ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ИХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

Институционализация политических партий проявляется в двух взаимосвязанных процессах: конституционализации, то

есть включении в конституции основных принципов их статуса, v. законодательной институционализации, в результате
которой правовое положение партий определяется законом достаточно детально.

Законодательная институционализация обычно включает правовое регулирование следующих элементов статуса

политических партий:

1) понятия политической партии, определения места и роли партий в политической системе и государственном
механизме;

2) условий и порядка создания и прекращения политических партий;

3) требований к идеологии и программным положениям партий;

4) требований к их организационному строению и порядку деятельности;

5) финансово-экономической базы партий;

6) взаимоотношений с публичной властью, прежде всего участия в выборах и в деятельности представительных

органов государства и местного самоуправления.

В условиях коммунистических однопартийных систем и соответственно авторитарных и тоталитарных политических

режимов правящие круги, всячески подчеркивая ведущую роль единственной государственной партии в обществе,
часто избегают регламентировать ее статус. Выражено или молчаливо они исходят из того, что партия выше всякого
закона, а следовательно, никаких законодательных границ ее власти устанавливать не следует. В недавнем прошлом
так было и у нас.

Почти все принятые после Второй мировой войны демократические конституции содержат в том или ином объеме
положения о политических партиях. Конституционные принципы получают свою конкретизацию и развитие в текущем
законодательстве – специальных актах о политических партиях (например, в Германии), в избирательных законах
(например, в Мексике) и др. Такое законодательство развивается и в тех странах, где конституционализация
политических партий места не имеет. Иногда законы регулируют лишь какую-то одну сторону статуса партий,
например их финансирование, как это сделано, в частности, в соответствующих законах Швеции 1965 года, Финляндии
1969 года, США 1974 года.

В ряде стран Восточной Европы акты, регулирующие статус политических партий, были приняты вскоре после падения
социалистической власти. В Румынии, например, Декрет Совета Фронта национального спасения о порядке
регистрации и деятельности политических партий и общественных организаций от 31 декабря 1989 г. был издан уже
через неделю после свержения коммунистического режима и взятия Фронтом власти.

Обратимся к конкретным примерам конституционно-правового регулирования статуса политических партий.

В Конституции Японии о политических партиях специально не говорится; в части первой ст. 21 установлено лишь:
«Гарантируется свобода собраний и объединений...». А вот Основной закон для ФРГ в ст. 9 особо говорит об
объединениях (союзах и обществах) и в ст. 21 о политических партиях. Согласно ч. 1 ст. 21 «партии участвуют в
формировании политической воли народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен соответствовать
демократическим принципам. Они должны публично давать отчет о происхождении и использовании своих средств, а
также о своем имуществе».

В этих положениях просматривается стремление избежать повторения недавнего прошлого, когда гитлеровцы,
опираясь на поддержку определенных групп крупного капитала, создали массовую партию, основанную на
беспрекословном подчинении вождю (фюреру), и установили с ее помощью террористическую диктатуру. Этим же
продиктовано и содержание ч. 2 данной статьи Основного закона: «Партии, которые по своим целям или по
поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или устранить
его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, противоконституционны. Вопрос о
противоконституционности решается Федеральным конституционным судом».

Заслуживают внимания в данной связи положения ст. 11 болгарской Конституции, которая гласит:

«1. Политическая жизнь в Республике Болгарии основывается на принципе политического плюрализма.

2. Ни одна политическая партия или идеология не может объявляться или утверждаться в качестве государственной.

3. Партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан. Порядок образования и

прекращения политических партий, а также условия их деятельности регулируются законом.

4. Не могут образовываться политические партии на этнической, расовой или вероисповедной основе, а также партии,
которые ставят своей целью насильственный захват государственной власти».

Очевидна обусловленность ч. 4 цитированной статьи важной для Болгарии проблемой турецко-мусульманского

меньшинства. Несмотря на указанное запрещение, это меньшинство создало свою партию-Движение за права и
свободы, которое в болгарском парламенте имеет определенный вес. Формально, однако, эта партия, как видно из ее
названия, строится не на этнической и не на вероисповедной основе, поскольку защита прав и свобод представляет
общенациональный, а не этнический и не вероисповедный интерес. Попытка оспорить в Конституционном суде
правомерность существования этой партии успеха не имела.

В некоторых восточноевропейских странах (например, в Болгарии, Хорватии) законодательство о политических партиях

предписывает создавать партийные структуры только по территориальному принципу, фактически запрещая тем
самым создание их по производственному принципу, то есть по месту работы. В условиях коммунистических
тоталитарных режимов именно производственный принцип, по которому создавались первичные партийные
организации, обеспечивал беспрекословное повиновение партийных масс руководителям: предприятия, учреждения и
т.п. возглавлялись директорами, состоявшими в номенклатуре партийных комитетов, и всякое недолжное, с их точки
зрения, поведение члена партии грозило ему не только партийными, но и административными наказаниями вплоть до
увольнения с работы. В западных же странах такой проблемы не было, соответственно нет обычно и препятствий для
создания партийных организаций по производственному принципу.

Германский Закон о политических партиях 1967 года в числе прочего подробно определяет организацию партий,
стремясь обеспечить ее максимальную демократичность.

Законодательство зачастую определяет порядок использования политическими партиями средств массовой

информации, прежде всего электронных – радио и телевидения, причем приоритет отдается ведущим партиям
(Великобритания, Германия, Франция, Индия).

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: РЕГИСТРАЦИЯ

Государство должно знать, какие политические объединения реально функционируют в стране, и тем из них, которые
действуют в рамках конституции и законов, создавать необходимые условия. Деятельность политических
общественных объединений должна быть прозрачна и для государства, и для общества в целом. Этим целям служит
институт регистрации политических партий и иных общественных объединений. Лишь зарегистрированные партии и
иные политические объединения могут допускаться к участию в выборах органов публичной власти,
взаимодействовать с ними и получать в необходимых случаях государственную защиту и помощь.

В качестве примера законодательного регулирования института регистрации политических партий и иных

политических объединений приведем относящиеся к нему положения мексиканского Федерального закона о
политических организациях и избирательном процессе 1977 года.

Закон устанавливает, что граждане могут свободно организовываться в национальные политические партии и
национальные политические ассоциации. Национальные политические партии – основная форма политической
организации. Они способствуют объединению политической воли народа и путем участия в выборах содействуют
установлению национального представительства. Их деятельность направлена на:

I) обеспечение общественной активности и демократического участия граждан;

II) повышение идеологического уровня своих членов;

III) координацию политической деятельности в соответствии со своими принципами и программами;

IV) проведение дискуссий по вопросам, представляющим общий интерес, и обсуждений национальных задач для
установления постоянных связей между общественным мнением и публичными властями.

Национальные политические партии выражают публичный интерес и, будучи зарегистрированы, пользуются правами
юридического лица.

Если организация желает учредиться как национальная политическая партия, она обязана иметь декларацию
принципов, программу действий и устав. В декларации должны содержаться: обязательство соблюдать Конституцию и
вытекающие из нее законы и нормы, идеологические основы в политической, экономической и социальной областях,
обязательство не попадать в зависимость от международных организаций и иностранных учреждений или
политических партий, обязательство действовать мирными средствами и демократическим путем. Программа
действий должна включать меры по реализации принципов и достижению целей и политические предложения по
решению национальных проблем, а также методы идеологического руководства членами партии, их политического
образования и привлечения их к участию в выборах. В отношении устава закон также предусматривает ряд
обязательных реквизитов, среди которых стоит отметить требование открытого выдвижения кандидатов в выборные
государственные органы и минимальные требования к системе партийных органов, которая должна включать
национальную ассамблею, национальный комитет, представляющий партию на всей территории страны, комитеты не
менее чем в половине федеральных единиц (т.е. субъектов федерации) или избирательных округов (допускаются
региональные комитеты, деятельность которых распространяется на несколько федеральных единиц).

Национальная политическая партия регистрируется Федеральной избирательной комиссией в одном из выбранных

партией порядков:

а) учреждения и окончательной регистрации или

б) условной регистрации до результатов выборов.

Для учреждения партия должна иметь не менее чем по 3 тыс. членов в половине федеральных единиц или по 300
членов в половине из 300 избирательных округов по выборам в нижнюю палату парламента. Общее число членов
должно быть не менее 65 тыс. На собраниях в федеральных единицах или в избирательных округах должны быть
одобрены документы, о которых речь шла выше. После этого производится регистрация.

Для условной же регистрации партия должна подтвердить, что имеет вышеуказанные документы, что представляет
направление общественного мнения, выражая политическую идеологию, характерную для какой-либо из
общественных сил, составляющих национальное сообщество (подтверждается партийными публикациями), и что на
протяжении предшествующих четырех лет осуществляла политическую деятельность или в течение года была
национальной политической ассоциацией. Если на предстоящих выборах такая партия получит не менее 1,5 % голосов,
она регистрируется окончательно; если же нет, то утрачивает условную регистрацию.

Возможно слияние партий и объединение их с национальными политическими ассоциациями.

Закон устанавливает права и обязанности политических партий, в том числе исключительные права: постоянный доступ
на радио и телевидение, средства для публикации изданий, минимальные средства на избирательную кампанию,
освобождение от налогов и сборов, почтово-телеграфные льготы.

Что касается национальных политических ассоциаций, то это объединения граждан для обсуждения идей и
распространения идеологии. Они могут участвовать в выборах лишь в блоке с партиями. Будучи зарегистрированы в
Федеральной избирательной комиссии, они получают права юридического лица. Для этого ассоциация должна иметь
не менее 5 тыс. членов, руководящий орган национального значения и отделения не менее чем в 10 федеральных
единицах (всего в Мексике 31 штат и один столичный федеральный округ), осуществлять в течение предшествующих
двух лет политическую деятельность и иметь документы, отражающие ее идеологическую платформу и нормы
внутренней жизни.

Политические партии и ассоциации могут образовывать союзы, фронты и избирательные коалиции.

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: ФИНАНСИРОВАНИЕ

Этот элемент правового статуса политических партий приобрел в нынешнем веке исключительно важное значение.
Если первоначально финансирование политических партий было только их собственным делом, то с течением
времени превращение их в необходимого и неизбежного посредника между избирательным корпусом и публичной
властью, колоссальное возрастание расходов на политическую деятельность, особенно на выборы, привели к
правовому регулированию финансирования этой деятельности.

Оно к настоящему времени стало в ряде стран конституционно-правовым институтом, задача которого заключается, с
одной стороны, в ограничении возможностей монополизации выборов крупным капиталом и, с другой – в создании
финансовых возможностей участия в выборах для новых партий . Другая задача – обеспечение прозрачности
финансовой стороны деятельности политических партий и избирательного процесса. Способы решения этой задачи
там, где она поставлена законодателем, различны.

Профессор В.Н. Даниленко указывает три направления, в которых осуществляется законодательное регулирование
финансирования политических партий:

• регулирование размеров и порядка предоставления партиям частных пожертвований и взносов;

• ограничение предвыборных расходов и контроль за ними;

• прямое бюджетное финансирование партий государством*.

* См.: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 179-183.

Законодательство, как правило, регламентирует источники финансовых поступлений партиям. Такими источниками
служат обычно взносы членов партии, поступающие в ее адрес пожертвования, доходы от разрешенной хозяйственной
деятельности и, наконец, государственные субсидии.

Членские взносы взимаются не всеми политическими партиями. Если взносы и существуют, то, как правило, составляют
небольшую долю доходов партии.

Главный источник этих доходов – пожертвования физических и юридических лиц, прежде всего, разумеется,
последних. Закон обычно ограничивает максимальный размер пожертвований, запрещает пожертвования
иностранных государств и лиц и анонимные пожертвования, а также устанавливает особые формы отчетности в случае
крупных пожертвований (указание данных о жертвователе с приложением чека).

Доходы партий от хозяйственной деятельности – это доходы от предприятий партии, от партийного имущества и от
пропагандистской деятельности. Многие государства освобождают эту деятельность от налогообложения или
смягчают его, хотя подчас ограничивают партии в возможностях предпринимательской деятельности, не связанной
напрямую с их уставными задачами (Болгария, Венгрия, Италия, Мексика, Франция и др.).

Партии могут основывать предприятия и общества с ограниченной ответственностью без постороннего участия, однако
не могут иметь долю в других хозяйственных объединениях. Разрешается партиям вкладывать свои денежные
средства в ценные бумаги, за исключением покупки акций. В случае прекращения партии в результате распада,
роспуска или констатации прекращения имущество ее после удовлетворения требований кредиторов переходит в
собственность фонда, учреждаемого Государственным собранием (парламентом). Цели фонда и способ его
использования разрабатываются комитетом, который назначается Государственным собранием и включает по одному
представителю от каждой партии, получившей мандаты по общенациональному списку (см. т. 3, гл. VIII, § 4, п. 2). Для
принятия решения об учреждении фонда требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.
Если партия распадается, то может сама учредить такой фонд или предложить оставшееся имущество уже
существующему. Такое регулирование свидетельствует, что собственность партий рассматривается венгерским
законодателем не как частная, а как публичная.

Законодательство подробно регулирует систему государственного субсидирования политических партий (разумеется,

там, где такая система существует). Такое субсидирование имеет место главным образом в связи с участием партии в
выборах, на чем мы подробнее остановимся в п. 8 и 11 § 3 гл. VII. Однако подчас субсидируется и деятельность
партийных парламентских групп, и вообще деятельность партий как таковых.

Например, испанский Закон № 54 о политических партиях 1978 года установил следующие правила государственного
субсидирования политических партий. Каждая партия ежегодно получает сумму, пропорциональную числу голосов,
полученных ею на выборах в обе палаты парламента, и числу мест в каждой из палат. В Генеральном бюджете
государства указывается лишь общая сумма, ассигнуемая на эти цели. Порядок субсидирования партий, входивших на
выборах в федерации или коалиции, определяется актом Правительства. Органический закон № 3 о финансировании
политических партий 1987 года предусмотрел, что партии получают три вида субвенций (целевых выплат): публичные
субвенции на избирательные расходы, государственные субвенции парламентским группам (фракциям) палат
Генеральных кортесов и парламентов автономных сообществ, ежегодные ничем не обусловленные государственные
субвенции партиям, представленным в Конгрессе депутатов (нижней палате), выплачиваемые из Генерального
бюджета государства и предназначенные для обеспечения функционирования партий. Ассигнуемая на это сумма
делится на три равные части. Одна из них распределяется между партиями пропорционально числу полученных ими
мест в Конгрессе депутатов. Остальные две части распределяются пропорционально числу полученных партиями
голосов, однако не учитываются голоса, полученные в тех избирательных округах, где за партию было подано менее 3
% от общего числа действительных голосов. Последний вид субвенций не выплачивается, если партия получает какую-
либо иную финансовую или экономическую помощь из бюджета (кроме первых двух видов субвенций).

Для представления отчетов об использовании партиями финансовых средств законы обычно устанавливают сроки и
определяют форму отчетных документов. Сроки эти различны в разных странах: в Италии – один месяц по окончании
отчетного года, в Венгрии – четыре месяца, в Испании – 6 месяцев, а в Австрии, Германии – 9 месяцев. Нередко
предусматривается требование опубликования отчетов. Помимо финансовых отчетов политические партии иногда по
законам обязаны представлять контрольным органам другие отчетные документы: отчеты о партийном имуществе
(Германия), списки пожертвований (Австрия, Испания), бюджет партии (Италия), а также зачастую сведения о доходах
и расходах, связанных с избирательными кампаниями.

Контроль за финансами политических партий осуществляется различными органами: в Австрии – комиссией при
министерстве внутренних дел, в Мексике и США – Федеральной избирательной комиссией, в Венгрии –
Государственной счетной палатой, в Испании – Счетным трибуналом.

Ответственность политических партий за финансовые нарушения и злоупотребления обычно достаточно строга. В

основном это штрафные санкции и изъятие неправомерно полученных сумм и имущества в пользу государства, в
некоторых странах – лишение партии права на получение государственных субсидий (Франция) и даже лишение
свободы для виновных лиц (в Италии на срок от 6 месяцев до четырех лет).

IV етап - сучасний етап, який розпочався із прийняття 24 вересня 1997 р. Закону України «Про вибори народних депу-
татів України»17. Уперше в історії нашої держави було запроваджено змішану мажоритарно-пропорційну систему ви-
борів, де половина складуВерховної Ради обирається за партійними списками. Політичні партії отримали серйозні ва-
желі впливу на державний механізм і суспільство. Але подібне розширення повноважень повинне супроводжуватися
відповідним якісним регулюванням статусу партій, який має гарантувати відсутність зловживань своїми правами. Тому,
як слушно відзначається у вітчизняній державознавчій літературі, основним завданням цього етапу інституціоналізації
було прийняття Закону «Про політичні партії в Україні», який відповідав би міжнародним стандартам і обов’язково
втілював вітчизняний досвід. Зазначимо, що прийняття закону «Про політичні партії в Україні» одне із зобов’язань Ук-
раїни перед Радою Європи. Тому остання схвально поставилася до факту його ухвалення. Водночас Рада Європи наго-
лошує на тому, що головним завданням України тепер є забезпечення повної відповідності існуючої практики вимогам
Закону. У квітні 2001 р. було прийнято Закон «Про політичні партії в Україні»18, який Юридичні і політичні науки 213 га-
рантує громадянам право об’єднання в політичні партії. Закон містить правове визначення поняття політичної партії.
«Політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян прихильників певної загаль-
нонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної
волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах». Стаття 4 даного Закону визначає гарантії діяльності
політичних партій, встановлює їх рівність перед законом. «Органам державної влади, органам місцевого самоврядуван-
ня, їх посадовим особам, – говориться у ній, – заборонено виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи
надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям»19. Важливо, що Законом визначено випадки, коли створен-
ня чи діяльність політичних партій підлягають забороні. До їх числа належать дії чи програми, які спрямовані на
ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і тери-
торіальної цілісності України, підрив безпеки держави, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, на-
сильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, посягання
на здоров’я людини. Політичні партіям забороняється також створювати воєнізовані формування. Рішення про заборо-
ну діяльності політичних партій розглядається і приймається лише Верховним Судом України. Рішення про створення
політичної партії приймається на її установчому з’їзді й повинно бути підтримане підписами не менше ніж 10 тисяч гро-
мадян України, зібраними не менш як у двох третинах областей України. Діяльність незареєстрованих партій законом
забороняється. Реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції України. На жаль, прийняття цього Закону
стало певним компромісом між вимогами європейського співтовариства з приводу прийняття нового закону і небажан-
ням депутатського корпусу обмежувати себе правовими рамками. Багато важливих питань залишилося поза законо-
давчим регулюванням. Тому четвертий етап інтитуціоналізації політичних партій ще не завершився і питання, які не бу-
ли вирішені, чекають свого часу. Отже, інституціоналізацію політичних партій слід розглядати як явище ширше, ніж пра-
вова інституціоналізація, яка являє собою процес перетворення їх на правовий інститут шляхом найповнішого регулю-
вання правом усього комплексу відносин, пов’язаних зі створенням, організацією й діяльністю партій. Партія – це, перш
за все, політичний інститут, тобто формалізована організація з усіма притаманними їй ознаками. Отже, поняття «інсти-
туалізація політичних партій» включає в себе також і процес створення формалізованої організації. Така інституалізація
здійснюється не правими, а партійними нормами. Таким чином, не коректно ототожнювати правове регулювання
політичних партій з їх інституціалізацією. У даному випадку йдеться лише про одну її форму – правову.