Организация и документирование работы с обращениями граждан

1) Исторические предпосылки формирования механизмов

обращений населения к власти как средства защиты своих
интересов. Понятие «челобитье» и «челобитная».
Институт обращений народа в органы государственной власти и местного
самоуправления в России имеет давнюю историю. Он берет свое начало с момента
возникновения Российского государства, органов государственной власти в нем. Однако в
ходе развития российского государства менялись их сущность, значение, характер
взаимодействия обращающихся и соответствующих органов и должностных лиц.
Народные обращения служат проводником обратной связи между государством и
обществом и позволяют учитывать чаяния и интересы народа при разработке того или
иного направления государственной политики. Степень участия населения в этом
процессе во многом зависит от формы государства: формы правления, политического
режима. По этому критерию в истории России можно выделить несколько этапов развития
института обращений. В древнерусском государстве институт обращений не имел под
собой практической и правовой основы. В этот период времени не было принято
обращаться за помощью к власти, поскольку это могло вызвать негативные последствия
для обратившегося. У простого народа и у правящей верхушки отсутствовало понимание
необходимости обратной связи для дальнейшего цивилизованного развития Российского
государства. В период сословно-представительной монархии в нашем государстве
появился такой канал связи между государством и правительством, как челобитная.
Предложений по совершенствованию работы государства и изменению его структуры в
тот период не предполагались, а, напротив, даже не воспринимались общественным
сознанием, в том числе сознанием элит. Уже в Судебнике Ивана III 1497 г. упоминаются
«жалобщики» как лица, обращающиеся с жалобами, просьбами, требованиями. В XVI-
XVII вв. челобитные выражали общественное мнение по различным вопросам, начиная от
коллективных - по вопросам государственного значения и заканчивая индивидуальными-с
личными просьбами. Челобитные поощрялись властью. В этот период формировались
само право на обращения, круг субъектов обращений, меры ответственности
должностных лиц и жалобщиков. Иваном Грозным в середине XIV века была проведена
реформа управления. Появились такие органы публичной власти, как приказы, которые
формировались по отраслевому признаку. Был образован и Челобитный приказ,
рассматривающий жалобы, поступающие на имя царя. Им же осуществлялся контроль за
деятельностью центральных органов власти. Кроме того, жалобы на деятельность самих
приказов рассматривались непосредственно царем. Другим важным документом,
закрепляющим право на подачу жалобы, является Судебник 1550 г. В нем, однако, это
право было ограничено возможностью обращения напрямую к царю. В этот период
времени было введено понятие «необоснованная жалоба». Важным документом в
регламентации механизма подачи и рассмотрения обращений явилось Соборное уложение
1649 г., в соответствии с которым жалобщики не имели права обращаться с челобитными
непосредственно к государю, а должны были пройти специально учрежденную
инстанцию – приказ. Если же данный орган отказывал в рассмотрении дела или не
выносил решения, то с челобитной можно было обратиться к царю. Как отмечают
некоторые авторы, в этот период времени государь и его окружение не были
заинтересованы в непосредственных контактах с подданными. Челобитные в этот период
времени имели, однако, влияние на проводимую Российской Империей политику. На
основании челобитных от дворян и бояр был издан указ о прикреплении крестьян к земле,
а также был заключен мирный договор Руси с Речью Посполитой в 1580 г. Многие
исследователи отмечают, что на этом этапе, в XVI – XII вв., челобитные в основном были
удовлетворены и легли в основу многих правовых актов того времени, сыграв важнейшую
роль в государственной и земской жизни.
 2) Подача иска в виде жалобы (поклепа), как основа правосудия в
Киевской Руси. Судебник Ивана III (1497 г.) о праве челобитья в
Московском княжестве.
Возможность обращения к представителям власти за защитой своих интересов
фактически существует при любом социальном устройстве. Безусловно, различаются
формы и порядок такого обращения, его последствия, а также юридическое значение — от
полного отсутствия правовой регламентации до детального урегулирования на
законодательном и даже конституционном уровне, как в правовых системах многих
современных государств. В Древней Руси жалоба прежде всего выступала средством,
позволяющим начать судебное разбирательство. Устанавливалось правило, что неявка
ответчика в суд приравнивалась к его отказу от своего права, и истцу выдавалась
«бессудная грамота». Таким образом, подача жалобы обозначалась словами «бить челом».
В эпоху формирования централизованного русского государства «челобитье» получает
всеобщее распространение в качестве способа защиты своих интересов, в том числе в
суде. Кроме того, в Судебнике 1497 г. появляется понятие «жалобник»: ст. 2 этого
документа запрещала боярам «отсылать» от себя жалобников и требовала рассматривать
их дела или направлять их по подведомственности. Иначе говоря, фактически
устанавливались обязанность должностных лиц по рассмотрению всех поступающих
жалоб и запрет на их произвольное игнорирование. Там же, в Судебнике 1497 г.
упоминаются «жалобщики» как лица, обращающиеся с жалобами, просьбами,
требованиями. В XVI-XVII вв. челобитные выражали общественное мнение по различным
вопросам, начиная от коллективных - по вопросам государственного значения и
заканчивая индивидуальными-с личными просьбами. Челобитные поощрялись властью. В
этот период формировались само право на обращения, круг субъектов обращений, меры
ответственности должностных лиц и жалобщиков. Иваном Грозным в середине XIV века
была проведена реформа управления. Появились такие органы публичной власти, как
приказы, которые формировались по отраслевому признаку. Был образован и Челобитный
приказ, рассматривающий жалобы, поступающие на имя царя. Им же осуществлялся
контроль за деятельностью центральных органов власти. Кроме того, жалобы на
деятельность самих приказов рассматривались непосредственно царем. Все челобитные
подавались на царское имя, независимо от места подачи и степени значимости дела.
Первоначально они рассматривались воеводой, т. е. правителем города или округа; если
принятие решения вызывало затруднения или выходило за рамки его полномочий, то
прошение направлялось царю. Кроме того, любой челобитчик имел право обратиться
непосредственно в Московские приказы, что не считалось нарушением порядка: если
выяснялось, что жалоба относится к ведению воеводы, то она возвращалась к нему с
поручением вынести решение или с уже принятым решением, которое предписывалось
привести в исполнение. Такой порядок приводил к тому, что по одному и тому же делу
могло приниматься сразу несколько решений, противоречащих друг другу.
3) Развитие Судебником Ивана Грозного (1547 г.) права на
обращение к суду царя и процедуры рассмотрения челобитья.
Развитие института обращений к государственной власти происходило довольно
медленно, это было в первую очередь связано со слабым развитием письменной
грамотности среди населения страны. С приходом к власти Ивана III и созданием
Судебника в 1497 г. были определены главные принципы работы института челобитных.
Каждый подданный, вне зависимости от сословия, мог обращаться с челобитной к любому
чиновнику или непосредственно к самому князю. Несмотря на законодательное
закрепление основ подачи челобитных, количество подаваемых бумаг непосредственно на
имя царя ежегодно возрастало, что требовало внесения некоторых изменений. В годы
правления Ивана IV, примерно в 1550-х гг., был создан Челобитный приказ, который стал
заведовать всеми поступающими челобитными. Законодательной основой данного
ведомства стал Судебник Ивана IV, где в ст. 24 и ст. 75 описывался порядок подачи
челобитных. Он был схож с порядком при Иване III, только теперь все дела поступали в
специализированное ведомство, во главе которого стоял А.Ф. Адашев. Челобитный
приказ стал высшим судебным органом, который исполнял надзорную функцию над
всеми остальными правительственными ведомствами.
4) Челобитный приказ в XVI – XVII вв. Причины упразднения
Челобитного приказа в конце XVII в.
Челобитный приказ — государственное учреждение на Руси XVI—XVII века,
занимавшееся приёмом челобитных. Возникновение его К. А. Неволин относит ко
времени Ивана IV, при котором в известии от 1571 года упоминается челобитная изба. В
начале XVII века этот приказ несомненно уже существовал. Во времена Котошихина в
нём сидели окольничий и два дьяка. Предметом ведомства этого приказа было
распределение по соответствующим приказам тех челобитных, которые подавались царю
во время праздников и в походах, а также объявление решений на них, если царь с
боярами их положат. В челобитном приказе ведались судом дьяки, подьячие, сторожа и
рассыльные разных приказов. В общих сочинениях по истории Московского государства
обыкновенно упоминается только об одной стороне деятельности дворян и дьяков
Челобитного приказа. Челобитный приказ сравнивали как бы с собственной канцелярией
царя, которая занималась принятием, рассмотрением и решением челобитных, которые
население подавало царю во время его выходов из дворца. В действительности дьяк
Челобитного приказа, всегда сопровождавший царя на выходах, принимая челобитные,
писал на обороте их царский милостивый указ, который никогда не имел в виду
разрешить дело. Дьяческие пометы на обороте челобитной были адресованы в
соответствующий приказ и содержали приказание царя удовлетворить просителя, «а если
за чем дело решить нельзя, то доложить об этом особо государю». Таким образом, первым
назначением Челобитного приказа было побуждать все прочие приказы в зависимости от
дела рассматривать и по возможности удовлетворять личные обращения к царю. Эта
функция дворян и дьяков, ведавших Челобитный приказ, находилась в тесной связи с
другой, не менее важной компетенцией. Дело в том, что подсудность лиц и дел в
Московском государстве распределялась очень сложно между множеством
ведомственных или территориальных приказов. Все должностные лица, начиная с самых
верхов и до низа, находились вне компетенции общих приказов и, как тогда говорили,
«судом и управой» были ведомы только в Челобитном приказе.
Таким образом, дворяне и дьяки Челобитного приказа по самой сущности своих
служебных обязанностей находились в постоянной близости к царю, а Челобитный приказ
в правительственном механизме Московского царства был органом контроля и очень
важным рычагом. 19 декабря 1677 года приказ этот был соединен с Владимирским
судным приказом, в январе 1683 восстановлен, а 9 февраля 1685 упразднен окончательно,
и дела его вновь переданы Владимирскому судному приказу. В связи с отменой Соборным
Уложением (1649 г.) права подачи челобитных непосредственно царю, часть функций
Челобитного приказа перешла к Расправной Палате, поэтому в 1685 г. Челобитный приказ
упраздняется, а его функции передаются Владимирскому Судному приказу, который, в
свою очередь, объединяется в 1699 г. с Московским Судным приказом в один Судный
приказ, просуществовавший всего около года – до 1700 г.
5) Ограничение права челобитья государю Соборным Уложением
(1647 г.) и новый порядок подачи челобитий.
В XVI–XVII вв. практика личных поручений (приказов) Великого князя
Московского, а затем московского царя ближайшему окружению – князьям и боярам – по
разрешению отдельных вопросов государственного управления, в том числе связанных с
рассмотрением челобитий, породила создание системы органов центрального управления,
получившей в исторической науке название приказной системы управления. В
Московском царстве XVI–XVII вв. судебными органами, в которых могли
рассматриваться дела по челобитьям, были царь, Боярская Дума, думные чины, ведающие
приказами, воеводы на местах. В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича,
принятом в 1649 г., довольно четко определялась процедура реализации права подданных
на обращение. В первой главе Соборного Уложения статьями 8 и 9 устанавливалось, что
жалобщики вопреки установленному ранее порядку уже не могли напрямую обращаться к
царю и патриарху. Особая роль в организации делопроизводства в XVI–XVII вв.
принадлежала думным дьякам, которые обычно выступали докладчиками на заседаниях
Боярской Думы по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали
справки и представляли мнения для составления думских приговоров. Во главе приказов
стояли «начальные люди» (приказные судьи), назначаемые царем из думных чинов
Боярской Думы. Судья приказа представлял царю «сказки» (доклады). В ведении судьи
состояли дьяки – от трех до 10 человек. Главными функциями дьяков были ведение
финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих. Все челобитные
рассматривались в приказных избах, исполнявших роль воеводских канцелярий. Итогом
воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались
содержание просьбы или жалобы, аргументы ответной стороны и окончательное решение.
В порядке подачи челобитной, установленном в Московском царстве, важную роль играли
«площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных
избах») на городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод в приказных
(съезжих) избах.
6) Виды челобитий. Царские указы по челобитьям. Роль думных
дьяков и Боярской Думы при рассмотрении челобитий.
Челобитная в XVII в. – многофункциональный документ. Термин «челобитная»
являлся в XVII в. родовым наименованием определенной группы актов (прошений,
официальных заявлений, жалоб, доносов по «государеву слову и делу» и др.). В то же
время слово «челобитная» использовалось и как видовое название прошения или жалобы
(собственно челобитная) и как эквивалент разновидностей челобитных: управная
челобитная (иск) – «заявление о назначении судебного разбирательства», явочная
челобитная (явка) – «официальное уведомление властей о чем-либо», изветная челобитная
(извет) – «донос по государеву слову или делу», повинная челобитная – «признание своей
вины и просьба о смягчении наказания», мировая челобитная (мировая) – «заявление о
достижении соглашения спорящих сторон до суда», отсрочная челобитная- «просьба о
переносе срока судебного разбирательства», ставочная челобитная (ставка) – «заявление о
явке на суд и об отсутствии противной стороны». Анонимные челобитные или с
вымышленной подписью, в которых чаще всего содержались обвинения в адрес
должностных лиц, называли «подметным письмом».
Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без
сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до
великого князя. В Московском государстве не только закреплялось неограниченное право
подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их
прохождения и рассмотрения и обязанность должностных лиц, бояр, рассматривать
поданные жалобы по существу. В Московском царстве формируется юридическое
правило, по которому челобитья должны решаться в соответствующих государственных
учреждениях и лишь в крайнем случае подаваться на имя царя. В Соборном Уложении
царя Алексея Михайловича, принятом в 1649 г., довольно четко определялась процедура
реализации права подданных на обращение. В первой главе Соборного Уложения
статьями 8 и 9 устанавливалось, что жалобщики вопреки установленному ранее порядку
уже не могли напрямую обращаться к царю и патриарху. Указ царей Ивана Алексеевича и
Петра Алексеевича 1683 г. предписывал, чтобы подьячие в приказах, принимая
челобитные, записывали их в специальные книги. Во всех столах приказа каждый год
заводилась книга, где проставлялись имя подателя документа и содержание пометы
приказного дьяка.
Особая роль в организации делопроизводства в XVI–XVII вв. принадлежала
думным дьякам, которые обычно выступали докладчиками на заседаниях Боярской Думы
по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали справки и представляли
мнения для составления думских приговоров. Во главе приказов стояли «начальные
люди» (приказные судьи), назначаемые царем из думных чинов Боярской Думы.
7) Порядок разрешения дела и виды документов по челобитью
в приказном делопроизводстве.
Челобитная в XVII в. – многофункциональный документ. Термин «челобитная»
являлся в XVII в. родовым наименованием определенной группы актов (прошений,
официальных заявлений, жалоб, доносов по «государеву слову и делу» и др.). В то же
время слово «челобитная» использовалось и как видовое название прошения или жалобы
(собственно челобитная) и как эквивалент разновидностей челобитных: управная
челобитная (иск) – «заявление о назначении судебного разбирательства», явочная
челобитная (явка) – «официальное уведомление властей о чем-либо», изветная челобитная
(извет) – «донос по государеву слову или делу», повинная челобитная – «признание своей
вины и просьба о смягчении наказания», мировая челобитная (мировая) – «заявление о
достижении соглашения спорящих сторон до суда», отсрочная челобитная- «просьба о
переносе срока судебного разбирательства», ставочная челобитная (ставка) – «заявление о
явке на суд и об отсутствии противной стороны». Анонимные челобитные или с
вымышленной подписью, в которых чаще всего содержались обвинения в адрес
должностных лиц, называли «подметным письмом».
Текст челобитных имел определенную структуру, сложившуюся в течение
нескольких веков, и на основании традиций и обычаев документирования того времени.
Верх листа именовался «головой», а площадь под текстом «исподом». В этой части
письма размещались отдельные реквизиты документа. Тексты лицевой и оборотной
стороны имели четкие различия. На оборотной стороне отмечались пометы, а адресат
писался на лицевой. В начале указывался полный царский титул (титло), далее
обозначался автор челобитья и перечислялись заслуги челобитчика. В заголовочной части
челобитья слова «бьет (бьют) челом» (или «бьет челом и извещает», «бьет челом и
являет») всегда располагались между адресатом (царским титулом) и сведениями о
челобитчике. Важным элементом заголовка в челобитных являлись сведения о
челобитчике: его имя (обычно в унижительно-пренебрежительной форме – «полуимя»,
как говорили в то время), отчество (или наименование по отцу), фамилия или прозвище, а
также социальный статус. С XVI в. в челобитьях стало обязательным для любого из
служилых людей самого высокого ранга титулование себя холопом, а царя — государем,
посадские люди и крестьяне в челобитьях писались «сирота (раб) твой (ваш)»; женщины в
зависимости от отношения к сословию – «сирота (раба) твоя (ваша)»; священнослужители
всех рангов – «богомолец твой (ваш)»; монахини – «богомолица твоя (ваша)».
Содержание текста челобитных, как правило, состояло из двух частей. В первой части
содержалось изложение обстоятельств и причин вопроса, которые заставили челобитчика
обратиться с официальным заявлением о чем-нибудь или предъявлением исковых
претензий к кому-нибудь, либо с жалобой или просьбой. Во второй (просительной) части
излагалась просьба или сообщалось о действиях, желательных для челобитчика для
разрешения изложенных обстоятельств челобития. Заключительная часть большинства
челобитных, как правило, имела единообразную формулировку. Концовка состояла из
обращения (титул царя, царицы, патриарха и т. д.) и двух глаголов «смиловаться» и
«пожаловать», в результате чего челобитчик стремился усилить воздействие на адресата,
например: «царь государь смилуйся пожалуй…». институт челобитья выполнял в
Московском царстве ряд общественных функций: во-первых, являлся средством снятия
социального напряжения; во-вторых, механизмом создания органического единства
народа и царя; в-третьих, способом юридической защиты от произвола приказной
бюрократии, кассацией неправедных действий и решений местной администрации.

8) Переустройство принципов делопроизводства в

начале XVIII в.
Развитие законодательства о праве челобитья в период правления Петра I
знаменуется в первую очередь дополнительной законодательной фиксацией отмены права
обращения лично к государю, установленной Соборным Уложением (1649 г.), и в то же
время выстраиванием соответствующих юридических и организационных конструкций по
рассмотрению челобитий в центральных и провинциальных органах управления и суда.
Петровское законодательство о челобитных (жалобах) много сделало для более
упорядоченной организации государственного управления в XVIII в. и установления
известного процессуального порядка в движении жалобы. Большое влияние на порядок
подачи челобитий оказали, предпринятые Петром I меры в начале своего царствования.
Важную роль в этом деле сыграло коренное переустройство принципов делопроизводства,
начавшееся в период 1699 – 1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления
документов на столбцах тетрадями. В связи с введением гербовой бумаги институт
площадных подьячих был ликвидирован. Не менее важным нововведением царя Петра I
стало изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января
1700 г. в Московском царстве применялся порядок летоисчисления от «Сотворения
Мира», а с 1 января 1700 г. – от «Рождества Христова». Смена порядка летоисчисления
была закреплена в именном указе Петра I от 19 дек. 1699 г. В 1708 – 1711 гг. Петр I
предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло),
упразднив несколько букв и узаконив другое (приближенное к латинским шрифтам того
времени) начертание оставшихся букв – так называемый гражданский шрифт, взамен
церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов,
в том числе и челобитных. Потребности повседневной жизни начала XVIII в. –
хозяйственные, административные, дипломатические – привели к необходимости в новом,
упрощенном, более удобном стиле документного письма. Им стала скоропись, с
появлением которой (начертание округлых букв и использование графических
сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и
навыки канцелярского труда. Царским указом от 30 дек. 1701 г. подданным, относящимся
ко всем сословиям, запрещалось в челобитных и других документах именоваться
полуименами и уничижительными (признанием себя ничтожным) именами, например, –
Семейка Яковлев сын Наумов или Михулка Афанасьев сын Лысков и т. п.) и
предписывалось подписываться полным именем. В марте 1702 г. специальным царским
указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя. Начиналось
обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно
было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов:
«Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества...». Завершающей фразой
должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб». Введение
этикетной формулы «раб» вместо именования челобитчика «холопом» не означающая
рабства в прямом смысле слова, скорее соответствовала более позднему «покорный
слуга» и обусловлено тем, что слово «раб» в то время было более литературным и менее
унизительным словом, чем слово «холоп».
9) Административные реформы Петра I и запрет подачи
челобитий на имя царя. Учреждение должности генерал-рекетмейстера
при Сенате для принятия челобитий.
Реформа административной системы была продолжена на рубеже 10-20-х гг. XVIII
века. В ее основе лежали принципы камерализма - учения о бюрократическом управлении,
которое предполагало: функциональный принцип управления, коллегиальность, четкую
регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда,
единообразные штаты и жалованье.
Государство, сформировавшееся в началеXVIII в., называют полицейским не
только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и
потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя
их.
Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в
Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он
зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех
других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с
российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по
западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана
административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ
государственного аппарата.
Учреждение должности генерал-рекетмейстера при Сенате для принятия
челобитий.
Генерал-рекетмейстер — главный рекетмейстер; должностное лицо,
принимавшее и докладывавшее прошения и жалобы в Российской империи XVIII века. В
подчинении генерал-рекетмейстера состояла рекетмейстерская контора. Во второй
половине века сходные функции выполнял также кабинет-секретарь.
Пётр Великий, объявив указом 27 декабря 1718 года юстиц-коллегию последней
нормальной судебной инстанцией для всего государства, допустил как исключительную
меру подачу жалоб сенатскому секретарю, для доклада царю. Задача эта оказалась для
сенатского секретаря непосильной и потому, указом 13 мая 1720 года, было постановлено
определить для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий, им
неподчинённых, «особого человека, персону знатную, а с ним быть секретарю Ивану
Молчанову». Последний временно исполнял и обязанности «знатной персоны» и испросил
себе инструкцию от сената. Инструкцией этой (ПСЗ № 3643), направленной вообще к
искоренению как волокиты, так и сутяжничества, предписывалось Молчанову принимать
челобитные «тогда только, когда будет написано, что вершено неправо и в противность
закону», с указанием, в чем именно состоит неправость и противность указу.
В результате установились следующие начала по рекетмейстерской части:
рекетмейстер принимал челобитные только на решения коллегий и канцелярий, им
неподчинённых, когда дело уже перебывало во всех низших инстанциях. Челобитные на
коллегии были двоякие: 1) челобитные на долговременную волокиту дела и 2) челобитные
на неправое решение. По челобитным первого рода рекетмейстер сам понуждал коллегию
к скорейшему окончанию дела и только в случае неисполнения его требований
докладывал о том сенату, который и посылал соответствующий указ. Челобитные на
неправое решение докладывались рекетмейстером императору, и по его надписи
рекетмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату, который и постановлял
окончательный приговор, а рекетмейстер делал распоряжения об исполнении этого
приговора; только в отсутствие императора жалобы на неправое решение могли быть
прямо доложены сенату. У генерал-рекетмейстера была своя канцелярия
(рекетмейстерская контора), составлявшая самостоятельную часть сенатской канцелярии.
На рекетмейстера возлагались и особые поручения. Так, указом 19 апреля 1722 г.
ему поручено было оказывать особое покровительство желающим разыскивать руду и
строить фабрики и заводы; он же производил следствие над лицами, которые, вопреки
многократным указам, подавали прошения непосредственно царю. Вместе с тем Петр
Великий создал в лице рекетмейстера отчасти и орган надзора за сенатом, предоставив
ему докладывать государю по тем челобитным делам, по которым в сенате долго не
выходило решения. Но, в общем, рекетмейстер составлял часть сената, и значение его в
XVIII в. усиливалось и ослабевало сообразно возвышению и падению сената.
 В 1727 году, по поводу назначения генерал-рекетмейстера М. Ф. Воейкова (1677—
1728) обер-прокурором сената, обе должности были слиты, и рекетмейстерская контора
упразднена, но в 1730 году должность генерал-рекетмейстера восстановлена на прежнем
основании.
10) Установление Петром I новой формы челобитий.
Генеральный регламент (1720 г.) и «Табель о рангах (1722 г.) о порядке
рассмотрения челобитий в коллежском делопроизводстве.
Реформами Петра I в начале XVIII века была вызвана к жизни система коллежского
делопроизводства. Укрепление государства, усложнение бюрократического механизма,
рост численности центрального управленческого аппарата привели к необходимости
упорядочения государственного делопроизводства. Основными началами этих реформ
было введение более систематического разделения ведомств с более четкой
компетенцией, а также коллегиального (совещательного) порядка ведения дел.
Нормативно-методическое регламентирование делопроизводства:
Каждая из 12 созданных Коллегий[4] получила свой регламент ведения дел. В 1720
г. был составлен Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру
и порядок работы созданных коллегий. Генеральный регламент впервые законодательно
определял всю систему государственного делопроизводства.
ДУД:
Появились наряду со старыми новые виды документов: указы (нисходящий поток);
рапорты (восходящий поток); промемории (горизонтальный поток).
Вводились «регистратуры» – книги регистрации документов для обеспечения
сохранности, оперативного ведения справочной работы, контроля за движением
документов, их исполнением. «Регистратуры» явились первой примитивной формой
классификации документов (входящих, исходящих, вышестоящих органов, прочих).
Реквизиты уточняются и выделяются из текста, занимая определенные места: дата;
наименование документа, регистрационные индексы, отметка о контроле, подпись,
согласование, отметка о направлении в дело. Подпись теперь ставят члены коллегии и
руководитель присутственного места. Петр I сам подписывал Указы, тем самым вводя
усиление ответственности должностных лиц (в приказной системе только дьяки заверяли
документ).
Столбцы отменяются: основная форма документа – лист и тетрадь.
ОРсД.
В Генеральном регламенте четко и тщательно расписывалась организация работы:
как процедуры решения вопросов (дел), так и соответствующие им процедуры
организации работы с документами вплоть до организации рабочего места служащих.
Делопроизводство рационализировалось, усиливалась ответственность чиновников. Все
делопроизводство велось канцелярией[5], которую возглавлял секретарь. Он отвечал за
подготовку дела и доклада к слушанию на заседании Коллегии, за справочную работу, за
оформление решений и контроль за их исполнением, хранил печать. Таким образом,
возник вид деятельности, который в современном делопроизводстве осуществляет служба
ДОУ.
Для решения дел устанавливались определенные сроки: для государственных дел 1
неделя + поверстные для собирания справок (2 дня на 100 верст в один конец); для
частных дел – 6 месяцев. Соблюдение сроков исполнения указов государя требовалось
категорически (в отдельных случаях — под угрозой смертной казни).
За порядком, законностью дел и исполнением решений
устанавливался прокурорский надзор – вводилась должность прокурора коллегии,
осуществлявшего контроль за исполнением решений. Дела распределялись между каждым
из служащих Устанавливались наказания канцеляристов: штраф, лишение чина,
конфискация имущества, галеры, смертная казнь. Было организовано архивное
хранение дел при Коллегии иностранных дел (финансовых документов — при Ревизион-
коллегии).
В 1722 году Табелью о «рангах» закреплялась государственная служба как
профессиональная деятельность, вводились разряды — появился социальный слой
чиновников.
При Екатерине II были завершены реформы Петра I на местах: в 1775 г. издан
документ «Учреждения для управления губерний». В нем уточнялись виды документов:
указы – нисходящий; рапорты, доношения – восходящий; предложения, сообщения –
горизонтальный потоки. Вместо челобитных вводились прошения (челобитчиковы) и т.п.,
а также уточнялись реквизиты и их места: адресат – вдоль верхнего поля, автор под
адресатом, наименование [с кратким содержанием], текст, подпись (имя, фамилия,
должность, чин); скрепы в правом нижнем углу (имя, фамилия, должность, чин
исполнителя) + скрепа секретаря; дата в левом нижнем углу. Резолюция – на лицевой
стороне 1-го листа.
11) Влияние указа Екатерины II «Учреждение для управления
губерниями Всероссийской Империи» на расширение возможности
подачи прошений в центральные и местные органы управления.
При Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального
управления. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями
Всероссийской империи». Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а
большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический
критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной
фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна
быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний
увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило,
две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50
губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало
местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой
местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций
исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен
генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации
системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных
властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо
административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого
губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще
и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в
русло, обозначенное центральной государственной властью. институт губернаторство
законодательный деятельность
Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом
надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии». Одним из
главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от
администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или
иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из
важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным
функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом,
ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а
не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы
определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они
обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения
губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по
уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории
на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели
право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться
непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике
исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу
деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского
собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.
Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на
всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру
правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в «Записке о древней и новой России»,
императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные
учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым
предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились
люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий
Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-
губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом. По мнению
исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла
послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и
последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной
централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам».
Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в
царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве
наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе
этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял
опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не
знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее
угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления
центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами
правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями
на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу
того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться
«доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые
не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих
неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие
нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу
1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-
русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное
преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные
следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее
ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям
времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти.
Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись
с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла
своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой
воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве
института лишь в отдельных, исключительных случаях.
12) Установление Екатериной II новых правил составления
всеподданнейших жалоб.
Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству
доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за
печатью и с подписью: в собственные руки»[149], что упрочило право подданных
Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные
государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено
разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном
порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама
императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий,
считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать
жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к
рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий
административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».
Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб.
Прежде всего это относилось к употреблению старинного русского слова «челобитье».
Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное
известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит
имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества
челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим
делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до
этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г.,
«бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит
жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный»[151], что, безусловно,
более соответствовало идеям и настроениям века Просвещения.
13) Деятельность Павла I по улучшению правил рассмотрения
прошений подданных.
Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы
на притеснения помещиков и управителей. Но вскоре последовало подтверждение
прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам. 24 апреля 1797 г.
Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и
губернаторам областей.
Изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной
власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании
Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе
Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним
из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее
имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград
и милостей, проекты.
Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в
Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя
приносимых.
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных
обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного
рассмотрения всеподданнейших жалоб. Оно было создано одновременно с Канцелярией и,
по существу, было одним из органов, действующих по её поручению.
Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент
Правительствующего Сената. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб
на постановления губернских Присутствий, на окончательные постановления губернских
землеустроительных комиссий и прочие дела.
Завершает систему органов, принимающих жалобы, местный уровень, на котором
рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и
распоряжения земских учреждений и городского общественного управления.
14) Учреждение Александром I при Государственном Совете
Комиссии прошений (1810 г.).
Комиссия прошений — высшее государственное учреждение Российской
империи по рассмотрению жалоб на высшие государственные учреждения и прошений
разного рода, выходивших за рамки существовавших законов, находившееся в ведении
императора. В разное время называлась комиссией по принятию прошений, комиссией
прошений, канцелярией прошений, канцелярией по принятию прошений.
 Создана 1 января 1810 года в ходе александровских реформ под названием
комиссии по принятию прошений. Рассматривала жалобы на деятельность высших
государственных учреждений, а также прошения о наградах, пенсиях, должностях,
смягчении наказаний, о покровительстве разного рода деятельности, освобождении
отдельных крестьян, о помощи в образовании детей, принимала проекты преобразований
в различных областях государственного устройства, экономии и народного образования,
издавала труды учёных, писателей и музыкантов, субсидировала постановки спектаклей.
Пришла на смену рекетмейстерской канцелярии.
Через комиссию на высочайшее имя дозволено было подавать прошения троякого
рода: 1) жалобы; 2) прошения каких-либо наград или милостей и 3) проекты.
1. Жалобы могли быть приносимы: а) на высшие исполнительные установления, т.
е. на министерства; б) на решения департаментов Сената.
2. Прошения о наградах рассматривались комиссией по предварительному
сношению с начальством просителя. Прошения о милостях могли состоять единственно в
испрошении единовременных подаяний.
3. Проекты, признанные комиссиею заслуживающими внимания, отсылались на
рассмотрение министров, от которых зависело дать им дальнейшее движение.
Все прошения распределялись председателем комиссии между членами ее.
Последние, рассмотрев их, вносили как прошение, так и свое заключение в общее
собрание.
Результатом этого пересмотра было новое положение о комиссии прошений,
которая обращена была в установление, состоящее в непосредственном ведении Государя.
Вместе с изданием положения было обнародовано и особое наставление статс-секретарю
о принятии прошений. Затем, в 1841 году утверждено и обнародовано положение о
канцелярии названного статс-секретаря, которой присвоены преимущества собственной Е.
И. В. канцелярии. Эти два акта и составляют основание ныне действующего учреждения
комиссии.
15) Порядок производства дел по прошениям в соответствии с
Манифестом Александра I «Общее учреждение министерств».
В 1811 г. Александр I подписал Манифест «Общее учреждение министерств»,
разделивший все государственные дела между 12 министерствами. Этим актом была
завершена министерская реформа, начатая в 1802 г. и в России окончательно утвердился
отраслевой принцип организации управления. Новый закон строго разграничивал
компетенцию министерств и регламентировал взаимоотношения министерств с другими
органами высшего государственного управления – Сенатом, Комитетом министров и
Государственным Советом.
В связи с появлением новых органов управления возникали новые формы
документирования их деятельности, усложнялось делопроизводство, росло количество
документов, обслуживающих документопотоки. Одновременно вводилась единая
структура аппарата министерств. Аппарат включал: 1. департаменты; 2. совет министра; 3.
общее присутствие отделений; 4. канцелярию министра; 4. «особенные установления, при
некоторых министерствах состоящие». Основной структурной единицей министерств
были департаменты во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником,
низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. В систему
управления министерством включалась канцелярия «для производства общих дел, до всех
департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра
подлежащих», которая «делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду
дел», «управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и
нужного числа писцов».
16) Выделение Николаем I Комиссии прошений в
самостоятельное государственное учреждение в непосредственном
ведении императора (1835 г.). Издание «Свода законов Российской
империи» (1832 г.), «Положения о порядке производства дел в
Губернских Правлениях» (1837 г.) и указа «Учреждение губернских
правлений» (1845 г.) для ускорения делопроизводства по рассмотрению
прошений.
Правление нового царя Николая Павловича с дек. 1825 г. стало временем
совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации
служилой бюрократии, что повлекло и усложнения процессуальной формы рассмотрения
прошений на имя царя. В 1835 г. Николай I своим указом выводит Комиссию прошений из
состава Государственного Совета и выделяет ее в самостоятельное государственное
учреждение, которое с этого времени стало состоять в непосредственном ведении
императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений для
представления их царю. Специальный статус, приданный Комиссии, позволял ей при
рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без
исключений государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.
Значительный поток жалоб на имя царя из провинций империи обратил внимание
Николая I на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г.
практически ничего не менялось. Согласно Высочайше утвержденного «Положения о
порядке производства дел в Губернских Правлениях» (1837 г.) и именного указа
«Учреждение губернских правлений» (1845 г.) вся система делопроизводства в
губернских правлениях была разделена на три группы: 1) дела судебные, решаемые
коллегиальным порядком большинством голосов; 2) дела распорядительные, для которых
требовалось утверждение губернатора; 3) дела исполнительные, имевшие в основном
исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. В
губернском правлении все дела велись под общим наблюдением вице-губернатора, а
практическая работа по разбору дел производилась в отделениях. Каждое отделение
находилось под управлением одного из трех советников, которым подчинялись
столоначальники, их помощники и канцелярские служители. Но важным нововведением
стало то, что штат каждого отделения был усилен за счет введения должности секретаря,
который организовывал все делопроизводство в отделении.
Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений кроме общей канцелярии
губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была
выделена специальная канцелярия присутствия правления, что стало важным шагом по
улучшению организации документооборота. Канцелярия присутствия занималась
регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-
распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела.
Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два его
помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники
столоначальников и канцелярские служители. Нормы указа «Учреждение губернских
правлений» давали возможность улучшить и ускорить делопроизводство по
рассмотрению различных прошений. Во-первых, за счет сокращения количества форм
внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих
бумаг, вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Во-
вторых, было упрощено документирование процесса доклада и решения дела.

17) Влияние реформ Александра II на расширение права

сословиям подавать прошения в органы управления.
Царь Александр II получил в наследство довольно развитую и действовавшую по
накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих
налаженное делопроизводство. Комиссия прошений, как наглядный образец учреждения
николаевской эпохи, в годы правления Александра II (1855 – 1881-х гг.) превратилась в
«бумажный департамент», в котором дела заправляли канцелярские чиновники и от
которых зависели, по сути, царские резолюции. Чиновный бюрократизм и взяточничество
при рассмотрении жалоб и прошений в значительной мере подрывали доверие к органу
царского милосердия.
Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного
порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу
судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты
Правительствующего Сената (Уголовного и Гражданского), с постепенным упразднением
дореформенных апелляционных департаментов. Чтобы иметь представление о
появившихся возможностях подачи жалоб и прошений в органы власти необходимо
представлять основные звенья новых судебных установлений. Ими стали судебные
палаты, окружные суды и мировые суды. Возможности подачи жалоб и прошений в
местные органы власти значительно расширились в новой системе земских учреждений.
На бланках, использовавшихся для подачи жалоб и прошений на имя Александра II
должна была быть обязательная фраза, установленная со времен Петра I:
«Всепресветлейший Державнейший Великий Государь Император, Самодержец
Всероссийский, Государь Всемилостливейший».

18) Причины упразднения Александром III Комиссии прошений

(1884 г.).
В 1884 г. указом царя Александра III Комиссия прошений была упразднена, а
разбор жалоб на высочайшее имя был вплоть до 1895 г. велся Канцелярией по принятию
прошений при императорской Главной квартире. Причиной стало то, что Комиссия
прошений, как старинный институт царской милости, вопиющим образом противоречит
новым судебным уставам, принятым в 1864 г. Действительно, главный предмет занятий
Комиссии прошений составляло рассмотрение жалоб на решения высших судебных и
правительственных ведомств. По существу речь шла о праве самодержавного царя,
олицетворяющего законность, вмешиваться в работу законодательно созданных
государственных учреждений по просьбе подданных, и возможности в новых условиях
совместить старые самодержавные институты с новой организацией суда.

19) Трансформация института прошений в конце XIX в. и

учреждение Николаем II Канцелярии Его Императорского Величества
по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых (1895 г.).
В начале своего царствования Николай II указом в 1895 г. учреждает, а, по сути,
восстанавливает, самостоятельный центральный орган управления – Канцелярию Его
Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. В
этом же году были утверждены правила о порядке принятия и направления прошений и
жалоб, на Высочайшее имя приносимых, незначительные изменения в которые были
внесены Манифестом Николая II «О переустройстве Учреждения Государственного
совета» (1906 г.).
Следует подробнее остановиться на правовых основах порядка подачи жалоб и
прошений на имя царя, установленных при Николае II в первом томе Свода законов
Российской империи. На Высочайшее имя могли вноситься лишь следующие обращения:
1) жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме
кассационных; 2) жалобы на постановления высших государственных органов, кроме
жалоб составленных не по существу дела или неправильно излагающих обстоятельства
дела, что подтверждалось достоверными доказательствами; 3) жалобы на действия и
распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-
губернаторов, если их действия и распоряжения не подлежали законному обжалованию в
Правительствующий Сенат; 4) прошения о даровании милостей, в случае, если не
нарушались защищаемые законом чьи-либо интересы и гражданские права; 5) прошения о
помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания. Следует
отметить, что задачи Канцелярии по принятию прошений в конце XIX в. были
значительно сужены по сравнению с теми, которые были установлены для Комиссии
прошений времен Александра I. сохранялись установленные еще в петровское время
требования к оформлению реквизитов жалоб и прошений, включавшие указание имени,
места жительства просителя, «явственную» его подпись, а также обозначение
переписчика, если просьба писалась чужою рукой.
Канцелярия по принятию прошений благополучно просуществовала до
Февральской революции 1917 г. и даже работала при Временном правительстве. В марте
1917 г. канцелярия царского Совета министров была переименована в Канцелярию
Временного правительства. Все управление в государстве сосредоточилось
непосредственно в аппарате Временного правительства. Временное правительство не
стремилось к разрушению прежнего государственного аппарата, пытаясь наоборот его
сохранить и путем внедрения тех или иных нововведений, в частности, в
делопроизводство, приспособить его к новой политической обстановке. Для руководства
работой Канцелярии прошений Указом Временного правительства Сенату (март 1917 г.)
учреждалась должность комиссара Временного правительства над Канцелярией по
принятию прошений. В Канцелярию поступали прошения о разного рода изъятиях из
закона и об оказании денежных пособий; о перемене фамилий и сословия, расторжении
брака, предоставлении прав и преимуществ по гражданской службе, обращении в
заповедные имения недвижимых имуществ и досрочном получении капиталов по
завещанию, рассмотрение прошений раненых и больных воинов и их семей.

20) Система государственных учреждений для рассмотрения

жалоб и прошений в России в начале XX в.
В целом, к началу XX столетия в России сформировалась сложная иерархия
государственных учреждений для рассмотрения жалоб по существу. Доминирующим
средством защиты интересов и установленных законом прав населения выступал в
царской России контроль «сверху», т. е. контроль таких центральных органов, как монарх,
Государственный Совет, Государственная Дума, Сенат, министерства, Канцелярия по
принятию прошений и т. д.
Канцелярия по принятию прошений, была лишь частью верхушки этой пирамиды
контрольных учреждений. Следующим ступенькой в системе учреждений, занимавшихся
приемом обращений российских подданных, было Особое Присутствие для
предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената. Оно было
создано одновременно с Канцелярией по принятию прошений и, по существу, было одним
из органов, действующих по ее поручению. Таким образом, Канцелярия по принятию
прошений, Особое Присутствие, а также общее собрание Сената относились к числу
органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц Российской
империи.
Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных лиц,
нижестоящего – губернского – уровня возглавлял второй департамент Сената. К
компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских
присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий
и другие дела, отнесенные к ведению второго департамента. К производству в
департаменте принимались как прошения и жалобы, подаваемые лично, так и
пересылаемые по почте. К государственным органам, принимающим жалобы на действия
и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, относились также
министерства. Завершал систему органов, принимающих жалобы – местный уровень, – на
котором в губернских учреждениях рассматривались жалобы частных лиц, обществ и
установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского
общественного управления в случаях, указанных в Положении о губернских и уездных
земских учреждениях и в Положениях об общественном управлении городов. На этом
уровне, самом близком к населению, наиболее ярко отражалась зависимость людей от
местной администрации, имевшей неудовлетворительный состав чиновников с точки
зрения профессиональной пригодности и образования, и которая сама в большинстве
случаев являлась судьей в собственном деле.
Даже после всех преобразований главным недостатком порядка подачи жалоб на
имя царя оставался сословный характер и ограниченный круг вопросов, подлежащих
обжалованию. Кроме того, несмотря на подробную регламентацию процедуры подачи
жалоб, отсутствовали законодательные нормы, регулирующие работу Канцелярии по
существу изложенного в жалобе вопроса. Не случайно, подавляющее большинство жалоб
Канцелярией пересылалось именно в те департаменты и учреждения, на чьи решения или
действия жаловались заявители. Во-вторых, сложный порядок подачи прошений на
Высочайшее Имя требовал от заявителя наличия специальных знаний, что, в принципе,
соответствовало уровню лишь одного сословия – дворянства

21) Деятельность Временного правительства по организации

рассмотрения прошений граждан (март – октябрь 1917 г.).
В отношении оформления текстов жалоб и прошений интерес представляет
постановление Временного правительства от 15 марта 1917 г. «Об упрощении формы
официальных сношений и бумаг», основное содержание которого сводилось к отмене
титулования и заключительной части документов, в том числе прошений, где проявлялись
личные чувства просителя по отношению к адресату. Временное правительство не
отменило действия законов Российской империи, равно как и многих других нормативных
актов монархии, так что правовое регулирование института жалоб и прошений никаких
изменений не претерпело. В целом к началу XX столетия в России сформировалась
сложная иерархия государственных учреждений для рассмотрения жалоб по существу.
Канцелярия по принятию прошений была лишь частью верхушки этой пирамиды
контрольных учреждений.
Следующей ступенькой в системе учреждений, занимавшихся приемом обращений
российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения
жалоб на определения департаментов Сената. Оно было создано одновременно с
Канцелярией по принятию прошений и, по существу, было одним из органов,
действующих по ее поручению. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало
только те жалобы, которые направлялись в него Главноуправляющим канцелярии, другие
же жалобы, прошения, объяснения, иные документы не принимались.
Особое Присутствие не разрешало дела по существу, оно лишь давало заключение
о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным
основанием к переносу дела на рассмотрение общего собрания Сената. Таким образом,
Канцелярия по принятию прошений, Особое Присутствие, а также общее собрание Сената
относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных
лиц Российской империи. Даже после всех преобразований главными недостатками
порядка подачи жалоб на имя царя оставались сословный характер и ограниченный круг
вопросов, подлежащих обжалованию. Кроме того, несмотря на подробную регламентацию
процедуры подачи жалоб, отсутствовали законодательные нормы, регулирующие работу
канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Не случайно подавляющее
большинство жалоб канцелярией пересылалось именно в те департаменты и учреждения,
на чьи решения или действия жаловались заявители. Сложный порядок подачи прошений
на Высочайшее Имя требовал от заявителя наличия специальных знаний, что, в принципе,
соответствовало уровню лишь одного сословия – дворянства. Такой порядок подачи
жалоб действовал до начала кризисных событий 1905–1907 гг., которые многие ученые
считают прологом конституционных преобразований в России. Именным указом
Правительствующему Сенату от 18 февраля 1905 г. Николай II «признал за благо
облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах
государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на
Совет министров рассмотрение и обсуждение жалоб и прошений, поступающих на
Высочайшее Имя. Важность этого правового акта состояла в том, что он разрушал
многовековую сословную систему подачи жалоб и предоставлял это право всем без
исключения подданным России. Февральская революция не отменила действия законов
Российской империи и других нормативных актов монархии, так что правовое
регулирование института обращений в течение марта – октября 1917 г. существенных
изменений не претерпело.
Россия вступила в революцию с повсеместно ощущавшимся недовольством
состоянием дел и с ясным пониманием исчерпанности ресурсов старого строя,
отсутствием у него перспектив развития.
22) Формирование в 1918 – 1923 гг. специальных органов
государственно-общественного контроля по приему жалоб и процедур их
рассмотрения в советских, партийных, профсоюзных или хозяйственных
органах.
В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г.
споры, возникающие из административных правоотношений, полностью исключены из
подведомственности как общих, так и специальных судебных учреждений.
8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию
(РКИ), в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор
за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять
законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные
действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных
лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало
только народному комиссару РКИ. В уездах и губерниях действовали соответственно
уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным
комиссаром РКИ.
В 1919 г. при НКГК были образованы Центральное и местные бюро жалоб.
Основными функциями этих административных органов пока заключались в приеме
заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий
орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Таким образом,
бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами
государства.
Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и
управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего
законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба
могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое
обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для
жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования
дела по жалобе. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к
обособлению данного органа от действующей администрации. По совместному циркуляру
народных комиссаров юстиции и РКИ бюро жалоб были переданы полномочия
самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и
управления. Жалобы рассматривались бюро жалоб без специальных процессуальных
правил, однако действовал принцип коллегиальности, лицо, подавшее жалобу,
допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро.
Бюро жалоб, «причудливо сочетавшие в себе функции обычного органа управления
с рядом специальных юрисдикционные функций», справедливо рассматривались
отечественными административистами того времени как предшественники будущих
административных судов РСФСР.
 Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы
административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об
административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г.
Он предусматривал создание в центре при НКГК Комитета для рассмотрения жалоб на
действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах – организацию
областных комитетов для разбора жалоб. Предполагалось, что состав Комитета будет
обновляться каждые три года. Члены Комитета должны были назначаться ВЦИК от
различных органов управления, контроля и профсоюзов. При рассмотрении жалобы
предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, принцип
ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным
совещанием как несвоевременный и сложный.
В 1921–1924 гг., наряду с бюро жалоб, органами общей компетенции по
разрешению административных споров, действовали квазисудебные органы,
специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов. Степень независимости
данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их
деятельности были различными.
Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата
управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального
обеспечения и жилищных споров. В отличие от них примирительные камеры и третейские
суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были
более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих
предприятий.
23) Деятельность Объединенного бюро жалоб в составе ЦКК –
РКИ.
ЦЕНТРАЛЬНОЕ БЮРО ЖАЛОБ — самостоятельное структурное подразделение,
созданное постановлением Наркомата государственного контроля от 4 мая 1919 г.
После реорганизации в феврале 1920 г. Наркомата государственного контроля в
Наркомат Рабоче Крестьянской инспекции Центральное бюро жалоб продолжало
функционировать как одно из основных подразделений общественного контроля.
С 1924 г. после объединения ЦКК РКП(б) и НК РКИ стало именоваться
Объединенное бюро жалоб НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР положение о котором и его
местных органах стало утверждаться на уровне ЦИК и СНК СССР. После упразднения
ЦКК - НК РКИ в 1934 г. Центральное бюро жалоб, которое с 1935 г. стало именоваться
Бюро жалоб, действовало при Комиссии советского контроля до ее упразднения в 1940 г.

13 съезд РКПб в 1924 и объединение ЦКК и РКИ по плану перестройки органов

партийного и госконтроля. Одновременно создание Объединенного бюро жалоб (основная
его именно задача - это систематизация и анализ работы по обращениями). Также
создается Комиссия
по контролю за деятельностью госаппарата. Сеть партийных контрольных
комиссий на местах, в структуру которых входили бюро жалоб и группы содействия
(было очень много жалоб). в 1923 г. РКИ получило право запрашивать у госучреждений
документы в ходе
рассмотрения обращений.
С 1924 г перевод ранее независимых бюро жалоб на уровень и под контроль
региональной и
местной власти (это было сделано ввиду того, что жалоб было много и по старой
схеме работы, когда бюро были полностью независимы, они уже не справлялись).
Середина 30х гг. - кампания по пропаганде бюро жалоб. Сеть сигнальных
органов,бюро жалоб на предприятиях. Основное звено работы с обращениями - район.
Их сортировали. Роль областного уровня была небольшая - они больше пересылали
письма, основную работу выполнял район. Часть писем пересылали в НКВД. Часть на
предприятия. Могли сами выезжать на место. Процедура рассмотрения довольно
‘стандартная.

24) Постановление ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб

трудящихся и принятии по ним необходимых мер» (1933 г.) и
постановление ЦИК СССР «О положении дел с разбором жалоб
трудящихся» (1935 г.). Институт жалобы, как функция органов
государственного контроля в 1934 – 1965 гг.
ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых
мер» (1933 г.)
В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения жалоб
трудящихся и принятия по ним необходимых мер, президиум Центрального
исполнительного комитета Союза ССР поручает центральным исполнительным
комитетом союзных республик провести следующие мероприятия:
Выделить ответственных руководящих работников в областных, краевых и
районных исполнительных комитетах и в советах, возложив на этих работников
ответственность за всю работу по своевременному рассмотрению и разрешению
поступающих жалоб.
Воспретить пересылку жалоб на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия
которых поданы жалобы.
Установить точный порядок приёма, направления и рассмотрения жалоб.
Установить для приёма жалоб определённые часы, а в нерабочее время и выходные
дни — дежурства.
Широко информировать население об установленном порядке приёма, направления
и своевременного рассмотрения жалоб.
Организовать выдачу справок о положении дел по жалобам, возложив
ответственность за своевременную выдачу точных справок на определённых
ответственных работников.
В особо важных случаях производить расследование фактов по жалобам, как
правило, путём посылки на места уполномоченных на то исполнительным комитетом или
советом.
Не менее одного раза в квартал ставить отчёты указанных в п. 1 руководящих
работников перед исполнительными комитетами и сельскими советами по
принадлежности.
Организовать систематическую проверку исполнения (решений по жалобам. При
проведении обследований нижестоящих органов и при их инструктаже обращать особое
внимание на постановку работы по приёму и рассмотрению жалоб, на своевременность и
правильность вынесенных решений по жалобам и на устранение причин, вызвавших
жалобы.
Решения, вызвавшие жалобу и признанные неправильными, должны быть
немедленно отменяемы. Лица, не выполняющие решений, принимаемых по жалобам,
должны привлекаться к строгой ответственности.
О мерах, принимаемых по жалобам, доводить до сведения жалобщиков.
Сообщить в месячный срок в президиум Центрального исполнительного комитета
Союза ССР о мероприятиях, принятых во исполнение настоящего циркуляра.
ЦИК СССР «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»
(1935 г.)
Для обеспечения выполнения решений партии и правительства и личных указаний
т. Сталина о том, “чтобы наши руководители проявляли самое заботливое отношение к
нашим работникам, к “малым” и “большим”, в какой бы области они ни работали”,
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР предлагает всем
центральным исполнительным комитетам союзных республик:
1. Возложить персональную ответственность за постановку приема и разрешение
жалоб трудящихся в автономных республиках, краях, областях, районах, городах и
сельских советах на председателей исполнительных комитетов и советов, установив дни и
часы приема жалобщиков председателями исполнительных комитетов и советов, их
заместителями и членами президиумов.
2. Вместо существующих “бюро жалоб” в исполнительных комитетах советов и их
отделах создать приемные председателей и руководителей отделов. К работе в приемных
привлечь членов Центрального Исполнительного Комитета Союза, членов центральных
исполнительных комитетов республик, членов областных (краевых) исполнительных
комитетов, городских советов, а также старых производственных рабочих (в порядке
социалистического совместительства).
3. Обязать председателей центральных исполнительных комитетов автономных
республик, областных (краевых) исполнительных комитетов, районных исполнительных
комитетов и городских советов обеспечить:
а) рассмотрение поступающих жалоб в тех органах, к компетенции которых
относятся вопросы, затронутые в жалобах (налоговые — в финансовых органах,
земельные — в земельных органах и т. д.), причем, в случае направления жалобы на
рассмотрение по принадлежности, пересылающая организация должна немедленно
уведомить письменно жалобщика и установить контроль за разрешением жалобы.
Категорически запретить пересылку жалоб на рассмотрение тех учреждений и лиц, на
действия которых принесена жалоба. Расследование жалоб трудящихся производить на
местах как командируемыми работниками, так и силами советского актива и “легкой
кавалерии”;
б) вынесение решений по жалобам в сельских и городских органах в присутствии
заявителей, представителей заинтересованных организаций и лиц, проводивших
расследование жалобы;
в) разрешение жалоб: в республиканских, краевых и областных органах в сроки не
свыше месяца со дня подачи жалобы, а красноармейских жалоб — не свыше 15 дней; в
районных и городских органах — соответственно в 20 и 7 дней. Установить строгий
контроль за прохождением жалоб, считая вопрос законченным лишь после фактического
выполнения принятого по жалобе решения;
г) немедленное извещение жалобщиков о вынесенных решениях и о мерах,
принимаемых по жалобам, одновременно направляя эти решения для исполнения
соответствующим органам. Решения по жалобам, имеющим особо важное общественно-
политическое значение широко публиковать в печати;
д) систематическое заслушивание на заседаниях президиумов советов и
исполнительных комитетов отчетов о рассмотрении и разрешении жалоб трудящихся во
всех отделах и организациях. Обязать депутатов сельских и городских советов,
находящихся на предприятиях, в колхозах, совхозах и т. д., периодической отчетностью
перед данной группой избирателей о разрешении прошедших через них жалоб;
е) производство тщательной проверки сообщаемых органами печати данных о
неправильной работе учреждений и должностных лиц и извещение органов печати о
результатах проведенной проверки;
ж) в случае отмены обжалуемого постановления немедленный, без особого
заявления жалобщика, пересмотр и отмену всех примененных к жалобщику мер, в
соответствии с решением вышестоящих органов;
з) привлечение к строгой ответственности, вплоть до предания суду, лиц, не
выполняющих решений, принимаемых по жалобам, а также виновных в волоките и
невнимательном отношении к жалобам и жалобщикам;
 и) систематическую проверку исполнения решений по жалобам. При проверке и
обследовании нижестоящих органов и при их инструктаже обращать особое внимание на
постановку работы по приему и разбору жалоб, на своевременность и правильность
выносимых решений по жалобам и устранение причин, вызывающих жалобы.
4. Предложить республиканской, краевой, областной и районной печати усилить
освещение материалов по разбору жалоб трудящихся в исполнительных комитетах и
советах.
В начале 1934 г. И.В. Сталин заявил, что надобности в ЦКК – РКИ не существует,
так как нужна «такая организация, которая, не задаваясь универсальной целью
инспектирования всех и вся, могла бы сосредоточить все свое внимание на работе по
контролю, на работе по проверке исполнения решений центральных учреждений
советской власти». Это означало, что рассмотрению индивидуальных жалоб придавалось
второстепенное значение. Решением XVII съезда ВКП(б) в феврале 1934 г. прежняя
система партийно-государственного контроля в виде ЦКК – РКИ упразднялась. Аппарат
Наркомата РКИ передавался в состав Комиссии советского контроля, а аппарат ЦКК – в
создаваемую Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б). Реформа означала
встраивание системы контроля в вертикаль исполнительной власти, т.е. вместо
независимой всесильной организации, имеющей массовую опору в низах, была создана
децентрализованная, лишенная силы система контроля, а трудящиеся от участия в
деятельности органов контроля практически отстранялись.

25) Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (1968 г.).
В 1968 г. вышел Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного
Совета СССР Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1968.№17. Ст. 144.. В Указе дается определение обращения граждан в
государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны
прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением,
существенного источника информации, необходимой при решении текущих и
перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально - культурного
строительства.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации,
а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать в
соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать
предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать
необходимые меры. В случае подачи документа не по назначению его следовало в
пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что
его обращение направлено по назначению.
Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан.
Дни и часы приема устанавливались в удобное для населения время.
Указ устанавливал конкретные сроки рассмотрения данной категории документов:
заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не
требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15
календарных дней.
В развитие Указа 1968 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О
порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР», которое возложила
личную ответственность за своевременное рассмотрение и правильное разрешение
вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР, на
руководителей государственных и общественных органов, предприятий и учреждений.
В связи с принятием Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР 4
марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа «О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан» Указ Президиума Верховного Совета СССР от 04.03.1980 «О
внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» //
Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №11. Ст.192..

26) Конституция СССР (1977 г.) о праве граждан на подачу

предложений и заявлений в органы власти. Жалобы как важная
функция Комитета народного контроля СССР (1979 – 1991 гг.). «Типовое
положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и
жалобам граждан» (1981 г.).
Принятая в 1977 г. Конституция СССР впервые в истории советского общества
провозгласила конституционное право граждан «вносить в государственные органы и
общественные организации предложения об улучшении и их деятельности, критиковать
недостатки в работе». Устанавливалась обязанность должностных лиц «в установленные
сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и
принимать необходимые меры». В целях повышения эффективности документооборота и
контроля исполнения поручений, принятых по обращению граждан, Совет Министров
СССР принял постановление от 13 окт. 1981 г. № 000 «О порядке ведения
делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных
органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». Данное постановление
явилось основанием для разработки Комитетом СССР по науке и технике,
Государственным комитетом СССР по стандартам и Главным архивным управлением при
Совете Министров СССР «Типового положения о ведении делопроизводства по
предложениям, заявлениям и жалобам граждан» № 000/162/298, которое было утверждено
30 нояб. 1981 г. Этот документ впервые в истории СССР установил единые
общеобязательные правила ведения делопроизводства по обращениям граждан.
Оценивая состояние советской нормативной базы в этой сфере, следует отметить,
что даже в том виде, в каком право на обращение получило отражение в Конституции
СССР 1977 г., оно не полностью раскрывало содержание государственно-правового
института обращений граждан, поскольку норма Основного закона неоправданно сужала
предмет обращений до предложений и заявлений, направленных на улучшение
деятельности государственных органов и общественных организаций. Конституция СССР
также не устанавливала одну из важнейших составляющих конституционного права на
обращение – возможности гражданам защищать свои собственные интересы. С другой
стороны, конституционная норма законодательно расширила состав адресатов обращений,
включив в их число не только государственные, но и общественные организации. Наряду
с общими правилами рассмотрения обращений существовали специализированные
правила рассмотрения обращений в рамках уголовного, гражданского арбитражного и
административного судопроизводства.
Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан – нормативный акт, разработанный Комитетом СССР по
науке и технике, Государственным комитетом СССР по стандартам и Главным архивным
управлением при Совете Министров СССР во исполнение постановления Совет
Министров СССР от 13 окт. 1981 г. № 000 «О порядке ведения делопроизводства по
предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на
предприятиях, в учреждениях и организациях». Этот нормативный акт впервые в истории
СССР установил единые общеобязательные правила ведения делопроизводства по
обращениям граждан во всех организациях, учреждениях и на предприятиях Союза ССР.
Действовало до 1992 г.
На основе настоящего Типового положения министерствами и ведомствами СССР
и Советами Министров союзных республик разрабатываются и утверждаются положения
(инструкции) о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам
граждан в соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и
организациях, с учетом особенностей их деятельности.
2. Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в
государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях ведется
отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для
этого должностных лиц.
Личную ответственность за состояние делопроизводства по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в
учреждениях и организациях несут их руководители. Они систематически проверяют
порядок ведения делопроизводства в соответствующих государственных органах, на
предприятиях, в учреждениях и организациях и принимают меры к совершенствованию
этой работы.
3. Все поступающие в государственные органы, на предприятия, в учреждения и
организации предложения, заявления и жалобы граждан должны быть приняты, учтены,
централизованно зарегистрированы на регистрационно-контрольных карточках
(форма прилагается) в день их поступления.
Конверты к ним сохраняются в тех случаях, когда только по ним можно установить
адрес отправителя или когда дата почтового штемпеля необходима для подтверждения
времени отправления и получения предложения, заявления и жалобы, а также в других
необходимых случаях.
При личном приеме граждан их письменные и устные предложения, заявления и
жалобы также подлежат централизованной регистрации на регистрационно-контрольных
карточках.
Регистрационный индекс предложения, заявления, жалобы указывается в
регистрационном штампе, место проставления и форма которого определяются ГОСТом
6.39-72. Регистрационный индекс состоит из начальной буквы фамилии автора и
порядкового номера поступившего предложения, заявления, жалобы (например, Д-401).
Регистрационный индекс может быть дополнен другими обозначениями,
обеспечивающими систематизацию, поиск, анализ и сохранность предложений, заявлений
и жалоб граждан.
4. Повторным предложениям, заявлениям и жалобам граждан при их поступлении
присваивается очередной регистрационный индекс, а в соответствующей графе
регистрационно-контрольной карточки указывается регистрационный индекс первого
предложения, заявления, жалобы. В правом верхнем углу повторных предложений,
заявлений и жалоб и на регистрационно-контрольных карточках делается отметка
"Повторно" и подбирается вся предшествующая переписка.
Повторными следует считать предложения, заявления и жалобы, поступившие от
одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого
заявления, предложения, жалобы истек установленный законодательством срок
рассмотрения или заявитель не удовлетворен данным ему ответом.
Предложения, заявления и жалобы одного и того же лица по одному и тому же
вопросу, направленные различным адресатам и поступившие для рассмотрения в один и
тот же государственный орган, на одно и то же предприятие, в учреждение, организацию,
учитываются под регистрационным индексом первого предложения, заявления, жалобы с
добавлением порядкового номера, проставляемого через дробь (например, Д-401/1, Д-
401/2, Д-401/3).
5. Количество экземпляров регистрационно-контрольных карточек и картотек
определяется исходя из необходимости обеспечения учета, справочной работы, контроля
за исполнением поручений по предложениям, заявлениям и жалобам и их анализа.
Картотеки могут формироваться по расположенным в алфавитном порядке фамилиям лиц,
от которых поступили предложения, заявления и жалобы, по тематике вопросов,
затронутых в письмах.
В необходимых случаях может вестись алфавитный указатель фамилий граждан, от
которых поступили предложения, заявления и жалобы.
6. Контроль за своевременным разрешением предложений, заявлений и жалоб
граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях
возлагается на должностных лиц, которые обязаны обеспечивать своевременное,
правильное и полное рассмотрение писем и исполнение решений, принятых по
предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Письма граждан, направленные в государственные органы, предприятия,
учреждения, организации различными адресатами, требующими сообщить результаты
рассмотрения предложения, заявления, жалобы, берутся на особый контроль. В этом
случае на всех экземплярах регистрационно-контрольных карточек и на предложениях,
заявлениях, жалобах в месте, установленном ГОСТом 6.39-72, проставляется штамп
"Контроль" или знак контроля "К".
Предложения, заявления и жалобы граждан, на которые даются промежуточные
ответы, с контроля не снимаются. Контроль завершается только после вынесения решения
и принятия исчерпывающих мер по разрешению предложения, жалобы, заявления.
Решение о снятии с контроля предложений, заявлений и жалоб граждан принимают
руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций, ответственные за своевременное и правильное рассмотрение
писем граждан.
7. Ответы на предложения, заявления и жалобы граждан дают руководители и
другие уполномоченные должностные лица государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций. Ответ может быть дан в письменной или устной форме. В
случае устного ответа делается соответствующая запись в регистрационно-контрольной
карточке.
Индекс ответа состоит из регистрационного индекса и номера дела (по
номенклатуре), в которое подшивается переписка по данному вопросу.
Предложения, заявления и жалобы граждан считаются разрешенными, если
рассмотрены все поставленные в них вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны
исчерпывающие ответы, соответствующие действующему законодательству.
8. Руководители или по их поручению другие должностные лица государственных
органов, предприятий, учреждений и организаций должны систематически анализировать
и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них практические
замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих
нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, а также совершенствования
работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Материалы для анализа и обобщения подготавливают должностные лица, ведущие
делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, и оформляют их в
виде аналитических справок, которые представляются руководителям государственных
органов, предприятий, учреждений и организаций ежегодно к 15 января. Аналитические
справки текущего характера составляются по мере надобности.
9. Предложения, заявления, жалобы граждан должны быть возвращены после их
разрешения должностным лицам, ведущим делопроизводство по предложениям,
заявлениям, жалобам граждан, со всеми относящимися к ним материалами и экземпляром
регистрационно-контрольной карточки для централизованного формирования дела и
картотеки. Формирование и хранение дел у исполнителей запрещается.
На каждом предложении, заявлении, жалобе после окончательного решения и его
исполнения должна быть надпись "В дело" и личная подпись должностного лица,
принявшего это решение.
 Предложения, заявления и жалобы граждан, копии ответов на них и документы,
связанные с их разрешением, а также документы по личному приему граждан
формируются в дела в соответствии с утвержденной номенклатурой дел государственного
органа, предприятия, учреждения, организации.
Документы в этих делах располагаются в хронологическом или алфавитном
порядке. Каждое предложение, заявление, жалоба и все документы по их рассмотрению и
разрешению составляют в деле самостоятельную группу. В случае получения повторного
предложения, заявления, жалобы или появления дополнительных документов они
подшиваются к данной группе документов.
При формировании дел проверяется правильность направления документов в дело,
их полнота (комплектность). Неразрешенные предложения, заявления и жалобы граждан,
а также неправильно оформленные документы подшивать в дела запрещается.
Обложка дела должна оформляться в соответствии с ГОСТом 17914-72.
10. Государственные органы, предприятия, учреждения и организации
осуществляют хранение и использование в справочных и других целях предложений,
заявлений и жалоб граждан.
Ответственность за сохранность документов по предложениям, заявлениям и
жалобам граждан возлагается на руководителей государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций и должностных лиц, работающих с данной категорией
документов.
Сроки хранения документов по предложениям, заявлениям и жалобам граждан
определяются утвержденными в установленном порядке перечнями документов,
образующихся в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и
организаций. Как правило, устанавливается пятилетний срок хранения предложений,
заявлений и жалоб граждан и документов, связанных с их рассмотрением и разрешением.
В необходимых случаях постоянно действующей экспертной комиссией государственного
органа, предприятия, учреждения, организации может быть принято решение об
увеличении срока хранения или о постоянном хранении наиболее ценных предложений
граждан.
Решения экспертных комиссий об увеличении сроков хранения документов по
предложениям, заявлениям и жалобам граждан и отборе их для хранения подлежат
обязательному утверждению руководителями государственного органа, предприятия,
учреждения, организации.
11. Дела, подлежащие постоянному, а также временному (свыше 10 лет) хранению,
передаются в архив государственного органа, предприятия, учреждения, организации
через год после завершения делопроизводства по ним. Дела, подлежащие временному
хранению (до 10 лет включительно), передаются в архив по усмотрению руководителя
государственного органа, предприятия, учреждения, организации.
По истечении установленных сроков хранения документы по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан подлежат уничтожению в порядке, устанавливаемом
Главным архивным управлением при Совете Министров СССР.
12. Действие настоящего Типового положения не распространяется на ведение
делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, порядок
рассмотрения которых установлен уголовно-процессуальным, гражданским
процессуальным законодательством Союза ССР и союзных республик, Положением о
порядке рассмотрения трудовых споров, Положением об открытиях, изобретениях и
рационализаторских предложениях, Уставом связи и другим законодательством Союза
ССР и союзных республик. (Докипедия: Типовое положение о ведении делопроизводства
по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на
предприятиях, в учреждениях и организациях (утв. постановлением Государственного
комитета СССР по науке и технике, Госстандарта СССР и Главного архивного управления
при Совете Министров СССР от 30 ноября 1981 г. N 463/162/298))
 27) Деформация механизма, обеспечивающего рассмотрение
жалоб в Российской Федерации (1991 – 1995 гг.).
С 1990 г. деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все
сферы общества, обнаружила свою неэффективность в связи с новыми правовыми и
хозяйственными отношениями, которые утверждались в 1988–1990 гг. в ходе
продвижения к рынку. 73 Осознавая, что слабость контроля отрицательно сказывается на
уровне управления, пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов,
связанных с переходом к рыночной экономике, приняла Закон «О Контрольной палате
СССР», однако функции рассмотрения обращений граждан новый контрольный орган не
получил. После крушения СССР в декабре 1991 г. институт обращений,
формировавшийся в течение многих десятилетий советской власти, оказался без
государственной поддержки. В СССР механизм влияния жалоб на принимаемые властью
решения по сравнению с дореволюционным периодом был существенно
усовершенствован. Каждый гражданин и любой хозяйствующий субъект имели право
жаловаться и активно использовали это право. Но не всякое обращение являлось
руководством к немедленному действию чиновников: требовалась критическая масса
таких обращений на каждом уровне властной пирамиды, чтобы жалобы могли попадать на
рассмотрение следующего уровня управления. Чем выше социальное положение
жалующегося, тем больший вес имело его обращение. Количество обращений выступало
индикатором сбалансированности социальной системы в целом и каждой ее сферы, а
минимизация этого количества была критерием эффективности деятельности
номенклатурного аппарата

На протяжении 1992–1999 гг. центральная власть не проявляла попыток что-либо

изменить и сохраняла преемственность правового механизма рассмотрения жалоб,
основанного на нормативных актах, принятых в СССР, хотя реальные практики
развивались так, как если бы этих норм не было.

28) Конституция Российской Федерации (1993 г.) о праве

граждан на обращение. Новые правовые механизмы защиты прав
граждан (1994 – 1997 гг.).
Статья 33 гласит: Граждане Российской Федерации имеют право обращаться
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления.
Закрепленное в настоящей статье право граждан Российской Федерации является
важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод
граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм
участия граждан в управлении делами государства, существенным источником
информации при решении вопросов государственного и социально-культурного
строительства и иных вопросов деятельности государства и общества. В праве на
обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и
общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля народа
за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с
бюрократизмом, волокитой и другими недостатками в их работе. Праву граждан на
обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует
обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены,
внимательно, в установленном порядке и сроки рассмотреть обращения и принять по ним
законные и обоснованные решения.
Соглашение стран СНГ от 09.09.1994 "О гарантиях прав граждан в области
выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов".
Государства - участники настоящего Соглашения в лице Правительств, именуемые в
дальнейшем Сторонами, сознавая, что каждая Сторона должна осуществлять
гарантированную государственную социальную помощь гражданам, имеющим детей,
исходя из необходимости защиты прав граждан, имеющих детей и проживающих на
территориях государств, подписавших настоящее Соглашение, согласились о
нижеследующем.
В отношении жалоб по делам, связанным с осуществлением правосудия по
гражданским, арбитражным и уголовным делам, а также по делам, рассматриваемым по
правилам конституционного судопроизводства, действует специальное законодательство.
Так, особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных
правонарушениях регламентированы в Кодексе РФ об административных
правонарушениях. Свои особенности имеет порядок разрешения жалоб, установленный в
гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Конституционный Суд РФ
рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы в соответствии с ч. 4 ст. 125
Конституции РФ и п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96-100 Федерального конституционного закона от 21
июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» на нарушение
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле.

29) Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений

граждан Российской Федерации» (2006 г.).
В комментируемой статье согласно ее названию определена сфера применения
комментируемого Закона. Открывающая же данную статью часть 1 определяет предмет
регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета
регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных
отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого
становятся правовыми отношениями.
В качестве предмета регулирования комментируемого Закона часть 1
комментируемой статьи называет, во-первых, правоотношения, связанные с реализацией
гражданином России (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное
обозначение "гражданин") закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в
государственные органы и органы местного самоуправления, и, во-вторых, порядок
рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного
самоуправления и должностными лицами.
граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления
(ст.33);
государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России
гарантируется (ч.1 ст.45);
каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не
запрещенными законом (ч.2 ст.45).

30) Понятие и виды обращений граждан.

Предложение — рекомендация по совершенствованию законов и иных
нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-
экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных
прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о
нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе
государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо
критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба — просьба о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или
законных интересов гражданина (или других лиц).
В письменном обращении или обращении в форме электронного документа гражданин
указывает (ст. 7 Закона № 59-ФЗ):
1) наименование органа, в который направляется обращение, либо Ф. И. О. или
должность лица, к которому он обращается;
2) свои фамилию, имя и отчество (последнее — при наличии);
3) почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ или уведомление о
переадресации обращения (в обращении в форме электронного документа указывается
адрес электронной почты);
4) суть предложения, заявления или жалобы.
Также необходимо в письменном обращении проставить личную подпись и дату.

31) Поступление обращений граждан и их регистрация.

Обращения, поступившее в Управление в соответствии с их компетенцией,
подлежат обязательному рассмотрению.
Руководитель (заместитель руководителя) Управления в день регистрации или на
следующий рабочий день принимает организационное решение о порядке рассмотрения
обращений граждан. В резолюции руководителя (заместителя руководителя) Управления
указывается срок подготовки проекта ответа гражданину.
Специалист Отдела документационного и информационного обеспечения
Управления, ответственный за ведение документооборота, после получения обращения с
резолюцией руководителя (заместителя руководителя) Управления в тот же день или на
следующий рабочий день направляет его в структурное подразделение Управления,
ответственное за исполнение поручения, согласно резолюции.
В случае если в резолюции о рассмотрении обращения указаны несколько
структурных подразделений Управления, обращение направляется структурному
подразделению Управления - ответственному исполнителю (указанному в поручении
первым), а также копии направляются структурным подразделениям Управления -
соисполнителям. Соисполнители представляют свои предложения ответственному
исполнителю в срок не более половины отведённого времени на исполнение, если автором
поручения или ответственным исполнителем не установлен другой порядок и срок
исполнения.
В случае если структурное подразделение Управления ответственный
исполнитель, установили, что вопросы, содержащиеся в обращении, относятся к
компетенции другого структурного подразделения Управления, обращение со служебной
запиской о передаче его в другое структурное подразделение, в день получения или на
следующий рабочий день, возвращается руководителю (заместителю руководителя)
(автору резолюции) для принятия в однодневный срок решения о назначении
ответственного исполнителя.
Начальник структурного подразделения Управления, получивший обращение с
резолюцией о рассмотрении, в день получения или на следующий рабочий день
принимает организационное решение о порядке дальнейшего рассмотрения обращения. В
резолюции начальника структурного подразделения Управления указывается срок
подготовки проекта ответа гражданину.
32) Организация рассмотрения письменных, устных,
электронных обращений граждан.
Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит
в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или
должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации
в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию
которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением
гражданина, направившего обращение,
В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов
относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного
самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня
регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного
самоуправления или соответствующим должностным лицам.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо
при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный
орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае
необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы
и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.
Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие)
которых обжалуется.
В случае, если в соответствии с запретом, предусмотренным частью 6 настоящей
статьи, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит
решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину
с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие
(бездействие) в установленном порядке в суд.
Личный прием граждан в государственных органах, органах местного
самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами.
Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах
доводится до сведения граждан.
При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его
личность.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина.
В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются
очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия
гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись
в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ
по существу поставленных в обращении вопросов.
В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем
рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных
в обращении вопросов.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного
самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит
рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении
гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее -
при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме
электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в
письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые
документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и
материалы или их копии в письменной форме.

33) Организация и документирование личного приема граждан.

1. Личный прием граждан в государственных органах, органах местного
самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами.
Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах
доводится до сведения граждан.
 2. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его
личность.
3. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема
гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства
являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с
согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись
в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по
существу поставленных в обращении вопросов.
4. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации
и рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
5. В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в
компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или
должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует
обратиться.
6. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем
рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в
обращении вопросов.
7. Отдельные категории граждан в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, пользуются правом на
личный прием в первоочередном порядке.
На приеме гражданин может оставить письменное обращение, которое подлежит
регистрации и рассмотрению в установленном порядке для письменных обращений. Если
в ходе личного приема выясняется, что решение поднимаемых гражданином вопросов не
входит в компетенцию данной организации, гражданину разъясняется, куда ему следует
обратиться. Гражданину может быть отказано в рассмотрении его устного обращения,
если ранее ему был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
При возникновении на личном приеме новых вопросов, которые не могут быть
решены непосредственно во время приема, заявителю может быть предложено письменно
изложить смысл своего вопроса (заявления, предложения, жалобы), что подлежит
регистрации или удостоверению должностного лица, ведущего прием, собственноручной
подписью в карточке личного приема гражданина. При этом на первом листе такого
обращения проставляют штамп «ПРИНЯТО НА ЛИЧНОМ ПРИЕМЕ». По окончании
приема руководитель доводит до сведения заявителя свое решение или информирует о
том, кому будет поручено рассмотрение и принятие мер по его обращению, а также, где
он получит ответ; либо разъясняет, где, кем и в каком порядке может быть рассмотрено
его обращение по существу.
Резолюция (поручение) руководителя по устному обращению вносится в карточку
личного приема гражданина и принимается решение о постановке на контроль
исполнения поручения. Должностное лицо, ответственное за делопроизводство,
направляет поручение ответственному исполнителю. Ответы исполнителей по
рассмотрению обращений граждан, обратившихся на личный прием, направляются на
подпись должностным лицам, проводившим прием, которые списывают материалы
рассмотрения «В дело» либо дают дополнительные поручения. Карточки рассмотренных
устных обращений вкладываются в дело с материалами рассмотрения устных обращений.
34) Контроль за соблюдением порядка работы с обращениями
граждан.
Под формами проверки за ходом исполнения указания о рассмотрении обращения
понимают способы ведения контроля, которые, согласно п. 4.27 Типового регламента
внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452, строятся на
базе данных, отображаемых в традиционных или электронных учетно-регистрационных
карточках.
 Существуют две формы контроля за исполнением документов:
1) ручная контрольная картотека;
2) автоматизированная система контроля исполнения документов в рамках
электронного документооборота.
Форма контроля выбирается исходя из возможностей организации, однако в
настоящее время чаще используется автоматизированная форма контроля. Согласно п.
4.27 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной
власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
28.07.2005 № 452, эта процедура должна систематически осуществляться структурным
подразделением, обеспечивающим контроль исполнения на всех этапах до истечения
срока исполнения документа.
При традиционных формах регистрации на обращения, взятые на контроль,
оформляются регистрационно-контрольные карточки, один экземпляр направляется
исполнителю и после рассмотрения обращения возвращается в службу делопроизводства
или должностному лицу, ответственному за делопроизводство. Результаты контроля
исполнения документа, как правило, фиксируются в регистрационно-контрольной форме.
Ответственность за правильность представленной информации несут исполнители.
Проверка может проводиться в устной или письменной форме. В последнем случае
структурным подразделением, обеспечивающим контроль исполнения, готовятся
письменные напоминания. Возможна также подготовка и рассылка напоминаний,
содержащих сведения о документах, находящихся в одном или нескольких структурных
подразделениях.
Исполнителем заводится соответствующее дело (производство), в которое
подшиваются все документы, относящиеся к рассмотрению данного обращения, и все
последующие обращения этого заявителя в хронологическом порядке. Письменные
обращения граждан рассматриваются в течение 30 ДНЕЙ СО ДНЯ ИХ РЕГИСТРАЦИИ
(как правило, 25 дней дается на рассмотрение вопроса, 5 дней – на оформление проекта
окончательного ответа), если руководителем не установлен меньший контрольный срок
рассмотрения обращения.
Обращения граждан, на которые даются промежуточные ответы, с контроля не
снимаются. Проверка хода рассмотрения завершается только после полного разрешения
обращения.
Организация контроля за соблюдением порядка работы с обращениями граждан
обеспечивает своевременное и качественное исполнение предложений, заявлений и жалоб
граждан и надлежащего решения содержащихся в них вопросов. В целом система
контроля должна быть поставлена так, чтобы обеспечить своевременное и качественное
рассмотрение всех обращений граждан. Контрольная деятельность по обращениям
граждан предполагает:
1) контроль за исполнением поручений по существу поставленных в обращениях
вопросов;
2) контроль за соответствием формы создаваемых документов и своевременностью
исполнения рассмотрения обращений.
Первую группу контрольных операций выполняют руководители всех рангов,
вторую – служба документационного обеспечения управления. Различают по срокам
исполнения следующие виды контроля: текущий, предупредительный и итоговый. Под
текущим контролем понимают еженедельную подготовку сведений об обращениях, срок
исполнения которых истекает на текущей неделе. Суть предупредительного контроля
заключается в своевременном (за 2–3 дня) предупреждении исполнителя о необходимости
завершения рассмотрения обращения. Если в ходе контроля выясняется невозможность в
оставшееся время исполнить поручение, об этом также докладывается руководителю.
Под итоговым контролем понимают составление периодической справки или
сводки об исполнительской дисциплине. Предполагаемый состав информации: 1)
количество поручений по рассмотрению обращений граждан, взятых на контроль; 2)
количество исполненных обращений (в срок, с нарушением контрольного срока); 3)
количество обращений, находящихся на исполнении (в срок, с нарушением контрольного
срока).
Справка может содержать сведения об исполнительской дисциплине: 1) каждого
структурного подразделения; 2) каждого исполнителя; 3) организации в целом.
Работники, ответственные за соблюдение порядка работы с обращениями граждан,
должны вести не только формально-сроковый, но и предупредительный контроль, т. е. не
только напоминать исполнителям о приближении сроков исполнения, но и выяснять
состояние исполнения, выявлять причины возможного срыва и принимать меры по их
устранению, информируя руководство и помогая организовать исполнение поручений по
рассмотрению обращений. Контроль за своевременным рассмотрением обращений
граждан возлагается, как правило, на должностных лиц, назначенных для этой работы.
Должностные лица, ответственные за соблюдение порядка работы с обращениями
граждан: 1) систематически анализируют и обобщают обращения граждан, содержащиеся
в них практические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин,
порождающих нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан; 2) принимают
меры по сокращению количества жалоб, уменьшению повторных обращений; 3) выносят
на рассмотрение руководителя конкретные предложения, основанные на анализе
поднимаемых в обращениях граждан вопросов; 4) организуют подготовку выступлений в
СМИ по разъяснению проблем, затронутых в обращениях; 5) обеспечивают контроль за
осуществлением делопроизводственных процедур исполнителями и соблюдением
законодательства об обращениях граждан; 6) оказывают консультационное и
методическое содействие исполнителям в ведении делопроизводства по обращениям
граждан; 7) представляют руководителю аналитические справки за истекший год к 15
января текущего года.
Контроль за рассмотрением обращений граждан, получением справочной
информации может также осуществляться с помощью автоматизированной системы
электронного документооборота путем создания и поддержки базы данных «Обращения
граждан» в актуальном состоянии. Служба делопроизводства должна еженедельно
направлять исполнителям машинные распечатки перечней обращений граждан с
истекшими сроками исполнения (просроченных) и подлежащих исполнению на текущей
неделе.
Процедуру контроля можно разделить на следующие этапы:
1) постановка обращения на контроль;
2) проверка своевременного доведения обращения до исполнителя;
3) предварительная проверка и регулирование хода исполнения поручения по
рассмотрению обращения;
4) учет и обобщение результатов контроля исполнения;
5) информирование руководителя о состоянии работы с обращениями граждан.
35) Передача документов по обращениям граждан на хранение.
После подписания ответа обращение гражданина, копии ответа на него и
документы, связанные с разрешением обращения, формируются в дела в соответствии с
номенклатурой дел и порядком, установленным правилами по делопроизводству. Дела по
обращениям граждан формируются: 1) при большом объеме обращений по алфавитному
признаку; 2) при малом объеме - в хронологическом порядке. Обращения граждан и все
документы по их рассмотрению и разрешению составляют в деле самостоятельную
группу. В случае получения повторного обращения или появления дополнительных
документов они подшиваются к данной группе документов. При формировании дел
проверяется правильность направления документов в дело, их комплектность.
Неразрешенные предложения, заявления и жалобы граждан, а также неправильно
оформленные документы подшивать в дела запрещается.
 Обложка дела должна оформляться в соответствии с установленными правилами.
Сформированные дела по обращениям граждан помещаются в специальные архивные
папки и располагаются в них в соответствии с порядковыми номерами. Срок хранения
обращений граждан, материалов, связанных с их рассмотрением, - 5 лет (в случае
неоднократного обращения - 5 лет с даты последнего рассмотрения). При необходимости
экспертная комиссия организации может продлить этот срок или установить постоянный
срок хранения для соответствующих обращений граждан. Такое решение экспертной
комиссии должно быть утверждено руководителем организации.
Обращения граждан, содержащие предложения о существенных изменениях в
деятельности организации и способствующие устранению серьезных недостатков и
злоупотреблений, подлежат постоянному хранению. Срок хранения аналитических
справок по обращениям граждан, а также материалов по мероприятиям, устраняющим
причины, порождающие обращения граждан, - постоянный. Дела по обращениям граждан,
отобранные на постоянное или временное (свыше 10 лет) хранение, по решению
руководителя передаются в ведомственный архив через год после завершения
делопроизводства по ним. По истечении установленного срока хранения документы по
обращениям граждан подлежат уничтожению. Для этого составляется акт о выделении
документов к уничтожению, который рассматривается экспертной комиссией организации
и утверждается руководителем организации. Уничтожение включенных в акт документов
и дел производится в случае, если утверждены описи дел постоянного хранения и
согласованы описи дел по личному составу организации за соответствующий период
времени.
В организациях, документы которых подлежат передаче на постоянное хранение в
государственные и муниципальные архивы после истечения сроков ведомственного
хранения, установленный пятилетний срок хранения обращений граждан дополнен
отметкой «ЭПК» (экспертно-проверочная комиссия). Это означает, что срок хранения
обращений граждан в соответствии с решением экспертной комиссии организации может
быть увеличен, а в ряде случаев определен как постоянный.
Ответственность за сохранность и комплектность документов по обращениям
граждан возлагается на должностных лиц, работающих с данной категорией документов.
Должностное лицо, ответственное за контроль работы с обращениями граждан, должно
постоянно вести отбор и накопление информации для составления аналитических
материалов.
36) Аналитическая работа по изучению характера и результатов
рассмотрения обращений граждан.
Отметим, что ряд государственных органов использует для аналитической
обработки информации, в том числе социологических исследований, дорогостоящие
программные продукты, обеспечивающие поиск, сбор и аналитическую обработку
общедоступной информации. При этом затрачиваются существенные людские и
финансовые ресурсы на поиск и сбор информации, а уже имеющаяся в распоряжении
информация остается без внимания. В частности, информация, содержащаяся в
обращениях граждан, занимающих важное место в документообороте органов
государственной власти и местного самоуправления.
Ведь обращения могут свидетельствовать о состоянии общественного мнения на
определенной территории, когда граждане своими обращениями акцентируют внимание
власти на том или ином спектре проблем. Информация, получаемая из обращений, при
сопоставлении с текущими данными делает более детальной картину состояния
общественного мнения.
В сущности, граждане не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и на
их основе составлялись аналитические записки для информирования руководства. Они
заинтересованы в том, чтобы их обращения максимально быстро и эффективно
рассматривались и нарушения оперативно устранялись. В аналитической работе по
обращениям прежде всего заинтересованы органы власти. Именно в этой работе
проявляется «обратная связь», без которой невозможно демократическое государство.
Поэтому одним из важнейших направлений деятельности службы
делопроизводства является ведение статистики и анализа содержания обращений. Эта
работа включает целый комплекс документов по анализу и обобщению обращений
граждан, который включает:
- учетные и отчетные документы;
- аналитические и обобщающие документы;
- документы по реализации выводов, сделанных в ходе анализа обращений
граждан.
Учет массовых потоков обращений граждан является одной из задач
документационного обеспечения управления. Основным учетным документом в
традиционной и электронной системах делопроизводства является регистрационно-
контрольная карточка (РКК), которая содержит информацию по письменным и устным
обращениям граждан, необходимую для своевременного разрешения поставленных в них
вопросов, подготовки отчетных документов по работе с обращениями граждан.
Созданные службой делопроизводства экземпляры РКК (как на бумажных, так и на
электронных носителях) на рассмотренные обращения могут формироваться в различные
тематические картотеки учета и анализа работы с обращениями. В картотеках можно
учитывать, например, количество поступивших обращений по определенной социальной
группе граждан-заявителей (например, ветеранов Великой Отечественной войны);
количество обращений, поступивших повторно; количество обращений, поступивших из
вышестоящих организаций, из СМИ и т.п. Это позволяет оперативно выявить слабые
места в работе организаций с гражданами, установить участки деятельности,
подконтрольные организации, и структурные подразделения, которым необходимо
уделить первоочередное внимание. Использование регистрационно-контрольных (учетно-
регистрационных) карточек, помещенных в соответствующие картотеки, таким образом,
значительно облегчает составление отчетных и аналитических документов.
Следует отметить, что, согласно п. 12.8 Типового регламента внутренней
организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452, именно на
руководителя возлагается ответственность за учет и анализ вопросов, содержащихся в
обращениях граждан. Такой учет служба делопроизводства должна вести по следующим
параметрам: а) количество и характер рассмотренных индивидуальных обращений
граждан; б) количество и характер рассмотренных коллективных обращений граждан;
в) количество и характер решений, принятых по индивидуальным обращениям
граждан органом власти в пределах его полномочий;
г) количество и характер решений, принятых по коллективным обращениям
граждан органом власти в пределах его полномочий.
Отчетные документы по рассмотрению обращений граждан можно
классифицировать следующим образом.
По видам отчетных документов - это отчеты, справки, сводки, тематические
обзоры, таблицы и др., необходимые для качественного и количественного анализа
обращений.
По временному периоду - это различные месячные, ежеквартальные, годовые
формы отчетности. Такие отчеты - самая распространенная форма обобщения обращений.
В них указываются: общее количество обращений (отдельно указываются коллективные
обращения), количество обращений по тематическим разделам, распределение их по
компетенции, количество обращений из отдельных регионов, от представителей
различных социальных групп и т.п.
По тематике обращений - это различные тематические отчеты, справки, которые
содержат информацию о количестве обращений на определенную тему за определенный
период, их тональности (положительная или отрицательная), социальной принадлежности
авторов обращений. Так, если целью обобщения является выявление неисполненных
обращений по состоянию на определенный период времени, то отчетный документ будет
содержать информацию о количестве неисполненных обращений граждан. Если целью
предстоящего анализа является реализация предложений граждан, то отчетный документ
будет содержать информацию о количестве предложений граждан и показатели
реализации их на практике. Тематические отчетные документы могут составляться также
в целях определения основных вопросов обращений, выявления причин обращений
граждан в вышестоящие организации и др. Формы отчетных документов могут
разрабатываться самими организациями, а также вышестоящими органами. Например,
при составлении «Справки о реализации предложений граждан» целесообразно ввести
следующие графы: «Содержание предложения», «Количество», «Реализовано»,
«Предусмотрено планом мероприятий на 201_ год», «Предусмотрено перспективным
планом». Работа по обращениям граждан должна проводиться таким образом, чтобы
исключить возможность появления повторных обращений. Для выявления причины
обращений, в том числе повторных, может составляться «Справка о причинах повторных
обращений граждан». Графами ее могут быть причины повторных обращений, строками -
вопросы, по которым обращаются граждане. Аналогично может быть составлена
«Справка о причинах обращений в вышестоящие организации» и т.д.
По территориальному признаку - это отчеты, справки, которые содержат общую
информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определенного
населенного пункта (района, города, региона) за какой-либо период. Тематические и
территориальные отчеты подготавливаются, как правило, по распоряжению руководства
для рабочего совещания либо к визиту кого-либо из высших должностных лиц в какой-
нибудь регион. К этим отчетам часто прикладываются копии уже рассмотренных ранее
обращений.