34 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

ПУБЛИЧНЫЕ ФИНАНСЫ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ

Елена Валерьевна
РЯБОВА,
кандидат юридических
наук, доцент кафедры
правовых дисциплин DOI: 10.17803/2311-5998.2017.36.8.034-041
Высшей школы
государственного аудита
(факультета) Московского
государственного
университета имени
М.В. Ломоносова, доцент
кафедры финансового,
налогового
и таможенного права НИУ
ВШЭ
evryabova@hse.ru
101000, Россия, г. Москва,
ул. Мясницкая, д. 20
ВЗГЛЯД НА СОДЕРЖАНИЕ
Аннотация. Статья посвящена исследованию содержания такого
финансово-правового понятия, как публичные финансы. В работе рас-
смотрены различные критерии отнесения фонда денежных средств
к публичным, в том числе критерий публичной собственности, кри-
терий публичного интереса, критерий формирования субъектом
права — потенциальным объектом государственного (муниципаль-
ного) финансового контроля (критерий самостоятельного объекта
государственного (муниципального) финансового контроля), крите-
рий централизации и критерий автономии правового регулирования.
Ключевые слова: публичные финансы, финансы, фонды денежных
средств, публичные фонды денежных средств, финансовое право.
E. V. RYABOVA,
PhD, Associate Professor of legal disciplines of the Higher School of State Audit
(faculty) of Moscow State University named after M.V. Lomonosov, Associate
Professor of Finance, tax and customs HSE
evryabova@hse.ru
101000, Russia, Moscow, Myasnitskaya Str., 20
PUBLIC FINANCE: A CONCEPTUAL VIEW
TO THE CONTENTS
Review. The current article is devoted to the study of the content of such
financial and legal concepts as public finance. The various types of criteria
of public funds are discussed such as the public ownership criterion, the cri-
terion of public interest, the criterion of formation of the entity, the potential
object state (municipal) financial control (criterion independent of the object
state (municipal) financial control), the criterion of centralization and the cri-
terion of autonomy of the legal regulation.
Keywords: public finance, finance, monetary funds, public monetary funds,
law of finance.

В
науке финансового права понятие «публичные финансы» является базовой
категорией. Однако признаки публичных финансов не до конца ясны в силу
разнообразия фондов и разрозненности их правового регулирования.
Задачей любой науки, среди прочего, является наблюдение и объяснение су-
ществующей реальности. Целью исследования является выявление признаков
публичных финансов по предложенным критериям, а также постановка вопроса
© Е. В. Рябова, 2017 о научной концепции базовой категории «публичные финансы».

8/2017
 Рябова Е. В.
Публичные финансы: концептуальный взгляд на содержание 35

В целях настоящего исследования под финансами понимаются фонды де-

нежных средств, под публичными финансами — публичные фонды денежных
средств.

Критерий публичной собственности

Конституция Российской Федерации закрепляет формы собственности: госу-
дарственную, муниципальную, частную и иные. В целях настоящего исследования
будем считать верным отождествление публичной собственности и собственности
публично-правовых образований. Если предположить, что критерием отнесения
фонда денежных средств к публичным является право собственности публично-
правовых образований на соответствующие средства, то к публичным фондам
возможно будет отнести средства бюджетов бюджетной системы, государствен-
ных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, Банка России,
а также фонды денежных средств, переданные в доверительное управление
(к примеру, Российской фонд прямых инвестиций, управляемый одноименной
управляющей компанией; фонд денежных средств, управляемый государствен-
ной компанией «Российские автомобильные дороги»). Данному критерию не со-
ответствуют средства государственных корпораций, государственных и публично-
правовых компаний, имущество которых принадлежит им на праве собственности,
то есть не является публичной собственностью, а относится к иным формам соб-
ственности. При этом в науке финансового права названные средства относят
к публичным финансам, что представляется верным. Отнесение таких средств
к публичным финансам обусловлено автономным правовым регулированием,
отделенным от гражданского права, а также предназначением данных средств
(финансовое обеспечение деятельности государственных корпораций, государ-
ственных и публично-правовых компаний, созданных в интересах государства
и общества, что прямо закреплено в соответствующих федеральных законах1).
Средства хозяйственных товариществ и обществ, участниками которых вы-
ступают публично-правовые образования, принадлежат на праве собственности
этим юридическим лицам и являются частной собственностью. Публичной соб- ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ФИНАНСОВОГО
ственностью являются только акции, доли и паи в уставном капитале данных
юридических лиц. Создание хозяйственного общества со 100 %-ным участием
публично-правового образования, так же как создание государственной корпо-
рации, государственной или публично-правовой компании, влечет полное отчуж-
дение права собственности на передаваемое имущество. Между тем отнесение
средств государственных корпораций и компаний к публичным финансам воз-
можно по критерию создания данных юридических лиц в публичных интересах
(юридические лица публичного права), тогда как законодательством не предусмат­
ривается создание хозяйственных товариществ и обществ именно в публичных
интересах. Неоспоримо, что публично-правовыми образованиями учреждаются

1
Федеральный закон от 03.07.2016 № 236‑ФЗ «О публично-правовых компаниях в Россий-
ской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российс­кой
Федерации». Пункт 1 ст. 2 // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Статья 4169 Федерального закона
от 12.01.1996 № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях». Пункт 1 ст. 7.1 // СЗ РФ. 1996.
№ 3. Статья 145. ПРАВА

8/2017
36 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

хозяйственные товарищества и общества в публичных интересах, имманентно

присущих деятельности публично-правовых образований, между тем это не оз-
начает невозможности использования государством и муниципальными образо-
ваниями гражданско-правовых механизмов реализации своих функций на основе
универсальной правовой базы, используемой как публичными, так и частными
субъектами. Правовое регулирование хозяйственных товариществ и обществ не
имеет дифференциации в зависимости от учредителя (участника), что означает
отсутствие автономии правового регулирования функционирования хозяйствен-
ных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований, тог-
да как правовое регулирование государственных корпораций, государственных
и публично-правовых компаний имеет специфический характер и обособлено от
иных норм гражданского права.
При участии в уставном капитале хозяйственных товариществ и обществ пу-
блично-правовых образований наблюдается трансформация права собственнос­
ти государства или муниципального образования в собственность юридических
лиц. Тогда как имущественная, «неденежная», часть казны публично-правового
образования увеличивается на соответствующий объем акций, долей и паев.
Увеличение имущественной части казны не происходит при формировании уни-
тарных некоммерческих юридических лиц, таких как государственные корпора-
ции, государственные компании, публично-правовые компании и фонды. Отчуж-
дение имущественного взноса в собственность данных организаций означает
уменьшение публичной собственности и несоответствие их денежных фондов
критерию публичной собственности. Этому критерию не соответствуют и те хо-
зяйственные общества и фонды, которые учреждаются государственными кор-
порациями и компаниями.

Критерий публичного интереса

В целях настоящего исследования под публичным интересом понимается
интерес государства и общества в целом. Данный критерий позволяет отнести
средства бюджетов бюджетной системы, бюджетных и автономных учреждений,
государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных
корпораций, государственных и публично-правовых компаний, а также средства
Банка России к публичным финансам. В целях реализации своих функций и за-
дач публично-правовое образование учреждает юридические лица различной
организационно-правовой формы как коммерческого, так и некоммерческого
характера и наделяет их определенным функционалом. Целевой характер ре-
ализации государственных и муниципальных функций и задач деятельности
юридических лиц, учреждаемых органами государственной власти и местно-
го самоуправления, переносится на фонды денежных средств, формируемых
данными организациями, и предопределяет правовое регулирование их прав
и обязанностей.
Критерию публичного интереса соответствуют не только перечисленные ор-
ганизации, но и фонды. Фонды могут учреждаться и публично-правовыми об-
разованиями. К примеру, ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 31 декабря 2014 г.

8/2017
 Рябова Е. В.
Публичные финансы: концептуальный взгляд на содержание 37

№ 488‑ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»2 предусма-

тривается создание Российской Федерацией или регионами государственных
фондов развития промышленности в организационно-правовой форме фонда,
ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127‑ФЗ «О науке и государ-
ственно-технической политике»3 предусматривается создание фондов поддержки
научной, научно-технической и инновационной деятельности в организационно-
правовой форме фонда. Согласно п. 1 ст. 123.17 Гражданского кодекса РФ фон-
дом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства,
учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных
имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, об-
разовательные или иные социальные, общественно полезные цели. Буквальное
толкование данного положения в части целевого характера фонда позволяет
сделать вывод о том, что любой фонд, независимо от учредителя, преследует
общественно полезные цели.
Между тем общественно полезные цели — более широкое понятие, чем пу-
бличный интерес, то есть эти понятия не совпадают по своему объему. Пред-
ставляется верным утверждение, что не все общественные отношения, пре-
следующие общественно полезные цели, формируют содержание публичного
интереса как категории, опосредующей исключительно публичные отноше-
ния, то есть отношения с участием публичного субъекта. Фонд, учрежденный
публично-правовым образованием, преследует цель реализации публичного
интереса, при этом учредитель фонда не имеет имущественных прав в от-
ношении созданного им фонда. Все имущество, переданное публично-право-
вым образованием фонду, становится собственностью данного фонда. Таким
образом, средства фонда, учрежденного публично-правовым образованием,
соответствуют критерию публичного интереса, но не соответствуют критерию
публичной собственности.
Примечательно, что учредителем Российского фонда развития информаци-
онных технологий, созданного на основании постановления Правительства РФ
от 24 января 2017 г. «О создании Российского фонда развития информационных ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ФИНАНСОВОГО
технологий», является Российская Федерация (п. 18 постановления), тогда как
согласно Гражданскому кодексу РФ учредителями фонда могут являться физи-
ческие и (или) юридические лица, но не публично-правовые образования. В дан-
ном случае постановление Правительства РФ как подзаконный акт меньшей
юридической силы вошло в противоречие с федеральным законом. Выходом из
ситуации могло бы быть не наделение правами учредителя от имени публич-
но-правового образования, как это предусмотрено указанным постановлением,
а признание государственного органа, обладающего правами юридического лица,
учредителем фонда.

2
СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 41.
3
СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137. ПРАВА

8/2017
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

Критерий формирования субъектом права — потенциальным объектом

государственного (муниципального) финансового контроля (критерий
самостоятельного объекта государственного (муниципального) финан-
сового контроля)
Источником формирования средств всех публичных фондов является бюд-
жетная система, что обусловливает необходимость проведения мер государ-
ственного (муниципального) финансового контроля. Статья 266.1 Бюджетного
кодекса закрепляет две группы объектов государственного (муниципального)
финансового контроля: 1) объекты, в отношении которых может быть прове-
дено самостоятельное контрольное мероприятие, независимо от проведения
контрольного мероприятия в отношении соответствующего главного распоря-
дителя бюджетных средств (ГРБС); 2) объекты, в отношении которых контроль-
ные мероприятия проводятся исключительно в рамках сквозной проверки ГРБС
или главного администратора источников финансирования дефицита бюджета
и только в части использования целевых бюджетных средств в соответствии
с договором, контрактом или соглашением. Критерий такой дифференциации
объектов контроля очевиден: к первой группе объектов относятся те органи-
зации, в отношении которых публично-правовые образования имеют имуще-
ственные права и управленческие полномочия; организации, учрежденные пу-
блично-правовыми образованиями, тогда как во второй группе — организации,
временно использующие целевые бюджетные средства и не учрежденные пу-
блично-правовыми образованиями.
Критерию самостоятельного объекта государственного (муниципального) фи-
нансового контроля4 соответствуют государственные (муниципальные) учрежде-
ния и унитарные предприятия, государственные корпорации, государственные
компании и публично-правовые компании5, хозяйственные товарищества и обще-
ства с участием публично-правовых образований, а также коммерческие организа-
ции с долей участия таких хозяйственных товариществ и обществ. Коммерческие
же организации, учреждаемые государственными корпорациями и компаниями,
а также некоммерческие организации, учреждаемые обществами и товарище-
ствами с участием публично-правовых образований, государственными корпо-

4
Под соответствием критерию самостоятельного объекта государственного (муници-
пального) финансового контроля понимается законодательное закрепление возмож-
ности проведения самостоятельного контрольного мероприятия в отношении того или
иного субъекта права.
5
Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не относит публично-правовые ком-
пании к объектам государственного финансового контроля. Это обусловлено тем, что
такая организационно-правовая форма, как публично-правовая компания, закреплена
сравнительно недавно (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236‑ФЗ «О публично-
правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные за-
конодательные акты Российской Федерации»), что пока не нашло адекватного отраже-
ния в законодательстве. Между тем изменения были внесены в Федеральный закон от 5
апреля 2013 г. № 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в части дополнения
объектов контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой РФ, публично-пра-
вовыми компаниями.

8/2017
 Рябова Е. В.
Публичные финансы: концептуальный взгляд на содержание 39

рациями и компаниями, к примеру, фонды, не могут выступать самостоятельны-

ми объектами государственного (муниципального) финансового контроля, что
означает возможность контроля за их деятельностью исключительно в рамках
контрольных полномочий учредителя (путем назначения органов управления)
либо, в случае предоставления им целевых средств на основании соглашения
(договора), проведения контроля строго за использованием целевых средств
и только в рамках сквозной проверки ГРБС либо главного администратора ис-
точников финансирования дефицита бюджета. Таким образом, например, предо-
ставление имущественного взноса на основании правового акта о создании фон-
да без определения конкретного целевого характера с установлением «общей»
цели функционирования фонда в соответствии с уставными целями и задачами
не сможет повлечь проведения мероприятий государственного (муниципального)
финансового контроля.
Полагаем, что при установлении признаков публичных финансов не следует
полагаться на полноту правовой регламентации отношений, возникающих в сфере
государственного (муниципального) финансового контроля. Закрепление в Бюд-
жетном кодексе объектов государственного (муниципального) финансового кон-
троля имеет вторичный характер по отношению к публичным финансам, в силу
чего критерий самостоятельности объекта государственного (муниципального)
финансового контроля не может выступать основным, но может выполнять ин-
дикативную роль при квалификации публичных финансов.

Критерий централизации
Данный критерий выделен в настоящей работе в целях иллюстрации утраты
своей теоретической и практической актуальности классификации финансов на
централизованные и децентрализованные в классическом понимании.
Публичные финансы традиционно классифицируют на централизованные
и децентрализованные, понимая под централизованными бюджеты бюджетной
системы, а под децентрализованными — остальные фонды. Очевидно, что при-
знаком централизованного фонда является наличие единого центра управления, ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ФИНАНСОВОГО
а признаком децентрализованных фондов — его отсутствие.
Однако проследим, например, процесс формирования фонда по страхова-
нию вкладов физических лиц, управляющим субъектом которого выступает Го-
сударственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов физических лиц»
(данный фонд отнесен к категории публичных по критерию наличия публичного
предназначения): множество банковских кредитных организаций уплачивают
обязательные взносы в единый страховой фонд, имеющий один центр управле-
ния. Можно ли отнести данный фонд к децентрализованным? Мы полагаем, что
невключенность данного фонда в бюджетную систему не дает нам достаточных
оснований для такого вывода.
Возьмем автономное учреждение. Это юридическое лицо, учредителем ко-
торого выступает орган государственной власти (государственный орган) или
орган местного самоуправления (муниципальный орган), которое создано для
реализации публичных функций (социальных, образовательных, инвестицион-
ных и пр.). В ходе функционирования автономных учреждений также формиру-
ются фонды денежных средств. К примеру, Федеральным законом от 31 декабря ПРАВА

8/2017
40 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

2014 г. № 488‑ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» пред-

усматривается создание автономных учреждений в целях оказания финансовой
поддержки субъектам деятельности в сфере промышленности. Речь идет о пря-
мом финансировании таких субъектов (инвесторов) из бюджетов. Конечно, суб-
сидии не предоставляются им непосредственно из бюджета, механизм выстроен
через формирование автономного учреждения, предоставление ему субсидии
(бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг,
ст. 69 Бюджетного кодекса РФ) и последующее распределение денежных средств
(гранты, займы, лизинг, инвестиции в уставный капитал) между субъектами про-
мышленной деятельности. Такое автономное учреждение является институтом
развития промышленности. Рассмотрев механизм формирования фонда разви-
тия детально, опять же сложно сделать вывод о том, что данный фонд является
децентрализованным.
Представляется, что классификация публичных фондов на централизован-
ные и децентрализованные на сегодняшний день утратила свою научную цен-
ность и актуальность. Предлагаем взглянуть на множество публичных фондов
в целях их систематизации под другим углом зрения, в зависимости от включе-
ния в бюджетную систему: включенные в бюджетную систему и не включенные
в бюджетную систему.
Бюджетная система представляет собой совокупность фондов, функциони-
рующих по единым бюджетно-правовым правилам. Данные фонды могут быть
как универсальными (бюджеты публично-правовых образований), так и специ-
альными (бюджеты государственных внебюджетных фондов). Принцип единства
бюджетной системы, закрепленный в ст. 29 Бюджетного кодекса РФ, означает
единство правового регулирования функционирования бюджетов публично-право-
вых образований и государственных внебюджетных фондов. Включение государ-
ственных внебюджетных фондов в бюджетную систему государства преследует
цель универсализации правового регулирования отношений, возникающих в связи
с формированием и использованием средств бюджетов и государственных вне-
бюджетных фондов. Невключенность публичных фондов в бюджетную систему
означает функционирование данных фондов по иным правилам, нежели функ-
ционируют вышеназванные фонды. К таким фондам относятся средства бюд-
жетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитар-
ных предприятий, государственных корпораций и компаний, публично-правовых
компаний, а также Банка России.

Критерий автономии правового регулирования

Данный критерий является завершающим и основным. Бюджетные и государ-
ственные внебюджетные фонды в полной мере соответствуют всем выделенным
критериям: находятся в публичной собственности, формируются в публичных
интересах, обусловливают государственный (муниципальный) финансовый кон-
троль, имеют самостоятельное правовое регулирование, развившееся в подо-
трасль права. Анализ положения иных фондов денежных средств с применением
выделенных критериев не так однозначен.
Средства хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-право-
вых образований могут соответствовать некоторым критериям, например крите-

8/2017
 Рябова Е. В.
Публичные финансы: концептуальный взгляд на содержание 41

рию публичного интереса. ПАО «Особые экономические зоны» возникло в целях

управления особыми экономическими зонами, которые создаются Российской Фе-
дерацией, тем самым реализуется публичный интерес. Этот публичный интерес,
100 %-ное участие Российской Федерации в уставном капитале, обусловливают
публичный характер деятельности ПАО и соответствие средств ПАО критерию
самостоятельного объекта государственного финансового контроля. Между тем
средства ПАО не отвечают критерию публичной собственности, а также крите-
рию автономии правового регулирования, что не позволяет отнести средства
ПАО к публичным финансам. Тогда как при соответствии критерию автономии
правового регулирования и несоответствии критерию публичной собственности
средства государственных корпораций могут быть отнесены к такой базовой ка-
тегории финансового права, как публичные финансы.

8/2017