве // Казна и бюд-
жет. М., 2014. C. 44–51.
Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978.
Государственные финансы России (XIX – первая четверть XX века) / под ред. И.В.
Караваевой. М., 2003.
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930.
Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912.
29
Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.

Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулиро-
вание. М., 1998.
Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением //
Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 2. М., 2007.
Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Реформы и право.
2012. № 4. C. 19–31.
Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. № 2. C.
3–8.
Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или инфор-
мация? // Финансы. 2005. № 8.
Комягин Д.Л. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой
науки современности. Харьков, 2012. C. 27–43.
Комягин Д.Л. Что такое бюджет: форма, план или фонд? // Бюджет. 2005. № 2. C. 34–36.
Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-право-
вой аспект. М., 1980.
Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин;
сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 7-33, 116–269. (Серия «Золотые
страницы финансового права России». Т. 2.)
Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008.
Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55–
61.
Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государствен-
ной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919.
Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете.
М., 1905.
Очерки по истории финансовой науки / под ред. В.В. Ковалева. СПб., 2009.
Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулирова-
нию. М., 2007. C. 43–87.
Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджет-
ного процесса в Российской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73–75.
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муни-
ципальных образований. М., 2009.
Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009.
№ 6. С. 27–36.
Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997.
У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C.
5-107. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)
Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913.
Штурм P Бюджет. СПб., 1907.
Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913.
Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах.
М., 2002. C. 5-33, 59–82, 239–496. (Серия «Золотые страницы финансового права России».
Т. 3.)
Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
30
Глава 2
Бюджетное право и бюджетное законодательство
§ 1. бюджетное право: предмет и метод

Бюджетное право существует как подотрасль законодательства (финансового права),
как наука и как учебная дисциплина (схема 2.1).
Говоря о науке российского бюджетного права в общем, следует отметить одну ее осо-
бенность, связанную с тем, что наука о финансах в России неотделима от науки финансового
(бюджетного) права и на первоначальном этапе развития, вплоть до начала прошлого века,
они представляли собой одно целое66. Финансовая наука включает учение о публичных рас-
ходах и публичных доходах и в этом совпадает с учением о государственном хозяйстве. По
словам Л.В. Ходского, «совокупность материальных и денежных средств, их приобретение
и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства, составляют
предмет государственного или финансового хозяйства; исследование же источников этих
средств и способов получения их и расходования, выяснение и оценка законов в общефило-
софском значении этого слова и в смысле юридических норм составляют предмет науки о
государственном хозяйстве или финансовой науки» 67.
Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного
законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов 68
появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического
финансового законодательства.
В период появления в России представительного органа власти бюджетное право пони-
малось в двух значениях – субъективном и объективном 69. Так, в обоснование этого вывода
В.М. Пушкарева приводит несколько цитат:
«Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта
государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь госу-
дарственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государ-
ственного хозяйства»70;
«…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и
главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат» 71;
«под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые опреде-
ляют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное
право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто оконча-
66
См.: Козырин А.Н. В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России: вступ. ст. // Лебедев В.А. Финансовое
право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 12–
14. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)
67
Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. 2-е изд. СПб., 1901. C. 2.
68
Речь идет о сочинении И.Т. Посошкова «Скудость и богатство» (переизд. в 1951 г.), которое можно считать первым
из известных отечественных трудов по бюджетному праву.См. также: Пушкарева В.М. История мировой и русской финан-
совой науки и политики. М., 2003. C. 39.
69
См.: Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Россий-
ской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73.
70
ХодскийЛ.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913. C. 460. Цит по: Пушкарева В.М. Русская финансовая
наука о природе бюджета. C. 74.
71
Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. 5-е (посм.) изд. C. 145. Цит по: Там же.
31
тельно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого
проекта, кто утверждает и в каком порядке»72.
Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парла-
мента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюд-
жетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определе-
ний только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в
объективном значении 73.
Формально правила, регулирующие бюджетный процесс, были систематизированы в
«Своде Уставов Счетных» (Т. 8. Ч. 2. Свода законов Российской империи). Их разработка
началась с 1823 г. В 1828 г. были утверждены «Главные правила и формы отчетности»,
впоследствии опубликованы отдельные правила отчетности для каждого министерства и
главного управления. 7 октября 1848 г. Свод счетных уставов получил силу закона. Свод
условно можно разделить на общую и особенную части. К общей относится Общий счетный
устав, регулирующий правила о счетах, счетных книгах и документах, об отчетности, о реви-
зии счетов, о свидетельстве наличности денежных и материальных капиталов, о судопроиз-
водстве по нарушениям счетных уставов. К особенной части – счетные уставы отдельных
ведомств: министерств финансов, государственных имуществ (позднее – главного управле-
ния землеустройства и земледелия), внутренних дел, просвещения, юстиции, иностранных
дел, императорского двора; ведомства учреждений императрицы Марии; главного управле-
ния путей сообщения и публичных зданий; главного управления почт; мест и властей, под-
ведомственных Святейшему Синоду; отдельных учреждений (например, Собственной Его
Императорского Величества канцелярии)74. Деятельность военного и морского министерств
не подпадала под действие Свода счетных уставов и регулировалась отдельными актами 75.
Несмотря на существование Свода счетных уставов, единые правила для регулирова-
ния бюджетного процесса в Российской империи отсутствовали. Кроме того, в развитие и в
дополнение уставов было принято множество актов, различных по своей природе. В начале
XX столетия И.С. Плехан, говоря о хаотичности правового регулирования, указывал на то,
что большинство правил, которыми руководствовались на практике, были актами, «издан-
ными в административном порядке»76. Последняя систематизация имперского законодатель-
ства была проведена в 1898 г. сотрудниками Государственного контроля В.А. Саковичем и
Н.Н. Широковым77.
Повышенное внимание дореволюционные исследователи уделяли субъективному
бюджетному праву78. Бюджетное право в данном аспекте ближе к проблематике государ-
ственного права, чем финансового. Еще одной его особенностью является актуальность для
общества. Работы, посвященные бюджетному праву, часто писались в публицистическом
72
Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. Пг., 1925. C. 139. Цит. по: Там же.
73
Как отмечает В.М. Пушкарева, М.Н. Соболев в своем определении развивал идеи С.И. Иловайского. На наш взгляд,
подобная точка зрения является спорной. Несмотря на то что хронологически издание работ С.И. Иловайского и М.Н.
Соболева разделяет только одно десятилетие, фактически эти работы писались в разные исторические эпохи и опериро-
вали законодательством двух различных государств – Российской империи и РСФСР. Бюджетному праву в РСФСР уделя-
лось особое внимание, вплоть до включения специального раздела в конституцию. В Российской империи ситуация была
несколько иной.
74
Счетные уставы // Энциклопедия Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXXII. СПб., 1901. C. 197.
75
Подробнее см.: Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX – начале
XX в.: историко-правовое исследование. М., 1999.
76
Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.C. IV
77
Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка: сб. действующих узаконений, правил и форм, с доп.
и изм. по 1 мая 1898 г. / сост. В.А. Сакович, Н.Н. Широков. СПб., 1898.
78
Яснопольский Л.Н. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. № 1, 6, 8, 11; Васильев А.В. Военный
бюджет и реорганизация армии // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907; Фридман
М.И. Наше законодательство о бюджете // Там же; перечисленные ранее работы А.А. Алексеева и др.
32
жанре и вызывали общественный интерес. «Многие труды нашей государственной жизни

вливали яд в народный организм: я имею в виду чрезвычайную доступность государствен-
ного сундука для белых рук, легкость получения всевозможных снисхождений, субсидий
и т. д.»79 Так И.Х. Озеров начинал свою работу о государственном контроле. Характерным
признаком выступает не только стиль изложения, но и явная критика правительства, обу-
словленная политическими взглядами ученого80.
На фоне публицистики, посвященной бюджетному праву, выделяется исследование
Н.П. Яснопольского81, в котором автор, применяя статистический метод, проводит анализ
географического распределения доходов и расходов государства. Помимо своей практи-
ческой значимости, работа послужила теоретическим основанием для дальнейших юри-
дико-статистических исследований по финансовому праву.
В трудах по финансовому праву преимущественно изучались способы осуществления
расходов и формирования доходов. Особенности бюджетного процесса по большей части
оставались за рамками научного интереса специалистов.
В развитии науки бюджетного права (как и финансового права) в России выделяются
следующие периоды82:
• доуниверситетский, связанный с именами таких ученых и государственных деятелей,
как Михаил Михайлович Сперанский, Михаил Андреевич Балугьянский83 и др.;
• университетский, длившийся с конца XIX в. по 1917 г., представленный именами
Сергея Ивановича Иловайского, Василия Александровича Лебедева, Ивана Христофоровича
Озерова, Ивана Трофимовича Тарасова, Михаила Исидоровича Фридмана, Ивана Ивановича
Янжула и др.;
• период с 1917 г. по середину 1950-х годов, связанный с деятельностью Александра
Александровича Алексеева, Михаила Ивановича Боголепова, Дмитрия Петровича Боголе-
пова, Александра Мироновича Гурвича, Самуила Соломоновича Глезина, Матвея Дмитрие-
вича Загряцкова, Константина Константиновича Федяевского, Леонида Николаевича Ясно-
польского и др.;
• период с середины 1950-х годов по 1991 г., представленный трудами Виктора Васи-
льевича Бесчеревных, Михаила Борисовича Богачевского, Бориса Григорьевича Болдырева,
Лидии Константиновны Вороновой, Михаила Ивановича Пискотина, Ефима Абрамовича
Ровинского, Николая Николаевича Ровинского, Сергея Дмитриевича Цыпкина, Нины Ива-
новны Химичевой и др.;
• период с 1991 г. по настоящее время. Развитие науки бюджетного права продолжа-
ется, существуют разные научные школы, проводятся исследования. Как показывает опыт,
основные положения бюджетного права проверены временем и актуальны, несмотря на про-
шедшие десятилетия и даже столетия. Принципы бюджетного права, основы бюджетного
процесса и финансового контроля, способы мобилизации доходов и осуществления расхо-
дов бюджета нимало не изменились за почти два столетия существования отечественной
науки бюджетного права.
79
Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 2005.
80
Приведенный пример из творчества И.Х. Озерова стоит отнести к общественно-политическому исследованию, а не
к научному.
81
Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов и расходов в России: в 2 т. Киев,
1890–1897.
82
См.: История финансового права России / под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2005. C. 114; Ковалев В.В. Эволюция финан-
совой науки в Санкт-Петербургском университете // Очерки по истории финансовой науки. М., 2009. C. 10, 11; Пушкарева
В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета…; История финансового законодательства. М.; Ростов н/Д, 2003; Козы-
рин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. C. 8-11.
83
Первый ректор Санкт-Петербургского императорского университета, начальник Второго отделения Императорской
канцелярии (отвечавшего за законопроектную деятельность) с 1826 по 1847 г.
33
Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью

в области государственных финансов. Именно в данной науке сохраняется и обобщается
накопленный практический опыт, она является открытой кладовой, сокровищницей, где
можно найти сведения и материалы, необходимые для принятия правильных и оптимальных
решений. Игнорирование научного опыта неразумно и неполезно для бюджетного дела, а
также чревато негативными последствиями для общества и государства.
Бюджетное право в качестве учебной дисциплины преподавалось в российских уни-
верситетах первоначально как учение о бюджете и неотъемлемая часть курсов по финансо-
вому праву. Так, в программе курса Ф.Б. Мильгаузена учение о бюджете раскрывается в двух
темах (из 44), а именно:
1. Значение бюджета в государственном финансовом управлении. Бюджеты француз-
ский и английский.
2. Русский бюджет84.
Напомним, что Ф.Б. Мильгаузен под предметом финансового права понимал преиму-
щественно способ формирования государственных доходов, по этой причине в его курсе
уделено мало внимания вопросам бюджета. Немногим отличается и программа В.Г. Яроц-
кого, в которой бюджету посвящены следующие темы:
1. Государственный бюджет. Возникновение бюджета. Главнейшие требования пра-
вильности бюджета: единство бюджета, формы и виды бюджета (внешняя и внутренняя
форма), краткий и пространный, валовый и чистый бюджеты. Бюджетные периоды. Испол-
нение бюджета: значение специальности бюджета, кредитов, дефицитов.
2. Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Англии и России.
Особенности содержания и форм русского бюджета85.
Обращает на себя внимание тот факт, что в курсе В.Г. Яроцкого появляется тема бюд-
жетного процесса. Это связано с вступлением в силу новых требований к составлению рос-
писи расходов и доходов в ходе реформы финансового устройства, проведенной В.А. Тата-
риновым. Следует отметить, что бюджетная проблематика в курсах по финансовому праву
не ограничивается перечисленными темами. Традиционно в качестве самостоятельных тем
курса рассматривались государственный долг и бюджетный контроль.
К началу XX в. ситуация в преподавании бюджетного права меняется. Помимо расши-
рения бюджетно-правовой проблематики в рамках курсов финансового права, появляются
специальные учебные дисциплины, посвященные бюджетному праву. В качестве примера
можно привести курс «Обзор русского бюджета в его историческом и количественном раз-
витии», читавшийся В.А. Лебедевым в Санкт-Петербургском университете86.
Изучая бюджетное право как подотрасль законодательства, подобно любой иной
отрасли или подотрасли, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регу-
лирования. Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирова-
ние, самым кратким образом может быть охарактеризован единственным словом – «бюд-
жет». Более подробно раскрывая содержание предмета бюджетного права как подотрасли
финансового права, следует кратко представить его систему, т. е. дать развернутое опреде-
ление бюджетного права: бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирую-
щих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формиро-
вания и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации
их доходов; бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за
84
Мильгаузен Ф.Б. Программа по финансовому праву // Финансовое право: курс лекций, 1865–1866. М., 1866.
85
Финансовое право. Лекции, читанные в Военно-юридической академии В.Г. Яроцким. СПб., 1886. C. 1-11.
86
Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университета в 1906/1907
уч. году. СПб., 1906.
34
исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности

за нарушения бюджетного законодательства (схема 2.15).
Выше было указано, что бюджетное право в системе юридических наук занимает место
подотрасли финансового права. Таким образом, метод правового регулирования бюджет-
ного права совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот
метод по сути является публично-правовым, т. е. характеризуется отношениями власти –
подчинения, но одновременно включает диспозитивные элементы, где субъекты бюджет-
ного права выступают в качестве равных партнеров (схема 2.2). К таким диспозитивным эле-
ментам можно отнести, например, отношения по заключению государственных и муници-
пальных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком
России и Федеральным казначейством; между Федеральным казначейством и администрато-
рами бюджетных средств; между финансовым органом и главными администраторами бюд-
жетных средств; по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т. д.).
Наконец, диспозитивными являются отношения, связанные с казной и взысканием из бюд-
жета, так как само понятие казны закреплено в гражданском законодательстве.
§ 2. принципы бюджетного права
Система принципов бюджетного права

Право само по себе – продукт высокой культуры общества, оно возникает в результате
длительного развития общества и государства. В свою очередь, принципы права появляются
на определенном этапе его развития как квинтэссенция накопленного опыта, использова-
ние которого позволяет создавать позитивное непротиворечивое правовое регулирование.
Закрепленные в законодательстве принципы выступают как «конституирующая» основа,
каркас, позволяющий держаться всему зданию правового регулирования.
Группа принципов бюджетного права связана с более общими принципами – системой
общеправовых и конституционных принципов и системой принципов финансового права –
и входит в них как составная часть. Такое положение вещей признается нормальным, так
как само право является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозави-
симостями.
Кроме того, на бюджетные правоотношения влияют и принципы, которые выработаны
для смежных юридических процедур: государственного стратегического планирования и
закупок для публичных нужд. При этом некоторые принципы (единства, эффективности,
гласности и т. д.) являются сквозными для всех правоотношений.
Рассмотрение совокупности правовых принципов как целостной системы – необходи-
мая гарантия от искажения их смысла. Например, искажение принципа гуманности превра-
щается в поощрение вседозволенности, что противоречит самой сути права как границы,
меры должного поведения и нарушает принцип баланса интересов личности, общества и
государства. Неверное понимание принципа справедливости приводит к тому, что инте-
ресы большинства игнорируются в угоду меньшинству, что опять-таки нарушает принцип
баланса интересов и т. д. Так же и для бюджетного права: принцип самостоятельности бюд-
жетов не может рассматриваться вне его связи с принципом единства бюджетной системы,
а принцип подведомственности расходов сбалансирован принципом адресного и целевого
характера бюджетных средств.
Из изложенного выше следует, что нормы бюджетного права находятся в сфере дей-
ствия общеправовых, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового
права. Помимо них существуют специальные принципы бюджетного права, которые и при-
35
дают ему уникальность и обособленность. Их можно разделить на три взаимосвязанные

группы: принципы формирования расходов и доходов бюджета; принципы построения бюд-
жетной системы; принципы организации бюджетного процесса (схема 2.3).
Среди принципов бюджетного права следует выделить принципы, закрепленные зако-
нодательством в качестве обязательных, и принципы, по тем или иным причинам не закреп-
ленные в законодательстве и содержащиеся в доктринальных источниках, а также в утра-
тивших силу нормах законодательства. Такие принципы могут иметь важнейшее значение
и зачастую при определенных обстоятельствах вновь получают юридическую силу87.
Охарактеризуем современное правовое регулирование в данной области. БК РФ содер-
жит главу «Принципы бюджетной системы Российской Федерации», находящуюся в той
части, которая именуется «Бюджетная система Российской Федерации»88. Исходя из этого
можно предположить, что все принципы, закрепленные в данной главе, связаны с постро-
ением бюджетной системы. Однако это не так. В данной главе содержатся как принципы
построения бюджетной системы, так и принципы организации бюджетного процесса, а
также принципы установления доходов и расходов бюджета.
В настоящее время в специальной главе БК РФ собраны все принципы, которые ранее
были разбросаны по его различным разделам89. Так, к принципам построения бюджетной
системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы; разграничения
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюдже-
тами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав
субъектов РФ, муниципальных образований.
К принципам организации бюджетного процесса относятся принципы: результатив-
ности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покры-
тия расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы.
Принцип подведомственности расходов бюджетов может быть отнесен к принципам
установления расходов и доходов бюджетов.
БК РФ не содержит исчерпывающего перечня принципов, относящихся к бюджетным
правоотношениям. Как упомянуто выше, существуют принципы регулирования бюджетных
правоотношений, не закрепленные в законодательстве, но известные в теории из доктри-
нальных источников, зарубежного опыта либо исторической ретроспективы. Такие прин-
ципы существуют в «латентном» состоянии, дожидаясь своего часа, т. е. того момента, когда
законодатель придаст им юридическую силу. Так было, например, с принципом единства
кассы, который после более чем десятилетнего периода забвения был извлечен из «запасни-
ков» и включен в БК РФ. В настоящее время многие принципы установления расходов и
доходов бюджета не имеют нормативного закрепления.
Принципы, получившие юридическое закрепление в БК РФ, представляют собой уже
не только основополагающие начала, но и средство поддержания порядка в бюджетной
сфере. Порядок, как единственно допустимое состояние предметов и явлений в соответству-
ющей сфере, получает благодаря существованию принципов устойчивость (иммунитет) к
внешним деструктивным воздействиям.
87
Примером может служить принцип единства кассы.
88
Глава 5 БК РФ.
89
Общий перечень принципов приведен в ст. 28 БК РФ.
36
Общеправовые и конституционные принципы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным прин-
ципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности,
справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, обще-
ства и государства.
Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое осо-
бенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституцион-
ный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства
бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отраже-
ние в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости90 непосред-
ственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из прин-
ципов налогообложения 91.
Справедливость и законность
Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым
прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей
субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее
зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, уста-
новленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право
есть творчество в области доброго и равного»92, что дает критерий проверки норм законов
на охранение общего блага.
Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. fistitia, что
сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости
наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса:
«справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость бур-
жуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив»93. Образом справед-
ливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки
(или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на спра-
ведливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе спра-
ведливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с
государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сего-
дняшних реалиях.
Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой
будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано
утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в
день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих
на торжище праздно, и им сказал: “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам
вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя
около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно, и говорит им <…> “идите и
90
Более точным будет говорить о принципе юридической справедливости.
91
Например, А. Смит говорил о принципе справедливости, согласно которому каждый должен участвовать в финан-
сировании государства в соответствии со своими возможностями (см. об этом: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом
праве России. М., 2009. C. 27), а Дж. Стиглиц упоминает о такой необходимой характеристике налоговой системы, как
юридическая справедливость (см.: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. C. 369).
92
Классическое римское определение, вошедшее в «Дигесты» св. императора Юстиниана (533 г.) и заимствованное
оттуда в византийские законодательные сборники «Василики» и «Прохирон» (IX в.), а также в канонический сборник –
Алфавитную синтагму иеромонаха Матфея Властаря (1335 г.). Цит. по: Правое правоведение. C. 3.
93
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т 15. C. 71. Цит. по: БСЭ. Т 40. М., 1957. C. 339.
37
вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит
господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав
с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию.
Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию.
И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час,
и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной».
Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно испол-
няет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его пра-
вом. Данной притче, как и всему тексту Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас
нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной
стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть
и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют
основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.
Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет
критерий не справедливости, а верности. В данном случае это верность своему слову или
договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до
конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным
временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью
своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу, на наш взгляд, в большей
степени отвечает отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся нега-
тивный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не
остается верным его духу.
Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законно-
сти и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно
объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае
коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансо-
вого права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, бюджетным пра-
вом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, право-
выми нормами регулироваться 94 не может: такие отношения находятся за пределами права.
То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем,
так как подобный подход равносилен признанию допустимости преступления, легализации
преступных деяний.
Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может
послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных дей-
ствий органов публичной власти, которое является отзвуком теории частноправовой ответ-
ственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому дого-
вору95. Признание правомерности подобной позиции приводит к ситуации, когда из бюджета
осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной
власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий.
Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных
действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип
законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является
не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добро-
совестность самих законов.
94
Цит. по: Библия. Книги Священного Писания Ветхого и Нового завета. М.: Российское библейское общество, 2008.
95
См. подробнее: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое
исследование. СПб., 1905. C. 191.
38
Баланс публичных и частных интересов

От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности,
общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.
Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для
физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса
публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ста-
вок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого
налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной
части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация,
когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву
иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения обра-
зовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом,
принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не
только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выра-
женных, например, в документах стратегического планирования.
Принципы, не закрепленные в законодательстве

Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это
не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, пер-
вооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи,
правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Прин-
ципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на
определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юри-
дического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно,
в ходе повседневной практической деятельности людей»96.
Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного
права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для
построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства
бюджета (для бюджетного процесса); универсальности (запрета специализации доходов);
приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расхо-
дов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюд-
жета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной
системы является ее иерархичность.
Принцип гармонизации
Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан
с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром,
так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также
принципом «верности федерации»97, что особенно актуально для Федеративной Республики
Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения. В условиях
разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и кор-
ректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор
всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с прин-
96
Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государ-
ства и права. 2006. № 8. C. 4–5.
97
См.: Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. C. 102–103; Евдокимов
А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7. C. 15;
Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. C. 17–20.
39
ципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внима-
ние взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью
оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так
и от центра регионам.
Субсидиарность
Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике
папы Римского Пия XI «Quadragesimo anno», и его смысл «сводится к тому, что не сле-
дует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы
могут быть решены объединениями более узкого состава»98. В другой интерпретации прин-
цип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства
будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут
быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует пору-
чать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой99. Можно сказать,
что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно каса-
ется распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Напри-
мер, те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует плани-
ровать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.
Ограничение содержания бюджета

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон
о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расхо-
дов <…> и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюд-
жете»100. Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положе-
ния, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, некоторые иные временные
нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса,
бюджетного устройства, ответственности, что включается в постоянно действующий закон
о финансах (для Российской Федерации – Бюджетный кодекс).
Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен
в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ
постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдель-
ных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федераль-
ном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в
связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаков-
ского»101. Мотивировочная часть постановления гласит, что «в правовой системе Российской
Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о
федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода <…> Феде-
ральный закон о федеральном бюджете <…> как таковой он не порождает и не отменяет
прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изме-
нять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а
также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более –
лишать их юридической силы. Из этого следует, что <…> федеральный закон о федеральном
98
Цит. по: Королев С.В. Указ. соч. C. 103.
99
См.: Основы права Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 1997. C. 80. Приведено по: Евдокимов А.Н.
Указ. соч. C. 15–16.
100
Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Bonn, 1994. C. 15.
101
Вестник КС РФ. 2004. № 4.
40
бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами

и расходами».
Универсальность
Принцип универсальности распространяется на отношения, связанные с планирова-
нием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не
могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа
универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установлен-
ным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены в одно целое все
публичные доходы и расходы будущего периода 102. Доходы, поступая в бюджет, обезличи-
ваются, а расходы обеспечиваются за счет всей совокупности доходов, без закрепления для
них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резерви-
рования фондов, что лучше отражает суть.
Существуют и некоторые иные неписаные принципы бюджетного права, например,
принцип приоритета публичных расходов над публичными доходами, который будет рас-
смотрен в группе принципов установления доходов и расходов бюджета.
Принципы формирования доходов и расходов бюджета

Принципы формирования доходов и расходов бюджета пересекаются с выработан-
ными экономической наукой (или наукой политической экономии) принципами налогообло-
жения, которые тоже имеют прямое отношение к установлению доходов бюджетов.
Широко известна позиция А. Смита, согласно учению которого к принципам уста-
новления налога относятся: справедливость (понимается таким образом, что каждый по
возможности должен участвовать в публичных расходах), определенность, удобность (для
налогоплательщика) и экономность103. Другое мнение заключается в том, что существует
пять характеристик (соответствующих принципам), соблюдение которых желательно для
налоговой системы: экономическая эффективность, административная простота, гиб-
кость, политическая ответственность, юридическая справедливость 104.
Можно отметить, что принципы экономности (эффективности) и определенности
являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии),
так и для установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы на взимание
(мобилизацию) публичного дохода не должны быть высоки, что подразумевает его эффек-
тивность. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и озна-
чает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны
быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов» 105.
Приоритетность публичных расходов над доходами

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принци-
пам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из
критериев разграничения публичных и частных финансов106. Давно замечено, что «финан-
совое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана
для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые
102
См., например: Штурм P Бюджет. СПб., 1907. C. 121.
103
Приведено по: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. C. 27.
104
Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. C. 369–387.
105
Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. C. 28.
106
См. подробнее: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах…
C. 24.
41
для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»107. Суще-
ственным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а
обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. пуб-
лично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовле-
творения недостаточно прогнозируемых доходов.
Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов
определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае поте-
ряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворе-
ние публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонитель-
ных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов:
от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их
ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной соб-
ственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на опреде-
ленные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о
слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом обра-
зовании.
Единство бюджета
Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации
бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соеди-
нены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода» 108. Не может быть бюд-
жета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без
определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны
быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двой-
ственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматриваю-
щим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать
доходы109. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую
систему.
Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно
сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логич-
ным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее
утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового бюд-
жета110. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а
балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых дохо-
дов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факто-
ров. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.
Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутвер-
ждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их
мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно сосре-
доточиться только на распределении поступающих сумм 111. На это есть следующие возра-
107
Эеберг К.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 32.
108
Штурм P Указ. соч. C. 121.
109
См.: Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978. C. 184.
110
См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 52. (Серия
«Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)
111
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 205.Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее
значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.Един-
ство бюджетной системыЕдинство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяю-
щим само ее существование как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного
42
жения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без наруше-
ния принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы
определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правитель-
ству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расхо-
дов бюджета будет под угрозой.
Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляю-
щими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.
Определенность расходов и доходов

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюд-
жета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех зна-
чимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; админи-
стратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы
бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объ-
ема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.
Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстри-
ровать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если
определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными явля-
ются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, поря-
док исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием
принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в
реестр, который ведется финансовым органом.
Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта пуб-
личной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности
расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской
Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязатель-
ства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физиче-
ское лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-пра-
вовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства.
Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения плани-
руемой цели расходного обязательства.
То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом,
означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные
споры.
Принципы построения бюджетной системы

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют
два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную
систему.
Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы,
определяющим само ее существование как целого.
принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:• единство бюджетного
законодательства;• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;
43
Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного

принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направ-
лениям:
• единство бюджетного законодательства;
• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;
• применение единых форм бюджетной документации и отчетности;
• единство бюджетной классификации;
• единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;
• единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;
• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;
• единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;
• единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства
бюджетов (схема 6.4).
Равенство бюджетных прав

Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы,
установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой
помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном прин-
ципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов
РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство
определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи).
Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства,
в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обяза-
тельств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и мест-
ных бюджетов.
Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных
образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами
бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов мест-
ного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет
априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюдже-
тами (проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверждают данное обстоя-
тельство, ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого – Российской Федера-
ции и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или
равна целому.
Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъ-
ектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной
с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоян-
ной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической
и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение
финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположен-
ные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повы-
шенного внимания малонаселенные районы у восточной границы Российской Федерации.
Самостоятельность
Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ112
существует в следующих пределах:
112
Статья 31 БК РФ.
44
• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного само-

управления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффектив-
ность использования бюджетных средств;
• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного само-
управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения
режима временной финансовой администрации);
• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления уста-
навливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы
от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты113;
• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления само-
стоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключе-
нием расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов) 114;
• как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению
за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих
исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидиро-
ванных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их
исполнение.
Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одно-
временно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе
говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.
К настоящему времени сформировалась судебная практика, корректирующая пра-
вила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за
счет которого они исполняются, а также о недопустимости установления расходных обяза-
тельств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установ-
ленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть
исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств местного бюджета
или бюджета субъекта РФ.
КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъек-
тов РФ реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функциониро-
вания бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим
предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов,
посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каж-
дый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собствен-
ных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет
необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования этих
бюджетов115.
Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита
113
Такое полномочие вовсе не является бюджетным, а лежит в сфере налоговых правоотношений.
114
Необходимо заметить, что данное полномочие реализуется в бюджетном процессе на стадиях составления и утвер-
ждения проекта бюджета и, таким образом, дублирует право и обязанность органов государственной власти и органов
местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
115
См., например: Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса
Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного
кодекса Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о
проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджет-
ного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания
Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст.
2803.
45
Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения

доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами
бюджетной системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, во-
вторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного само-
управления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита
бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых обра-
зований.
Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий
(компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов
РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для испол-
нения полномочий доходных источников. Опыт правильного распределения полномочий и
источников требует отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием фис-
кального (бюджетного) федерализма.
В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в
первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Россий-
ской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ116.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюд-
жета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Феде-
ральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации»117. Этим законом установлено, что полномочия Российской
Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного веде-
ния Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществле-
ния на основании закона.
Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет
субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фон-
дов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ
и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа раз-
граничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами
бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).
Иерархичность
Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при
построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки
иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы.
В частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи118. Иерархич-
ность проявляется в фактическом сохранении выше- и нижестоящих уровней бюджетной
системы.
116
Статьи 71–73 Конституции Российской Федерации.
117
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
118
Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая помощь из федерального бюджета в форме суб-
сидий и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным
бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам, минуя
согласование с субъектами РФ, не предусмотрено. Кроме того, в ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюд-
жетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет и из бюджета
муниципального района в бюджет поселения и не предусмотрено предоставление бюджетного кредита из федерального
бюджета непосредственно местному бюджету.
46
Принципы организации бюджетного процесса

Третьей группой принципов бюджетного права являются принципы организации бюд-
жетного процесса, большинство из которых закреплены в БК РФ.
Результативность и эффективность
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств озна-
чает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исхо-
дить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного
бюджетом объема средств. В первом случае достигается экономия, а во втором – результа-
тивность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии или результативности бюд-
жетных расходов означает повышение бюджетной эффективности, что должно сопровож-
даться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.
К сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого мето-
дологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий
«эффективность» и «результативность» 119. Исторический опыт показывает, что реализация
принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специа-
лизации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от уста-
новления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспреде-
лять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить
соответствующие расходы по детализированным до нижайшего уровня кодам бюджетной
классификации120. Для достижения эффективности использования бюджетных средств спе-
циализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в
качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная сво-
бода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба прин-
ципу адресного и целевого характера бюджетных средств.
В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках рефор-
мирования бюджетного процесса121 реализуется концепция бюджетирования, ориентирован-
ного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного
процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результа-
тами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников
бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесроч-
ных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного пла-
нирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели рас-
ходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что
предполагает рост эффективности бюджетных расходов.
Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли
программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения
расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и
различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где
119
Попытка определить составные части и критерии эффективности была выполнена Е.А. Барыкиным. См.: Барыкин
Е.А. Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств // Реформы и право. 2010. № 2.
C. 3–7.
120
См.: Жез Г. Указ. соч. C. 149–150.
121
См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная
постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расхо-
дов» (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
47
в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый

план и правовой акт.
Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и
означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюд-
жета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено зако-
ном (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюдже-
тов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов,
пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международ-
ными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых
доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.
Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности
(Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов,
закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать,
является общепринятым122. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирова-
ния фондов.
Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта
бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от прин-
ципа совокупного покрытия расходов бюджета 123.
Сбалансированность
Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем
предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему дохо-
дов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на
суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и
изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении
и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости мини-
мизации дефицита бюджета.
Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета,
которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники
финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/–
ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение
(поступления), так и отрицательное значение (выплаты) (схема 1.10).
Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось
его «золотое сечение», т. е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические кон-
цепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой
дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики.
Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюд-
жета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начис-
лений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и
не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступ-
ления означают увеличение обязательств и уменьшение активов (например, займы, доходы
122
См.: Пономарева К.А. Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной
Республике Германии // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. C. 1381–1390.
123
В начале 90-х годов прошлого века в Российской Федерации существовала практика создания бюджетных фондов
для некоторых вновь создаваемых ведомств в целях их развития. Так, были образованы Федеральный экологический фонд,
Фонд социального развития департамента налоговой полиции, Централизованный фонд социального развития Госналог-
службы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью.
48
от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обя-
зательств и увеличение активов публично-правового образования, меняя баланс в положи-
тельную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость объективной кар-
тины и вызвала появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из
его параметров.
Большой ущерб для принципа сбалансированности бюджета – установление новых
расходов бюджета в ходе его исполнения (корректировка бюджета).
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования

дефицита бюджета
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефи-
цита бюджета подразумевает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефи-
цита бюджета в обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах.
Этот принцип связан с неписаным принципом универсальности бюджета, который
означает соединение в нем всех публичных доходов и расходов. Принцип универсальности
нашел отражение в легальном определении бюджета, согласно которому бюджет представ-
ляет собой форму (единственно возможную) образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения публичных задач. Существование децен-
трализованных публичных финансов является отступлением от принципа универсальности,
и можно выявить прямую зависимость между соблюдением принципа полноты (универсаль-
ности) бюджета и наличием твердой (сильной) власти центрального правительства. При сла-
бом центральном правительстве публичные финансы имеют тенденцию к децентрализации,
идет постепенное отступление от принципа полноты бюджета.
Соблюдение принципа полноты бюджета связано с возможностью проведения кон-
троля над поступлением доходов и осуществлением расходов. Объем децентрализованных,
не нашедших отражения в бюджете публичных доходов и расходов непрозрачен и может
быть проверен лишь при проведении мероприятий последующего контроля124. Доходы и
расходы бюджета, напротив, в полном объеме подвергаются предварительному и текущему
контролю.
Достоверность
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза соци-
ально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета
доходов и расходов бюджета. Бюджет может быть достоверен только в том случае, если будут
достоверны положенные в его основу расчеты и документы.
Бюджет – документ, обращенный в будущее. Он содержит прогностические оценки
расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку
доходов, которые государство планирует собрать за тот же период. Поэтому полного совпа-
дения прогнозных данных может не произойти. Но публично-правовое образование имеет
разнообразные средства, чтобы обеспечить исполнение своего бюджета как по расходам,
так и по поступлениям. В то же время, если параметры бюджета не будут соответствовать
социально-экономической реальности, последствия исполнения нереалистичного бюджета
не замедлят сказаться как в экономической, так и в социальной сфере.
Прозрачность
Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности (от англ. transparency),
является выражением общеправового принципа гласности. Прозрачность означает обяза-
124
Такой контроль может носить только выборочный характер.
49
тельное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отче-

тов об их исполнении, а также самих проектов бюджетов и процедур их утверждения, пол-
ноту и доступность иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность
бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости
показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового годов. Утверждение
секретных статей допускается только в составе федерального бюджета.
Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается (схема 2.4):
открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утвержде-
нию и исполнению бюджетов;
• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного
учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;
• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей
бюджетной отчетности;
• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими
принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.
С точки зрения международных финансовых организаций фискальная прозрачность
необходима для того, чтобы граждане, а также участники внутренних и внешних финан-
совых рынков могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение госу-
дарства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять наме-
рения правительства и в силу обратной связи поставить правительство в конструктивные
рамки. Аргументом в пользу прозрачности выступает то, что она устанавливает своеобраз-
ную систему сдержек для необоснованных и ошибочных решений.
Существуют международные критерии определения прозрачности государственных
финансов. В 1986 г. Международный валютный фонд выпустил «Руководство по государ-
ственной финансовой статистике», которое представляет собой комплекс концепций учета и
классификаций по государственным финансовым операциям. Руководство носит исключи-
тельно рекомендательный характер. В апреле 1998 г. МВФ принял «Руководство по обеспе-
чению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере»125 (далее – Кодекс транспарентности),
задуманное как пособие в помощь странам – членам МФВ в их стремлении к большей
прозрачности в бюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендатель-
ный характер, охватывает более широкую область, нежели «Руководство по государствен-
ной финансовой статистике», и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанно-
стей», «Общедоступность информации», «Открытость процесса подготовки и исполнения
бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности».
Содержание вышеуказанных разделов отражает следующие основные позиции: обя-
зательное отличие государственного сектора от остальной экономики, четкое определение
ролей в сфере управления внутри государства; наличие правовых норм, регламентирующих
выделение и расходование государственных средств; полную и детальную информацию о
данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующих года;
публичное обязательство правительства о немедленном опубликовании налогово-бюджет-
ной документации; отражение в бюджетной документации не только текущих цифр, но и
целей бюджетной политики, иных макроэкономических задач, а также возможных факторов
риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ госу-
дарственной политики в данной сфере и процедур отчетности, иначе говоря, требуется соот-
ветствие классификации бюджетных доходов и расходов международным стандартам; необ-
125
Официальный сайт Международного валютного фонда: <http://www.imf.org/extemal/ np/fad/trans/rus/manualr.pdf>
(дата обращения: 09.02.2016).
50
ходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по

различного рода платежам.
Кроме того, состояние информации о бюджетах подлежит независимому гласному кон-
тролю, в частности, со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъек-
тов РФ.
В России вплоть до 50-х годов XIX в. сведения о государственных доходах и расходах
были засекречены и доступ к ним имели только министр финансов, комитет министров и
император. В конце 50-х годов XIX в. – предположительно из-за недоверия к финансовому
положению государства – Россия лишилась двух крупных иностранных займов, в которых
на тот момент нуждалась. Вследствие критики извне и внутри страны Российская империя
перестала практиковать бюджетную тайну. Это заставило принять решение об опубликова-
нии государственной росписи на 1862 и последующие годы.
Вновь проблема прозрачности стала актуальна для Российской Федерации при воз-
никновении «зачетов» в 1993–1998 гг. В то время сложилась ситуация, когда всевозмож-
ные неденежные формы расчетов с бюджетом искажали отчетность, делая непрозрачной как
доходную, так и расходную его часть. Доклад ЦБ РФ от 17 сентября 1997 г. «О проблеме
неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения» 126содержал положе-
ние о том, что правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных,
неденежных способов оформления своей задолженности (в виде взаимозачетов, налоговых
освобождений и т. д.), что сделает последнюю более прозрачной.
Адресность и целевой характер

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджет-
ные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей
бюджетных средств с указанием цели их использования.
Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невоз-
можно говорить об эффективности и результативности бюджетных расходов. Действия, при-
водящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не
обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законода-
тельства и при наличии состава правонарушения влекут административную и уголовную
ответственность.
Главная проблема, связанная с реализацией принципа адресного и целевого харак-
тера бюджетных средств, заключается в необходимости ясного и недвусмысленного фор-
мулирования цели их выделения. Данная цель должна быть закреплена на стадии плани-
рования или даже еще раньше – в момент установления расходного обязательства. Целям
расходов должны соответствовать измеримые показатели (индикаторы) их достижения. На
практике органы государственного финансового контроля для определения цели применяют
коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и
объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации
средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, можно направить на оплату
капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако сложившаяся на сего-
дняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов
таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выде-
лялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось
неправомерными действиями, то, согласно некоторым судебным позициям, должностные
лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение правил бухгалтерского
учета.
126
См.: Вестник Банка России. 1997. № 61.
51
Подведомственность расходов
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджет-
ных средств могут получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств
только от того главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении кото-
рого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (ГРБС) не
вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распоря-
дителям (РБС) и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведом-
ственных им распорядителей и получателей.
Следствием принципа подведомственности является то, что у получателя бюджетных
средств может быть только один вышестоящий РБС и ГРБС. Передача ассигнований с целью
направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происхо-
дить только через корректировку бюджета или сводной бюджетной росписи, в ходе которой
ассигнования перераспределяются между ГРБС.
Перечень получателей, РБС и ГРБС федерального бюджета в соответствии с ведом-
ственной подчиненностью имеется в сводном реестре, который ведется Федеральным каз-
начейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюд-
жетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального
казначейства.
Единство кассы
Данный принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление
всех кассовых выплат с единого счета бюджета127. Этот принцип, как и принципы единства
бюджета и единства бюджетной системы, является формой отражения в бюджетном про-
цессе конституционного принципа единства государства. Принцип единства кассы стал реа-
лизовываться в нашей стране еще в XIX в. для обеспечения «большей сохранности денег и
правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения»128.
Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов в зависимо-
сти от наличия единства кассы. И.Х. Озеров считал движение от децентрализованного спо-
соба исполнения бюджета к централизованному восходящим и эволюционным, имеющим
три этапа129. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению
расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизацией всех касс в руках
одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созда-
нием банковской системы государственных касс 130. Развитие кассового устройства в дорево-
люционной России остановилось на втором этапе, т. е. на централизации всех касс в едином
ведомстве.
В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г. 131
Сегодня оно выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджет-
ной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения
127
За исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми
актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муни-
ципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской
Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным
законодательством Российской Федерации.
128
О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России // Морской
сборник. 1859. № 12. C. 2.
129
См.: Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. C. 38.
130
См.: Там же.
131
См. ст. 215 БК РФ в первоначальной редакции (в настоящее время утратила силу).
52
бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как

безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка
зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой
политики начала 1990-х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета
осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, откры-
ваемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела
следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупо-
требления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и
расходов.
Схема, существовавшая при данной организации исполнения бюджета, была такова,
что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные
средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам,
в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков
на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колос-
сальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюд-
жетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга
в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и полу-
чатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряже-
ния счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланирован-
ные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), к тому же «забывали» платить по
заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В
результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосре-
дованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.
Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении
бюджета невозможно, а в чистом виде банковское и казначейское исполнение бюджета не
существует; в реальности оно смешанное с большей или меньшей долей банковского уча-
стия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы (схема 2.5).
В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно
привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день, благодаря современ-
ным банковским технологиям, в Российской Федерации и многих других странах функци-
онирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Фран-
цузской Республике. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета»
впервые употреблялось именно по отношению к бюджету Франции 132. Во Франции все
платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного
казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что еже-
дневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечис-
ляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежеднев-
ный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный
казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет
агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства эко-
номики, финансов и промышленности Франции133.
При исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все
доходы и расходы Федерации также принципиально проводятся через центральный счет
Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном мини-
стерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс.
132
См.: Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М., 1939.C. 84.
133
См.: Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. № 6. C. 58.
53
Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое

агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет
максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самосто-
ятельно открывать банковские счета как для внутриведомственных расходов (ведомствен-
ные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета
агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутри-
ведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно пере-
распределять любым образом. Известна практика, когда агентства получали проценты по
остаткам на их ведомственных счетах и выплачивали штраф в случае расходования остатка
по счету. Однако все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня
переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов в
Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализован принцип един-
ства кассы.
Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий кон-
центрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важней-
ших гарантий единства бюджета134.
Сущность принципа единства кассы объяснена В.А. Лебедевым, по словам которого
единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы,
подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько
имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетво-
рению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравне-
нии с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством
кассы»135. За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует
лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обраще-
ния и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы,
отсутствует.
Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформули-
рованного В.А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хране-
ния и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если
он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные
деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоря-
жаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их»136. Такое построение право-
отношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа
единства кассы.
Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при испол-
нении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с
которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько
счетов, один из которых основной (единый), а остальные технические (транзитные), не име-
ющие переходящего остатка.
Мировая практика подтверждает приоритет централизованного типа исполнения бюд-
жета (на основе принципа единства кассы) перед децентрализованным. В качестве основ-
ных преимуществ можно назвать:
• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы
(счетов) государства;
134
См. об этом: Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.
135
136
54
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о

сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства
– о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполне-
нии бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при испол-
нении бюджета (схема 2.5).
§ 3. источники бюджетного права.

бюджетное законодательство
Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные
правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.
Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить
следующим образом: Конституция Российской Федерации137; международные договоры;
бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты
(указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные
правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным
казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением
ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут
принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправле-
ния, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).
Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституцион-
ного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество 138.
КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюд-
жетного права139. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не
обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной
власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань
правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятель-
ности уполномоченных органов.
Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно
действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы,
процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности 140; 2) принимаемых в соот-
137
Статьи 71 и 72 Конституции определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности
Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета, а в ст. 101, 104, 106, 114 и других установлен порядок рассмот-
рения и утверждения бюджета.
138
См.: Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. Конституция Российской Федерации в решениях Конституцион-
ного Суда России. М., 2005; Туманов Д. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов
в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов // Арбитражный и
гражданский процесс. 2009. № 6; Мелихов А.И. Правовые позиции Конституционного Суда как источник конституционного
права // Российский судья. 2005. № 8; и др.
139
См., например: постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности поло-
жений федеральных законов…»; от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи
155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с
запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого
суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» (СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803); от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о
проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215 1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 2. Ст. 400) и др.
140
Для Российской Федерации таким законом является Бюджетный кодекс РФ, во Франции 1 августа 2001 г. принят
органический (конституционный) закон «О финансовых законах», в Германии многие положения о финансах вошли непо-
средственно в Основной закон (конституцию) и т. д.
55
ветствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о

федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах 141, законы о бюджетах субъ-
ектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов
РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно при-
нимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюд-
жетов (схема 2.7).
По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного
законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).
Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не
являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст.
2 БК РФ).
В законе о бюджете как исключение могут содержаться «бюджетные наездники», т. е.
нормы, затрагивающие права и обязанности участников бюджетного процесса, интересы
граждан и юридических лиц. Однако основой бюджета является свод цифровых показателей
финансового плана. Все иное имеет факультативный характер и связано с конъюнктурными
факторами (схема 2.14).
Следует вспомнить германский принцип ограничения содержания закона о бюджете, в
соответствии с которым в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те поло-
жения, которые «касаются доходов и расходов Федеративной Республики и распространя-
ются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»142. Аналогично в
соответствии с Ордонансом Франции от 2 января 1959 г. № 59-2 «никакая дополнительная
статья, никакая поправка в проект финансового закона не может быть предложена, кроме
таких, которые направлены на ликвидацию или реальное сокращение расхода, на созда-
ние или увеличение дохода или на обеспечение контроля за государственными расходами».
Такая чистота бюджета успешно обеспечена практикой Конституционного суда Француз-
ской Республики143.
Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации
регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озе-
ров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он
не создает новых положений, а дает только цифры144.
Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов
о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права
содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджет-
ные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.
Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в феде-
ральных законах «О Счетной палате Российской Федерации»145, «Об общих принципах орга-
низации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований»146, «О парламентском контроле»147, а также «О парламент-
ском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»148.
141
ПФ РФ, ФФОМС и ФСС РФ.
142
Бюджетная система Федеративной Республики Германия. C. 15.
143
См.: Основные принципы государственной финансовой системы во Франции. 2-е изд. М., 1993. C. 31.
144
См.: Озеров И.Х. Финансовое право… C. 11.
145
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.
146
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.
147
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ.
148
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ.
56
Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются
в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере заку-
пок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 149, «О
государственном оборонном заказе» 150, «О закупках и поставках сельскохозяйственной про-
дукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» 151.
Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК
РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учрежде-
ний)152, «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений)153. В БК РФ содер-
жатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).
Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регули-
рует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»154.
Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения,
происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.
К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном отно-
сятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо
уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).
В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организа-
ций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после
добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.
§ 4. система бюджетного права

Невозможность систематизации отрасли или подотрасли законодательства заставляет
усомниться в их существовании. Четко выстроенная система отрасли или подотрасли права,
напротив, говорит о зрелости правового регулирования, достижении определенного каче-
ства. Таким же образом наличие структуры (системы) учебного курса правовой дисциплины
является необходимым условием ее изучения, которое основано на логическом рассужде-
нии.
Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, входит в его
систему как основной раздел. Одновременно бюджетное право само есть система после-
довательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных в институты
единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования, а также пра-
вовыми принципами, применяемыми к однородным правоотношениям155.
Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-право-
вых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппирован-
ных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания,
характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.
Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма
права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных
правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения.
Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.
149
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
150
151
152
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.
153
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ.
154
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.
155
См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: еже-
годник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 412.
57
Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей,

в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликви-
дация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства;
устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законода-
тельством, поиска необходимых норм; учет законодательства 156.
Бюджетно-правовые нормы, регулирующие определенный круг однородных и взаи-
мосвязанных общественных отношений, первоначально группируются в институты бюд-
жетного права. В отдельных институтах могут формироваться подинституты (субин-
ституты) как составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут в системе
бюджетного права располагается между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым
институтом.
Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинсти-
туты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта РФ и доходы местного
бюджета. В рамках института бюджетного процесса можно в качестве субинститутов выде-
лить его основные этапы – составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета,
исполнение бюджета, составление и утверждение бюджетной отчетности.
Система бюджетного права может рассматриваться по-разному применительно ко всем
трем ипостасям бюджетного права: подотрасли финансового права (подотрасли законода-
тельства), науке и учебной дисциплине. Отличие может состоять, например, в отсутствии
общей части у системы бюджетного права как подотрасли финансового права. В то же время
система науки бюджетного права и система учебной дисциплины непременно включают
общую часть. Другим отличием системы науки от системы подотрасли является устойчи-
вость, неизменность базовых институтов в науке бюджетного права, не свойственная подо-
трасли законодательства.
Система науки бюджетного права определяется в первую очередь ее предметом и стро-
гой научной последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. Наука
бюджетного права, в отличие от одноименной подотрасли законодательства, обладает зна-
чительной самостоятельностью, хотя и остается вторичной по отношению к науке финансо-
вого права, составляя ее «ядро» (схема 2.9). Номенклатура специальностей научных работ-
ников с 2012 г. выделяет из финансового права бюджетное и налоговое право157.
Система бюджетного права как учебной дисциплины в целом соответствует системе
науки бюджетного права. При этом она может иметь свои особенности, которые обычно
отражаются в программе учебной дисциплины.
Система законодательства и система права не являются застывшими, они находятся
в постоянном изменении в связи с развитием общественных отношений158. Для новых или
изменившихся общественных отношений принимаются новые правовые нормы, их регули-
рующие. Из таких норм формируются новые правовые институты, возникают новые подо-
трасли и даже отрасли законодательства. Это в первую очередь относится к финансовому
праву и к бюджетному праву, которые динамично развиваются.
Основополагающие нормы бюджетного права закреплены Конституцией РФ. Бюд-
жетное право как подотрасль законодательства в настоящее время кодифицировано, что
является положительным явлением и определяет более высокое качество правового регу-
лирования в данной сфере. При этом, однако, система бюджетного права как подотрасли
законодательства зависит от структуры кодифицированного правового акта – Бюджетного
156
См.: Бережная Е.А. К вопросу о системе бюджетного права // Финансовое право. 2011. № 6. C. 9.
157
Утверждена приказом Министерства образования и науки РФ от 25 февраля 2009 г. № 59. Специальность 12.00.04
– Финансовое право; налоговое право; бюджетное право.
158
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6.
C. 37–43.
58
кодекса РФ и постоянно меняется вместе с ней (иногда существенно). В то же время есть

отдельные межотраслевые институты, которые не могут полностью войти в систему бюд-
жетного права, но содержат отсылки к бюджетному законодательству и непосредственно
влияют на бюджетные правоотношения159. Пристальное рассмотрение института бюджет-
ных доходов выявляет огромное количество норм, которые регулируют мобилизацию бюд-
жетных доходов, но «рассыпаны» в законодательных актах, регулирующих таможенные,
налоговые, лесные, водные, земельные и иные правоотношения. В силу этого некоторые
ученые высказывают мнение о возможности рассмотрения института бюджетных доходов
как отраслевого, повышая его статус до института финансового права160. Аналогичное мне-
ние высказывается и в отношении института бюджетных расходов 161.
На основании вышеизложенного оптимальным способом познания системы бюджет-
ного права (во всех его ипостасях) является рассмотрение исторической эволюции системы
бюджетного права с момента его возникновения до настоящего времени.
Начнем с того, что появление в России науки финансового права как самостоятель-
ной отрасли знания, согласно итогам исследования Ю.В. Гинзбурга, целесообразно датиро-
вать рубежом XIX–XX вв.162 В то время, после принятия университетского устава 1863 г.,
создаются самостоятельные кафедры финансового права. Автор показывает, что предмет
науки финансового права в этот период фактически ограничивался предметом бюджетного
права, т. е. изучением способов приобретения средств для государственных нужд (что соот-
ветствует институтам государственных доходов и государственного долга) и организации
удовлетворения государственных потребностей (соответствует институту государственных
расходов). Вслед за этим выделился институт бюджетного контроля, после чего стало воз-
можным говорить и о появлении научной отрасли знаний по бюджетному праву163. Система
науки бюджетного права в указанный период (XIX – начало ХХ в.) была предельно проста и
сводилась к двум основным разделам – правилам о государственных расходах и о государ-
ственных доходах164.
Бюджетное право как подотрасль законодательства сформировалось позже, чем наука
бюджетного права. Существовали отдельные правила составления государственной рос-
писи, эволюция которых разделяется исследователями того периода на три этапа:
– составление росписи в доконституционную эпоху (1862–1906 гг.);
– составление росписи по правилам 1906 г.;
– бюджетное право по советскому законодательству 165.
Таким образом, в начале ХХ в. вся система бюджетного законодательства сводилась к
правилам составления государственной росписи доходов и расходов 166.
159
В данном учебнике из числа таких межотраслевых институтов рассматриваются государственное стратегическое
планирование (которое соответствует плановому процессу), закупки для публичных нужд (контрактная система), упоми-
наются приватизация и национализация.
160
См.: Поветкина Н.А. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6. C. 15–21.
161
См.: Васянина Е.Л. Формирование права государственных расходов в современных условиях социально-экономи-
ческого развития государства // Финансовое право. 2015. № 6. C. 22–25.
162
Гинзбург Ю.В. Дискуссия о предмете и системе науки финансового права в России XIX – начала ХХ века // Реформы
и право. 2012. № 3. C. 66.
163
См., например: Озеров И.Х. Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907.
164
Следует отметить, что труды по государственным доходам и расходам появлялись и раньше. Например, известная
работа М.М. Сперанского «План финасов» впервые опубликована в 1885 г. в сборнике Императорского русского истори-
ческого общества. Подробнее об истории науки бюджетного права см.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджет-
ного права… C. 412–437.
165
См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России
(1862–1918 гг.). М., 1919. C. 4. Аналогичная периодизация имеется в труде Н.А. Синицына: Синицын Н.А. Бюджетное право
дореволюционной России. М., 1998.
166
К ним же следует отнести и Общие сметные правила, изданные с 1862 по 1906 г., и Правила составления различных
59
Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы»,

изданного в начале ХХ в.), «с кодификационной точки зрения наше сметное законодатель-
ство представляет ту характерную особенность, что оно не только не объединено в отдель-
ном уставе или положении, но даже и в разъединенном виде далеко не все вошло в Свод
законов»167.
В Своде законов РСФСР акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о
передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местных Советов) были помещены
в § 2 гл. «Финансы и кредит» разд. IV «Законодательство о народном хозяйстве» 168.
Систематизация бюджетного законодательства производилась при издании сборников
финансового законодательства. Известен сборник «Бюджетная система Союза ССР» (соста-
витель С.С. Глезин), который включал все финансовое законодательство 169. В этом сборнике
отражена точка зрения экономистов, считающих, что почти все финансовое законодатель-
ство в области бюджета является бюджетной системой.
Следует привести мнение Т.В. Конюховой о том, что в советский период бюджетное
законодательство не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления
финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными
актами. В постсоветский период в экономической и юридической литературе был поставлен
вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ и НК РФ
и обусловило появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового
права170.
В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов171.
Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного
законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:
• Общие положения бюджетного устройства;
• Федеральный бюджет;
• Бюджеты субъектов Российской Федерации;
• Местные бюджеты;
• Иные вопросы бюджетного устройства.
Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации»,
«Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:
– Доходы;
– Расходы;
– Государственный (муниципальный) долг;
– Государственные (муниципальные) кредиты;
– Бюджетный процесс;
– Государственный финансовый контроль.
Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:
– Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);
– Сбалансированность бюджетов;
– Бюджетная классификация;
– Казначейство.
смет (земских, городских, казачьих капиталов).

167
Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911 (предисл.).
168
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…
169
Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947.
170
См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…
171
Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов».
60
Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уров-
ням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от
системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.
Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджет-
ного права:
институт бюджетного устройства;
• институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета,
доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;
• институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязатель-
ства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные
обязательства, а также бюджетные ассигнования;
• институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использова-
ния нефтегазовых доходов бюджета;
• институт государственного и муниципального долга, в котором выделены субинсти-
туты государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, внешних долговых тре-
бований Российской Федерации;
• институт межбюджетных трансфертов, в который включены субинституты дотаций,
субсидий, субвенций;
• институт государственных внебюджетных фондов;
• институт бюджетного процесса, включающий субинституты: полномочия участни-
ков бюджетного процесса, бюджетные полномочия при временном финансовом управлении,
основы составления проектов бюджетов, основы рассмотрения и утверждения бюджетов,
исполнение бюджетов, исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, внешняя проверка исполнения бюджетов, бюджетного
учета и отчетности;
• институт государственного и муниципального финансового контроля;
• институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства172.
Система науки бюджетного права (равно и учебной дисциплины) включает, как и мно-
гие иные отрасли (подотрасли) права и правовые науки, общую и особенную части. В общей
части изучаются общие понятия, принципы, источники бюджетного права, иные общие пол-
номочия. В особенной части рассматриваются основные, наиболее крупные институты бюд-
жетного права и институты вспомогательные, которые могут трансформироваться с измене-
нием законодательства или экономических условий (схема 2.9). К основным, неизменным
институтам бюджетного права следует отнести:
• бюджетные расходы;
• бюджетные доходы;
• сбалансированность бюджета;
• государственный кредит и государственный (муниципальный) долг;
• бюджетное устройство (включает бюджетную систему, межбюджетные отношения,
в том числе субинститут межбюджетных трансфертов);
• бюджетный процесс (пожалуй, наиболее крупный институт бюджетного права, кото-
рый разделяется на субинституты бюджетных полномочий; выделяются четыре стадии бюд-
жетного процесса; в рамках стадии исполнения бюджета изучается порядок исполнения
судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы РФ);
• бюджетный контроль (государственный и муниципальный финансовый контроль);
172
См.: Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч. – практ. пособие. М., 2009; Карасева
М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2. C. 55–56.
61
• ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Система учебной дисциплины бюджетного права представлена в настоящем учебнике.
§ 5. сроки и периоды в бюджетном праве

Теория сроков в праве разработана достаточно подробно. Более всего исследованы
сроки в гражданском праве173, сроки по иным отраслям права имеют свои особенности174. В
целом законодатель сосредоточен на определении начала и окончания течения сроков, кото-
рые могут быть связаны с календарными датами или юридическими фактами175.
Сроки, связанные с функционированием государственного хозяйства (в современную
эпоху их можно называть финансовыми сроками), имеют особою природу и длительную
историю, которую следует начать с индиктиона. Исчисление по 15-летним индиктионам в
Византии являлось официальным. Начало этому исчислению было положено в 312 г. н. э.,
в период правления св. имп. Константина Великого176, а общеобязательной такая датировка
стала при св. имп. Юстиниане Великом в 537 г. Индиктион представлял собой не что иное,
как налоговый период для провинций, и делился еще на три пятилетних периода (lustrum)
для сбора податей.
Ссылаясь на Фридриха Карла фон Савиньи, Василий Васильевич Болотов замечает, что
под indictio понималась цифра податей, которые нужно было собрать в данном году. «Финан-
совый год в римском государстве, таким образом, начинался “указанием” (indictio) импе-
ратора, сколько нужно было собрать податей для удовлетворения государственных потреб-
ностей. Этот указ переходил к префектам, викариям и президам, которые последовательно
разделяли падающую на их префектуры, диоцезы, провинции долю податей на более мелкие
единицы обложения. А для того чтобы смета соответствовала действительности, время от
времени предпринималась переоценка поземельной собственности». И еще: «По-видимому,
индиктионы не римского и не византийского происхождения, а заимствованы из Египта. <..>
Там существовал определенный тридцатилетний период: половина его и составила индик-
тион»177.
Таким образом, счет по 15-летним хозяйственным (финансовым) периодам (время
переоценки для целей налогообложения) послужил основой для одной из значительных
систем исчисления времени.
Сегодня известны и иные специфические финансовые периоды, которые удобнее име-
новать бюджетно-техническими сроками: квартал, операционный день, финансовый год,
бюджетный период (цикл), льготный бюджетный период и т. д.178
Счет времени по индиктионам имел еще одну важную особенность: он был цикли-
чен. Для обозначения даты назывался год индиктиона (от 1 до 15) и имя царствующего в
тот момент императора Восточной Римской империи. Последний год индиктиона как будто
замыкал круг, после которого начинался следующий круг.
173
См., например: Кириллова М.Я., Крашенинников П.В. Сроки в гражданском праве. Исковая давность. М., 2006.
174
См.: Архипов А.А. Сроки в налоговом праве. М., 2011.
175
Согласно ст. 190 ГК РФ срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисля-
ется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока может начинаться от наступле-
ния события, которым определено его начало. Согласно ст. 6.1 НК РФ сроки, установленные законодательством о налогах
и сборах, определяются календарной датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или на действие,
которое должно быть совершено, либо периодом времени, который исчисляется годами, кварталами, месяцами или днями.
176
Этот счет заменил счет по олимпиадам.
177
Болотов В.В. Собрание церковно-исторических трудов. Т. 2. М., 2000. C. 105.
178
См. подробнее: Казна и бюджет. М., 2014. C. 239–243.
62
Такое циклическое исчисление времени является оптимальным для отношений в сфере

публичного (финансового) хозяйства, где существуют сопряженные понятия планирования
и отчетности. Плановый период завершается отчетом и оценкой сделанного по сравнению
с запланированным, после чего начинается реализация нового плана в следующем цикле.
Промежуточные отчетные периоды включаются в более длинный период, который перерас-
тает в период государственного стратегического планирования. Имеет место и скользящий
принцип, когда в ходе выполнения плана формируется и уточняется план на следующий
период (периоды). Плановый период сопряжен с бюджетным периодом, который, в свою
очередь, сопряжен с периодом закупок для публичных нужд. Эти три крупнейшие проце-
дуры, которые регулируются бюджетным правом, вместе составляют сложную картину дви-
жения сроков государственного хозяйства.
Еще менее ста лет назад государственное хозяйство было связано с сельским, которое
имеет сезонный характер и привязано к сельскохозяйственным работам, в свою очередь,
зависящим от погодных условий. Время сбора урожая когда-то определяло срок обсуждения
бюджета в парламенте179. Вообще, финансовый (бюджетный) год также связан со специфи-
ческими периодами, к которым можно отнести льготный (счетный) период и период завер-
шения операций (схема 2.10).
Сегодня движущей силой государственного хозяйства (и в целом экономики) являются
денежные потоки, которые уже не связаны с погодными условиями. Целесообразно, однако,
опираться на установленный государственной властью календарь и привычные хозяйствен-
ные циклы.
Какие временные отрезки являются привычными для государственного хозяйства и
бюджетного планирования?
Советский опыт стратегического планирования хорошо известен. Первый в мире стра-
тегический план ГОЭЛРО, принятый в 1921 г., включал задания по отраслям промышлен-
ности. С 1925 г. отмечается наличие финансового плана государственной промышленности
(промфинплана), связанного с контрольными цифрами народного хозяйства, которые опре-
делялись Госпланом. Эти цифры «с каждым годом все теснее стали охватывать народно-
хозяйственные процессы»180 и преобразовались в полные пятилетние планы экономического
развития. В Союзе ССР прошло 12 пятилеток, в ходе которых достигались плановые показа-
тели по национальному доходу, валовой продукции промышленности, сельского хозяйства,
капиталовложениям (инвестициям) и иные (иногда – досрочно)181. С самого начала предпо-
лагалось и создание долгосрочного плана до 15 лет.
О.Е. Кутафин отмечал, что процесс планирования социально-экономического разви-
тия в СССР носил циклический характер. Он начинался с разработки проекта плана и закан-
чивался завершением действия плана. Полный цикл процесса текущего планирования охва-
тывал более полутора лет, а перспективного планирования – семь-восемь лет182. Циклы
складывались из стадий: составления проекта плана, его рассмотрения и утверждения, орга-
низации выполнения, составления и утверждения отчета о его исполнении183. Иными сло-
179
В России в 1922–1930 гг. из-за необходимости восстановления хозяйства бюджетный год был сориентирован на
сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября. В ряде стран бюджетный год начинается с
1 июля, с 1 апреля или с 1 октября. Подробнее об этом см. в § 1 «Бюджетный цикл и бюджетный год» гл. 7 настоящего
учебника.
180
См.: Государственный бюджет и единый финансовый план СССР М., 1930. C. 31.
181
Пятилетки: 1928–1932 гг., 1933–1937 гг., 1938–1941 гг., 1946–1950 гг., 1951–1955 гг., 1956–1960 гг., 1961–1965 гг.,
1966–1970 гг., 1971–1975 гг., 1976–1980 гг., 1981–1985 гг., 1986–1990 гг.
182
См.: Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. C.
203.
183
См.: Там же. C. 209–210.
63
вами, следует говорить о плановом процессе. К 1980-м годам в СССР сложились следующие
сроки планирования: комплексная программа научно-технического развития имела 20-лет-
ний горизонт с разбивкой по пятилетиям, основные направления экономического и социаль-
ного развития составлялись на 10 лет, а планы социально-экономического развития – на
пять лет и один год, государственный бюджет был годовым. Пятилеткам соответствовали
циклы перспективного планирования, а годовые планы относились к текущему планирова-
нию.
В Российской Федерации согласно Федеральному закону «О государственном про-
гнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федера-
ции» (утратил силу)184 прогноз социально-экономического развития на долгосрочную пер-
спективу сначала разрабатывался раз в пять лет на 10-летний период, среднесрочный
прогноз – на период от трех до пяти лет, краткосрочный – ежегодно.
Законодательство о стратегическом планировании 185 устанавливает следующие пери-
оды: отчетный период – отчетный год и два года, предшествующие отчетному году; средне-
срочный – от трех до шести лет включительно; долгосрочный – более шести лет. Соот-
ветственно очередной год – год, следующий за текущим, а отчетный год – календарный год
с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году.
В настоящее время принята Концепция долгосрочного социально-экономического раз-
вития Российской Федерации на период до 2020 года, прогноз до 2030 года186, действуют
Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федера-
ции187.
Итак, можно выделить некоторые привычные периоды государственного стратегиче-
ского планирования: 20, 15, 10, 5 лет. Текущее планирование – три года или один год. Каж-
дому такому периоду соответствует план, а вокруг плана складываются юридические про-
цедуры: плановый процесс, бюджетный процесс, контрактная система и т. д. Длительность
процедуры превышает срок действия плана, так как добавляются стадии его разработки,
утверждения, составления и утверждения отчета о его исполнении188.
Государственные стратегические и текущие планы непосредственно связаны между
собой. Например, проект государственного бюджета СССР (как финансовый план) катего-
рически не обсуждался в Верховном Совете СССР без наличия утвержденного народно-
хозяйственного плана189. «Бюджет в известном смысле является финансовым разделом
плана развития народного хозяйства, формируясь в соответствии с ним»190. Сегодня проект
федерального бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического
развития, долгосрочной бюджетной стратегии, основных направлений налоговой и тамо-
женно-тарифной политики на среднесрочную перспективу191.
184
Статьи 3–5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (утратил силу).
185
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
186
Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
187
Постановление Правительства РФ от 2 июля 2009 г. № 596.
188
Например, Положением о порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государствен-
ных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010, определено, что работа по составлению проекта феде-
рального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему,
т. е. ранее чем за год до начала того финансового года, на который составляется бюджет. Заканчивается бюджетный период
с вступлением в силу закона (правового акта местного самоуправления) об утверждении отчета об исполнении бюджета.
Таким образом, зная границы данного цикла, можно установить его длину, которая обычно составляет три или три с поло-
виной года.
189
См.: Бюджетная система Союза ССР… C. 11.
190
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 212.
191
Статьи 169, 172, 174 БК РФ.
64
Итак, представляется возможным говорить о непрерывных циклах планирования и

отчетности разной протяженности. Эти циклы формируются вокруг государственных, стра-
тегических, хозяйственных и финансовых планов, которые сопряжены между собой. Иными
словами, речь идет об особом хозяйственно-финансовом календаре, который связывает
воедино стратегические планы и прогнозы с бюджетным процессом и государственными
закупками. Соблюдение последовательности процедур «календаря публичного хозяйства»
позволит уменьшить риск разрыва (или, по терминологии физической науки, сингулярно-
сти) хозяйственных процедур, связанного с политическими событиями, уменьшить зависи-
мость публичного хозяйства от ошибочных политических решений (схема 2.11).
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой бюджетное право как подотрасль права, как наука и как учеб-
ная дисциплина?
2. Какие особенности имеют предмет и метод бюджетного права?
3. Назовите основные этапы развития науки российского бюджетного права.
4. Из чего состоит система бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной
дисциплины?
5. Какое место занимают расходы, доходы и государственный кредит в системе науки
бюджетного права?
6. Какое место занимает государственный финансовый контроль в системе бюджетного
права?
7. Какую структуру имеет система принципов бюджетного права?
8. Какие принципы бюджетного права, не закрепленные бюджетным законодатель-
ством, вы можете назвать?
9. Как проявляется принцип единства в бюджетном праве?
10. Как проявляются принципы справедливости и законности в бюджетном праве?
11. Какие принципы относятся к принципам построения бюджетной системы?
12. Какие принципы относятся к принципам организации бюджетного процесса?
13. Какие принципы связаны с установлением бюджетных доходов и расходов?
14. В чем выражается сбалансированность бюджета?
15. В чем заключается единство кассы бюджета?
16. Как соотносится бюджетное право с иными отраслями российского права и инсти-
тутами финансового права?
17. В чем состоят особенности бюджетных правоотношений?
18. Перечислите участников бюджетных правоотношений.
19. Назовите основные источники бюджетного права как подотрасли права, науки и
учебной дисциплины.
20. Какую структуру имеет бюджетное законодательство?
21. Какие органы исполнительной власти осуществляют нормативно-правовое регули-
рование в сфере бюджетных правоотношений?
22. Выскажите мнение о том, существуют ли наднациональные и международные
источники бюджетного права. Какую роль играют акты «soft law» в регулировании бюджет-
ных правоотношений?
23. Являются ли, по-вашему, источниками бюджетного права правовые акты Консти-
туционного Суда Российской Федерации? Верховного Суда Российской Федерации?
65
Рекомендуемая литература
Артюхин Р.Е. Частноправовые элементы в бюджетном праве // Интерес в публичном
и частном праве. М., 2002.
Барыкин Е.А. Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве Рос-
сии // Право и экономика. 2010. № 9. C. 49–53.
Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Поглавный науч. – практ. коммент. / рук.
авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библио-
течка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 50–58, 112–136.
Гинзбург Ю.В. Дискуссии о предмете и системе науки финансового права в России XIX
– начала XX века // Реформы и право. 2012. № 3.
Гинзбург Ю.В. Учение о юридической природе бюджетного закона в творчестве А.А.
Алексеева // Реформы и право. 2011. № 3. C. 13–16.
Еллинек Г. Бюджетное право // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ.
Т. 1. М., 2006.
История финансового законодательства России. М.; Ростов н/Д, 2003.
Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2.
Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: науч. – практ. ком-
мент. главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2012. № 3.
C. 25–36.
Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Публично-правовые
исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.
Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финан-
совое право. 2006. № 2. C. 5-13.
Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права (российское законодательство и
научная догматика) // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.
Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч. – практ.
пособие. М., 2009.
Омелехина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации. Новосибирск, 2005.
Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. М., 2003.
Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право.
2007. № 1. C. 59–70.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.
Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911.
Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998.
Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907. (Вопросы государствен-
ного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1.)
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.
66
Раздел второй
Особенная часть
Глава 3
Расходы бюджета
§ 1. понятие и эволюция публичных расходов.

соотношение расходов и доходов бюджета
Бюджет – это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и
подчинено им192. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публич-
ными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть
затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через
бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или
частных средств193.
Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют
свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обу-
словлен также ростом культуры 194. Расходы бюджета призваны соответствовать публичным
потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным воз-
растанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным мас-
штабным кризисом (схема 3.1).
Существенной чертой публичных потребностей является то обстоятельство, что они,
как правило, не имеют денежного выражения, будучи связанными, например, со здраво-
охранением, обороноспособностью, образованием, культурой195. В некоторых случаях пуб-
личные потребности могут быть выражены в физических характеристиках веса, площади,
объема, но в значительном числе случаев это сделать невозможно. Современные хозяй-
ственные механизмы, однако, диктуют необходимость трансформации всех разнообразных
публичных потребностей в такой вид, который позволил бы оценить их стоимость196. В
бюджетной сфере это выражается в моделировании измеримых показателей (индикаторов)
достижения целей бюджетных расходов для всех их видов 197. После подсчета стоимости
192
См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 21.
193
Например, привлечение средств через подписку, лотереи, частные учебные заведения, современное страхование
гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Известна военная реформа Петра Великого, когда
войска, находясь на постое, содержались не за счет бюджета, а за счет местного населения, выполняя некоторые полицей-
ские функции.
194
См.: ЭебергК.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 33.
195
О направлениях публичных расходов подробнее см.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации публичных расхо-
дов // Реформы и право. 2010. № 3. C. 10–15; Он же.Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый
вестник. 2014. № 7. C. 10–18.
196
Такая задача не является легкой и неизбежно влечет издержки и искажения. Более того, можно утверждать, что миро-
вая практика не знает успешного решения этой проблемы. Не углубляясь в философскую проблематику, следует заметить,
что одним из «методов» решения указанной проблемы является моделирование «экономического гражданина», потребно-
сти которого удобны для прогноза.
197
Впервые понятие показателей достижения целей бюджетных расходов было закреплено в Концепции реформиро-
вания бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства
РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (утратило силу).
67
удовлетворения публичных потребностей появляется возможность их оплаты за счет пуб-

личных фондов денежных средств. Потребности, не поддающиеся количественному изме-
рению, к сожалению, сегодня выпадают из сферы государственного попечения, несмотря на
политическую риторику.
По замечанию Д.П. Боголепова, цифры государственных расходов «без помощи учеб-
ников истории вскроют перед нами содержание политической и экономической жизни»198.
Л.В. Ходский отмечал, что «по мере культурного развития страны и осложнений социальной
жизни требования, предъявляемые к государству и обратно – государства к обществу, стано-
вятся все шире и шире. Действительно, какая разница между скромными задачами первич-
ных стадий развития государства и современными требованиями? Внешняя безопасность,
внутренний суд и расправа – прежде, а затем к ним присоединяются: пути сообщения, народ-
ное образование… заботы местных союзов об освещении, водоснабжении и т. д.»199 (схема
3.15).
Можно с уверенностью сказать, что исторически первыми возникли расходы на армию.
Назовем их расходами на обеспечение внешней безопасности, содержание регулярной
армии. В свою очередь, расходы на обеспечение внутренней безопасности выделились из
них гораздо позже.
Одновременно с расходами на армию появились расходы на обеспечение внешней
политики. Первоначально они выражались в выплате дани или контрибуции 200, расходах на
прием и содержание послов, снаряжение делегаций для переговоров с правителями других
государств.
Современные расходы на государственное управление возникли из сумм, которые
были предусмотрены для личного вознаграждения за государственную службу. Позже
появились регулярные выплаты профессиональным чиновникам. Любопытно, что первона-
чально значимые должности часто были формально доходной статьей правителя, известны
понятия «откупа» и «кормления», что в практике управления государством практиковалось
со времен Рима как на Востоке, так и на Западе.
Иные публичные расходы – на содержание судов, просвещение (образование), куль-
туру, постройку общественных зданий и социальные выплаты, здравоохранение – появля-
ются еще позже, но время и очередность их появления установить сложно, они варьируются
в зависимости от разных обстоятельств.
Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслужива-
нием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных рас-
ходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физ-
культуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного
хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению
таковой.
Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это
выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюд-
жет денежные средства201.
В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассо-
вой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского
счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-пра-
вового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми
198
Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. М., 1929. C. 39.
199
Ходский Л.В. Государственное хозяйство. Курс финансовой науки. СПб., 1907. C. 2.
200
Согласно византийской практике подобные выплаты именовались платой федератам за охрану границ.
201
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
68
поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кре-

дита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются поло-
жительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обя-
зательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета
должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансиро-
вания дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, опре-
делены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и про-
фицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования
дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.
Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда вле-
кут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств пуб-
лично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как
выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового
образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения акти-
вов и обязательств публично-правового образования.
Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источни-
кам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муни-
ципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций
в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной
системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.
Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государствен-
ные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых орга-
низаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредит-
ных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита
бюджета является открытым.
Как было сказано выше, публичные расходы тесно связаны с функциями государства.
В науке финансового права сформировалась позиция, согласно которой необходимо ограни-
читься только изучением публичных доходов, так как существование и состав публичных
расходов вытекают целиком из понятия о сущности государства и его обязанностях 202. Дей-
ствительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов
может быть их соответствие публичным функциям. Однако потребности государства (пуб-
лично-правового образования) должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что и
предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».
Известен аргумент и в пользу «расходного» бюджета, который заключается в том, что
большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание
постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов
(отчуждение, сдача в наем и т. п.)»203, а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты,
т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения
доходов от имущества не требуется. Такое построение бюджета повлекло бы невозможность
заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета.
Таким образом, бюджет обязательно состоит как из расходов, так и из источников их
покрытия, к которым относятся доходы и источники финансирования дефицита бюджета
(ИФДБ). Категория ИФДБ служит для балансировки расходов и доходов в том случае, если
в силу принципа приоритета расходов бюджета образуется его дефицит.
202
См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 52. (Серия
203
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 205.
69
Необходимость планирования, правильного исчисления расходов и иные факторы

породили различные способы классификации публичных расходов.
§ 2. виды и классификации расходов бюджета

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основа-
ниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени
полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а
также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы
3.16-3.17).
Функциональная классификация
Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная
классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает
соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального
образования).
Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на
внутренние и внешние.
Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному при-
знаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов
государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; нацио-
нальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятель-
ность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); националь-
ную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования
космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей
среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт;
социальную политику и др.204 Следует отметить, что в основу действующей классификации
расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный
признак (схема 3.2).
С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видо-
изменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные
расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства,
парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на под-
держание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на раз-
витие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социаль-
ные нужды) (схема 3.18).
Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государ-
ственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государствен-
ной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»205. В связи с этим
имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полез-
ности.
204
См., например: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Феде-
рации» (утратил силу) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.
205
Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент.
А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 119. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)
70
М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил

на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно
считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может;
полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избы-
точными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец,
излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государствен-
ной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принад-
лежащие к частной промышленности»206.
В настоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла
в план-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный
как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете
КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям
и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.
Экономическая классификация
Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает
оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую
очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.
К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муни-
ципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные
фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров,
продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и
предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капи-
тальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.
Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уров-
ней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных
активов также являются разделами экономической классификации расходов.
Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмот-
ренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разде-
лением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.
Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – тради-
ционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный предста-
вительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов
и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность
бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределя-
ются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подве-
домственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств
в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных
обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов,
заключаемых получателями бюджетных средств.
Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные
обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физи-
206
Цит. по: У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 44–45. (Серия
71
ческому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обяза-

тельств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в про-
тивном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).
Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:
– на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату госу-
дарственных (муниципальных) контрактов;
– на социальное обеспечение населения;
– на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;
– на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям,
физическим лицам;
– на выдачу межбюджетных трансфертов;
– на платежи и взносы субъектам международного права;
– на обслуживание государственного (муниципального) долга;
– на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незакон-
ными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).
Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку
на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муници-
пальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений,
предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим
организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).
Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда
работников и поставок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд,
уплату налогов, сборов и обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюд-
жетным учреждением при осуществлении его деятельности.
Закупка для государственных (муниципальных) нужд может включать закупки в целях
оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; бюд-
жетные инвестиции; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной тех-
ники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государ-
ственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв.
Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому при-
знаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства,
направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государствен-
ного (муниципального) имущества207. Таким образом, целевым направлением бюджетных
инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имуще-
ства, т. е. казны, за счет расходов бюджета.
Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их
называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как,
например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный
характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим призна-
кам, могут и не быть капитальными расходами.
В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств),
вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода208. Следует разде-
лять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют про-
цесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения209.
207
208
См.: Шарп УФ., Александер Г.Д., Бейли Д.В. Инвестиции. М., 1998; Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное
право. М., 2009. C. 153.
209
См.: Гильманов Э.М. Инвестиционная деятельность государства в расходах бюджета Российской Федерации //
Финансовое право. 2007. № 10. C. 40.
72
С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ

от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или
будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление 210. Или
иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована
для потребления»211.
Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные
средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого пони-
мания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказан-
ных активов в объекты инвестиций212.
Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктри-
нальных источниках213, но всех их объединяет следование этимологическому смыслу этого
понятия, которое происходит от лат. invest – вкладывать, причем вкладывать ради будущего
полезного результата. Впрочем, возможны иные варианты прочтения данного термина: от
англ. in vest – в жилетку или (в большинстве переводов) от англ. investments – капиталовло-
жения214.
Последнее значение (investments – капиталовложения) будет исторически первым для
российской реальности. О.А. Акопян отмечает, что до 1991 г., «когда началось формирова-
ние отечественного инвестиционного законодательства, понятие “инвестиции” подчинялось
понятию “капитальные вложения”»215. Первоначально в российской правовой и экономиче-
ской литературе, а также в нормативных правовых актах «инвестиции», «капиталовложе-
ния» и «основные средства» использовались как очень близкие по смыслу понятия, разные
стороны одного явления.
На сегодняшний день «капитальные вложения» могут рассматриваться лишь как одна
из форм инвестиционной деятельности, когда в качестве объекта вложения выступают
основные средства. В международных отношениях трансграничные инвестиции давно пред-
ставляют собой особое явление и предмет специального регулирования 216. Данное положе-
ние вещей нашло полное отражение в отечественном законодательстве. Закон РСФСР от 26
июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» фактически трансфор-
мировался в два закона, которые определяют два разных подхода к понятию инвестиций.
Первый подход связан с инвестициями в форме капитальных вложений, т. е. вложений в
210
Инвестиции: учеб. для бакалавров / под ред. В.В. Ковалёва, В.В. Иванова, В.А. Лялина. М., 2014. C. 9.
211
Данное определение Дж. Кейнса приводится в кн.: Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992. C. 8.
212
См.: Аскинадзи В.М., Максимова В.Ф. Инвестиции. М., 2014. C. 10.
213
Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (ВВС РСФСР. 1991. № 29.
Ст. 1005) определяет инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги,
технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные цен-
ности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода)
и достижения положительного социального эффекта. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвести-
ционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (СЗ РФ. 1999. № 9.
Ст. 1096) определяет инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные
права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности
в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Еще одно определение: инвестиции – расходы
на создание, расширение или реконструкцию и техническое перевооружение основного и оборотного капитала. См.: Вах-
рин П.И. Инвестиции. М., 2002; Гущин В.В., Овчинников А.А. Указ. соч. C. 153. Замечательный обзор подходов к понятию
инвестиций дан в работе: Инвестиции: учеб. для бакалавров… С. 20–22.
214
См.: Целовальникова И.Ю. Правовое регулирование инвестиционной деятельности. М., 2013 // СПС «Консультант-
Плюс».
215
См.: Акопян О.А. Законодательство в области инвестирования в капитальные вложения // Журнал российского права.
2010. № 2. C. 13–14.
216
Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими
лицами других государств. Заключена в г. Вашингтоне 18 марта 1965 г. // СПС «КонсультантПлюс».
73
основные фонды217. Второй подход регулирует коммерческую деятельность иностранных

инвесторов, которая заключается во вложении ими средств в неограниченный круг объектов
предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации218.
Последний подход к инвестициям отражен во многих нормативных правовых актах,
где в качестве возможного объекта для инвестирования прямо называются ценные бумаги,
в том числе иностранных эмитентов219. Такое инвестирование не может быть отнесено к
капитальным вложениям.
Таким образом, понятие инвестиций является неоднозначным, зависит от того, в каком
виде существуют инвестиции (только расходы, т. е. денежные средства, или любые имуще-
ственные и неимущественные активы), на какой объект направлена инвестиционная дея-
тельность (на капитальные вложения или на приобретение неограниченного круга активов).
Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям.
Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюд-
жетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода
активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резерв-
ный фонд и Фонд национального благосостояния220. Данные фонды формируются за счет
части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых
активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохран-
ности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, кото-
рый предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Анало-
гичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком
средств на едином счете бюджета221. Указанная деятельность, однако, не называется инве-
стиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не
именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.
Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных
расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых,
по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюд-
жетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций222. В таких учебных кур-
сах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных
активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.
Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых
по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инве-
стиций практически всегда являются основные средства223, а в качестве инвестиций высту-
пают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не наме-
кает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или
экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принци-
пиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.
217
Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации,
осуществляемой в форме капитальных вложений».
218
Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. № 28. Ст. 3493.
219
Например, в федеральных законах от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе» и от 29 ноября
2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
220
Статьи 96.9-96.11 БК РФ.
221
Статья 166.1 БК РФ.
222
См., например: Боди Ц., Маркус А.Дж., Кейн А. Инвестиции: учеб. М., 2013; Шарп УФ., Александер Г.Д., Бейли Д.В.
Инвестиции. М., 2014; Аскинадзи В.М., Максимова В.Ф. Указ. соч.
223
Понятие капитала также имеет широкую трактовку, здесь под капиталовложениями понимаются вложения в основ-
ные средства.
74
Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым

направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имуще-
ства. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьше-
ния ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из опре-
деления, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых
происходит трансформация казны.
Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновре-
менно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.
Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через
которую раскрывается их содержание и виды.
Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долго-
срочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвести-
ции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные
вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классифи-
кации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 224. Кроме того, суще-
ствуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляе-
мые в рамках государственно-частного партнерства 225.
Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственно-
сти согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капиталь-
ные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) соб-
ственности (код группы расходов – 400) следующих видов 226:
– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества феде-
ральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);
– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государ-
ственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);
– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном
оборонном заказе (вид расходов – 413);
– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной
(муниципальной) собственности (вид расходов – 414);
– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид рас-
ходов – 415).
Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции
в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение
уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджет-
ные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в
другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государствен-
ного оборонного заказа227.
Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть
переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным
(муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нерас-
пределенный массив казны.
224
Статьи 21, 79 БК РФ.
225
Статьи 69, 69.1, 79, 80 БК РФ.
226
Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Мин-
фина России от 1 июля 2013 г. № 65н.
227
См. также ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
75
Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются

бюджетные инвестиции на значительную сумму228, бюджетные инвестиции федеральным
загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о кото-
рых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях прини-
мается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств229.
В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюд-
жетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются
как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем
и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции
капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвести-
ций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвести-
ционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону
о федеральном бюджете.
Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим
лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или уни-
тарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций
влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или
муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов
юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.
Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровож-
даются поступлением (увеличением) нефинансовых активов230. Таким образом, с позиции
статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми
расходами 231. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых
активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых
(ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)232. Эти данные должны входить в
баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюдже-
тов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной
отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представитель-
ным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования
дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и
отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций,
остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который
является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей остав-
ляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публич-
ного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?
Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что
главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то
мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными сло-
вами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публич-
ного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода233. Одним из направлений
228
Свыше 1,5 млрд руб. (на 2016 г.).
229
230
Код 300 по классификации операций сектора государственного управления (ст. 23.1 БК РФ).
231
Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001):
<http://www.imf.org/extemal/pubs/it/gfs/manual/rus/pdf7allr.pdf>.
232
ЧА = изм. НФА + изм. ФА – изм. О.
233
С этой точки зрения оправданно предложение О.А. Акопяна о телеологическом критерии для разграничения инве-
стиций. См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10.
76
совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, кото-

рый позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.
Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представ-
ляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание госу-
дарственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учре-
ждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный
межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно
гражданским, бюджетным и специальным законодательством.
Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ,
БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во испол-
нение одновременно и БК РФ, и ГК РФ234.
Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о кон-
трактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов
товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:
– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государ-
ственных нужд235;
– выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполне-
ние работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Феде-
рации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Россий-
ской Федерации с иностранными государствами 236;
– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпо-
рациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организа-
циями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения,
очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприяти-
ями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном
капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального обра-
зования превышает 50 %, их дочерними организациями237;
– поставки товаров для федеральных государственных нужд 238.
Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих
особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов.
Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите
конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения
конкуренции со стороны органов публичной власти239.
Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению
коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организа-
C. 114–119.
234
Статья 2 Закона о контрактной системе.
235
Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия для государственных нужд».
236
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
237
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических
лиц».
238
Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд».
239
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
77
ции закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия
поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.
Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем
сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок
для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет
публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при
проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расхо-
дов в результате конкурсных процедур.
Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало
принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль-
ных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия
участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения началь-
ной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно
регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различ-
ных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также осо-
бенности отдельных категорий закупок.
Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после
принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление пол-
ной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование
контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов
с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры
закупок – определение поставщиков или подрядчиков.
Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие
этапы:
– планирование закупок;
– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального
контракта);
– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодатель-
ством);
– мониторинг закупок;
– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).
Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения госу-
дарственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-пра-
вовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие
поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для
государственных или муниципальных нужд 240.
Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик,
которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муни-
ципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления госу-
дарственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.
240
ГК РФ. Гл. 30, § 4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»; гл. 37, § 5 «Подрядные
работы для государственных или муниципальных нужд».
78
Обязательными условиями государственного или муниципального контракта явля-

ются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты,
способы обеспечения исполнения обязательств сторон.
БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджет-
ных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных кон-
трактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муни-
ципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом 241. По общему
правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пре-
делах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следую-
щих видов контрактов:
– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла кото-
рых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджет-
ных инвестиций);
– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их испол-
нения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;
– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэко-
номленных энергетических ресурсов.
Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «госу-
дарственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также
принципы контрактной системы.
Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления госу-
дарственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные прини-
мать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджет-
ные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.
Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Рос-
сийской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или
муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муници-
пальных нужд.
Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включа-
ется информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании пла-
нов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ
определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное
общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения
используется специальная единая информационная система
Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на кон-
курентные закупки и закупки у единственного источника.
Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным уча-
стием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным уча-
стием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос
предложений (схема 3.7).
Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и
запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие
условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.
241
Данные полномочия возложены на Федеральное казначейство.
79
Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заклю-

чения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Зако-
ном о контрактной системе.
Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев,
установленных Законом о контрактной системе, в частности:
– в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государ-
ственную тайну;
– при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию,
транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архив-
ных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;
– в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.
Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется
в ограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:
– закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, органи-
заций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключе-
ния к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических
средств и психотропных веществ;
– случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Пра-
вительства РФ;
– работы по мобилизационной подготовке;
– закупки на незначительную сумму 242;
– поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских
аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;
– закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техноген-
ного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании
медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неот-
ложной форме;
– поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного,
архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;
– закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;
– закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.
Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков,
контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций,
операторов электронных площадок.
Классификация операций публично-правовых образований

Классификация операций сектора государственного управления, или классификация
операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традици-
онных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключи-
тельно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой обще-
ства243. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды:
242
По состоянию на 2016 г. – до 100 тыс. руб., а для учреждений культуры – до 400 тыс. руб.
243
В соответствии с экономическим институциональным подходом вся экономика государства делится на пять секто-
ров: 1) государственного управления; 2) домашнего хозяйства; 3) организаций, обслуживающих домашнее хозяйство; 4)
нефинансовых организаций; 5) финансовых организаций. Сектор государственного управления состоит из органов пуб-
личной власти, казенных учреждений, государственных внебюджетных фондов, государственных академий наук. Сектор
государственного управления не следует отождествлять с государственным сектором, который состоит из сектора государ-
ственного управления, а также нефинансовых и финансовых корпораций, зависимых от государства (например, таких, в
80
1) доходы (100); 2) расходы (200); 3) поступление нефинансовых активов (300); 4) выбытие

нефинансовых активов (400); 5) поступление финансовых активов (500); 6) выбытие финан-
совых активов (600); 7) поступление обязательств (700); 8) выбытие обязательств (800).
Обобщенно можно сказать, что к операциям по КОСГУ относятся операции по доходам,
расходам, изменению нефинансовых и финансовых активов и изменению обязательств.
Некоторые операции, традиционно относимые к расходам, не являются расходами
согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только те из них, которые
не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинан-
совых активов. В качестве примера таких чистых расходов можно назвать оплату труда,
начисления на нее, социальное обеспечение. Доходы и расходы непосредственно влияют на
чистые активы публично-правового образования, абсолютный показатель которых вычис-
ляется как сумма нефинансовых и финансовых активов за минусом обязательств. Разность
доходов и расходов, исчисленных в соответствии с КОСГУ, может быть представлена как
отчет об исполнении бюджета, выполненный на кассовой основе.
В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию рас-
ходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные).
Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным
лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни
к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в
будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой
точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов
государства.
Ведомственная классификация
Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная класси-
фикация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными
расходами (классификация по управлению).
Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной клас-
сификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно
увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом
законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов) 244.
Территориальная классификация
Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или клас-
сификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности
разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные
расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на централь-
ный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уров-
нем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.
Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с
конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).
которых доля Российской Федерации в уставном капитале составляет более 50 %).

244
Перечень тех главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти
(для федерального уровня – министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, устанавливающем
структуру органов исполнительной власти.
81
В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расхо-

дов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязатель-
ства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному
публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность рас-
ходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был
принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное рас-
ходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление
одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образо-
ваниями245.
Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относя-
щихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установ-
лено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах орга-
низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось
в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также пол-
номочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут
передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансо-
вое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций
из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Ана-
логичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными
бюджетами.
Обыкновенные и чрезвычайные расходы

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычай-
ные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие
расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небес-
спорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодиче-
ски. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расхо-
дов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от
обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введе-
ние чрезвычайного положения246, называется чрезвычайным бюджетом»247.
Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от
«мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс,
а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный про-
цесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрез-
вычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд иму-
щества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается
245
Напомним, что согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) недопустимо установление расход-
ного обязательства, подлежащего исполнению за счет доходов и источников финансирования другого бюджета, а также
расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух бюджетов и более и, кроме того, за
счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение
расходного обязательства.
246
См. ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (СЗ РФ.
2002. № 5. Ст. 375), ст. 27 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положе-
нии» (СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277), п. 5 ст. 154 БК РФ. Возможность введения на территории Российской Федерации
чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР от
10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ВВС РСФСР. 1991.
№ 46. Ст. 1543), который утратил силу с 1 января 2000 г.
247
См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: еже-
годник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 419.
82
государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования

его дефицита может приостановиться248. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы
бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычай-
ных задач.
Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный
период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и
обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы
являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы
прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета
на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и
изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана249.
Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, сти-
хийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального
ущерба250, сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматрива-
ются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопас-
ность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной
власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвида-
цией чрезвычайных ситуаций.
Постоянные и временные расходы

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их раз-
граничение на постоянные и временные.
В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) рас-
ходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точ-
ному прогнозированию251.
Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабиль-
ностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запла-
нирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация
по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с совре-
менными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета,
выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой
отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Плани-
рование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным факто-
ром. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве
примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти,
денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие рас-
ходы.
Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максималь-
ное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить
классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппа-
рата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функ-
248
Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-пра-
вовое исследование // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. М., 2008.
249
Цит. по: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX в. – начало XX в.) // Финансовое право.
2010. № 3. C. 29.
250
Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.
251
См.: Лебедев В.А. Указ. соч. C. 134.
83
ций)252. Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и

постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При
переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных
функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех
или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей
программы.
§ 3. отдельные виды расходов

Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджет-
ных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают
заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес.
В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей специ-
фикой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических
и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов
расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве
примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схе-
матично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение
(схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).
Расходы на оборону
Значение и рост военных расходов
Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы воен-
ного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмун-
дированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынуж-
денной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах
расходов.
Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного
планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших
задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной
безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.
Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную
часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы,
позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета
одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.
Известный российский специалист в области государственных финансов и финансо-
вого права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готов-
ность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства
все время ведут войну… Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы
постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война
– борьба машин и капитала»253.
С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех
крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно
треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже пре-
вышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По вели-
252
Это связано с понятиями бюджета-брутто, включающего все затраты, и бюджета-нетто, «очищенного» от «эксплу-
атационных» расходов.
253
Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910. C. 186.
84
чине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце
XIX – начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному
выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего
Левиафана – многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под зем-
лею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом
смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися
последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголо-
вому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, – задача тех-
нически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма круп-
ных масс капитала»254.
Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону
имеет универсальный характер на протяжении всей истории человечества. Она наблюдается
как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение
потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 г. совокупные мировые военные
расходы выросли на 3,5 % в постоянных ценах и составили 1158 млрд долл. 255 Неофициаль-
ные данные на 2014 г. на порядок превосходят приведенные цифры.
После окончания «холодной войны» военные расходы продолжали увеличиваться
стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США
выросли более чем в 2 раза256. Имеются данные, что базовый бюджет министерства обороны
в 2009 финансовом году увеличился на 7,5 % (в эти расходы не включены суммы на опера-
ции в Ираке и Афганистане)257.
По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 г. Китай
стал ассигновать на оборону на 165 % больше средств, Саудовская Аравия – на 94 %, Индия
– на 82 %. На 15 государств мира приходится 83 % совокупных военных расходов человече-
ства, при этом на долю только США – около 46 %258. Данная тенденция сохраняется и даже
усиливается.
На протяжении всего XX в. наблюдался неуклонный рост военных расходов, обуслов-
ленный участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных
локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в эконо-
мически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объ-
яснялось также тем, что военный бюджет «должен являться средством не только для подго-
товки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны». А.А. Свечин
(1878–1938), известный российский военный стратег, в своем капитальном труде «Страте-
гия» писал о том, что «военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное обо-
рудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных
в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отры-
вающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу»259.
1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Госу-
дарственная Дума Федерального Собрания РФ в постановлении от 23 октября 1998 г. отме-
чала, что к концу 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были
профинансированы всего на 36 %. В результате такого финансирования военная реформа
254
Военные займы / под ред. М.И. Туган-Барановского. Пг., 1917. С. 148.
255
См.: Макаренко Д.И., Хрусталев Е.Ю. Концептуальное моделирование военной безопасности государства. М., 2008.
C. 9.
256
См.: Ярынич В.Е. Простая арифметика (запрос Пентагона на 2009 финансовый год) // Россия и Америка в XXI веке.
2008. № 1: <http://www.msus.m/?act=read&id=73>.
257
Fiscal Year 2009 Budget Request. U.S. Department of Defense. February 4, 2008.
258
<http://vybory.org/artides/1205.html>.
259
Свечин А.А. Стратегия. М.: Военный вестник, 1927. См. также: <http://www.marketer. ru/node/1273>.
85
фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены

положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной
службы в связи с проведением военной реформы260.
Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце
ХХ в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руко-
водство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета.
Поворот наметился с началом XXI в. В Концепции национальной безопасности Рос-
сийской Федерации261 к основным задачам в области обеспечения национальной безопасно-
сти Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне
военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Феде-
рации признано важнейшим направлением деятельности государства. Отмечено, что Рос-
сийская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных кон-
фликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим
и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Феде-
рации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года262 (далее
– Стратегия) основное внимание уделено системе обеспечения национальной безопасности,
которая включает: силы обеспечения национальной безопасности (Вооруженные Силы Рос-
сийской Федерации, другие войска и воинские формирования) и средства обеспечения наци-
ональной безопасности (технологии, технические, программные, лингвистические, право-
вые, организационные средства и др.). Создание и поддержание на должном уровне системы
национальной безопасности требует постоянных финансовых затрат. В Стратегии отмечено,
что военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной
организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели доста-
точного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.
Так называемый финансовый кризис несущественно отразился на запланированных
расходах на национальную оборону, повлияв в основном на перераспределение ассигнова-
ний между статьями бюджетной классификации.
Понятие военного бюджета

Термин «военный бюджет» достаточно часто употребляется как в экономической, так
и в юридической литературе263 в разных значениях.
Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для
целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Неза-
висимых Государств 264. В данном документе военный бюджет определяется как часть госу-
дарственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда воен-
ный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы265.
260
СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5444.
261
Утверждена Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
262
Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
263
См., например, Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год, где упо-
требляется понятие «военный бюджет Соединенных Штатов». См.: Мелехин А.В. Теория государства и права. М., 2007.
В структуре Минобороны России до недавнего времени существовало Главное управление военного бюджета и финанси-
рования.
264
Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации от 9 октября
2006 г. № 224-ст (ГОСТ 31278-2004).
265
См.: Берладир Ю.В. К вопросу о развитии военно-бюджетного законодательства России // Российский военно-пра-
вовой сборник. № 9: Военное право в XXI веке. М., 2007. C. 182–186. (Серия «Право в Вооруженных Силах – консультант».)
86
Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета
мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal,
WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам
способом.
87

Комягин. Бюджетное право. Учебник. 2017 г. ВШЭ

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Комягин. Бюджетное право. Учебник. 2017 г. ВШЭ

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Дмитрий Комягин

«Высшая Школа Экономики (ВШЭ)»

В учебнике представлен комплекс академических знаний по

Постоянные и временные расходы 83

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

поступлений. Точно так же установление бюджетных расходов требует преемственности

§ 1. бюджет как правовая и экономическая

Развитие представлений о бюджете и бюджетном праве на протяжении долгого вре-

§ 2. эволюция понятий о бюджете

странилась на большинство стран. Обратимся сначала к этимологии слова «бюджет» и его

К середине XIX в. в рамках науки финансового права стало выделяться самостоятель-

§ 3. бюджет как форма и план финансовой деятельности

выражение применимо наилучшим образом к фонду денежных средств. Неоднозначность

§ 4. бюджет как закон и как правовой акт

решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управле-

ные организации, как правительственные, так и неправительственные, всегда производны

Примером чрезвычайных бюджетов в России могут служить бюджеты периода Вели-

§ 6. функции бюджета и бюджетная политика

исполнение многочисленных обязательств, но по юридической силе исполнение обяза-

какой-то степени право влиять на бюджетную политику есть непосредственно у обществен-

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструмен-

димой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах

составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публич-

Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.

§ 1. бюджетное право: предмет и метод

жанре и вызывали общественный интерес. «Многие труды нашей государственной жизни

Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью

исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности

§ 2. принципы бюджетного права

Система принципов бюджетного права

дают ему уникальность и обособленность. Их можно разделить на три взаимосвязанные

Общеправовые и конституционные принципы

Баланс публичных и частных интересов

Принципы, не закрепленные в законодательстве

Ограничение содержания бюджета

бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами

Принципы формирования доходов и расходов бюджета

Приоритетность публичных расходов над доходами

Определенность расходов и доходов

Принципы построения бюджетной системы

Единство бюджетной системы

Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного

Равенство бюджетных прав

• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного само-

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита

Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения

Принципы организации бюджетного процесса

в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый

Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования

тельное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отче-

ходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по

Адресность и целевой характер

бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как

Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о

§ 3. источники бюджетного права.

ветствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о

§ 4. система бюджетного права

Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей,

кодекса РФ и постоянно меняется вместе с ней (иногда существенно). В то же время есть

Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы»,

смет (земских, городских, казачьих капиталов).

• ответственность за нарушения бюджетного законодательства.