Универзитет у Београду

Факултет политичких наука

Мастер академске студије политикологије

Модул: Јавна управа, локална самоуправа и јавне политике

Положај, улога и значај руралних месних заједница у демократском

и економском развоју Републике Србије

Ментор: проф. др Снежана Ђорђевић Студент: Петар Јеремић 66/2017

Београд, јул, 2020.

УВОД

Удруживање и деловање грађана (заједнице, људи који живе на одређеној

територији) зарад задовољења сопствених интереса и циљева јесте најлегитимнији
најпрагматичнији начин да би исти били испуњени. Циљеви удружених људи на
одређеном простору (ако се изузму остали (не)легитимни инструменти) најпотпунију
реализацију имаће уз институционалну и политичку подршку.

Предмет истраживања у овом раду јесу руралне месне заједнице у Републици

Србији и њихова улога у развоју, управљању и сарадњи на територијалном нивоу. Месна
заједница као таква, представља реликт социјалистичког уређења из бивше државе
(Федеративне Народне Републике Југославије (у даљем тексту: ФНРЈ) и Социјалистичке
Федеративне Републике Југославије (у даљем тексту: СФРЈ), после успостављања Савезне
Републике Југославије до осамостаљења Републике Србије. С тим у вези, месне заједнице
осим историјског значаја, поседују и правну традицију. Уставно и законски су
дефинисане већ више од 70 година.

Рад ће се фокусирати на руралне месне заједнице пре свега због карактеристика

истих. Имају мањи број становника од урбаних месних заједница као делова
насеља/градова (крај, блок, део града); другачију улогу у функционисању општина којима
припадају, постоји другачији однос грађана у истој, постоји и другачија намена замљишта
и удео делатности. Осим тога, једна од битних карактеристика овог истраживања биће и
однос месне заједнице и њене матичне општине. Самим тим, руралне месне заједнице
које сачињавају једну локалну самоуправу долазе у карактеристичан однос и као мозаик
представљају делове те општине у којима управљачки и многи други процеси могу да
утичу на сам развој месних заједница, а самим тим и читаве општине.

С обзиром на тему рада, карактеристике, начин функционисања и правни основ

месних заједница, узима се у обзир искључиво у њиховом заједничком деловању на
крајње уређење и развој општине, па и државе. Према томе, улога месних заједница у
планирању и уређењу Републике Србије, огледа се не само у уређењу територије месне
заједнице већ, у свеукупном утицају уређења истих на територијални развој државе.
 Основна хипотеза овог истраживања јесте да рурална месна заједница представља
битан чинилац у друштвеном, економском и политичком систему општине и државе, као
и да се удруживањем и деловањем грађана у њој стварају услови за развој и подизање
квалитета живота.

Посебне хипотезе су:

 Општине треба да подстакну оснивање и организовање месних

заједница/самоудруживања грађана на њиховој територији како би се повећао економски
и друштвени потенцијал за бољи животни стандард.

 Удруживање грађана на руралним (па и урбаним) просторима на насељском

нивоу представља основ за даље деловање месних заједница у развоју ошптине.

 Локална самоуправа треба приоритетно да негује однос са сопственим

насељима/месним заједница, па тек са осталим актерима у територијалној хијерархији
државног система.

 Друштвеним активностима у месним заједницама подстичу се демократске

вредности и процеси децентрализације на најнижем територијално-административном
нивоу у Републици.

 Подстицањем месне самоуправе се подстичу и принципи деловања и

управљања „одоздо на горе“, што представља добар начин да се у јавним и развојним
политикама укључе и грађани.

Управљачки процеси анализирани у овом раду повлаче са собом и многе друге

помоћу којих можемо приказати различите карактереистике месних заједница: економске
и финансијске, правне, процесе одлучивања, уговарања, сарадње и развоја.

О улози месне заједнице

Циљ овог рада јесте да прикаже и анализира улогу месне заједнице у политичком
систему државе (правну историју, тренутну улогу у административно-територијалној
подели и њене могућности) као и то да ли оне могу бити основа за развој читаве општине.
Стратешки, политички и законски основи им, рекло би се, дозвољавају то, а да би се
постигло тако нешто, пре свега треба да постоји воља грађана који живе у њима. С тим у
вези, удруживање и управљање на насељском нивоу представља битну карику која треба
да веже полазиште и саму примену у пракси да месне заједнице могу имати важну улогу у
политичком и економском систему државе.

Тренутни проблеми овог размишљања су свакако приоритети у тренутном развоју

Републике Србије. На децентрализацију се у законима, стратегијама и плановима гледа
углавном са аспекта развоја локалних самоуправа – ретко где се провлачи питање месних
заједница. Локалне самоуправе, у складу са Законом о локалним самоуправама
(референца) више обраћају пажњу на однос са централном Владом и изворима
финансирања, него са матичним месним заједницама. Иако тренутни уставни и законски
контекст не даје превише простора месним заједницама, он их свакако дефинише, даје
услове за њихово организовање, као и делатност. Анализа месне самоуправе је пре свега
снажно обавијена државном легислативом на коју се мора рачунати уколико се месна
заједница може посматрати као потенцијална базна јединица територијалног уређења и
планирања простора у Србији.

Управљачки процеси се свакако морају фокусирати на грађане, који као

становници одређеног насеља најбоље познају локалне проблеме и потенцијале, и који би
удруживањем могли да преговарају са ошптиним и другим актерима у циљу подизања
квалитета живота, самоорганизације и развоја.

Области истраживања ће се надовезивати на законски оквир Србије како би се

наведена решења могла директно, и наравно, законски применити. Легислативна основа
се углавном везује за Закон о локалној самоуправи, као акта који се директно односи и
дефинише месну заједницу у Републици и који представља својеврсни алиби за сваку
критику дефинисања, тренутног функционисања, али и могућег унапређења
функционисања месне заједнице.

Што се тиче научних одлика и основа овог истраживања, биће речи о одређеним
теоријским концептима и принципима децентрализације, локалне самоуправе и
управљања. Такође, кроз рад ће свакако бити речи и о процесима одлучивања и
самоорганизовања. Преглед поједине литературе о поменутим теоријским приступима и
принципима свакако представљају увод у истраживање, на која ће се надовезати и остала
истраживања аутора са ових простора када је реч о локалном организовању и самим
месним заједницама у Југосавији, а касније и у Србији. У досадашњој литератури, домаћи
аутори су се бавили месном заједницом као административном јединицом
самоуправљања и (пољо)привредног удруживања у задругагама, за време постојања
СФРЈ. Док се после промена 2000. године, аутори баве месном заједницом као основом за
децентрализацију и развој општина у Реублици Србији (референца).

Друштвено оправдање овог истраживања свакако проистиче из користи

удруживања и самоорганизовања грађана на најнижем административном нивоу у Србији.
Овај принцип, као и вредности савременог европског друштва, довољно говоре о
орправданости анализирања овакве теме. Уз то, треба додати и нову димензију локалног
управљања на нивоу нижем од општина, о чему се мање прича у последњих двадесетак
година.

Неколико основних метода биће примењено у писању овог рада. Научном

дескриптивном методом биће дефинисани сви појмови и процеси битни за анализу месне
самоуправе и заједнице. Анализа садржаја биће употребљена при проучавању научне и
легислативне грађе која представља важну основу за сам рад. И на крају, анализа и
синтеза као методи који омогућавају да се структурно анализирају појмови и процеси и
синтетички дође до сазнања о целини. Уз то можемо укључуити и дедуктивни поступак
који нам може помоћи у истраживању локалне самоуправе и начина функционисања исте,
после проучавања различитих типова локалне и месне самоуправе.
1. ПОЈАМ И СИСТЕМ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

Пре самог истраживања правне историје и карактеристика месних заједница у

нашој земљи, осврнућемо се на одређене теоријске концепте и приступе у вези са
локалном самоуправом и децентрализацијом и на систем локалне самоуправе и његове
типове у Европи, као процесом који иако не представља основу овог истраживања у
смислу главног инструмента на основу којег стављамо у први план месну заједницу, већ
као један од битнијих процеса развоја територије и размишљања о ширењу броја актера
који имају исти циљ.

1.1. Појам децентрализације, теоријска разматрања и принципи супсидијаритета

Сама децентрализације дефинисана је почетком 19. века у делу француског

дипломате/историчара Алексиса Токевила. Сама реч потиче од речи централизација, која
се пре тога такође сковала у Француској, за време револуције крајем 18. века 1.
Децентрализација се у контексту тог времена, а по Токевилу посматрала као циљ
Француске револуције, када Токевил наводи да је она започета као покушај, корак према
децентрализацији, иако је, као што је познато постала само продужетак централитета. 2
Токевил у свом делу наводи да: „децентрализација нема само административну
вредност, већ такође и ону грађанску, с обзиром да повећава шансе за грађане да
учествују у јавним делатностима; она их наводи да се навикавају на слободу.“3

С обзиром на то да децентрализација може имати више значења, и да разни аутори

користе овај термин како би описали разне појаве и процесе, фокусираћемо се на
неколико битних дефиниција и описа овог термина од стране познатих светских аутора.

Локална самоуправа није настала да би служила пружању сепцифичних услуга у

систему државне администрације, она је настала као резултат различитих и
индивидуалних потреба и захтева (Sikander, 2015). Разумевање локалне самоуправе
помаже схватању процеса управљања и администрације у свим њеним деловима, па и у
1
Упореди: Vivien A. Schmidt, Democratizing France: The Political and Administrative History of
Decentralization, Cambridge University Press, 2007, p. 22.
2
Ibid. p10.
3
.
месној заједници. Тренутно, месна самоуправа јесте део локалне самоуправе у Србији,
међутим, њена стварна улога у управљачким процесима значајно је мања.

Поред локалне самоуправе, постоје разни процеси који директно и индиректно

помажу да се разуме зашто и како друштвена заједница може да оствари своје циљеве у
локалној средини. Децентрализација, (само)организација, демократија, управљање,
деловање у окквиру одређеног система, све су то процеси са теоријским претпоставкама
које су безброј пута деловале синтезно како би се до циља локалне заједнице дошло
успешно.

Пре свега треба приступити локалној самоуправи као најближем виду управљања
оним који се одвија у месној заједници. Једна од тези теоријског оквира локалне
самоуправе, јесте да она представља структуру у којој су економски интереси, политички
учесници и цивилне организације интегрисане како би заједнички дошле до политике
одлучивања (Faquet, 2008). Наведени делови ове структуре делују системски, и као у било
ком систему, оне морају деловати складно.

Управо сви ти процеси и активности које се одвијају и који би требало да се

одвијају складно у систему месне самоуправе морају се тако и проучавати, као део
система. Берталанфи (1968) као један од зачетника теорије система, наводи да је просто
легитимно да се на систем гледа као скуп универзалних принципа који се могу применити
на било који систем генерално. Такав начин истраживања и размишљања може се
применити на друштвене процесе и управљање у локалној заједници, где је универзални
услов да уколико једна компонента функционише складно са осталима тада и цела
заједница бива одржива и стабилна.

Теорија управљања се такође може надовезати на процесе у системском окружењу.

Вебер (1922) предлаже изразито праћење ланца команде и стања ефикасности у таквом
одлучивању. Таква основа се пре свега повезује са легислативом и политиком државе у
управљању и планирању одозго надоле, на шта се може закључити да се здрава
децентрализација може спровести и „слушањем“ централних власти, уколико је политика
државе про-децентралистичка.
 Системски приступ локалној самоуправи долази пре свега са процесом
децентрализације као главним узроком. Проучавање и унапређење месне заједнице и јесте
последица децентрализације. Теорија децентрализације долази са три главне
карактеристике: фискална, административна и политичка. Таква децентрализација постаје
кључ за складно деловање међу- управљачких структура у држави (Falleti, 2005).

Да би се разумела улога месне заједнице у просторном уређењу, претпоставке о

поменутим процесима се итекако морају узети у обзир. Пре свега се треба окренути
стратешкој политици државе. Децентрализација као једна од њих, за крајњи циљ треба да
има више мањих административних, политичких и управљачких центара и територија.
Управљање структурама на нижим нивоима (регионалним и локалним) треба да постави
снажну основу за месну самоуправу и њено деловање и улогу у уређењу и територијалној
организацији државе.

Самоорганизовање друштва у месној заједници је питање везано само за одређену

групацију грађана. Круцијална је, и представља својврсну имплементацију, уколико се
претходне две активности ваљано спроведу. Улога месне заједнице поред наведних
процеса и карактеристика мора бити обавијена велом демократског начина удруживања и
одлучивања, не би ли се у савременом друштву оно остварило и легитимитет.

Самим тим, месна самоуправа са свим поменутим процесима постаје базна

јединица са којом се може управљати у државној политици и стратешким опредељењима,
не само децентрализације, већ и опште територијалног развоја.

Начин истраживања месне самоуправе долази пре свега као резултат деловања
свих наведених процеса заједно са легислативним оквиром државе.

Тако Хајден4 говори како је концепт децентрализације широк и бави се са много

различитих појава, као и да постоји пуно доказа је ефекат децентрализације различит од
земље до земље. Овакви аргументи, дају на значају да је овај процес комплексан и
предмет константе дебате.5
4
Упореди: Lalitha s. Fernando, „Theoretical Approach to Decentralization: An Introduction“, Vidyodaya:Journal of
Management Science 1 (J &2) 2002: J 17-141, стр. 118.
5
Ибид. стр. 118.
 Извештај Светске Банке говори следеће: „Децентрализација је задатак фискалне,
политички и административне одговорности ка нижим нивоима власти који се одвија на
светском нивоу услед много разлога, другачијим темпом и другачијим начинима.“6
Свакако да ово доводи децентрализацију у срж делатности и одговорности саме државе и
да су ове активности, уколико се преносе на нижи ниво власти, јако важне за
функционисање мањих територија.

Робинс7 дефинише децентрализацију као менаџерски и оганизацијски феномен и

дефинише је до нивоа на којем одлучивање бива концентрисано у једној тачки. Овде
постоји очигледа паралела са централном влашћу, по којој се она бави
децентрализацијом, она доноси све одлуке и преноси надлежности.

Смит8 види децентрализацију с једне стране као концентрацију администрације у

једном центру, али и као концентрисање моћи код локалних власти. За њега је
децентрализација трансфер моћи доношења одлука и администрисрање власти са
централне на локалну. Фокусира се на политички аспект.

Још један битан аутор и поглед ка овом процесу доноси Конјерс, који дефинише
децентрализацију као било који трансфер моћи или функција са националног ка суб
националном нивоу. Слично као и Смит, гледа на овај процес као политичку и
административни феномен и фокус придаје доношењу одлука и административној моћи
као таквој.9

На ово можемо надовезати и размишљање да је главни услов за децентрализацију

да функционише (као инструмент развоја и економске ефикасности) јесте грађанска
партиципација.10 Финот наводи да је партиципација механизам кроз који локалне особине
и услови бивају откривени и приказани доносиоцима одлука и политичарима, и да је с
тим у вези важан процес и услов за повећање ефикасности.11

6
Ибид. стр. 118.
7
Ибид. стр. 118.
8
Ибид. стр. 118.
9
Ибид. стр. 118.
10
Uporedi: Alexis Kyander, Decentralisation, Political participation and Democracy: The Effects of Decentralisation on
Political participation and Democratisation in Non Western States, Lund University, Sweden, pp. 1-63.
11
Uporedi: Iván Finot, Decentralization and Participation in Latin America: an Economic Perspective, Cepal Review, Vol. 78.
 Јасно је да су се погледи и принципи на децентрализацију у много чему изменили
до данас. Њој су додате разне политичке и економске конотације, с обзиром да је постала
и политички и развојни инструмент.

Наравно, децентрализација има и добрих и лоших страна. Свакако да су предности:

спречавање централних власти на тоталну контролу над одлучивањем и у локалним
пословима, затим омогућавање грађанима тј. локалној заједници на управљање и
одлучивање о питањима од локалних интереса, јачање локалних институција, брже и
лакше остваривање права и обавеза грађана. С друге стране одређени недостаци
децентрализације јесу и чињеница да је такав систем скупљи и сложенији за одржавање.
Постоји опасност од корупције на локалном нивоу, затим нерационално управљање
локалним службама које захтевају сложене и скупе системе. 12

Битан принцип на који се природно надовезује на управљање локалним

заједницама јесте супсидијарност. Она је један од основних принципа Европске Уније, и
налази се у самом Уговору о Европској заједници. Према овом принципу,
држава/централна власт или у овом случају Европска унија, не предузима радње осим ако
нису делотворније од радњи предузетих на нивоу државе чланице, региона или општине.
Самим тим, циљ прицнипа супсидијарности јесте да осигура ефикасније доношење
одлука на нивоу ближем грађанима.13

Начело супсидијаритета у ствари треба да осигура одређени степен независности

подређеног тела у односу на тело које је на нивоу изнад, самим тим локалног органа у
односу на средишњу/централну власт. То је у ствари подела надлежности између разних
нивоа власти, што је и институционална основа савезних држава.14

У складу са Уговором о ЕУ а у вези са принципом супсидијаритета, институције

ЕУ могу деловати уколико:

 област деловања није искључиво у надлежности ЕУ

12
СКГО систем лс у србији, стр 7
13
http://www.dei.gov.ba/dokumenti/default.aspx?id=4812&langTag=bs-BA
14
http://www.europarl.europa.eu/factsheets/hr/sheet/7/nacelo-supsidijarnosti
  државе чланице не могу достићи циљеве уговорених активности

 додата вредност, уколико одређену активност успешније може спорвести

сама Европска унија

Што се тиче саме локалне самоуправе, овај принцип, поменут и у Евопској повељи
о локалној самоуправи, има улогу и да преенсе локалним самоуправа и послове када
општинска управа стекне капацитете за исте.15

С тим у вези, а с обзиром да се и један део овог рада бави економским

карактеристикама месне заједнице, пожељно је осврнути се и на поље јавних финансија -
фискалне децентрализације. Велика пажња се усмерава на фискалну децентрализацију у
последњих неколико деценија, с обзиром на то да може бити добар начин прикупљања
средстава и управљања јавним добрима.16 У контексту фискалне децентрализације треба
поменути и теорије јавног избора. Јавни чиновници имају своје циљеве и тенденције који
се углавном разликују од јавног мненја и општих циљева, због чега може доћи до
проблема у доношењеу одлука на локалним нивоима.17

1.2. Појам и типови локалних самоуправа у Европи

Локална самоуправа представља специфичан облик институције или ентитета који

је креиран од стране централне власти, легислативом, провинцијалном/покрајинском
влашћу или чак уредбом неког нивоа власти. Циљ конституисања локалне власти јесте да
се на тај начин „доставе“ разне услуге управе и власти на географски релативно малој
територији18.

Постоји наравно више дефиниција и размишљања о самом систему локалне

самоуправе. Можемо је посматрати и као „скуп институција и начина путем којих се
грађани у једној локалној заједници организују, одлучују о општим питањима живота и
развоја те заједнице и задовољавају низ заједничких потреба обезбеђивањем услуга“.19

15
http://4x6.rs/supsidijarnost/
16
Uporedi: Alexis Kyander, Decentralisation, Political participation and Democracy: The Effects of Decentralisation on
Political participation and Democratisation in Non Western States, Lund University, Sweden, pp. 1-63.
17
Ibid.
18
the new vision of local governance and the evolving roles of local governments a nwa r s h a h w i th s a na s h a h - 1
19
Снежана Ђорђевић, Ренесанса локалне власти-упоредни модели, Факултет политичких наука
Универзитета у Београду, Чигоја Штампа, Београд, 2002, стр. 21
 Локална самоупава може се дефинисати и „облик одлучивања и управљања
локалним заједницама непосредно од стране становника тих заједница или преко
бираних представника и других органа тих заједница“.20

Очигледно је да одређена група људи/грађана на територији најбоље разуме своје

потребе, а да би се на те потребе одговорило на најбољи начин потребно је успоставити
власт и правно организовати локалну самоуправу, не би ли се одређеним нормама
управљало на тој територији. С друге стране, централној власти је много теже да препозна
проблеме и потребе људи, те у најбољем случају она треба да буде тај актер који иницира
развој локалне самоуправе и мање зависно деловање локалних органа у циљу подизања
квалитета живота.

Постоји више мишљења о томе како и када је настала локална самоуправа. С једне
стране, њени рани олбици појављују се у средњм веку у Европи. Њен настанак везан је за
комуне-градове, док се револуцијом у Француској 1789. године успоставља локална власт
у заједницама21. То је представљало један од облика управљања, у градовима који су
економски били снажнији од осталих и на тај начин почели да воде своју политику од
остатка државе или феудалних власти.22 С друге стране, порекло локалне самоуправе
може се тражити и у Енглеској. Усвајањем Велике повеље слобода (Магна Карта
Либертатум), у 13. веку, локалне власти стварају одређену аутономију наспрам
централних власти.23

Међутим, да би се дискутовало о локалној самоуправи какву сада знамо, морамо

имати у виду да је за њено образовање и управљање потребна правно-уређена држава и
легислативна основа. Тако се и у првој половини 19. века Законом о самоуправним
корпорацијама утемељила и локална самоуправа у Енглеској. У осталим државама
Европе, локална самоуправа настала је, као што је поменуто револуцијама у 19. и 20. веку
услед жеље грађана за већа радничка и права слободе. 24 На тај начин држава је морала да
реагује, те су и закони и уредбе почеле да конституишу права грађана на локалном нивоу.
20
СКГО: Систем локалне самоурпаве у србији. стр 1.
21
andrijana maksimović1 državni univerzitet u novom pazaru lokalna samouprava u vertikalnoj
organizaciji vlasti, стр 4
22
Јован Ђорђевић, Основни типови локалне самоуправе, Нова администрација, Београд, 1957,
стр. 5
23
Ivan Koprić* Suvremeni trendovi u razvoju lokalne samouprave i hrvatska lokalna i regionalna samouprava, стр 7-8
24
ибид.
 Копрић наводи четири главна модела локалне самоуправе у Европи. То су
француски, немачки, шведски (скандинавски) и енглески. Такође помиње да се овој
подели може додати још један, средњоевропски, као модел бивших социјалистичких
земаља.25 Осим тога, постоји још неколико подела у контексту организације, менаџмента,
институционалног уређења локалне самоуправе.

Једна занимљива класификација локалних самоуправа у Европској унији према

институционалном уређења јесте следећа26:

 модел јаког градоначелника (Шпанија, Француска, Италија, Португал)

 модел заједничког (колективног) управљања (земље Бенелукса)

 модел управаљања/руковођења од стране савета/одбора (Данска, Шведска)

 модела са изабраним саветником (Финска, Ирска)

 случај Велике Британије

Модел јаког градоначелника присутан је у државама јужне Европе. Основни

принципи овог модела јесу да се заснива на снажној улози градоначелника који је
слободно изабран, и да он, као политичка фигура има извршна овлашћења за политике и
решења која су донета у савету/скупштини. Има широка овлашћења и моћ. Цело
руковођење у овом моделу заснива се на политичкој улози градночалника, а мање на
професионалном, као у неким другим моделима, где су менаџери лидери заједница са
својим експертизама.27

У моделу присутном у земљама Бенелукса, улога градоначелника симболички је

представљена. Нема снажну политичку, нити лидерску моћ у обављању дужности. Одлуке
доноси колегијално тело, извршни комитет или колегијат састављен од градоначелника и
одборника. У овим земљама, градоначелник је изабран од стране централне власти/краља.
Самим тим, ово је модел где се истиче колективно управљање и вођство, а мање на
политички фактор. Доношење одлука је увек процес колектива, док је градоначелник
симболички лидер заједнице.

25
Ivan Koprić* Suvremeni trendovi u razvoju lokalne samouprave i hrvatska lokalna i regionalna samouprava, стр 1
26
systems of local government in Europe and their chief executive Officers
Xavier bertrana horta, стр 6 7
27
ибид. стр. 8
 У скандинавским земљама минимум институционализације није новост. Локалне
власти имају широку лепезу инструмената и велику улогу у локалној заједници.
Аутономија локалних власти је велика, што се може потрвдити и чињеницом да локални
савет/скупштина може да унесе измене у изборни систем и правила у локално
законодавство. Управљање и стратешка координација припада извршном колегијату,
били то извршни или финансијки комитет, њихви председници су политичке фигуре с
обзиром на њихов избор и већину која их је изабрала у савету. Међутим, извршна
овлашћења у оперативном смислу, у другим секторима властим, припадају сталним
комитетима који су успостављени од стране савета.

Модел менаџер-саветника јесте модел који се у оквиру Европске уније може срести
у Финској и Ирској, затим у Норвешкој, Аустралији, као и у доста локалних самоуправа у
САД. Код овог модела, сва извршна овлашћења су у рукама професионалца, градског
менеџера, који је изабран од стране општинског савета/већа. Веће има приоритет када су у
питању јавне политике и одлучивање у вези истих, али не може преузети улогу или
интеревенисати у административним пословима које су обавеза менаџера. Градоначелник
има углавном симболичку улогу.

1.3. Децентрализација и локална самоуправа у земљама Европе

Земље Европске уније зајединички теже децентрализацији развоја и управе на

целој својој територији. Процес који би требало да помогне активностима при томе јесте
регионализација, на коју Европска унија највише рачуна. Трећина укупног буџета,
Европска Унија троши на различите пројекте и програме који за циљ имају
регионализацију (реф).

Међутим, немају све земље Европске Уније подједнаку шансу за

регионализацијом и децентрализацијом, а посебно земље бившег социјалистичког
уређења и Варшавског пакта (земље централне и источне Европе). С друге стране земље
западне Европе, као што су Француска, Немачка, као и земље Бенелукса, представљују
позитивне примере функционалне и управљачке децентрализације.

Као резултат тежњи да се уједначи развој целокупне територије Европске уније,

1999. године, је усвојен ЕСДП који је као кључни планерски концепт поставио
полицентричан развој (управљање развојем иде на нижи ниво као веза између три
основна задатка у будућем планирању ЕУ):

 економска и социјална кохезија (сарадња).

 заштита културних и природних вредности.
 равномернија развојна уравнотеженост региона Европе.

Једна од главних особина локалне самоуправе у појединим земљама у Европској

унији (Француска и Чешка као пример) јесте њихова територијална величина с једне, и
послови које обављају са друге стране.

Као пример, можемо навести Чешку- Скоро 80% од укупног броја општина У
Републици Чешкој тј. њих 4973 је са мање од 1000 становника. Око 18% општина се по
броју становника креће између 1000 и 10000 становника (1147), а у свега 2% или 126
општина станује до 100 000 грађана. (реф)

Иако земља бившег социјалистичког система, Чешка се врло добро понела у

територијалној децентрализацији. Површински мале, локалне самоуправе у Чешкој
директо парирају месној заједници у Србији и показују да се може управљати
просторним процесима на малој територији.

С друге стране, као пример имамо и Француску. Вучетић и Јанићијевић (2006)

наводе неке од надлежности једне француске општине:

 формирање и одржавање бирачких спискова;

 послови безбедности;
 социјални рад;
 одржавање путева;
 основно образовање (опрема и одржавање основних
 школа);
 просторно планирање;
 урбанистички послови;
 културне делатности (библиотеке, школе, музеји);
  послови економског развоја (помоћи, гаранције, зајмови).

Територијално мале локалне самоуправе у развијен(иј)им земљама не треба узети

као модел и преписати у законодавство Србије само из разлога што успешно
функционишу под другим друштвеним околностима. Њих треба пратити и анализирати
не би ли се увидело да територија атара насаља (на пример) може сасвим добро управља
својом територијом у одређеној аутономији, а још битније, да и планира активности у
њој

1.4. Европска повеља о локалној самоуправи и њена примена у Србији

Документ који се односи на локалне самоуправе на нивоу целе Европе јесте

Европска повеља о локалној самоуправи (1985) (реф) коју је потписала и Република
Србија и која је потврђена и у форми Закона (реф). Одредбе које се налазе у Повељи,
применљиве су и примењују се у законодавству Србије. Међутим, пренос се одвија на
локалну самоуправу, док су месне заједнице ствар унутрашњег уређења и као такве не
могу се третирати директно као локалне самоуправе, већ као њен део. Део одредби
Повеље може се применити директно и на месне самоуправе у Србији уколико за то
постоји воља.

Локална самоуправа се у Повељи концептуално дефинише следећим

начином:

„1. Локална самоуправа означава право и способност локалних власти да, у оквиру
законских ограничења, уређују послове и управљају битним делом јавних послова под
својом одговорношћу и у интересу локалног становништва.

2. Ово право ће вршити савети или скупштине, састављене од чланова који су

слободно изабрани тајним гласањем на основу непосредног, равноправног и општег
права гласа, који могу имати извршне органе који су њима одговорни. Овом одредбом
ни на који начин се не отклања могућност скупштине, референдума или било ког другог
облика непосредног учешћа тамо где су они статутом дозвољени.“
 Повеља не намеће одређени стриктни модел система локалне самоуправе државама
потписницама, с обзиром на политичке, идеолошке и економске разлике. Самим тим, она
не дефинише детаљно ни структуру и овлашћења окалних власти. Заправо, циљ Повеље
јесте да дефинише стандарде функционисања и аутономије оног нивоа власти који је
најближи грађанима.28

Србија као земља потписница (то је учинила као самостална држава 2007. године)
ратификовала је повељу у виду Закона29 донетог исте године. Оно што је интересантно
јесте да је и поред ратификације Повеље, стављена резерва на одређене одредбе, тачније
4/3, 4/5, 6, 7/2. и 8/3. Оне нису ратификоване, представљајући самим тим необавезујући
део Повеље којих Србија не мора да се продржава. Међутим, иако нису ратификоване,
показало се да правни систем локалне самоуправе ипак уважава већим делом поменуте
одредбе.30

Одредбе које су ратификоване јесу следеће:

 јемство локалне самоуправе

 Концепт локалне самоуправе: самосталност, самоорганизовање и
демократски избор органа
 Самосталан делокруг и право на консултовање
 Заштита граница локалних заједница
 Услови обављања функција у локалним органима власти
 Административни надзор над активностима локалних органа власти
 Финансијска средства
 Право на сарадњу и удрућивање
 Правна заштита локалне самоуправе

Сви ови принципи су се кроз ставове/одредбе Повеље примењивали у Србији. Што

кроз законе који директно дефинишу локалну самоуправу, што кроз остале процесне и
секторске законе.

28
ибид
29
zakon O potvrđivanju evropske povelje o lokalnoj Samoupravi ("sl. Glasnik rs - međunarodni ugovori ", br. 70/2007)
30
еурпоеизација. стр 619
 Постоји неколико одредби које нису ратификоване у Закону. Занимљиво је да је
једна од њих принцип супсидијарности. Овај принцип који дефинише да ће јавне послове
извршавати органи који су најближи грађанима. По Устави и Закону о локалној
самоуправи ово и није спорно. Грађани имају права да се организују у локалну самоправу
како би решавали локалне проблеме и одговарали на своје потребе. Међутим, с обзиром
на тако дефинисаном принципу, може доћи до недоумица. С тим у вези потребно је
преформулисати члан Закона о локалној самоуправи како би се јасно одредило да
општине могу обављати и друге послове који су од интереса за грађане, а који нису у
надлежности Републике. (милосављвић према вучетићу)
2. ПОЛОЖАЈ МЕСНИХ ЗАЈЕДНИЦА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ -
УЛОГА У ПРАВНОМ И ПОЛИТИЧКОМ СИСТЕМУ

Месне заједнице какве сада знамо и како су тренутно дефинисане у Закону (реф
Закон) део су традиције месних народних одбора и стамбених заједница које сежу из
времена Другог светског рата.

Оне су се образовале као наследнице месних одбора и стамбених заједница и

представљале су засебне инситутције у локалној самоуправи (реф. Вујадиновић). Оно што
је од посебног значаја, а треба истаћи јесте да постоје различита мишљења о улози месних
заједница у систему локалне самоуправе, територијалног развоја и децентралозације. Са
једне стране, такав облик организовања грађана представља најдемократскији начин
улоге грађана у развоју своје територије и општине, док други везују месне заједнице
углавном само за резултат социјалистичког уређења и организовања месних одбора у
време стварања нове државе (усаид реф).

Занимљиво гледиште на месне заједнице и њихов постанак у бившој држави јесте

то да су оне биле базиране на француским општинама–комунама. С обзиром на
социјалистичко уређење државе, и чињеницу да су комуне биле узор теоретичарима из
тог времена, у остваривању социјалистичке демократије, месне заједнице представљају
добар избор. Питање централизованости државе и управе је исто тако занимљиво као
полазиште за анализу постанка месне самоуправе у Југославији. 31 Локалне управе су биле
само вршилац централне власти и политике до 1952. године, а како је време одмицало и
нови устави и закони доношени, тако је и месна самоуправа добила чвршћу улогу у
политичком и друтштвеном систему, а Југославија нову-стару јединицу помоћу које
грађани могу да одговоре на своје потребе, па и управљају територијом.

Реформе после 2000-их година умногоме су ограничиле месну заједницу у смислу

да се децентрализованост система мери аутономијом локалне самоуправе, док се управо
однос месних заједница тј. насеља и матичне оштине стављао у други план. У овом
поглављу, прегледно ће бити анализиране и одредбе које се тичу месних одбора

31
Vučetić, D., Janićijević, D. (2006). Decentralizacija kao dalje polazište razvoja Srbije – priručnik, Niš. Centar za
razvoj građanskog društva Protecta, Niš. стр 38.
стамбених заједница и месне самоуправе по Уставима ФНРЈ, СФРЈ И Савезне Републике
Југославије, и где је од посебног значаја – законе. Што се тиче одредби из тренутно
Устава Републике Србије из 2006. године (реф), о њему, као и о Закону о локалној
самоуправи, речи ће бити у наредном поглављу – о тренутном законском оквиру месних
заједница.

Изузетно је важно да се кроз овај преглед направи паралела, како би се увидео

правни развој и промене месне самоуправе, кроз различита уређења, правне оквире и
идеолошке разлике држава на овом простору. Кроз такву призму се може увидети и
процес децентрализације, централизма и грађанског организовања, између осталих,
многобројних процеса, о којима ће бити речи.

2.1. Месна заједнница као ниво управљања

Дефинисању улоге месне заједнице у управљању, уређењу, па и планирању

простора, мора се приступити пажљиво. Легислативни оквир месне заједнице у
Републици Србији директно и индиректно обухвата све правне акте; од Устава,
међународних повеља, преко закона, па до одлука републичких судова које су
образложиле и околности под којима се она оснива. У складу са наведеним, једини
валидни пут јесте и детаљно приказати и просудити исте.

Друштвено деловање може да се обавља на више територијалних нивоа. У

глобалној, опште прихваћеној и релативној подели, то су национални, регионални и
локални ниво. Сваки од поменутих нивоа изискује различите методе и инструменте за
успешну примену неког вида учешћа и заједничког деловања људи, било то политичко,
управљачко, економско или неко друго залагање.

Национални оквир, као најшири и најопштији сегмент деловања грађана (не

освртајући се на међународне и транснационалне организације), базира се на општој
политици државе, њеној стратегији, механизмима решавања одређених проблема у
оквиру легалног (уставног и законског) деловања. У оквиру овог територијалног
(административног) нивоа, директно32 учешће грађана може се спровести демократским
изборима и референдумом33, али и (не)демократским начинима, протестима, државним
ударима и било каквим револуцијама које су небројено пута кроз историју управо били
најдиректнији начин одлучивања и удруживања грађана.

Регионални оквир одлучивања и управљања може се посматрати са више научних,

политичких, територијалних и других аспеката. Не улазећи у дубље разматрање појма
регионализма и регионалних наука, са аспекта одлучивања и управљања грађана
одређеним простором, оно се углавном своди на удруживања представничких тела више
општина, градова, локалних заједница, које делују на вишем, регионалном нивоу. Начин
деловања углавном зависи од законодавног оквира територије (државе), традиције
управљања на регионалном нивоу, локалних (регионалних) карактеристика и др.

„Спуштајући“ се са националног нивоа учешћа грађана, преко регионалног, на

било којој територији и у било којој држави (и државном уређењу), природно је да на дну
лествице буде и локални ниво.

Термин локално често се користи у наукама и дисциплинама које проучавају

појаве, процесе и активности на територијално мањем простору сличних, само локалних
карактеристика. С обзиром да појам „површински мали простор“ нема статистичко и
нумеричко значење, рационалним закључивањем се долази до резултата да он управо
зависи од те појаве, процеса и активности која се проучава и описује.

Локални ниво у политичком, административно-територијалном и управљачком

смислу добија неку дефиницију (површинску, популациону, нумеричку дакле) која зависи
од државног (уставног) и самим тим административног (територијалног) уређења.

Управо дефинисањем локалног, оно и добија на значају и са таквим се и може

баратати у пракси (политичкој, административној, као и пракси планирања и уређења
32
Под директним, мисли се на непосредно учешће сваког одраслог појединца и давања истом могућност да гласањем
одлучује о неком питању.
33
Referendum (lat., refero) је облик непосредне демократије, тј. облик непосредног учешћа грађана у вршењу државне
власти и доношења политичких одлука. Путем референдума грађани се изјашњавају (непосредно и тајно) да ли су за или
против одређеног закона, акта, политичке или друге одлуке које су већ донесене или се њихово доношење планира
(Закон о референдуму)
простора). Територијалном организацијом којом држава себе (често у Уставима)
административно организује и дели, спроводи надлежности (политичке и управљачке пре
свега) на локални простор, без обзира на његову територијалну величину.

У зависности од појединих аспеката државне управе, територијалне организације,

традиционалног административног управљања, па и друштвеног и државног уређења,
срећу се различити облици локалних административних јединица. Најчешће су то
општине, као јединице локалне самоуправе преко којих држава и централна власт (ако
постоји) спроводи управљање том територијом. То су углавном питања везана за
управљање простором, планирањем и уређењем земљишта, комунални и послови
локалне/градске управе итд. Међутим, главна разлика, али и простор за истраживање у
децентрализованом управљању простора/државе, јесте у којој мери „локално“ може да
спроводи своју политику на територијалном нивоу.

У тај вртлог преношења власти и управљања, на географски речено, мањем

простору, спада и месна заједница у Републици Србији као административна јединица
(атар насеља), прилично конфузно и недовољно дефинисана (легислативно) и њена моћ
деловања у оквиру својих граница уз однос са матичном општином/јединицом локалне
самоуправе.

Препоруке и стандарди међународних организација (пре свега на нивоу Европе),

развијених и децентрализованих земаља управо се базирају на јачању локалних власти
преко којих грађани (било удружени или не) могу да остваре своје интересе.

Месна заједница у Србији, с обзиром на законски оквир, а самим тим и

институционалну основу, поседује могућност и потенцијал за даље унапређење и
побољшање позиције у територијалној и управљачкој политице државе. Основни и
почетни инструмент јесте воља локалног становништва, који већ имају легислативну
основу и моћ за остварење својих циљева.

2.2. Карактеристике меснe заједнице у ФНРЈ/СФРЈ

 Да би се темељно ушло у анализу система месне самоуправе у Србији, потребно је
вратити се у период социјалистичког самоуправљања у Србији и Југославији у којем су на
снази били други устави и закони који су на другачији начин и третирали месну
заједницу.

У тежњи да се што више оствари социјалистичка демократија, стремило се ка што

бољој контроли организационих форми и коришћење механизама да се створе услови.
Зависно од објективних и субјективних могућности, тражени су они облици у којима ће
народ да изрази своју вољу, да активно управља, врши власт (Dimitrijević, 1972).

Месна заједница је институција локалне самоуправе која је наслеђена из

претходног политичког система, а представља облик самоорганизовања грађана према
територијалном принципу. С обзиром на то да се месне заједнице баве питањима од
значаја за живот грађана и помажу унапређивању целокупне локалне самоуправе, оне и
даље представљају значајно наслеђе демократије. Истовремено, када су добро
организоване, месне заједнице су средство за контролу локалне самоуправе и смањење
тензија између општине и грађана (Jandlova, 2004).

Месна самоуправа, а месна заједница као најчешћи облик организовања и

непосредног учешћа грађана у пословима јединица локалне самоуправе, неспорно има
дугу традицију у Србији. Оне се образују уместо некадашњих месних одбора и стамбених
заједница, које су, до доношења Устава СФРЈ из 1963. године, представљале посебне
институције у систему локалне самоуправе (Вукадиновић, 2010).

Месна заједница је, слободно можемо рећи појава која у српској пракси
територијалне поделе и уређења недовољно дефинисана. Иако више пута дефинисане,
што уставно и законски, али и научно, оне не осликавају директно њен домен деловања и
оквир функционисања.

Андрејевић (1975) наводи следеће карактериситике месне заједнице:

 месна заједница је заједница радних људи и грађана;

 месна заједница је реална друштвена (људска заједница) заједница;
  месна заједница је урбана заједница;
 месна заједница је самоуправна интересна заједница sui generis;
 месна заједница је самоуправна заједница;
 месна заједница је основа непосредне социјалистичке самоуправне
демократије;
 месна заједница је класна заједница;
 месна заједница је правна заједница;

Наведене карактеристике врло упечатљиво одају две битне особине месне

заједнице. Један део је стриктно повезан као заједница људи тј. друштва на одређеном
простору, то је рекло би се, „људски“ тј. друштвени аспект месне заједнице. Други,
представља функционални и законски оквир, те се помињу термини самоуправна и правна
заједница. Додатни, трећи и могло би се рећи „скривени“ аспект, представља резултат
правилног функционисања претходна два. То је територијални или просторни аспект.
Уколико се одређена заједница на малом простору бори за заједнички циљ и правно-
политички остварује исти, то је прави пример остварења демократије на локалном нивоу,
то јест, праве децентрализације, што је и на неки начин модернији облик термина
„социјалистичке демократије“.

У уређеном друштву није довољно да постоји заједница људи која живи на

одређеном простору и има заједнички циљ, већ је подједнако важно да друштво има права
која су у држави дефинисана, помоћу којих се долази до циља, али и обавезе којих се
морају придржавати, не би ли свака друштвена заједница имала подједнаке могућности за
функционисање.

Месна заједница у социјалистичком уређењу је пре свега почивала на складном

односу између људи, заједничком привређивању, а у насељима где је било организовано,
и здруживању. Може се рећи да је основа месних заједница била и економска добит људи.
Комуне и пољопривредне задруге, део комунистичког и совјетског начина економског и
социјалног уређења виђене су и данас на врло сличан начин, и у развијеном свету, где је
локална самоуправа основа територијалног развоја. Другачија терминологија не значи
нужно и другачије суштинске карактеристике.
2.3. Функционисање месне заједнице

Функционисање месне заједнице у бившем социјалистичком систему и управљању

подразумевало је разне начине самоуправе у месној заједници. Иако је на неки начин
садашње законодавство задржало неке од видова месног (само)управљања, занимљиво је
и специфично, шта је све то уставна легислатива дозвољавала и на који начин је заправо
месна заједница функционисала.

Андрејевић (1975) је у монографији „Самоуправна месна заједница“ врло

садржајно описао послове и области у управљању у месним заједницама. Осим обимног
дефинисања појма месне заједнице, аутор се фокусирао на следеће области управљања и
функционисања:

 развој месних заједница;

 образовање месне заједнице;
 права и дужности месне заједница;
 самоуправљање у месној заједници;
 материјална основа и систем финансирања месне заједнице;
 планирање и програмирање у месној заједници;
 самоуправно уређивање у месној заједници;
 пословање месне заједнице;
 положај месне заједнице.

Не залазећи детаљније у сваку од наведених области, оно што треба напоменути

јесте да и поред четири деценије разлике између тадашњег и садашњег начина управљања
месном заједницом, не постоје битније разлике у начину функционисања, било да се
истражује законски оквир или модеран начин локалног самоуправљања.

Промена политичког и економског уређења представља и суштинске промене у

државнм управљању, али термин социјалистичке демократије и „умереног“ социјализма у
тадашњој СФР Југославији у области уређења месних заједница и утицаја истих на
планирање државе, може врло лако да се преведе у савременији начин уређења мањих
„локалних самоуправа“, у истраживаном случају–месних заједница.
 Једна од тези и циљева ове анализе јесте и мисао да месна заједница може, и треба
да буде ако не локална самоуправа, онда политички и управљачки део локалне
самоуправе у Србији, што за резултат има „праву“ децентрализацију.

2.4.Уставна историја месних заједница у ФНРЈ/СФРЈ

2.4.1. Устав ФНРЈ из 1946. године

Треба истаћи да је Устав ФНРЈ из 1946. године(реф) био изразито обојен новом
идеологијoм и новим уређењем и стварање државе са социјалистичким, радничким, и
наравно комунистичким уређењем по завршетку рата. Доста одредби тицало се права и
слободе обичног човека и радника и наравно борби против фашизма. У складу с тим,
треба поменути начин на који су месни одбори и самоуправа били дефинисани.

Што се тиче директног помињања и уређења месних народних одбора, Устав их,
крајње демократски помиње кроз призму хијерархичног уређења, одоздо на горе. Помиње
како народ остварује власти преко слободно изабраних органа власти – народних одбора,
који се по принципу хијерархије образују од месног до републичког нивоа, са наравно
Народном скупштином. Опет, принцип народних одбора је да су се развили у борби
против фашизма и да су постали основна тековина те борбе (члан 6, устав).

Члан 109 Устава наводи да су „народни одбори дужни да се у извођењу општих и

месних задатака ослањају на иницијативу и широко учешће народних маса...“ (реф.).

Овакво изразито народно/грађанско писање Устава, у контексту улоге грађана у

развоју и одлучивању, не чуди, с обзиром да се по завршетку рата, морало водити рачуна
о улози народа у стварању нове државе са потпуно новом идеологијом.

Још један члан, који директно помиње месне народне одборе наводи мало ближе
одређење у контексту сазивања истих. Овде Устав наводи да законски, месни народни
одбор сазива у предвиђеном року месни због бирача, коме полаже извештаје о свом раду.
Остале дужности месног збора, такође одређује закон (реф. члан 112).
 Закон, који у складу са Уставом блише дефинише народне и месне одборе, јесте
Закон о народним одборима (реф, сл лист ФНРЈ 43/46). Овде се разрађују уставна начела
о могућности да грађани учествују у вршењу власти на локалу. Према Закону се могу
образовати месни одбори од два или више села, како би због економичности равноправно
могли учествовати у развоју и организовању (реф вујадиновић).

2.4.2. Устав СФРЈ из 1963. године

Скоро две деценије касније и сазревања државе, новог уређења, раста

урбанизације, индустријализације и стандрарда, околности су се променили и по месну
самоуправу и уређење исте.

Глава 5 Устава (реф.) - Друштвено-политичке заједнице, даје простора месним

заједницама. Управо прва новина јесте и дефинисање Месне заједнице тим именом у
Уставу. Савременија начела и одредбе дефинисања услова под којим се месна заједница
остварује и уређује, свакако су позитиван резултат новог устава.

У члану 96., месна заједница се помиње као инструмент преко којег грађани могу
да се организују и врше непосредна одлучивања. Новина у Уставу је свакако и начин
организовања општина, на шта се не сме заборавити. Стату општине, као акт којим се
уређује и регулишу посебности сваке општине сада дозвољавају локалним самоуправама
да организују и регулишу права месних заједница. Ово је скоро идентично савременим
законима у области локалне самоуправе, што нас доводи до закључка да је управо од овог
Устава, почела савремена историја месне заједнице какву познајемо данас у Србији.

Устав Социјалистичке Републике Србије из исте године (реф.) још ближе одређује
месне заједнице и помиње како се оне могу образвати као замена за раније месне одборе и
стамбене заједнице. Међутим, што се тиче финансирања месних заједница, иако је она
самостално располагала средствима, она је имала ограничену аутономију (реф
вујадиновић). Месна заједница се финансирала оштинским буџетом, дакле накнада и
пореза, доприноса грађана и осталих посебних средстава који су бивали утврђени
статутом општине.
 Такође, колико је месна заједница имала значаја у свакодневном животу грађана,
може се закључити и из обавеза у виду комуналних, социјалних, економских и других
потреба грађана. Врло сличне одредбе се и данас налазе у Закону о локалној самоуправи,
што још једном потврђује велики значај Устава из 1963. године.

2.4.3. Устав СФРЈ из 1974. године и промене

Месне заједнице су дефинитивно након доношења овог Устава потврдиле своје

место у друштвено-политичком систему дружаве. Савременици тог доба пишу како је
месна заједница постала облик непосредне демократије, где она више није само
организација удружених радних људи, већ и грађана. Маринковић наводи разне облике и
форме непосредне демократије и деловања грађана који одговоралаи на потребе
становништва и подизали квалитет живота. Месна заједница на тај начин постаје
одређена форма комуне где људи одлучују о својој будућности. Разни облици, међу
којима су: друштвено договарање и сарадња, анкете, зборови људи, сарадња са разним
другим друштвено-политичким организацијама и матичном општином, на крају и
референдум, као облици непосредне демократије и изјашњавања.34

Својеврстан врхунац месна заједница доживљава преко Устава из 1974. године

(реф.). И то не само садржајно, с обзиром на велику присустност овог термина кроз цео
документ, већ и законски, преко овлашћења. Вујадновић наводи како је месна заједница
не само задржала већ и проширила свој положај и улогу (реф).

У поглављу Основе друштвено-политичког система, цео један део посвећен је

Самоуправљању у месним заједницама. Чланови 114 и 115. дефинишу услове и
организацију месних заједница:

Оно што треба нагласити јесте да се у многоме конкретније и детаљније описује

дефинисање и уређење месни заједница, иако начелно, умного представља конкретнију
базу за законско дефинисање.

34
Dimitrijević, V., M. (1972). Mesna zajednica – elemenat socijalističke demokratije, Niš. U Zbornik Pravnog
fakulteta u Nišu 11 (1972), str. 27-41. Pravni fakultet – Univerzitet u Nišu, Niš, стр. 30-31.
 Иако су и даље у фокусу грађани као „радни људи“, сада се наводе и савремени
појмови, као заједнички интереси и потребе као циљеви због којег грађани једног или
више насеља треба да се организују у месну заједницу.

Делатности месне заједнице се по овом Уставу проширују у многоме, иако нису

биле искључене у прошлом, овде се те „друге делатности“ и дефинишу:

 уређење насеља,
 становање,
 комфуналне делатости,
 дечије социјалне и задравствене заштите,
 образовања,
 унапређење животне средине,
 културе,
 народне одбране,
 заштите потрошача.

Статут општине је и даље правни акт којим се оснивају и уређују месне заједнице,
међутим сада се уводи и Статут месних заједница који бива донесен од стране грађана
исте. Њиме се уређују права и дужности месне заједнице, њена организација, органи и
односи са другим самоуправним организацијама.

Поред самог дефинисања месне заједнице у Уставу, она се провлачи кроз неколико
битних области које Устав начелно уређеује. Тако се поред општинске управе и самог
дефинисања општине, месна заједница као битан део организације и активности локалних
самоуправа помиње кроз призму:

 Самоуправних споразума и друштвених уговора

Њиме се могу уредити друштвене поделе рада, интереси у друштвеној

репродукцији, удруживање средстава у месној заједници и слично.

 Дефинисању скупштинског система

 У овом контексту се пре свега мисли на образовање делегације ради организације у
вршењу функција друштвено-политичких заједница. (реф. устав)

 Слободе, права и дужности човека и грађанина

Овде се мисли на право човека и удружења грађана да неометано и демократски

могу да одлучују о сопственим и заједничким интересима у организацијама рада, између
осталог и у месним заједницама.

 Поступци за оцењивање уставности и законитости

Месним заједницама као инстутицијама грађана, уколико је савезним законом

предвиђено, даје за право да покрену поступак за оцену уставности и законитости -
Уставном суду Југославије.

Поменути Устав, као и закони који су били писани и допуњавани у овом периоду,
више пажње су доделили месним заједницама. С обзиром на уређење државе и слободно
можемо рећи непостојање наметљивих вредности европске заједнице, већ само основних
људских и друштвних, месна заједнице се инкорпорирала у систем територијалне
организације и управљања управо из потребе за њом. Нису постојали некакви вештачки
притисци за децентрализацијом и деконцентрацијом власти, већ права потреба да се
општинска власт приближи најлокалнијем нивоу.

С тим у вези, занимљиво је поменути и месне канцеларије, које су осниване у

месним заједницама које су припадале већим оштинама. На тај начин оне су
представљале продужену руку општинских власти, како би се грађанима приближиле
оштинске службе.

2.4.4. Устав Републике Србије из 1990. године

С обзиром на околности које су се дешавале пре, у време и након доношења новог

устава Србије, не чуди да се месна заједница уопште не помиње у овом документу.
Разлози су јасни, политичка и економска криза, почетак распада државе и недостатак
доследности у унутрашњој и спољној политици. Све то је утицало да се и термин месна
заједница уопште не помиње у овом уставу.

Наравно, месна заједница је и даље остала у Закону о локалној самоуправи и

Закону о територијално организацији Републике Србије (реф), помоћу којих је и уређен
положај у систему локалне самоуправе, као и услови за њихово оснивање.

2.5. Тренутни правни оквир месне заједнице

У овом поглављу ће бити речи о тренутном уставном и законском уређењу месне

самоуправе у Србији. Како је у претходним поглављима било јасно да се месна
самоуправа постепено развијала и добијала своје све значајније место у политичком
систему државе, сада је ред да се анализира њен положај у садашњем законском систему.
Ту се пре свега мисли на Закон о локалној самоуправи (реф), са својим изменама и
допунама из 2018. године.

2.5.1. Устав Републике Србије

Иако директно не дефинише и уређује месну заједницу, Устав Републике Србије

одређује специфична правила у надлежности која се индиректно, кроз локалну
самоуправу могу пренети и на послове и уређење месне заједнице, о чему ће бити речи
касније. С обзиром да се ставови из Устава не смеју олако узети у обзир и да су углавном
начелни, свакако их треба просудити и проучити на најобјективнији начин, управо из
разлога што се сви закони, који те ставове треба да приближе и детаљно појасне, ослањају
на њих.

Устав, као највиши правни акт државе, у делу Територијално уређење, чланом 176.,
јасно наводи да „грађани имају право на покрајинску аутономију и локалну самоуправу,
које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника“. Наравно,
овде се не дозвољава погрешно тумачење о томе шта је тачно локална самоуправа, и да ли
то значи да се било која групација грађана или иницијатива може организовати у локалну
самоуправу на некој територији у Републици? Било какву дилему/е отклања Закон о
локалној самоуправи, о којем ће бити речи у наредном сегменту. Међутим, Србија као
демократска држава, која тежи децентрализацији, оваквим чланом Устава може дати
идеју, уколико се појави воља одређене заједнице, да управљају и уређују
простор/територију у којој живе, у складу са својим уставним правом.

Чланом 179. који гласи да „...јединице локалне самоуправе, у складу са Уставом и

законом, самостално прописују уређење и надлежност својих органа и јавних служби“. И
овај став се приближније дефинише законом, у којем се наводи које су то надлежности
локалне самоуправе. Ипак, као што Устав начелно говори на који начин треба писати
законе, тако и закони (у овом случају о локалној самоуправи) одређују који су то послови
месне заједнице. Уместо хијерархијске лествице пресипања законске надлежности из
једног правног акта у други, у случају дефинисања послова месне заједнице, који се
„одређују“ Законом о локалној самоуправи, долазимо до недоречености као одређеног
правног вакуума. Тај парадокс и недовољно појашњење и објашњење шта су то послови
месне заједнице у Републици представља основу њеног (не)правнилног функционисања.
Више о томе у делу обрађивања самог Закона.

Поменути чланови из Седмог дела Устава, Територијално уређење, довољни су да

читаоцу овог правног акта укажу на надлежности локалне самоуправе, или боље рећи
концепцију и идеју надлежности, која се ближе дефинише законима. Али начин на који ће
се нижим правним актима - подзаконским актима на крају и спроводити у потпуности
зависи од писаца закона. Иако сваки закон треба да прође кроз Народну Скупштину,
поменута начелност Устава, уз то чврсто имајући у виду промене државног уређења
земље, не оставља снажну основу на којој ће бити писани закони који ће довести до
стварне децентрализације државе, која се мора узети у обзир, када се истражује простор
каква је месна заједница.

Што се тиче важећег Устава Републике Србије (реф) у њему се не помињу термини
месна самоуправа и месна заједница у поглављима о члановима о локалној самоуправи.
Међутим, с обзиром на његову начелност и на то да је његова улога да постави основне
принципе и правила оснивања локалне самоуправе, то и не представља велики проблем
када је у питању месна заједница, с обзиром на неколико Закона о локалној самоуправи
донетих после 2000. године, као и измена и допуна истих.
 Устав у свом Седмом делу – Територијално уређење, Поглављу 3. – Локална
самоуправа, члановима 188. – 193. даје основна правила за регулисање локалне
самоуправе (реф). Видно је да је овај документ оставио законима и општинама да
регулишу своја унутрашња питања статутима. У делу Надлежности, општо дефинисане
надлежности локалних самоуправа такође дају простора да закони могу да их дефинишу.
Поред тога дефинисан је и Статут, као највиши првни акт општине, као и надзор који
припада Влади.

2.5.2. Закон о локалној самоуправи

Без обзира на то коју аутономију месна заједница може да ужива, и на то да ли су

грађани одлучни да спроведу своје активности у свом окружењу/насељу, Република је
тако уређена, да општине представљју најнижи територијалну јединицу која је уређена
директно Законом. С тим у вези, иако локалне самоуправе, појединичано могу да доносе
Статуте којима посебно уређују своје територије и месну самоуправе, ипак је Закон тај
који даје дирекције како се функције спроводе.

Закон о локалној самоуправи (реф). дефинитивно проширује поглавље везано за

месну самоуправу. Измене и допуне из 2018. године детаљније описују функционисање
Савета месне заједнице, начин формирања и распуштање, као и његова права.

Закон о локалној самоуправи из 2007. године (реф) претрпео је 2 измене и допуне

до 2018. године. Последња се догодила 2016. године, и тренутну верзију ћемо упоредити
са верзијом из 2016. године, како би се прегледно имао увид у промене везане за месну
самоуправу.

Месна самоуправа се помиње у Поглављу 4. које је додељено само њој. Чланом 72.
дефинишу се разлози и услови услед којих би локално становништво у градовима и
селима могло да оснује месну заједницу. То су кварт, четврт, рејон и сл. у градским
насељима и једно или више села (реф.) Чланом 73. последња верзија Закона (реф). уноси
нови пропис у процес укидања месне заједнице. Наиме најмање 10% бирача, једна
трећина одборника или опптинско/градско веће, јесу услови помоћу којих би могао да се
поднесе предлог. Скуштина општине/града је та коју ову одлуку доноси (реф).
 Чланом 74. потпуно је променио садржину услед додатка детаљнијих прописа који
се тиче углавном Савета месне заједнице. У претходној верзији Закона (реф 2016) општом
реченицом дефинисано је да се Актима месне заједнице утврђују послови и сва остала
питања везана за рад месне заједнице, остављајући при томе Актима да утврде те послове
(реф). У најновијој измени и допуни Закона, детаљније се описују пре свега послови
Савета месне заједнице (који су везани за статут, финансијски план и програме развоја,
председника савета, комуналних делатности, пословнику о раду, прописе општине и
других послова). Осим тога, дефинишу се и начин избора за Савет, које расписује
председник скупштине општине. Председника бира савет.(реф 2018)

Овим чланом заправо је потврђена недвосмисленост права и функција савета месне

заједнице, који као представничко тело месне самоуправе добија више на значају.
Утолико позитивно и оптимистички настројено писање овог дела Закона добија на
значају, с обзиром на јасније дефинисање послова месне заједнице уопште. Врло је важно
да Закони буду ти документи који ће дефинисати материју, не остављајући пуно места за
(лоше) маневрисање код других аката у хијерархији. Не због ограничења слободе статута
и осталих одлука, већ због значајнијих ствари за функционисање месне заједнице као што
су представничка тела и органи. Самим тим, и грађанима и општинскм органима бива
лакше у организицији својих месних самоуправа зато што бивају свеснији, која то права и
обавезе стичу приликом оснивања и функционисања насељских/месних заједница.

Члан 75. остаје готово идентичан. Јако битна ставка фукционисања месне
самоуправе јесте финансирање. Извори финансирања остају троструки(реф):

 из буџета општине и самодоприноса

 донацијама
 другим изворима месне заједнице

О сваком извору може се посебно дискутовати. Буџет општине свакако мора имати
у виду потребе месних заједница, уколико су организоване и имају посебне пројекте и
планове за развој. Међутим, циљ овог истраживања јесте управо да покаже да грађани у
својим насељима, уколико су организовани, могу да потраже и друге облике финансирања
за своје потребе. Управо Закон даје могућност донација. Те донације сигурно могу бити
од разних домаћих и страних организација са којима је месна заједница остварила контакт
и сарадњу. У том смислу, грађани морају бити спремни на представљање својих планова и
пројеката не би ли нашли заинтересовану страну. Други облик могу бити и донације из
дијаспоре. У многим руралним просторима у Републици постоји велики број насеља чији
су житељи становници других богатијих земаља.

Међутим, најинтересантији извори финансирања јесу свакако она за коју су

заслужни грађани насеља, и који су остварили својим радом и залагањем. Ту је сигурно
безброј опција. Почевши од писања пројеката за разне области у домаћим и страним
тендерима и конкурсима, о чему ће бити више речи, затим удруживањем грађана и
оснивањем привредних и туристичких потенцијала у месној заједници. Ту спада свакако и
производња пољопривредних добара од које би, уколико је удружена могла направити
заједнички фонд за финансирање локалних потреба. Све су то само опције и начини на
који грађани могу да се ослоне.

Члан 76. такође доноси детаљнији опис у новој верзији Закона. С обзиром да по
Закону месна заједница има својство правног лица, у овом члану се то проширује делом о
уставности и законитости. Наиме, општи акт месне заједнице може проћи тзв. проверу
уставности и законитости, уколико се сматра да тај акт није у складу са истим.(реф).

Чланови 76а и 76б(реф), делују контролишуће, с обзиром да дефинишу услове по

којима је могуће да се поништи општи акт месне заједнице, уколико дође до незаконитих
радњи, пре свега у виду финансирања и непослушности савета месне заједнице. Такође се
набрајају тачни услови на основу којих се може распустити савет месне заједнице.

Последњи, члан 77 доноси једну новину, у односу на претходну верзију Закона, а

то је да општина/град могу пружити помоћ месној самоуправи у разним
административним и техничким пословима(реф). Остали ставови овог Члана, да се
месним самоуправама могу поверити одређени послови општина уз средства која долазе
уз то, као и организовани рад општинске управе у насељима, остају исти.

Утисак је да Измене и допуне Закона из 2018. године детаљније дефинишу и

регулишу формалне органе месне заједнице, али заузврат то месној заједници даје већи
значај у систему локалне самоуправе у Србији. Дефинитивно је јасно да уколико се сада
образује месна заједница, у складу са Уставом и Законом и ако успе да организовањем
грађана добије одређена средства за рад и функционисање, сигурно је да се читав систем
општинске управе и демократских вредности може спустити за један ниво ниже.
3. Рурална месна заједница – удруживање, управљање и развој

Да би се утврдио реалан значај и могућности руралних месних заједница у

економском и политичком систему, потребно је пре свега истаћи њихове тренутне
карактеристике и особине. Самим тим што анализирамо руралне месне заједнице,
пољопривредна политика представља веома битну основу за њихово сагледање. Опште је
познато да су сеоска насеља у Р. Србији у генерално лошем стању (поготово планинска)
са различитих аспеката: економских, политичких, инфраструктурних.

Поред аграрне политике, анализираћемо и могућност удруживања месних

заједница кроз формалне и неформалне начине удруживања (сарадња на општинском и
међуопштинском нивоу, сарадња на међумесном нивоу). Такође, да би се све ово
реализовало, потребан је и управљачки механизам који иза себе има законску основу,
подршку грађана и власти, a најпре жељу и моћ да имплементира планове за развој своје
заједнице.

3.1. Локални развој и месна заједница у стратешкој политици Србије

После политичких промена почетком 2000-их промена, јасно је да се и стратешки

правац развоја Републике Србије променио. Иако је још увек важио Устав из 1990.
године, Србија је почела полако да се отвара према поспешивању локалног развоја и
демократије. С тим у вези, Србија се на разне начине и из разних фондова као извора
финансирања окренула локалном развоју.

Када се говори о актерима и изворима финансирања локалног развоја и пројеката,

невладине организације, Европска унија и њени фондови, као и страни спонзори/донори
су осим државних и општинских институција заправо главни иницијатори поспшивања
локалних политика.

Ти пројекти су се фокусирали на 4 области35:

 израда стратешких акционих планова за локални развој

35
Decenija lokalnog ekonomskog razvoja u Srbiji: šta su pouke za budućnost Dragiša Mijačić1, страна 2
  изградњу капацитета за писање пројеката
 развој локалне друштвене и комуналне инфраструктуре, и
 формирање канцеларија за локални екомонски развој.

Поред тога, усвајањем новог Закона о локалној самоуправи (реф). као и новог
Закона о планирању и изградњи (реф) који ће заједно дати основу за ефикаснији локални
развој, с обзиром на видно увођење принципа децентрализације, Република је кренула у
добром правцу.

За ово поглавље битно је напоменути основне стратешке документе који

представљају основу локалног, па и месног развоја у Републици Србији. Осим Закона који
се (ин)директно надовезују за месну заједницу/локалну самоуправу, важно је напоменути
документе у којима се огледа званична развојна политика Србије.

Један од њих јесте Просторни план Републике Србије (2010–2020) (реф). То је

основни стратешки документ у области просторног развоја који има снагу закона
(донесен је и као Закон,реф). Њиме се аналиизира, уређује и планира територија државе и
дефинишу циљеви просторног развоја. Локални развој има велику улогу у просторном
планирању територија, па се самим тим ППРС узима и као плански, и као законски основ
за локално уређење територија.

У складу са законом о планском систему РС, као и Закону о планирању и изградњи

(реф), ППРС на вертикалној лествици заузима највише место, затим долазе регионални
просторни планови и на крају просторни планови јединица локалне самоуправе. Ту су и
Просторни планови подручја посебне намене, који се могу радити за територије које
обухватају више општина/региона (рударски басени, акумулације, путеви и сл.).

Дакле уколико је месни развој крајња инстанца која се аналиизира, морамо кренути
од највишег акта – ППРС, као планског и законског основа за уређење читаве територије
РС. Преко регионалних просторних планова долазимо до општинског нивоа у којима се
налазе препоруке и циљеви за даљи развој теритоије општине. Ту су наравно и намене
земљишта, анализе свих области развоја, тренутно стање на одређеној територији и сл.
3.2. Функционисање месне заједнице у правном саобраћају

Вујадиновић (2010), наводи је правни положај месне заједнице у Закону о локалној

самоуправи уопштена законска формулација, која ствара бројне проблеме у њеном
функционисању. То значи, да у почетку истраживања, па и покретања одређене месне
самоуправе, легислативни положај директно утиче на функционисање, тј. права и
обавезе исте. Поред тога, долази до погрешног тумачења и примењивања Закона, која се
могу десити већ у одлукама о оснивању месних самоуправа, имајући у виду
преопширност уставних, тачније законских дефиниција. Статут општине је документ
који ове недоумице мора да исправи и формулише, на који начин месна самоуправа
функционише у склопу матичне општине, и које су то тачно њене ингеренције.

Законски основ за ингеренције и надлежности месне заједнице, дате су у члану 74.

Помиње се да се актима тј. одлуком о оснивању месне заједнице утврђују послови, органи
и остале надлежности. Дефиниција би деловала разумљиво и легитимно, да постоји нижи
и детаљнији законски документ, па и правилник, који ће тачније дефинисати рад месних
самоуправа. Уместо тога, то се препушта Статуту општине који се опет, са друге стране,
једино ослања на Закон, који се као што се може видети, уопштено и начелно држи
правила.

Шема бр.1. Легислативна основа месне заједнице

 Иако месне заједнице имају статус правног лица (члан 76.), располажу одређеним
финансијским средствима (буџет ошптине, донације, самодопринос итд.), имају право
да учествују у правном саобраћају, па према томе и да ступају у одређене облигационе и
друге односе и на тај начин преузимају одређене обавезе, оне се не уписују ни у судски,
ни у било који други регистар који води евиденцију о свим подацима, релевантним за
правни саобраћај, наводи Вукадиновић (2010).

Вукадиновић (2010) наводи два примера везана за функционисање и надлежности месне

заједнице у којима је и Уставни суд имао улогу, својим одлукама.

На основу члана 74. Закона о локалним самоуправа, прописано је да актима месне

заједнице, односно другог облика месне самоуправе, у складу са статутом општине,
односно града и актом о оснивању, утврђују се послови које врши, органи и поступак
избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад
месне заједнице, односно другог облика месне самоуправе.

У пракси, оваква законска формулација изазвала је веома велике проблеме и

недоумице, па према томе и различита поступања скупштина општина и градова.

Наиме, ни једним актом, ни статутом општине, односно града, као ни законом није
прописано шта је предмет уређивања акта о оснивању месне заједнице или другог
облика месне самоуправе.

О овом питању изјаснио се и Уставни суд у својој одлуци ИУ број 92/2006 од 25.
децембра 2008. године (Службени гласник РС број 23/09).

Имајући у виду одредбе Закона о локалној самоуправи које се односе на месне

заједнице и друге облике месне самоуправе, по оцени Уставног суда, одлуком
скупштине општине само се образују или укидају месне заједнице и други облици месне
самоуправе и утврђује подручје за које се образују.

Статутом општине, као актом више правне снаге, уређује се оснивање и рад
месних заједница.
 Послови које врши месна заједница, њени органи и поступак њиховог избора,
организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад месне
заједнице уређују се актима месне заједнице у складу са статутом општине.

На основу члана 8. и 73. Закона о локалној самоуправи прописано је да ради

задовољавања општих, заједничких и свакодневних потреба становништва на
одређеном подручју, скупштина општине, односно града могу да образују или укидају
месне заједнице или друге облике месне самоуправе, у складу са законом и статутом, по
претходно прибављеном мишљењу грађана.

Имајући у виду законска решења, са једне стране и став Уставног суда да се

одлуком скупштине општине само образују или укидају месне заједнице и други облици
месне самоуправе и утврђује подручје за које се образују, а да се статутом општине
уређује оснивање и рад месних заједница, у интересу грађана је да у одређеним
случајевима, постоји законом прописана овлашћења одређених органа општине,
односно града да покрену поступак и предузме одређене мере према Савету месне
заједнице.

То може бити у случајевима незаконитог поступања органа месне заједнице,

ненаменског трошења средстава изменама првобитно донетих одлука без сагласности
или консултација са грађанима, или неодржавања седница Савета, зборова грађана у
дужем временском периоду.

У пракси је ово јединствен случај да општина, односно град као оснивачи немају
право, а ни законске могућности да оцене рад правног субјекта кога су основали и коме
сваке године преносе одређена финансијска средства, да немају право да траже извештај
и оцене њен рад и да у случају негативне оцене, према таквом правну субјекту предузме
одговарајуће мере.

Ако су јавна предузећа и установе и други органи и организације дужни да о свом

раду поднесу скупштини општине, односно града извештај о свом раду, нема разлога да
такве извештаје не поднесу и Савети месних заједница.

3.3. Пољопривредна политика и рурални развој у Србији

 Пољопривредни сектор у Србији је од Другог светског рата имао завидне
проблеме. Углавном пољопривредно друштво, после рата се великом брзином
трансформисало у индустријско због идеологије и начина развоја ондашње државе.

Међутим, Србија је последњих година урадила одређене кораке како би подстакла

развој аграра (пре свега, системске и структурне реформе, као услов уласка у ЕУ).
Република је усвојила стратегију за пољопривредни и рурални развој, а такође се
интегрише и у CAP (Заједничка пољопривредна политика) и тежи као законодавству
какво је у ЕУ. Сама Европска унија донира преко разних фондова српску пољопривреду и
пројекте (преко програма SAPARD, IPA, IPARD). Међутим, и даље постоје велики
проблеми и изазови за српску пољопривреду. (Стојановић, Марић, Нерић, 2018).

Србија са почетком процеса преговора око уласка у ЕУ (2014.) године, чини напоре
и у области аграрне политике и руралних подручја. На првој конференцији између Србије
и ЕУ одржаној 2014. године, а у вези „скрининга“ у области аграрне политике и руралног
развоја, ова област означена је црвеном бојом, што значи да је потребан значајан напор у
односу на друга поглавља (МПЗТС, 2014).

Да би сагледали стање руралног подручја у Србији, неколико података је битно

издвојити: Рурална подручја у Републици заузаимају преко 75% територије (попис
пољопривреде 2012. године) и у њима живи скоро половина становништва. Преко 3,5
милиона хектара користи се за производњу добара, а од тог се обрађује преко 2,5
милиона. Од ових података посебно је битно издвојити чињеницу да највећи удео у
призводњи имају мала газдинства (Николић и Михајловић, 2017). Врло је важно имати у
виду да се при евентуалном планирању и одлучивању о развоју оваких подручја обрати
пажња на константан неагтивни тренд у наталитету, као и опадању активно радног
становништва. Рурално становништво генерално брже опада него у урбаним срединама
(MPZŢS, 2017).

Имајући у виду поменуте податке, карактеристике највећег дела руралних подручја

у Србији су: ретка густина насељености, депопулација, висока старост становништва,
велике дневне миграције, лоша инфраструктура (саобраћајна и комунална пре свега),
доминација пољопривредних делатности (Спалевић, 2009).
 Да би се сви ти проблеми постепено и стратешки решавали, донета је Страгетија
пољопривреде и руралног развоја Републике Србије (2014–2024.), као и програми за
пољопривреду и рурални развој (МПЗТС, 2014). Од циљева битних за општински и месни
развој треба поменути ефикасно управљање јавном политиком, конкурентност, повећањо
финансирање и унапређивање људских ресурса. За спровођење ових циљева поменуте су
и инвестиције (МПЗТС, 2017).

Ближе одређивање и кораци ка имплементацији конкретизовани су Програмом за

пољопривреду и рурални развој, који одређују специфичне циљеве политике, стратешке и
правне оквире, као и елементе за имплементацију.

Што се тиче самог руралног развоја, сам развој села подстиче и развој руралних
подручја, стога је битно да као основу велика пажња буде усредсређена управо на месне
заједнице као покретаче руралног развоја. Постоји више дефиниција руралног развоја,
мада је у Водичу кроз руални развој (реф) назначено да он „обухвата све активности
усмерене на одрживи социо-економски развој локалних сеоских подручја/заједница“.
Иако су градови и урбане заједнице покретачи економије и развоја у модерном друштву,
податак да у Србији постоји преко 4,5 хиљаде насеља коај условно спадају у рурална, с
обзиром да се према типологији Пописа становиштва (1981.) она називају „остала
насеља“. Свега 167 насеља се воде као градска. Потенцијал је огроман. Велика
концентрација становништва, пољопривредних земљишта, шанси за туризам итд.

Међутим однос државе према рурално развоју може се поделити по следећим

тачкама (реф Приручник за рур. Р):

 Спорадично и споро усклађивање институционалних оквира на локалном

нивоу потребама руралног развоја

 Не разматрање потреба руралних заједница у развојним стратегијама на

локалу

 Рурални развој се не сагледава као компактна целина (разни аспекти као

што су инфраструктура, пољопривреда и заштита животне средине, се сагледавају
посебно)

 Слабије анализирани најважнији проблеми руралних подручја (популација,

миграције и запосленост).
4. МОГУЋНОСТИ УНАПРЕЂЕЊА УЛОГЕ МЕСНИХ ЗАЈЕДИЦА У ПЛАНИРАЊУ
И УРЕЂЕЊУ ПРОСТОРА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

Унапређење самог функционисања и улоге месне заједнице у планирању,

уређењу и уопште територијалном развоју Србије у прилично недефинисаном
законском оквиру, представља изазов који би изискивао не само институционалне,
политичке и финансијске ресурсе, већ пре свега људске.

Месна заједница као прилично крхка административно-територијална творевина

не би морала да прође драстичне реформе условно речено, па ни закони који је обрађују,
да би постала друштвена заједница са овлашћенима довољним за самостално и
самоодрживо функционисање.

Чему би то требало да тежи месна заједница? У тренутној легислативи она није

аутономна, самостална, самоуправна, али јесте заједница људи који деле исте циљеве.
Управо томе и треба да тежи, задовољењу основних циљева. Уколико свака месна
заједница пронађе легитиман и легалан модел фунцкионисања, који је пре свега
успешан, тиме не само да обезбеђује услове за развој, већ доприноси развоју целе
општине, региона и државе. Она јесте део територијалног мозаика државе, који ће
изгледати складно, само уколико и његови делови функционишу како треба.

У зависности од специфичних географских, саобраћајних, климатских,

функционалних и других карактеристика, месна самоуправа треба да тежи управо
фокусирању на активности које су везане за специфичне карактеристике и које ће на
крају иницирати пројекте, који треба да доведу до одређеног профита тј., побољшања
стандарда живота.

У складу са наведеним, аутор наводи неколико познатих и мање познатих начина

и модела помоћу којих месне заједнице могу управљати развојем територије и достићи
циљеве уређења.

4.1. Организација месне самоуправе

 Главни проблем постојећих месних заједница није њихов начин организације и
функционисања, већ недостатак модела по којем би свака месна самоуправа на
географски и административно блиском простору уредила своје организовање.

Израда Статута, разни облици грађанске партиципације и остали начини

уређивања заједница јесу легитмни видови друштвеног деловања, али не и одрживи.

Наиме, иако је грађанска воља и јавна активност главни извор организације

локалне заједнице, она на крају ипак и зависи само од тога. Валидност таквог начина
покретања управљања на месном нивоу преиспитује се већ после смене генерација, што
доводи до резултата да је организација месне самоуправе ствар воље појединца.

Решење није административно реорганизовати Србију и доделити свакој месној

заједници статус локалне самоуправе. Решење није ни чекати појединца или омању
групацију грађана који желе промене у својој средини. Решење не лежи ни у
преписивању модела развијених земаља у области административне поделе, када се не
поседују капацитети.

Облици покретања месних заједница који следе јесу они који у рецепту садрже и
политичку, финансијску и грађанску вољу. Она пре свега могу бити одржива, легитимна
су и легална. Једино таквим решењима треба стремити и не очекивати магичну
рецептуру организације која ће у кратком временском року подићи стандард живота и
уређење животног простора.

4.2. Пројектно иницирање развоја месне заједнице

Није редак пример да читави региони и још чешће општине финансијски зависе
од специфичних пројеката који се базирају на одређеном просторном ресурсу који држе
све конце на месту и који традиционално чине репер идентитета тог поднебља.

Месна заједница као врло мала територија поседује и веће могућности за

иницирање одређених пројеката који могу да пруже дуготрајну помоћ, рекло би се, у
развоју месне самоуправе.
 Пројекти зависе од специфичних карактеристика територије као што су:
постојећи ресурси и понуда одређеног насеља, идеје на који начин валоризовати исте
(пројектна документација), ваљану имплементацију замишљене идеје и наравно
својеврсног праћења валоризације тог ресурса и изналажење начина да он постане
дуготрајан и битан фактор у развоју месне заједнице.

Уколико је пројекат одлучујући фактор у развоју у самоодрживости месне

самоуправе, он треба да финансијски покрије и иницира развој.

Под такве пројекте, уколико се посматра структура земљишта, рељефа и

природне предности Републике Србије, могу да се подведу: мале хидролелектране,
здруживање пољопривредника и заједнички наступ на тржишту, туристичка
валоризација, развој трговине уз главне саобраћајне правце и сл.

4.3. Непосредно учешће грађана у развоју месне територије

Месне заједнице су остале једини облик организовања грађана на нивоу нижем

од општине. Два су објашњења: или су месне заједнице савршени облик организовања
тако да нема потребе за било каквим другим обликом, што је мало вероватно, или је
наша пасивност толика да нема потребе чак ни за месним заједницама, а камоли за
другим облицима, што је вероватније решење (Михајловић и др., 2006).

Пасивност и недостатак воље грађана у одређеној месној заједници представља

највећу препреку формулисању стабилне месне самоуправе, а самим тим и остварења
локалних интереса. Ниједан правни акт не може помоћи грађанима у остварењу
њихових циљева уколико нема заједничке воље.

Организовање грађана на нивоу месне заједнице, може бити остварено и

референдумом односно народном (грађанском) иницијативом. Питања из домена
јединице локалне самоуправе, као што су Статут, општинске одлуке, могу бити
преиспитане референдумским питањем на нивоу оштине, што је и правно подржано
Зконом о референдуму и народној иницијативи.
 Међутим, поставља се питање, како још један у низу закона који индиректно и
потенцијално доприноси дефинисању и уређењу месне заједнице може помоћи
грађанима у пракси.

Закон о референдуму и народној иницијативи даје могућност локалној заједници и

грађанима да се изјасне о одређеним питањима која локална самоуправа намерава да
спроведе, а која не познају проблеме и жеље људи на одређеном делу општине. С тим у
вези, поменути Закон представља један од инструмената за „одбрану“ локалних
интереса и „наметања“ својих.

Збор грађана је један од облика непосредног одлучивања грађана на нивоу

општине, односно месне заједнице. Збор грађана може бити сазван за подручје целе или
дела месне заједнице. Питања о којима расправља и одлучује збор грађана јесу из
надлежности општине/града или месне заједнице, а детаљније су регулисана статутима
месних заједница (Михајловић и др., 2006).

Шема бр. 2. Пут предлога и жалби грађана до локалне самоуправе („Месна заједница као
представник грађана“, 2004)

Збор грађана је други инструмент који на специфичнији начин помаже заједници у

развојним питањима. Самим тим што се може регулисати статутом месне заједнице,
 спада у домен директних и непосредних послова исте, и као такав важан фактор у
управљању пословима месне самоуправе.

Осим правно-формалних начина учествовања грађана у непосредном одлучивању

постоје и они који се често примењују у месним срединама, али некако не постају пракса
када је у питању њихова институционализација и њихово формализовање, већ се
углавном базирају на приватној иницијативи.

Шема бр. 3. Скала степена учешћа грађана („Месна заједница као представник
грађана“,2004)

Под првим кораком (гледајући шему одоздо нагоре) подразумевасе информисање

и едукација, која треба да покаже локалном грађанству, који су то начини учествовања у
јавним активностима и управљању. Едукација кроз упитнике, прикупљање повратних
информација крзо анкете и расправе треба да доведе до правог учешћа грађана, док се
јавно консултовање и сарадња између представника невладиних организација,
привредника, обичних грађана, одвија упоредо.
 Заједничко доношење одлука наступа уколико расправа протекне продуктивно и
уколико решење задовољава све критеријуме и субјекте. Преношење права одлучивања
на грађана било са општинске управе на месну заједницу, или као разултат овог процеса
доприноси да се и локална заједница и субјекти појединци осећају да управљају својом
срединим и развијају је.

„Како то грађани партиципирају у процесу управљања и како просуђују

(оцењују) сцену сред које се налазе? Питање би могло да буде и другачије постављено:
Да ли се разликују оне процене квалитета локалне (животне) средине које доносе
грађани од процена које се заснивају на научним сазнањима? Грађанин је у стању да
уочи првенствено оне негативне утицаје који допиру до његовог територијално
омеђеног животног простора и може бити потпуно незаинтересован за исте такве
утицаје мимо непосредног животног окружења. У светлу такве чињенице, с разлогом се
може поставити питање његове објективности.“ (Вучетић, Јанићијевић, 2006).

Мишљење да човек не жели да погледа у туђе двориште и припомогне уколико

се не задеси у сличној или идентичној невољи старо је колико и сама цивилизација.
Државни апарат јесте инструмент који „васпитава“ друштво и помаже да се тако нешто
не дешава, и то треба да буде пример како локална средина може да функционише и
развија се.

Фрапантна чињеница да удео грађана Републике Србије који су активно

укључени у доношење важних одлука у локалним оквирима, према подацима
различитих истраживања, не прелази 3% (Вукелић, 2009). Остали подаци из наведених
истраживања показују да су критике на рачун децентрализације и процеса месног
самоуправљања углавном реч на папиру без озбиљних државних интервенција.

У два истраживања спроведена током 2006. године, утврђено је да се највише 3%

грађана редовно ангажује у животу локалне заједнице и има утицај на политичке одлуке
(Петров, 2014).

С друге стране, Вукелић (2009) наводи да истраживања показују да чак 91%

грађана у последње 3 године није узело учешћа ни у једној организованој јавној
активности попут охрабривања других да учествују, прослеђивању петиција или
дељењу прогласа и да се скоро 90% свих референдума односило на увођење
самодоприноса (Петров, 2014).

Пре свега, јавне активности и учешће грађана у њима немају традицију, стога не
чуди ова чињеница, док се референдуми, иако се и одржавају, углавном односе на
самодоприносе, што можемо повезати пре свега са незнањем и незаинтересованошћу
грађана за изналажење других начин финансирања и прикупљања средстава.

4.4. Просторно планирање и месна заједница

Увођење просторних и управљачких процеса месних заједница у систем

просторног планирања у Републици Србији до сада није био државни приоритет. Месна
заједница се у целом систему планирања у Србији посматрала и посматра, као простор,
насеље, за које се приступа изради Плана Генералне Регулације у „најбољем“ случају и
према којем се могу издвојити одређене зоне, дефинисати ближи услови за издавање
грађевинских дозвола и сл.

Међутим, тешко је уопште замислити на који начин се она може инкорпорирати

у садашњи систем просторног планирања, без битнијих законских промена, а тек
промене у праксе израде планова и самом приступу процесу планирања.

Чињеница да месна заједница не представља део територијалне организације

Србије и да представља углавном териоторију једног или више насеља, не чуди како се
она уопште не помиње и не третира у Просторном плану Републике Србије (2010), осим
као део локалне самоуправе у области социјалне инфраструктуре и приступачности
социјалних услуга.

Ако стожер савремене демократске државе (Србије) јесте деконцентрација и

децентрализација (институционална, политичка и социо-економска), која тендециозно
прати препоруке и примере добре праксе развијених европских земаља, овакав вид
развоја треба да представља основу за све територијалне нивое на вишем нивоу. Не
ослањајући се само на пример месне самоуправе, већ на било који други вид насељског
организовања, посебно у руралном простору. Таква децентрализација и процес
планирања одоздо – на горе, јесте и здрава и онаква каква држави треба.
 Просторни план Републике Србије (2010), као стратешки документ, рекло би се,
треба да се бави само стратешким питањима развоја, и самим тим не би требало да чуди
како се једна тако мала, потенцијално самоуправна териоторија не третира детаљно.
Али, зашто се месна заједница онда и не третира као стратешку област деловања? Зашто
месна самоуправа не постане стратешки циљ, тј. један од стратешких циљева? Он се
итекако оправдава: децентрализацијом, процесима управљања на месном нивоу,
демократијом, оштим територијалним развојем.

Једна од главних препрека увођења месне заједнице у процес планирања јесте

мишљење да је она заправо у њему. Законски, јесте. У пракси, делимично.

Територија атара насеља је као део одређене јединице локалне самоуправе

покривена просторним планом, понекад и урбанистичким (ПГР или ПДР). Међутим, као
што је Просторни план државе стратешки и визионарски и без конкретних решења, тако
је и Просторни план општине према месној заједници, превише општег карактера. С
друге стране, урбанистички планови одређују и уређују детаљније процесе и просторне
активности на територији насеља, али често служе само као корак даље ка изградњи, не
и планирању.

Оно што у ствари „недостаје“ месној заједници јесте план, документ, који ће
узети у обзир све локалне аспекте развоја и дати „права“ планска решења израђена и
урађена првенствено за ту територију. Разлог и узрок овакве идеје јесте да, просторни и
урбанистички планови постану основа за израду потенцијалног документа развоја, који
се може институционализовати или га локална заједница може примењивати све док не
ремети законске одредбе везане за уређење територије. Уређајна основа (о којој ће бити
речи) дефинисана у Закону о планирању и изградњи може послужити као таква врста
документа који је већ легислативно дефинисан или се може приступити потпуно новом
развојном документу којег би усвојила евентуална Скупштина месне самоуправа или
њен Савет.

Поменута идеја да месне територије представљају мозаик просторно малих

територија, треба да буде кључна мисао у разлогу увођења месних заједница као таквих
у процесе планирања.
 Просторни планови региона и општина обухватају територије појединачних
мозаика и уколико сваки његов део има развојни документ који је израђен од стране
локалне заједнице и грађана који и живе на том простору, сигурно следи и већа
применљивост.

Шема бр 4. Планска основа развоја месне заједнице

4.5. Уређајна основа

Закон о планирању и изградњи ("Сл. гласник РС", бр. 72/2009, 81/2009 - испр.
64/2010 – одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС,
98/2013 ове- одлука УС, 132/2014 и 145/2014) јесте основни законски акт који дефинише
правила за уређење територије Републике на свим нивоима. Самим тим, озбиљније
истраживање рада месне заједнице се не може спровести без позивања на овај законски
акт.

Иако директно не дефинише ни на који начин уређење и послове месне заједнице у

Републици, постоји део који може директно да се примени на уређење села и самим тим
и територије месне заједнице.
 У Члану 20. који се бави садржајем Просторног плана једнице локалне самоуправе,
под редним бројем 6, помиње се тзв. Уређајна основа за села, као својеврсни део
Просторног плана. Иако је законски дефинисана и наведена као део садржаја ППЈЛС,
овај додатак Плану, нема практичну имплементацију у уређењу општине, тј. сеоског
насеља, како због скорог увођења у Закон, а тако и мешовитог дефинисања и традиције
у документима који служе за уређења села. Ипак, садржај Уређајне основе за села јесте
дефинисан у Закону, чланом 20v.

Како месне заједнице у Србији немају јасно дефинисане програме и планове које
треба/могу да донесу за своју територију, Уређајна основа може бити користан
документ у њиховом планирању и уређењу.

За мање територије насеља наравно, увек се могу донети планови Генералне и

Детаљне регулације, који су уз промену назива, кроз савремену урбанистичку историју
углавном представљали идентичне документе.

Међутим, Уређајна основа може представљати корак напред ка другачијој врсти

планерског инструмента за насеља тј, месне заједнице. Уколико би се Уређајна основа
изузела из Просторног плана оштине и као таква представљала засебан документ, уз
наравно обавезујућу израду и имплементацију, то би већ била снажнија основа у развоју
месне заједнице.

Садржај се условно речено не би ни морао мењати, али проблем са којим би се

сусретала израда документа у пракси, јесте његова имплементација. У Србији постоји
хиперпродукција, не само планских докумената (израда је ипак обавезујућа), већ свих
осталих докумената који дају препоруке или на неки начин уређују простор.

У складу с тим, основа за израду Уређајне основе месних заједница, треба да буде
изразито учешће грађана, не само кроз давања примедби на јавним увидима, већ
директним учешћем у планским решењима, кроз анкете, народне иницијативе, зборове,
састанке и сл. Овакве врсте грађанске партиципације није тешко применити у мањим
срединама, насељима, са неколико стотина становника, какве су руралне месне
заједнице.
 Препоруке за грађанску партиципацију постоје на свим нивоима планирања
територије, али управо на малом простору као што су насеља и комуне, долазе до
изражаја и у пракси и бивају применљиве, што је ређи случај са просторно већим
целинама.

Имплементација Уређајне основе, као и сваког другог развојног документа,

представљала би дуготрајан процес. Ипак, примена планских решења на нивоу месне
заједнице зависи искључиво од грађана и грађанских иницијатива на одређеном
простору. Не би постоја зависност од Владе, државне управе, па чак ни од локалне
самоуправе са аспекта планских решења, али би се локални органи и управа укључили
око финансирања одређених пројеката за које месна заједница не поседује средства.

Један од основих аспеката такве месне заједнице и израде Уређајне основе или
било каквог развојног документа сличног карактера јесте самоодрживост.
Самоодрживост се у поменутом аспекту провлачи кроз самофинансирање израде
развјног докумен(а)та, затим имплементација мањих пројеката, па и социјалне и
економске политике.

Препрека, условно речено, јесте чињеница да локална самоуправа има права на

своју територију. Међутим, уколико у идеалном развоју локалне самоуправе постоје
идеалне самоодрживе месне заједнице, локалним органима довољно је само да
представљају подстрек, као и да учествују у одређеним субвенцијама месним
заједницама, наравно ако политике месне заједница не ремети било какву равнотежу
општине.

4.6. Финансирање месне заједнице

Бећировић и др. (2012) наводе четири реална предлога на који начин се месне
заједнице могу финансирати, што би се могло превести у замисао како месне
самоуправе могу финансијски подржати идејне пројекте.

За прву опцију предлажу донације: „Донације су ванредни приход за месне

заједнице, због тога финансирање путем донација није одржива јер се ради о
једнократној помоћи.“
 Зазим се анализира самодопринос као могући извор прихода: „Уобичајено, за
самодопринос се узима као основица приход пореског обвезника (нпр. приход од
самосталне или несамосталне делатности). Замисао самодоприноса и генерално има
веће шансе за успех у мање развијеним општинама, углавном због недостатка других
већих извора финансирања.

Бећировић и др. (2012) се с обзиром на наведено окрећу имовини као предмету

опорезивања и предлажу следећу класификацију:

 потребна имовина. Овде спада имовина која је неопходна живот, пре свега
стамбени објекат (кућа или стан);
 некомерцијална имовина. Имовина, као на пример гараже и штале, која се не дају
под закуп, не би се узела у обзир;
 пословне просторије. Пословне просторије се узимају у обзир са пуним износом;
 пољопривредно земљиште.

Следећа опција јесте задуживање. Задуживање се, посебно у неразвијеним

државама, регионима и локалним самоуправа често користи и као основни извор
прихода, посебно када се уговарају круцијални пројекти и изградња инфраструктуре.
Међутим, поред самодоприноса, неопходно ће бити за финансирање инвестиција да се у
кратком року обезбеди велика количина новца, наводе Бећировић и др. (2012).

Поменути аутори наводе и два велика недостатка кредита:

 код кредита се добија новац. Обзиром да би месне заједнице требале да користе

новац искључиво за предвиђени пројекат постоји могућност злоупотребе.
 високи каматни трошкови. Каматни као и додатни трошкови кредита су врло
високи и непотребно би преоптеретили мјесну заједницу;

На крају наводе и трансфере. Аутори подвлаче да су локалне самоуправе дужне да

суфинансирају самодопринос месних заједница као и програме изградње комуналне
инфраструктуре у коме грађани учествују са најмање 25% средстава.
 Сви поменути начини су реални, применљиви и често коришћени у финансирању
и инвестирању пројеката и уопште развојних активности. Међутим, постоје и
„креативнији“ модели финансирања.

Уговор и договор месне заједнице и матичне локалне самоуправе о финансирању

пројекта у месној заједници, у коме би општина обезбедила већину средстава, док би за
узврат приходовала од уложеног кроз већи порез на одређени временски период може
да представља један од њих.

Месна самоуправа би у овом случају примила жељена средства и примењен

пројекат, док се општини средства враћају у износу већем од инвестираног. Питање које
се поставља овде је: зар не би локална самоуправа и у „нормалним“ околностима
требала да инвестира у своју територију? Одговор лежи управо у узроцима самог
уговора, а то су пројекти и идеје који иначе нису прииоритетни и од којих може да
приходује само локална заједница, а од којих општина не би добила већа средства осим
пореских прихода
5. ПРИМЕРИ ДОБРЕ ПРАКСЕ ОРГАНИЗОВАЊА МЕСНИХ
ЗАЈЕДНИЦА У СРБИЈИ

И поред честе пасивности грађанског активизма и месне самоуправе, постоје ипак

одређени позитивни примери месног организовања. Наведени практични примери
(„Месна заједница као представник грађана“ (2004); показују и доказују да управљање
просторним процесима на локалној територији не захтева само људско знање и
познавање политичких активности, већ пре свега вољу и жељу за променама.

5.1. Град Зрењанин

Идеја о постављању кутија за предлоге и жалбе грађана потекла је од општина

Зрењанин и спроведена је у сарадњи са програмом SLGRP (Serbian Local Government
Reform Program). Кутије су постављене у свим месним заједницама а ознаке за кутије и
обрасци за предлоге и жалбе су дистрибуирани свим месним заједницама. Сврха ове
иницијативе је да приближи рад локалне самоуправе грађанима и да представници
месних заједница добију повратне информације од грађана које ће им помоћи у
одрђивању приоритет заједнице. Кутије за предлоге и жалбе морају бити постављене на
видним местима а информације прикупљене на тај начин морају се јавно презентовати
да би се показало да се коментари грађана заиста читају и узимају у обзир.
Представници локалне власти морају бити спремни да прихвате конструктивну критику
пошто ове кутије често садрже много жалби али и ставове о темама и проблемима који
нису у домену локалне власти.

Процедура за разматрање предлога:

• Месне заједнице: Савет или секретар месне заједнице су задужени за

разматрање предлога и жалби (у зависности од њихове природе). Одговори се
грађанима достављају лично или у форми дописа. У случају анонимних жалби или
предлога, на њих се може одговорити на неколико начина, нпр. путем огласне табле,
јавних расправа, зборова грађана и сл.
 • Општина и комунална предузећа: Месне заједнице редовном поштом шаљу
жалбе и предлоге одељењу Протокола који их даље дистрибуира одговарајућим
одељењима,

комуналним предузећима или извршном одбору. Релевантне установе затим

имају три дана да доставе свој одговор Протоколу. Протокол затим прослеђује њихове
одговоре свим месним заједницама. Одбор за сарадњу са месним заједницама надгледа
целокупан жалбени поступак.

Oвакав начин комуникације са грађанима није нова идеја у управним процесима

локалне територије, али је ретко применљива у Србији.

5.2. Град Крагујевац

Град Крагујевац је израдио врло детаљан план активности у вези с комуникацијом

и учешћем грађана у буџетском процесу за 2004. годину. Једна од примарних
активности која је предузета је одржавање низа јавних расправа у месним заједницама
са циљем да се укључи што већи број грађана. Одржано је девет таквих јавних расправа
у којима је директно учествовало више од 500 грађана који су имали прилику да изразе
своје потребе и одреде приоритете који ће се финансирати из градског буџета. На
расправама су дељени и упитници у којима су грађани питани за мишљење о
најважнијим проблемима које најпре треба решити као и приоритетима за финансирање
из градског буџета.

Метод организовања јавних расправа по месним заједницама пре централне јавне

расправе о буџету се показао корисним и грађани су га поздравили јер нису сви у
могућности да дођу на јавну расправу која се организује далеко од њиховог места
становања. На овим јавним расправама у месним заједницама сви грађани, укључујући
и оне који живе у удаљеним сеоским областима, имали су прилику да изразе своје
мишљење о приоритетима и буџету.

И овај позитиван пример доказује да је један од главних проблема, а самим тих и

решења у функционисању месних заједница – комуникација са грађанима. Јавне
расправе су идеалан пример укључивања грађана из удаљених сеоских простора у
 буџетске процесе, стога се они на крају и осећају сигурније у учествовању у јавним
активности, што је врло важно за функционисање самоуправе.

5.3. Месна заједница Палић

Јавно доступан, Статут месне заједнице Палић директно показује на који начин се
месна самоуправа може легитимно организовати и формализовати заједничким
напорима са матичним Градом.

У Статуту месне заједнице у поглављу Послови месне заједнице наводе се

интересантне активности које спадају у домен функционисања месне самоуправе. Па се
тако између осталих, наводе следећи послови:

 учествује у просторном и урбанистичком планирању и усмеравању развоја насеља

– са Заводом за урбанизам у погледу реализације ГУП-а иницирање и разматрање
ДУП-а,
 учествује у обезбеђењу хигијене насеља са ЈП Чистоћа и зеленило захтевом и
предлозима за постављање и заменом контејнера, периодично заједничке акције
чишћења насеља,
 води бригу о реализацији комуналних послова у циљу изградње и одржавања
комуналних објеката – подношењем, на основу плана развоја, захтева за учешћем
у средствима буџета,
 зависно од заинтересованости и материјалних могућности грађана покреће
иницијативу за увођење месног самодоприноса и стара се о њиховој реализацији,
 евидентира и пријављује оштећења коловоза и водоводних и канализационих
инсталација,
 води бригу и сарађује са јавним предузећима у циљу одржавања јавних бунара,
јавне расвете, пријавом потреба надлежном предузећу,

Поред многих други активности интересантно је Поглавље Средства месне

заједнице у којем се помиње тзв. Финанскијски план.

Средства за рад Месне заједнице се по Статуту а у складу за Законом обезбеђују

из:
  средстава утврђених Одлуком о буџету Града, укључујући и самодопринос,
 донација,
 прихода које Месна заједница оствари својом активношћу, а у складу са Статутом
Месне заједнице.

Месна заједница доноси Финансијски план на који сагласност даје

Градоначелник.

5.4. Општина Прокупље

У оштини Прокупље постоји интересантан управни орган - Стручна служба

Месних заједница, који обавља следеће административно-техничке послове за потребе
Месних заједница :

 техничке услове за одржавање седница и тела Месних заједница,

 обезбеђује услове за одржавање референдума и других видова изјашњавања
грађана,
 обавља финансијско-материјалне послове за потребе Месних заједница,
 вођење евиденције и остале послове у вези решавања проблема грађана на месту
становања.

Овакав ошптински орган је само један од начина на који начин увести везу узмеђу
оштинских органа и месних заједница. Самим тим што се у његове послове уводе
финансијски и административни шаље директну поруку месним самоуправа за
спремност општине на сарадњу.
 .ЗАКЉУЧАК

Деконцентрација управљачких процеса и децентрализација одлучивања о

просторним активностима представљају само неке од разлога због чега месна
самоуправа у локалној заједници на нивоу једног или више насеља има своју валидну
основу.

Република Србија на путу територијалног развоја и децентрализације пролази

кроз значајне, али релативно споре промене. Међутим, оно што представља једну од
препрека на том путу нису време, ресурси, воља и државна подршка која је свакако
потребна, већ условно речено, не учење на грешкама и не ослањање на позитивне
резултате из прошлости.

Способност демократских процеса јесте да су отворени за све предлоге и идеје.

Тако и демократија у Србији у области месног територијалног управљања и уређења,
просто мора да узима све оно најбоље из претходног система, уз додатак позитивних
искустава из садашњег. А шта је то у ствари демократија у поменутом смислу? То су
народ, грађанство, локалне заједнице, које уз подршку политичких актера остварују
своје циљеве.

Улога месне заједнице у друштвеном, политичком и економском развоју у

Србији је огромна, али се не представља као превише значајна у државној стратешкој
политици и развоју. Не помиње се ни на који начин као стратешки значајна, локалне
иницијативе се врло ретко дешавају зарад развоја месне самоуправе, док државни
апарат не препознаје и не подстиче локалне актере баш увек и у потпуности. Није тешко
видети које су могућности месне заједнице и на које све начине може оствари своје
циљеве развоја на легалан и легитиман начин.

Традиција постојања месне заједнице у тренутном облику на овим просторима

улази у осму деценију, па и поред тога, грађанство је углавном успевало да користи
њену позицију делимично.
 Идеје, предлози, решења, легислативне и легитимне основе приказане у овом
раду представљају само део активности које се могу десити и дешавају се у месној
самоуправи.

Није тешко после ове скромне анализе схватити политичку, управљачку,

функционалну снагу месне заједнице као за сада, територије која функционише само на
„добровољној“ бази.

Циљ месне заједнице у уређењу простора у Републици Србији јесте да она треба
да буде основна јединица развоја, која се као домино ефекат манифестује и у развоју
матичне општине, као већ значајнијег дела државне управе и политике.

Планирање месне заједнице уско је повезано са иницијативом човека у локалној

заједници да испланира и руководи будућношћу зарад бољег стандарда живота својих
потомака. Таква замисао еквивалентна је чињеници да се у месној заједници директно
сусрећу и преплићу планирање и одрживи развој.

Месној самоуправи у Србији остаје више него довољно разлога и начина за

побољшање свог положаја у територијалном мозаику. Грађанска иницијатива у
демократском друштву лакше успева да спроведе промене у развоју, док се политички,
управљачки и институционални проблеми и ресурси користе углавном као изговори
немоћних и невољних друштава која се налазе под утицајем развојних препрека.
Литература

Andrejević, M., M. (1975). Samoupravna mesna zajednica, Beograd. ZIK Izdavački centar,
Beograd.

Bertalanffy, L. (1968). General system theory. Foundations, Development, Applikcations.

University of Alberta, Edmonton, Canada. Georgr Braziller, New York.

Bećirović, S., Plojović, Š., Ujkanović, E. (2012). Finansiranje mjesnih zajednica u Srbiji, Novi
Pazar. U Ekonomski izazovi, Vol. 1, br. 2, str. 35-48. Univerzitet u Novom Pazaru, Novi Pazar.

Вујадиновић, П. (2010). Анализа система месне самоуправе, Ужице. Швајцарска агенција

за развој и сарадњу, Стална конференција градова и општина, Ужице.

Vukelić, Z. (2009). Neposredno učešće građana u životu na lokalnom nivou, Beograd. Stalna
konferencija gradova i opština, Beograd.

Vučetić, D., Janićijević, D. (2006). Decentralizacija kao dalje polazište razvoja Srbije –
priručnik, Niš. Centar za razvoj građanskog društva Protecta, Niš.

Dimitrijević, V., M. (1972). Mesna zajednica – elemenat socijalističke demokratije, Niš.

U Zbornik Pravnog fakulteta u Nišu 11 (1972), str. 27-41. Pravni fakultet – Univerzitet u Nišu,
Niš.

Закон о локалној самоуправи ("Сл. Гласник РС", бр. 129/2007 и 83/2014).

Закон о планирању и изградњи ("Сл. Гласник РС", бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 –
одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука
УС, 132/2014 и 145/2014).

Закон о потврђивању Европске повеље о локалној самоуправи ("Сл. Гласник –

Међународни уговори", бр. 70/2007).

Закон о референдуму и народној иницијативи ("Сл. Гласник РС", бр. 48/94 и 11/98).
Jandlova, E. i dr. (2004). Mesna zajednica kao predstavnik građana – priručnik, Beograd. Stalna
konferencija gradova i opština, Beograd.

Lauc, Z. (2010). Odnos države i samouprave promatran kroz načelo supsidijarnosti, Osijek. U

Anali Zavoda za znanstveni i umjetnički rad u Osijeku, sv. 26. str. 23-36, Zagreb-Osijek, 2010.

Marković A. (2013). Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti, Novi Pazar. Državni
univerzitet u Novom Pazaru, Novi Pazar.

Mihajlović, S. (2006). Korak ka građanima – Vodič kroz mesnu samoupravu u Srbiji, Beograd.
Centar za slobodne izbore i demokratiju, Beograd.

Petrov, A. (2012). Oblici neposredne demokratije na lokalnom nivou vlasti u Srbiji, Novi Pazar.
U Pravne teme, godina 2, broj 4, str. 71 – 83. Univerzitet u Novom Pazaru, Novi Pazar.

Sikander, T. (2015). A theoretical framework of local government. U „International journal of

humanities and social science“. Department of Political Science Government Viqar-un-Nisa
Post Graduate College, Pakistan.

Устав Федеративне Народне Републике Југославије ("Службени лист ФНРЈ", бр.

10/1946).

Устав Републике Србије („Сл. Гласник РС“ бр. 98/2006).

Устав Социјалистичке Федеративне Републике Југославије („Службени лист СФРЈ“, бр.

98/63).

Устав Социјалистичке Федеративне Републике Југославије („Службени Гл. СФРЈ“, бр.

98/74).

Falleti, T. (2005). A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in

Comparative Perspective. University of Pennsylvania, PA.

Faquet, J-P. (2008). Governance from below – A theory of local government with two empirical
tests. Development studies institute. London school of economics, London.

Weber, M. (1922). Economy and society – An outline of interepretive sociology. University of

California Press, Berkeley, Los Angles, London.