Таврический научный обозреватель

www.tavr.science № 8(13) — август 2016

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК: 336.142
Герасимова С. В.
д.э.н., профессор
Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского
г. Симферополь

Лангольф К. А.
Общественная организация Республики Крым
«Научно-инновационный центр»

Новожеева И. А.
Феодосийская финансово-экономическая академия

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РОССИИ

Дана бюджетная классификация групп доходов, расходов и источников

финансирования дефицитов бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации.
Определены сферы деятельности, которые охватывают государственный бюджет на всех
уровнях: микро, макро, мезо.
Ключевые слова: бюджет, доходы бюджета, бюджетная политика, принципы
бюджетной системы, централизованные бюджеты.

Введение
При возникновении государства в экономической мысли появились суждения о его
роли в экономических процессах. Одной из сфер государственной деятельности является
формирование государственных доходов и расходов, принципов бюджетной системы.
В процессе разработки и реализации стратегии экономических реформ должны
соблюдаться принципы экономической политики: возможность достижения экономической
стабилизации общества определяется балансом интересов всех участников
воспроизводственного процесса, который и обеспечивает достижение конкурентного
рыночного равновесия. Балансирующей основой этого равновесия является финансовая
система страны, формирующаяся под воздействием финансовой политики государства.
Отсутствие необходимых научных разработок о причинах, ограничениях и социально-
экономических последствиях бюджетного дефицита затрудняет проведение эффективной
экономической политики и приводит к различным кризисам и нарушениям в
воспроизводственной системе страны. До настоящего времени проблема
сбалансированности бюджета, покрытия его дефицита и использования профицита
продолжает оставаться предметом научно-практических дискуссий.
Значительный вклад в становление современной методологии финансов,
используемой автором при исследовании финансовой политики, внесли, Л.М. Борщ, О.Г.
Блажевич, Ю.Н. Воробьев, Е.И. Воробьева, С.В. Герасимова и другие ученые и теоретики,
однако в число дискуссионных вопросов входит вопрос о понятии бюджетного устройства.
Следует отметить, что мнение каждого из ученых заслуживает особого внимания, но
вместе с тем, тема является актуальной для исследования.
Постановка задачи
Целью исследования является: рассмотрение формирования бюджета, определение
бюджетной классификации групп доходов и расходов, изучение сферы деятельности ведения
финансовых дел в связи с функционированием бюджетов, а также рассмотрение методики
формирования бюджета, прогнозирования и планирования.

19
Таврический научный обозреватель
www.tavr.science № 8(13) — август 2016

Результаты
Бюджетная политика, будучи неотъемлемой частью финансовой политики,
ориентируется на исходный принцип регулирования денежных потоков — достижение
компромисса между интересами всех участников воспроизводственного процесса,
направленного на рост совокупного потребления. В противном случае бюджетная политика
превращается в инструмент разрушения экономического потенциала страны [1].
При этом необходимо указать на то, что в Бюджетном Кодексе РФ отсутствует
легальное определение понятия бюджетное устройство. Рассмотрев мнения многих ученых,
мы пришли к выводу, что наиболее полное и четкое определение понятия бюджетного
устройства дано Н.И. Химичевой, которая считает, что бюджетное устройство —
основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и
организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов [2].
В силу изложенного можно сделать вывод, что понятие «бюджетное устройства» весьма
емкое и многогранное. В его содержание входят несколько элементов, каждый из которых
получил закрепление в отдельной главе БК РФ. В соответствии с законодательством,
бюджетное устройство РФ включает в себя три основных элемента [3]:
 бюджетная система РФ (гл.3, раздел I БК РФ);
 бюджетная классификация (гл.4, раздел I БК РФ);
 принципы бюджетной системы РФ (гл.5, раздел I БК РФ).
Рассмотрим подробнее каждый из элементов. В отечественной экономической и
юридических науках, бюджетная система рассматривается как совокупность всех видов
бюджетов страны. В соответствии со ст.6 БК РФ бюджетная система — это основанная на
экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая
законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ,
местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [3]. Но следует
оговориться, что внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального
страхования РФ, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования) существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим
предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Причем,
государственные внебюджетные фонды были сформированы в составе бюджетного
устройства в условиях перехода на рыночную экономику в начале 90-х годов XX в.
Такие фонды получили статус юридических лиц, в ведении которых — фонды
денежных средств, независимые от «территориальных» бюджетов. Формирование
внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением более
организованно расходовать ресурсы, усилить контроль и создать гарантии своевременного и
эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат —
расходов социальной значимости.
В рамках бюджетной системы содержатся различные виды бюджетов. Блюнчли И. К.
объяснял это тем, что «государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что
для политического управления в ней принимаются различные подразделения» — публично-
правовые образования [4]. Исходя из этого, виды бюджетов обусловлены делением
государства на территории в целях наиболее эффективной реализации суверенной власти.
Согласно статье 6 Бюджетного Кодекса РФ, бюджет — это форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства и местного самоуправления [3]. Бюджет необходим каждому
публично-правовому образованию, так как он составляет его финансовую базу, которая
является фундаментом в функционировании данного образования, осуществлении его задач
и функций.
Бюджетная классификация — это группировка доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для
составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей

20
Таврический научный обозреватель
www.tavr.science № 8(13) — август 2016

сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ [3].

Бюджетное устройство охватывает одну из сфер деятельности государства — сферу
ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных бюджетов
различных уровней. Любая сфера деятельности государства основывается на правовых
началах, которые являются основой ее функционирования и развития [4]. Такие начала
принято именовать принципами, а применительно к бюджетной деятельности государства —
принципами бюджетного права. В этом заключается суть взаимосвязи бюджетного
устройства государства и принципами бюджетного права [5].
Итак, на основании выше изложенного можно сделать вывод, что содержание понятия
бюджетное устройство значительно шире его законодательного определения в БК РФ.
Поскольку мы установили, что, например, не только принципы бюджетной системы
являются составным элементом бюджетного устройства, но и принципы бюджетного права в
целом, которые являются исходными началами, требованиями, определяющие общую
направленность правового регулирования бюджетного устройства государства.
Бюджетное устройство, с одной стороны, подчиняется принципам бюджетного права,
с другой стороны — сложившиеся элементы бюджетного устройства «сами» создают почву
для бюджетно-правового регулирования, поскольку российская «бюджетная
действительность» позволяет возводить принципы бюджетной системы как элемента
бюджетного устройств в ранг принципов бюджетного права в целом.
Теоретически существуют разнообразные методики планирования доходов бюджета
(методы прямого прогнозирования, фактической налоговой ставки, эластичности
налогообложения, макроэкономических моделей и показателей, прагматических оценок,
прогнозирования неналоговых доходов), но известные методические разработки по
организации бюджетного процесса фактически основаны на трех основных вариантах
планирования: 1) прямое прогнозирование налоговой базы; 2) оценка на основе
макроэкономических показателей; 3) индексация данных предыдущих периодов. Все три
метода используются в расчетах средней величины планируемых доходов, однако не лишены
недостатков и необходимости введения корректировочных коэффициентов [6].
До настоящего времени в полном объеме разрабатываются показатели только для трех
налогов, составляющих на текущий момент основу доходной части федерального бюджета:
налога на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых и на прибыль
организаций.
В трудах ряда российских исследователей разрабатывается идея социально-
ориентированного синтеза существующих организационно-методических подходов и
разработки на этой основе единой методики планирования налоговых поступлений в
бюджеты различных уровней с учетом всех значимых факторов влияния.
Реализация положений принятой в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного
процесса в Российской Федерации привела к тому, что в рамках среднесрочного
финансового планирования основой новой организации бюджетного процесса стала широко
применяемая в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результат, или
программно-целевое бюджетирование.
Ее основа заключается в распределении ресурсов между бюджетными программами в
прямой зависимости от достижения конкретных результатов выполнения работ и оказания
услуг. Ключевой задачей реформы являлся переход от сметного финансирования бюджетных
учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг, предоставляемых ими. Но до
настоящего времени не все направления обновления Бюджетного кодекса РФ получили
одинаковое развитие.
Государственный бюджет, его доходная и расходная части должны быть направлены
на финансирование производства услуг государством в сфере образования, здравоохранения,
правопорядка, обороны, социальной защиты и т.п. Но существуют серьезные противоречия
между обязательствами государства по предоставлению обществу качественных бюджетных

21
Таврический научный обозреватель
www.tavr.science № 8(13) — август 2016

услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом —

с другой. Проблема формирования необходимых обществу бюджетных услуг решается на
основе двух организационно-методических подходов [7].
В соответствии с первым подходом государство формирует перечень приоритетов и
стратегических целей социально-экономического развития страны, утверждаемый
Президентом или Правительством России, например, в среднесрочных программах
социально-экономического развития страны, в посланиях президента Федеральному
собранию, в иных стратегических документах. Затем каждый распорядитель бюджетных
средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе
формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен
представить обоснованные расчеты по их финансированию и формированию доходной
части. Исходя из этого, формируется бюджет на плановый период (ближайший и
последующий финансовые годы). Поскольку установить точную взаимосвязь между
задачами программ и объемами их финансирования удается не всегда, то главные
распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне
прошлого года. Оценку собственной деятельности они проводят сами, а результаты
утверждают правительственные комиссии Министерства финансов и Министерства
экономического развития РФ. Такой подход фактически и применяется в России. Главные
распорядители средств имеют по сути два бюджета: сметный (ведомственный),
утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об
основных результатах деятельности [8].
Согласно второму подходу, сначала выявляются потребности общества в получении
услуг от государства (в сферах обеспечения правопорядка, здравоохранения, культуры,
обороны и т.д.) на основе опросов общественного мнения, специализированных
исследований, мнений экспертов в конкретных областях и т.п. Полученная информация
классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному),
затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения
выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и мероприятия структурируются по
программам, проводится бюджетная оценка последних, то есть определяется стоимость
мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся
альтернативная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заключения. В
программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и
новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для
реализации с указанием объемов и источников их финансирования. Для второго подхода
должны быть созданы высокоразвитые базовые институты гражданского общества и
обеспечена двусторонняя связь в системе «власть — общество», которая в настоящее время
активно формируется, а институты находится в процессе становления.
Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориентированного на
результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников
министерств: их восприятие новых методов бюджетирование ассоциировалось не с
необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действительно,
нагрузка и требования к работникам министерств, а также органов контроля при внедрении
этих методов существенно возрастают. Деятельность министерств ориентирована, как
правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целевому
формированию бюджета требуются соответствующие изменения как в их функциях, так и в
кадровом потенциале. Отсутствие у персонала соответствующей квалификации затрудняет
качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мониторинг и
оценку.
В России еще с советских времен накоплен значительный опыт по управлению
бюджетными средствами, структурированными в виде проектов и программ.
Финансирование расходов на управление программами осуществляется из федерального

22
Таврический научный обозреватель
www.tavr.science № 8(13) — август 2016

бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими. Первая модель
заключается в том, что внутри министерства создается специализированный отдел, который
управляет программой. Затраты управления будут складываться из сметных расходов на
функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда, налоговые
отчисления, аренду, накладные расходы, связь, коммунальные услуги. Сложность состоит в
том, чтобы разработать перечень функций, возлагаемых на данный отдел, а также источники
его финансирования, исключая средства федерального бюджета.
Вторая модель предполагает, что министерство, ответственное за реализацию
программы, осуществляет закупку соответствующих консультационных услуг на рынке. В
этом случае затратами, связанными с управлением программой, будет являться стоимость
заключенного контракта между министерством и компанией. В Методических
рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования (согласованы Министерством финансов
и Министерством экономического развития РФ) ключевые показатели эффективности
основаны как раз на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках
бюджетных программ. В соответствии с ними оцениваются следующие три показателя:
1) экономическая эффективность — соотношение непосредственных результатов
деятельности, результатов программ и программных мероприятий и затрат на их
достижение; 2) общественная эффективность — соотношение общественно значимого
эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и
непосредственных показателей деятельности; 3) общественно-экономическая эффективность
— соотношение величины полученного в процессе реализации программы конечного
общественно значимого результата и величины затрат.
Выводы
Таким образом, организационно-методические подходы к формированию доходной
части федерального бюджета базируются на целевом методе, который фокусируется на
оценке результативности, устойчивости проектов и их институционального влияния. Для
определения результативности проекта проводится оценка трех факторов: 1) релевантности
целей проекта потребностям государства и институциональным приоритетам; 2) социальной
эффективности проекта; 3) экономической эффективности проекта — соотношения объема
товаров и услуг, произведенных в результате выполнения проекта или программы, и
ресурсов, затраченных на их производство.

Литература
1. Борщ, Л. М. Развитие финансовой системы Российской Федерации в условиях
интеграции экономики / Л. М. Борщ // Научный вестник финансы, банки, инвестиции, 2016.
— №1 (34). — С. 5-12.
2. Пешкова, Х. В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России /
Х. В. Пешкова // Финансовое право, 2010. — №11. — С. 5-8.
3. Бюджетный кодекс РФ. — М.: Издательство «Омега Л», 2012.
4. Блюнчли, И. К. Общее государственное право. М., 1865. — Т. 1. — 453 с.
5. Борщ, Л. М. Инвестирование: теория и практика: Учебное пособие — К.: Знание,
2005. — 470 с.
6. Герасимова, С. В. Управление инвестиционной деятельностью акционерных
обществ. — К.: Знание, 2006. — 407 с.
7. Борщ, Л. М. Государственный долг Российской Федерации и его влияние на
состояние государственных финансов / Л. М. Борщ, М. Е. Черная // Научный вестник:
финансы, банки, инвестиции, 2015. — № 4 (33). — С. 5-10.
8. Борщ, Л. М. Место налоговых доходов в структуре доходов бюджета РФ /
Л. М. Борщ, В. Д. Макарчук // Таврический научный обозреватель, 2016. — № 5-1 (10). —
С. 72-76.

23