1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ЮГО-ЗАПАДНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

ЧАПЧИКОВ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Диссертация на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Научный консультант
доктор юридических наук,
профессор
Ларина Ольга Григорьевна

Курск – 2015
 2

СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4
Глава 1. Развитие и становление теоретико-правовых основ 33
механизма правового регулирования в сфере национальной
безопасности
1.1. Генезис понятия «механизм правого регулирования» 33
1.2. Структура механизма правового регулирования в сфере 41
национальной безопасности
1.3. Принципы правового регулирования в сфере национальной 51
безопасности
Глава 2. Генезис и развитие теории национальной 61
безопасности
2.1. Понятие национальной безопасности 61
2.2. Методологические проблемы обеспечения национальной 75
безопасности Российской Федерации
2.3. Современная стратегия национальной безопасности 82
Российской Федерации
Глава 3.Концептуальные вопросы понимания предмета и 113
методов правового регулирования в сфере национальной
безопасности
3.1.Предмет правового регулирования в сфере национальной 113
безопасности
3.2.Методы правового регулирования в сфере национальной 135
безопасности
3.3. Система права национальной безопасности как отрасли права 140
Глава 4. Источники права в сфере национальной 152
безопасности
4.1. Некоторые теоретико-правовые аспекты системы источников 152
 3

права
4.2. Конституция РФ как главный источник права в сфере 160
национальной безопасности
4.3. Основные направления развития системы источников в сфере 169
национальной безопасности
Глава 5. Система правоотношений в сфере национальной 192
безопасности
5.1. Понятие правоотношений в сфере национальной 192
безопасности, их виды и структура
5.2. Субъекты правоотношений в сфере национальной 208
безопасности
5.3. Теоретические и правовые вопросы содержания 273
правоотношений в сфере национальной безопасности
Глава 6. Концептуальные вопросы правоприменительной 290
практики в сфере национальной безопасности
6.1.Соотношение категорий: реализация права и применение 290
права в сфере национальной безопасности
6.2. Коллизии и пробелы в законодательстве в сфере 303
национальной безопасности и пути его совершенствования
Заключение 313
Список использованных источников и литературы 315
 4

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена
рядом факторов
Во-первых, той ситуацией, которая складывается в современном
мире вокруг России.
В условиях динамичной глобализации всех сфер международной
жизни растет взаимозависимость событий, происходящих иногда в
противоположных частях света, усиливается неравномерность развития,
обостряются противоречия в экономике, финансах, социальной сфере,
увеличивается разрыв между уровнями жизни, обостряется конкуренция
образов жизни, моделей развития, систем ценностей, которая приобретает
глобальный характер, возникают новые угрозы личности, обществу,
государствам. Эти угрозы связаны с активизацией террористов,
распространением ядерного оружия, рецидивами силовых подходов, ростом
экстремизма, националистических настроений, ксенофобией.
Серьезное беспокойство вызывает кризисное развитие экономики,
религиозный радикализм, проблемы окружающей среды, обострение борьбы
за ресурсы, в том числе за интеллект
На международной арене обстановка периодически обостряется
вокруг источников энергии и ресурсов. На Ближнем Востоке, в Центральной
Азии, в странах Южной Азии и Африки, на Корейском полуострове тлеют
угли конфликтов, из которых в любой момент может вспыхнуть пожар
войны, исторически сложившийся там баланс сил становится все более
неустойчивым.
Чтобы в этих условиях обеспечить национальную безопасность
России необходимо вести постоянный мониторинг ресурсных
возможностей страны, отлаживать эффективное функционирование
институтов власти и государственного управления.
 5

Во-вторых, актуальность исследования связана с состоянием правовой

основы обеспечения национальной безопасности.
Главная черта существующей правовой базы – отсутствие
системности в правовом регулировании в сфере национальной
безопасности.
Как представляется, это связано с концептуальной
неразработанностью многих аспектов национальной безопасности.
При принятии нормативных правовых актов отсутствует системность,
нет долгосрочного планирования законотворческого процесса в данной
сфере. Принятие Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года существенно улучшило ситуацию, появилась
система целей и приоритетов, но правовые аспекты по- прежнему
оказались разработанными недостаточно.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 года №390-ФЗ «О
безопасности» был первым шагом в этом направлении, но он не снял
противоречий в ведомственном нормативном регулировании проблем
безопасности, не ликвидировал.существующих пробелов.
Внедрении в научный обиход и практику государственного
управления понятия «национальная безопасность», заменившее
«государственная безопасность привело к дроблению направлений
деятельности в сфере безопасности. Стали складываться как
самостоятельные такие виды безопасности как: международная,
экономическая, экологическая, информационная, продовольственная и
другие, не имеющие при этом системного правового регулирования, что
породило серьезные проблемы в правоприменении, и актуализировало
задачу совершенствования правовых средств обеспечения национальной
безопасности.
В-третьих, актуальность исследования связана с состоянием
разработки этой проблематики в научной литературе.
 6

Следует отметить, ряд особенностей сегодняшнего состояния

научного исследования правовых проблем национальной безопасности.
Во-первых, отсутствие единого комплексного закона в этой сфере
приводит к значительному разбросу оценок состояния и качества правового
регулирования в данной области. В связи с этим существенно снижается и
научная обоснованность рекомендаций по дальнейшему совершенствованию
законодательства в этой области.
Во-вторых, в теории права явно недостаточно исследований
специфики правового регулирования в сфере национальной безопасности.
Анализ принципов в этой области правового регулирования, классификация
норм, их структура, система и характер санкций, взаимосвязь норм в
различных отраслях права, регулирующих национальную безопасность,
соотношение норм-принципов, норм-дефиниций, отсылочных и бланкетных
норм остаются нередко за пределами внимания исследователей. Между тем ,
низкое качество этих норм, противоречивость, существование большого
количества пробелов существенно снижает качество правового
регулирования в сфере национальной безопасности, его системность и
последовательность.
Исследование этих проблем – важнейшая задача теории права и
отраслевых науки. Только такие исследования могут помочь
сформировать теоретико-методологические основы и четко работающий
механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности
Таким образом, теоретическое осмыслении этих проблем, комплексный
подход к ним создает теоретико-методологические предпосылки для
оптимизации законодательства в сфере национальной безопасности и
практики его применения, что является крупной научной и практической
задачей.
 7

Научная проблема диссертационного исследования

Существующие проблемы в практике правоприменения в сфере
национальной безопасности свидетельствуют о наличии ряда нерешенных
задач.
Во-первых, качество правового регулирования существенно
снижается из-за отсутствия единого комплексного федерального закона в
сфере национальной безопасности. Регулирование национальной
безопасности подзаконными актами, такими как Стратегия национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года, Военная доктрина,
Доктрина информационной безопасности, Концепция внешней политики, и
другими подобными документами означает господство ведомственного
подхода к обеспечению безопасности, поскольку эти документы содержат
разные трактовки угроз национальной безопасности и приоритетов
политики в этой области. Кроме того, в этих документах по существу
отсутствует единый правовой механизм регулирования в этой сфере. Он
складывается как совокупность правовых средств, существующих в
различных отраслях права, как правило, предназначенных для решения задач,
прямо не связанных с решением проблем в сфере национальной
безопасности. Все это ставит перед исследователями и практиками задачу
активизации создания единого комплексного федерального закона « О
национальной безопасности».
Во-вторых, важнейшей нерешенной теоретико-правовой задачей
остается отсутствие единой, признаваемой большинством теоретиков и
практиков, концептуальной основы правового регулирования в сфере
национальной безопасности. Для ее решения необходимо разработать
принципы правового регулирования в этой сфере, создать единый
понятийный аппарат, сформулировать четкие, однозначно трактуемые
дефиниции, обсудить проблему санкций, а также обозначить пути
преодоления коллизий и устранения пробелов.
 8

В диссертации автором разработаны и выносятся на защиту ряд

положений, представляющих собой авторскую концепцию национальной
безопасности Российской Федерации и основные направления
совершенствования ее правовой регламентации.
Целью данного диссертационного исследования явилось создание
авторской концепции механизма правового регулирования в сфере
национальной безопасности и выработка на этой основе рекомендаций по
совершенствованию законодательства и правоприменительной практики с
целью повышения эффективности обеспечения национальной безопасности.
Для достижений данной цели необходимо решение следующих
задач:
- дать авторское определение понятия национальной безопасности;
- сформулировать методологические проблемы обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации;
- исследовать современную стратегию национальной безопасности
Российской Федерации;
- показать генезис понятия «механизм правого регулирования»;
- изучить структуру механизма правового регулирования в сфере
национальной безопасности;
- охарактеризовать принципы правового регулирования в сфере
национальной безопасности;
- сформулировать предмет правового регулирования в сфере
национальной безопасности;
- исследовать специфику и структуру методов правового
регулирования в сфере национальной безопасности;
- исследовать систему новой комплексной отрасли права – права
национальной безопасности;
- проанализировать взаимосвязи права национальной безопасности со
смежными с ним отраслями права;
 9

- исследовать особенности понятия «источник права» в системе права

национальной безопасности;
- показать роль Конституция РФ как фундамента правового
регулирования национальной безопасности;
- охарактеризовать систему источников права в сфере национальной
безопасности;
- выявить специфику понятия правоотношений, регулируемых правом
национальной безопасности и их структуру;
- исследовать правовой статус субъектов права национальной
безопасности;
- проанализировать содержание деятельности по обеспечению
безопасности;
- изучить правоприменительную практику в ходе реализации права
национальной безопасности;
- выявить коллизии и пробелы в законодательстве в сфере
национальной безопасности;
– сформулировать основные категории и постулаты концепции
правового регулирования в сфере национальной безопасности;
– на системной основе исследовать законодательство в сфере
национальной безопасности, практику его применения, проанализировать
юридическую и общенаучную литературу по вопросам, связанным с
механизмом правового регулирования общественных отношений в сфере
национальной безопасности;
– осуществить концептуально-критический анализ научных подходов
к оценке структуры правоотношений в сфере национальной безопасности,
правовых норм, технико-юридических приемов их создания, а также анализ
проблем применения этих норм,
- разработать рекомендации по повышению эффективности
применения законодательства в исследуемой сфере, а также способы
разрешения коллизий, возникающих в ходе их применения.
 10

Объектом исследования является комплекс общественных

отношений, возникающих в сфере правового регулирования национальной
безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают:
правовые нормы, используемые в целях регулирования отношений,
возникающих в сфере обеспечения национальной безопасности России;
правовые категории, составляющие костяк правового регулирования
в сфере национальной безопасности;
теоретические концепции и модели обеспечения национальной
безопасности в современном мире;
зарубежный опыт правового обеспечения национальной безопасности;
складывающаяся в указанной сфере правоприменительная практика и
возникающие в связи с этим проблемы.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа
диссертационного исследования.
Понятие механизма правового регулирования в юридической науке
исследуется в двух аспектах: теоретико-правовом и применительно к
различным отраслям права.
В общетеоретическом и историческом плане следует назвать
исследования этой проблемы в работах В.П.Беляева, А.Б.Венгерова,
Н.А.Власенко, И. А. Исаева,В.В.Лазарева, О.Г.Лариной,. М.Н.Марченко,
Н.И.Матузова, А.В.Малько, Т.Н. Радько,
В.В.Чевычелова,А.Л.Шевцова,К.В.Шундикова и др.
Среди исследователей механизма правового регулирования в различных
отраслях права представляют интерес труды:
в сфере гражданского права - В.Я.Богданова, Е.Н.Михайленко,
В.Н.Сусликова, Д.И.Рогова и др.;
в сфере уголовного права – В.И.Боева, Н.М. Кропачева, В.С.Прохорова
и др;
 11

в сфере административного права - А.Н.Грищенко, Л.Л.Сакулина,

П.П.Фатеева и др.;
в сфере международного права - В.Ф.Антипенко, И.И.Лукашук,
О.О.Хохлышева и др.
Различные аспекты исследования правового регулирования проблем
национальной безопасности представлены в трудах В.В. Демина, Ф. С.
Ерѐмичева,В.В.Красинского, А.Ю.Кирьянова, В.Е. Макарова,, С.В. Петрова,
Е.В. Ламонова и других.
Основными достижениями юридической науки в этой области
являются:
- изучение политико-правового регулирования в сфере
национальной безопасности ( В.Е.Макаров);
- анализ правового статуса органов, обеспечивающих
национальную безопасность (В.В. Демин,А.Ю.Кирьянов Е.В. Ламонов, С.В.
Петров,В.Н.Ушаков .И.Л.Трунов И.Л.; Н.П.Патрушев);
- исследование различных угроз национальной безопасности и
путей их предотвращения ( В.М.Редкоус )
- общая характеристика состояния законодательной базы и
правового регулирования в области национальной безопасности
(Ю.П.Вирник ,А.П.Кочетков, Н.Г.Мехед,);
- анализ обеспечения различных видов, составных частей
национальной безопасности – экономической, информационной,
продовольственной и др. (В.Н. Амельчикова, А.Е.Антонова, А.А.Стрельцов,
Н.Н.Федосеева).
На кафедре права МФТИ подготовлена программа специального
курса « Право национальной безопасности», свидетельствующая о поиске
комплексного подхода к анализу проблем правового регулирования в этой
сфере.
Таким образом, в юридической науке создан хороший фундамент для
дальнейшего комплексного изучения правового регулирования в сфере
 12

национальной безопасности на основе теории права через призму механизма

правового регулирования.
Однако, механизм правового регулирования в этой сфере - понятие
новое и монографически не исследованное.
Изучение этой проблемы требует разработки концептуальных
вопросов формирования новой комплексной отрасли права - права
национальной безопасности (предмета правового регулирования, методологии,
места новой отрасли в системе права), что и составляет ключевую цель
исследования в данной диссертации
Методологическая основа диссертации складывается из
нескольких уровней.
Первый уровень - это правовые концепции, характеризующие
сущность и систему права, его функции, источники, средства правового
регулирования, тенденции развития права, специфику права в России.
Наибольший интерес в этой связи из работ современных российских
юристов представляет труды А.Б.Венгерова и Р.З. Лившица,
сформулировавших идею российской теории права.
Весьма интересна также идея А.Б.Венгерова, обосновавшего
необходимость формирования специальной теории российской
государственности, как методологического фундамента исследования
современных поли тико-правовых реформ в России.
Второй уровень методологической основы - это принципы правового
регулирования в различных отраслях права, рассматриваемые в диссертации
на основе общей теории прав как юридическая категория, связывающая
философскую и юридико-догматическую трактовки права. В своем
исследовании диссертант использовал в частности принципы объективности,
всесторонности, исторического подхода.
Третий уровень – это основанные на определенной системе ценностей
монографические работы, посвященные правовому регулирования
 13

государственного управления, его системе и механизмам. Здесь наибольший

интерес представляют работы Г.В.Атаманчука и Е.В. Охотского.
На вышеизложенной концептуальной основе диссертантом были
определены и конкретные методы исследования правового регулирования
национальной безопасности. Это уже не раз пробированные а юридической
науке методы, не нуждающиеся поэтому в детальном обосновании:
системный метод, позволивший рассмотреть совокупность
общественных отношений регулируемых в сфере национальной
безопасности различными отраслями права, как предмет правового
регулирования, нуждающийся в комплексном подходе;
методы анализа и синтеза, позволившие предметно изучить
источники права, правовые принципы и институты обеспечения
национальной безопасности, зарубежный опыт в этой сфере;
формально-юридический метод, который помог выявить пробелы в
правовом регулировании, коллизии, совокупность используемых средств
правового обеспечения, национальной безопасности в России.
В диссертации были также использованы сравнительно-правовой,
исторический социологический методы, вооружившие автора фактическим
материалов о состоянии правового регулирования в сфере национальной
безопасности в России и за рубежом.
Теоретическая основа диссертации представлена современными
достижениями теории права. Кроме того, в работе использованы результаты
исследований в области общей теории права, конституционного,
международного, экологического, гражданского и административного права,
а также обобщения и выводы по философии, политологии, экономики и
социологии.
Нормативная база исследования.
Комплексное исследование механизма правового регулирования в
обозначенной сфере потребовало проанализировать несколько групп
источников права.
 14

Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, затем блок

федеральных и федеральных конституционных законов,
Особо надо выделить группу документов судебной власти, а именно
постановлений и определений Конституционного Суда Российской
Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской
Федерации.
В диссертации использованы ведомственные нормативные акты
таких государственных органов как Генеральная прокуратура Российской
Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, других
правоохранительных органов.
Общее количество нормативных актов, регулирующих отношения в
сфере в сфере национальной безопасности, как уже отмечалось в
печати.весьма впечатляющее. Это- более 70 федеральных законов, 200
указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также
других подзаконных актов.
Эмпирическая основа исследования.
В качестве эмпирического материала в работе использовались
аналитические и статистические материалы, характеризующие различные
аспекты и виды национальной безопасности
При подготовке в 2006 году к печати монографии «Экономическая
безопасность Российской Федерации. Теоретико-правовые аспекты» 8, 6 п.л.
анализировалось экономическое развитие Российской Федерации в
условиях рыночных реформ.
В рамках этой работы изучались фактические характеристики
комплекса угроз национальной безопасности:
1. Увеличение имущественной дифференциации населения.
2. Деформированность структуры российской экономики, ее
усиливающейся топливно-сырьевой характер;
3. Возрастание неравномерности социально-экономического развития
регионов.
 15

4. Криминализация общества и хозяйственной деятельности

При подготовке монографии«Правовые основы энергетической в
безопасности в современном мире», 9 п.л. и спецкурса «Экономические и
правовые основы энергетической безопасности в современном мире» для
студентов МГИМО (У) с презентациями был проанализирован
эмпирический материал по таким проблемам как:
- основные направления развития мировой энергетики;
- структура различных видов ресурсов в мировом
энергопотреблении.перспективы развития мировой энергетики;
- мировые рынки энергоресурсов;
- правовая основа деятельности и роль международных организаций в
развитии мировой энергетики;
- договор к Энергетической хартии;
- энергетическая эффективность;
- разрешение споров в международном энергетическом
сотрудничестве;
-международно-правовая основа деятельности органов Энергетической
хартии;
- роль России в мировой энергетике;
- перспективы развития энергетики России;
- правовое регулирование развития российской энергетики;
- энергетическая безопасность;
- понятие энергетической безопасности.различные подходы к
определению энергетической безопасности;
- основные угрозы мировой энергетической безопасности;
- обеспечение глобальной энергетической безопасности;
- основные стратегии противодействия угрозам глобальной
энергетической безопасности;
- стратегия энергетической безопасности «группы восьми».
 16

Большой фактический материал о положении дел в сфере

национальной безопасности был проанализирован при подготовке
Постатейного комментария к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г.
№ 390-ФЗ «О безопасности в 2010 году; Постатейного комментария к
Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» в 2011 году.
В опубликованных в 2011 и 2012 гг. монографиях «Система
государственного управления в сфере национальной безопасности» и
«Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности.
Теоретико-методологические проблемы» исследована теоретическая основа
системы национальной безопасности, основные концепции в этой сфере,
труды российских и зарубежных ученых, занимающихся этой
проблематикой.
Результаты этого анализа нашли свое отражение также в серии статей
автора опубликованных в научных журналах, рекомендованных ВАКом для
публикации результатов научных исследований.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором
подготовлена научно-квалификационная работа, в которой на основе
проведенных исследований представлена совокупность новых научных
взглядов, выводов и положений о механизме правового регулирования в
сфере национальной безопасности.
В эту совокупность входит:
обоснование теоретической концепции формирования новой
комплексной отрасли российского права – права национальной безопасности,
не существующей в настоящее время;
авторское определение механизма правового регулирования в сфере
национальной безопасности.
Данный механизм рассматривается в диссертации как единая
системы правовых средств, включающий в себя:
нормы ряда отраслей права, интегрированных в новую комплексную
отрасль – право национальной безопасности, которая призвана обеспечить
 17

более эффективное, чем в настоящее время правовое воздействие на

общественные отношения в сфере национальной безопасности;
правовые отношения;
применение правовых норм, регулирующих отношения в исследуемой
сфере;
правоприменительные акты.
Научная новизна заключается также в том, что в диссертации особое
внимание уделено соотношению и взаимодействию составных частей
механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности
друг с другом и на этой основе выявляются сбои в работе МПР и причины
этих сбоев. Для их ликвидации в диссертации предлагается осуществить ряд
мер по совершенствованию всех основных звеньев МПР.
Фундаментальный характер исследования позволяет автору
рассчитывать на востребованность результатов работы субъектами, сферу
деятельности которых составляют правотворчество правоприменение в
сфере национальной безопасности, а также в учебном процессе в вузах.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Существующее легальное определение национальной безопасности
как состояние защищенности личности, общества и государства от
внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить
конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни
граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие
Российской Федерации, оборону и безопасность государства, на взгляд
диссертанта, нуждается уточнении. Для этого автор предлагает
рассматривать понятие национальной безопасности в широком и узком
смысле слова.
Легальное определение национальной безопасности это определение в
узком смысле. Однако успешное решение сформулированных в
определении задач требует создания таких условий экономического,
социально-политического, нравственно-культурного развития общества,
 18

которые обеспечивают его стабильность и процветание, высокий моральный

дух и благополучие граждан, максимум возможностей для творческой
деятельности и самовыражения каждой личности.
Поэтому в широком смысле слова национальная безопасность,
предполагает уже в определении указание на какой основе обеспечивается
состояние защищенности личности, государства и общества.
В диссертации обосновывается положение, что эта основа должна
включать в себя:
устойчивое экономическое развитие России;
политическую стабильность и консолидированное правовое
пространство;
общественное согласие на основе общих ценностей - свободы и
независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира
и единства культур многонационального народа Российской Федерации,
уважения семейных традиций,
возрождение исконно российских идеалов, духовности, достойное
отношение к исторической памяти, патриотизма.
2. Анализ действующего законодательства в сфере обеспечения
национальной безопасности указывает на фрагментарность существующей
нормативной правовой базы, наличие в составляющих ее нормативных актах
существенных пробелов, декларативности и противоречивости, что не
позволяет результативно осуществлять их исполнение. При этом
действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
обеспечения национальной безопасности, в большинстве своем
концептуально касаются частных угроз.
Комплексный подход к пониманию механизма правового
регулирования в сфере национальной безопасности позволяет на
современном этапе решить задачу формирования единой оптимальной
системы юридических средств – элементов механизма правового
регулирования, дать их современную авторскую трактовку и
 19

сформулировать авторское понимание концепции новой отрасли

российского права – права национальной безопасности.
3. Характерным признаком проблем, связанных с обеспечением
безопасности, является их внутренняя взаимосвязь, что предполагает,
использование не только конкретных частных методов исследования, но
определенной системы ценностей, составляющих стержень используемой
методологии.
В такой ценностной системе координат можно выделить три
краеугольных камня методологии:
Первое. Теоретико-прикладные методы решения проблемы
обеспечения безопасности должны быть научно обоснованы и
апробированы социальной практикой.
Второе. Конкретная методология исследования проблем обеспечения
безопасности должна предусматривать переход от сугубо теоретических
конструкций к анализу эмпирического материала, и уже на этой основе
обеспечивать общенаучное осмысление решение проблем национальной
безопасности .
Третье. Теоретико-методологическое обеспечение национальной
безопасности предполагает объединение усилий не только специалистов
различных отраслей права, но и кооперация со специалистами других
отраслей обществознания естествознания и, техники.
Другими словами, успешное исследования содержание деятельности
по обеспечению безопасности возможно только на основе
междисциплинарных методов познания, позволяющих получить и
использовать результаты прикладного значения в целях совершенствования
той или иной практической деятельности.
4. Концептуальные положения в области обеспечения национальной
безопасности на современном этапе сформулированы в Стратегии
национальной безопасности РФ до 2020 года.
 20

В диссертации обосновывается значение этого документа, которое

заключается в том, что он:
является базовым документом по планированию развития системы
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором
излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной
безопасности;
является основой для конструктивного взаимодействия органов
государственной власти, организаций и общественных объединений для
защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения
безопасности личности, общества и государства
5. В диссертации на основе общетеоретического понимания
механизма правового регулирования обосновывается авторский подход к
трактовке этого механизма в сфере национальной безопасности. По мнению
диссертанта, под механизмом правового регулирования в сфере
национальной безопасности следует понимать единую систему правовых
средств, которая состоит из:
тех норм конституционного, административного, уголовного,
международного, других отраслей права, которые связаны с регулированием
общественных отношений в сфере государственного управления сферой
национальной безопасности и поэтому допускающих их интегрирование в
новую отрасль права - право национальной безопасности;
соответствующих правоотношений;
и правоприменительных актов, обеспечивающих эффективное
правовое регулирование в сфере национальной безопасности.
Такой подход к пониманию механизма правового регулирования в
сфере национальной безопасности позволяет решить задачу формирования
оптимальной системы юридических средств – элементов механизма
правового регулирования, и дать их современную авторскую трактовку.
6. В диссертации обосновывается вывод о существенном изменении
принципов обеспечения национальной безопасности на современном этапе.
 21

В диссертации показывается, что появился ряд новых принципов, изменилась

иерархия их введения в нормативных актах.
На первый план вышел принцип соблюдения и защиты прав и свобод
человека и гражданина, которого в нормативных актах, регулирующих
проблемы безопасности до 2010 года не было вообще
Следующий принцип- принцип законности, значение которого, как
показывается в диссертации, в современных условиях неуклонно растет.
В системе обеспечения национальной безопасности начал действовать
принцип системности и комплексности применения федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, другими государственными органами, органами
местного самоуправления совокупности мер обеспечения безопасности. Это
новое принципиальное требование отечественного законодательства. Его
применение отражает понимание комплексности и серьезности угроз в сфере
безопасности, а также намерения российского государство использовать весь
комплекс мер, имеющихся в его распоряжении для обеспечения
безопасности.
Следующий принцип - приоритета предупредительных мер в целях
обеспечения безопасности показывает еще одну особенность современного
подхода к обеспечению безопасности ставку на опережение, предвидение
тенденций общественного развития и возможных осложнений этого
процесса и готовность оперативно реагировать на новые угрозы.
7. Правовые отношения в сфере национальной безопасности весьма
многообразны. Существуют семь областей общественных отношений, где
действуют единые по своей цели, но различные по своей видовой
характеристике разновидности правоотношений, имеющих прямое
отношение к сфере национальной безопасности. Это:
- оборона;
- оборонно-промышленная безопасность;
- государственная и общественная безопасность;
 22

- экономическая безопасность;
- информационная безопасность;
- борьба с терроризмом;
- международная безопасность.
Стержень, объединяющий эти правоотношения, - механизм
государственного управления. Именно в рамках государственного
управления органы исполнительной власти реализуют задачи в сфере
обеспечения национальной безопасности.
При этом необходимо отметить, что в сферу права национальной
безопасности входят только управленческие отношения, имеющие
государственное содержание.
8. В диссертации обосновывается вывод, что предмет правового
регулирования национальной безопасности составляют следующие группы
общественных отношений,
- внешние - отношения, связанные с непосредственным
осуществлением субъектами государственного управления управленческой
деятельности в сфере безопасности;-
- внутренние или внутриорганизационные - управленческие
отношения внутри субъектов государственного управления, связанные с
организацией их деятельности в сфере безопасности;
- отношения, связанные с осуществлением судопроизводства по
проблемам безопасности;
9. В ходе теоретического обоснования содержания и путей реализации
механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности в
диссертации сделана попытка уточнить формулировки ряда научных и
правовых категорий, в частности, обосновать ключевое понятие
исследования - «предмет правового регулирования права национальной
безопасности».
Исследуя эту категорию, диссертант пришел к выводу, что предмет
правового регулирования права национальной безопасности - это
 23

совокупность общественных отношений в сфере государственного

управления в сфере безопасности.
В указанный предмет входит:
правовой статус органов, участвующих в обеспечении
национальной безопасности;
правовые институты, регулирующие небольшие групп
общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности.
10. В работе обосновывается положение, что многие вопросы по
поводу предмета правового регулирования права национальной
безопасности связаны с тем, что действующее в России законодательство в
этой сфере не институционализировано в качестве особой отрасли права.
Правовые нормы и институты, регулирующие правоотношения в этой
области, действуют в различных отраслях права - конституционное право,
административное право, гражданское право, уголовное право, налоговое
право, финансовое право, международное право.
Для правильного вычленения из этой совокупности отношений
предмета правового регулирования права национальной безопасности,
необходимо подчеркнуть, что этот предмет должен исчерпываться той
совокупностью правоотношений, которые возникают по поводу прав и
обязанностей лиц, занятых обеспечением национальной безопасности.
Данную совокупность прав и обязанностей составляет правовой статус
органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности, а также
правовые институты фиксирующие правоотношения, возникающие между
гражданами и органами государственной власти по проблемам
безопасности.
11. Для более чѐткого уяснения особенностей системы методов
правового регулирования в сфере национальной безопасности в диссертации
обосновывается необходимость проводить их классификацию по двум
основаниям: 1) характеру нормативных предписаний; 2) по форме выражения
диспозиции нормативных предписаний.
 24

Анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что

методы правового регулирования в сфере национальной безопасности - это
обусловленная спецификой отрасли система правовых
воздействий.включающая в себя диспозитивный, императивный,
обязывающий, управомочивающий, запрещающий методы, посредством
которых регулируются правовые отношения в сфере безопасности
12 Построение системы права национальной безопасности не
ограничивается выделением однородных правовых норм в соответствии со
структурой Федерального закона «О безопасности» Существует
необходимость их объединения в определенные институты и их комплексы.
К числу таких комплексов институтов права национальной
безопасности в диссертации относены:
- основные принципы и содержание деятельности по обеспечению
безопасности государства, общественной безопасности, экологической
безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности,
предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- полномочия и функции федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления в области безопасности;
- статус Совета Безопасности Российской Федерации ;
- комплексы институтов, характеризующих такие категории как:
"национальная безопасность
"национальные интересы Российской Федерации"
"угроза национальной безопасности"
"стратегические национальные приоритеты"
"система обеспечения национальной безопасности"
"силы обеспечения национальной безопасности"
"средства обеспечения национальной безопасности"
 25

13. Поскольку право национальной безопасности регулирует широкий

круг общественных отношений, то для обеспечения единства и одновременно
дифференциации правовых норм необходима их систематизация.
На этой основе в диссертации выделяются две части права
национальной безопасности: Общая и Особенная.
К Общей части права национальной безопасности относятся группы
норм, закрепляющие:
- основные принципы государственного управления в сфере
национальной безопасности;
- правовое положение субъектов права национальной безопасности;
- формы и методы государственно-управленческой деятельности и
реализации исполнительной власти в сфере национальной безопасности;
- способы и порядок обеспечения законности в государственном
управлении.
К Особенной части относятся семь больших групп норм,
осуществляющие:
- государственное управление в сфере обороны;
- государственное управление в сфере оборонно-промышленной
безопасности;
- государственное управление в сфере государственной и
общественной безопасности;
- государственное управление в сфере экономической безопасности;
- государственное управление по обеспечению информационной
безопасности;
государственное управление в сфере борьбы с терроризмом;
- государственное управление в сфере международной безопасности
Систематизация о права национальной безопасности имеет не только
теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному
пониманию содержания правовых норм, способствует решению задач
унификации и кодификации права национальной безопасности.
 26

Лишь на этой основе становится возможным достижение реальной,

конституционно гарантированной безопасности личности, общества и
государства.
В последние 3 - 5 лет законодательная база в сфере национальной
безопасности получила дальнейшее развитие. Положения принимаемых
законов в большей части скоррелированны между собой. С ними
согласовываются и подзаконные акты - стратегии, концепции, доктрины,
ведомственные документы.
14. Правоотношения в сфере национальной безопасности в
диссертации объединяются в нескольких групп:
- правоотношения по обеспечению безопасности государства;
- правоотношения по обеспечению общественной безопасности;
- правоотношения по обеспечению экологической безопасности;
- правоотношения по обеспечению безопасности личности;
- правоотношения по обеспечению иных видов безопасности,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Такая классификация свидетельствует о существенном расширении
самого понятия безопасности, распространенного в нашей стране в
предшествующий период. Во времена СССР понятие «безопасности»
трактовалось через термин «государственная безопасность» который был
введен в нашей стране в 1934 г.
15. Каждая правовая норма, регулирующая общественные отношения
в сфере национальной безопасности, являясь базовым элементом таких
различных отраслей права как конституционное, административное,
уголовное, международное и других одновременно входит в единую
систему правового регулирования в сфере обеспечения безопасности и,
должна последовательно и логично вплетена в эту систему в рамках права
национальной безопасности. Однако в настоящее время эта задача еще не
решена, что проявляется в:
 27

- несовершенстве норм-принципов в сфере правового регулирования

общественных отношений в сфере национальной безопасности.
Закрепленные в разных нормативно-правовых актах они не составляют
системы и требуется их корректировка;
- разбросе определений ключевых понятий и принципов в сфере
безопасности по многим правовым актам, при этом допускается их
дублирование и противоречие друг другу
- низком качестве соблюдения законности в сфере национальной
безопасности из-за отсутствия системы законодательных, правовых
гарантий надлежащего применения норм.
16. Динамика правоотношений в сфере национальной безопасности
обусловлена противоречивым наличием не отдельных юридических фактов, а
юридических составов. В сфере национальной безопасности этими составами
охватываются: 1) соответствующие материальные правоотношения,;
2) юридически значимые процессуальные действия в сфере национальной
безопасности; 3) юридические события; 4) правоприменительные акты-
документы; 5) юридические состояния.
17. Юридические коллизии в сфере национальной безопасности
можно сгруппировать в три группы:
противоречиями между отдельными нормами внутри той или иной
отрасли права;
противоречиями, существующими между нормами различных
отраслей прав;
противоречиями, существующими между нормативным предписанием
и его реальным применением.
Способы разрешения правовых коллизий в сфере национальной
безопасности принципиально отличаются в зависимости от того,
используются ли они в реальномправоприменении или требуют
вмешательства законодателя.
 28

18. Для совершенствования правого регулирования в сфере

национальной безопасности в диссертации предлагается осуществить
систематизацию, действующих в этой области норм в рамках единого
нормативного акта - федерального конституционного закона «О
национальной безопасности».
В ходе подготовки концепции комплексного федерального закона о
национальной безопасности Российской Федерации, по мнению диссертанта,
следует:
1. Оценить имеющиеся угрозы национальной безопасности России
и выработать комплекс адекватных ответов.
2. Провести мониторинг современной законодательной основы
национальной безопасности Российской Федерации, выявить пробелы и
противоречия.
3. Разработать методологию выработки концепции закона,
общепринятого понятийного аппарата, раскрывающего основные категории
национальной безопасности, а также системы количественных и
качественных критериев, по которым определяются угрозы и даются оценки
состояния национальной безопасности.
4. Необходимо также учесть, что с социальной точки зрения главная
характеристика современного законодательства Российской Федерации о
национальной безопасности состоит в том, что оно оказалось неспособным
реально помочь защите национальных интересов страны. В результате
проведенных реформ 1990-х годов страна получила неприемлемые
социальные издержки: резкое снижение уровня производства и потребления,
экономическую и политическую зависимость от иностранных экономических
и политических систем, невиданные ранее неустроенность жизни и бедность
миллионов людей, "бегство капиталов" и "утечку мозгов", высокий уровень
безработицы, наркомании, алкоголизма, преступности, коррупции,
терроризма, болезней, смертности (в том числе насильственной) и многое
другое.
 29

Современное законодательство Российской Федерации о

национальной безопасности не содержит правовой основы для
корректировки социально-экономического и социально-политического курса
в случае, если он приводит к резкому снижению уровня национальной
безопасности, к нарушению конституционных прав и свобод человека и
гражданина и т.д. Более того, оно не устанавливает четких критериев
ответственности руководящих должностных лиц федеральных органов
исполнительной власти за то, что они не обеспечили прогнозирование,
выявление и предупреждение потенциальных и реальных опасностей,
приведших к многочисленным жертвам. Необходимо продумать способы
устранения этих серьезных недостатков современного законодательства.
На этой основе в диссертации предлагается следующая структура
ФКЗ «О национальной безопасности».
Преамбула законопроекта "О национальной безопасности" могла бы
гласить, что "настоящий Федеральный закон закрепляет правовые основы и
принципы обеспечения безопасности личности, общества и государства,
устанавливает систему национальной безопасности и ее функции,
полномочия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в области обеспечения национальной безопасности, порядок
контроля и надзора за их деятельностью, а также определяет статус Совета
Безопасности Российской Федерации".
В разделе I "Общие положения" должны определяться основные
понятия, принципы обеспечения национальной безопасности, способы
обеспечения национальной безопасности, указываться правовая основа
деятельности по обеспечению национальной безопасности .При этом
следовало бы посвятить отдельную статью законопроекта Стратегии
национальной безопасности. В этом же разделе целесообразно упомянуть и о
возможности участия граждан и их объединений в обеспечении
национальной безопасности.
 30

Блок статей, помещенный в раздел II законопроекта, следовало

посвятить системе национальной безопасности, охарактеризовав в нем
принципы и задачи регулирования таких сфер как оборона; оборонно-
промышленная безопасность; государственная и общественная
безопасность; экономическая и продовольственная безопасность;
информационная безопасность; борьба с терроризмом и экстремизмом;
международная безопасность.
III раздел законопроекта мог бы содержать нормы об основных
функциях системы национальной безопасности , устанавливать полномочия
в области обеспечения национальной безопасности Президента РФ,
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ.
Именно в этом разделе следует, законодательно определить статус
Совета Безопасности РФ, его задачи и функции, определить в целом
предназначение межведомственных комиссий Совета Безопасности,
научного совета при Совете Безопасности и аппарата Совета Безопасности.
Раздел IY законопроекта мог бы определять общие принципы, виды и
формы юридической ответственности за несоблюдение норм
законодательства по национальной безопасности, установить четкие
критерии ответственности руководящих должностных лиц федеральных
органов исполнительной власти за то, что они не обеспечили
прогнозирование, выявление и предупреждение потенциальных и реальных
опасностей, приведших к ущербу национальной безопасности страны.
В У разделе законопроекта следует предусмотреть порядок
финансирования деятельности по обеспечению национальной безопасности,
а также регулировать процедурные вопросы контроля и надзора за
деятельностью органов по обеспечению национальной безопасности.
Наконец, в разделе VI могли бы содержаться заключительные
положения - о порядке вступления такого Федерального конституционного
 31

закона в силу и о признании утратившим силу Федеральный закон

Российской Федерации «О безопасности».
Теоретическая значимость исследования обеспечивается решением
ряда задач.
Во-первых, в диссертации разработана и вводится в научный оборот
концепция, обосновывающая необходимость формирования в современной
России новой комплексной отрасли права - права национальной безопасности.
Во- вторых, для практического решения проблемы создания данной
отрасли права в диссертации на основе общей теории права охарактеризованы
основные методологические проблемы и пути их решения.
В-третьих, совокупность всех положений диссертации, имеющих
элементы новизны, как представляется автору, создает предпосылки для
существенного повышения эффективности в сфере обеспечения национальной
безопасности.
Авторская доктрина механизма правового регулирования
национальной безопасности в рамках права национальной безопасности
открывает новые возможности для дальнейших исследований, в том числе
прикладного характера, касающихся использования механизма правового
регулирования, обогащает теорию права и может служить для ориентации
усилий исследователей в данной или сопредельной областях знаний.
Практическое значениеисследования определяется его общей
направленностью на систематизацию и оптимизацию законодательства в
сфере национальной безопасности в рамках права национальной
безопасности.
Рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть
использованы в законодательном и правоприменительном процессах, Они
также могут использоваться в научно-исследовательской, преподавательской
работе в вузах. Диссертация содержит материал, необходимый для
углубленного изучения теории права и теории национальной
безопасностистудентами юридических вузов.
 32

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные

положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим
направлениям:
– в выступлениях и докладах автора на международных,
всероссийских, межвузовских научных и научно-практических
конференциях:
– в процессе преподавания дисциплины спецкурса «Экономические и
правовые основы энергетической безопасности в современном
мире»студентам специальности «Юриспруденция» ФГОУ ВПО
«Московский государственный институт международных отношений
(университет)
– при обсуждении диссертации на кафедре теории государства и права
юридического факультета ФГУ «Юго-западный государственный
университет»
– при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем
ВАК РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные
результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук).
По теме диссертационного исследования опубликовано более 50
научных работ общим объемом свыше 140п.л., в том числе шесть
монографий общим объемом 108п.л. На монографические работы имеются
положительные рецензии в периодических печатных изданиях
Структура диссертационного исследования.Структура
диссертационного исследования обусловлена поставленными целью,
задачами и логикой изложения. Диссертация состоит из введения, шести
глав, включающихвосемнадцать параграфов, заключения и
библиографического списка.

Глава 1.
 33

СТАНОВЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ КАТЕГОРИЙ МЕХАНИЗМА

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Генезис понятия «механизм правого регулирования»

Для обеспечения нормального функционирования системы

национальной безопасности сначала необходимо обратиться к
исследованию не столько частных (хотя их значимость нельзя уменьшать),
сколько общих, фундаментальных вопросов. Таких вопросов несколько. В
теории права это концепции и стратегии национальной безопасности, их
правовое содержание. Важный аспект этого вопроса – методология, лежащая
в основе формирования концептуальных основ стратегии национальной
безопасности. Второй аспект – это формированиеполитики в сфере
национальной безопасности, т. е. четкой позиции проявления государством
своего отношения к решению вопросов обеспечения национальной
безопасности. Среди других направлений- правильное определение целей и
задач обеспечения национальной безопасности, спектра существующих
национальных интересов и существующих им угроз принципы обеспечения
национальной безопасности; специфика применения на практике средств,
приемов юридической техники. Однако особое значение имеет изучение
механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности.
Отправными точками в таком исследовании являются следующие.
Регулирование общественных отношений – главная функция права, его
основная характеристика в действии, движении, процессе реализации его
возможностей. Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи
права и всей совокупности процессуальных средств, образующих его
механизм, юридическое воздействие государства на общественные
отношения в сфере национальной безопасности. Исследование этого
механизма создает теоретико-методологические предпосылки для решения
 34

крупной научной проблемы оптимизации законодательства и

правоприменительной практики в сфере национальной безопасности.
Слово "механизм" с этимологической точки зрения означает
внутреннее устройство, совокупность состояний и процессов, составляющих
какое-либо явление, устройство для передачи и преобразования,
представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного
или нескольких тел (ведущих) вызывает движение остальных тел системы1.
Ю.А.Андреев этот термин понимает как движение, динамика,
согласованное взаимодействие составных частей (элементов) единого целого,
необходимые для этого движения (согласования) средства, способы,
процедуры, факторы, условия ради достижения положительных целей
(результатов), стадии и т.д. 2. Ряд юристов понимают этот термин как
систему юридических средств, систему средств и факторов, систему условий
и средств 3, а правовые средства - как правовые явления, выражающиеся в
инструментах (установлениях), и действия (технологии), с помощью которых
удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение
социально полезных целей 4.
Т.Ю.Андреев выделяет такие разновидности социально-правового
механизма, как механизм правотворчества, механизм правообразования,
социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод
граждан, механизм правового регулирования, механизм регулирующего
воздействия права, механизм государственной защиты прав и свобод

1
См.: Словарь иностранных слов / Отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М., 2003.
С. 415.
2
Андреев Ю.Н. Механизм гражданско-правовой защиты. М.: Норма, Инфра-М,
2010.
3
См., например: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт
комплексного исследования. М., 1999. С. 364; Мордовец А.С. Социально-юридический
механизм обеспечения прав человека и гражданина. С. 85; Теория государства и права:
Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 624 - 625.
4
См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова
и А.В. Малько. М., 2005. С. 722; Малько А.В. Правовые средства: Вопросы теории и
практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 66 - 77
 35

человека, механизм правоприменения, механизм правореализации, механизм

обеспечения прав и свобод человека и гражданина, правоохранительный
механизм, механизм непосредственной реализации прав и свобод личности,
механизм защиты прав и свобод человека, механизм осуществления
гражданских прав5.
Изучение механизма правового регулирования занимает ученых
длительное время. Значительный интерес для разработки этой проблемы
имели труды С.С. Алексеева.
В своем фундаментальном труде "Механизм правового регулирования
в социалистическом государстве" он одним из первых предложил
рассматривать это уникальное правовое явление как систему. Ученый
установил, что механизм правового регулирования представляет собой
последовательность определенных стадий, состоящих из соответствующих
элементов. На первой стадии (формирование и действие юридических норм)
происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в
правовом опосредовании. Нормы права как элементы этой стадии
направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают
определенный правовой режим. Вторая стадия - возникновение
правоотношений. Конкретные права и обязанности субъектов
правоотношений возникают при наличии фактических обстоятельств
(юридических фактов). Этой стадии сопутствуют элементы-правоотношения.
Правоотношения являются условием возможного приведения в действие
специальных (правоохранительных, правозащитных) юридических средств
по обеспечению субъективных прав и правовых обязанностей. Третья стадия
представляет собой реализацию субъективных прав и юридических
обязанностей. На этой стадии, заложенные в юридических нормах
программы поведения, претворяются в жизнь, становятся реальностью. В

5
Андреев Ю.Н. Механизм гражданско-правовой защиты. М.: Норма, Инфра-М,
2010.
 36

качестве элементов этой стадии выступают акты реализации прав и

обязанностей, индивидуальные предписания6.
В дальнейшем С.С. Алексеев развил свое учение и указал на
возможность существования четвертой (факультативной) стадии
(применение права), которая либо предшествует возникновению
правоотношений, либо обеспечивает их реализацию. На этой стадии
компетентный властный орган издает индивидуальные акты. Ей
соответствуют индивидуальные предписания применения права. Стадия
применения права характеризуется тем, что "компетентный властный орган
(прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт"7.
Авторы современного академического курса общей теории государства
и права указывают на четыре стадии правового регулирования: 1)
регламентация общественных отношений; 2) возникновение субъективных
прав и субъективных юридических обязанностей; 3) реализация
субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение
их в конкретном фактическом поведении; 4) применение права.
Этим стадиям соответствуют четыре элемента механизма: 1) нормы
права; 2) правоотношения; 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты
применения права 8.
Некоторые исследователи рассматривают пять стадий механизма
правового регулирования, включая такую дополнительную стадию, как
юридический факт (юридический состав)9
Понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия
правового регулирования.

6
См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. М., 1966. С. 50 - 57.
7
Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. С. 281 - 282
8
См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3 т. / Отв. М.Н.
Марченко. М., 2007. Т. 3. С. 96 - 100; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.
Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2005. С. 727 - 732.
9
См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова
и А.В. Малько. М., 2005. С. 728 - 731.
 37

Некоторые авторы определяют правовое регулирование как

осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических
норм,правоотношений, индивидуальных предписаний и др.)
результативное,нормативно-организационное воздействие на общественные
отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с
общественными потребностями, т.е. определяют правовое регулирование
через правовое воздействие.
Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового
регулирования. Понятие механизма правового регулирования уже понятия
механизма правового воздействия, ибо воздействие включает как
регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие
правовые средства и формы влияния на поведение людей. В механизм
правового воздействия наряду с механизмом правового регулирования
включают и правовое сознание, правовую культуру, правовые
принципы,правотворческий процесс. Отличие правового воздействия от
правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является
частью социального воздействия. Как культурная и информационная
ценность,право определяет направление человеческой деятельности, вводит
ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом
смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование
общественных отношений.
Особенность правового регулирования заключается в осуществлении
государством посредством издания общеобязательных норм поведения. Здесь
проявляется искусство правотворческих органов, их умение учитывать
реальные возможности и предвидеть наступающие последствия.
Другие юристы определяют механизм правового регулирования как
систему правовых средств, организованных наиболее последовательным
образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения
интересов субъектов права. На основании чего определяют механизм
правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых
 38

осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с

целями и задачами правового государства.
В механизме правового регулирования выделяет структуру правового
регулирования, которая характеризуется, прежде всего, методами и
способами регулирования. Каждой отрасли права присущ свой метод или
сочетание методов правового регулирования. В теории правового
регулирования принято выделять два метода правового воздействия:
1) метод децентрализованного регулирования, построенный на
координации целей и интересов в общественном отношении и применяемый
в сфере отраслей частноправового характера;
2) метод централизованного, императивного регулирования,
базирующийся на отношениях субординации между участниками
общественных отношений и используемый в публично- правовых отраслях.
Существенное значение для понимания правового регулирования имеет
его предмет или сфера правового регулирования.
Предметом правового регулирования являются разнообразные
общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут
поддаваться нормативно-организационному воздействию. В сферу правового
регулирования входят различные группы общественных отношений:
1) отношения людей по обмену ценностями;
2) отношения по властному управлению обществом;
3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из
нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух
вышеуказанных сферах.
Сфера правового регулирования не является неизменной и постоянной,
она может расширяться за счет появления новых отношений (отношения в
сфере экологии) или сужаться за счет отказа от использования права в тех
или иных областях общественных отношений. От содержания и характера
предмета во многом зависят особенности содержания правового
регулирования, а отсюда и особенности структуры права. Ими могут быть
 39

имущественные,земельные, управленческие, организационные и другие

отношения. Правильное определение понятия и состава механизма правового
регулирования позволяет:
- объединить явления правовой действительности (правовые нормы,
правоотношения, юридические акты и др.), участвующие в правовом
воздействии, в системно-воздействующем виде для определения
эффективности правового регулирования;
- определить специфические функции, которые выполняют те или иные
юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой и
взаимодействие и др.
Чтобы получить правильное и более полное представления о
механизме правового регулирования следует подробно рассмотреть его
компоненты в их взаимодействии, как сложную систему правовых средств,
субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую
деятельность, и юридически значимых результатов их деятельности. При
этом единый механизм правового регулирования, исходя из стадий правового
регулирования можно разделить на три элемента:механизм правотворчества,
механизм реализации норм права и механизм государственного
принуждения. Каждая часть действует на своей стадии правового
регулирования правотворчестве, правореализации и применении
юридической ответственности - и характеризуется только ему присущими
особенностями и правовыми средствами10.
В сферу правового регулирования должны входить те отношения,
которые имеют следующие признаки. Во-первых, это отношения,в которых
находят отражение как индивидуальные интересы членов общества, так
интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются
взаимные интересы их участников, каждый из которых идет на какое-то
ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-
третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять
10
http://www.webarhimed.ru/page-229.html
 40

определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых,

эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых
подкреплена достаточно действенной силой.
История правовой жизни общества показала,что в сферу правового
регулирования входят три группы общественных отношений,отвечающих
перечисленным признакам.
Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями
(как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко
проявляется возможность и необходимость правового регулирования
имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом
заинтересовано и все общество, и каждый отдельный человек. Эти
отношения строятся на основе общепризнанных правил (например,
признание выражения ценности имущества в денежном эквиваленте);
обязательность признания правил обеспечена действенной силой
специального аппарата правового принуждения.
Вторую группу образуют отношения по властному управлению
обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы и
человек, и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как
индивидуальных, так и общесоциальных интересов и должно реализоваться
по строгим правилам, обеспеченным силой принуждения. Естественно, в
сферу правового регулирования входит государственное управление
социальными процессами.
В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка,
которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена
ценностями и процессов управления в обществе. Это
отношения,возникающие из нарушения правил, регламентирующих
поведение людей в двух указанных сферах.
Общественные отношения, входящие в эти группы, и будут
составлять предмет правового регулирования. Это общественные
отношения, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-
 41

организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях

требуют правового регламентирования. От характера и содержания
общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования,
зависят особенности, характер, способы и средства правового регулирования.
Достаточно очевидно, что отношения по эквивалентному обмену
ценностями, например, имущественные отношения, требуют иных правовых
средств и способов регулирования, чем те,которые используются для
регламентации управленческих отношений.11

1.2Структура механизма правового регулирования в сфере

национальной безопасности

Механизм правового регулирования вообще, как правило,

рассматривается в качестве единой системы юридических средств,
обеспечивающей результативное воздействие на общественные отношения в
целях их упорядочения, охраны и совершенствования. Однако авторы,
исследующие настоящий вопрос, расходятся во мнении о том, какие из
средств входят в эту систему. Поэтому для формулирования необходимого
понятия автор обращается к структуре механизма правового регулирования.
Анализ изложенных в юридической литературе позиций
(Л. М. Володина,В. М. Горшенин, Н. А. Захарченко, Л. Б. Зусь, И. В. Кутюхин,
Ю. В. Францифоров, В. Д. Холоденко, В. И. Цыганов и др.) показал, что их
авторы весьма по-разному видят структуру механизма правового
регулирования. Но суть, как представляется диссертанту, состоит в первую
очередь не в том, какие юридические средства включены ими в систему
данного механизма. Прежде следует выяснить, какой смысл вкладывается в
термин «механизм правового регулирования». Это дает возможность
правильно определить его составные части. В указанных подходах авторов
составные части механизма правового регулирования даже именуются по-
11
http://www.webarhimed.ru/page-229.html
 42

разному. Одни говорят о них как о стадиях, другие – как об элементах.

Имеются и иные термины: компоненты, этапы, звенья и др. Каждое из этих
понятий имеет свое, определенное значение. Так, говоря о структуре
механизма правового регулирования, указывать его «стадии» – значит
отмечать периоды в развитии, последовательно сменяющие друг друга.
Схожее значение здесь будет иметь понятие «этапы». «Элементы», равно как
и «компоненты», «звенья», будут указывать на составные части, признаки в
содержании рассматриваемого понятия, но не подчеркнет их сменяемости,
динамики. Большинство авторов, рассматривающих структуру механизма
правового регулирования, употребляют обозначенные понятия без учета
отличий в их семантике, что представляется методологически неверным.
По мнению Н.Г. Александрова,звеньями механизма правового
регулирования являются:
- установление правового статуса лица;
- придание известным видам жизненных фактов значения юридических
фактов;
-установление моделей правоотношений;
- установление мер правовой охраны и юридической ответственности.
В соответствии со стадиями правового регулирования выделяются три
основных элемента (звена) в механизме правового регулирования:
♦ юридические нормы;
♦ правовые отношения;
♦ акты реализации прав и обязанностей. Факультативным элементом
являются акты применения права.
Такое представление о структуре механизма правового регулирования
широко распространено, но не является единственным, существуют иные
точки зрения. Так, А.В. Малько выделяет следующие основные элементы
правового регулирования:
-норма права;
 43

- юридический факт или фактический состав с таким решающим

фактом, как организационно- исполнительный правоприменительный акт;
-правоотношение;
-акты реализации прав и обязанностей;
- охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент).
Правовое регулирование представляет собой процесс государственного
воздействия на поведение субъектов в общественных отношениях. Этот
процесс имеет несколько стадий.
Напервой стадии формируется правило поведения, которое направлено
на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и
требующих их справедливого упорядочивания. Здесь не только определяется
круг интересов и соответственно правоотношений, в рамках которых их
осуществление будет правомерным, но и прогнозируются препятствия этому
процессу,а также возможные правовые средства их преодоления.
На второй стадии происходит определение специальных условий, при
наступлении которых «включается» действие общих программ и которые
позволяют прейти от общих правил к более детальным.
Элементом,обозначающим данную стадию, является юридический факт,
который используется в качестве «спускового крючка» для движения
конкретных интересов по юридическому«каналу».
Однако зачастую для этого необходима целая система юридических
фактов (фактический состав), где один из них должен быть обязательно
решающим. Отсутствие подобного решающего юридического факта
выступает в роли препятствия, которое необходимо рассматривать с двух
точек зрения: с содержательной (социальной, материальной) и с
формальной(правовой). С точки зрения содержания препятствием будут
выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также
общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие
выражается в отсутствии решающего юридического факта.
 44

Акт применения права представляет собой основной элемент

совокупности юридических фактов, без которого не может реализоваться
конкретная норма права. Он всегда носит решающий характер, ибо требуется
в самый «последний момент», когда уже есть в наличии другие элементы
фактического состава. Так, для осуществления права на поступление в ВУЗ
акт применения (приказ ректора о зачисления в студенты) необходим тогда,
когда абитуриент представил в приемную комиссию требуемые документы,
сдал вступительные экзамены и прошел по конкурсу, т.е. когда уже имеются
три других юридических факта. Акт применения (приказ) соединяет их в
единый юридический состав, придает им достоверность и влечет
возникновение субъективных прав и обязанностей, преодолевая тем самым
препятствия и создавая возможность для удовлетворения интересов граждан.
Только правоприменительный орган может обеспечить выполнение
правовой нормы, принять акт, который станет опосредующим звеном между
нормой и результатом еѐ действия,составит фундамент для нового ряда
правовых и социальных последствий, а значит,для дальнейшего развития
общественного отношения, облеченного в правовую форму.Подобный вид
правоприменения называют оперативно-исполнительным, ибо он основан на
позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в
нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что
характерно для актов о поощрении, присвоении персональных званий, об
установлении выплат,пособий, о регистрации брака, об устройстве на работу
и т.п.
Третья стадия - установление конкретной юридической связи с весьма
определенным разделением субъектов на управомоченных и обязанных.
Иначе говоря, здесь выявляется, какая из сторон имеет интерес и
соответствующее субъективное право призванное его удовлетворять, а какая
- обязана либо не препятствовать этому удовлетворению (запрет),либо
осуществлять известные активные действия в интересах именно
управомоченного.
 45

В любом случае речь идет о правоотношении, которое возникает на

основе норм права и при наличии юридических фактов и где абстрактная
программа трансформируется в конкретное правило поведения для
соответствующих субъектов. Оно конкретизируется в той степени, в какой
индивидуализируются интересы сторон, а точнее, основной интерес
управомоченного лица, выступающий критерием распределения прав и
обязанностей между противостоящими в правоотношении лицами.
Четвертаястадия - реализация субъективных прав и юридических
обязанностей, при которой правовое регулирование достигает своих целей -
позволяет интересу субъекта удовлетвориться. Акты реализации
субъективных прав и обязанностей -это основное средство, при помощи
которого права и обязанности претворяются в жизнь - осуществляются в
поведении конкретных субъектов. Эти акты могут выражаться в трех
формах:
1. соблюдении;
2. исполнении;
3. использовании.
При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий,
запрещенных нормами права. Он не реализует при этом свои собственные
интересы, отличные от интересов контрсубъектов, а так же от общественных
интересов в охране и защите, и тем самым не ставит препятствий их
удовлетворению.
При исполнении обязанностей лицо должно активными действиями
удовлетворять интересы контрсубъекта и общественные интересы в охране и
защите и не ставит им препятствий в какой либо форме (не выполнение,
частичное не выполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов,
противоречащих интересам контрагента и т.п.)
При использовании субъект получает благо, ценность удовлетворяет
личные интересы. При этом он не должен препятствовать удовлетворению
интересов других лиц, а так же общественных интересов в охране и защите.
 46

Пятая стадия - является факультативной. Она вступает в действие

тогда, когда беспрепятственная форма реализации права не удается и когда
на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая
правоприменительная деятельность. Возникновение правоприменения в этом
случае уже связывается с обстоятельствами негативного характера,
выражающимися в наличии либо реальной опасности, правонарушения либо
прямого правонарушения.
Большинство современных исследователей также выделяют в качестве
элементов механизма правового регулирования нормы права, юридические
факты, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей,
правоприменительные акты12
Эти подходы вполне применимы и при анализе механизма правового
регулирования в сфере национальной безопасности То есть при одном
подходе в исследовании можно рассматривать элементы, составляющие
механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности при
другом исследуются стадии этапы правового регулирования, т.е.
«реализация механизма правового регулирования» . Естественна взаимосвязь
между этими категориями. Можно в равной степени говорить об устройстве
механизма правового регулирования через выполняемые им функции либо о
его действии через составляющие элементы.
Основополагающим критерием для отбора элементов правовой
системы, которые стали предметом исследования, послужила их связь с
природой юридического инструментария, образующего механизм правового

12
См., например: Абрамова А.Л. Эффективность механизма правового
регулирования / Науч. ред. В.В. Сорокин. Барнаул, 2005. С. 9 - 52; Безина А.К. Судебная
практика в механизме правового регулирования трудовых отношений рабочих и
служащих на этапе развитого социализма: Дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 1980; Вдовин
И.А. Механизм правового регулирования инвестиционной деятельности (исторический и
теоретико-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 85 - 101; Карелина
С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М., 2008. С. 262 -
438; Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Дис. ... канд. юрид.
наук. Ростов н/Д, 1999. С. 71 - 95; Малько А.В. Теория государства и права в схемах,
определениях и комментариях: Учеб.пособие. М., 2007. С. 118 - 119.
 47

регулирования. К ним причислены средства, которые прямо относятся к

практической деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих
деятельность в сфере национальной безопасности. Поэтому в качестве
элементов механизма правового регулирования в сфере национальной
безопасности определены: нормы конституционного, административного,
уголовного и международного права; правоотношения, возникающие при
реализации этих норм, и правоприменительные акты. Кроме того, в качестве
сопутствующих, но необходимых можно выделить такие правовые
категории, как предмет и метод правового регулирования в сфере
национальной безопасности, а также источники права в сфере национальной
безопасности
Механизм правового регулирования в сфере национальной
безопасности - это единая система правовых средств, при помощи которых
обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношение.
В научной литературе можно выделить две основных точки зрения на
способ определения пределов правового регулирования:
В сферу правового регулирования должны входить лишь
общественные отношения, которые обладают определѐнными признаками:
а) это отношения, в которых заключены как индивидуальные интересы
общества, так и интересы общесоциальные;
б) в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников,
каждый из которых идѐт на какое-то ущемление своих интересов ради
удовлетворения интересов другого;
в) эти отношения строятся на основе согласия выполнять определѐнные
правила, признания обязательности этих правил;
г) эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых
подкреплена достаточно действенной силой.
Практика показала, что в сферу правового регулирования входят три
группы общественных отношений,отвечающих перечисленным признакам:
 48

- Отношения людей по обмену ценностями (материальными и

нематериальными).
- Отношения по властному управлению обществом.
- Отношения по обеспечению правопорядка.
Сфера правового регулирования определяется с позиции возможного и
необходимого правового регулирования.
Определяется верхняя и нижняя граница. Верхняя граница -
возможный предел правового регулирования. Нижняя граница - определяется
важностью общественных отношений для государства и общества.
Под эффективностью правового регулирования подразумевается
соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед
ним целью. Целями механизма правового регулирования являются
следующие:
Совершенствование правотворчества. В этом процессе в правовых
нормах наиболее полно выражаются общественные интересы и
закономерности, в рамках которых они будут функционировать.
Создание условий, с помощью юридических и информационно-
психологических средств, при которыхсоблюдение закона станет выгоднее
его нарушения.
Совершенствование правоприменения, которая дополняет
действенность механизма правового регулирования.За счет актов
правоприменения, которые в нужный момент подключаются к нормативному
регулированию, идет процесс наибольшего удовлетворения интересов.
Взаимосвязывание, соединение различных правовых средств разных
видов правового регулирования. Функционирование нормативного
регулирования и правоприменения вместе просто необходимо, так как взятые
отдельно эти элементы начинают показывать уязвимые места: нормативное
регулирование без усмотрения перевоплощается в формализм, а
правоприменение без общих правил - в произвол.
 49

Наилучшее сочетание различных управленческих методов в одном

механизме придает ему гибкость и универсальность, снижает сбои и
остановки в его функционировании. От лучшего выбора правовых средств в
конечном счете зависит достижение целей правового регулирования, а
значит и эффективность права в целом.
Повышение уровня правовой культуры субъектов права также влияет
на качество всего механизма правового регулирования, на укрепления
законности и правопорядка.
Главным ориентиром развития и совершенствования элементов
механизма правового регулирования являются интересы человека. Механизм
правового регулирования должен постоянно быть социально ценным по
своему характеру, создавать благоприятные условия для реализации
законных целей личности, упрочению его правового статуса13.
Механизм правового регулирования в сфере национальной
безопасности следует рассматривать с учетом научных воззрений,
сформировавшихся в общей теории права, так и в отраслевых науках
конституционного, административного, уголовного, международного и
других отраслей права. При этом автор подчеркивает, что механизм
правового регулирования в сфере национальной безопасности
рассматривается в специально-юридическом аспекте, предполагающем
рассмотрение взаимодействия основных правовых элементов, с помощью
которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения
в этой сфере. Этот аспект охватывает весь комплекс средств, весь
юридический инструментарий, работающий в процессе правового
регулирования.
Проанализировав доктринальные представления о понятии механизма
правового регулирования, сформированные в общей теории права
(С. С. Алексеев, В. В. Лазарев, А. В. Малько, А. С. Пиголкин и др.), можно
обнаружить в них много общего. Во-первых, почти все авторы солидарны в
13
http://www.webarhimed.ru/page-229.html
 50

том, что механизм правового регулирования есть система или совокупность

юридических (правовых) средств. Во-вторых, единодушие наблюдается в
определении цели существования такой системы юридических средств. Она
состоит в воздействии норм права на общественные отношения
(С. С. Алексеев), поведение людей (В. И. Цыганов) либо служит
упорядочению общественных отношений (А. С. Пиголкин).

1.3. Принципы правового регулирования в сфере национальной

безопасности
Под правовыми принципами следует понимать закрепленные в
действующем законодательстве основополагающие и руководящие начала
правовой регламентации, определяющие смысл, содержание и применение
права.
Значение правовых принципов заключается в следующем. Во-первых,
они определяют смысл, содержание и применение права. Во-вторых, они
выполняют роль основополагающих и руководящих начал по отношению к
остальным правовым предписаниям. В-третьих, они определяют основу
правового статуса субъектов права14.
Можно выделить несколько видов принципов права.
Прежде всего, выделяют общие правовые принципы, которые
закреплены в Конституции РФ. Принцип может быть назван общеправовым,
если он применяется во всех ситуациях реализации норм права независимо от
их отраслевой принадлежности. К числу общеправовых необходимо отнести
принцип законности, поскольку при построении всех без исключения
правоотношений должно соблюдаться действующее законодательство.
Общим правовым принципом является равенство всех перед законом и
судом.
14
Понятие правовых принципов и их виды//http://isfic.info/trudpr/trupra31.htm
 51

В процессе правоприменительной деятельности должно быть

обеспечено одинаковое применение законов по отношению ко всем без
исключения лицам, в том числе и в судебной деятельности.
Общеправовым принципом является недопустимость дискриминации,
то есть установление различий в правовом регулировании и
правоприменении с нарушением установленных законодательством запретов.
К числу общеправовых следует отнести и принципы признания,
соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые
объявлены высшей ценностью, определяющими смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, органов местного самоуправления, они должны обеспечиваться
правосудием. Следовательно, при применении каждой нормы права должно
выясняться, насколько она соответствует действующим правам и свободам
человека и гражданина.
Таким образом, общеправовые принципы имеют в своем содержании
общие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при
принятии каждого правового решения. Из перечисленных общих принципов
можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства,
подлежащие проверке при принятии правовых решений.
Во-первых, соответствие принимаемого решения законодательству. Во-
вторых, обеспечение одинакового применения законов ко всем без
исключения лицам, в том числе и в процессе судебной деятельности. В-
третьих, отсутствие дискриминационных мотивов при принятии решения. В-
четвертых, отсутствие ограничений провозглашенных в законодательстве
прав и свобод человека и гражданина.
Следующим видом являются межотраслевые принципы, то есть нормы-
принципы, которые могут быть применены при регулировании не всех
 52

отношений, а только отношений, являющихся предметом смежных отраслей

права15.
Еще одним видом следует назвать отраслевые принципы, то есть
нормы-принципы, применяемые при регулировании отношений,
составляющих предмет отдельных отраслей права.
Данные принципы обычно получают свое закрепление в Общей части
соответствующей отрасли права.
В предыдущем законе «О безопасности» принципы обеспечения
безопасности содержались в статье 5. Согласно данной статье основными
принципами обеспечения безопасности являлись:
законность;
соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и
государства;
взаимная ответственность личности, общества и государства по
обеспечению безопасности;
интеграция с международными системами безопасности.
В новой редакции закона принципы обеспечения безопасности
существенно изменились. Появился ряд новых принципов, изменилась
иерархия их введения.
На первый план вышел принцип соблюдения и защиты прав и свобод
человека и гражданина, которого в первой редакции закона не было вообще.
Сейчас это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция
формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая
систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина
(государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их
должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание и
Правительство, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы
государственной власти, органы местного самоуправления и т.д.),

15
Понятие правовых принципов и их виды//http://isfic.info/trudpr/trupra31.htm
 53

разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и

ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая
механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т.д.
При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства
является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина,
однако характер и содержание этой обязанности различны и
предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.
Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за
личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение
индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу,
которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят
права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна
переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной
свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати,
собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу
ассоциаций и др.
Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от
государства положительной деятельности по созданию условий для
реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так
называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд,
на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в
случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и
др.
Наконец, третью группу прав отличает признание государством за
личностью права на участие в управлении государством и в политической
деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права,
хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.
Если в случае с гражданскими и политическими правами
правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в
сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их
 54

ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их

должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав
речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к
гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет
личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных
лиц.
Принцип законности в обеспечении безопасности сформулирован
вторым, но это вовсе не значит его недооценки законодателем.
В теории права законность - режим господства закона во
взаимоотношениях личности и государства, гражданина и должностного
лица (органа государства). Сущность законности как режима состоит в том,
что должно осуществляться, с одной стороны, неукоснительное требование
ко всем органам государства и должностным лицам при исполнении ими
своих полномочий строжайшего соблюдения буквы и духа закона, с другой -
создание обстановки (атмосферы) уверенности каждого гражданина в
неприкосновенности своей личности, в гарантированности реализации своего
правового статуса и в неотвратимости юридической ответственности за
любое правонарушение. 3аконность содержит три основных момента: а) кто
обязан ее обеспечивать - органы государства; б) кто пользуется ее благами -
граждане; в) какой результат она сулит обществу - правовой режим
благополучного существования каждому добропорядочному и
законопослушному субъекту. Законность основывается на базовых
принципах: верховенства закона, гуманизма, справедливости,
неотвратимости ответственности и др. Законность имеет гарантии ее
обеспечения: экономические, политические, социальные, юридические16.
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской
Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы

16
Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное
пособие. - М.,"Проспект", 2011
 55

местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения

обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
К принципам законности относятся следующие: верховенство закона,
реальность законности, единство законности, недопустимость
противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона выражается в том, что закон играет
главенствующую роль. Государственное управление осуществляется на
основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов
государственного управления должны соответствовать закону. В случае
несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления
должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.
Принцип реальности законности означает достижение фактического
исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Принцип единства законности означает единое понимание и
применение закона на всей территории, на которую он распространяет свое
действие (например, федерального закона - на всей территории Российской
Федерации).
Принцип недопустимости противопоставления законности и
целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться
наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления.
Однако закон в процессе управления нельзя корректировать в угоду
целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой
процедуры.
В теории административного права выделяются следующие способы
обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование
действий и решений органов исполнительной власти и их должностных
лиц17.

17
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
 56

Принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности,

общества и государства в новую редакцию не вошел, что в соответствии с
процессом дальнейшей демократизации общественной жизни в России
отражает приоритет интересов личности.
В законе четко записано требование системности и комплексности
применения федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, другими
государственными органами, органами местного самоуправления
политических, организационных, социально-экономических,
информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Это
новое принципиальное требование, которое свидетельствует, во-первых, о
росте серьезности угроз национальной безопасности страны в современном
мире, а во- вторых, о понимании законодателем, что в нынешних условиях,
только совместными усилиями всех государственных и общественных
структур и при реализации всего комплекса мер обеспечения безопасности,
возможно обеспечить надлежащий уровень безопасности.
Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного
подходов к управлению. Системность означает необходимость
использования элементов теории больших систем, системного анализа в
каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает
необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех
сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех
особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических,
конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким
образом, системность означает попытки структурировать проблемы и
решения по вертикали, комплексность — развернуть их по горизонтали.
Поэтом системность более тяготеет к вертикальным, субординационным
связям, а комплексность — к горизонтальным, координационным связям18.

18
Принципы управления// http://upravlenie.fatal.ru/c9.htm
 57

Важным принципом, записанном в комментируемом законе является

приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.
В процессе достижения поставленной цели необходимом решение
конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения
безопасности.
Комплекс задач в этой области включает в себя:
- прогнозирование возможных угроз безопасности;
- выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;
- принятие решений и организация деятельности по реагированию на
возникшие угрозы;
- организация деятельности по предупреждению возможных угроз
(превентивные меры);
- постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности
предпринимательства.
Чтобы быть успешной вся эта работа должна опираться на
стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере
безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.
Стратегия безопасности включает, прежде всего, систему
превентивных мер, реализуемая через регулярную, непрерывную, работу
всех общественных институтов.Тактикаобеспечения безопасности
предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных
действий в целях обеспечения безопасности
Особое место среди профилактических мер занимают
административно-предупредительные меры. Административно-
предупредительные меры имеют строго целевой профилактической характер
и направлены на предотвращение создания противоправных и иных,
представляющих общественную опасность, ситуаций. Основанием для
применения административно-предупредительных мер является не
правонарушение, а наступление особых установленных законодательством
условий.
 58

Особенности административно-предупредительных мер:

- Административно-предупредительные меры являются средством
охраны общественного порядка и безопасности.
- Административно-предупредительные меры применяются с целью
предупредить возможность совершения правонарушения .
Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с
совершением административного правонарушения.
- Административно-предупредительные меры предшествуют
применению иных мер.
К административно-предупредительным мерам относят:
- административный надзор за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы;
- личный досмотр и досмотр вещей;
- введения карантина;
- прекращения движения транспортных средств и пешеходов при
возникновении угрозы общественной безопасности;
- проверка документов и административный досмотр (при обеспечении
паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погран-зоне и
др.);
- уничтожение недоброкачественных продуктов питания;
- ограничение права водопользования и т.п.
Административно-предупредительные меры выступают в виде
административных ограничений (например, введение карантина при
эпидемиях и эпизоотиях и т.д.) или в виде определенных административных
действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например
досмотр).
Характерные особенности личного досмотра и досмотр вещей. Он
проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни, и
т.д.) как правило в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и
того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в
 59

случаях не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить

протокол, либо соответствующую надпись19.
Административный надзор может применяться в отношении
следующих лиц:
- особо опасные рецидивисты,
- судимых за тяжкие преступления,
- судимых два и более раза, либо условно досрочно освобождѐнных и
вновь совершивших преступление если их поведение свидетельствует о
упорном нежелании встать на путь исправления,
- если после освобождения лицо систематически нарушает
общественный порядок.
Сроки административного надзора могут быть установлены на срок от
шести месяцев до одного года, а при определѐнных условиях может быть
продлѐн ОВД с уведомления прокурора на срок шесть месяцев каждый раз.
Административный надзор связан с ограничением административного
статуса поднадзорных лиц и возложение на них определѐнных обязанностей.
- поднадзорные лица обязаны являться в органы внутренних дел в
указанный срок и время.
- уведомлять о перемене места жительства, работы и т.д.
Особые ограничения.
- запрещение ухода из дома в определѐнное время,
- запрещение пребывания в определѐнных местах,
- запрещение выезда по личным делам за пределы города,
- обязанность являться в органы внутренних дел.
Постановление об установлении административного надзора вручается
поднадзорному лицу под роспись.
Основания прекращения административного надзора.
- по окончании срока,
- досрочно,
19
http://yurforum.ucoz.ru/publ/administrativno_predupreditelnye_mery/1-1-0-40
 60

- в случае погашения или снятия судимости.

О прекращении административного надзора выносится специальное
постановление.
Итак, меры административного предупреждения являются
разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их
главной особенностью является четко выраженный профилактический
характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения
правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических
условиях, когда интересам общества создается известная угроза, в то же
время, меры административного предупреждения применяются при
отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах.
Пятый принцип, требующий взаимодействия федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, других государственных органов с общественными
объединениями, международными организациями и гражданами в целях
обеспечения безопасности показывает еще одну особенность современного
подхода к обеспечению безопасности – отказ от наивно романтических
иллюзий начала 90-х годов о возможности какой–то интеграции с
неназванными международными структурами в этой сфере. Новый принцип
ставит задачу точнее и конкретнее, говоря о взаимодействии федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, других государственных органов в деле обеспечения
безопасности не только с международными организациями, но с
общественными объединениями и гражданами.
 61

Глава 2.
ГЕНЕЗИС И РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ

2.1. Понятие национальной безопасности

В древнем мире понимание безопасности человеком не выходило за

рамки обыденного представления и трактовалось им как отсутствие для него
опасности или зла. В таком житейском значении термин «безопасность»
употреблялся, например, древнегреческим философом Платоном.
В средние века, согласно словарю Робера, под безопасностью уже
понимали спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным
от любой опасности. Однако в этом значении данный термин не вошел
прочно в лексику народов Европы и до XVII в. использовался редко.
Широкое же распространение понятие «безопасность» приобретает
благодаря философским концепциям Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.Ж. Руссо, Б.
Спинозы и других мыслителей XVII-XVIII вв. В их трудах она
рассматривается как состояние спокойствия, появляющееся в результате
отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной).
По мере развития понятийного аппарата теории безопасности
совершенствуется и содержание наук, занимающихся проблемой
обеспечения безопасности как человека, так и общества и государства.
В отличие от западной науки, где изучение проблем безопасности
является самостоятельным разделом теории международных отношений
(securitystudies) и даже преподается в качестве отдельной учебной
дисциплины,20 в России эта сфера научного знания пока находится в стадии
становления и до конца не определилась со своими предметом и спецификой

20
Соответствующая дисциплина предусмотрена в Государственном
образовательном стандарте 2000 г. по специальности «международные отношения», но
она не относится к числу обязательных и читается лишь в немногих вузах.
 62

по сравнению с другими - смежными - отраслями политической науки

(конфликтология, изучение проблем войны и мира и пр.). Это приводит к
различным трактовкам самого понятия «безопасность» и той проблематики,
которой должна заниматься наука о безопасности. Для военного аналитика
безопасность – это отсутствие внешних военных угроз и/или наличие такого
потенциала, который позволяет эффективно сдерживать эти угрозы. Для
эколога безопасность – это защищенность от техногенных катастроф. Для
инженера по технике безопасности труда безопасность – это отсутствие или
низкая степень травматизма на производстве.
В российской научной литературе термин «государственная
безопасность» появился в работах ученых лишь в XIX в.
Во времена СССР термин «государственная безопасность» был введен
в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного
управления государственной безопасности, которому были переданы
функции ОГПУ при ликвидации последнего. При этом следует отметить, что
термин «государственная безопасность» в известной мере отражал
официальную точку зрения военно-политического руководства страны о
приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами
общества в целом и интересами личности («общество для государства»). А в
1936 г. термин «государственная безопасность» уже был официально
включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и начал
употребляться в документах и актах органов советского государства, в
советской правовой литературе. Хотелось бы отметить, что на протяжении
длительного времени этим термином в нашей стране пользовались без
какого-либо разъяснения его значения. И только в 50-е годы в юридической и
специальной литературе можно отметить попытки глубоко проанализировать
указанную проблему.
До середины 1980-х гг. - советское обществоведение под
безопасностью понимало исключительно ее военно-политическую
составляющую – соотношение военных потенциалов, баланс сил между
 63

супердержавами и военно-политическими коалициями, применение военной

силы в международных отношениях, контроль над вооружениями и
разоружение, международные режимы и институты безопасности и т.д.
Понятие «национальная безопасность» полностью отсутствовало.
Предпочитали говорить о международной безопасности, в крайнем случае –
военной безопасности СССР (т.е. государства). Лишь под влиянием
глобальных перемен в мире, а также ряда западных концепций произошли
изменения в восприятии советскими учеными и политическим руководством
проблем безопасности. Так, новое политическое мышление уже включало в
себя не только военно-политическое, но и экономическое, экологическое и
демографическое измерения.
В 1990-е гг. продолжается расширение проблематики и,
соответственно, предмета исследований в области безопасности. Особое
внимание уделяется видам и уровням безопасности, а также операционным
моделям, режимам и институтам международной безопасности. Много работ
посвящено российской проблематике – национальные интересы и
национальная безопасность РФ, роль России в системе международной
безопасности и отдельных режимах безопасности (региональных и
функциональных). Однако, как уже отмечалось, предметная область науки о
безопасности пока еще до конца не оформилась, а сама эта дисциплина не
приобрела прочную теоретико-методологическую базу и стройную
структуру.
Каковы же теоретические истоки российских теорий безопасности?
В фундаменте современных российских концепций безопасности
лежат достижения советской науки по проблемам безопасности.
Советские ученые изучали природу международной безопасности, и
пришли к выводу о необходимости многомерного подхода к трактовке этого
понятия за счет включения в него как традиционного (военного), так и новых
 64

компонентов (экономическая, общественная, экологическая безопасность и

т.д.).21
Советские ученые также подробно изучали такие конкретные аспекты
международной безопасности, как контроль над вооружениями и
разоружение, конверсия оборонной промышленности, региональные и
глобальные режимы безопасности, роль международных организаций и права
в обеспечении международной безопасности, международный терроризм,
механизм формирования политики западных стран в сфере безопасности,
внешнеполитическая мысль отдельных стран и пр.22

21
См.: Антюхина-Московченко В.И., Злобин А.А., Хрусталев М.А. Основы теории
международных отношений. М., 1988; В поисках равновесия. Экология в системе
социальных и политических приоритетов. М.: Международные отношения, 1992;
Иванченко Н.С. Природоохранительный аспект международно-правововой проблемы
разоружения. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1983; Колбасов О.С.
Международно-правовая охрана окружающей среды. М.: Международные отношения,
1982; Его же. Экология: политика и право. М.: Прогресс, 1983.
22
См.: Барсегов Ю.Г. Мировой океан: право, политика, дипломатия. М.:
Международные отношения, 1983; Блищенко И.П., Солнцева М.М. Мировая политика и
международное право. М., 1991; Внешняя политика капиталистических стран М., 1983;
Внешняя политика СССР. Проблемы теории и практики. Под ред. С.Л.Тихвинского. М.,
1986; Карпец И. Преступления международного характера. М.: Прогресс, 1983; Ковалев
Э.В., Малышев В.В. Террор: вдохновители и исполнители. М.: Политиздат, 1984; Колобов
О.А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия
внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран
Западной Европы. Н.Новгород, 1992; Колосов Ю.М., Сташевский С.Г. Борьба за мирный
космос: правовые вопросы. М.: Международные отношения, 1984; Кукулка Ю. Проблемы
теории международных отношений. М., 1980; Маркушина В.И. ООН и международное
научно-техническое сотрудничество. М.: Наука, 1983; Международная безопасность и
Мировой океан. Под ред. Л.А.Иванащенко и Ю.М.Колосова. М.: Наука, 1982;
Международно-правовые проблемы освоения космоса. М.: ИНИОН АН СССР, 1983;
Международный порядок: политико-правовые аспекты. М., 1986; Международный
терроризм и ЦРУ. М.: Прогресс, 1982; Механизм формирования внешней политики США.
М., 1986; Механизм формирования и осуществления внешней политики
империалистических государств в ХХ в. Под ред. О.А.Колобова. Горький, 1988;
Милитаризм и разоружение. Справочник. М.: Политиздат, 1984; Мир и разоружение. Под
ред. П.Н.Федосеева. М.: Наука, 1986; Петровский В.Ф. Разоружение: концепция,
проблемы, механизм. М.: Прогресс, 1982; Поздняков Э.А. Внешнеполитическая
деятельность и межгосударственные отношения. М., 1986; Поздняков Э.А. Системный
подход и международные отношения. М., 1976; Процесс формирования и осуществления
внешней политики капиталистических стран. Под ред. В.И.Гантмана. М., 1981;
Разоружение. Справочник. М.: Политиздат, 1979; Родионов К.С. Интерпол: миф и
действительность. М.: Международные отношения, 1982; Процесс формирования и
осуществления внешней политики капиталистических стран. Под ред. В.И.Гантмана. М.,
1981; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993; Санакоев
 65

Вместе с тем в «советском наследии» были и такие компоненты,

которые делали его лишь ограниченно годным (или вообще негодным) для
использования в посткоммунистической России. Во-первых, это -
идеологизированный (классовый) подход к анализу проблематики
безопасности , который был неуместен в новых условиях.
Во-вторых, советская наука фактически игнорировала категорию
национальной безопасности, предпочитая фокусировать свое внимание в
основном на проблемах международной безопасности.23 В тех же случаях,
когда речь шла об интересах СССР или других стран социализма, советские
исследователи предпочитали использовать термины – «безопасность СССР»,
«государственная безопасность», оставляя в стороне такие важнейшие
компоненты национальной безопасности, как безопасность общества и
личности. Даже новое политическое мышление, претендовавшее на выход за
рамки классового подхода, не смогло преодолеть этот недостаток
традиционного марксизма. Российским ученым и политикам пришлось
осваивать категорию «национальной безопасности» фактически «с нуля» и в
острых дискуссиях решать, каким конкретным содержанием наполнить это
достаточно абстрактное понятие.
В-третьих, советские концепции безопасности были не просто
идеологизированными, они были выстроены «для нужд» периода
конфронтации между двумя общественными системами, эпохи «холодной
войны». В новых условиях, когда изменилось само понятие международной

Ш.П., Капченко Н.И. О теории внешней политики социализма. М., 1978; Сергеев А.В.
Наука и внешняя политика. М., 1967; Система, структура и процесс развития современных
международных отношений. Под ред. В.И.Гантмана. М., 1984; Современная внешняя
политика США. М., 1984; Фарамазян Р. Разоружение и экономика. М.: Прогресс, 1982;
Тюлин И.Г. Внешнеполитическая мысль современной Франции. М., 1988; Хозин Г.С.
Могущество и бессилие. Научно-техническая революция и политика империализма. М.:
Международные отношения, 1986; Его же. США: космос и политика. М.: Наука, 1987.
23
См: Арбатов Г.А. Идеологическая борьба в современных международных
отношениях. М., 1970; Мурадян А.А. Буржуазные теории международной политики. М.,
1988; Современные буржуазные теории международных отношений. Под ред.
В.И.Гантмана. М., 1976; США: политическая мысль и история. Под ред. Н.Н.Яковлева.
М., 1976.
 66

безопасности, геополитическая ситуация в мире, поменялись

внешнеполитические приоритеты России и система ее военно-политических
союзов, старые концепции просто перестали соответствовать современным
реалиям.
В постсоветский период, когда отечественная наука полностью
открылась для сотрудничества с внешним миром, можно выделить три типа
интеллектуальных источников российских теорий безопасности. Прежде
всего, это – западные теории, опирающиеся на традиционные парадигмы
реализма, либерализма и глобализма, а также их антипод – постпозитивизм.
Учитывая характер, проблем стоящих перед Россией, наибольшей
популярностью пользовались реализм и геополитика. Второй источник – это
российские немарксистские теории (евразийство, идеи Н. Данилевского,
славянофильство, взгляды русской религиозной философской школы конца
XIX-начала XX вв. и пр.). В-третьих, это – реформированный марксизм,
близкий к европейской социал-демократии и питающий ныне своими идеями
круги, близкие к КПРФ и российским социалистам.
С распадом СССР и возникновением независимой России существенно
изменилось восприятие проблем национальной и международной
безопасности как политиками, так и представителями академической
общины.
Во-первых, России, которая никогда не существовала в таком виде – ни
территориально, ни политически, - пришлось заново формировать свою
идентичность (в том числе в сфере безопасности). В этом плане особенно
важно было правильно определить национальные интересы РФ и угрозы и
вызовы безопасности страны.
Во-вторых, России надо было по-новому оценить свои место и роль в
системе международных отношений. Нужно было время для того, чтобы
понять, какие задачи по плечу стране и какими ресурсами она обладает для
достижения своих внешнеполитических целей.
 67

В-третьих, распад СССР и прекращение глобальной военно-

политической конфронтации между социализмом и капитализмом резко
изменили соотношение между военными и невоенными аспектами
национальной и международной безопасности. Для России на передний план
вышли так называемые «мягкие» (невоенные) факторы безопасности.
Поскольку реальной военной угрозы извне для России не существовало, то
вопросы «жесткой» (военной) безопасности потеряли свою былую
значимость. Российское руководство оказалось перед совершенно новым для
него спектром проблем, требовавших настоятельного решения, -
незащищенность новых границ РФ, незаконная миграция, терроризм,
наркоторговля, контрабанда, религиозный, национальный и политический
экстремизм, сепаратизм, притеснения русскоязычных в бывших советских
республиках, массовые заболевания и эпидемии (СПИД,
мультирезистентный туберкулез, дифтерия, гепатит и пр.).
Понадобилось время, чтобы пришло понимание первоочередной
важности внутренних, а не внешних угроз России. В военной доктрине РФ
1993 г. внешние источники угрозы российской безопасности еще стоят на
первом месте (упоминаются локальные конфликты вблизи российских
границ, территориальные претензии к РФ со стороны иностранных держав,
расширение военных альянсов и т.д.).24 Лишь в концепции национальной
безопасности 1997 г. впервые была четко сформулирована мысль о том, что
наиболее серьезные угрозы безопасности страны проистекают не извне, а
изнутри самой России, и к их числу относятся такие факторы, как системный
экономический кризис, социально-политическая напряженность,
национализм, религиозный экстремизм, сепаратизм, терроризм и пр.25
В-четвертых, России пришлось фактически заново создавать механизм
национальной безопасности, ибо унаследованный от СССР аппарат не

24
См.: Основные положения военной доктрины Российской Федерации //
Известия, 1993, 18 ноября
25
См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации //
Российская газета, 1997, 26 декабря, С. 4-5.
 68

соответствовал новым реалиям и был не в состоянии справиться со

стоявшими перед страной задачами. Потребовалась радикальная
реорганизация вооруженных сил, спецслужб и других «силовых» структур,
чтобы придать этому механизму более или менее адекватную форму.
В-пятых, России пришлось считаться со сложившейся после окончания
«холодной» войны новой геополитической ситуацией. На европейском
континенте в лице ЕС возник новый полюс силы, обладающий не только
экономическим, но и военно-политическим измерением. Одновременно
НАТО постаралась укрепить свои позиции за счет приема новых членов и
расширения сферы своего влияния. Более того, НАТО стала претендовать на
роль основного гаранта европейской и трансатлантической безопасности,
оттеснив в сторону другие организации – ОБСЕ, ООН и пр. В
складывающейся новой конфигурации региональной безопасности России
было нелегко найти свое место и отстоять свои интересы. Первоначально, по
инерции, политическая и военная элиты России воспринимали «западное
направление» (особенно расширение НАТО) как основной источник угроз
своей национальной безопасности. Лишь со временем пришло понимание
того, что России приходится сталкиваться с гораздо более серьезными
угрозами по своему южному периметру – от Кавказа до Таджикистана и
Афганистана. На Дальнем Востоке России тоже нужно было балансировать
между такими гигантами, как Китай, Япония и США, развернувшими борьбу
за влияние в регионе.
Наконец, в-шестых, распад СССР и формирование новой российской
идентичности совпали по времени со всемирным процессом глобализации,
который не мог не сказаться на национальной безопасности России. Наряду с
позитивными изменениями (прекращение состояния конфронтации и гонки
вооружений, рост взаимного доверия, процесс разоружения, сокращение
вооруженных сил и военных расходов, конверсия оборонной
промышленности), глобализация сделала все страны мира более уязвимыми в
таких сферах, как экономика и финансы (глобальный финансово-
 69

экономический кризис 2008- 2010 гг.), экология, международный терроризм

и наркобизнес, нелегальная миграция, массовые заболевания,
информационная безопасность, национально-культурная самобытность и пр.
Характерная для эпохи глобализации тенденция к универсализации и
унификации не могла не породить вызов национальным традициям и
ценностям, а также суверенитету различных государств. Россия (в числе
прочих стран) должна была определить свое отношение к глобализации и
найти адекватный ответ на те вызовы, которые она с собой несет.
Все эти тенденции и процессы сформировали принципиально новую
повестку дня в сфере безопасности для российской науки.
Одновременно с общественно-политическими дискуссиями в нашей
стране шла выработка официальной государственной концепции
безопасности. В результате этой работы вслед за неправительственными
концепциями появились и официальные документы, в которых
разрабатывались вопросы стратегии России после окончания «холодной
войны». Официальный подход властей к проблемам безопасности России
был представлен в Послании Президента России Федеральному Собранию
Российской Федерации «О национальной безопасности» (июль 1996 г.) ,
затем в Концепции национальной безопасности Российской Федерации,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации в декабре 1997
года и уточненной в 2000 г. Появление этих государственных нормативно-
правовых документов знаменует завершение важного этапа в формировании
и развитии теории и политики безопасности в России. Их содержание
позволяет судить о характере официальной политики безопасности с точки
зрения условий для развития гражданского общества в России.
В этих правовых документах общество признается самостоятельным
объектом безопасности, равноценным компонентом триады, составляющей
национальную безопасность (наряду с государством и личностью),
определяются интересы общества в области безопасности, характеризуются
угрозы этим интересам и намечаются способы противодействия им,
 70

утверждается идея взаимосвязи и взаимозависимости безопасности

государства и общества и, соответственно, предполагается взаимодействие
государства и общества в сфере безопасности.
В Послании Президента России Федеральному Собранию «О
национальной безопасности» политика национальной безопасности
трактуется как активный и конструктивный процесс, который «не
ограничивается и не сводится к защите». Безопасность связывается с
устойчивым демократическим развитием государства и рассматривается как
его условие и неотъемлемая часть. В этой связи особо подчеркивается, что
«обеспечение безопасности должно быть направлено не только на
предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и
укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей
общества...». В Приложении к проекту президентского послания о
национальной безопасности, поясняющему основные положения этого
документа, указывалось, что «необходимым условием развития является
формирование в России «Открытого общества», которое предполагает
сочетание гражданского общества, правового государства и рыночной
экономики».
Интересы общества учтены и в формулировке конечной цели политики
безопасности: «Главной целью обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации является создание и поддержание такого
экономического, политического и военно-стратегического положения
страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности,
общества и государства».
Кроме того, «обеспечение безопасности и развития граждан и
общества» было провозглашено основной задачей политики национальной
безопасности России в 1996-2000 гг. наряду с укреплением российской
государственности, нынешних геополитических рубежей и территорий и
обеспечением достойной роли и места России в мировой политике.
 71

Касательно взаимоотношений между государством и обществом в

сфере безопасности в президентском Послании утверждается, что
«обеспечение национальной безопасности страны невозможно без активного
участия в этом процессе общественных организаций и граждан, что требует
формирования специальных механизмов демократии участия». Участие
политических партий и общественных организаций в выработке стратегии
безопасности государства позитивно оценивается и в Концепции
национальной безопасности Российской Федерации. В документе отмечается,
что «широкое участие политических партий и общественных объединений в
выработке стратегии обеспечения национальной безопасности» является
одним из факторов, позволяющих «обеспечить национальную безопасность
Российской Федерации и ее прогрессивное развитие в ХХI веке». Концепция
прямо ориентирует на взаимодействие государства и общества в сфере
национальной безопасности. При этом указывается, что «обязательным и
непременным условием эффективной защиты национальных интересов
России» является «обеспечение национальной безопасности Российской
Федерации путем совместной целенаправленной деятельности
государственных и общественных институтов, а также граждан,
принимающих участие в выявлении, предупреждении различных угроз
безопасности личности, общества и государства и в противодействии им».
В настоящее время произошло существенное расширение
представлений о безопасности, как в отношении объектов посягательства, так
и в отношении источников опасности, а в принципиальных вопросах при
определении понятия «безопасность» речь по-прежнему идет либо о
способности (иногда свойстве, качестве) какой-либо системы противостоять
посягательствам, либо о состоянии объекта, характеризующегося
защищенностью от опасности или отсутствием самой возможности
разрушительного воздействия. Это наглядно проявилось в принятии
Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
 72

В связи с этим возникает вопрос: какое место общая теория

безопасности государства занимает в существующей системе научных
знаний и в частности по отношению к упомянутым специальным
разработкам по вопросам безопасности, какие задачи она решает?
Многие ученые считают, что, по-видимому, прежде всего следует
отказаться от понимания общей теории безопасности государства как
объединенной универсальной теории, рассматривающей все виды опасности,
вырабатывающей единые принципы обеспечения безопасности государства в
любой области. Эти области настолько многочисленны и различны по
характеру, что объединенные знания о них неизбежно окажутся
искусственным конгломератом. Невозможно простым сложением
объединить упомянутые разделы медицины и экономические науки,
политологию и экологию, юридическую и военную науки, теорию
безопасности труда и др.
Общая теория безопасности государства представляет собой введение в
специализированные теории безопасности государства, причем введение, в
котором рассматриваются и разрабатываются своего рода философские –
мировоззренческие и методологические – вопросы безопасности государства.
Поскольку особый, обостренный интерес вызывают вопросы опасности и
безопасности, порожденные самим обществом, социальными отношениями,
общая теория безопасности государства ставит эти вопросы, выделяя в
первую очередь их философский, правовой, социологический и
политологический аспекты. Рассмотрение их в самом общем виде сти-
мулирует дальнейшие, более специальные, углубленные исследования.
Это означает, что основными задачами общей теории безопасности
государства и ее главными проблемами являются:
обзор научных знаний, обращенных к проблемам безопасности
государства, их классификация, выявление мировоззренческой и правовой
основы, уровня развития, особенностей различных теорий безопасности, в
 73

том числе обоснование необходимости и возможности общей теории

безопасности государства и решаемых ею задач;
решение методологических проблем общей и специальных теорий
безопасности, в частности, отбор и оценка исследовательских подходов,
приемов, методик, позволяющих более эффективно разрабатывать и
анализировать проблемы безопасности государства;
анализ и определение наиболее фундаментальных понятий, которыми
оперируют теории безопасности, а соответственно и общая характеристика
отражаемых этими понятиями явлений;
философско-социологическая и политологическая характеристика
природы и сущности опасностей, порождаемых социальными силами и
факторами;
разработка общих и социально-политических концептуальных идей,
сравнительный анализ систем безопасности государства и методов ее
обеспечения.
Следует подчеркнуть также, что общая теория безопасности
государства не может не опираться на государственные и международные
нормативно-правовые акты, регулирующие внутренние и внешние
политические отношения. Особую роль при этом играют Устав ООН,
Договоры об ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ
– 1, СНВ – 2), Договор об ограничении стратегических ядерных потенциалов
(СНП), международные акты по вопросам безопасности, в частности
документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975,
1992 гг.) и др. Для развития общей теории безопасности государства в
условиях российской действительности важное значение имеет Конституция
Российской Федерации, Федеральный закон «О безопасности»,
Федеральный закон Российской Федерации «Об обороне», Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Военная
доктрина Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности
 74

Российской Федерации и другие государственные нормативно-правовые

документы.
Одна из основных задач общей теории безопасности государства –
определение логических средств, с помощью которых можно более кор-
ректно решать проблемы безопасности. К числу таких средств относятся, во-
первых, уже упомянутые исследовательские методы, методики, делающие
более эффективным изучение названных проблем, во-вторых, используемые
при этом понятия и обозначающие их термины.
К числу основных понятий общей теории безопасности государства
относятся: «опасность», «угроза», «источники опасности», «объект
опасности», «деструктивная сила» (или «фактор опасности»), «уровень
(степень) опасности», «безопасность», «защищенность», «субъекты и
объекты безопасности», «система безопасности», «факторы (силы,
средства) безопасности», «уровень (степень) безопасности», «методы
обеспечения безопасности» и др. Кроме них в различных научных трудах и
научно-исследовательских работах по безопасности активно используются
такие понятия, как: «стабильность», «риск», «ущерб», «надежность» и др.
Причем авторы используют эти понятия, как правило, на интуитивно-
эмпирическом уровне, т.е. без специального анализа и сопоставления их
содержания.
Сообразно классификации видов безопасности решается и вопрос о
силах и средствах обеспечения безопасности государства. Здесь следует
прежде всего иметь в виду, что в самом широком смысле слова все граждане,
все общественные и государственные организации, будучи объектами и
субъектами безопасности государства, вместе с тем входят и в число
соответствующих сил и средств ее обеспечения. Но для ряда из них
обеспечение безопасности государства будет лишь одной из их функций,
хотя и очень важным, но не основным их предназначением. Другие же
целиком будут предназначены для решения такого рода задач, которые
составят специальные органы и службы безопасности. Скажем,
 75

многочисленные финансово-экономические структуры – министерства,

банки, концерны, кампании и т.п. – занимаются вопросами экономической
безопасности, но лишь в связи с решением всего гигантского спектра своих
финансово-экономических проблем. Аналогично, учреждения культуры,
науки, образования призваны заботиться о духовной безопасности, но их
общее предназначение – более широко и емко. Вместе с тем, для обеспечения
различных видов безопасности (в том числе и экономической, и духовной)
могут создаваться и специальные органы, службы, предназначенные именно
и только для этого. И понятно, что в этих целях должны выделяться
необходимые контингенты специальных сил и средств.

2.2. Методологические проблемы обеспечения национальной

безопасности Российской Федерации

Методология (от метод и... логия), учение о структуре, логической

организации, методах и средствах деятельности. Методология в этом
широком смысле образует необходимый компонент всякой деятельности,
поскольку последняя становится предметом осознания, обучения и
рационализации. Методологическое знание выступает в форме как
предписаний и норм, в которых фиксируются содержание и
последовательность определѐнных видов деятельности, так и описаний
фактически выполненной деятельности. В обоих случаях основной функцией
этого знания является внутренняя организация и регулирование процесса
познания или практического преобразования какого-то объекта. В
современной литературе под методологией обычно понимают прежде всего
методологию.научного познания, т. е. учение о принципах построения,
формах и способах научно-познавательной деятельности.
Наиболее важными точками приложения методологии являются
постановка проблемы (именно здесь чаще всего совершаются
методологические ошибки, приводящие к выдвижению псевдопроблем или
 76

существенно затрудняющие получение результата), построение предмета

исследования и построение научной теории, а также проверка полученного
результата с точки зрения его истинности, т. е. соответствия объекту
изучения26.
Характерным признаком общенаучных проблем, к которым,
несомненно, относится обеспечение безопасности, является их внутренняя
взаимосвязь, т.е. взаимопроникновение и взаимовлияние различных методов
познания и общей методологической доминанты.
Теоретико-прикладное решение проблемы обеспечения национальной
безопасности, предполагает прежде всего достаточно широкое, общенаучное
осмысление в следующей формально-логической системе суждений:
- во-первых, теоретико-прикладное решение проблемы обеспечения
безопасности имеет прямую направленность на выработку и реализацию
научных методов управления социальной практикой, например, в сфере
организации обеспечения безопасности;
- во-вторых, научный инструментарий исследования проблемы
обеспечения безопасности предполагает обязательный переход от сугубо
теоретических конструкций к анализу эмпирического материала, а далее на
уровень общенаучного осмысления, фиксирующего общее научное знание
("безопасность") в органическом единстве со специфическим знанием
("международная", "национальная", "общественная", "экономическая" и т.п.
виды безопасности);
- в-третьих, в сфере теоретико-методологического обеспечения
безопасности как таковой и различных ее видов необходим синтез
естественнонаучного, технического и гуманитарного знания, пришедшего на
смену традиционной его монопредметности27.

26
Методология//
http://slovari.yandex.ru/~РєРЅРѐРіРѐ/Р‗РЎР-/МетодологРѐСЏ/
27
Агалабаев М.И. Методология становления и развития теории общественной
безопасности // Российский следователь. 2009. N 18. С. 36 - 40.
 77

Помимо изучения понятийных категорий, отражающих содержание

конкретных видов понятия "безопасность", весьма важно принять во
внимание и требование междисциплинарного метода познания,
позволяющего получить и использовать результаты прикладного значения в
целях совершенствования той или иной практической деятельности. Отсюда
следует, что гносеологическая трактовка понятия "безопасность" весьма
многообразна, а его определения, раскрывая присущие признаки и
характеристики, могут рассматриваться лишь в определенном, предметном
ракурсе.
Основные методологические ориентиры для изучения проблем
национальной безопасности сформулированы в Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года28.
В этом документе отмечается, что Россия преодолела последствия
системного политического и социально-экономического кризиса конца XX
века - остановила падение уровня и качества жизни российских граждан,
устояла под напором национализма, сепаратизма и международного
терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя,
сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила
возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию
национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся
многополярных международных отношений.
Реализуется государственная политика в области национальной
обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого
развития России, адекватная внутренним и внешним условиям. Созданы
предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной
безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены
первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная

28
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года//
"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20.Ст. 2444
 78

привлекательность национальной экономики. Возрождаются исконно

российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической
памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей -
свободы и независимости Российского государства, гуманизма,
межнационального мира и единства культур многонационального народа
Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма.
В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения
внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного
развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих
держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения,
влиянию на мировые процессы.
В условиях глобализации процессов мирового развития,
международных политических и экономических отношений, формирующих
новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства,
Россия в качестве гаранта благополучного национального развития
переходит к новой государственной политике в области национальной
безопасности29.
Основными направлениями обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты,
которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и
экономических преобразований для создания безопасных условий
реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации,
осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной
целостности и суверенитета государства.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года - официально признанная система стратегических приоритетов, целей и
мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние

29
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года//
"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20.Ст. 2444
 79

национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на

долгосрочную перспективу.
Концептуальные положения в области обеспечения национальной
безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и
взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
г30. является базовым документом по планированию развития системы
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором
излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной
безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия
органов государственной власти, организаций и общественных объединений
для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения
безопасности личности, общества и государства.
Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании
силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних
условий, благоприятных для реализации стратегических национальных
приоритетов.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 г. используются следующие основные понятия:
"национальная безопасность" - состояние защищенности личности,
общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет
обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень
жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое
развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;

30
Там же
 80

"национальные интересы Российской Федерации" - совокупность

внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении
защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства;
"угроза национальной безопасности" - прямая или косвенная
возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам,
достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и
территориальной целостности, устойчивому развитию Российской
Федерации, обороне и безопасности государства;
"стратегические национальные приоритеты" - важнейшие направления
обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются
конституционные права и свободы граждан Российской Федерации,
осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана
суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности;
"система обеспечения национальной безопасности" - силы и средства
обеспечения национальной безопасности;
"силы обеспечения национальной безопасности" - Вооруженные Силы
Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в
которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или)
правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной
власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности
государства на основании законодательства Российской Федерации;
"средства обеспечения национальной безопасности" - технологии, а
также технические, программные, лингвистические, правовые,
организационные средства, включая телекоммуникационные каналы,
используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора,
формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии
национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Силы и средства обеспечения национальной безопасности
сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной
безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в
 81

сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной,

военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере
общественной безопасности31.
Наша страна подошла к необходимости выработки целостной теории
национальной безопасности в первой половине 90-х годов прошлого
столетия. Так, в 1993 г. термин «национальная безопасность»появился в
отечественных теоретических источниках, а примерно с 1994 года в
Администрации Президента Российской Федерации началась разработка ее
теории и методологии на основе междисциплинарного подхода32.
Фактически тогда удалось совершить интеллектуальный прорыв, который, в
частности, получил воплощение в Послании Президента РФ по
национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Многие положения этого
документа впоследствии были развиты в других концептуальных
документах, нормативно-правовых актах, материалах и выступлениях
высшего руководства нашей страны и в диссертационных исследованиях.
Важными этапами в концептуальном осмыслении национальной
безопасности явились такие важнейшие документы, как Конституция РФ
1993 г., Концепция внешней политики РФ 1993 г., Концепция национальной
безопасности 1997 и 2000 гг., Военная доктрина РФ 2000 г. Концепция
внешней политики 2000 г. ФЗ «О безопасности» 2010 г. Политико-
правовыми источниками концептуальных обобщений и последующих
практических действий по обеспечению национальной безопасности
являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному
Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и
внешней политики страны. Известно, что в конце 2002 г. Президент РФ дал
указание Совету безопасности подготовить стратегию национальной

31
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года//
"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20.Ст. 2444
32
По согласованию с помощником Президента РФ по национальной безопасности
Ю.М. Батуриным была создана аналитическая группа независимых экспертов. В нее
вошли методологи, глобалисты, экономисты, философы, социологи, эксперты-
международники, дипломаты. См.: там же. – С. 7.
 82

безопасности РФ33.
Анализ содержания научных работ по проблематике национальной
безопасности показал, что в отечественной науке создана определенная
теоретическая и эмпирическая база для исследования национальной
безопасности в системном, институциональном, функциональном и иных
аспектах. Наиболее слабыми местами в теоретических разработкахостаются:
проблема динамичного моделирования современных жизненно важных
интересов личности, общества и государства, разработка собственно властно-
политических аспектов политики обеспечения национальной безопасности (в
первую очередь, личности и общества); проработка на теоретическом уровне
как государственной, так и негосударственной системы обеспечения
безопасности личности и общества в их диалектической взаимосвязи;
формирование понятийного аппарата теории национальной безопасности как
отрасли политического знания и социально-политической практики34.

2.3. Современная стратегия национальной безопасности

Российской Федерации

На современном этапе в основе анализа проблем национальной

безопасности лежит концепция национальных интересов.
Термин "национальный интерес" вошел в научный оборот
сравнительно недавно. В 1935 г. это понятие было включено в Оксфордскую
энциклопедию социальных наук, а приоритет его разработки принадлежит
американским ученым - Р. Нибуру и историку Ч. Бирду. В наиболее

33
См. об этом: Кортунов С.В. Национальная и международная безопасность:
Концептуальные основы. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. – С. 21.
34
Демченко С. Трансформация концептуальных основ теории национальной
безопасности в начале ХХI столетия//www.milpol.ru/data/2009/1_08/2.doc
 83

развернутой форме концепция национального интереса была

сформулирована в книге Г. Моргентау "В защиту национального интереса"35.
В разработку концепции национального интереса внесли значительный
вклад американские ученые Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс,
Дж. Розенау и др36.sub_5 Проблемы национальных и интернациональных
интересов государств изучались рядом российских ученых (Р.Л. Бобров, Г.И.
Тункин, Н.Н. Ульянова, Г.Х. Шахназаров, И.И. Лукашук, Ю.А. Тихомиров).
Российский ученый М.В. Ильин считает, что "национальный интерес
есть интерес нации как двуединство суверенного территориального
государства и гражданского общества. Государственный интерес и интересы
гражданского общества содержательно связаны с понятием национального
интереса и в значительной мере определяют его смысловую структуру"37.
На основе понимания национального интереса формируются целые
направления внутри политической науки, которые по-разному трактуют
содержание и значение этого понятия в зависимости от идеологических
позиций ученых и исследователей.
Одни ученые подвергают сомнению объективность понятия
"национальные интересы" (Р. Арон)38. Для ученого, исходящего из
объективного интереса в объяснении поведения людей и социальных
общностей, опасность состоит в неизбежности соскальзывания на путь
произвольного "конструирования" интересов, считает Р.Арон.
Известный французский специалист в области международных
отношений Ж.Б. Дюрозель отмечает, что : "было бы, конечно, хорошо, если
бы существовала возможность определить объективный национальный
интерес. Тогда можно было бы довольно просто исследовать международные
отношения путем сравнения национального интереса, предлагаемого

35
См.: Morgenthau H. Politics among Nations. N. Y., 1948; In Defence of National
Interest. N. Y., 1952.
36
См.: Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy.N. Y., 1971.
37
Ильин М.В. Слова и смыслы. Опыт описания ключевых политических понятий.
М., 1997. С. 141.
38
См.: Aron R. Peace and War. L., 1966.P. 91.
 84

лидерами, и объективного национального интереса. Беда, однако, состоит в

том, что любое размышление об объективном национальном интересе
является субъективным"39sub_12.
Представители либеральных концепций подвергают сомнению саму
правомерность использования понятия "национальный интерес" в целях
анализа или же в качестве критерия внешней политики.
Теоретики либерально-идеалистической парадигмы готовы согласиться
с существованием национальных интересов только при условии, что его
содержанием должны быть признаны моральные нормы и глобальные
проблемы современности. Защита суверенитета и связанное с этим
стремление к могуществу в условиях усиливающейся взаимозависимости
мира, по их мнению, все больше утрачивают свое значение.
4. Анализ политической практики и научной литературы позволяет
сделать вывод, что формирование национальных интересов представляет
собой эволюционный и длительный исторический процесс,
осуществляющийся в сложном переплетении экономических, социальных,
национально-психологических и иных факторов, в совокупности
определяющих содержание и характер национально-исторического опыта
данного народа. В таком качестве национальные интересы являются
общественно-историческим феноменом и не могут существовать независимо
от сознания их носителей. Они имеют самую тесную взаимосвязь с
идентичностью конкретной нации.
Определение национальных интересов отдельно взятого государства
предполагает обязательный учет интересов других государств, а в чем-то и
интересов всего мирового сообщества.
Национальные интересы ранжируются по своей значимости и влиянию.
Именно поэтому часто можно встретить в литературе понятие жизненно
важных интересов.

39
Duroselle J. B. Tout empire perira.Une vision theorique des relations internationales. P.,
1982. Р. 88
 85

Это понятие присутствует в нормативно-правовых документах

различных стран мира: в Национальной стратегии для нового столетия
США, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года.
Национальная стратегия США подразделяет национальные интересы
США на три категории:
жизненно важные;
важные национальные интересы;
гуманитарные и другие интересы40.
Под жизненно важными интересами Соединенные Штаты понимают
вопросы чрезвычайной важности, выживания, безопасности и
жизнеспособности нации.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года «национальные интересы Российской Федерации» понимаются как
совокупность внутренних и внешних потребностей государства в
обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и
государства41.
В юридической науке национальные интересы изучались с разных
сторон, в том числе с позиций их отражения в законодательстве42.
При этом большинство исследователей данного вопроса исходят из
того, что национальный интерес состоит из двух компонентов: интересов

40
См.: Хаботин С. Стратегия национальной безопасности США в 21 веке // Компас.
ИТАР-ТАСС. 2000. N 3. С. 3.
41
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года//
"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20.Ст. 2444
42
См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54-55; Михайлов
С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права //
Государство и право. 1999. N 7; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и
защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92; Российское государство и право на
рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. N 7. С. 9; Тихомиров Ю.А. Публично-
правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N
5. С. 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003.
N 1. С. 139-145.
 86

граждан и интересов государства, причем эти интересы неразрывно связаны

и дополняют друг друга43.
В современной науке существуют различные классификации
национальных интересов.
Наиболее распространены классификации национальных интересов
по следующим основаниям: 1) в зависимости от долгосрочности интересов
их можно подразделить на постоянные и временные (преходящие); 2) в
зависимости от жизненной необходимости реализации того или иного
интереса можно выделить жизненно необходимые интересы и интересы
развития (т.е. интересы на перспективу); 3) в зависимости от территории, с
которой связаны интересы, среди них следует различать территориальные,
локальные (в рамках одного географического региона) и глобальные
(универсальные, т.е. общие интересы для государств независимо от того
географического региона, в котором они расположены); 4) в зависимости от
уровня, на котором интересы должны быть реализованы, они могут быть
внутригосударственными и международными; 5) в зависимости от
значимости для государств - национальными и интернациональными; 6) с
учетом сферы общественной жизни, к которой относятся интересы, их можно
классифицировать на экономические, политические, социальные и т.д44.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 г. одобренной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая
2009 г. N 537 отмечается, что национальные интересы Российской
Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:
в развитии демократии и гражданского общества, повышении
конкурентоспособности национальной экономики;
43
См.: Соколов В.В. Национальные экономические интересы: выработка консенсуса
// Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия: В 2 т. М., 1999. Т.
1. Кн. 2. С. 262 - 285; Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал
российского права. 2005. N 12. С. 17; Баранов В.М. Деструктивное воздействие права на
национальные интересы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 87.
44
Хижняк В.СКлассификация национальных интересов современной
России//"Конституционное и муниципальное право", 2008, N 5
 87

в обеспечении незыблемости конституционного строя,

территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;
в превращении Российской Федерации в мировую державу,
деятельность которой направлена на поддержание стратегической
стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях
многополярного мира45.
Существенный научный и практический интерес представляет вопрос:
какие конкретные задачи стоят перед нашей страной в названных сферах
общественной жизни на современном этапе?
Анализ показывает, что в этих областях дела наши обстоят далеко не
самым лучшим образом. Двадцать лет бурных преобразований так и не
избавили нашу страну от унизительной сырьевой зависимости. Наша
теперешняя экономика переняла у советской самый тяжѐлый порок – она в
значительной степени игнорирует потребности человека. Отечественный
бизнес за малым исключением не создаѐт нужные людям вещи и технологии.
Торгует тем, что сделано не им, – сырьѐм либо импортными товарами.
Готовые же изделия, произведѐнные в России, в основной массе пока
отличаются крайне невысокой конкурентоспособностью.
Как следствие, отмечает в своей статье «Россия, вперед!»
Д.А.Медведев, на уровне глобальных экономических процессов влияние
России, прямо скажем, не так велико, как нам бы хотелось. Конечно, в эпоху
глобализации влияние любой страны не может быть абсолютным. Это было
бы даже вредно. Но возможности нашей страны должны быть
значительными, подобающими исторической роли России46.
К недугам, мешающим нашему полноценному развитию, Д.А.
Медведев относит:

45
Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года"// "Собрание законодательства РФ",
18.05.2009, N 20. Ст. 2444
46
Медведев Д.С. Россия, вперед! //http://www.kremlin.ru/transcripts/5413
 88

вековую экономическую отсталость, привычку существовать за счѐт

экспорта сырья, фактически выменивая его на готовые изделия;
вековую коррупцию, с незапамятных времѐн истощавшую Россию. И
до сих пор разъедающую еѐ по причине чрезмерного присутствия
государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной
общественной деятельности;
широко распространѐнные в обществе патерналистские настроения.
Уверенность в том, что все проблемы должно решать государство. Либо кто-
то ещѐ, но только не каждый на своѐм месте47.
Путь решения этих проблем - модернизация России на основе
инновационного развития. Принципиальный вопрос здесь - что понимать
под модернизацией, соответствующей национальным интересам России на
современном этапе?
В ходе дискуссии в печати был высказаны следующие
характеристики такой модернизации:
 Модернизация – это система мер и мероприятий по преодолению
экономического и технологического отставания России от развитых стран
Запада
 Модернизация подразумевает отказ от любых представлений об
«особом пути» страны / цивилизации, хотя и предполагает интеграцию
некоторых традиционных для данного социума ценностей и представлений
 В экономической сфере модернизация неизбежно подразумевает
импорт технологий как основу рывка (прорыва) на определенных
направлениях
 Модернизация – это краткосрочный или среднесрочный (в
зависимости от масштабов объекта модернизации) проект, имеющий четкие
временные параметры и границы48.

47
Там же
48
Презентация доклада «Модернизация России как построение нового государства»
Института современного развития 29 октября 2009 http://www.riocenter.ru/ru/news/7387
 89

По мнению авторов доклада «Модернизация России как построение

нового государства» Института современного развития, модернизация
связана не с развитием технологий или копированием различных состояний
западного общества, а с процессом формирования в конкретных
обстоятельствах базовых социальных институтов, образующих каркас
общества модерна. Главную миссию модернизации авторы видят в
полноценной социализации человека, формировании нации как культурно
однородного и солидарного сообщества49.
Поскольку концепция модернизации является не описательной, а
практически ориентированной, она обращена, прежде всего, к тем
подсистемам современного общества, которые могут быть построены
(созданы) государством или реформированы им. К их числу относятся:
- система массового образования,
- административная система,
- массовая армия,
- суды,
- система исполнения наказаний,
- институционализированная наука,
- пресса и так далее.
В сфере экономики России, конкретизируя задачи модернизации,
В.В.Путинотметил в выступлении на расширенном заседании
Государственного совета «О стратегии развитияРоссиидо2020года» , что
только реализация инновационного сценария развития позволит нам
добиться кардинального повышения производительности труда. В основных
секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум
четырехкратный рост этого показателя за 12 лет50.

49
Там же
50
Путин В.В.Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О
стратегии развития России до 2020 года»//
http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml
 90

Для этого необходимо создать стимулы и условия для продвижения

целого ряда направлений.
Формулируя эти условия В.В.Путин выделяет прежде всего:
формирование национальной инновационной системы. Она должна
базироваться на всей совокупности государственных и частных институтов,
поддерживающих инновации;
закрепление и расширение наших естественных преимуществ.
Развитие базовых для нас секторов экономики включая глубокую
переработку природных ресурсов, использование энергетических,
транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;
принципиально иное качество управления предприятиями, и
изменение практически всех используемых в России технологий, почти всего
парка машин и оборудования;
развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде
всего в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в
«экономике знаний» – это авиакосмическая отрасль, судостроение, в сфере
энергетики, развитие информационных, медицинских и других новейших
технологий.
развитие финансовой инфраструктуры – до уровня, адекватного
растущим потребностям экономики. В конечном счѐте в России должен
сложиться один из мировых финансовых центров51.
В Указе Президента РФ «О долгосрочной государственной
экономической политике» от 7 мя 2012 года эти направления работы были
конкретизированы.
В целях повышения темпов и обеспечения устойчивости
экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской
Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики

51
Путин В.В.Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О
стратегии развития России до 2020
года»//http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml
 91

Президент поручил «Правительству Российской Федерации принять меры,

направленные на достижение следующих показателей:
а) создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих
мест к 2020 году;
б) увеличение объѐма инвестиций не менее чем до 25 процентов
внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27 процентов – к 2018 году;
в) увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоѐмких
отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза
относительно уровня 2011 года;
г) увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза
относительно уровня 2011 года;
д) повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного
банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 году до 50-й – в 2015
году и до 20-й – в 2018 году»52.
Модернизация России в политической сфере также вряд ли может
обойтись без политической реформы, которая важна как фактор
- формирования модернизационной элиты,
- создания механизмов вертикальной социальной мобильности,
- выработки эффективной модели управления модернизационным
процессом53.
Этот процесс уже идет. Российская Федерация с начала 90-х годов ХХ
века находится в состоянии динамичных преобразований своей
государственности. На этом пути она прошла большой путь. И в настоящее
время в ее развитии наступает новый этап. Суть – дальнейшая
демократизация общественной жизни. «Политическая система будет
обновляться и совершенствоваться в ходе свободного соревнования

52
Указ «О долгосрочной государственной экономической политике» от 7 мая 2012
года
//http://президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/15
232
53
Презентация доклада «Модернизация России как построение нового государства»
Института современного развития 29 октября 2009 http://www.riocenter.ru/ru/news/7387
 92

открытых политических объединений», заявил в своей статье «Россия,

вперед!» Д.А.Медведев. Намечая контуры этих перемен, он отметил «как и в
большинстве демократических государств, лидерами в политической борьбе
будут парламентские партии, периодически сменяющие друг друга у власти.
Партии и их коалиции будут формировать федеральные и региональные
органы исполнительной власти (а не наоборот), выдвигать кандидатов на
пост главы государства, руководителей регионов и местного
самоуправления»54.
Только за последний год, существенно упрощен процесс регистрации
политических партий, они законодательно получили дополнительные
возможности влиять на формирование органов власти в субъектах
федерации и муниципалитетах. Смягчены формальные требования по ряду
вопросов партийного строительства. Облегчены условия выдвижения
кандидатов на выборах в Государственную Думу. Законодательно
установлены гарантии равного доступа к государственным средствам
массовой информации парламентских партий. Принят и ряд других мер.
В Указе Президента РФ «Об основных
направленияхсовершенствования системы государственного управления» от
7 мая 2012 года подчеркнута необходимость достижения в системе
государственного управлении следующих показателей:
«а) уровень удовлетворѐнности граждан Российской Федерации (далее
– граждане) качеством предоставления государственных и муниципальных
услуг к 2018 году – не менее 90 процентов;
б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и
муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в
том числе в многофункциональных центрах предоставления
государственных услуг, к 2015 году – не менее 90 процентов;

54
Медведев Д.А. Россия, вперед! //http://www.kremlin.ru/transcripts/5413
 93

в) доля граждан, использующих механизм получения государственных

и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году – не менее 70
процентов;
г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-
сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган
местного самоуправления) для получения одной государственной
(муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской
деятельности, к 2014 году – до 2;
д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в
орган государственной власти Российской Федерации (орган местного
самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к
2014 году – до 15 минут»55.
В Указе предусмотрено также до 1 сентября 2012 г. обеспечить
повышение информационной открытости саморегулируемых организаций, в
том числе определить состав информации, подлежащей обязательному
опубликованию, и установить ответственность за неисполнение
предусмотренных требований;
в) до 1 сентября 2012 г. утвердить концепцию «российской
общественной инициативы», предусматривающую:
создание технических и организационных условий для публичного
представления предложений граждан с использованием
специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.;
рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не
менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской
Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой
с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

55
Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства
РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
 94

Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества;
г) до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым
данным, содержащимся в информационных системах органов
государственной власти Российской Федерации;
д) до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий,
направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института
оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов,
в том числе:
установить требования к проведению процедуры оценки
регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых
актов в области таможенного и налогового законодательства;
установить обязательный для федеральных органов исполнительной
власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их
публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
установить сроки проведения процедур оценки регулирующего
воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные
консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения
полноты и объективности такой оценки;
обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также
экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду
законодательное закрепление таких процедур в отношении органов
государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 года,
органов местного самоуправления – с 2015 года;
представить в установленном порядке предложения по проведению
оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во
втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области
 95

предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные

для проведения такой оценки сроки.
Президент РФ предлагает совместно с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации обеспечить предоставление
государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»,
предусмотрев при этом:
подготовку предложений о внесении изменений в нормативные
правовые акты, регулирующие предоставление государственных и
муниципальных услуг, в части, касающейся исключения норм,
препятствующих предоставлению таких услуг по принципу «одного окна», –
до 1 июля 2013 г.;
организацию поэтапного предоставления государственных и
муниципальных услуг по принципу «одного окна» – до 1 января 2015 г.;
до 1 января 2013 г. обеспечить замену в отдельных отраслях экономики
избыточных и (или) неэффективных административных механизмов
государственного контроля альтернативными рыночными механизмами,
включая страхование ответственности;
до 1 сентября 2012 г. внести в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации проект федерального закона,
предусматривающий расширение перечня выборных муниципальных
должностей;
до 1 января 2013 г. обеспечить внесение в законодательство
Российской Федерации изменений, предусматривающих:
установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с
использованием информационно-телекоммуникационных сетей и
информационных технологий, эффективности деятельности руководителей:
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их
структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных
предприятий и учреждений, действующих на региональном и
муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет
 96

акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации

или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг,
необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения
муниципальных образований;
применение результатов указанной оценки в качестве основания для
принятия решений о досрочном прекращении исполнения
соответствующими руководителями своих должностных обязанностей56.
Важным и актуальным является требование Президента РФ до 1
сентября 2012 г. обеспечить введение административного наказания в виде
дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение
государственными и муниципальными служащими стандартов
предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое
нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при
осуществлении контрольно-надзорных функций;
до 1 сентября 2012 г. представить в установленном порядке
предложения по разработке новых механизмов формирования общественных
советов при органах государственной власти Российской Федерации,
предусматривающие:
отказ от формирования таких советов органами государственной
власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие
общественных палат в их формировании;
обязательное участие в деятельности общественных советов
независимых от органов государственной власти Российской Федерации
экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций;
до 1 сентября 2012 г. определить состав нормативных правовых актов
и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными
органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без

56
Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства
РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
 97

предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих

федеральных органах исполнительной власти;
до 1 октября 2012 г. представить в установленном порядке
предложения по расширению участия граждан и организаций в
формировании стандартов предоставления государственных услуг и
контроле за их исполнением57.
Ряд важных инициатив Президент РФ выдвинул в рамках
реформирования и развития государственной гражданской службы:
предусмотреть возможность участия на паритетных началах
представителей общественных советов при органах государственной власти
Российской Федерации в деятельности конкурсных и аттестационных
комиссий этих органов – до 1 сентября 2012 г.;
представить в установленном порядке предложения по
совершенствованию системы оплаты труда государственных гражданских
служащих, позволяющие учитывать состояние рынка труда, в том числе по
отдельным профессиональным группам, и стимулировать их
антикоррупционное поведение, – до 1 декабря 2012 г.;
организовать повышение квалификации государственных гражданских
служащих, принимающих участие в предоставлении государственных услуг,
– до 1 февраля 2013 г..
Кроме того до 1 июля 2012 г. предложено представить предложения,
предусматривающие введение нового порядка выдвижения кандидатов на
замещение должностей Председателя и аудиторов Счѐтной палаты
Российской Федерации, формирования списка членов Общественной палаты
Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации;

57
Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства
РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
 98

до 1 июля 2012 г. представить в установленном порядке предложения

по внедрению новых принципов кадровой политики в системе
государственной гражданской службы, предусматривающие:
создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора
кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы,
включая проведение дистанционных экзаменов с использованием
информационно-телекоммуникационных сетей и информационных
технологий и формирование единой базы вакансий;
расширение практики использования испытательного срока при
замещении должностей государственной гражданской службы;
формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и
карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной
гражданской службы и их активное практическое использование;
формирование перечня квалификационных требований для замещения
должностей государственной гражданской службы на основе
компетентностного подхода – в зависимости от конкретных должностных
обязанностей и функций, а также от принадлежности к определѐнным
профессиональным группам;
расширение использования механизма ротации применительно к
государственным гражданским служащим, замещающим должности
большинства категорий и групп должностей государственной гражданской
службы (каждые 3–6 лет);
развитие института наставничества на государственной гражданской
службе;
установление особого порядка оплаты труда государственных
гражданских служащих в зависимости от достижения показателей
результативности профессиональной служебной деятельности, а также
единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским
служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по
результатам работы;
 99

применение системы комплексной оценки деятельности

государственных гражданских служащих с использованием ключевых
показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том
числе на базе социальных сетей и с учѐтом мнения сетевых сообществ;
совершенствование системы материальной и моральной мотивации
государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда
до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда
государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной
эффективностью их работы;
введение на государственной гражданской службе системы
профессионально-функциональных групп, предусмотрев классификацию
должностей государственной гражданской службы с учѐтом особенностей
деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру
государственного управления;
до 1 декабря 2012 г. представить в установленном порядке
предложения:
по корректировке перечней должностей федеральной государственной
службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых
связано с коррупционными рисками;
по установлению дополнительных требований о раскрытии лицами,
замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера, а также иной
информации, позволяющей оценивать соблюдение установленных
законодательством Российской Федерации ограничений в отношении
федеральных государственных служащих, замещающих данные должности, в
том числе после увольнения с государственной службы;
по внедрению системы мониторинга исполнения должностных
обязанностей федеральными государственными служащими и работниками
государственных корпораций, деятельность которых связана с
коррупционными рисками;
 100

до 1 сентября 2012 г. принять меры по повышению доступности

правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при
рассмотрении споров с органами государственной власти Российской
Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации
изменений, предусматривающих совершенствование административного
судопроизводства;
до 1 января 2013 г. представить в установленном порядке
предложения, направленные на совершенствование системы размещения
судебных решений с использованием сети Интернет и обеспечение доступа к
этим решениям;
до 1 ноября 2013 г. представить в установленном порядке
предложения о возможности трансляции судебных заседаний с
использованием сети Интернет и публикации отчѐтов о них;
до 1 декабря 2013 г. предусмотреть внесение в законодательство
Российской Федерации изменений, направленных на обеспечение права
общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или
арбитражные суды в защиту интересов своих участников58.
В целях укрепления финансовой базы местных органов власти в
Указе Президента предложено:
до 1 декабря 2012 г. принять меры по внесению в бюджетное
законодательство Российской Федерации изменений, направленных на
повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов, обеспечение
стабильности объѐмов региональных фондов финансовой поддержки и
софинансирования муниципальных образований;
до 1 декабря 2012 г. в рамках работы по повышению бюджетной
обеспеченности местных бюджетов принять меры, предусматривающие:

58
Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства
РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
 101

совершенствование специальных налоговых режимов для обеспечения

приоритетного зачисления поступлений в местные бюджеты;
оптимизацию (сокращение) федеральных льгот по региональным и
местным налогам на основе их инвентаризации и анализа эффективности;
направление в доходы бюджетов поселений и городских округов 100
процентов денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение правил
благоустройства территорий поселений и городских округов;
возможность зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на
имущество организаций;
до 1 сентября 2012 г. представить в установленном порядке
предложения о запрете установления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления и увязки финансирования
органов местного самоуправления с выполнением этих показателей59.
Несмотря на несомненные достижения в этой области, еще очень
многое предстоит сделать. Речь идет о том, чтобы оперативно и
основательно изучить развертывающиеся процессы совершенствования
государственного механизма в Российской Федерации, развития федерализма
в различных сферах государственной и общественной жизни. Для этого
крайне важно широкое изучение опыта демократического развития
институтов власти не только в центре, но и в субъектах РФ, в первую
очередь представительных институтов, которые являются стержнем в
механизме сдержек и противовесов и выражают интересы наиболее
широких слоев общества.
Намечая пути дальнейшего совершенствования политической системы,
Д.А. Медведев предложил продолжить совместную работу по улучшению
качества народного представительства и созданию дополнительных условий

59
Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства
РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
 102

для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между

партиями.
В связи с этим в Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г.
он наметил следующую программу действий по совершенствованию
федерального парламентаризма:
Первое. Ввести единый критерий установления численности депутатов
органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня
это делается произвольно, что иногда приводит к труднообъяснимым
результатам. Например, многомиллионное население Москвы представлено в
городской думе 35 народными избранниками, а в Народном Хурале
Республики Тыва, население которой в 30 с лишним раз меньше заседает
162 депутата. Необходимо предусмотреть гибкий порядок постепенного
выравнивания этих перекосов. Представительство должно быть более
универсальным.
Второе. Все партии, представленные в региональных парламентах,
получат возможность формировать фракции. Всем должно быть
гарантировано, что из их представителей будут замещаться депутатские
вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах.
Третье. Там, где это ещѐ не установлено, партии, за которые на
региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей,
должны получить гарантии представительства в законодательном органе
субъекта Федерации.
Четвѐртое. Партии, не представленные в Государственной Думе, но
имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации,
следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах
в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для
муниципальных выборов.
Пятое. Было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех
уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и
 103

обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в

законодательных органах.
Непарламентским партиям также нужно гарантировать возможность
постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных
комиссий.
Шестое. Пора, наконец, навести порядок с досрочным голосованием
на местных выборах. Законы о выборах Президента и депутатов
Государственной Думы строго ограничивают сроки этой процедуры и чѐтко
определяют, в каких случаях она используется. Взяв именно эти нормы за
основу, нужно продолжить корректировку федерального и регионального
законодательства.
Необходимо также проанализировать практику использования
открепительных удостоверений, принять необходимые меры для
предотвращения незаконных манипуляций. Предоставить всем партиям
равные возможности в использовании муниципальных зданий для
проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний.
Седьмое. Во всех субъектах Российской Федерации принять законы о
гарантиях равного освещения в средствах массовой информации
деятельности партий, представленных в региональных парламентах.
Механизмы реализации таких гарантий должны учитывать особенности
медиарынка каждого региона, местную социальную и культурную
специфику, но сделать это надо.
Восьмое. В уставы и конституции субъектов Российской Федерации
включить статьи о ежегодном отчѐте руководителей исполнительной власти
перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России.
Девятое. Осуществить переход к выборам в представительные органы
власти всех уровней исключительно по партийным спискам60.

60
Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 12
ноября 2009 г.//http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
 104

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до

2020 года сформулированы следующие приоритеты устойчивого развития
как основы национальной безопасности:
повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования
личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;
экономический рост, который достигается прежде всего путем развития
национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий
капитал;
наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые
развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования
государственно-частного партнерства;
экология живых систем и рациональное природопользование,
поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления,
развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства
природно-ресурсного потенциала страны;
стратегическая стабильность и равноправное стратегическое
партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в
развитии многополярной модели мироустройства61.

61
См.: Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года"// "Собрание законодательства РФ",
18.05.2009, N 20. Ст. 2444
 105

Глава 3
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОНИМАНИЯ ПРЕДМЕТА И
МЕТОДОВ ПРАВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
3.1.Предмет правового регулирования в сфере национальной
безопасности
Право национальной безопасности находится в процессе становления.
Именно этим фактом объясняется обилие исследований современных
ученых в данной области, проводимых в рамках различных отраслей права. В
то же время, несмотря на наличие целого ряда работ в различных отраслях
правовой науки, до сих пор полноценно и объективно не рассмотрен
комплексный теоретико-правовой подход к коренному решению вопроса,
определению генезиса правоотношений, возникающих в сфере
национальной безопасности и выбору способа их правового регулирования.
И это несмотря на то, что проблема становления и развития отраслей
права не является новой в теории права. Сложность исследовательской
задачи, однако, такова, что единой точки зрения по данному вопросу пока не
выработано. Высказываемые точки зрения носят дискуссионный характер.
В.Ф. Яковлев справедливо отмечает, что отношения, находящиеся под
воздействием определенной отрасли права, функционируют в неразрывной
связи и взаимодействии с отношениями, подвластными другим отраслям
права, что отражает взаимодействие экономических закономерностей,
лежащих в основе указанных отношений. При этом, поскольку при
управлении любой из сфер общественной жизни используется несколько
отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на
общественные отношения, постольку необходимо согласование их действия
с таким расчетом, чтобы все взаимодействующие отрасли представляли
собой единый инструмент управления. Соглашаясь с необходимостью
комплексных отраслей законодательства (т.е. нормативных актов,
содержащих нормы различных отраслей права), он настаивает, что такие
 106

отрасли законодательства служат формой для согласования и взаимодействия

норм разных отраслей, для создания межотраслевых объединений норм по
признаку хозяйственной или какой-либо иной деятельности. То есть, по его
мнению, комплексные отрасли законодательства выполняют роль
своеобразной прослойки между отраслями права и направлены на создание
функционального механизма правового регулирования. В отношении же
комплексных отраслей права он поясняет, что отсутствие в теории
достаточно надежных критериев разграничения отраслевых и комплексных
нормативных объединений приводит к тому, что отрасль права зачастую
видят там, где имеется объединение взаимодействующих норм разных
отраслей права62.
Э.Ф.Труханова считает, что указанная точка зрения представляется в
значительной степени дискуссионной, поскольку, соглашаясь с ученым в
рассуждениях о природе комплексных отраслей законодательства, видится не
совсем логически обоснованным вывод о невозможности выделения
комплексных отраслей права63.
Ю.К. Толстой предлагает разграничивать систему и систематику права.
При этом в качестве одного из видов систематики (систематизации),
целесообразность которой обусловлена научными, педагогическими и
практическими целями, он предлагает выделять комплексные отрасли права.
В то же время он довольно четко дает понять, что "комплексным отраслям
права отводится лишь условное место - в зависимости от целей
систематизации - при систематике права"64.

62
См.: Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как
основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 18.

63
Труханова Э.Ф. Институализация медицинского права в качестве
самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ.// Медицинское право. - 2011. - N 2
(36). - С. 7-12.
64
Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского
законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 44 - 45.
 107

Однако, системное устройство права означает, что оно представляет

собой целостное образование, состоящее из множества элементов,
находящихся между собой в определенной иерархической связи65. Не
вызывает сомнений тот факт, что любая система должна быть логически
стройной и внутренне согласованной, тем более когда речь идет о
законодательстве и праве. В этой связи особую актуальность приобретает
вопрос классификации и классификационного основания. Специфика
сформировавшейся на сегодняшний день системы права заключается в том,
что она образована на основе двухступенчатой классификации: сначала - по
интересу и, как следствие, по методу, а потом - по предмету правового
регулирования66. Классификационное основание в виде интереса имеет
многовековую историю и было предложено еще римскими юристами. Суть
дифференциации по данному критерию сводится к определению того, какой
интерес лежит в основе конкретного правоотношения - частный или
публичный. Такой подход позволяет разделить все отрасли права на
частноправовые и публично-правовые, в связи с чем становится понятным,
что каждый тип отношений, преследующий частный или публичный интерес,
требует своего специального метода правового регулирования
(императивного или диспозитивного). Однако только интерес и выбор
соответствующего ему метода правового регулирования не представляет
возможности выявить уникальность и произвести отграничение одной
отрасли права от другой, в связи с чем существенное значение приобретает
классификация по предмету, способствующая не только определению

65
Малько А.В. Краткий курс теории государства и права. Саратов, 2003. С. 83.
66
Труханова Э.Ф. Институализация медицинского права в качестве
самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ.// Медицинское право. - 2011. - N 2
(36). - С. 7-12.
 108

пределов "ведения" каждой отрасли, но и демонстрирующая их во всем

многообразии67.
Какова в такой ситуации природа комплексных отраслей права? В
качестве их специфики многие ученые определяют сочетание частного и
публичного правового регулирования и, соответственно, сочетание
императивного и диспозитивного методов. Таким образом, учитывая, что в
основе двойной классификации права на отрасли лежат первоначально
интерес и метод, а затем предмет правового регулирования, комплексные
отрасли права не могут быть втиснуты в эти классификационные основания,
поскольку тогда необходимо будет поставить под сомнение необходимость
выделения частного и публичного права вообще, так как их сочетание, по
сути, и будет означать отсутствие необходимости их разделения. Из этого
следует, что комплексные отрасли права не могут быть подвергнуты
первичной классификации отраслей права - по интересу и методу правового
регулирования, так как сочетают в себе публичные и частные интересы, а
также императивные и диспозитивные начала. Поэтому единственно
возможной в данном случае будет классификация по предмету правового
регулирования - т.е. по совокупности регулируемых общественных
отношений. Этим фактом объясняется приобретение многими
появляющимися в наши дни и широко обсуждаемыми в науке комплексными
отраслями права названий конкретных групп общественных отношений, для
регулирования которых они формируются, - образовательное право,
миграционное право, спортивное право, служебное право и т.д.
В связи с этим у отечественных правоведов возникает масса претензий
к выделению комплексных отраслей права, основные из которых можно
свести к следующим аспектам. Комплексные отрасли права не имеют
специфического предмета и метода регулирования; формируются из норм

67
Труханова Э.Ф. Институализация медицинского права в качестве
самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ.// Медицинское право. - 2011. - N 2
(36). - С. 7-12.
 109

других отраслей права, являются скорее отраслями законодательства, а не

права.
Однако, как справедливо указывает Э.Ф.Труханова, с помощью
указанных критериев может быть оспорено существование любой, даже
вполне самостоятельной, отрасли права, поскольку все дифференциации,
осуществляемые в целях формирования системы права, носят в некоторой
степени условный характер68. Так, многие общественные отношения по своей
социальной природе многогранны, и поэтому различные стороны одного и
того же отношения могут регулироваться нормами различных отраслей
права69, что, в свою очередь, не мешало правоведам находить
применительно к каждой отрасли права уникальные, только ей свойственные
предмет и метод, акцентируя внимание на специфическом угле зрения на
указанные отношения и уникальности в сочетании правовых средств,
используемых при их регулировании. Что касается двух других аргументов,
законодатель, игнорируя их, уже пошел по пути выделения в системе
отечественного права комплексных отраслей. Как емко в данной связи
высказался В.Н. Протасов, "становление и развитие комплексных отраслей
права в системе нашего права происходит скорее вопреки, чем благодаря
теоретическим усилиям правоведов. Своим существованием комплексные
отрасли обязаны лишь объективным тенденциям в развитии системы
права"70.
Таким образом, выделение комплексных отраслей права,
противоречащее, по мнению ряда ученых, логике построения системы права
и, по замечанию Ю.К. Толстого, возможное исключительно при
систематизации - т.е. классификации отраслей права по любым "удобным"
классификационным основаниям в научных, учебных, практических и других

68
Там же
69
Бару М.И. Некоторые вопросы соотношения норм различных отраслей права в
охране прав граждан // Советское государство и право. 1963. N 12. С. 6.
70
Протасов В.Н. Что и как регулирует право: Учеб.пособие. М, 1995. С. 40.
 110

целях, представляется осмысленным только с глубоко теоретических

подходов. В то же время одной из основных целей науки теории права и
государства является изучение сформировавшейся системы права, как
объективно существующей действительности, и в этом плане серьезное
значение приобретает не абстракционизм теоретических рассуждений, а
закономерности практического формирования и функционирования
отечественной системы права. Поэтому, обратившись к анализу
существующих отраслей права, можно отметить, что их система
обнаруживает и третью группу отношений, классифицируемых в
зависимости от интереса (смешанную), предусматривающую сочетание
частноправового и публично-правового регулирования и формируемую на
императивно-диспозитивных началах. К данной группе можно отнести
экологическое, земельное, морское, аграрное (сельскохозяйственное) и
некоторые другие отрасли, которые уже сформировались и дискуссий об их
"несуществовании" быть не может71. Как справедливо отмечает Е.Г.
Лукьянова, в современных условиях все более расширяется сочетание
частноправовых и публично-правовых методов регулирования в различных
отраслях российского законодательства. Данную тенденцию применительно
к развитию системы права можно обозначить как размывание границ между
частным и публичным правом, а применительно к системе законодательства
как нарастание комплексного нормативного регулирования общественных
отношений72. Данное высказывание совершенно справедливо в отношении
комплексных отраслей права, каждая из них имеет свой специфический
предмет регулирования, однако строится на основе сочетания
частноправовых и публично-правовых начал. Подобный процесс обусловлен

71
Труханова Э.Ф. Институализация медицинского права в качестве
самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ.// Медицинское право. - 2011. - N 2
(36). - С. 7-12.
72
Лукьянова Е.Г. Основные тенденции развития российского права в условиях
глобализации // Правовая система России в условиях глобализации и региональной
интеграции: теория и практика / Отв. ред. С.В. Поленина. М., 2006. С. 283.
 111

усложнением общественных отношений и является не только

востребованным, но и единственно способным сделать систему права более
динамичной, приблизив ее тем самым к реальным общественным
отношениям и восполнив соответствующие пробелы.
Рассмотрим сейчас подробнее предмета правого регулирования такой
комплексной отрасли права как право национальной безопасности.
Известный теоретик права Л.С.Явич писал, что объектом (предметом)
любого теоретического знания являются не только эмпирически
воспринимаемые вещи и явления, но также заложенные в них объективные
73
тенденции, обнаруживаемые лишь на уровне научных абстракций .
Применительно к теории права национальной безопасности это означает,
что ее предметом являются не просто эмпирически воспринимаемая правовая
действительность современного бытия сферы национальной безопасности, а
в первую очередь закономерности ее существования и функционирования,
выражающие тенденции и возможности ее развития, изменения,
преобразования.
В.М.Корякин считает, что определение предмета конкретной отрасли
права - это важнейшее первичное понятие, которое лежит в начале познания
ее сущности и без уяснения которого невозможно дальнейшее движение по
пути ее углубленного изучения74. Понятие "предмет правового
регулирования" относится к числу важнейших категорий теории права. Под
правовым регулированием современная теория права понимает систему
правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность
общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового
государства 75.

73
См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 7.
74
Корякин В.М. Введение в теорию военного права (монография). М.: Российский
военно-правовой сборник N 9: Военное право в XXI веке. Серия Право в Вооруженных
Силах - консультант. За права военнослужащих, 2007. С. 11 - 118.
75
: Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 1997.
С. 341 - 342.
 112

Для того чтобы та или иная совокупность правовых норм составляла

самостоятельную отрасль права, необходимы следующие три условия:
- во-первых, необходимо, чтобы регулируемые этой отраслью
общественные отношения представляли собой компактное единство и имели
большое социальное и общегосударственное значение;
- во-вторых, необходимо, чтобы данный комплекс общественных
отношений нуждался именно в самостоятельном законодательном
регулировании в виде отдельных федеральных законов, кодексов;
- в-третьих, метод правового регулирования, применяемый для данной
группы общественных отношений, должен отличаться единством и
своеобразием.
Первые два условия относятся к понятию "предмет правового
регулирования" соответствующей отрасли права (предмет - то, на что
направлено какое-нибудь действие76. Классическое определение понятия
"предмет правового регулирования" дал известный отечественный
специалист в области теории права С.Н. Братусь: "Предмет правового
регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся
через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут
быть объектом правового воздействия и объективно требуют юридической
регламентации" 77.
Применительно к соответствующей отрасли права предмет правового
регулирования представляет собой определенную сторону, часть, широкую
однородную сферу (область) единого общего поля правового регулирования,
круг общественных отношений, регулируемых данным нормативным
образованием. Предмет правового регулирования отвечает на вопросы: что,
какие именно отношения между людьми регулируются данной отраслью
78
права? Сообразно этому предмет правового регулирования одной отрасли

76
См.: Ожегов С.И. Указ.соч. С. 501.
77
Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. С. 49.
78
См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и
структура // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 84.
 113

не может совпадать с предметом другой. Каждая отрасль права имеет

свойственный только ей одной предмет, которым и определяется ее
самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности
правового регулирования ею общественных отношений 79.
Анализ юридической литературы позволил выделить несколько
подходов к пониманию предмета права национальной безопасности. Одна
группа ученых в качестве такого предмета называет деятельность
участвующих в сфере национальной безопасности субъектов. Вторую
группу составляют ученые, которые в качестве равнозначных элементов
предмета права в сфере национальной безопасности называют и
деятельность участвующих в этой сфере лиц, и соответствующие ей
отношения. Есть и другие подходы.
Особого внимания заслуживает научный подход,
сформулированныйС. Д. Милициным, который конкретизирует предмет
регулирования отрасли права через рассмотрение его структуры. Подобная
точка зрения использована и в иных отраслях знаний.
В целом обзор научной литературы позволяет сделать вывод, что
поскольку «право национальной безопасности» еще находится в стадии
становления, то и пока можно дать только наиболее общее представление о
праве национальной безопасности как о совокупности норм по
регулированию и организации общественных отношений в сфере
безопасности.
Для более подробного анализа необходимо рассмотреть предмет
правового регулирования в рамках комплекса общественных отношений
связанных с обеспечением национальной безопасности.
Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос: какие общественные
отношения регулирует данная отрасль права.

79
См.: Байтин М.И. Указ.соч. С. 285.
 114

Однако, как уже говорилось, различные отрасли права тесно

взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования
общественных отношений.
Особенно это верно применительно к правовому регулированию сферы
национальной безопасности
Вместе с тем правильное отграничение одной отрасли права от другой
имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Ведь от
того, какими нормами права регулируются те или иные общественные
отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих
правоотношений; этим определяется и порядок разрешения возникающих в
обществе правовых споров и многое другое. Ясное понимание критерия
разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую
норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы
права в конкретных случаях80.
Этот подход справедлив и для понимания природы права
национальной безопасности.
Существуют семь областей общественных отношений, где действуют
единые по своей цели, но различные по своей видовой характеристике
разновидности правоотношений, являющихся предметом права
национальной безопасности. Это:
- правоотношения в сфере обороны;
- правоотношения в сфере оборонно-промышленной безопасности;
-правоотношения в сфере государственной и общественной
безопасности;
- правоотношения в сфере экономической безопасности;
- правоотношения по обеспечению информационной безопасности;
- правоотношения в сфере борьбы с терроризмом;
- правоотношения в сфере международной безопасности.

80
Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть):
Учебное пособие. – Волгоград: Издательство Волгоградской академии МВД России, 2004
 115

Правовое регулирование этих отношений осуществляется комплексом

отраслей права.
И первый вопрос, который в связи с этим возникает: является ли
существующее регулирование в сфере национальной безопасности полным,
непротиворечивым, исчерпывающим? И есть ли необходимость и
потребность, систематизации этого законодательства в рамках специальной
отрасли- права национальной безопасности? А также, каким будет предмет
этой отрасли и ее место в системе права России?
Сегодня в систему права России включаются такие отрасли права, как
конституционное право, административное право, финансовое право,
гражданское право, трудовое право, гражданско-процессуальное право,
уголовное право, уголовно-процессуальное право, уголовно-исполнительное
право и др.
Развитие российской системы права, сопровождаемое введением все
новых норм правового регулирования общественных отношений, часто
приводит к формированию особого предмета правового регулирования, что,
в свою очередь, формирует отрасль права. Так произошло с финансовым
правом, которое в свое время выделилось в самостоятельную отрасль из
административного права. Его предмет составляют отношения в области
финансовой деятельности государства, которые возникают в процессе
формирования, распределения и использования финансовых ресурсов.
Указанные отрасли права являются основными, теми отраслями,
которые признаны как существующие и функционирующие абсолютным
большинством правоведов. Однако развитие общественных отношений,
динамика общественной жизни современной России создают условия для
формирования новых отраслей права. В контексте изложенного возникает
вопрос о том, дает ли современное законодательство России возможность
утверждать, что предмет и метод права национальной безопасности уже
сложились, то есть можно ли утверждать, что рассмотренные отрасли права
 116

не достаточны для правового регулирование тех общественных отношений,

которые входят в сферу национальной безопасности?
Многие вопросы по поводу предмета правового регулирования права
национальной безопасности связаны с тем, что действующее в России
законодательство в этой сфере не институционализировано в качестве особой
отрасли права. Правовые нормы и институты, регулирующие
правоотношения в этой области, действуют в различных отраслях права -
конституционное право, административное право, гражданское право,
уголовное право, налоговое право, финансовое право, международное.И
очевидно, что не все они могут быть отнесены к праву национальной
безопасности как таковому. Предмет правового регулирования права
национальной безопасности значительно уже правового поля, которое
охватывает законодательство, регулирующее эти правоотношения. Как
представляется, предмет правового регулирования права национальной
безопасности должен исчерпываться той совокупностью правоотношений,
которые возникают по поводу прав и обязанностей лиц, занятых
обеспечением национальной безопасности. Данную совокупность прав и
обязанностей составляет отраженный в законодательстве правовой статус
органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности, а также
правовые институты фиксирующие форму, характер и качество
правоотношений, возникающих между гражданами и органами
государственной власти по проблемам безопасности, а также
правоотношения возникающие в сфере государственного управления этой
сферой.
Эти отношения в сфере национальной безопасности образуют область
государственного управления, в рамках которой субъекты государственного
управления и прежде всего органы исполнительной власти реализуют задачи,
определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей
компетенции. Правовая регламентация создает и обеспечивает прочный
правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется
 117

исполнительно-распорядительная деятельность, складываются и развиваются

управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их
участников. Правовая форма связей в сфере государственного управления
является, таким образом, важнейшим условием эффективного
функционирования всей его системы.
При этом необходимо отметить, что в сферу права национальной
безопасности входят управленческие отношения, имеющие государственное
содержание. Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей
природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету права
национальной безопасности. В частности, отношения, возникающие в связи с
функционированием негосударственных формирований (общественные
объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету права
национальной безопасности . Но это не означает, что право национальной
безопасности безразлично к организации и деятельности негосударственных
формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее
воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается
действующим законодательством81.
Как известно, государственное управление в научной литературе
рассматривается в широком и узком смысле.
В широком смысле под государственным управлением понимается вся
деятельность государственного аппарата (управление государством).
В праве национальной безопасности следует говорить о
государственном управлении в узком смысле.
В узком смысле государственное управление – прежде всего, вид
деятельности в определенной области государственной и общественной
жизни. От иных видов деятельности его отличает набор присущих только
ему признаков. Для простоты определения данного понятия предлагается

81
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
 118

рассмотреть минимально необходимое количество таких признаков82.

В.А.Мельников выделяет три таких признака.
1. Государственное управление – деятельность исполнительно-
распорядительного характера (осуществляется во исполнение законов РФ в
довольно специфичной, характерной только для нее форме – путем
реализации уполномоченными должностными лицами от имени государства
имеющихся у них государственно-властных полномочий).
2. Государственное управление – подзаконная деятельность, носит
вторичный характер по отношению к законам, т. е. не может им
противоречить и направлена на их исполнение.
3. Государственное управление – осуществляется только специально
уполномоченными на то субъектами (они называются органами
государственного управления)83.
Таким образом, мы можем определить, что предметом права
национальной безопасности является совокупность общественных
отношений в сфере государственного управления в сфере безопасности.
Управленческие отношения, регулируемые правом национальной
безопасности, многообразны. Эти отношения можно сгруппировать по
различным основаниям.
В зависимости от субъектов управленческих отношений можно
выделить следующие их виды:
а) между вышестоящими и нижестоящими субъектами
государственного управления, т.е. определяемые подчиненностью одних
звеньев аппарата управления другим;
б) между различными субъектами государственного управления, не
связанными отношениями подчиненности (например, между двумя
министерствами Российской Федерации);

82
Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть):
Учебное пособие. – Волгоград: Издательство Волгоградской академии МВД России, 2004
83
Там же
 119

в) между субъектами государственного управления и

подведомственными, а также и не подведомственными им предприятиями,
учреждениями и организациями;
г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными
органами местного самоуправления;
д) между субъектами государственного управления и общественными
объединениями;
е) между субъектами государственного управления и гражданами.
Указанные отношения органически связаны с осуществлением целей
государственного управления, а потому в них непременно участвует субъект
государственного управления (прежде всего орган исполнительной власти).
Отношения подобного рода наиболее типичны для сферы административно-
правового регулирования, поскольку они связаны с деятельностью
соответствующих органов исполнительной власти84.
В зависимости от содержания управленческих отношений можно
выделить отношения:
а) связанные с осуществлением вышестоящими субъектами
государственного управления руководства деятельностью нижестоящих
органов, а также подведомственных предприятий, учреждений и
организаций;
б) связанные с осуществлением субъектами государственного
управления (должностными лицами) функций непосредственного
оперативного управления;
в) связанные с осуществлением органами государственного управления
государственного регулирования (например, в отношениях с общественными
объединениями);

84
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
 120

г) связанные с осуществлением органами государственного управления

(должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд
граждан, охране их прав в сфере государственного управления.
Применительно к направлениям деятельности в сфере безопасности
выделяются следующие группы управленческих отношений, связанные с
осуществлением:
а) подготовки и принятия управленческих решений различного рода,
прежде всего правовых актов управления;
б) повседневной деятельности исполнительно-распорядительного
характера, т.е. с исполнением принятых решений, а также законов и
подзаконных актов;
в) контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной
деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;
г) юрисдикционной деятельности органов государственного
управления85.
По объему деятельности в сфере безопасности можно выделить
управленческие отношения в сфере:
а) общего управления (руководство комплексом отраслей
государственного управления);
б) специального управления (руководство по отдельным вопросам
межотраслевого характера);
в) отраслевого управления (руководство отдельной отраслью
государственного управления).
В современных условиях управленческие отношения в сфере
безопасности могут быть классифицированы также с учетом
государственного устройства России. Основой в данном случае служат
ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5,
71-72). По этому критерию можно выделить управленческие отношения:

85
Там же
 121

а) между органами федеральной исполнительной власти и

исполнительными органами субъектов Федерации, т.е. республик, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов федерального
значения. Это, например, отношения между Правительством Российской
Федерации, правительствами республик, администрацией краев и областей и
т.п.;
б) между органами исполнительной власти одноуровневых субъектов
Федерации (например, между правительствами двух республик,
администрациями двух областей и т.п.);
в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов
Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).
Также следует выделить управленческие отношения, которые
возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с
одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы
местного самоуправления - с другой. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти (ст. 12). Тем не менее эти органы не могут
быть исключены из числа возможных участников управленческих
отношений, регулируемых правом национальной безопасности.
Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно
от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят.
Подобного рода управленческие отношения в сфере безопасности также
регламентируются нормами права национальной безопасности 86.
Итак, общественные отношения, составляющие предмет права
национальной безопасности, можно классифицировать по следующим
группам:

86
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
 122

- внешние - отношения, связанные с непосредственным

осуществлением субъектами государственного управления управленческой
деятельности, т.е. своих задач, функций и полномочий в сфере безопасности
во вне;
- внутренние или внутриорганизационные - управленческие
отношения внутри субъектов государственного управления, а также в
аппаратах законодательных и судебных, а также иных государственных
органов, связанные с организацией их деятельности;
- отношения, связанные с осуществлением судопроизводства по
проблемам безопасности;
- отношения между органами исполнительной власти и
исполнительными органами местного самоуправления.
Из всего изложенного можно сделать вывод, что условиями отнесения
общественных отношений к правоотношениям в сфере безопасности, т.е.
составляющим предмет права национальной безопасности, являются, во-
первых, наличие в них, как правило, соответствующего субъекта
государственного управления или его представителя, во-вторых, связь с
осуществлением исполнительной власти в сфере безопасности87.
Законодательное закрепление термин «исполнительная власть», как уже
отмечалось, получил с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В
соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Для того чтобы рассмотреть принцип разделения
властей, не лишним будет вспомнить понятие государственной власти.
В сущностной характеристике исполнительной власти всегда
выделялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При
этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления
государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование

87
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
 123

особых звеньев государственного аппарата - органов государственного

управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих
субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих
норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и
правительственной власти в целях урегулирования различных сторон
общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы
властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения
решения и исполнения.
К определяющим элементам сущностной характеристики
государственной исполнительной власти можно отнести следующие:
социальное предназначение исполнительной государственной власти,
состоящее в исполнении общиx предписаний, т.е. решений
представительной, президентской и правительственной власти; 2) реализация
исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов
власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного
управления и сейчас остающимися таковыми по сути, иногда и с
сохранением этого старого наименования; 3) волевые импульсы
исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и
организации их исполнения в пpoцecce и в результате осуществления
управленческой деятельности как особого и специфического вида
государственной деятельности и основной формы реализации
исполнительной власти.
Таким образом, управление сфере безопасности представляет собой
деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным
образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и
разнообразных управленческих действий и процедур. Управление - это
исполнительная власть в действии88.

88
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах:
учеб.пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: "Проспект", 2010.
 124

По мнению А.П. Солдатова и В.А. Мельникова исполнительная

власть– это:
1) прежде всего самостоятельная ветвь единой государственной власти
РФ;
2) самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле
(в рамках решения стоящих перед ней задач путем выполнения своих
обязанностей и реализации своих прав);
3) неотъемлемая часть государственной власти (существование
исполнительной власти самой по себе – абсурд, она может существовать
только вместе с законодательной и судебной властями);
4) разновидность государственной власти со всеми вытекающими
отсюда последствиями (в процессе ее реализации происходит подчинение
своей воле от лица государства вплоть до возможного применения для этой
цели мер государственного принуждения);
5) категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом
государственной деятельности. Это понятие гораздо шире. В понятие
исполнительной власти входит система органов, ее осуществляющих;
принципы их построения и деятельности; государственные служащие,
работающие в этих органах; сама деятельность по осуществлению задач и
функций этих органов; и даже материальные средства, принадлежащие этим
органам;
6) имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что
реализовать ее может только специальный субъект, наделенный для этого
специальными государственно-властными полномочиями (органы
исполнительной власти и их должностные лица);
7) организуется и осуществляется на началах федерализма
(разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ)89.

89
Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть)
Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006. С.14
 125

Как было замечено, государственное управление отличается от других

видов социального управления, прежде всего тем, что в ходе государственного
управления непосредственно выражается государственный интерес,
государственная управляющая воля. Отграничение государственно-
управленческой деятельности от любой иной общественно значимой
деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные
субъекты – органы государственного управления, а не только органы
исполнительной власти.
Система органов прокуратуры в Российской Федерации является
системой органов государственной власти, но по действующим нормативно-
правовым актам РФ они в систему органов законодательной, судебной и
исполнительной властей не входят.
В ряде случаев (как исключение) функции органов государственного
управления в сфере безопасности могут реализовывать не только органы
государственной власти, но и:
– общественные объединения;
– органы местного самоуправления;
– органы управления государственными предприятиями,
учреждениями.
Общественные объединения могут выступать в качестве органов
государственного управления лишь по поручению государства и в пределах
делегированных им государственно-властных полномочий.
Органы местного самоуправления могут выступать в качестве органов
государственного управления лишь в случаях реализации государственно-
властных полномочий, которыми они были наделены в соответствии со ст.
132 Конституции РФ.
 126

Управление же государственными предприятиями, учреждениями

также происходит от имени его собственника – государства –
уполномоченными на то должностными лицами. Администрации
государственных предприятий и учреждений и являются органами их
управления, а следовательно, и органами государственного управления,
наделенными для своей управленческой деятельности соответствующими
государственно-властными полномочиями90.
Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод о том, что
совокупность общественных отношений, являющихся предметом права
национальной безопасности , определяется тремя основными требованиями к
ним: 1) они осуществляются в процессе государственно-управленческой
деятельности; 2) необходимо наличие специального субъекта – органа
государственного управления; 3) в процессе этой деятельности специальные
субъекты должны реализовывать функции именно управленческого
характера91.
Завершая обзор предмета права национальной безопасности, следует
подчеркнуть еще раз, что это - комплексная отрасль. Будучи комплексной
отраслью, право национальной безопасности объединяет в своем предмете
правового регулирования разнородные общественные отношения, которые
лишь на первый взгляд являются несоединимыми в рамках одной отрасли.
Вместе с тем эти отношения специфичны. При внимательном изучении
проблемы становится очевидным, что нормы права национальной
безопасности регулируют общественные отношения, объединенные единым
цементирующим условием– это деятельность по обеспечению безопасности.
Воздействие на различные аспекты ее осуществления с помощью норм
различных отраслей не может дать результат, адекватный потребностям
общества. Только комплексное правовое регулирование в рамках одной

90
Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть):
Учебное пособие. – Волгоград: Издательство Волгоградской академии МВД России, 2004
91
Там же
 127

отрасли, соединяющей публично-правовые и частноправовые начала,

способно обеспечить должное воздействие на столь значимое общественное
явление, как национальная безопасность. Представляется также, что по мере
развития общественных отношений, кодификации законодательства
комплексная отрасль права национальной безопасности должна перерасти в
самостоятельную отрасль. Все предпосылки для этого существуют.
Разумеется, каждый имеет право высказывать свою точку зрения и
вырабатывать самостоятельную позицию по данному дискуссионному
вопросу. Однако следует учесть теснейшее переплетение и взаимосвязь
самых разных общественных отношений, подчас отсутствие резкой грани
между близлежащими их видами. Поэтому и грань между отраслями права
весьма подвижна, сама система права никогда не пребывает в статике, что
соответствует развитию общества. Происходит преобразование прежних
отраслей права и становление новых, падение значения одних отраслей и
рост влияния других.

3.2. Методы правового регулирования в сфере национальной

безопасности
Под методом науки понимается совокупность приемов, средств,
принципов и правил, с помощью которых обучающийся постигает предмет,
получает новые знания. Метод - это подход к изучаемым явлениям,
предметам и процессам, планомерный путь научного познания и
установления истины. Как отметил английский историк и социолог Г. Бокль,
"во всех высших отраслях знания самую большую трудность представляет не
открытие фактов, а открытие верного метода, согласно которому законы и
факты могут быть установлены".
 128

Учение же о самих методах, об их классификации и эффективном

применении, теоретическое обоснование используемых в науке методов
познания окружающей действительности принято называть методологией92.
Наряду с предметом правового воздействия разграничение отраслей
права возможно осуществить и по методу правового регулирования. Если
предмет права национальной безопасности отвечает на вопрос, что
подвергается правовому регулированию, то метод права национальной
безопасности отвечает на вопрос, как, каким образом они регулируются.
Отсюда следует, что метод правового регулирования – это совокупность
правовых средств или способов регулирования общественных отношений
(т.е. совокупность способов, с помощью которых нормы административного
права регулируют административно-правовые отношения)93.
В общетеоретическом плане метод правового регулирования
общественных отношений определяется с учетом следующих компонентов:
- порядок установления прав и юридических обязанностей;
- степень определенности предоставленных прав и автономности
действий их субъектов;
- подбор юридических фактов, влекущих правоотношения;
- характер правового положения сторон в правоотношениях, в которых
реализуются нормы, а также распределение прав и обязанностей между
субъектами;
- пути и средства обеспечения субъективных прав.
Применительно к праву национальной безопасности можно выделить
различные методы, применяемые другими отраслями
Например, О.Е.Кутафин выделяет три вида методов – предписание,
запрет и дозволение А.Ю.Царѐв– дозволение, запрет, обязывание,

92
Матузов Н.И., Малько А.В. Теориягосударстваиправа: Учебник. Матузов Н.И.,
Малько А.В. М.:Юристъ, 2004
93
Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право:
Учебник. - "Юстицинформ", 2007 г
 129

управомочивание, установление, провозглашение или

декларация.В.Е.Чиркин – императивные, управомочение, субординации,
обязывания, запрещения, диспозитивные методы, методы координации,
согласования, репрессивные методы.
Анализ показывает, что в праве национальной безопасности также
используется несколько методов правового регулирования.
Целесообразно для более чѐткого уяснения особенностей системы
методов правового регулирования в сфере национальной безопасности
проводить их классификацию по двум основаниям: 1)характеру нормативных
предписаний; 2) по форме выражения диспозиции нормативных предписаний
Важнейшим методом права национальной безопасности является
императивный метод – это метод властных предписаний, предписывает
поступать только определѐнным образом. Для этого метода характерно
неравенство сторон или субординация (наглядный пример- правоотношения
в армии.
Диспозитивный метод – это метод равноправия сторон, основанный
на дозволениях и праве выбора вариантов поведения субъектов правовых
отношений.Действующий в системе органов государственной власти
принцип разделения властей, предполагает относительную
самостоятельность и независимость властей, взаимодействующих в сфере
национальной безопасности на основе партнѐрства между собой.
Диспозитивный метод в праве национальной безопасности
применяется довольно широко, но при этом преобладает использование
императивного метода над диспозитивным, властных начал над свободой
выбора.
Метод управомочения (дозволения) – способ правового воздействия,
заключающийся в разрешении совершения определѐнных действий.
Президент РФ, например, поручает Совету безопасности РФ подготовку
различных концептуальных документов в сфере национальной безопасности.
 130

Дозволение не означает полную свободу действий. Одновременно с

дозволением устанавливаются условия совершения действий.
Метод обязывания – способ правового воздействия, выражающийся в
предписании совершения определѐнных обязательных и юридически
значимых действий, на условиях, предусмотренных правовой нормой.
Таковы нормы нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность
министерства обороны, ФСБ, полиции и других государственных органов,
действующих в сфере национальной безопасности.
Метод запрещения – способ правового воздействия, заключающийся
в запрете определѐнных действий. Таково содержание санкций в нормах,
регулирующих борьбу с терроризмом.
Запрет призывает воздерживаться от юридически значимых действий,
совершение которых влечѐт негативные для общества последствия.
Таким образом, методы правового регулирования в сфере
национальной безопасности - это обусловленная спецификой отрасли права
национальной безопасности система правовых методов (диспозитивный,
императивный, обязывающий, управомочивающий, запрещающий),
посредством которых регулируются правовые отношения в сфере
безопасности
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли
над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно
связано с властью. В системе управленческих связей в сфере национальной
безопасности субъекты не равны и к тому же они выполняют разные
социальные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить.
Законодатель, воспринимая его как объективную необходимость и
регламентируя организацию и функционирование исполнительной
(административной) власти, юридически оформляет такое неравенство,
асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности
метода регулирования в сфере национальной безопасности
 131

Право национальной безопасности — юридическая форма, модель

функционирования публичной администрации в различных сферах
общественной жизни, связанных с обеспечением национальной
безопасности.
С одной стороны оно закрепляет юридическое неравенство,
асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Это часто
связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть
линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным
(связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство
сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов,
должностных лиц, находящихся на одном уровне административной
иерархии, неодинаковые права и обязанности94.
С другой стороны, в ряде случаев закрепляя имущественные,
товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон
(покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому
юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим
гражданские правоотношения, является чаще всего договор, отражающий
волю обеих сторон.
Большинство правовых отношений в сфере национальной
безопасности возникает в связи с событиями, односторонними
волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и
влекущими юридические последствия.
Как правило, нормами права национальной безопасности четко
определяется, когда и между какими субъектами должны возникать
правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения
граждан, связанные с призывом на военную службу возникают при заранее
определенных обстоятельствах с определенными органами исполнительной
власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены

94
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право:
Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. С.32
 132

юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной

форме, определенным адресатам организации должны направлять
статистические данные, отчеты, справки, декларации.
Субъекты исполнительной власти наделены правом решать. Более того,
субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые
разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В
частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение, дать
указания, отказать в просьбе, использовать средства административного,
дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является
то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты
своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными
действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут
бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков) в компетентные
государственные органы95.

3.3.Система права национальной безопасности как отрасли права

В современной правовой литературе под системой права понимают

внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею
групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права,
выделяют комплексы правовых норм, представляющие соответствующие
правовые институты.
Система права национальной безопасности - это не просто выделение
однородных правовых норм в соответствии со структурой Федерального
закона«О безопасности» Ее построение обусловлено потребностями
практики развития общественных отношений, которая оказывает влияние на
формирование институтов права национальной безопасности, помогает
определить их роль в обеспечении национальной безопасности.
95
Там же . С.32
 133

В основе системы права национальной безопасности как отрасли

права - его деление на нормы и правовые институты. Их образуют близкие по
объекту и характеру правового регулирования нормы.
Черты системы права национальной безопасности:
1) ее первичным элементом выступают нормы права, которые
объединяются в более крупные образования - субинституты, институты,
подотрасли, отрасли.
Субинститут права - это упорядоченная совокупность юридических
норм, регулирующих конкретную разновидность общественных отношений,
находящихся в рамках определенного института права.
Институт права - это упорядоченная совокупность юридических норм,
регулирующих определенный вид (группу) общественных отношений.
Система однородных институтов определенной отрасли права образует
подотрасль права.
Отрасль права - это упорядоченная совокупность юридических норм,
регулирующих определенный род (сферу) общественных отношений. Это
наиболее крупное подразделение системы права96.
Система институтов права национальной безопасности носит
сложный, недостаточно упорядоченный характер. Сама природа
правоотношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к
институтам права национальной безопасности. В связи с этим представляется
обоснованным характеризовать систему права национальной безопасности
как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные комплексы -
группы институтов, а не просто как перечень институтов (они тем более
носят во многом "пограничный", взаимопроникающий характер).
К числу таких комплексов институтов права национальной
безопасности относятся:

96
Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: "Проспект", 2009.
 134

- основные принципы и содержание деятельности по обеспечению

безопасности государства, общественной безопасности, экологической
безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности,
предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- полномочия и функции федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления в области безопасности;
- статус Совета Безопасности Российской Федерации ;
- такие категории как:
"национальная безопасность" - состояние защищенности личности,
общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет
обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень
жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое
развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;
"национальные интересы Российской Федерации" - совокупность
внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении
защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства;
"угроза национальной безопасности" - прямая или косвенная
возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам,
достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и
территориальной целостности, устойчивому развитию Российской
Федерации, обороне и безопасности государства;
"стратегические национальные приоритеты" - важнейшие
направления обеспечения национальной безопасности, по которым
реализуются конституционные права и свободы граждан Российской
Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие
и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной
целостности;
"система обеспечения национальной безопасности" - силы и
средства обеспечения национальной безопасности;
 135

"силы обеспечения национальной безопасности" - Вооруженные

Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и
органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и
(или) правоохранительная служба, а также федеральные органы
государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной
безопасности государства на основании законодательства Российской
Федерации;
"средства обеспечения национальной безопасности" - технологии, а
также технические, программные, лингвистические, правовые,
организационные средства, включая телекоммуникационные каналы,
используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора,
формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии
национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Правовой основой функционирования этих институтов является
система нормативно-правовых актов, включающих в себя Конституцию
РФ , Федеральные законы, стратегии, доктрины, концепции, утвержденные
указами Президента, основные направления государственной политики в
различных сферах, ряд других нормативных актов, определяющих
функционирование системы государственных органов, занятых
обеспечением национальной безопасности государства.
Количество этих актов более полутора тысяч. И поэтому давно
назрела необходимость систематизация этого массива нормативных актов в
рамках права национальной безопасности.
Как известно, систематизация законодательства - это упорядочение
нормативных актов, приведение их в определенную систему в целях
обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им,
устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения
юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Выделяют следующие виды
систематизации:
 136

1) инкорпорация - форма систематизации путем объединения

нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из
актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Принципы
инкорпорации: хронологический (по времени их принятия), тематический (по
определенной тематике) и др. Она подразделяется на официальную
(Собрание законодательства РФ) и неофициальную (сборники нормативных
материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для
просвещения населения и т.п.). На неофициальные инкорпоративные
материалы нельзя ссылаться в процессе рассмотрения юридических дел;
2) консолидация - форма систематизации путем объединения
нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый
из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Здесь
нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду
деятельности (охрана природы, образование и т.п.). Особенность
консолидации состоит в том, что она является "компромиссной"
систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации.
Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда
отсутствует возможность кодификации;
3) кодификация - форма систематизации путем объединения
нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их
содержания. В процессе кодификации устраняются устаревший правовой
материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения,
обеспечивается их согласованность, логичность. Кодификация - способ
правотворчества, наиболее сложный и трудоемкий вид систематизации; ею
имеют право заниматься только специальные органы. В ее итоге появляется
новый нормативный акт - кодекс, который выступает основным среди всех
иных актов, действующих в данной сфере. Кодификация законодательства
может быть всеобщей (переработке подвергается значительная часть
законодательства), отраслевой (перерабатываются нормы определенной
 137

сферы законодательства), специальной (перерабатываются нормы какого-

либо правового института97).
Поскольку право национальной безопасности регулирует широкий круг
общественных отношений, то для обеспечения единства и одновременно
дифференциации правовых норм необходима именно их систематизация98.
Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные
отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые
институты. Иными словами, система права национальной безопасности как
отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала,
которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию правовых норм, их
логическую последовательность.
Вместе с тем правовые институты также можно группировать.
Поскольку есть группы норм права национальной безопасности,
регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями
деятельности государства в сфере безопасности, и группы норм,
устанавливающих общие принципы государственного управления и
реализации исполнительной власти, характерные для всех правовых
отношений в этой области, постольку институты права национальной
безопасности можно систематизировать и по этому признаку99.
В соответствии с названным признаком можно выделить две части
права национальной безопасности: Общую и Особенную. Первая сложность,
с которой мы сталкиваемся, переходя к характеристике системы права
национальной безопасности - это отсутствие базового кодифицированного
нормативного правового акта, составляющего законодательную основу
данной отрасли. Кодексы других отраслей эту задачу не выполняют.
Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N

97
Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: "Проспект", 2009.
98
Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть)
Административное право Российской Федерации. М., Учебник. 2006. С.20
99
Там же
 138

196-ФЗ систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть

административного права - нормы административной ответственности.
Структура КоАП РФ во многом повторяет структуру Уголовного кодекса РФ,
также разделяясь на общую и особенную части, однако КоАП РФ содержит и
те нормы, которые имеют процессуальный характер (органы,
рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок
производства по делам об административных правонарушениях; порядок
исполнения административных наказаний). Если мы обратимся к уголовному
праву, то вопросы процессуального характера и тем более исполнения
уголовного наказания делегированы другим отраслям права (уголовно-
процессуальному и уголовно-исполнительному), имеющим собственные
кодексы (Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Уголовно-исполнительный
кодекс РФ соответственно). Аналогична ситуация и с гражданским правом:
нормы процессуального характера, определяющие порядок судебного
разбирательства по гражданским делам, отнесены к предмету
самостоятельной отрасли права - гражданского процессуального, отдельным
ответвлением которого является арбитражное процессуальное право.
Что же касается административного права, регулирующем в основном
управленческую деятельность в сфере национальной безопасности то
множество принципиальных положений, в частности предмет правового
регулирования, статус участников административно-правовых отношений,
систематизированных в других отраслях права, в административном
"раскиданы" по значительному количеству нормативных правовых актов
различной юридической силы.100.
КОбщей частиправа национальной безопасностиотносятся группы
норм, закрепляющие:
- основные принципы государственного управления в сфере
национальной безопасности;

100
Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право:
Учебник. - "Юстицинформ", 2007
 139

- правовое положение субъектов права национальной безопасности;

- формы и методы государственно-управленческой деятельности и
реализации исполнительной властив сфере национальной безопасности;
- способы и порядок обеспечения законности в государственном
управлении.
К Особенной части относятся семь больших групп норм,
осуществляющие:
- государственное управление в сфере обороны;
- государственное управление в сфере оборонно-промышленной
безопасности;
-государственное управление в сфере государственной и общественной
безопасности;
- государственное управление в сфере экономической безопасности;
- государственное управление по обеспечению информационной
безопасности;
государственное управление в сфере борьбы с терроризмом;
- государственное управление в сфере международной безопасности
Систематизация о права национальной безопасности имеет не только
теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному
пониманию содержания правовых норм, способствует решению задач
унификации и кодификации права национальной безопасности.
Право национальной безопасности и смежные с ним отрасли права
Рассмотрев систему права национальной безопасности, необходимо
затронуть вопрос места права национальной безопасности как отрасли
права в правовой системе России.
Рассмотрим теперь как соотносятся между собой право национальной
безопасности и другие общественные науки ?
Методологическим фундаментом права национальной безопасности
является философия, которая, как известно, изучает наиболее общие
 140

закономерности общественного развития101. В философии (а более

конкретно, - в ее специальном отделе - философии права) рассматриваются
такие предельно общие и широкие проблемы, пути познания общественных
явлений, явление и сущность, целое и часть, общее, особенное и отдельное в
праве, система права и т.д. Однако такие закономерности есть и в развитии
права национальной безопасности. На основе достижений философской
науки могут быть вскрыты сущность права национальной безопасности,
определенные закономерности его возникновения, механизма
функционирования и т.д.
На философской основе разрабатываются и конкретные категории
юридических наук.. Таким образом, философия служит методологическим
ориентиром для всех юридических и в целом общественных наук.
Тесно связано право национальной безопасности с политологией.
Однако, если политология видит свою главную задачу в изучении сущности
и форм политики, политических процессов, политических партий, движений
и т.д., то право национальной безопасности интересует правовой статус этих
общественных явлений с точки зрения безопасности личности, общества и
государства.
Существует определенное взаимодействие права
национальнойбезопасности и экономической науки. Экономическая наука
изучает сами экономические отношения людей, отношения производства,
обмена, распределения, всю их совокупность. Право национальной
безопасности - закономерности правового регулирования таких отношений
в сфере национальной безопасности.
Таким образом, проблемы , регулируемые правом национальной
безопасности изучаются не одной наукой, а комплексом общественных
наук. Связано это с разносторонней деятельностью многочисленных
органов и учреждений государства в сфере безопасности. Государство
занимается экономикой, управлением, обороной, участвует в
101
См: более подробно Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1996.
 141

международных отношениях . Все это сферы интереса конкретных наук –

управленческой науки, экономической, политической , социологии и т.д.
Полное представление о проблемах права национальной безопасности дает
только взгляд леммы с разных сторон, анализ социальных, политических,
экономических и иных факторов, которые определяют тенденции развития
общественных процессов в сфере безопасности.
Право национальной безопасности в системе юридических наук
В современном правоведении комплекс юридических наук, по
достаточно устоявшейся в науке схеме, делится на следующие группы:
общетеоретические и исторические науки (теория права и
государства, история политических и правовых учений, политология);
отраслевые (конституционное и административное право,
государственное и муниципальное управление, гражданское и уголовное
право, трудовое право и т.д.);
специальные юридические дисциплины (организация суда и
прокуратуры, криминология, прокурорский надзор)
Каково же место формирующегося права национальной
безопасности в системе юридических наук? Это место определяется
особенностью подхода права национальной безопасности к изучению
правовых явлений.
Действующая в настоящее время классификация юридических наук,
утвержденная Высшей аттестационной комиссией страны, включает
следующие разделы:
Теория и история права и государства; история правовых учений;
Конституционное право, конституционный судебный процесс,
муниципальное право;
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право;
международное частное право;
Трудовое право; право социального обеспечения;
Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право;
 142

Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право;

Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза;
оперативно-розыскная деятельность;
Международное право, европейское право;
Судебная власть, прокурорский надзор, организация
правоохранительной деятельности, адвокатура;
Административное право, административный процесс
финансовое право, налоговое право, бюджетное право
Гражданский процесс; арбитражный процесс.
Существуют и иные классификации. Некоторые из них, например,
включают в историко-юридический цикл римское и мусульманское право, а
хозяйственно-правовой цикл - хозяйственное право, земельное право,
трудовое право и др., отделяют от гражданско-правового цикла семейное
право и др102.
Почему возникают различные точки зрения на эту проблему -
понятно. Любая структура юридических наук не может отразить полностью
быстро меняющуюся, динамичную картину современной жизни и науки.
Потребности практики, углубление специализации научного знания вызвали
к жизни такие отрасли, как космическое, атомное, компьютерное право.
Появление глобальных проблем, угрожающих самому существованию
человечества заставило ученых заняться разработкой экологического,
природоохранительного права. Развитие рыночных отношений, появление
новых субъектов права, расширение сферы гражданского оборота,
увеличение прав граждан побуждает юристов заниматься коммерческим,
налоговым, биржевым, конституционным правом и т.п.
Наиболее тесно право национальной безопасности взаимодействует с
конституционным правом. Именно конституционное право определяет понятие,
основные принципы организации и функционирования исполнительной власти,

102
См.: Общая теория права и государства. Под редакцией академика РАЕН
В.В.Лазарева. М.,1994 . С. 6-7
 143

правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной

власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и
гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках
административно-правовых отношений.
Вместе с тем право национальной безопасности тесно соприкасается с
гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные
отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается
тесная взаимосвязь права национальной безопасности с трудовым – по
урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где
проходит граница права национальной безопасности с финансовым,
земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку
правоотношения в этих областях тесно связаны с проблемами национальной
безопасности.
Право национальной безопасности тесно взаимодействует с
информационным правом.
К институтам информационного права, регулирующим отношения,
связанные с обращением открытой информации и связанные с правом
национальной безопасности, относятся институт интеллектуальной
собственности (в части регулирования информационных отношений),
институт массовой информации и ряд других.
По своей сути право национальной безопасности взаимодействует
практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это
объясняется прежде всего широким кругом правоотношений, регулируемых
нормами право национальной безопасности 103

103
Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть)
Административное право Российской Федерации. М., Учебник. 2006. С.21-22
 144

Глава 4.
ИСТОЧНИКИ ПРАВА В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
4.1. Некоторые теоретико-правовые аспекты системы источников
права
Понятие "источник права" было введено в научный оборот еще
древнеримскими юристами. Но до сих пор оно, по мнению большинства
ученых, является неразработанным и спорным 104.
В свое время известный российский ученый-юрист Г.Ф. Шершеневич
сетовал, что термин "источник права" стал малопригодным ввиду
разнообразия значений, которые ему придаются, и даже предложил заменить
его выражением "формы права" 105.
В самом деле, анализируя соотношение понятий "источники права" и
"формы права", нельзя не обратить внимание на сложный и противоречивый
характер их взаимосвязи.
С одной стороны, источник права - понятие многоаспектное. Одни под
источниками права понимают деятельность соответствующих субъектов по
созданию правовых норм, по существу отождествляя источники права с
правотворчеством. Другие - к источникам права относят результат указанной
деятельности, а третьи - источники права определяют как синоним форм
права .106
Существуют и другие подходы к классификации источников права. Так,
начиная со второй половины XIX в. и до наших дней в отечественной

104
См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 44; Карташов В.Н. Теория
правовой системы общества. Т. 1. Ярославль, 2005. С. 149; Морозова Л.А. Договор в
публичном праве: юридическая природа, особенности, классификация // Государство и
право. 2009. N 1. С. 16.

См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права (по изданию 1910 - 1912 гг.). Т. 2. М., 1995.
105

С. 5 и след
106
См.: Разумович Н.Я. Источники и формы права // Советское государство и право.
1988. N 3; Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2005. С. 236 - 253.
 145

юриспруденции выделяются: 1) источники права в материальном смысле

(общественные отношения, обусловливающие необходимость принятия и
само содержание тех или иных правовых норм); 2) источники права в
идеальном смысле (правосознание законодателя и других субъектов
правотворчества); 3) источники права в формально-юридическом смысле
(формы, способы внешнего выражения и закрепления юридических норм).
С другой стороны, понятие "формы права" значительно шире по объему,
чем понятие "источники права".
Можно говорить как о внутренней форме права, имея в виду его
структуру, систему элементов, вместе взятых составляющих содержание
этого явления, так и о внешней форме, т.е. о совокупности юридических
документов, формально закрепляющих правовые нормы и позволяющих ими
107
пользоваться . И лишь в этом значении источники совпадают по
содержанию с формами права.
Наиболее удачной представляется точка зрения ученых, понимающих
под источниками права формы внешнего выражения и закрепления
юридических норм, т.е. объективированные, формально-определенные,
официально-документальные результаты правотворческой деятельности.
Именно такая трактовка источников права утвердилась в отечественной
юриспруденции в конце XIX - начале XX в108.
С середины XX в. понятие "система источников права" стало
актуальным как в общей теории права, так и в отраслевых юридических
науках. Часто его можно встретить и в современной юридической
литературе, что объясняется рядом причин. Во-первых, кажется очевидной
зависимость действенности и эффективности права от его системности.
Следствием признания права системой является позиция, в соответствии с

107
См.: Рассолов М.М. Проблемы теории государства и права. М., 2007. С. 171 и
след.
108
Бабай А.Н. Становление и развитие отечественной концепции источников права
// История государства и права. 2010. N 14. С. 44 - 48.
 146

которой упорядоченность и организация не могут возникнуть из хаоса. Так,

источники права, как и само право, a priori признаются системой. Во-вторых,
в отечественной юридической науке нормативные правовые акты
традиционно представляются в виде иерархической системы, элементы
которой располагаются на основе юридической силы. В-третьих, многие
ученые, занимающиеся проблемой системности источников права,
безоговорочно свидетельствуют о наличии системы, помещая в ее основу
либо позицию "суверена независимого политического общества"109, либо
существование в рамках правовой системы процесса систематизации
источников права в виде кодификации, консолидации, инкорпорации, учета и
т.п. (результатом которого должно явиться существование системы), либо
простое перечисление элементов данной системы. Обозначенные тенденции
порождают миф о не требующей доказывания очевидности наличия системы
источников права и, в связи с этим, отсутствии необходимости в их
отдельном системном исследовании. Это подтверждается и тем фактом, что
до сих пор в юридической науке, не принимая во внимание фрагментарных
усилий, не был осуществлен полномасштабный и полноценный анализ
источников права в контексте системной методологии110.
Тем не менее, следует отметить, что в теории права весьма
обстоятельно, хотя и с разных позиций, разработаны признаки источников
права .
В литературе существуют две основные точки зрения на проблему
соотношения понятий "источник права" и "форма права":
а) согласно первой - названные понятия тождественны;
б) согласно второй - понятие "источник права" более широкое, чем
понятие "форма права".

109
Дробышевский С.А., Данцева Т.Н. Формальные источники права. М.: Инфра-М,
2011. С. 157
110
Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История
государства и права. 2012.№21. С. 23 - 25.
 147

Последняя точка зрения является господствующей на сегодняшний

день. Действительно, если исходить из общепринятого значения слова
"источник" как "всякого начала или основания, корня и причины, исходной
точки", то применительно к юридическим явлениям следует понимать под
источником права три фактора:
1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни
общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т.п.);
2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и
доктрины, правосознание и т.д.);
3) источник в формально-юридическом смысле - это и есть форма
права111.
Природа источников или форм права обстоятельно исследована в
литературе по теории права как прежних десятилетий, так и последних лет.
Выделяются наиболее типичные источники права - правовой обычай,
нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права,
судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты112 Набор
источников, их удельный вес и соотношение между собой зависят от типа
правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и
общества
Главным источником права в российской правовой системе является
нормативно-правовой акт.
Нормативный правовой акт - это правовой акт, принятый
полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е.
предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на
многократное применение.
Нормативные акты издаются органами, обладающими
нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме.

111
Матузов Н.И. Малько А.В.Теория государства и права. Учебник. М.,2004
112
См.: Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. Изд. 2-е, доп. и пере-раб.,
М.: изд-во МГТУ им. Баумана, 1995. С. 164-175; Теория государства и права. Курс лекций
под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, Теис, 1996. С. 336-368
 148

Нормативный акт является официальным документом, носителем

юридически значимой информации.
Нормативный акт занимает особое место в системе правовых актов.
Его следует отличать от актов применения и толкования права. По
юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие
группы: законы и подзаконные акты.
Существуют следующие виды законов:
1) Конституция - основополагающий учредительный политико-
правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы
человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного
устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти;
2) федеральные конституционные законы - принимаются по вопросам,
предусмотренным Конституцией РФ (например, федеральные
конституционные законы о Конституционном Суде РФ,о судебной системе,о
референдуме,о Правительстве России и т.п.);
3) федеральные законы - это акты текущего законодательства,
посвященные различным сторонам социально-экономической, политической
и духовной жизни общества (например, Гражданский кодекс РФ, Уголовный
кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и пр.);
4) законы субъектов Федерации - издаются их представительными
органами и действие их распространяется только на соответствующую
территорию.
К подзаконным актам относятся:
1) указы Президента РФ - высшие по юридической силе подзаконные
нормативные акты;
2) постановления Правительства РФ - акты исполнительного органа
государства, наделенного широкой компетенцией по управлению
общественными процессами;
3) приказы, инструкции, положения министерств, ведомств,
государственных комитетов регулируют, как правило, общественные
 149

отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной

структуры;
4) решения и постановления местных органов государственной власти;
5) решения, распоряжения, постановления местных органов
государственного управления;
6) нормативные акты муниципальных органов;
7) локальные нормативные акты - это нормативные предписания,
принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации
(например, правила внутреннего трудового распорядка).
В зависимости от особенностей правового положения субъекта
правотворчества все нормативные акты подразделяются на:
нормативные акты государственных органов;
нормативные акты иных социальных структур (муниципальных
органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.п.);
нормативные акты совместного характера (государственных органов и
иных социальных структур);
нормативные акты, принятые на референдуме.
В зависимости от сферы действия нормативные акты делят на:
общефедеральные;
нормативные акты субъектов Российской Федерации;
нормативные акты органов местного самоуправления;
локальные нормативные акты.
В зависимости от срока действия нормативные акты классифицируют
на:
нормативные акты неопределенно длительного действия;
временные нормативные акты.
 150

Таким образом, в зависимости от юридической силы все нормативные

акты группируются в определенную систему, в которой каждый из актов
занимает свое место и играет свою роль113
Отличительной особенностью административного права как отрасли
является огромное многообразие его источников.
В числе источников административного права, действующих в сфере
экономической безопасности необходимо выделить следующие:
Конституция Российской Федерации;
федеральные законы;
указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
акты федеральных органов исполнительной власти;
конституции и уставы субъектов Российской Федерации;
законы субъектов Российской Федерации;
акты глав субъектов Российской Федерации;
акты органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
акты органов местного самоуправления.
Особую группу источников административного права составляют акты
высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.
К источникам права национальной безопасности относятся и
нормативные правовые акты бывшего СССР, а также акты РСФСР. Данные
акты можно условно разделить на две группы. Первую составляют
международные договоры и соглашения, заключенные СССР и РСФСР и в
отношении которых Российская Федерация выступает правопреемником
СССР и РСФСР. Вторую группу образуют нормативные правовые акты,
принимавшиеся по широкому кругу вопросов внутренней жизни, собственно
нормативные правовые акты СССР и РСФСР.

113
Матузов Н.И. Малько А.В.Теория государства и права. Учебник. М.,2004.
 151

Рассматривая источники права как систему, А.Ю.Гарашковыделяет

следующие общесистемные свойства источников : структурность
(расположение элементов в определенной последовательности),
организованность (взаимодействие всех локусов для достижения общих
целей), взаимодействие с окружающей средой ("вход-выход"),
множественность (наличие более двух элементов), когерентность
(взаимосвязь), эмерджентность (несводимость свойств системы к сумме
свойств составляющих ее элементов)114.
Для целостности источников позитивного права имманентны:
структурность (наличие элементного состава, иерархических связей),
организованность (функционирование для достижения общей цели -
упорядочивания отношений), множественность, когерентность,
эмерджентность, взаимодействие с окружающей средой (преимущественно с
отрицательной обратной связью, обеспечивающей гомеостаз). Иные
системные свойства: формальность, умеренная закрытость, неорганичность,
относительная гетерогенность. Системообразующий элемент (фактор) -
государство. А значит, в данном случае можно говорить о механической,
искусственно созданной и поддерживаемой системе.
Совокупность источников государственного права обладает
следующими общесистемными свойствами: структурность (иерархия на
основе юридической силы и уровня правотворческого органа),
организованность (общая цель - упорядочивание отношений в социуме,
воспроизводство государственного права), когеренция, взаимодействие с
окружающей средой, характеризующееся отрицательной обратной связью (то
есть единственным внешним фактором, влияющим на данную совокупность,
является государство, сама же совокупность на государство и окружающую
среду в целом практически не влияет), множественность, суммативность

114
Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История
государства и права. 2012.№21. С. 23 - 25.
 152

(отсутствие эмерджентности; при увеличении или сокращении количества

компонентов она не претерпевает заметных функциональных изменений, но
может изменять свои размеры и границы). К системным свойствам
источников государственного права следует отнести нижеуказанные:
гомеостаз, поддерживаемый усилиями государства, формальность,
гомогенность, предсказуемость, закрытость, механистичность. Отсутствие
системообразующего элемента компенсируется государственным
воздействием.
Можно сделать вывод, что источники государственного права
представляют собой несистемную совокупность, элементы которой обладают
рядом системных свойств.
Совокупность источников обычного права обладает определенной
организованностью (стремлением к достижению баланса в социуме),
множественностью, когерентностью, эмерджентностью, в большей степени
положительной обратной связью с окружающей средой. Однако она слабо
структурирована (обычаи и традиции не имеют иерархии, подсистем), что в
определенной степени компенсируется органичностью115.

4.2.Конституция РФ как главный источник права в сфере

национальной безопасности

В настоящее время в нашей стране создана прочная правовая база для

обеспечения национальной безопасности страны: Федеральным Собранием
приняты федеральные конституционные и федеральные законы, а
Президентом Российской Федерации и Правительством России изданы
нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных
сферах национальной безопасности. Прежде всего, это законы,
регулирующие режим чрезвычайного и военного положения,
регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов
115
См.: Гарашко А.Ю. Указ.соч.
 153

в современных условиях, а так же законы о борьбе с терроризмом,

экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем.
Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие
России в обеспечении международной и региональной безопасности Хартия
Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с
терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ - Устав
Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о
правовом статусе Договора о коллективной безопасности, Соглашение о
правовом обеспечении формирования таможенного союза и единого
экономического пространства.
Однако, специфика состояния системы правовых актов в сфере
национальной безопасности заключается в том, что по основополагающим
направлениям отсутствуют федеральные законы, а наиболее актуальные
правоотношения регулируются так называемыми актами ―второго уровня‖:
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской
доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики и
другими документами. Все этот выдвигает на первый план задачу
формулирования концептуальной основы национальной безопасности,
которой должна стать Конституция РФ.
Сущность конституции призвана отражать основополагающие
качественные характеристики общества, государства и личности в их
соотношении и взаимосвязях, Конституция может рассматриваться как
нормативно-правовая основа для их разрешения и достижения безопасности
личности, общества и государства
Другими словами, сущностная характеристика конституции
проявляется в том, что она (конституция) является юридически узаконенным
балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в
обществе и государстве баланса между властью и свободой. Лишь на этой
основе становится возможным достижение реальной, конституционно
 154

гарантированной безопасности личности, общества и государства. В

юридическом плане конституция выступает в этом случае как политико-
правовая основа снятия, преодоления социальных противоречий,
выражающих несовпадающие (а порой и противоположные) интересы
основных политических сил общества и составляющих в своей совокупности
фактическую конституцию общества. Конституция как основной закон
государства призвана отражать на правовом уровне соответствующие
противоречия и, по мере возможности, способствовать их разрешению с
помощью специфического, юридико-правового конституционного
инструментария воздействия на различные сферы общественных отношений.
Кроме того, Конституция имеет решающее значение в системе
правовых средств сбалансированного обеспечения безопасности личности,
общества и государства, а сама безопасность как определенный режим
статусного состояния соответствующих субъектов приобретает,
соответственно, конституционные характеристики, становится
конституционной безопасностью 116.
Конституция России отражает различные характеристики состояния
безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных
отношений в обществе и государстве. Это, прежде всего, состояние правовой
(юридической) безопасности личности, имея в виду, например, физическую
безопасность (статьи 20-23), информационную безопасность (ст. 24, 29),
экономическую безопасность (ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75),
экологическую безопасность (ст.58) и т.п.
В Конституции отражаются также различные стороны безопасности
государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст.13, ч.3 ст.55, п. «м» ст. 71), общества (ч. 2 ст.7,
ч.1 ст.9). Однако наиболее широкая, в данном случае интегральная основа
юридической и, соответственно, конституционной безопасности воплощается

116
См: БондарьН.С. Конституционный Суд России - гарант конституционной
безопасности личности,общества, государства //http://www.concourt.am/hr/ccl/vestnik/4.22-
2003/N.%20S.%20Bondar.htm
 155

в категории национальной безопасности. Под национальной безопасностью

Российской Федерации предложено понимать «безопасность ее
многонационального народа как носителя суверенитета и единственного
источника власти в Российской Федерации». В этом случае такое сложное,
многогранное явление как национальная безопасность ограничивается, к
сожалению, сферой исключительно публичных отношений, в рамках
которых обеспечивается безопасность народа как носителя суверенитета и
единственного источника власти. Между тем конституционный режим
национальной безопасности не может не включать, в частности, интересы
личности, ее права и свободы. В демократическом обществе свобода
личности, достоинство граждан государства, защита их прав и законных
интересов, независимо от места пребывания гражданина, есть вопрос
национального достоинства и безопасности всего государства.
В основе уяснения нормативно-правового и, прежде всего,
конституционного содержания категории национальной безопасности лежит
понятие национальных интересов. Национальные интересы представляют
собой своего рода интегральную основу выражения и достижения баланса
между высшими интересами личности, общества и государства.
В понятийный аппарат национальной безопасности как отрасли
политологического знания входят такие категории, как ""национальные
интересы Российской Федерации", "угроза национальной безопасности",
"стратегические национальные приоритеты", "система обеспечения
национальной безопасности", "силы обеспечения национальной
безопасности" "средства обеспечения национальной безопасности" и др.
Обобщенная схема разрешения проблем обеспечения безопасности
государства, личности, общества обычно представляется в виде трех базовых
элементов: национальные интересы - угроза - защита. Тогда алгоритм
действий по обеспечению безопасности социума можно представить
следующим образом: определение национальных интересов - выявление
угроз социуму - определение опасностей обществу - защита социума
 156

посредством реальной деятельности - обеспечение безопасности социума .

При этом любая стратегия безопасности разрабатывается исходя из
национальных интересов и ценностей.
В число "стратегических национальных приоритетов" входят
важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по
которым реализуются конституционные права и свободы граждан
Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-
экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и
территориальной целостности117.
Для оценки защищенности соответствующих ценностей на уровне не
только личности, но также общества и государства в целом важное значение
имеет институт прав и свобод человека и гражданина.
В основе анализа прав человека и гражданина как фактора
конституционной безопасности России лежит понимание самой природы
данного института, его места и роли в системе ценностей современных
демократических правовых государств.
Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья
18 Конституции РФ), права человека могут рассматриваться в качестве
действенного институционно-правового средства достижения национальных
интересов. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции). От того, как
соблюдаются и гарантируются права человека, зависит, в конечном счете,
общественная стабильность и степень реализации национальных интересов
России как совокупности интересов личности, общества и государства.
При этом права человека и состояние их защищенности являются
наиболее объективным отражением достигнутого уровня зрелости не только

117
См.: Стратегия национальной безопасности российской федерации до 2020
года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537//
Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20. Ст. 2444
 157

политической демократии, но и экономических свобод, рыночной экономики

и социальной политики государства. В этом плане права человека как бы
«присутствуют» во всех основных институтах конституционной организации
общества и государства, что находит свое подтверждение в решениях
Конституционного Суда РФ: при проверке практически любого закона и
иного нормативного правового акта (из сферы рыночного или социального
законодательства, уголовного или административного права и т.п.) в качестве
важного критерия оценки конституционности их положений в той или иной
мере всегда «присутствуют» права и свободы человека и гражданина.
Всеобъемлющий, всепроникающий характер прав человека как фактора
конституционной защищенности социальной среды, безопасности ее
субъектов предопределяется единством системы прав и свобод, включающей
в качестве равноценных и в одинаковой мере обладающих качеством
непосредственно действующих личные (гражданские), политические,
социально-экономические права человека и гражданина.
В этом плане права человека - институт, средство достижения
гражданского мира и согласия в обществе.
Выражая общедемократические интересы граждан, данный институт
создает своего рода согласие (консенсус) между всеми социальными
общностями и слоями (стратами) общества относительно характера их
взаимодействия, их отношения к политической власти, притязаний на тот
или иной объем благ, на которые могут рассчитывать каждый в отдельности
человек (гражданин) и отдельные социальные группы. Например,
посредством, в первую очередь, института прав человека и гражданина
обеспечивается правовой баланс несовпадающих интересов таких
крупнейших социальных групп рыночного общества, как предприниматели,
наемные работники, нетрудоспособные, социально незащищенные граждане.
Таким образом, обеспечивая согласование интересов личности,
общества и государства посредством поиска баланса между свободой и
 158

властью, права человека становятся важным фактором конституционной

безопасности РФ.
Не случайно Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года,
ставя на первое место в перечне приоритетов интересы личности (на второе -
интересы гражданского общества, а на третье - интересы государства)
определенно постулирует более значимую роль государства в достижении
целей национальной безопасности России, чем это виделось ранее,
провозглашает задачу построения сильного государства. Добиться этого
невозможно без сильного правового государства.
Конституционная безопасность личности - неотъемлемая
составляющая правового государства и верховенства закона, а права
личности - это одновременно и средство достижения интересов общества и
государства.
Именно поэтому права человека и гражданина составляют основу
конституционной безопасности России. Конституционная безопасность
личности и есть тот самый баланс между публичными и частными
интересами, международными (универсальными) и национальными
(специфическими) ценностями, для достижения которого Конституцией РФ
предусмотрены самые различные механизмы разрешения общественных
противоречий.
Конституционная безопасность - это не чисто политическое и правовое
явление. Важной ее составляющей является экономическое содержание, так
как без развитой экономики, без материального благосостояния граждан нет
безопасного общества и государства. В конституционной безопасности также
важна ее социально-культурная составляющая. Исторические, культурные
традиции нашего народа оставляют глубокий отпечаток на всех реформах,
которые проводятся в постсоветский период. Только учет национальных
российских особенностей может позволить в полной мере гарантировать
права человека как основу конституционной безопасности России.
Современная концепция прав человека и ее воплощение в системе
 159

российского законодательства должны быть нормативно-правовым

хранителем многовековой духовной культуры России, что является условием
и надежной гарантией достижения баланса интересов личности, общества и
государства и обеспечения на этой основе конституционной безопасности
Российской Федерации.
Безопасность личности, общества и государства обеспечивается с
помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках
полномочий Конституционного Суда, определенных статьей 125
Конституции. Это, во-первых, толкование норм Конституции РФ, с помощью
чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка
соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие
содержания самих конституционных норм без изменения текста
соответствующих конституционных статей, и одновременно - обоснование
отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные
нормы и институты. В этом случае речь идет о постепенном преобразовании
Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется
без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при
разрешении конкретных споров или давая ей официальное обязательное
толкование, лишь констатирует такие изменения. Такого рода
«преобразовательная» функция конституционного правосудия была
подмечена еще Н.И. Лазаревским, который отмечал, что «судебный контроль
изменяет самый характер конституции». Тем самым с помощью средств
конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание
стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно
повышается нормативно-правовой потенциал Основного Закона по
обеспечению безопасности личности, общества и государства, защите
конституционно значимых частных и публичных ценностей.
Конституционная безопасность и есть реальная основа баланса между
публичными и частными интересами. Для достижения такого баланса
Конституцией предусмотрены самые различные механизмы и
 160

институционные средства разрешения общественных противоречий и

конфликтов, гарантирования состояния защищенности. Среди них можно
выделить две основные разновидности: а) универсальные институты,
которые могут быть использованы для разрешения любых социальных
противоречий, конфликтов и, таким образом, имеющие всеобъемлющее
значение с точки зрения гарантирования конституционной безопасности в
обществе и государстве; б) специальные институты, имеющие конкретно-
целевое назначение для разрешения социальных противоречий и конфликтов.
К специальным относятся, например, институты президентского вето
(ст.107), недоверия Правительству (ст.117) или институты экономической
конкуренции (ч.1 ст.8, ч.2 ст.34), петиций (ст.33), индивидуальных и
коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч.4 ст.37),
судебного обжалования решений и действий органов государственной и
муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч.2
ст.46) и т.д.
К универсальным институтам разрешения социальных противоречий и
обеспечения конституционной безопасности относятся, например, институты
разделения властей - по горизонтали (ст.10) и вертикали (ст.ст.11,12),
политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст.13),
экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст.8),
федерализма (ст.5), целостности и неприкосновенности территории
Российской Федерации (ч.3 ст.4), верховенства Конституции Российской
Федерации и федеральных законов (ч.2 ст.4, ч.1 ст.15), которые самим своим
нормативно-правовым содержанием сориентированы на многовекторное
регулятивное воздействие и, соответственно, на выявление и достижение
баланса различных интересов и несовпадающих конституционных
ценностей.
Особым универсальным институтом гарантирования конституционной
безопасности является судебно-конституционный контроль, представленный
 161

деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных

(уставных) судов субъектов РФ.
Таким образом, Конституция - составляет прочную нормативно-
правовую основу обеспечения юридической безопасности личности,
общества, государства. Процесс глубоких исторических преобразований,
сопровождавший Россию на всем протяжении выработки, принятия и в
последующем - 15-летнего периода действия Конституции 1993 года,
выдвигает на передний план исследование Конституции как документа,
впитавшего в себя всю гамму социальных отношений и противоречий в
условиях политических и экономических преобразований и призванного
конституционно-правовыми средствами, способствовать, как реально
действующий, работающий акт, разрешению соответствующих
противоречий на качественно новых направлениях социально-
экономического и политического развития российского общества и
государства.

4.3. Основные направления развития системы источников права

в сфере национальной безопасности
В соответствии с п. "м" и "о" ст. 71 Конституции РФ вопросы обороны
и безопасности, уголовное, уголовно-процессуальное, а также уголовно-
исполнительное законодательство находятся в исключительном ведении
Российской Федерации. Это ключевые нормы Основного Закона РФ, в
соответствии с которыми его и представляют в качестве составной части
правовой основы обеспечения безопасности.
В настоящее время в сфере национальной безопасности действует
более 1500 законов118.

118
Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Выпуск
3, 2002 г., стр.149.
 162

Созданные нормативные правовые основы обеспечения национальной

безопасности позволяют организовывать и решать задачи по обеспечению
безопасности личности, общества и государства.
Особое место в системе актов по обеспечению национальной
безопасности занимают так называемые «программные документы» -
стратегии, концепции, доктрины, представляющие собой «систему
официально принятых в государстве взглядов», поэтому носящих
установочный характер. К этим документам относятся:
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009
года № 537);
Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации
(утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая
2009 года № 537);
Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом
Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 года № 146) и ряд
других.
Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года
Основы государственной политики в области обеспечения химической
и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010
года и дальнейшую перспективу
Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и
радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и
дальнейшую перспективу
Основы политики Российской Федерации в области развития науки и
технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу
Государственная стратегия экономической безопасности Российской
Федерации(Основные положения)
Экологическая доктрина Российской Федераци
 163

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике

на период до 2020 года и дальнейшую перспективу
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации
Основные положения региональной политики в Российской Федерации
Концепция государственной национальной политики Российской
Федерации
Основы пограничной политики Российской Федерации
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации
Стратегия развития информационного общества в Российской
Федерации
Приоритетные проблемы научных исследований в области обеспечения
информационной безопасности Российской Федерации
Основные направления научных исследований в области обеспечения
информационной безопасности Российской Федерации
Конвенция об обеспечении международной информационной
безопасности (концепция)
Основные направления государственной политики в области
обеспечения безопасности автоматизированных систем управления
производственными и технологическими процессами критически важных
объектов инфраструктуры Российской Федерации
Базовым документом по планированию развития системы обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации является Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года . Стратегия
– это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и
мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние
национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на
долгосрочную перспективу.
Стратегия опирается на систему политических установок страны по
обеспечению национальной безопасности и защите национальных интересов
 164

России. Она в полной мере отражает ключевые положения Послания

Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября
2008 года, в котором определены приоритетные направления в области
внутренней и внешней политики государства: совершенствование
политической системы, оптимизация государственного управления,
консолидация усилий и ресурсов федерального Центра и регионов на
решение задач социально-экономического развития страны, повышение
возможностей государства в области обороны и безопасности, развитие
новых технологий и создание основы национальной конкурентоспособности,
следование идеалам многовековой отечественной культуры и духовности,
повышение уровня и качества жизни российских граждан.
В Стратегии сформулирована новая оценка современных внутренних и
внешних угроз национальной безопасности и стратегических рисков,
оказывающих сдерживающее влияние на устойчивое развитие государства.
Кардинально изменен принцип обеспечения национальной безопасности,
сформирован новый механизм реализации консолидированных усилий
государства и общества. Поэтому этот документ существенно отличается от
Концепции национальной безопасности Российской Федерации.
Национальная безопасность обеспечивается путем достижения
связанных между собой национальных интересов и стратегических
национальных приоритетов. К национальным интересам Российской
Федерации, как это следует из Стратегии, относятся: развитие демократии и
гражданского общества; повышение конкурентоспособности национальной
экономики; обеспечение незыблемости конституционного строя,
территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;
превращение России в мировую державу, деятельность которой направлена
на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных
партнерских отношений в условиях многополярного мира.
К стратегическим национальным приоритетам, в первую очередь,
отнесены национальная оборона, государственная и общественная
 165

безопасность, а также такие приоритеты устойчивого развития, как

повышение качества жизни российских граждан, экономический рост,
развитие науки, создание новых технологий, образование, здравоохранение и
культура, экология и рациональное природопользование, стратегическая
стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
Впервые на официальном государственном уровне одним из
приоритетов обеспечения национальной безопасности признано обеспечение
достойных условий жизни человека в России. Этим положением
подчеркивается необходимость обеспечения социальной и социально-
политической стабильности в стране.
Главное содержание приоритета внешней политики заключается в
создании благоприятных условий для устойчивого развития страны и
обеспечения национальной безопасности. Это означает, что Россия будет
стремиться выстраивать международные отношения на принципах
равноправия и взаимовыгодного сотрудничества, опоры на международное
право, обеспечения надежной и равной безопасности. Однако для защиты
своих национальных интересов Россия будет проводить прагматичную
внешнюю политику, исключающую затратную конфронтацию и новую гонку
вооружений.
В Стратегии обозначены некоторые организационные
направленияпротиводействия угрозам национальной безопасности:
создание единой государственной системы профилактики
преступности, включая мониторинг и оценку эффективности
правоприменительной практики;
разработка и использование специальных мер, направленных на
снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных
отношений;
совершенствование структуры и деятельности федеральных органов
исполнительной власти, в том числе правоохранительных органов и
спецслужб, укрепление социальных гарантий их сотрудников;
 166

развитие системы выявления и противодействия глобальным вызовам и

кризисам современности, включая международный и национальный
терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и
этнический сепаратизм;
научно-техническая поддержка правоохранительной деятельности;
принятие на вооружение перспективных специальных средств и
техники;
развитие системы профессиональной подготовки кадров в сфере
обеспечения государственной и общественной безопасности;
укрепление режима безопасного функционирования предприятий,
организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного,
химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов
жизнеобеспечения населения119.
В качестве отдельной проблемы в Стратегии выделяется угроза
безопасности в пограничной сфере, тесно связанная с противодействием
международному и национальному терроризму. Она определяется как
деятельность международных террористических и экстремистских
организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров,
средств террора и организации диверсий, а также активизацию
трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через
государственную границу России наркотических средств, психотропных
веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других
материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной
миграции.
Обеспечение надѐжной защиты и охраны государственной границы
Российской Федерации авторы Стратегии видят в создании
высокотехнологичных и многофункциональных пограничных комплексов,

119
См: Мачульская И.Г. О совершенствовании правовых основ противодействия
терроризму в Российской Федерации// Аналитический вестник Совета Федерации
2010.№ 15. С. 36-37
 167

особенно на границах с Республикой Казахстан, Украиной, Грузией и

Азербайджанской Республикой120.
Для оценки состояния национальной безопасности в Стратегии
перечислены основные характеристики - контрольные показатели
национальной безопасности. Представляется, что перечень этих показателей
далеко не полный. Например, вряд ли возможно определить состояние
военной безопасности страны только по уровням ежегодного обновления
вооружения, военной и специальной техники, а также обеспеченности
военными и инженерно-техническими кадрами.
В разделе Стратегии «Национальная оборона» отмечается, что военная
безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной
организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти
цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.
Анализ правовой базы показывает, что вопросы обеспечения военной
безопасности наиболее системно рассматриваются в Военной доктрине
Российской Федерации.
В рассматриваемом документе под военной безопасностью Российской
Федерации понимается состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз,
связанных с применением военной силы или угрозой ее применения,
характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей
противостоять.
Однако, анализ угроз военной безопасности, перечисленных в
Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года и Военной
доктрине, показывает, что их формулировки во многом различаются.
Так, в Стратегии к угрозам военной безопасности отнесены: политика
ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение
преобладающего превосходства в военной сфере, прежде всего в

120
См: Там же С. 37
 168

стратегических ядерных силах, путем развития высокоточных,

информационных и других высокотехнологичных средств вооруженной
борьбы, стратегических вооружений в неядерном оснащении, формирования
в одностороннем порядке глобальной системы противоракетной обороны и
милитаризации околоземного космического пространства, способных
привести к новому витку гонки вооружений, а также распространению
ядерных, химических, биологических технологий, производство оружия
массового уничтожения либо его компонентов и средств доставки.
В этом же документе указывается, что негативное воздействие на
состояние военной безопасности Российской Федерации и ее союзников
усугубляется:
отходом от международных договоренностей в области разграничения
и сокращения вооружений;
действиями, направленными на нарушение устойчивости систем
государственного и военного управления, предупреждения о ракетном
нападении, контроля космического пространства, функционирования
стратегических ядерных сил, объектов хранения ядерных боеприпасов,
атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других
потенциально опасных объектов.
В тексте Военной доктрины перечислены следующие военные угрозы:
резкое обострение военно-политической обстановки
(межгосударственных отношений) и создание условий для применения
военной силы;
воспрепятствование работе систем государственного и военного
управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее
стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении,
контроля космического пространства, объектов хранения ядерных
боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической промышленности и
других потенциально опасных объектов;
 169

создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их

деятельности на территории Российской Федерации или на территории ее
союзников;
демонстрация военной силы в ходе проведения учений на
сопредельных с Российской Федерацией территориях или ее союзниками
государств с провокационными целями;
активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств
(групп государств) с проведением частичной или полной мобилизации,
переводом органов государственного и военного управления этих государств
на работу в условиях военного времени.
Кроме того, в Военной доктрине названы основные внешние и
внутренние военные опасности. Анализ основных внешних военных
опасностей показывает, что исходят они от деятельности НАТО,
международного терроризма и от территориальных претензий со стороны
сопредельных с Россией государств.
Если в Военной доктрине попытки насильственного изменения
конституционного строя, подрыв суверенитета, нарушение единства и
территориальной целостности Российской Федерации, дезорганизация
функционирования органов государственной власти, важных военных и
государственных объектов отнесены к основным внутренним военным
опасностям, то в Стратегии они значатся как источники угроз в сфере
государственной и общественной безопасности.
Следовательно, два важнейших документа (Стратегия и Военная
доктрина), содержащие основные подходы к современному пониманию
национальной безопасности России в военной сфере, между собой
согласованы не в полной мере. И это несмотря на то, что они утверждены с
разницей во времени около девяти месяцев121.

121
Витковский А.И. Национальная безопасность: понятие и нормативное правовое
обеспечение// Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 17 (403) С.15-17
 170

Основополагающими документами в этой сфере, помимо Конституции

Российской Федерации, и концептуальных доктрин являются: Федеральный
конституционный закон «О военном положении», ФЗ «О безопасности»,
федеральные законы «Об обороне», «О Государственной границе Российской
Федерации», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской
Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе
военнослужащих», «О противодействии терроризму» и другие. Кроме того, к
ним следует отнести Морскую доктрину Российской Федерации на период
до 2020 года, Основы государственной политики Российской Федерации по
военному строительству, План строительства Вооруженных Сил и другие.
Особо следует сказать о правовой базе защиты общественной
безопасности.
Понятие «общественная безопасность» в официальных правовых
документах не определено. Но оно устойчиво закрепилось в общественном
сознании и используется в ведомственных нормативных правовых актах, во
многих научных публикациях.
Некоторые аспекты общественной безопасности закреплены в
федеральных законах «О безопасности», «О противодействии терроризму»,
«О противодействии коррупции», «О вневедомственной охране», «Об
оружии», «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации», «О чрезвычайном положении», «Об оперативно-розыскной
деятельности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел
Российской Федерации», в Уголовном кодексе Российской Федерации,
Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях и других.
В последние 3 - 5 лет законодательная база в сфере общественной
безопасности получила дальнейшее развитие. Положения принимаемых
законы в большей части скоррелированны между собой. С ними
согласовываются и подзаконные акты - стратегии, концепции, доктрины,
ведомственные документы.
 171

В целом законодательство в сфере регулирования деятельности по

обеспечению безопасности России можно подразделить на следующие
основные группы.
Отраслевые нормативные акты федерального законодательства. В
данную группу входят следующие законы:
- Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке
осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества,
имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и
безопасности государства";
- Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской
обязанности и военной службе";
- Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-
розыскной деятельности";
- Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под
стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и ряд
других.
Нормативные акты исполнительной власти (указы Президента РФ и
постановления Правительства РФ) в сфере обеспечения безопасности
государства касаются в основном внутренних вопросов деятельности органов
ФСБ России:
- Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы
Федеральной службы безопасности Российской Федерации";
- постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1041 "Об
утверждении требований к транспортным средствам органов Федеральной
службы безопасности, используемым для проведения неотложных действий
по разминированию, пресечению террористических актов и нарушений
режима государственной границы Российской Федерации, и внесении
изменения в Правила дорожного движения Российской Федерации";
 172

- постановление Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 166 "О

проведении валютных операций Федеральной службой безопасности
Российской Федерации";
- постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 949 "О
денежном, материальном и социальном обеспечении отдельных категорий
военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и гражданского
персонала, направляемых Министерством обороны Российской Федерации,
Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной
службой безопасности Российской Федерации за пределы территории
Российской Федерации для оказания технического содействия и исполнения
иных обязанностей";
- постановление Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. N 205 "О
минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения
осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-
бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной
службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности
Российской Федерации, на мирное время";
- постановление Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. N 829 "О
единовременном денежном вознаграждении, выплачиваемом гражданскому
персоналу пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы
безопасности Российской Федерации";
- постановление Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об
утверждении типового положения о находящемся в государственной
собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное
управление органам внутренних дел, органам Федеральной службы
безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и
психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и
внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации";
 173

- постановление Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 151 "О

порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество
военнослужащим и лицам из числа гражданского персонала органов
Федеральной службы безопасности Российской Федерации, пострадавшим в
результате разрешения кризиса в Чеченской Республике в 1994-1996 годах".
Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы ФСБ,
совместные приказы ФСБ и других министерств и служб),
регламентирующие деятельность органов Федеральной службы безопасности
РФ. Перечислим наиболее значимые:
- приказ ФСБ РФ от 23 декабря 2008 г. N 631 "Об утверждении
Инструкции об организации деятельности пограничных органов по
административному выдворению за пределы Российской Федерации
иностранных граждан или лиц без гражданства";
- приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2008 г. N 588 "Об утверждении
Инструкции об организации в органах Федеральной службы безопасности
работы по оформлению, выдаче и учету удостоверений ветерана боевых
действий, их дубликатов и дубликатов свидетельств (удостоверений) о праве
на льготы, образцы которых утверждены до 1 января 1992 г.";
- приказ МЧС РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 28 октября 2008 г.
N 646/919/526 "Об утверждении Требований по установке
специализированных технических средств оповещения и информирования
населения в местах массового пребывания людей";
- приказ ФСБ РФ от 18 сентября 2008 г. N 464 "Об утверждении
Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации";
- приказ ФСБ РФ от 24 июля 2008 г. N 371 "Об утверждении Порядка
обеспечения денежным довольствием военнослужащих органов Федеральной
службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 7 июля 2008 г. N 335 "Об утверждении Порядка
представления сведений об участниках накопительно-ипотечной системы
 174

жилищного обеспечения военнослужащих, изъявивших желание получить

целевой жилищный заем";
- приказ ФСБ РФ от 30 июня 2008 г. N 312 "Об утверждении Порядка
организации выплаты дополнительного вознаграждения за выслугу лет
военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и лицам из
числа гражданского персонала органов Федеральной службы безопасности,
расположенных на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению
в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС";
- приказ ФСБ РФ от 25 июня 2008 г. N 304 "Об утверждении Порядка
выплаты в органах Федеральной службы безопасности единовременного
пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с
их участием в борьбе с терроризмом";
- приказ Федеральной службы безопасности РФ от 8 мая 2008 г. N 229
"Об усилении социальной защиты военнослужащих органов Федеральной
службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 6 мая 2008 г. N 227 "Об утверждении Инструкции
об организации деятельности пограничных органов по продлению срока
действия визы и аннулированию визы в пунктах пропуска через
государственную границу Российской Федерации";
- приказ ФСБ РФ от 31 марта 2008 г. N 130 "О военной форме одежды
военнослужащих органов Федеральной службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 20 февраля 2008 г. N 60 "Об утверждении Порядка
обеспечения военнослужащих органов Федеральной службы безопасности
отдельными месячными и иными дополнительными выплатами денежного
довольствия";
- приказ Министерства информационных технологий и связи РФ и ФСБ
РФ от 15 января 2008 г. N 5/8 "Об утверждении типовых Требований к плану
мероприятий по внедрению технических средств для проведения оперативно-
розыскных мероприятий";
 175

- приказ ФСБ РФ от 18 декабря 2007 г. N 726 "Об утверждении

Порядка организации в органах Федеральной службы безопасности работы
по выплате участникам накопительно-ипотечной системы жилищного
обеспечения военнослужащих или членам их семей, нуждающимся в
улучшении жилищных условий, денежных средств, дополняющих
накопления для жилищного обеспечения";
- приказ ФСБ РФ от 14 декабря 2007 г. N 719 "Об организации
проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации
в органах Федеральной службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 11 декабря 2007 г. N 695 "Об утверждении
Инструкции о порядке присвоения воинских званий отдельным категориям
военнослужащих, граждан при поступлении на военную службу в органы
Федеральной службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 7 ноября 2007 г. N 593 "О выплатах на содержание
детей в детских дошкольных учреждениях военнослужащим органов
Федеральной службы безопасности";
- приказ ФСБ РФ от 14 сентября 2007 г. N 465 "Об утверждении
Перечня категорий руководителей органов контрразведки и их заместителей,
уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении
контрразведывательных мероприятий, ограничивающих конституционные
права граждан";
- приказ ФСБ РФ от 10 сентября 2007 г. N 458 "Об утверждении Правил
пограничного режима";
- приказ ФСБ РФ от 6 сентября 2007 г. N 453 "Об утверждении Перечня
должностных лиц органов Федеральной службы безопасности,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, и реализации отдельных положений Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях в органах Федеральной
службы безопасности" и многие другие.
 176

В особую группу входят приказы Федеральной службы безопасности,

устанавливающие пределы пограничных зон на территории субъектов
Российской Федерации. Ряд этих приказов был принят 16 июня 2006 г.
(например, приказ ФСБ РФ от 16 июня 2006 г. N 278 "О пределах
пограничной зоны на территории Ямало-Ненецкого автономного округа";
приказ ФСБ РФ от 16 июня 2006 г. N 277 "О пределах пограничной зоны на
территории Челябинской области"; приказ ФСБ РФ от 16 июня 2006 г. N 275
"О пределах пограничной зоны на территории Курганской области"), много
подобных приказов изданы 2 июня 2006 г. (например, приказ ФСБ РФ от 2
июня 2006 г. N 250 "О пределах пограничной зоны на территории
Саратовской области"; приказ ФСБ РФ от 2 июня 2006 г. N 249 "О пределах
пограничной зоны на территории Самарской области"; приказ ФСБ РФ от 2
июня 2006 г. N 243 "О пределах пограничной зоны на территории
Республики Карелия"); ряд принят 14 апреля 2006 г. (приказ ФСБ РФ от 14
апреля 2006 г. N 151 "О пределах пограничной зоны на территории
Корякского автономного округа"; приказ ФСБ РФ от 14 апреля 2006 г. N 158
"О пределах пограничной зоны на территории Камчатской области"; приказ
ФСБ РФ от 14 апреля 2006 г. N 155 "О пределах пограничной зоны на
территории Чукотского автономного округа").
Кроме национального законодательства в правовую основу
обеспечения безопасности следует включить ряд международно-правовых
документов.
Как указано в преамбуле к Федеральному закону от 15 июля 1995 г.
N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации",
международные договоры образуют правовую основу межгосударственных
отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности,
развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и
принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным
договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод
человека, в обеспечении законных интересов государств. Международные
 177

договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и

нормами международного права являются в соответствии с Конституцией
Российской Федерации составной частью ее правовой системы.
Международные договоры - существенный элемент стабильности
международного правопорядка и отношений России с зарубежными
странами, функционирования правового государства. Российская Федерация
выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм,
подтверждает свою приверженность основополагающему принципу
международного права - принципу добросовестного выполнения
международных обязательств.
Международный договор Российской Федерации означает
международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с
иностранным государством (или государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным правом,
независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в
нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его
конкретного наименования (п. "а" ст. 2 ФЗ "О международных договорах
Российской Федерации"). Заключение, прекращение и приостановление
действия международных договоров Российской Федерации в соответствии с
Конституцией РФ (п. "к" ст. 71) находятся в ведении Российской Федерации.
Межправительственных и межведомственных договоров российского
правительства с министерствами и ведомствами других государств, в
которых участвует ФСБ, немного. Однако это важные документы, положения
которых реализуются как напрямую, так и посредством дублирования этих
установлений в государственных законах.
Так, например, в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О
Государственной границе Российской Федерации" в ст. 15 закреплено, что
для разрешения вопросов соблюдения режима Государственной границы,
урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки
Государственной границы руководителем Федеральной службы безопасности
 178

Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел

Российской Федерации в соответствии с международными договорами
Российской Федерации назначаются пограничные представители Российской
Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их
заместители).
Среди межправительственных документов, реализованных в
национальном законодательстве и относящихся к обеспечению безопасности,
можно назвать такие, как:
- распоряжение Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. N 1807-р "О
подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и
Правительством Литовской Республики о деятельности пограничных
уполномоченных";
- распоряжение Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 868-р "О
подписании Соглашения о сотрудничестве в области выявления и
перекрытия каналов проникновения на территории государств - членов
Шанхайской организации сотрудничества лиц, причастных к
террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности";
- распоряжение Правительства РФ от 8 февраля 2006 г. N 164-р,
одобрившее проект Соглашения о технической защите информации в
Региональной антитеррористической структуре Шанхайской организации
сотрудничества;
- постановление Правительства РФ от 23 ноября 2001 г. N 812 "Об
утверждении перечня направлений сотрудничества и полномочных органов
Российской Федерации, ответственных за выполнение Соглашения о
сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной
собственности";
- распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 1832-р "О
подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и
Правительством Исламской Республики Афганистан о сотрудничестве в
 179

борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных

веществ и их прекурсоров" и пр.
Созданные нормативные правовые основы обеспечения национальной
безопасности позволяют организовывать и решать задачи по обеспечению
безопасности личности, общества и государства.
А.И.Витковский отмечает, что в целях обеспечения военной
безопасности государством и обществом проводится работа в двух
направлениях. Одно из них — сведение к минимуму военных угроз, другое
— поддержание на должном уровне обороноспособности страны.
Первое направление предполагает заключение различных договоров и
соглашений между государствами, способствующих укреплению мира,
коллективной безопасности, взаимопомощи, разрешению возникающих
противоречий мирным путем. К этому же направлению относятся и
внутригосударственные отношения, связанные с обороноспособностью
страны, созданием единой системы политического руководства военной
организацией государства, разработкой нормативной правовой базы.
Россия, как и прежде, приоритетное значение в снижении военных
угроз и предотвращении войн отдает политико-дипломатическим средствам,
коллективным действиям мирового сообщества, развивает отношения
партнерства с крупнейшими военными державами. В результате угроза
прямой военной агрессии в традиционных формах против Российской
Федерации и ее союзников снижена. Произошло исключение из числа
наиболее вероятных конфликтов, к которым готовились Вооруженные Силы
и другие войска страны, глобальной ядерной войны и крупномасштабных
войн с использованием обычных вооружений с НАТО или иной
возглавляемой США коалицией. Это позволило перераспределить ресурсы
государства и общества для решения в первоочередном порядке внутренних
проблем.
Второе направление предусматривает поддержание
обороноспособности страны на уровне, адекватном уровню военной
 180

опасности и непосредственной военной угрозы, готовности Вооруженных

Сил и других войск, всей оборонной мощи государства для защиты своих
национальных интересов.
Военная безопасность любого государства в значительной мере
определяется сбалансированностью имеющихся сил. И если сила одного
государства или группы государств не сбалансирована с силой другого
государства или группы государств, то вся система международных
отношений, как правило, дезорганизуется и приводит к конфликтам и
войнам.
В нынешних условиях достичь примерного равенства по основным
элементам военной мощи России и развитых стран пока невозможно.
Поэтому наше государство ориентируется на реализацию принципа ядерного
сдерживания в интересах предотвращения как ядерной, так и
крупномасштабной или региональной войны, а также осуществления
союзнических и миротворческих обязательств.
Решение задачи укрепления военной безопасности России
предполагает:
постоянное совершенствование законодательной и другой нормативной
правовой базы;
наличие отлаженной системы военного управления;
повышение качества военной организации государства;
поддержание Вооруженных Сил и других войск на уровнях оборонной
достаточности и выполнения стоящих перед ними задач;
систематическое обновление оружия, военной и специальной техники;
обеспечение личного состава военной организации государства
необходимым имуществом и довольствием;
укрепление авторитета Вооруженных Сил и других войск;
 181

надежное функционирование работоспособного оборонно-

промышленного комплекса122.
В целом следует отметить, что созданная в России нормативная
правовая база по обеспечению военной безопасности в основном позволила
сформировать военную организацию государства, урегулировать ее
функционирование и определить структуру взаимоотношений между
государственными органами, связанными с обеспечением военной
безопасности страны.
Основополагающими документами в этой сфере, помимо Конституции
Российской Федерации, и концептуальных доктрин являются: Федеральный
конституционный закон «О военном положении», Закон Российской
Федерации «О безопасности», федеральные законы «Об обороне»,
«О Государственной границе Российской Федерации», «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О воинской
обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О
противодействии терроризму» и другие. Кроме того, к ним следует отнести
Морскую доктрину Российской Федерации на период до 2020 года, Основы
государственной политики Российской Федерации по военному
строительству, План строительства Вооруженных Сил и другие.
Особо следует сказать о правовой базе защиты общественной
безопасности.
Понятие «общественная безопасность» в официальных правовых
документах не определено. Но оно устойчиво закрепилось в общественном
сознании и используется в ведомственных нормативных правовых актах, во
многих научных публикациях.
Некоторые аспекты общественной безопасности закреплены в
федеральных законах «О безопасности», «О полиции», «О противодействии

122
Витковский А.И. Национальная безопасность: понятие и нормативное правовое
обеспечение// Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 17 (403) С.15-17
 182

терроризму», «О противодействии коррупции», «О вневедомственной

охране», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «Об оперативно-
розыскной деятельности», «О внутренних войсках Министерства внутренних
дел Российской Федерации», в Уголовном кодексе Российской Федерации,
Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях и других.
В последние 3 - 5 лет законодательная база в сфере общественной
безопасности получила дальнейшее развитие. Положения принимаемых
законы в большей части скоррелированны между собой. С ними
согласовываются и подзаконные акты - стратегии, концепции, доктрины,
ведомственные документы.
В Стратегии национальной безопасности вопросы государственной и
общественной безопасности рассматриваются в одном разделе. По нашему
мнению, вряд ли такое объединение оправдано.
Во-первых, стратегические цели обеспечения этих двух видов
безопасности разные: государственной безопасности – это защита
конституционного строя, охрана суверенитета страны, ее независимости и
территориальной целостности; общественной безопасности – сохранение
гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.
Во-вторых, разное происхождение основных источников угроз. Если
первые исходят в большей степени из-за пределов страны, то вторые – имеют
внутренний характер.
В-третьих, к структуре государственной безопасности отнесена
пограничная безопасность, являющаяся одновременно одним из условий
обеспечения национальной безопасности. Угрозу безопасности России в
пограничной сфере представляет деятельность международных
террористических и экстремистских организаций, проникающих на
территорию Российской Федерации, то есть опасность из-за рубежа.
 183

В-четвертых, обеспечением государственной и общественной

безопасностей занимаются разные органы и специальные службы: первой –
ФСБ России, второй – МВД России и МЧС России. Многие задачи решаются
и совместными действиями.
В обеспечении общественной безопасности особое значение имеет
сбалансированность полномочий, прав и ответственности федеральных и
региональных органов власти, местного самоуправления. С этих позиций
должны быть согласованы федеральные и региональные нормативные
правовые акты.
Более четко должны быть определены задачи, функции и полномочия
органов власти всех уровней в будущем федеральном законе «О
безопасности».
Представляется, что существенной правовой доработки в сфере
национальной безопасности требуют следующие вопросы:
определение критериев как национальной безопасности в целом, так и
отдельных ее составляющих;
порядок осуществления и механизмы взаимодействия органов
государственной власти по противодействию различным угрозам
национальной безопасности;
ответственность исполнительных структур и граждан за обеспечение
национальной безопасности.
 184

Глава 5
СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ

5. 1. Понятие правоотношений в сфере национальной безопасности,

их виды и структура
В науке о праве исследованиям правоотношений и поныне уделяется
очень большое внимание. Правоотношениям придается такое значимое
аксиологическое значение, что некоторыми учеными - И. Саббо, В.П.
Рожиным и другими - теория права сравнивается с теорией правоотношений.
По мнению данных авторов, правоотношения полностью поглощают право.
Хотя в науке есть и противоположная точка зрения, приверженцы которой
рассматривают теорию права без включения в нее правоотношений (Стучка,
Кечекьян, Казимирчук, Назаров и др.). Однако, как справедливо замечает
Е.Б. Пашуканис, "юридическое отношение - это первичная клеточка
правовой ткани, и только в ней право совершает свое реальное движение".
В науке, разумеется, существуют и другие подходы к определению
правоотношений. Так, Ю.Г. Ткаченко разделял правоотношения исходя из их
сущности на два вида: правовое отношение как отношение и правовое
отношение как модель. По мнению Т.Н. Радько, правоотношения есть
отношения между людьми; правоотношения есть идеологические отношения;
правоотношения есть волевые отношения; правоотношения есть отношения,
устанавливаемые и регулируемые правом, в соответствии с предписаниями
правовых норм; правоотношения - это отношения между субъектами права
на основе их субъективных прав и юридических обязанностей;
правоотношения всегда связаны с государством, и эта связь всегда
выражается в охране интересов участников правоотношений от возможных
нарушений123.

123
См.: Свирин Ю.А. Теоретический аспект исполнительных правоотношений //
Адвокат. 2012. № 7. С. 16 - 20.
 185

Отношение и связь часто имеют объективный характер, многие из них

сплетение объективного и субъективного, например существование
производства, учреждения - объективно; им требуются, работники, рабочая
сила. Однако человек вправе самостоятельно выбрать себе профессию,
вправе по своему усмотрению предложить свои трудовые услуги и
заключить трудовой договор с учетом собственных интересов. Словом, есть
целые системы отношений - экономические, производственные,
политические, брачные, религиозные и др., которые нередко с помощью
юридических норм оформляются как правовые. Понятно, что многие
экономические, брачные отношения и связи, отношения по найму труда и
др., могут существовать фактически и не опосредоваться правом. С
развитием цивилизации общество стремиться придать общественным
отношениям правовую форму, системность, стабильность, определенность и
гарантированность. Правовые отношения, задача которых организовать и
оформить существующие фактические отношения, правомерно выделить в
отдельную группу и, с долей условности, назвать их оформительски-
организиционными. В этих случаях можно говорить о том, что
правоотношение - это существующие отношения, урегулированные правом.
Однако это только одна группа отношений. Другую можно назвать
собственно-юридическими отношениями, природа которых имеет
государственно-правовую основу. Такие отношения существуют на основе
феномена права. Иначе говоря, они возникают на основе нормы права; на
основе ее (нормы) определяется содержание правоотношения, а при отмене
юридической нормы правоотношение исчезает, если законодатель не
предусмотрел каких-либо условий. Примером могут служить налоговые
правоотношения, немало таких отношений в сфере образования,
процессуально-правовой деятельности. С позиции базиса и экономических
процессов данные отношения принято характеризовать как отношения,
 186

которые не имеют глубинного характера, а с позиции марксизма такие

отношения относят к надстроечным.
Несмотря на различие в природе образования и своей сущности, они
обладают рядом общих признаков.
1. Правовые отношения возникают только на основе норм права;
отсюда между нормами права и правоотношениями возникает прямая связь,
"зависимость" (Л.А. Морозова), т.е. возникает только то правоотношение,
которое смоделировано в правовой норме. Правоотношение, в принципе, не
может возникать вне нормы права. Исключение составляют ситуации
пробелов в праве. Здесь отношения, подпадающие под правовую
регламентацию, какое-то время не могут обрести правовую определенность.
2. Правоотношение носит волевой характер. Во-первых, здесь
проявляется воля нормоустановителя, ибо модель поведения, действия,
возникающие юридические последствия есть смоделированная,
"запланированная" нормотворческим органом правовая ситуация
(государством, его органами; муниципальными и другими компетентными
образованиями). Во-вторых, право регулирует отношения между субъектами
права, в том числе физическими лицами. Осуществляется это путем
воздействия на сознание и волю и, конечно, с учетом интересов общества.
Поэтому в основе приобретения субъективных юридических прав и
субъективных юридических обязанностей лежат сознательно-волевые
действия. Правовые отношения в большинстве случаев, возникают,
изменяются или прекращаются в результате волевых действий субъектов
права. Это может быть договор, изменения в договоре, нарушения
юридической нормы, акт компетентного государственного органа, например
суда.
3. Правоотношение есть индивидуализированная связь между
субъектами права, которые наделены субъективными юридическими правами
и субъективными юридическими обязанностями. Они возникают на основе
правовой нормы, другими словами, происходит конкретизация юридической
 187

нормы; положения нормы "привязываются" к конкретной ситуации.

Носитель субъективного права называется управомоченным лицом, а
носитель субъективной обязанности - обязанным. В правоотношении это
главное, его суть, которая и образует феномен противостояния прав и
обязанностей ("кто-то что-то вправе", а "кто-то что-то обязан"). В
фактическом правоотношении в большинстве случаев обе стороны по
отношению друг к другу имеют соответствующие субъективные права и
соответствующие субъективные обязанности.
4. Правоотношение гарантируется принудительной силой государства,
обеспечивается его механизмом. Возможность его применения
(государственного механизма) является важным условием надлежащей
реализации субъективных юридических прав и субъективных юридических
обязанностей как элементов содержания правоотношения. Не следует
абсолютизировать механизм государства в обеспечении и гарантировании
правоотношения, тем не менее именно эта особенность отличает правовые
отношения от иных.
К. Маркс писал: "Правовые отношения, так же точно, как и формы
государства, не могут быть поняты ни из самих себя, ни из так называемого
общего развития человеческого духа, они коренятся в материальных
жизненных отношениях". Данное суждение было оправданно с точки зрения
политической экономии марксизма-ленинизма, берущего свое начало из
базиса (экономические отношения) и только опосредованно из надстройки
(идеология, право, философия и т.д.) в период классовой борьбы.
Известный русский философ В.С. Соловьев отмечал, что правовые
отношения в историческом порядке следуют за насильственными - это также
несомненно, как и то, что в истории нашей планеты органическая жизнь
являлась после и на основе процессов неорганических. Игра естественных
сил в человечестве есть лишь материал правовых отношений. Среди
исследователей правоотношений представляет интерес и еще одна точка
зрения, представленная В.В. Лазаревым, который допускает существование
 188

на современном этапе правоотношений, не урегулированных нормами права.

Он указывает, что в хозяйственной жизни предприятий, иных коллективных
субъектов, в имущественных отношениях граждан возникают
многочисленные правоотношения, либо прямо не предусмотренные
юридическими нормами, либо вообще не урегулированные
законодательством. Однако В.В. Лазарев, характеризуя правоотношения,
определяет их и как связь между людьми посредством субъективных прав и
юридических обязанностей, которые закреплены в нормах права. Такой
дуализм в определении правоотношений свидетельствует о том, что в науке
нет единого подхода к данной правовой категории. Небезынтересно
высказывание исследователя, определяющее правоотношение как волевое
отношение, для возникновения которого необходима воля его участников.
Однако мы не можем согласиться с такой точкой зрения. Если уважаемый
В.В. Лазарев под правоотношениями имеет в виду только материальные
правоотношения, то с подобной трактовкой следовало бы согласиться, так
как для возникновения гражданских правоотношений действительно
необходима воля участников правоотношения. Для возникновения
правоотношений в публичном праве и в частности в исполнительном праве
совсем не обязательно наличие воли обоих участников. К примеру, для
генезиса правоотношений в исполнительном праве между судебным
приставом-исполнителем и должником необходима воля только судебного
пристава-исполнителя; воля должника, как правило, отсутствует.
Несмотря на разные научные подходы в определении видов
правоотношений, бесспорным остается одно: в каждой отрасли права
присутствуют свои особые правовые отношения в виде объекта правового
регулирования. Таким образом, каждая отрасль права имеет свои
специфические правоотношения, присущие только ей и объективирующие
данную отрасль права. Так, известны: гражданские, гражданские
процессуальные, административные, арбитражные процессуальные,
уголовно-процессуальные, трудовые, гражданские исполнительные,
 189

уголовно-исполнительные, административные исполнительные,

арбитражные исполнительные и другие правоотношения124.
Итак, правоотношение - это юридическая связь, возникающая но
основе правовых норм, между субъектами права, наделенными
субъективными юридическими правами и субъективными юридическими
обязанностями, и обеспеченная государственным механизмом125.
В ст.1 ФЗ «О безопасности» речь идет об общественных отношениях
нескольких групп:
- деятельность по обеспечению безопасности государства;
- деятельность по обеспечению общественной безопасности;
- деятельность по обеспечению экологической безопасности;
- безопасности личности;
- иных видов безопасности, предусмотренных законодательством
Российской Федерации.
Такая классификация общественных отношений, содержащаяся в
комментируемом законе, свидетельствует о существенном расширении
самого понятия безопасности, распространенного в нашей стране в
предшествующий период. Во времена СССР понятие «безопасности»
трактовалось через термин «государственная безопасность» который был
введен в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного
управления государственной безопасности. При этом следует отметить, что
термин «государственная безопасность» в известной мере отражал
официальную точку зрения военно-политического руководства страны о
приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами
общества в целом и интересами личности («общество для государства»).
124
Свирин Ю.А. Теоретический аспект исполнительных правоотношений // Адвокат.
2012. N 7. С. 16 - 20.
125
Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание,
переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.
 190

В 1936 г. термин «государственная безопасность» был официально

включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и начал
употребляться в документах и актах органов советского государства, в
советской правовой литературе. Хотелось бы отметить, что на протяжении
длительного времени этим термином в нашей стране пользовались без
какого-либо разъяснения его значения. И только в 50-е годы в юридической и
специальной литературе можно отметить попытки проанализировать
указанную проблему.
До середины 1980-х гг. - советское обществоведение под
безопасностью понимало исключительно ее военно-политическую
составляющую – соотношение военных потенциалов, баланс сил между
супердержавами и военно-политическими коалициями, применение военной
силы в международных отношениях, контроль над вооружениями и
разоружение, международные режимы и институты безопасности и т.д.
Понятие «национальная безопасность» полностью отсутствовало.
Предпочитали говорить о международной безопасности, в крайнем случае –
военной безопасности СССР (т.е. государства). Лишь под влиянием
глобальных перемен в мире, а также ряда западных концепций произошли
изменения в восприятии советскими учеными и политическим руководством
проблем безопасности. Так, новое политическое мышление уже включало в
себя не только военно-политическое, но и экономическое, экологическое и
демографическое измерения.
В 1990-е гг. продолжается расширение проблематики и,
соответственно, предмета исследований в области безопасности. Особое
внимание уделяется видам и уровням безопасности, а также операционным
моделям, режимам и институтам международной безопасности.
Современный официальный подход властей к проблемам безопасности
России был представлен в Послании Президента России Федеральному
Собранию Российской Федерации «О национальной безопасности» (июль
1996 г.), затем в Концепции национальной безопасности Российской
 191

Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации в

декабре 1997 года и уточненной в 2000 г. Появление этих государственных
нормативно-правовых документов знаменует завершение важного этапа в
формировании и развитии теории и политики безопасности в России. Их
содержание позволяет судить о характере официальной политики
безопасности с точки зрения условий для развития гражданского общества в
России.
В этих правовых документах общество признается самостоятельным
объектом безопасности, равноценным компонентом триады, составляющей
национальную безопасность (наряду с государством и личностью),
определяются интересы общества в области безопасности, характеризуются
угрозы этим интересам и намечаются способы противодействия им,
утверждается идея взаимосвязи и взаимозависимости безопасности
государства и общества и, соответственно, предполагается взаимодействие
государства и общества в сфере безопасности.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года записано, что Российская Федерация при обеспечении
национальной безопасности в сфере государственной и общественной
безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости
постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению,
предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма,
других преступных посягательств на права и свободы человека и
гражданина, собственность, общественный порядок и общественную
безопасность, конституционный строй Российской Федерации.
Основными источниками угроз национальной безопасности в сфере
государственной и общественной безопасности являются: разведывательная
и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных
государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба
безопасности Российской Федерации; деятельность террористических
организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное
 192

изменение основ конституционного строя Российской Федерации,

дезорганизацию нормального функционирования органов государственной
власти (включая насильственные действия в отношении государственных,
политических и общественных деятелей), уничтожение военных и
промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих
жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем
применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных,
химических и биологических веществ; экстремистская деятельность
националистических, религиозных, этнических и иных организаций и
структур, направленная на нарушение единства и территориальной
целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и
социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных
организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов,
взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств,
направленных против личности, собственности, государственной власти,
общественной и экономической безопасности, а также связанных с
коррупцией.
Главными направлениями государственной политики в сфере
обеспечения государственной и общественной безопасности на
долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в
качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков,
совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения
и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом,
повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских
граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в
правоохранительной сфере.
Обеспечению государственной и общественной безопасности на
долгосрочную перспективу будут также способствовать повышение
эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб,
 193

создание единой государственной системы профилактики преступности (в

первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений,
включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной
практики, разработка и использование специальных мер, направленных на
снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных
отношений126.
Особо в федеральном законе «О безопасности» выделяется
экологическая безопасность. И это не случайно. В Экологической доктрине
Российской Федерации отмечается, что современный экологический кризис
ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой
цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к
дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности
поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни.
Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа
взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность
разрушения и деградации природной среды.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни
и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть
обеспечены только при условии сохранения природных систем и
поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого
необходимо формировать и последовательно реализовывать единую
государственную политику в области экологии, направленную на охрану
окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из
приоритетных направлений деятельности государства и общества127.

126
Стратегия национальной безопасности российской федерации до 2020 года.
Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537//
Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20. Ст. 2444
127
Экологическая доктрина Российской Федерации //Собрание законодательства
Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. N 36. Ст. 3510
 194

Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций

биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными
природными экосистемами, представлена значительная часть
биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального
и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают
важную роль России в решении глобальных и региональных экологических
проблем.
К числу основных факторов деградации природной среды на мировом
уровне относятся:
рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;
увеличение численности населения планеты при сокращении
территорий, пригодных для проживания людей;
деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение
биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности
природы к саморегуляции и как следствие - невозможность существования
человеческой цивилизации;
возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;
возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и
техногенных катастроф;
недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой
цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области
решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;
продолжающиеся военные конфликты и террористическая
деятельность.
К числу основных факторов деградации природной среды Российской
Федерации относятся:
преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в
структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных
ресурсов и деградации природной среды;
 195

низкая эффективность механизмов природопользования и охраны

окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование
природными ресурсами;
резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных,
функций государства в области природопользования и охраны окружающей
среды;
высокая доля теневой экономики в использовании природных
ресурсов;
низкий технологический и организационный уровень экономики,
высокая степень изношенности основных фондов;
последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни
населения;
низкий уровень экологического сознания и экологической культуры
населения страны.
Эти факторы должны учитываться при проведении в Российской
Федерации единой государственной политики в области экологии128.
Важной группой общественных отношений, которая входит в предмет
правового регулирования комментируемого закона является безопасность
личности.
Безопасность личности - это такое взаимоотношение человека с
объектами внешней среды, при котором незапланированные (неожидаемые)
изменения в их состояниине приводят к потере жизни, здоровья или
имущества.
При различных формах взаимоотношений с объектами окружающей среды
параметры воздействий прямых и обратных связей всегда имеют
определенный диапазон значений. Однако в результате отклонения
воздействия прямой связи на входе объекта внешней среды от ожидаемой
нормы или из-за возмущающего воздействия на этот объект другого объекта

128
Экологическая доктрина Российской Федерации //Собрание законодательства
Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. N 36. Ст. 3510
 196

(человека), параметры воздействия обратной связи могут превышать

значения, соответствующие персональному порогу адаптации или иметь
формы, небезопасные для человека, т.е. создавать человеку экстремальные
условия жизни129.
Экстремальные условия- это такие условия, в которых возникает угроза
жизни человека, его здоровью или имуществу от внешних объектов из-за
незапланированного (неожидаемого) изменения их состояния.
Объединяя все определения, можно сказать, что чрезвычайная ситуация - это
ситуация нарушенной безопасности.
В.Д.Провоторов экстремальные условия классифицирует следующим
образом:
1. В чрезвычайных ситуациях природного происхождения
- экстремальные условия автономного существования в природе;
- экстремальные условия природных катаклизмов;
2. В чрезвычайных ситуациях техногенного характера
- экстремальные условия влияния результатов человеческой деятельности;
- экстремальные условия аварий и катастроф;
3. В чрезвычайных ситуациях социального происхождения
- экстремальные условия бытовых, профессиональных, социальных
конфликтов;
- экстремальные условия криминальных ситуаций.
4. В чрезвычайных ситуациях экологического характера
- экстремальные условия экологической обстановки в быту и на
производстве;
- экстремальные условия экологической обстановки среды проживания130.
В соответствии с этим следует выделить цели безопасности личности,
достижение которых должно обеспечиваться обществом:

129
Провоторов В.Д.Понятие о чрезвычайной ситуации и безопасности личности
//http://www.sir35.ru/Safety/Chs.htm
130
Провоторов В.Д.Понятие о чрезвычайной ситуации и безопасности личности
//http://www.sir35.ru/Safety/Chs.htm
 197

- создание нормальных социальных условий жизни человека;

- минимизация криминальной опасности;
- недопущение аварийных ситуаций и обеспечение готовности к
действиям при авариях и катастрофах, стихийных бедствиях и других
природных катаклизмах;
- создание условий, исключающих бытовой и производственный
травматизм;
- обеспечение экологической чистоты окружающей среды;
- обеспечение сохранения здоровья;
- обеспечение сохранения работоспособности людей и др.131
В особую группу общественных отношений выделяются в
комментируемой статье отношения, связанные с иными видами
безопасности, предусмотренными законодательством Российской
Федерации. Речь идет о военной и оборонно-промышленной безопасности,
экономической, информационной и международной безопасности, о
противодействии экстремистской и террористической деятельности. В
настоящее время эти виды безопасности обеспечиваются на основе
продуманной концептуальной и нормативной базы. По всем названным
видам безопасности приняты доктрины и законы, которыми
руководствуются государственные органы.
Важную группу общественных отношений регулируемых
комментируемым законом составляют отношения связанные с реализацией
полномочий и функций федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления в области безопасности, а также Совета
Безопасности Российской Федерации.
Из правоотношений складывается механизм правового регулирования.
Правоотношение можно назвать ядром механизма правового
регулирования. Их появление и жизнь сопряжена с юридическими фактами,
131
Там же
 198

ибо они влекут возникновение субъективных юридических прав и

субъективных юридических обязанностей. Нормы права являются
формально-юридической основой правового регулирования.
Правоотношение, возникающее на их основе средство, при помощи которого
они (нормы) воплощаются (реализуются) в практическую жизнь. Другими
словами, правоотношение есть модель поведения, заложенная в юридической
норме, которая становится реальностью. Однако правоотношение, хотя и
центральное звено в правовом регулировании, но им правовое регулирование
не завершается. С помощью правоотношения как средства правового
регулирования обозначаются (очерчиваются) субъекты права (стороны
правоотношения), их субъективные права и субъективные обязанности, а
также объект правового отношения. Однако лишь в случае, когда
реализуются юридические права и юридические обязанности132,
Правоотношения подразделяются по различным основаниям. Одно из
важнейших делений правовых отношений - это их зависимость от функций
права - регулятивной и охранительной. Основой указанных функций права
выступают регулятивные и охранительные юридические нормы. Действия
этих норм образуют регулятивные и охранительные отношения. Таким
образом, можно увидеть очень важные закономерности в праве - связь между
правовыми нормами, функциями права и возникающими в практической
жизни правоотношениями.
Регулятивные правоотношения возникают в сфере позитивного
поведения - поведения, которое не противоречит нормам права;
регулятивные правоотношения - там, где нет конфликта между поведением и
юридической нормой. Функция регулятивных правоотношений - это
упорядочивание, закрепление и развитие общественных отношений.

132
Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание,
переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.
 199

Общество, за ним и государство, заинтересовано в развитии социально-

полезных общественных отношений.
Охранительные правоотношения возникают в сфере нарушения норм
права; они связаны с противоправным поведением и с неправомерными
действиями. В основе их лежат охранительные юридические нормы, которые
предусматривают юридическую ответственность и меры защиты
субъективных прав. Функция охранительных правоотношений сводится к
вытеснению из жизни социально-вредных действий, антиправового
поведения.
В зависимости от характера юридических обязанностей регулятивные
правовые отношения подразделяют на активные и пассивные. В отношениях
активного типа содержанием обязанности является совершение
определенных положительных действий. Эти поступки отличаются
системностью, целесообразностью и регламентируются правовыми нормами.
В правоотношениях активного типа содержание обязанностей отличается
пассивным поведением, воздержанием от определенных действий (не
нарушать правила проезда перекрестка, не нарушать прав собственности, не
разглашать государственную тайну).
Правоотношения подразделяют и по другим признакам - по отраслям
(или по предмету правового регулирования) на конституционные,
административные, гражданско-правовые, трудовые, земельные, семейно-
правовые и т.д. По этому признаку их можно подразделить на материальные
и процессуальные133.
В зависимости от субъекта правоотношения их нередко подразделяют
на относительные и абсолютные. В относительных правоотношениях
определены, "персонифицированы" обе стороны как управомоченная, так и

133
Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание,
переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.
 200

обязанная (например, процессуальные правоотношения, сделки и др.). В

абсолютных правоотношениях конкретизирована одно сторона -
управомоченная, например собственник; другая - обязательная - не
определена. Как видно, действует правило: все обязаны не посягать на
чужую собственность.
5.2.Субъекты правоотношений в сфере национальной безопасности
Рассмотрим сначала общетеоретический подход к проблеме субъектов
права.
Большинство авторов считают, что носителем субъективных прав и
субъективных юридических обязанностей являются субъекты права,
которыми выступают индивиды (физические лица) или организации.
Индивидуальные субъекты - самый распространенный субъект права.
К ним относятся:
- граждане; их особенность как субъектов права в том, что они
обладают максимальной широтой прав и обязанностей (правоспособностью).
Они повседневно выступают участниками самых различных
правоотношений, прежде всего, гражданско-правовых (сделки), трудовых,
брачно-семейных; реже - административно-правовых (уплата штрафа в
случае нарушения норм административного права), налоговых,
конституционных (участие в выборах) и др. Как очевидно, такая полнота
прав и свобод объясняется наличием института гражданства, поскольку
многие, в том числе политико-конституционные права (избирательные и
т.д.), им принадлежат исключительно как гражданам государства;
- лица без гражданства (апатриды);
- лица с двойным гражданством (бипатриды). Особенность лиц с
двойным гражданством как субъектов права состоит в том, что они обладают
одновременно правами и обязанностями двух государств;
- иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством
могут быть участниками большинства правоотношений как и граждане, но не
всех. Российское законодательство устанавливает следующие ограничения:
 201

они не могут избирать или быть избранными в представительные

(законодательные) органы РФ, входить в экипаж гражданско-воздушного,
морского или речного судна (быть его капитаном - тем более), служить в
Вооруженных Силах РФ (за определенным исключением); и др.;
- организации - это государство, государственные органы, юридические
лица, общественные организации. Рассмотрим их:
- государство - выступает как субъект права в межгосударственных и
международных отношениях; в государственно-правовых отношениях с
субъектами Федерации, если это федеративное государство; в случаях при
принятии в российское гражданство, награждения государственными
наградами или присвоения почетных званий (заслуженный юрист РФ). В
Европейском суде по правам человека (Страсбургский суд), с одной стороны,
выступают граждане (того или иного государства), с другой (ответчик) -
обязательно государство;
- государственные органы также могут выступать как самостоятельные
субъекты правоотношений, равные с другими субъектами правоотношений,
например, при приобретении техники (компьютерной, автомобильной),
ремонте здания и т.д.;
- юридические лица - организации, осуществляющие хозяйственную,
предпринимательскую, социально-культурную и другую деятельность.
Гражданское законодательство (ст. 48 ГК РФ) указывает на признаки
юридического лица. К ним относятся, во-первых, наличие в собственности, в
хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного
имущества; во-вторых, способность отвечать по своим обязательствам этим
имуществом; в-третьих, способность от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и неимущественные права и нести
соответствующие обязанности; в-четвертых, это способность выступать
истцом или ответчиком в суде.
Юридические лица действуют от своего имени, приобретают и
являются носителями субъективных юридических прав и субъективных
 202

юридических обязанностей. Претензии и иски предъявляются только к нему,

и, в первую очередь, оно рискует и отвечает своим имуществом.
Общественные организации также выступают субъектами
правоотношений. Речь идет о добровольных, некоммерческих и
самоуправляющихся объединениях людей или юридических лиц
негосударственного характера. И еще одно условие, предъявляемое
действующим законодательством - это регистрация в органах юстиции в
установленном законом порядке.
Многие авторы (чаще всего представители науки конституционного
права) к субъектам правоотношений относят и народ, население субъекта
Федерации РФ, административно-территориальной единицы,
муниципального образования и т.д. Основной довод (и его можно считать
достаточно убедительным) - это правовые отношения, возникающие в случае
референдумов (общественных, региональных и т.д.).
При этом, по мнению автора, понятия "субъект права" и "субъект
правоотношения" равнозначны, тождественны. Субъекты правоотношения
наделены государством достаточно важным качеством -
правосубъектностью.
Правосубъектность есть признаваемая государственной властью
способность быть субъектом права, правоотношений. Конструкция
правосубъектности включает следующие элементы: правоспособность,
дееспособность и деликтоспособность.
Правоспособность - признаваемая государством способность субъекта
иметь субъективные права и нести юридические обязанности.
Правоспособность есть предпосылка к правообладанию и несению
юридических обязанностей. Реального правового и фактического блага здесь
нет, ибо это достигается при помощи другого юридического механизма -
дееспособности. Отметим лишь, что правоспособность наступает с момента
рождения человека и прекращается с его смертью.
 203

Дееспособность - это способность индивида своими действиями

осуществлять права и выполнять обязанности. Другими словами, это
признаваемый правом определенный момент, с которого государство
признает за субъектом правоспособность, возможность вступать в правовые
отношения, осуществлять (реализовать) субъективные права и исполнять
юридические обязанности.
Деликтоспособность - признаваемая государством и его правовой
системой способность нести юридическую ответственность.
Деликтоспособность, если речь вести о таких субъектах права, как
физические лица, наступает с разного возраста в зависимости от качества
(вида) юридический ответственности. Полная гражданско-правовая
ответственность наступает с 18 лет; уголовная ответственность с 16 лет (по
отдельным составам преступления с 14 лет). Административная
ответственность наступает с 16 лет.
У юридического лица все элементы правосубъектности наступают
одновременно с момента его регистрации государством (в лице
компетентных органов) в качестве юридического лица.
Каждый субъект правоотношений обладает определенным
правовым статусом - юридической конструкцией, представляющей собой
совокупность прав и обязанностей, закрепленных в действующем
законодательстве, прежде всего в законах.
Правовой статус традиционно подразделяют на:
общий правовой статус, например статус гражданина определяется
Конституцией государства и другими законами;
специальный статус связывают с правовыми ограничениями, скажем,
такие ограничения имеют государственные и муниципальные служащие,
судьи, прокурорские работники, военнослужащие и др.;
индивидуальный правовой статус связан с конкретным субъектом
права, например конкретным гражданином. Каждый гражданин с точки
зрения права и "погруженности" в него индивидуален (например, студент,
 204

имеющий нетрудоспособных родителей; студент являющийся депутатом

выборного органа власти; и т.д.). Гражданин может обладать
дополнительными правами, но и соответственно нести дополнительные
обязанности. Российская Федерация в последние годы предпринимает
попытки унификации индивидуального статуса, например в связи с отменой
льгот и заменой их так называемой "монетизацией".
Способность быть субъектом права, стороной в правовом отношении,
иметь соответствующий индивидуальный правовой статус, предопределяется
уровнем экономических отношений, социальными условиями и другими
обстоятельствами. Механизм вступления в правовые отношения,
соответствующий правовой статус закрепляет в нормах права,
установленных государственной властью.
В соответствии с ФЗ №390-ФЗ "О безопасности" в обеспечении
безопасности Российской Федерации принимают участие:
Президент Российской Федерации;
Федеральное Собрание Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации;
Совет Безопасности Российской Федерации;
Федеральные органы государственной власти;
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
Органы местного самоуправления134.
В системе вышеназванных органов ведущее место занимает
глава Российской Федерации - Президент, чей статус и основные
полномочия определяются в соответствии с гл. 4 Конституции РФ (ст. 80 -
93) По Конституции РФ Президент является гарантом Конституции России,
прав и свобод человека и гражданина.
В первой редакции закона «О безопасности» 1992 года полномочия
Президента были обозначены тезисно и касались только организационных
134
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" (принят ГД ФС
РФ 07.12.2010)// Российская газета", N 295, 29.12.2010
 205

полномочий. В ст. 11 указанного закона говорилось, что Президент

Российской Федерации:
возглавляет Совет безопасности Российской Федерации;
контролирует и координирует деятельность государственных органов
обеспечения безопасности;
в пределах определенной законом компетенции принимает
оперативные решения по обеспечению безопасности;
- осуществляет общее руководство государственными органами
обеспечения безопасности.
В ФЗ №390-ФЗ полномочия Президента существенно расширены и
конкретизированы. В ней выделяются пять групп полномочий Президента
РФ в сфере обеспечения безопасности.
В первую группу входят полномочия по определению основных
направлений государственной политики в области обеспечения
безопасности. В связи с этим Президент утверждает стратегию национальной
безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и
доктринальные документы в области обеспечения безопасности, о которых
уже шла речь выше.
Во вторую группу можно отнести полномочия по формированию и
определению компетенции органов государственной власти, занятых
обеспечением безопасности. К таким органам следует отнести ФСБ, МВД,
Службы внешней разведки и другие государственные органы. Деятельность
этих органов определяется не только законами, но и указами Президента,
уточняющими и конкретизирующими задачи и функции органов
государственной власти, занятых обеспечением безопасности. Например,
кроме Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной
службе безопасности" в редакции от 28 декабря 2010 г. N 420-ФЗ,
определяющем назначение, состав, правовые основы и принципы
деятельности федеральной службы безопасности, направления деятельности,
полномочия, силы и средства органов федеральной службы безопасности, а
 206

также порядок контроля и надзора за деятельностью органов федеральной

службы безопасности, действует также утвержденное указом Президента РФ
Положение о ФСБ. В соответствии с эти Положением, утвержденным
УказомПрезидента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 Федеральная служба
безопасности Российской Федерации (ФСБ России) является федеральным
органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий
осуществляющим государственное управление в области обеспечения
безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и
охраны государственной границы Российской Федерации, охраны
внутренних морских вод, территориального моря, исключительной
экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их
природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность
Российской Федерации и непосредственно реализующим основные
направления деятельности органов федеральной службы безопасности,
определенные законодательством Российской Федерации, а также
координирующим контрразведывательную деятельность федеральных
органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами руководит деятельностью ФСБ России, утверждает
Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и
структуруорганов федеральной службы безопасности.
Основными задачами ФСБ России, согласно упомянутому Положению
являются:
1) управление органами безопасности, а также организация их
деятельности;
2) информирование Президента Российской Федерации, Председателя
Правительства Российской Федерации, а также по их поручениям -
федеральных органов государственной власти и органов государственной
 207

власти субъектов Российской Федерации об угрозах безопасности

Российской Федерации;
3) организация выявления, предупреждения и пресечения
разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций
иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба
безопасности Российской Федерации;
4) координация осуществляемых федеральными органами
исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по
обеспечению собственной безопасности;
5) организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия
преступлений, осуществление досудебного производства по которым
отнесено к ведению органов безопасности;
6) организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с
федеральными органами государственной власти борьбы с организованной
преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных
доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов,
взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных
веществ, специальных технических средств, предназначенных для
негласного получения информации, а также противодействия экстремистской
деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных
формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и
общественных объединений, ставящих своей целью организацию
вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя
Российской Федерации, насильственный захват или насильственное
удержание власти;
7) организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение
борьбы с диверсионной деятельностью;
8) осуществление в пределах своих полномочий разведывательной
деятельности;
 208

9) организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с

органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки
разведывательной информации;
10) организация осуществления мер, отнесенных федеральным
законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной
границы;
11) обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений,
составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным
организациям, осуществляющим техническую разведку;
12) обеспечение производства по делам об административных
правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях к ведению органов
безопасности;
13) организация оказания содействия федеральным органам
государственной власти и органам государственной власти субъектов
Российской Федерации в реализации мер, осуществляемых в интересах
обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее
экономического, научно-технического и оборонного потенциала;
14) формирование и реализация в пределах своих полномочий
государственной и научно-технической политики в области обеспечения
информационной безопасности;
15) организация в пределах своих полномочий обеспечения
криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-
телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной
и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях
за рубежом135.

135
Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы
безопасности Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской
Федерации от 18 августа 2003 г. N 33 Ст. 3254
 209

Президент формирует и возглавляет также Совет Безопасности

Российской Федерации.
В третью группу входят полномочия по введению чрезвычайного
положения. Президент вводит его в порядке, установленном
Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О
чрезвычайном положении", на территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях, осуществляет полномочия в области обеспечения
режима чрезвычайного положения.
В соответствии со ст.1 Федерального конституционного закона от 30
мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение
означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории
Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой
режим деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм
и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений,
допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным
законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской
Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и
общественных объединений, а также возложение на них дополнительных
обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой,
применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и
защиты конституционного строя Российской Федерации136.

136
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О
чрезвычайном положении"// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июня
2001 г. N 23. Ст. 2277
 210

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации

или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской
Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации.
Ст.5 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-
ФКЗ устанавливает, что в указе Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения должны быть определены:
а) обстоятельства, послужившие основанием для введения
чрезвычайного положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий
перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской
Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и
общественных объединений;
е) государственные органы (должностные лица), ответственные за
осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия
чрезвычайного положения.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и
телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Согласно статье 7 Федерального конституционного закона от 30 мая
2001 г. N 3-ФКЗ после обнародования указа Президента Российской
Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации
 211

Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту

заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
в возможно короткие сроки без специального вызова.
Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации в качестве первоочередного.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в
срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента
Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает
вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее
постановление.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его
обнародования, о чем население Российской Федерации или
соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в
каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей
территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а
вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.
По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается
прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения
чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может
быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением
требований, установленных Федеральным конституционным законом N 3-
ФКЗ для введения чрезвычайного положения.
В соответствии с ФЗ № №390-ФЗ Президент принимает также
решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения
безопасности. Эти специальные экономические меры Президент принимает
 212

на основе Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О

специальных экономических мерах"137.
Указанный закон направлен на создание правовых основ для
применения специальных временных экономических мер в случае
возникновения международной чрезвычайной ситуации.
Применение специальных экономических мер допускается в случаях
возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной
реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное
действие иностранного государства или его органов и должностных лиц,
представляющие угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающие
права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета
Безопасности ООН.
Специальные экономические меры могут быть установлены в виде
запрета на совершение действий в отношении иностранного государства и
(или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства,
постоянно проживающих на территории иностранного государства,
возложения обязанности совершения указанных действий и иных
ограничений.
Данные меры могут быть направлены на: приостановление реализации
всех или части программ в области экономической, технической помощи, а
также программ в области военно-технического сотрудничества; запрещение
финансовых, внешнеэкономических операций или установление ограничений
на их осуществление; прекращение или приостановление действия
международных торговых договоров и иных международных договоров РФ в
области внешнеэкономических связей; изменение вывозных и (или) ввозных
137
Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных
экономических мерах"// Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января
2007 г. N 1 (часть I) Ст. 44
 213

таможенных пошлин; запрещение или ограничение захода в порты РФ судов

и использования воздушного пространства РФ или отдельных его районов;
установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-
технических программах и проектах, научных и научно-технических
программах и проектах иностранного государства.
Решение о применении (об отмене) данных мер, о сроке их
применения, принимается Президентом РФ на основе предложений Совета
Безопасности РФ. Помимо этого, предложения о применении мер могут
вноситься Президенту РФ также палатами Федерального Собрания РФ или
Правительством РФ.
Перечень конкретных экономических мер определяется
Правительством РФ. Если реализация специальных экономических мер
требует решения Центрального Банка РФ, то запрет совершения и (или)
обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются
Банком России во взаимодействии с Правительством РФ.
Комплекс предусмотренных данным законом специальных
экономических мер является дополнительным инструментом обеспечения
прав и законных интересов российских граждан, защиты экономики РФ от
негативного воздействия политических, внешнеэкономических и иных
факторов.
В соответствии со ст. 2 указанного закона целями применения
специальных экономических мер являются обеспечение интересов и
безопасности Российской Федерации и (или) устранение или минимизация
угрозы нарушений прав и свобод ее граждан.
Специальные экономические меры применяются на основе следующих
принципов:
1) законность;
2) гласность применения специальных экономических мер;
 214

3) обоснованность и объективность применения специальных

экономических мер.
Ст. 3 указанного закона определяет, что специальные экономические
меры носят временный характер и применяются независимо от других мер,
направленных на защиту интересов Российской Федерации, обеспечение
безопасности Российской Федерации, а также на защиту прав и свобод ее
граждан.
Особо следует выделить закрепленную в комментируемой статье
обязанность Президента принимать меры по защите граждан от преступных
и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и
экстремизму.
Президент РФ решает в соответствии с законодательством Российской
Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и
государственной тайны;
Что касается защиты информации, то она осуществляется в
соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об
информации, информационных технологиях и о защите информации" 138.
Указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при
осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и
распространение информации, при применении информационных
технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением
отношений, возникающих при охране результатов интеллектуальной
деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации.
Разработка базового законодательного акта в данной сфере
обусловлена необходимостью унификации как с понятийной, так и
138
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации,
информационных технологиях и о защите информации"// Собрание законодательства
Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) Ст. 3448
 215

содержательной точки зрения принципов и правил регулирования

информационных отношений, устранения ряда пробелов в регулировании и
приближения законодательства РФ к международной практике
регулирования информационных отношений.
Федеральный закон приводит понятийный аппарат и механизмы
регулирования в соответствие с практикой применения информационных
технологий, определяет правовой статус различных категорий информации,
закрепляет положения о регулировании создания и эксплуатации
информационных систем, общие требования к использованию
информационно-телекоммуникационных сетей, устанавливает принципы
регулирования общественных отношений, связанных с использованием
информации.
Закрепляется принцип свободы поиска, получения, передачи,
производства и распространения информации любым законным способом.
При этом ограничения доступа к информации могут устанавливаться только
федеральными законами.
Закон содержит положения, направленные на защиту от
недобросовестного использования или злоупотребления возможностями
средств распространения информации, при которых пользователям
навязывается ненужная информация. В частности, информация должна
включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице -
распространителе в форме и в объеме, которые достаточны для
идентификации такого лица. При использовании для распространения
информации средств, позволяющих определять получателей информации, в
том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо,
распространяющее информацию, обязано обеспечить получателю
возможность отказа от такой информации.
Установлены основные правила и способы защиты прав на
информацию, защиты самой информации путем принятия основных
правовых, организационных и технических (программно-технических) мер
 216

по ее защите. Права обладателя информации, содержащейся в базах данных

информационной системы, подлежат охране независимо от авторских и иных
прав на такие базы данных.
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется
на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой
ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
Устанавливается перечень информации, доступ к которой не может быть
ограничен (например, о деятельности органов власти и об использовании
бюджетных средств), информации, представляемой на безвозмездной основе.
Закреплен прямой запрет на требование от гражданина (физического
лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе
информации, составляющей личную или семейную тайну, и на получение
такой информации помимо воли гражданина (физического лица) Исключение
могут составлять только случаи, прямо предусмотренные федеральными
законами. Со дня вступления в силу указанного Федерального закона
утратил силу Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об
информации, информатизации и защите информации".
Защита информации, составляющей государственную тайну,
осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации
о государственной тайне.
Федеральными законами устанавливаются условия отнесения
информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную
тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой
информации, а также ответственность за ее разглашение.
Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при
исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при
осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная
тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами
возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой
информации.
 217

Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть

предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и
(или) по решению суда.
Срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности
информации, составляющей профессиональную тайну, может быть
ограничен только с согласия гражданина (физического лица),
предоставившего такую информацию о себе.
Запрещается требовать от гражданина (физического лица)
предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации,
составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию
помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено
федеральными законами.
Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц)
устанавливается федеральным законом о персональных данных.
Защита государственной тайны производится в соответствии с
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I 9 "О государственной тайне"139
Указанный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с
отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и
защитой в интересах обеспечения безопасности РФ.
Положения Закона обязательны для исполнения на территории РФ и за
ее пределами органами представительной, исполнительной и судебной
властей, МСУ, предприятиями, учреждениями и организациями независимо
от их организационно-правовой формы и формы собственности,
должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства
либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства
РФ о государственной тайне.

139
Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне"// Собрание
законодательства Российской Федерации от 13 октября 1997 г., N 41. Ст. 4673
 218

Под государственной тайной понимаются защищаемые государством

сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической,
разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной
деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности
РФ.
Определены полномочия органов государственной власти и
должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и
их защиты. Самостоятельный раздел Закона закрепляет перечень сведений,
которые могут быть отнесены к государственной тайне.
Засекречивание сведений и их носителей - это введение для сведений,
составляющих государственную тайну, ограничений на их распространение и
на доступ к их носителям. Оно осуществляется в соответствии с принципами
законности, обоснованности и своевременности. Определены сведения, не
подлежащие засекречиванию (о чрезвычайных происшествиях и
катастрофах, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии,
демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности и
др.).
Устанавливаются три степени секретности и соответствующие этим
степеням грифы секретности для носителей сведений: "особой важности",
"совершенно секретно" и "секретно".
Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в
соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой
принадлежностью руководителями органов государственной власти в
соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по
отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом
РФ. Для осуществления единой государственной политики в области
засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите
государственной тайны формирует Перечень сведений, отнесенных к
государственной тайне.
 219

Рассмотрены вопросы ограничения прав собственности предприятий,

учреждений, организаций и граждан РФ на информацию в связи с ее
засекречиванием, порядка засекречивания сведений и их носителей,
реквизитов носителей сведений, составляющих государственную тайну.
Законом регламентирован и порядок рассекречивания сведений и их
носителей - снятия ранее введенных ограничений на распространение
сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к их
носителям. Основаниями для рассекречивания сведений являются: взятие на
себя РФ международных обязательств по открытому обмену сведениями,
составляющими в РФ государственную тайну; изменение объективных
обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений,
составляющих государственную тайну, является нецелесообразной.
Закреплены положения о распоряжения сведениями, составляющими
государственную тайну.
Определены органы защиты государственной тайны. Допуск
должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне осуществляется в
добровольном порядке. Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без
гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и
реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке,
устанавливаемом Правительством РФ.
Устанавливается три формы допуска к государственной тайне: к
сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие
у должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени
секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой
степени секретности.
Определены основания для отказа в допуске к государственной тайне,
условия прекращения допуска. Рассмотрены вопросы ограничения прав лиц,
допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне,
организации доступа к таким сведениям и ответственности за нарушение
законодательства о государственной тайне.
 220

Средства защиты информации должны иметь сертификат,

удостоверяющий их соответствие требованиям по защите сведений
соответствующей степени секретности. Координация работ по организации
сертификации средств защиты информации возлагается на
межведомственную комиссию по защите государственной тайны.
Финансирование деятельности органов государственной власти,
бюджетных предприятий, учреждений и организаций и их структурных
подразделений по защите государственной тайны осуществляется за счет
средств соответствующих бюджетов, а остальных предприятий, учреждений
и организаций - за счет средств, получаемых от их основной деятельности
при выполнении работ, связанных с использованием сведений,
составляющих государственную тайну.
За обеспечением защиты государственной тайны предусмотрены
парламентский, межведомственный и ведомственный контроль, а также
прокурорский надзор.
ФЗ №№390-ФЗ предусматривает также полномочия Президента по
защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Кроме того Президент осуществляет иные полномочия в области
обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными
законами.
В статье 9. ФЗ «О безопасности» определены полномочия палат
Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения
безопасности
В этой связи, прежде всего, следует отметить, что на законодательном
уровне полномочия парламента в сфере обеспечения безопасности в ФЗ «О
безопасности» сформулированы впервые.
В соответствии с п.1 части 1 комментируемой статьи Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассматривает
принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской
 221

Федерации федеральные законы в области обеспечения безопасности.

Процедура принятия федеральных законов в области обеспечения
безопасности является аналогичной процедуре принятия других
федеральных законов. А именно, согласно части 3 статьи 105 Конституции
Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный
закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом в
Совет Федерации направляются также постановление Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии
федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы,
документы и материалы, которые были представлены при внесении
законопроекта в Государственную Думу.
Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ в эту процедуру
было внесено уточнение, согласно которому вместе с принятым
Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Совет
Федерации направляется информация о позиции органов государственной
власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется
в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24
часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами
направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие
из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие
федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются
на заседании палаты вместе с этим федеральным законом.
Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих
поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам
введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска
государственных займов, изменения финансовых обязательств государства,
 222

другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за

счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской
Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации
указанных федеральных законов.
Установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской
Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации
рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон,
исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального
закона в Совете Федерации.
Если федеральный закон, подлежащий в соответствии со статьей 106
Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете
Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до
очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению
и не рассматривается на этом заседании палаты. Федеральный закон может
быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета
палаты на очередном заседании Совета Федерации.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение
федерального закона, предварительно рассматривает принятый
Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему
заключение.
Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается
путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов
комитета, комиссии Совета Федерации.
В заключении комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного
за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона,
дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно
из следующих решений:
а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон,
принятый Государственной Думой;
 223

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон,

принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются
мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его
отклонить.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за
рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой,
может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и
дополнений к тексту федерального закона.
При рассмотрении принятого Государственной Думой федерального
закона после оглашения заключения комитета (комиссии) Совета Федерации,
ответственного за рассмотрение этого федерального закона, слово для
ответов на вопросы может быть предоставлено официальному
представителю Президента Российской Федерации или официальному
представителю Правительства Российской Федерации при рассмотрении
палатами Федерального Собрания Российской Федерации этого
федерального закона.
По результатам обсуждения принятого Государственной Думой
федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих
решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение
проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.
Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением
Совета Федерации.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации
федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок
со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации
направляются Президенту Российской Федерации для подписания и
официального опубликования.
 224

В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 102 Конституции

Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится также
утверждение указа Президента Российской Федерации о введении
чрезвычайного положения.
Согласно ст. 154. Регламента СоветаПредседатель Совета Федерации
незамедлительно направляет текст указа Президента Российской Федерации
о введении чрезвычайного положения в Комитет Совета Федерации по
обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам
Федерации и региональной политике для подготовки заключений.
Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения должен быть рассмотрен Советом
Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования
указа Президента Российской Федерации.
После обнародования указа Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации обязан
обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания
Совета Федерации в срок не более 48 часов.
После обнародования указа Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны
прибыть к месту проведения заседания Совета Федерации в возможно
короткие сроки без специального вызова.
Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента Российской
Федерации о введении чрезвычайного положения на заседании Совета
Федерации начинается с доклада Президента Российской Федерации либо по
его поручению полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения
Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета
Федерации по делам Федерации и региональной политике. Обсуждение
вопроса проводится в порядке, предусмотренном Регламентом палаты.
 225

Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о

введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением
Совета Федерации.
Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется
Президенту Российской Федерации и в федеральный орган исполнительной
власти, ведающий вопросами иностранных дел.
В соответствии с ФЗ №390-ФЗ к полномочиям Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации относится принятие
федеральных законов в области обеспечения безопасности. Процедура
рассмотрения и принятия этих законов установлена в Регламенте
Государственной Думы.
Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения
законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104
Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1)
Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы
принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам
Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству
Российской Федерации, законодательным (представительным) органам
субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы
принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации,
Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду
Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения
в Государственную Думу:
а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных
законов;
б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы
Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные
законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими
 226

силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов

законодательства Союза ССР.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом
(субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет
законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого
законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта
(субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших)
законопроект;
в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР,
федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных
нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию
в связи с принятием данного федерального конституционного закона,
федерального;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения
законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); д)
заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных
статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).
д) заключение Правительства Российской Федерации (по
законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции
Российской Федерации);
е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного
кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 212 Бюджетного
кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о внесении
изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий
финансовый год и плановый период;
 227

з) документы и материалы, предусмотренные статьей 26410

Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального
закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);
и) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального
закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах
Российской Федерации" (по законопроекту о ратификации, прекращении или
приостановлении действия международных договоров Российской
Федерации);
к) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и
Верховного Суда Российской Федерации (по законопроекту о внесении
изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);
л) документы, предусмотренные пунктом 7 статьи 9 Федерального
закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (по
законопроекту о техническом регламенте);
м) заключение Правительства Российской Федерации и решение
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены
соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе
продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий
федеральный закон о соглашении о разделе продукции) ;
н) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче
перемещенной культурной ценности с органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, на территории которого находится
региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное
управление объектом культуры, представляющим собой культурную
ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной
в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на
территории Российской Федерации);
о) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу
определения общего числа мировых судей и количества судебных участков
 228

субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом

Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по
законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и
количества судебных участков субъекта Российской Федерации) .
Вст. 10 ФЗ «О безопасности « определены полномочия федеральных
органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности
Структурными элементами системы федеральных государственных
органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные
министерства федеральные службы и федеральные агентства, а также
создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную
власть Российской Федерации и состоит из Председателя Правительства РФ,
его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции). В ст. 1
Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации" (в редакции от 28 декабря 2010
г.говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом
исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации. В этом же законе достаточно детально
регламентируются порядок формирования Правительства РФ, его
полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с
Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти,
а также с органами государственной власти субъектов РФ.
Основные правила организации деятельности Правительства
(планирование его заседаний, организация работы его членов, порядок
внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, организация
заседаний Правительства и другие вопросы) урегулированы в Регламенте
Правительства РФ.
Всестороннее обеспечение и обслуживание деятельности
Правительства возложено на Аппарат Правительства РФ, который
возглавляется Руководителем Аппарата Правительства (члена
 229

Правительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом

РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 " О структуре
федеральных органов исполнительной власти"140 утверждена структура всей
системы федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя
федеральные министерства, службы, агентства. Эти органы могут находиться
в непосредственном ведении и подчинении Президенту Российской
Федерации, Правительству РФ или соответствующему федеральному
министерству РФ.
Федеральные министерства являются федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере
деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых
актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и
федеральных законов обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных
Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами общеобязательных правил поведения,
распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство
возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
Осуществляя координацию и контроль деятельности находящихся в ведении
министерства федеральных служб и агентств, федеральный министр
осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и
показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их
исполнении; вносит по представлению их руководителей в Правительство

140
Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 25.06.2012) "О структуре
федеральных органов исполнительной власти"// Собрание законодательства РФ
28.05.2012, N 22.Ст. 2754.
 230

РФ проекты положений о соответствующих федеральных службах и

агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде
оплаты труда работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты
нормативных правовых актов, относящихся к определенным сферам
деятельности министерства и находящегося в его ведении федеральных
служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенции
Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя
Правительства РФ дает поручения федеральным службам и агентствам и
контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному
законодательству решения федеральных агентств и служб, если федеральным
законом не установлен иной порядок отмены; назначает на должность и
освобождает от должности по представлению руководителей федеральных
служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов
федеральных служб и агентств; вносит в Министерство финансов РФ
предложения по формированию бюджета и финансированию федеральных
служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере
деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору,
правоприменительные функции, а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами
Президента РФ.
Общее предназначение и суть деятельности федерального
министерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ вправе
самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной
сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование
которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством
осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента
РФ и Правительства РФ.
Федеральный министр осуществляет координацию деятельности
государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции:
 231

вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность

(освобождении от должности) руководителя государственного
внебюджетного фонда, принимает нормативные правовые акты по сферам
деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в
Правительство РФ по представлению руководителя фонда проекты
федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и
об исполнении его бюджета; назначает проверки деятельности этих фондов в
устанавливаемых законом случаях.
Федеральная служба (служба) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области
обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной
границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом
под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление
действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения; выдаче органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами
разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности
и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация
актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают
индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ,
нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может
 232

быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении

Правительства РФ141.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)
федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной
сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная
служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами
Президента РФ, а также управление государственным имуществом и
оказание платных услуг.
Федеральные агентства являются федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере
деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по
оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными
органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную
общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным
законодательством условиях неопределенному кругу лиц; под функциями по
управлению государственным имуществом понимается осуществление
полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том
числе переданного федеральным государственным унитарным
предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным
учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также
управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых
акционерных обществ; под правоприменительными функциями понимается
издание индивидуальных правовых актов, a также ведение реестров,
регистров, кадастров.

141
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах:
учеб.пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: "Проспект", 2010.
 233

Федеральные агентства в пределах своей компетенции издают

индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя
Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль деятельности федерального агентства.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может
иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе
осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере
деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ.
Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств
также входят в систему органов исполнительной власти Российской
Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к ним относятся,
например, Управление ФСБ по Саратовской области, Управление
Приволжской железной дороги и т.д.) осуществляют свою деятельность под
руководством соответствующих центральных органов федеральной
исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов
Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами
исполнительной власти этих субъектов.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов про
изводятся соответствующим центральным органом федеральной
исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти
субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке производится назначение
на должность и освобождение от должности руководителей территориальных
органов управления.
 234

Каждый из этих органов государственной власти согласно положению

о нем занимается и проблемами обеспечения безопасности в
подведомственной ему сфере деятельности. Однако особое место в этой
работе занимают федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент Российской Федерации, а также федеральные службы и
федеральные агентства, подведомственные этим федеральным
министерствам.
В соответствии с Указом Президента РФот 21 мая 2012 г. N 636 " «О
структуре федеральных органов исполнительной власти» к таким органам
относятся:
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых
Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по
международному гуманитарному сотрудничеству
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной,
специальной техники и материальных средств
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
(федеральная служба)
 235

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная

служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации
(федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом
наркотиков (федеральная служба)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная
служба)
Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная
служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской
Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное
агентство)142
В ст.12 ФЗ «О безопасности» определены полномочия и функции
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в области обеспечения безопасности.
Кроме федеральных органов государственного управления в единую
систему исполнительной власти Российской Федерации входят также и
органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 Конституции РФ), что
обычно констатируется и в уставах и других законах субъектов Федерации.
Система органов государственной власти, и в том числе ее исполнительных
органов, в субъектах РФ устанавливается ими же самостоятельно, но в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных

142
Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 25.06.2012) "О структуре
федеральных органов исполнительной власти"// Собрание законодательства РФ
28.05.2012, N 22.Ст. 2754.
 236

органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст.

77 Конституции РФ).
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной
власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем этого
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может
устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, а
наименование этой должности устанавливается с учетом исторических,
национальных и иных традиций данного субъекта РФ. По сложившейся
практике в национальных республиках России они обычно именуются
президентами, а в других субъектах РФ - губернаторами или главами
администрации субъекта РФ (края, области и т.д.).
В большинстве субъектов РФ (а ими являются края и области)
основными структурными звеньями системы исполнительной власти
субъекта выступают губернатор (края или области), правительство (края,
области), областные и территориальные исполнительные органы
государственной власти (края или области).
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (президент
республики, губернатор или глава администрации края или области)
возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта
РФ. Он представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления и при осуществлении внешне
экономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения
от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование
путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет
законы, принятые законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с
 237

законодательством этого субъекта РФ; вправе участвовать в работе

законодательного (представительного) органа государственной власти этого
субъекта РФ с правом совещательного органа, а также осуществляет иные
полномочия в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством этого субъекта РФ143.
Функции этих органов в сфере обеспечения безопасности прописаны в
нормативных актах, принятых в соответствующих субъектах РФ
компетентными органами.
В ФЗ № 390-ФЗ подчеркивается, что в деле обеспечения
безопасности принимают участие органы местного самоуправления.
В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ,
признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах
своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. В Конституции РФ
местному самоуправлению посвящена специальная глава 8, в ряде норм
которой закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения; осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают
иные вопросы местного значения, в том числе и в сфере обеспечения
безопасности. Эти органы могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их

143
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах:
учеб.пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: "Проспект", 2010.
 238

осуществления материальных и финансовых средств, но реализация

переданных им полномочий подконтрольна государству.
В систему органов местного самоуправления входят как
представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления:
советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований,
администрации. Глава муниципального образования всегда является
выборным должностным лицом, олицетворяет собой и реализует
представительную муниципальную власть, осуществляет как стратегическое
руководство развитием муниципального образования, так и вместе со своим
административным аппаратом и через него реализует исполнительную власть
в муниципальном образовании, осуществляя весь комплекс функций
оперативного управления всеми сторонами жизнедеятельности его
населения.
Особый статус среди субъектов права национальной безопасности
имеет Совет безопасности.
Впервые в нашей стране образование такого органа, как Совет
Безопасности, было предусмотрено Законом СССР от 26 декабря 1990 г. N
1861-1144, внесшим изменения в Конституцию (Основной Закон), который в
тот же день был введен в действие Законом СССР N 1862-1145.
В соответствии с названными Законами, согласно новой редакции ст.
113 Конституции СССР 1977 г., Президент СССР возглавил Совет
Безопасности СССР. Члены Совета Безопасности СССР назначались
Президентом СССР с согласия Верховного Совета СССР. В состав Совета
Безопасности СССР входили высшие государственные должностные лица
союзных республик - РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР,
Узбекской ССР, Казахской ССР, Азербайджанской Республики, Республики
Кыргызстан, Таджикской ССР, Туркменской ССР146, вице-президент СССР,

144
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3.
145
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 4
146
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 11. Ст. 299.
 239

председатель Совета Министров СССР, "силовые" министры СССР и

некоторые другие должностные лица 147.
На Совет Безопасности СССР была возложена разработка
рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области
обороны страны, поддержанию ее надежной государственной,
экономической и экологической безопасности, преодолению последствий
стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению
стабильности и правопорядка в обществе.
Таким образом, уже изначально в СССР Совет Безопасности являлся
конституционным органом при Президенте государства, чьи решения носили
рекомендательный характер.
По аналогии с Советом Безопасности СССР, в целях решения вопросов
в сфере обеспечения национальной безопасности руководителями отдельных
союзных республик, в результате внесения соответствующих изменений и
дополнений в их конституции были созданы советы безопасности республик.
В связи с этим нельзя не признать справедливым мнение бывшего
первого заместителя Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации
М.А. Митюкова о том, что именно Совет Безопасности СССР явился
прообразом российского Совета Безопасности148. Данная точка зрения
отражена и в юбилейном выпуске сборника "Совет Безопасности Российской
Федерации. 10 лет", посвященном 10-летию образования Совета
Безопасности Российской Федерации149.
Законом РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 и
поправками к Конституции, связанными с учреждением поста Президента, от

147
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 36. Ст. 1036.
148
См.: Митюков М.А. Правовой статус Совета Безопасности // Президент.
Парламент. Правительство. 1997. N 4. С. 6.
149
См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 10 лет. М., 2002. С. 24.
 240

24 мая 1991 было установлено, что Президент РСФСР возглавляет Совет

безопасности150.
Указ Президента Ельцина, вступившего в должность 10 июля 1991, N9
"О Совете безопасности РСФСР" официально опубликован не был. В
изложении его напечатала "Российская газета" 25 июля 1991 года:
"Указом Президента РСФСР сформирована при Президенте РСФСР
комиссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку
деятельности Совета безопасности РСФСР Комиссия была призвана
реализовать предусмотренное Конституцией РСФСР "право на создание в
структуре "президентской власти" Совета Безопасности"151.
В ее составе: Президент РСФСР, вице-президент РСФСР, секретарь
комиссии, председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по
безопасности, председатель ГКЧС, министр внутренних дел, министр
экологии и природопользования, министр связи, информатики и космоса,
председатель Госкомчернобыля, министр топлива и энергетики, министр
транспорта и перевозок, министр здравоохранения и социального
обеспечения, председатель КГБ РСФСР, председатель Госкомитета РСФСР
по оборонным вопросам, председатель Госсанэпиднадзора, председатель
Госкомитета РСФСР по делам национальностей, беженцев и
переселенцев."152
12 сентября 1991 года указом Президента N116 Ю.В.Скоков был
назначен Государственным советником РСФСР - Секретарем Комиссии при
Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и
порядку деятельности Совета безопасности РСФСР. Одновременно Скоков

150
Закон РСФСР от 24.04.1991 N 1098-1 "О Президенте РСФСР"//"Ведомости СНД
и ВС РСФСР", 25.04.1991, N 17. Ст. 512
151
Митюков М.А. Становление и развитие Совета Безопасности Российской
Федерации // Совет Безопасности Российской Федерации: функции, структура,
нормативные документы. М., 1997. С. 6.
152
«Российская газета" 25 июля 1991 года
 241

был освобожден от прежней должности - Госсоветника РСФСР - Секретаря

Совета по делам Федерации и территорий при Президенте РСФСР153.
Положения о комиссии и ее секретаре были утверждены
распоряжением Президента N45 19 сентября 1991154. В соответствии с
Положением о комиссии при ней были созданы рабочие совещания,
превратившиеся позже в Межведомственные комиссии СБ.
5 марта 1992 года Верховный Совет принял Закон Российской
Федерации "О безопасности", которым определены функции и полномочия
СБ и порядок его формирования. Летом - осенью 1992 года был сформирован
персональный состав Совета.
3 апреля 1992 года указом Президента Ю.В.Скоков был назначен
Секретарем Совета безопасности РФ, ему было поручено к 1 мая представить
предложения по организационному обеспечению работы СБ. 22 мая 1992
Ю.Скоков был утвержден в должности Верховным Советом.
7 мая 1992 распоряжением Президента об организационных мерах по
созданию Министерства обороны РФ и Вооруженных Сил РФ для
подготовки предложений по расстановке руководящих кадров (включая
специалистов из числа гражданских лиц) Министерства обороны,
Вооруженных Сил, Министерства безопасности, МВД и Службы внешней
разведки создана Высшая аттестационная комиссия при Президенте РФ.
Руководство комиссией поручено Ю.В.Скокову. Тем же распоряжением
предписано образовать при СБ специальные межведомственные комиссии на

153
Указ Президента РСФСР от 12.09.1991 N 116 "О Секретаре Комиссии при
Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и порядку
деятельности Совета безопасности"// "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 12.09.1991, N 37.Ст.
1201.
154
Распоряжение Президента РСФСР от 19.09.1991 N 45-рп "Об утверждении
Положений о Комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу,
структуре и порядку деятельности Совета безопасности РСФСР и о Государственном
советнике РСФСР - Секретаре Комиссии при Президенте РСФСР по разработке
предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета безопасности РСФСР
и его Службе"// Документ опубликован не был. Утратил силу с 28 июня 2005 года в связи
с изданием Указа Президента РФ от 28.06.2005 N 736
 242

постоянной основе "для выработки основных положений военной политики,

военной доктрины и военного строительства, а также для организации и
координации переговорного процесса с другими государствами, ранее
входившими в состав СССР"
3 июня 1992 Президент издал Указ (N547) об образовании Совета
безопасности и утвердил Положение о Совете безопасности РФ. В тот же
день распоряжением Президента N266-рп утверждена структура Аппарата
СБ, который в соответствии с Положением вошел в состав Администрации
Президента. Временная штатная численность аппарата - 80 человек, в том
числе до 20 военнослужащих
Первое заседание СБ состоялось - 20 мая 1992. В соответствии с
Законом, право решающего голоса в СБ получили пять человек: Президент
РФ (он же - председатель Совета), вице-президент РФ, Первый заместитель
Председателя Верховного Совета, Председатель Совета Министров
(Председатель Правительства) и секретарь СБ. При этом четыре постоянных
члена СБ входят в него по должности, а секретарь СБ назначается
Президентом РФ и утверждается в должности Верховным Советом.
7 июля 1992 президент издал указ "О порядке реализации решений
Совета безопасности РФ". Руководителям федеральных министерств и
ведомств, органов государственного управления на местах предписано
"принимать исчерпывающие меры по выполнению решений СБ в части их
касающейся, оформляя соответствующие распорядительные документы в 2-
дневный срок после получения решений СБ. Копии этих документов
направляются в СБ РФ". Контроль за реализацией решений СБ возложен на
его секретаря155.
25 декабря 1992 Верховный Совет принял поправку к Закону о
безопасности, которой установил, что в заседаниях Совета безопасности
принимает участие (хотя и не являясь членом СБ) Председатель Верховного
Совета или по его поручению один из его заместителей. Поправка эта была
155
http://www.politika.su/gos/sbi.html
 243

актуальной для парламента и лично Р.И.Хасбулатова, поскольку

представителем законодательной власти в Совете безопасности по
должности оказался С.А.Филатов, который во время первой открытой атаки
Президента на парламент 10 декабря 1992 принял сторону Президента.
Секретарю Совета безопасности Юрию Скокову было поручено
обеспечить приоритетное рассмотрение в Совете безопасности мер по борьбе
с преступностью и коррупцией. Однако тесного взаимодействия между вице-
президентом и секретарем СБ налажено не было.
Александр Руцкой набрал собственный штат МВК и, судя по всему,
Юрий Скоков не принимал участия в работе комиссии и сборе материалов в
коррупции в высших органах гос.власти (которые впоследствии был и
названы "материалами из "чемоданов Руцкого")156.
После выступления Бориса Ельцина по телевидению в котором он
заявил о введении в стране "особого порядка управления" (10 марта 1993
года), Юрий Скоков заявил президенту о своем категорическом неприятии
президентского курса. По словам самого Скокова, он отказался визировать
текст выступления Ельцина.
Несмотря на то, что Юрий Скоков формально оставался на своем посту
до 15 мая 1993 года, репутация его в глазах президента пошатнулась. В
частности, до назначения нового секретаря ни одно заседание СБ не
созывалось157.
13 июня 1993 года на должность секретаря СБ был назначен
Главнокомандующий Объединенными вооруженными силами СНГ маршал
авиации Евгений Шапошников. Через несколько дней после своего
назначения активный сторонник идеи коллективной безопасности СНГ
Евгений Шапошников внезапно подал в отставку со своего прежнего поста
Главкома ОВС, заявив о "разочаровании" в том, как к его идее относятся в
республиках бывшего Союза.

156
http//www.nns.ru//persons/rutskoi.html
157
http//www.pseudologe.org./democracy/Skokov_YV.html
 244

Вместе с Шапошниковым согласие перейти в СБ дал начальник

Центра общественной информации ГК ОВС СНГ генерал-лейтенант Валерий
Манилов. Он был представлен президенту и назначен помощником секретаря
СБ.
Все сотрудники СБ были выведены за штат, а реорганизация СБ была
поручена Валерию Манилову. На пост заместителя секретаря СБ был
назначен бывший руководитель аналитического центра КГБ СССР Владимир
Рубанов.
Одной из наиболее значимых перестановок стала замена руководителя
секретариата (им стал полковник Владимир Маркин), была также изменена
структура управлений СБ (бывший заместитель Юрия Скокова и начальник
управления стратегической безопасности Юрий Назаркин стал начальником
Управления анализа и информации, лишившись статуса заместителя, а
начальник Управления анализа и информации Владислав Насиновский
возглавил Управление координации и взаимодействия).158
Кроме того численность аппарата СБ была существенно увеличена (до
150 человек, 117 из которых - ответственные работники), а также началась
работа по формированию системы межведомственных комиссий СБ,
заложенную еще при Юрии Скокове159.
В августе 1993 года Евгений Шапошников подал президенту рапорт с
прошением об отставке с поста секретаря СБ. Отставка была принята лишь
несколько недель спустя. 20 сентября 1993 О.Лобов был освобожден от
исполнения обязанностей первого вице-премьера и министра экономики и
одновременно назначен секретарем Совета безопасности.
Издав 21 сентября 1993 указ N1400 о роспуске парламента, а тремя
неделями раньше - указ о временном отстранении от должности вице-
президента РФ, президент тем самым существенно изменил состав
постоянных членов СБ.
158
http//www.pseudologe.org./democracy/Skokov_YV.html
159
Там же
 245

После упразднения Верховного Совета и поста вице-президента в

октябре 1993 года постоянными членами СБ остались трое: Президент
Б.Н.Ельцин, Председатель Правительства В.С.Черномырдин и секретарь СБ
О.И.Лобов. Совет Безопасности превратился, таким образом, из
координационного органа для согласования позиций ветвей власти в орган
президентской власти.
Авторы проекта новой Конституции, вынесенного на референдум 12
декабря 1993, позаботились о включении в ее текст (ст.83) упоминания о
Совете Безопасности и о том, что статус его должен быть определен
федеральным законом.
Как отмечает по данному вопросу М.А. Митюков, "в ходе работы над
проектом Конституции Российской Федерации 1993 года проблема Совета
Безопасности Российской Федерации обсуждалась в двух аспектах: во-
первых, с точки зрения необходимости этого органа для государства, а во-
вторых, с позиции объема конституционной регламентации его статуса. На
Конституционном совещании была поддержана идея сохранения Совета
Безопасности и закрепления этого государственного института в Основном
Законе. Что же касается регламентации статуса Совета Безопасности
Российской Федерации, то было решено достаточно "экономно" обозначить
его в главе "Президент Российской Федерации" в статье 83, определяющей
полномочия Президента в отношении формирования важнейших институтов
государства (Правительства, Центрального банка, федеральных судов,
Генерального прокурора, Администрации Президента, высшего
командования Вооруженных Сил, полномочных представителей Президента
и дипломатических представителей Российской Федерации)"160.
В связи с вступлением в силу новой Конституции РФ указом
Президента N 2288 от 24 декабря 1993 были признаны недействующими и не

160
Митюков М.А. Становление и развитие Совета Безопасности Российской
Федерации // Совет Безопасности Российской Федерации: функции, структура,
нормативные документы. М., 1997. С. 7.
 246

подлежащими применению многие законы и отдельные статьи законов - в

том числе статьи Закона "О безопасности", содержащие упоминание о
полномочиях парламента, а также устанавливающие принципы
формирования состава СБ (см. раздел 5). В результате определение состава
СБ - в том числе его постоянных членов с правом решающего голоса
полностью перешло в руки Президента и из органа, формируемого по
должностному принципу из руководителей ветвей власти Совет
Безопасности превратился фактически в орган при Президенте161.
К 1994 году было практически завершено формирование
межведомственных комиссий СБ. В состав комиссий входят представители
государственных ведомств, причастных к решению соответствующих
вопросов. В рамках МВК осуществляется координация их деятельности и раз
работка конкретных проектов взаимодействия по обеспечению безопасности
в соответствующих областях.
В настоящее время правовое положение Совета Безопасности
определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 83, п. "ж"); ФЗот
28.12.2010 N 390-ФЗ"О безопасности"; указом Президента РФ от 25 мая
2012 года об утверждении состава Совета безопасности,162Указом
Президента РФ от 06.мая 2011 N 590 "Вопросы Совета Безопасности
Российской Федерации", утвердившем "Положение о Совете Безопасности
Российской Федерации", "Положение об аппарате Совета Безопасности
Российской Федерации", "Положение о Межведомственной комиссии Совета
Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и
социальной сфере", "Положение о Межведомственной комиссии Совета
Безопасности Российской Федерации по военной безопасности", "Положение
о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации
по информационной безопасности", "Положение о Межведомственной

161
http://www.politika.su/gos/sbi.html
162
Указ Президента РФ от 25.05.2012 N 715 "Об утверждении состава Совета
Безопасности Российской Федерации""Собрание законодательства РФ", 28.05.2012, N 22,
Ст. 2758
 247

комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной

безопасности", "Положение о Межведомственной комиссии Совета
Безопасности Российской Федерации по проблемам Содружества
Независимых Государств", "Положение о Межведомственной комиссии
Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического
планирования", "Положение о Межведомственной комиссии Совета
Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности",
"Положение о научном совете при Совете Безопасности Российской
Федерации".163
Согласно Конституции РФ Совет безопасности – это государственный
орган.
В связи с этим К.В.Черкасов справедливо замечает, что категория
"государственный орган" является крайне значимой для понятийного
аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права,
причем не только публичной (в особенности конституционного права,
административного права), но и частной (гражданского права, гражданского
процессуального права, арбитражного процессуального права)
направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих
вопросы государственного управления164. В юридической литературе
представлены различные определения понятия государственного органа
(органа государства), во многом отражающие многоаспектность
рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным
органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в
то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную
часть государственного механизма, состоящую из государственных
служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную
установленным законодательством объемом властных полномочий,

163
Указ Президента РФ от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета Безопасности
Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 09.05.2011, N 19, Ст. 2721
164
Черкасов К.В. Государственный орган": некоторые проблемы правовой
неопределенности категории // Российская юстиция. 2009 № 12
 248

необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей

компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по
его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности.
При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или
организованная группа должностных лиц и государственных служащих.
Государственные органы взаимодействуют с другими элементами
государственного механизма, образуя государственный аппарат 165.
В целом государственный орган (орган государства) характеризуется
следующими основными признаками: учреждается государством; является
автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата
государства; осуществляет свойственные ему государственные функции и
реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей;
действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени;
обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в
соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен
правом издания юридических актов); располагает необходимыми
материальными средствами, источниками финансирования; несет
ответственность перед государством за свою деятельность; состоит из
граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных

165
См., например: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению
системы категорий. М.: Инфограф, 1999. С. 265; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н.
Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Инфра-М, 1996. С. 301;
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских.
М.: Инфра-М, 1999. С. 454; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского
государства. М.: Юрид. лит., 1982. С. 30; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.
Административное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК
Велби, 2006. С. 98; Кешикова Н.В. Порядок формирования государственных органов: к
теории вопроса // История государства и права. 2008. N 11. С. 4; Осавелюк А.М.
Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме
государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 25; Сырых В.М. Теория
государства и права: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004. С. 45;
Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю.
Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. С. 291; Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир
М.А. Органы Советского общенародного государства. М.: Наука, 1979. С. 39; Чепунов
О.И. Способы формирования государственных органов // "Черные дыры" в российском
законодательстве. 2008. N 3. С. 50 - 52.
 249

служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии,

подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный
масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация),
положение, структура и деятельность регламентированы правом166.
Конституция Российской Федерации и текущее законодательство
широко используют как термин "государственный орган", так и термин
"орган государственной власти". В этой связи в правовой науке возникла
полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою
актуальность по сей день. Теоретически одним из критериев разграничения
органов государственной власти от государственных органов может являться
то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако его вряд
ли можно использовать в полной мере. Некоторые основополагающие
постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне
соответствуют реалиям современной политической жизни и нуждаются в
корректировке. Кроме того, исходя из теории разделения властей и
российской правовой действительности, речь идет не о буквальном
"разделении" властей, о простом делении органов на три группы, а о
разграничении полномочий между различными государственными органами
при наличии системы сдержек и противовесов167.

166
См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Часть общая: Учебник. М.: БЕК,
1993. С. 75 - 76; Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие,
правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти
в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 66; Кулапов
В.Л. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. Саратов: Изд-во СГАП,
2006. С. 116 - 117; Оболонский А.В. Человек и государственное управление / Отв. ред.
М.И. Пискотин. М.: Наука, 1987. С. 131 - 132; Проблемы общей теории права и
государства: Учебник для вузов / Под общ.ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 567 -
568; Теория государства и права: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.И.
Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2006. С. 97 - 99; Теория государства и права:
Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-
ДАНА; Закон и право, 2004. С. 145
167
См.: Бахмутский А.А. Развитие теории разделения властей и проблемы ее
совершенствования на современном этапе // Инновации в государстве и праве России:
Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19 - 20
апреля 2007 г.): В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во Ниж. гос. ун-та, 2007. С. 22; Керимов А.Д.
Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М.:
Аванта +, 2001. С. 8 - 9; Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е
 250

Таким образом, четко разграничить понятия "орган государственной

власти" и "государственный орган" весьма проблематично. На практике и в
нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как
синонимы. Нередко под государственными органами понимаются органы
государственной власти России, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в
соответствии с законодательством России, законодательством субъектов
Российской Федерации. Любой государственный орган так или иначе имеет
властные полномочия. Иное дело, какой смысл вкладывать в это и что
подразумевать под обладанием властью. Учитывая изложенную полемику, в
целях унификации логично рекомендовать правотворческим органам либо
использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется
более перспективным, официально признать все государственные органы
органами государственной власти и отказаться от использования
рассматриваемой категории в российском законодательстве168.
На Совет Безопасности как конституционный совещательный орган
ФЗ от 28.12.2010 N 390-ФЗ«О безопасности» возлагает подготовку решений
Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности,
организации обороны, военного строительства, оборонного производства,
военно-технического сотрудничества Российской Федерации с
иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой
конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной
целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного
сотрудничества в области обеспечения безопасности169.

изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 222 - 226; Радько Т.Н. Теория
государства и права: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 125 -
147; Розенфельд А.Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской
Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 6.
168
См: Черкасов К.В. Государственный орган": некоторые проблемы правовой
неопределенности категории // Российская юстиция. 2009 № 12
169
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" (принят ГД ФС
РФ 07.12.2010)// "Собрание законодательства РФ", 03.01.2011, N 1, Ст. 2,
 251

В соответствии с законом основными задачами Совета Безопасности

являются:
1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской
Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;
2) формирование государственной политики в области обеспечения
безопасности и контроль за ее реализацией;
3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности,
оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их
нейтрализации;
4) подготовка предложений Президенту Российской Федерации:
а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и
преодолению их последствий;
б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения
безопасности;
в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;
5) координация деятельности федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в
области обеспечения безопасности;
6) оценка эффективности деятельности федеральных органов
исполнительной власти в области обеспечения безопасности170.
Реализация этой задачи предполагает деятельность по следующим
направлениям:
 подготовка ежегодного доклада Президента Российской
Федерации Верховному Совету об обеспечении безопасности России как
основного программного документа для органов исполнительной власти по
вопросам внутренней, внешней и военной политики, а также для разработки

170
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" (принят ГД ФС
РФ 07.12.2010)// "Собрание законодательства РФ", 03.01.2011, N 1, Ст. 2,
 252

правовых актов в области защиты жизненно важных интересов личности,

общества и государства от внешних и внутренних угроз;
 организация работы постоянных и временных
межведомственных комиссий, образуемых Советом Безопасности на
функциональной и региональной основе, как главного инструмента по
выработке проектов решений Президента Российской Федерации;
 разработка предложений по обеспечению защиты
конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной
целостности Российской Федерации в пределах, определенных
Конституцией, Федеративным договором и законами Российской Федерации.
Оценивая деятельность Совета безопасности РФ за 20 лет Президент
РФ В.В.Путин подчеркнул «компетентное участие Совета Безопасности в
выработке эффективной и прагматичной политики в области национальной
безопасности, социально-экономического развития, в региональной
политике.
Ключевым направлением деятельности Совета Безопасности отметил
В.В.Путин, стала подготовка документов стратегического планирования, в их
числе Стратегия национальной безопасности, военная доктрина, концепция
внешней политики. Эти документы обозначили целый ряд долгосрочных
общенациональных целей, заложили основу для укрепления потенциала
Вооружѐнных Сил и реформирования правоохранительной системы, для
проведения активного внешнеполитического курса.
Принципиальные подходы для модернизации важнейших сфер жизни
страны, обновления экономики – они тоже были обозначены в стратегиях и
документах, выработанных Советом Безопасности. Имею в виду и Стратегию
развития информационного общества, и Основы политики в области
развития науки и технологий.
Именно по инициативе Совета Безопасности России были определены
долгосрочные ориентиры в области промышленной политики и
энергетической безопасности, разработаны системные меры поддержки
 253

таких базовых отраслей, как космос, авиа- и судостроение, коммуникации и

связь, транспортная инфраструктура. Также было начато формирование
целостной государственной политики в Арктике171.
Различные аспекты деятельности Совета безопасности с момента его
создания регулировались конкретными указами Президента. В настоящее
время основополагающим документом в этой сфере являются, ФЗ «О
безопасности» от 28 декабря 2010 года . Указ Президента РФ от 06.05.2011 N
590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации".
Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1992 г. № 747 "О
порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации"
было установлено, что решения Совета Безопасности, принимаемые в целях
выполнения его основных задач, оформляются в виде указов Президента
Российской Федерации, а решения, касающиеся организационно-
технического и информационного обеспечения Совета Безопасности, - в виде
распоряжений Президента Российской Федерации - Председателя Совета
Безопасности.
На Секретаря Совета Безопасности возлагался контроль за
исполнением решений Совета Безопасности и указов Президента Российской
Федерации по вопросам безопасности.
в состав Совета Безопасности входят Председатель Совета
Безопасности Российской Федерации, которым по должности является
Президент Российской Федерации; Секретарь Совета Безопасности
Российской Федерации; постоянные члены Совета Безопасности и члены
Совета Безопасности.
Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета
Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом
Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности входит в число
постоянных членов Совета Безопасности.

171
Путин В.В.Выступление на торжественном приѐме по случаю 20-летия Совета
Безопасности//http://президент.рф/%
 254

Члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской

Федерации в порядке, им определяемом.
Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета
Безопасности с правом совещательного голоса.
Пункт 5 комментируемой статьи при этом устанавливает, что
Секретарем Совета Безопасности, постоянными членами Совета
Безопасности и членами Совета Безопасности могут быть граждане
Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства
либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на
постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории
иностранного государства172.
Согласно Положению о Совете Безопасности, Секретарь Совета
Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.
По представлению Секретаря Совета Безопасности в соответствии с
планами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности проводятся,
заседания Совета Безопасности;
по представлению Секретаря Совета Безопасности Председатель
Совета Безопасности определяет повестку дня заседаний Совета
Безопасности и порядок рассмотрения вопросов на них;
при подготовке заседаний Совета Безопасности Секретарь Совета
Безопасности проводит рабочие совещания с постоянными членами Совета
Безопасности и приглашенными Секретарем Совета Безопасности членами
Совета Безопасности;
проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской
Федерации, а также проекты федеральных законов, выносимые на заседания
Совета Безопасности, предварительно рассматриваются на рабочем

172
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" (принят ГД ФС
РФ 07.12.2010)// Собрание законодательства РФ", 03.01.2011, N 1, Ст. 2,
 255

совещании постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета

Безопасности, проводимом Секретарем Совета Безопасности.
по представлению Секретаря Совета Безопасности определяются
Председателем Совета Безопасности повестка дня оперативных совещаний и
состав лиц, приглашаемых на них.
Подготовку материалов к оперативным совещаниям осуществляет
Секретарь Совета Безопасности.
Для подготовки оперативных совещаний Секретарь Совета
Безопасности может проводить рабочие совещания, на которые в случае
необходимости приглашаются представители федеральных органов
исполнительной власти.
В целях подготовки решений по стратегическим направлениям
развития Российской Федерации и концептуальным проблемам в области
обеспечения национальной безопасности, выносимых на заседания Совета
Безопасности, Секретарь Совета Безопасности проводит с постоянными
членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности совещания по
стратегическому планированию.
Повестка дня, состав участников совещаний по стратегическому
планированию из числа постоянных членов Совета Безопасности и членов
Совета Безопасности определяются Председателем Совета Безопасности по
представлению Секретаря Совета Безопасности. Состав иных лиц,
приглашенных на совещания по стратегическому планированию,
определяется Секретарем Совета Безопасности.
Подготовку материалов к совещаниям по стратегическому
планированию осуществляет Секретарь Совета Безопасности.
Кроме того в соответствии с Положением о Совете Безопасности
Секретарь Совета Безопасности:
информирует Президента Российской Федерации по проблемам
обеспечения национальной безопасности;
 256

подготавливает планы работы Совета Безопасности и вносит их на

утверждение Председателя Совета Безопасности, формирует повестку дня
заседаний Совета Безопасности;
координирует работу межведомственных комиссий Совета
Безопасности, научного совета при Совете Безопасности, федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по подготовке необходимых материалов к заседаниям
Совета Безопасности;
подготавливает проекты решений Совета Безопасности;
представляет Председателю Совета Безопасности на утверждение
решения Совета Безопасности, а также представляет проекты правовых актов
и поручений Президента Российской Федерации по реализации этих
решений;
осуществляет контроль за исполнением решений Совета Безопасности;
организует работу, направленную на формирование стратегии развития
государства по различным направлениям и аспектам обеспечения
национальной безопасности, а также обеспечения конкурентоспособности
Российской Федерации;
организует представление Президенту Российской Федерации доклада
об обеспечении национальной безопасности при подготовке ежегодных
посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации;
организует проведение экспертизы проекта бюджетного послания
Президента Российской Федерации в части, касающейся экономической
безопасности Российской Федерации;
участвует в выработке и реализации внешнеполитического курса
Российской Федерации;
координирует научно-исследовательские работы и работу по
подготовке федеральных программ обеспечения национальной безопасности
 257

и осуществлению контроля за их реализацией в порядке, установленном

Президентом Российской Федерации;
участвует в выработке государственной кадровой политики, политики в
области государственной и военной службы в интересах обеспечения
национальной безопасности;
представляет Совету Безопасности предложения по координации
деятельности сил обеспечения национальной безопасности в связи с
чрезвычайными ситуациями;
участвует в заседаниях коллегий, военных советов, в рабочих
совещаниях федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации при рассмотрении
ими вопросов обеспечения национальной безопасности;
представляет Совету Безопасности предложения об образовании,
реорганизации, упразднении межведомственных комиссий Совета
Безопасности, о функциях этих комиссий и их составе по должностям, а
также об образовании, реорганизации и упразднении научного совета при
Совете Безопасности и его составе;
вносит Президенту Российской Федерации проекты положения о
научном совете при Совете Безопасности и его состава;
организует и координирует деятельность межведомственных комиссий
Совета Безопасности и научного совета при Совете Безопасности;
организует проведение экспертизы проектов решений федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности
и подготовку заключений на эти проекты для рассмотрения на заседаниях
Совета Безопасности;
запрашивает и получает от федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
организаций и должностных лиц материалы, необходимые для
 258

осуществления деятельности Совета Безопасности и аппарата Совета

Безопасности;
привлекает для осуществления отдельных работ ученых и
специалистов, в том числе на договорной основе;
представляет Президенту Российской Федерации кандидатуры для
назначения на должность заместителей Секретаря Совета Безопасности,
помощников Секретаря Совета Безопасности и вносит Президенту
Российской Федерации предложения об освобождении их от должности;
выступает с разъяснениями принятых Советом Безопасности решений
по вопросам обеспечения национальной безопасности;
организует исполнение поручений Президента Российской Федерации
и решений Совета Безопасности, относящихся к сфере обеспечения
национальной безопасности.
Секретарь Совета Безопасности несет ответственность за обеспечение
деятельности Совета Безопасности и исполнение принятых им решений.
Организационно-техническое обеспечение совещаний по
стратегическому планированию возлагается на аппарат Совета Безопасности
Российской Федерации
Основными задачами аппарата Совета Безопасности согласно
Положению об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации
утвержденного Указом Президента РФ от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета
Безопасности Российской Федерации", являются:
информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента
Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации (далее
- Совет Безопасности) по вопросам обеспечения безопасности жизненно
важных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз (далее - обеспечение национальной безопасности), оценки
этих угроз, выявления их источников, а также подготовка аналитических
материалов по указанным вопросам, прогнозов изменения внутренних и
 259

внешних условий и факторов, влияющих на обеспечение национальной

безопасности;
обеспечение деятельности Совета Безопасности по разработке
стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной
безопасности, организации подготовки федеральных программ обеспечения
национальной безопасности и осуществлению контроля за реализацией этих
программ;
подготовка предложений Совету Безопасности по вопросам
обеспечения национальной безопасности, а также по вопросам деятельности
федеральных органов исполнительной власти, связанной с реализацией
федеральных программ обеспечения национальной безопасности и решений
Совета Безопасности;
обеспечение деятельности Совета Безопасности по осуществлению
контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений
Совета Безопасности;
подготовка предложений по совершенствованию государственной
политики в области военно-технического сотрудничества Российской
Федерации с иностранными государствами (далее - военно-техническое
сотрудничество);
организационно-техническое и информационное обеспечение
деятельности Совета Безопасности.
В рамках реализации вышеуказанных задач аппарат Совета
Безопасности обеспечивает:
разработку проектов планов работы Совета Безопасности,
межведомственных комиссий Совета Безопасности и научного совета при
Совете Безопасности Российской Федерации ;
обеспечение подготовки заседаний Совета Безопасности и материалов
к ним;
подготовку проектов решений Совета Безопасности;
 260

обеспечение деятельности Совета Безопасности по выявлению

внутренних и внешних угроз объектам национальной безопасности; по
анализу соответствия системы обеспечения национальной безопасности
степени угроз жизненно важным интересам личности, общества и
государства; по организации подготовки предложений об отнесении
внутренних и внешних угроз к угрозам жизненно важным интересам
личности, общества и государства; по организации разработки стратегии
развития Российской Федерации; по координации взаимодействия органов
государственной власти при разработке стратегии развития Российской
Федерации; по подготовке предложений по определению основных
критериев обеспечения национальной безопасности, мониторингу
показателей состояния национальной безопасности, а также рекомендаций
для принятия решений по конкретным вопросам внутренней и внешней
политики Российской Федерации в области обеспечения национальной
безопасности, исполнение которых требует межведомственной координации;
обеспечение подготовки оперативных совещаний и совещаний по
стратегическому планированию, проводимых в соответствии с Положением о
Совете Безопасности Российской Федерации, подготовка проектов решений
этих совещаний;
анализ и прогнозирование состояния обеспечения национальной
безопасности;
подготовку предложений по разработке стратегии развития Российской
Федерации и обеспечения национальной безопасности;
организацию исследований, касающихся разработки стратегии
развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности,
с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также ученых и специалистов;
подготовку предложений по нейтрализации внешних и внутренних
угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства;
 261

анализ и прогнозирование развития событий, которые могут привести к

кризисным ситуациям в сфере обеспечения национальной безопасности;
подготовку доклада Президенту Российской Федерации об
обеспечении национальной безопасности при подготовке ежегодных
посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации;
проведение экспертизы проекта бюджетного послания Президента
Российской Федерации в части, касающейся экономической безопасности
Российской Федерации;
организацию подготовки документов по вопросам стратегии развития
Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
разработку проектов федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной
безопасности;
представление Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации
предложений по проектам нормативных правовых актов, касающихся
вопросов обеспечения национальной безопасности;
участие в подготовке предложений Президенту Российской Федерации
о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения, военного
положения, а также в подготовке оперативных решений о предотвращении
чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
обеспечение деятельности межведомственных комиссий Совета
Безопасности и научного совета при Совете Безопасности;
участие в разработке предложений Президенту Российской Федерации
по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности;
осуществление контроля за реализацией решений Совета Безопасности;
обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, а также государственных организаций
 262

при проведении единой государственной политики в сфере обеспечения

национальной безопасности;
подготовку предложений по координации деятельности федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в процессе реализации решений Совета
Безопасности;
подготовку предложений по выработке и реализации
внешнеполитического курса Российской Федерации;
участие по поручению Президента Российской Федерации в
организации взаимодействия Совета Безопасности с органами безопасности
иностранных государств и международными организациями коллективной
безопасности;
взаимодействие с федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, с государственными организациями при
выявлении, предупреждении и устранении внутренних и внешних угроз
жизненно важным интересам личности, общества и государства, а также при
принятии согласованных мер реагирования на кризисные ситуации;
участие в подготовке предложений по реформированию
существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной
безопасности;
участие в подготовке предложений по совершенствованию политики в
области государственной и военной службы в интересах обеспечения
национальной безопасности;
осуществление по поручению Президента Российской Федерации
контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов;
осуществление по поручению Президента Российской Федерации
контроля за выполнением планов строительства и развития Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и
 263

органов, планов в области военно-технической политики, военно-

технического сотрудничества;
рассмотрение проектов нормативных правовых актов и иных
документов, поступающих на имя Президента Российской Федерации, по
вопросам военно-технического сотрудничества, включая документы о
назначении на должность и освобождении от должности лиц,
непосредственно занимающихся вопросами военно-технического
сотрудничества или курирующих их в федеральных органах исполнительной
власти;
подготовку предложений по совершенствованию порядка
осуществления военно-технического сотрудничества и контроля за его
соблюдением, а также по обеспечению координации деятельности
федеральных органов исполнительной власти в области военно-технического
сотрудничества;
документационное обеспечение деятельности Совета Безопасности.
Аппарат Совета Безопасности по решению Президента Российской
Федерации может осуществлять иные функции.
Аппарат Совета Безопасности для осуществления своих задач и
функций имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые
материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента
Российской Федерации, от Аппарата Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Правительства
Российской Федерации, от федеральных органов исполнительной власти,
организаций, а также от Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов и их должностных лиц;
пользоваться банками данных Администрации Президента Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
 264

привлекать для осуществления отдельных работ ученых и

специалистов, в том числе на договорной основе;
привлекать в случае необходимости к участию в проверках
деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов представителей финансовых, налоговых и
иных контрольных и надзорных органов, действующих в системе
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующих
работников федеральных органов исполнительной власти.
Работники аппарата Совета Безопасности, являющиеся по должности
военными инспекторами Российской Федерации, при осуществлении
контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов имеют право прохода в здания и на
территории, занимаемые ими, а также в установленном порядке - в режимные
воинские части, учреждения, организации и на предприятия Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и
органов.
Указанным работникам выдается нагрудный знак, образец которого
утверждается Президентом Российской Федерации.
Аппарат Совета Безопасности возглавляет Секретарь Совета
Безопасности, который назначается на должность и освобождается от
должности Президентом Российской Федерации.
Секретарь Совета Безопасности имеет заместителей Секретаря Совета
Безопасности и помощников Секретаря Совета Безопасности, назначаемых
на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской
Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности.
Секретарь Совета Безопасности:
осуществляет руководство деятельностью аппарата Совета
Безопасности и организует его работу;
 265

распределяет должностные обязанности между заместителями

Секретаря Совета Безопасности, помощниками Секретаря Совета
Безопасности, референтами, начальниками департаментов аппарата Совета
Безопасности;
вносит в установленном порядке Руководителю Администрации
Президента Российской Федерации проект положения об аппарате Совета
Безопасности, а также предложения о структуре и штатной численности
аппарата Совета Безопасности;
представляет Руководителю Администрации Президента Российской
Федерации, а также заместителю Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации - помощнику Президента Российской Федерации в
соответствии с распределением обязанностей между должностными лицами
Администрации Президента Российской Федерации кандидатуры для
назначения на должность работников аппарата Совета Безопасности и вносит
им предложения об освобождении от должности указанных работников;

5.3. Теоретические и правовые вопросы содержания

правоотношений в сфере национальной безопасности

В законе «О безопасности»от 28.12.2010 N 390-ФЗ статья 3 впервые в

отечественном законодательстве конкретно формулирует содержание
деятельности по обеспечению безопасности.
Статья отражает результат огромной работы проведенной в рамках
практического обеспечения национальной безопасности и усилий
многочисленных научных коллективов, занимающихся этой
проблематикой.
В комментируемом законе выделяется несколько групп задач в деле
обеспечения национальной безопасности.
Первая группа связана с прогнозированием, выявлением, анализом и
оценкой угроз безопасности.
 266

Вопреки ожиданиям, отмечает В.А.Озеров, председатель Комитета

Совета Федерации по обороне и безопасности, на рубеже XX - XXI веков
проблемы национальной безопасности не только не утратили своей
важности, но еще более актуализировались. Распространение насилия и
террора стали неотъемлемыми чертами современной жизни. Эффективное
противодействие современным угрозам для российского государства - залог
сохранения суверенитета, федеративной целостности, гарантия стабильных
международных отношений173.
Решение задачи по обеспечению национальной безопасности
начинается с прогнозирования, выявления, анализа и оценки угроз
безопасности.
Практическая реализация этой концептуальной установки
предполагает ясное понимание природы, источников и характера реальных и
потенциальных угроз Российской Федерации, глубокое и всестороннее
знание того, что они собой представляют сейчас и могут представлять в
будущем. Это означает, что успешное решение проблем безопасности
предполагает решение методологических проблем отбора и оценки
исследовательских методик, позволяющих более эффективно разрабатывать
проблемы безопасности; философско-социологическую и политологическую
характеристику природы и сущности опасностей; анализ и определение
наиболее фундаментальных понятий, отражающих деструктивные факторы
человеческого бытия.
Такое знание необходимо для рационализации политики безопасности.
Его смысл и цель – прогноз развития ситуации и выработка предложений по
реагированию на нее. При этом имеется в виду, что теория вооружает
практику знанием невидимых здравым смыслом причинно-следственных
связей и зависимостей и тем самым подсказывает ей, что следует учесть, на
что обратить внимание при выработке реалистических и действенных форм и
способов деятельности по обеспечению безопасности.
173
Аналитический вестник Совета Федерации № 17(403). 2010
 267

В этой связи принципиальное значение имеет объективно точные,

свободные от идеологических соображений и политической конъюнктуры и
по возможности всесторонние анализ и оценка источников и форм опасности
в России, механизмов ее нарастания, предупреждения, устранения. Изучение
и освещение существующих здесь проблем, разработка путей их решения
предполагают четкость исходных позиций, строгость понятийного языка,
выявление внутренней взаимосвязи рассматриваемых явлений и т.д.
Успешное решение этих важных в практическом плане задач обеспечивается
использованием широкого наборов методов, дающих возможность
формализовать исследуемые явления, формировать базисные понятия,
раскрывать их структурно-функциональную взаимосвязь, что обеспечивает
их углубленное изучение. В своей совокупности они составляют
определенную методологию (греч. - учение о методе, теория метода), которая
характеризует процедуры, приемы и способы сбора и анализа информации в
данном случае о системе «опасность-безопасность», построения и
обоснования системы знаний о ней. Методология не дает непосредственного
приращения научных знаний, она обосновывает исходные принципы,
логическую последовательность, средства и способы научного исследования.
Ее важную часть составляет однозначное толкование и употребление
ключевых понятий. Их определения выражают коренной признак всякого
методологически ориентированного исследования - анализ наличного знания
со стороны его возможностей выступать средством дальнейшего познания174.
После того как проанализированы угрозы безопасности важнейшей
задачей становится определение основных направлений государственной
политики и стратегическое планирование в области обеспечения
безопасности.

174
Бельков О.А.Мирошниченко В.М. Опасность как социальное явление и научное
понятие// Бюллетень "Проблемы безопасности" №1 2008 г. Научно-исследовательского
центра "Наука-XXI"
 268

В статье 4 закона «О безопасности» говорится в связи с этим, что

государственная политика в области обеспечения безопасности является
частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и
представляет собой совокупность скоординированных и объединенных
единым замыслом политических, организационных, социально-
экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных
мер.
В соответствии ст. 4 основные направления государственной
политики в области обеспечения безопасности определяет Президент
Российской Федерации.
В настоящее время такие направления государственной политики
определены в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537
"О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года"175.
Для успешной реализации сформулированных в Стратегии
направлений комментируемый закон предусматривает деятельность
государства в решении следующих задач:
правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
разработку и применение комплекса оперативных и долговременных
мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности,
локализации и нейтрализации последствий их проявления;
применение специальных экономических мер в целях обеспечения
безопасности;
разработку, производство и внедрение современных видов
вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и
гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

175
Стратегия национальной безопасности российской федерации до 2020 года.
Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537//
Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20. Ст. 2444
 269

организацию научной деятельности в области обеспечения

безопасности;
координацию деятельности федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за
целевым расходованием выделенных средств;
Список этих задач не является закрытым. Пункт 11 ст. 3 прямо
подчеркивает, возможность осуществления других мероприятий в области
обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
Особое направление деятельности в обеспечении безопасности
международное сотрудничество.
Всовременном мире, в условиях глобализации и интернационализации
общественной жизни, в условиях новых опасных вызовов для
международной и национальной безопасности все большую роль начинает
играть международное сотрудничество государств в защите своих
жизненных интересов. Формы такого сотрудничества можно проследить,
например, в сфере борьбы с терроризмом.
Международное право выработало целый ряд международных
соглашений универсального и регионального характера, устанавливающих в
качестве предмета своего регулирования взаимное сотрудничество
государств в борьбе с международным терроризмом. Первый шаг в
объявлении терроризма вне закона сделала Лига Наций, приняв в 1937 году
Конвенцию о предотвращении и осуждении терроризма. Впервые были
выработаны общие понятия, указано на необходимость сочетания
международно-правовых норм и национальных законодательств по борьбе с
терроризмом. Однако в силу эта Конвенция так и не вступила176.

176
Витковский А.И. Международное сотрудничество в борьбе с
терроризмом:состояние и основные направления повышения эффективности //
 270

Сотрудничество в борьбе с терроризмом на глобальном уровне

осуществляется Организацией Объединѐнных Наций. Под эгидой ООН,
начиная с 1963 года, разработан и действует в этой сфере ряд
международных документов. Основополагающими среди них являются:
Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на
борту воздушных судов 1963 года («Токийская конвенция»); Конвенция о
борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года («Гаагская
конвенция»); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными
против безопасности гражданской авиации, 1971 года («Монреальская
конвенция»); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений
против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе
дипломатических агентов, 1973 года; Международная конвенция о борьбе с
захватом заложников 1979 года; Конвенция о физической защите ядерного
материала 1980 года; Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в
аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988
года; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности морского судоходства, 1988 года; Протокол к Конвенции о
борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности
морского судоходства, 2005 года; Протокол о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности стационарных платформ,
расположенных на континентальном шельфе, 1998 года; Конвенция о
маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991
года; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом
1997 года; Международная конвенция о борьбе с финансированием
терроризма 1999 года; Международная конвенция о борьбе с актами
ядерного терроризма 2005 года177.
Ключевым антитеррористическим решением ООН, существенно
расширяющим рамки и возможности международного сотрудничества в

Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 15 (401) С.62

177
Там же. С.63-65
 271

целях пресечения и предупреждения терроризма, является Резолюция 1624

Совета Безопасности ООН от 14 сентября 2005 года. Стержневое положение
этой Резолюции – законодательный запрет подстрекательства к совершению
террористических актов. Она призвала государства предотвращать такое
поведение на своей территории и отказывать в предоставлении убежища
лицам, причастным к такому подстрекательству. Важными положениями в
Резолюции являются нормы о роли в борьбе с террористической идеологией
гражданского общества, систем образования, СМИ, деловых кругов, об
обязательности выдачи виновных в подстрекательстве к терроризму.
Всеобъемлющим международным документом в сфере борьбы с
терроризмом является Глобальная контртеррористическая стратегия ООН,
содержащаяся в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и принятая 8
сентября 2006 года, а также План действий по еѐ реализации. В Стратегии
нашли отражение продвигаемые Россией на протяжении многих лет
инициативы о противодействии террористической идеологии.
Генеральная ассамблея ООН, спустя два года после принятия
Стратегии, подвела итоги еѐ реализации и одобрила Резолюцию 62/272 от 15
сентября 2008 года, определяющую дальнейшие пути развития
международного сотрудничества.
В принятой Резолюции вновь выражено решительное осуждение
терроризма во всех его формах и проявлениях, кем бы, где бы и с какой бы
целью он не осуществлялся. Рекомендовано в этой борьбе участвовать
неправительственным организациям и гражданскому обществу.
В рамках реализации идеи подключения неправительственных сил в
борьбе с терроризмом Россия предложила развивать партнѐрство государств
с частным бизнесом, представила наиболее перспективные проекты, в
которых реализуется государственно-частное контртеррористическое
партнѐрство. Инициативы России были поддержаны178.
Здесь же впервые в международных документах ООН прозвучала
178
Там же
 272

мысль о необходимости всем государствам приложить усилия для

заключения Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, тем
самым поддержав инициативу России.
Для реализации Глобальной антитеррористической стратегии создан
специальный орган – Целевая группа по осуществлению
контртеррористических мероприятий. Задачами этого органа являются
активизация и мобилизация контртеррористической деятельности различных
органов системы ООН в помощь государствам – членам Организации при
осуществлении Стратегии.
В структуре ООН действует несколько органов, непосредственно
занимающихся координацией противодействия терроризму на глобальном
уровне: Комитет Совета Безопасности ООН, учреждѐнный резолюцией 1373
(2001 г.) о борьбе с терроризмом (Контртерористический комитет) и его
Исполнительный директорат, а также по вопросам их ведения – Управление
ООН по наркотикам и преступности, Международная организация уголовной
полиции - Интерпол.
Важным шагом к расширению глобального международного
антитеррористического сотрудничества является 9-е Совещание
руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных
органов иностранных государств, проведѐнное в июне 2010 года в городе
Екатеринбурге (Россия). В нѐм приняли участие 86 делегаций из
63 государств, а также представители Антитеррористического центра СНГ.
По итогам Совещания было принято коммюнике. Совещание
подтвердило необходимость и актуальность консолидации усилий спецслужб
для противодействия терроризму.
В рамках правового регулирования международного европейского
сотрудничества по противодействию терроризму, укреплению его
международной правовой базы особое место занимают три европейские
 273

конвенции, ратифицированные Российской Федерацией179.

Европейская Конвенция о выдаче (1957 г.) с Дополнительным
протоколом (1975 г.) и Вторым дополнительным протоколом (1978 г.);
Европейская Конвенция о пресечении терроризма (1977 г.); Европейская
Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (2005 г.).
Главная новация Конвенции 2005 года - признание уголовными
преступлениями трѐх ключевых составов: публичного подстрекательства к
совершению террористических актов; подготовки террористов и их вербовки.
Особое значение имеет положение, направленное на пресечение доступа
террористов и их спонсоров к общественным трибунам, СМИ, Интернету,
закрытие террористических веб-сайтов.
Предотвращение терроризма, согласно настоящей Конвенции,
охватывает также меры в сферах образования и культуры, задействование в
этих целях неправительственных организаций, гражданского общества в
целом.
Россия приняла самое активное участие в разработке Конвенции 2005
года, первой еѐ ратифицировала и призвала другие государства активней
присоединяться к этому документу, полностью выполнять его положения для
достижения успеха международных антитеррористических усилий.
Наращивается международное сотрудничество в борьбе с терроризмом
в рамках Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации
сотрудничества, других региональных структур, а также в формате
двусторонних отношений.
Базовыми документами в борьбе с терроризмом в рамках СНГ
является: Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с
терроризмом (1999 г.); Договор о порядке пребывания и взаимодействия
сотрудников правоохранительных органов на территории государств -
участников СНГ (1999 г.); Протокол об утверждении Положения о порядке
организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий
179
Там же
 274

на территориях государств - участников СНГ (2002 г.).

Обеспечение координации взаимодействия компетентных органов
государств - участников СНГ в борьбе с международным терроризмом
возложено на Антитеррористический центр государств - участников
Содружества Независимых Государств (АТЦ СНГ).
В марте 2010 года под эгидой АТЦ СНГ прошло III Совещание
руководителей (начальников штабов) национальных антитеррористических
центров государств - участников СНГ. Ежегодные Совещания стали одной из
площадок для проработки наиболее важных вопросов международного
взаимодействия в сфере борьбы с терроризмом.
Одной из эффективных форм отработки вопросов
антитеррористических мероприятий в Центрально-Азиатском регионе стали
ежегодные совместные антитеррористические учения. Первое такое учение
было проведено в 2001 году на территории Кыргызстана.
В рамках ШОС специально принятым странами-участницами
Соглашением от 7 июня 2002 года создана Региональная
антитеррористическая структура (РАТС). Она является постоянно
действующим органом и предназначена для содействия, координации и
взаимодействия компетентных органов государств - членов ШОС в борьбе с
терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.
18 января 2008 года принят Регламент взаимодействия Региональной
антитеррористической структуры ШОС с государствами, международными
межправительственными организациями (форумами), получившими статус
наблюдателя при ШОС180.
В соответствии с этим Регламентом РАТС проводит совместные
учения войсковых подразделений и сил спецназа по ликвидации
террористических угроз; формирует единый банк данных по
террористическим, экстремистским и сепаратистским организациям и лицам,
вовлечѐнным в эту деятельность; принимает ежегодные программы
180
Там же
 275

сотрудничества на текущий год; организует международный розыск лиц,

совершивших преступления террористического характера; обеспечивает
безопасность мероприятий международного масштаба в государствах -
участницах ШОС181.
Всѐ это способствует тому, что уже на ранних стадиях удаѐтся
выявлять, пресекать и предупреждать деятельность террористических
организаций на территориях государств - членов ШОС.
Сложность, многогранность феномена современного терроризма
требует всеобъемлющего подхода, сочетающего силовые, политико-
дипломатические, экономические и гуманитарные действия, эффективной
стыковки антитеррористических мер, предпринимаемых на международном
и национальном уровнях. Сегодня назрела необходимость
совершенствования созданной международной системы, которая могла бы
обеспечивать одновременно как профилактику терроризма, так и адекватные
меры по урегулированию возникающих кризисных ситуаций, связанных с
терроризмом.
Приоритетными областями международного сотрудничества,
повышающими эффективность борьбы с терроризмом, являются:
совершенствование антитеррористической международной правовой
базы;
уточнение механизмов оказания правовой помощи, в том числе выдачи
террористов, нацеленной на практическую универсализацию принципа:
«либо выдай, либо суди»;
активизация борьбы с финансированием терроризма, в том числе по
пресечению каналов его подпитки за счѐт незаконного оборота наркотиков,
отмывания «грязных» денег;
противодействие доступу террористов к средствам массового

181
Только в 2010 году РАТС приняло участие в обеспечении следующих крупных
мероприятий в государствах – членах ШОС: праздновании 65-летия Победы в Великой
Отечественной войны (Россия); Всемирной выставки «ЭКСПО- 2010» (КНР),
Гуанчжоуских Азиатских игр 2010 года и зимних Азиатских игр в 2011 году в Казахстане.
 276

поражения и их доставке, возможному применению ими биологических

веществ, ядерных и радиоактивных материалов;
усиление контроля за оборотом обычных вооружений;
приложение основных усилий на поиск и обезвреживание источников,
организаторов и руководителей террористической деятельности;
согласование общих принципов применения вооружѐнных сил и
военных группировок в борьбе с мировым терроризмом;
объединение всего мирового сообщества против идеологии
терроризма;
выработка единой технологии в освещении проблем противодействия
терроризму в средствах массовой информации, тщательная регламентация
порядка освещения в СМИ, Интернете ситуаций, связанных с актами
терроризма;
максимально полное использование возможностей межпарламентских
связей по объединению усилий в борьбе с терроризмом, в том числе по
розыску и преданию суду лиц, подозреваемых в терроризме;
укрепление в сознании людей понимания того, что потенциальными
жертвами террористов являются не отдельные личности, а большинство ни в
чѐм неповинных граждан;
организация на международном уровне скоординированной научно-
исследовательской и правотворческой работы в сфере борьбы с
терроризмом182.
В нашей стране выработка официальной государственной политики
безопасности началась в начале 90-х годов ХХ века. В результате этой
работы вслед за неправительственными концепциями появились и
официальные документы, в которых разрабатывались вопросы стратегии
России после окончания «холодной войны». Официальный подход властей к

182
Витковский А.И. Международное сотрудничество в борьбе с
терроризмом:состояние и основные направления повышения эффективности //
Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 15 (401) С.62-72
 277

проблемам безопасности России был представлен в Послании Президента

России Федеральному Собранию Российской Федерации «О национальной
безопасности» (июль 1996 г.), затем в Концепции национальной
безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента
Российской Федерации в декабре 1997 года и уточненной в 2000 г.
Появление этих государственных нормативно-правовых документов
знаменует завершение важного этапа в формировании и развитии теории и
политики безопасности в России. Их содержание позволяет судить о
характере официальной политики безопасности с точки зрения условий для
развития гражданского общества в России.
В этих правовых документах общество признается самостоятельным
объектом безопасности, равноценным компонентом триады, составляющей
национальную безопасность (наряду с государством и личностью),
определяются интересы общества в области безопасности, характеризуются
угрозы этим интересам и намечаются способы противодействия им,
утверждается идея взаимосвязи и взаимозависимости безопасности
государства и общества и, соответственно, предполагается взаимодействие
государства и общества в сфере безопасности.
В Послании Президента России Федеральному Собранию «О
национальной безопасности» политика национальной безопасности
трактуется как активный и конструктивный процесс, который «не
ограничивается и не сводится к защите». Безопасность связывается с
устойчивым демократическим развитием государства и рассматривается как
его условие и неотъемлемая часть. В этой связи особо подчеркивается, что
«обеспечение безопасности должно быть направлено не только на
предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и
укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей
общества...». В Приложении к проекту президентского послания о
национальной безопасности, поясняющему основные положения этого
документа, указывалось, что «необходимым условием развития является
 278

формирование в России «Открытого общества», которое предполагает

сочетание гражданского общества, правового государства и рыночной
экономики».
Интересы общества учтены и в формулировке конечной цели политики
безопасности: «Главной целью обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации является создание и поддержание такого
экономического, политического и военно-стратегического положения
страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности,
общества и государства».
Кроме того, «обеспечение безопасности и развития граждан и
общества» было провозглашено основной задачей политики национальной
безопасности России в 1996-2000 гг. наряду с укреплением российской
государственности, нынешних геополитических рубежей и территорий и
обеспечением достойной роли и места России в мировой политике.
Касательно взаимоотношений между государством и обществом в
сфере безопасности в президентском Послании утверждается, что
«обеспечение национальной безопасности страны невозможно без активного
участия в этом процессе общественных организаций и граждан, что требует
формирования специальных механизмов демократии участия». Участие
политических партий и общественных организаций в выработке стратегии
безопасности государства позитивно оценивается и в Концепции
национальной безопасности Российской Федерации. В документе отмечается,
что «широкое участие политических партий и общественных объединений в
выработке стратегии обеспечения национальной безопасности» является
одним из факторов, позволяющих «обеспечить национальную безопасность
Российской Федерации и ее прогрессивное развитие в ХХI веке». Концепция
прямо ориентирует на взаимодействие государства и общества в сфере
национальной безопасности. При этом указывается, что «обязательным и
непременным условием эффективной защиты национальных интересов
России» является «обеспечение национальной безопасности Российской
 279

Федерации путем совместной целенаправленной деятельности

государственных и общественных институтов, а также граждан,
принимающих участие в выявлении, предупреждении различных угроз
безопасности личности, общества и государства и в противодействии им».
В настоящее время произошло существенное расширение
представлений о безопасности, как в отношении объектов посягательства, так
и в отношении источников опасности, а в принципиальных вопросах при
определении понятия «безопасность» речь по-прежнему идет либо о
способности (иногда свойстве, качестве) какой-либо системы противостоять
посягательствам, либо о состоянии объекта, характеризующегося
защищенностью от опасности или отсутствием самой возможности
разрушительного воздействия. Это наглядно проявилось в принятии
Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации
отмечается, что Россия преодолела последствия системного политического и
социально-экономического кризиса конца XX века - остановила падение
уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором
национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила
дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и
территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию
своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в
качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных
международных отношений.
Реализуется государственная политика в области национальной
обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого
развития России, адекватная внутренним и внешним условиям. Созданы
предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной
безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены
первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная
привлекательность национальной экономики. Возрождаются исконно
 280

российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической

памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей -
свободы и независимости Российского государства, гуманизма,
межнационального мира и единства культур многонационального народа
Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма.
В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения
внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного
развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих
держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения,
влиянию на мировые процессы.
В условиях глобализации процессов мирового развития,
международных политических и экономических отношений, формирующих
новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства,
Россия в качестве гаранта благополучного национального развития
переходит к новой государственной политике в области национальной
безопасности183.
Основными направлениями обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты,
которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и
экономических преобразований для создания безопасных условий
реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации,
осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной
целостности и суверенитета государства.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года - официально признанная система стратегических приоритетов, целей и
мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние
национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на
долгосрочную перспективу.

183
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года//
"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20.Ст. 2444
 281

Концептуальные положения в области обеспечения национальной

безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и
взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
г184. является базовым документом по планированию развития системы
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором
излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной
безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия
органов государственной власти, организаций и общественных объединений
для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения
безопасности личности, общества и государства.
Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании
силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних
условий, благоприятных для реализации стратегических национальных
приоритетов.

ГЛАВА 6
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ
ПРАКТИКИ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

6.1.Соотношение категорий «реализация права» и «применение

права» в сфере национальной безопасности

184
Там же
 282

Реализа́цияпра́ва— претворение предписаний права в жизнь

посредством правомерного поведения субъектов. В теории права нет общей
точки зрения на вопрос о правореализации.
Существует несколько классификаций форм реализации права.
Наиболее распространенной является разделение реализации по способам
совершения правообразующих действий и того, какие предписания
реализуются (субъективное право, юридическая обязанность или правовой
запрет). Соответственно выделяют: использование (осуществление),
исполнение и соблюдение. В качестве особой формы реализации права
выделяют применение права.
Использование – направлено на осуществление правомочий субъекта, и
по его усмотрению здесь может иметь место как активное, так и пассивное
поведение. Реализуются нормы закона, которые наделяют субъекта правами.
Исполнение – требует от субъекта активных действий, связанных с
претворением в жизнь обязывающих предписаний. Особенно это относится к
разным органам государства и должностным лицам государственных и
негосударственных организаций, поскольку многие из них создаются и
действуют, прежде всего, для исполнения норм права.
Соблюдение – пассивное воздержание субъекта от совершения
действий, находящихся под запретом. Государство, возложив конкретную
обязанность на различных субъектов общественных отношений вправе
требовать соблюдения этих предписаний от субъектов, а в необходимых
случаях принуждать их к этому.
Применение права – активная властная деятельность государства в
лице его компетентных органов по разрешению конкретного юридического
дела. Применение – это точное, неуклонное строжайшее соблюдение
законов, т.е. режим законности185.

185
Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко. — М.:
Издательство «Зерцало», 2004.
 283

В современной России реализуется государственная политика в

области национальной обороны, государственной и общественной
безопасности, устойчивого развития России, адекватная внутренним и
внешним условиям. Созданы предпосылки для укрепления системы
обеспечения национальной безопасности, консолидировано правовое
пространство. Решены первоочередные задачи в экономической сфере.
В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения
внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного
развития Российской Федерации. В тоже время в условиях глобализации
процессов мирового развития, международных политических и
экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для
развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта
благополучного национального развития переходит к новой государственной
политике в области национальной безопасности.
Реализация норм права в сфере национальной безопасности имеет ряд
принципиальных особенностей. Их анализ позволил сделать вывод о том, что
большинство норм данной отрасли права обращено к должностным лицам,
которые могут собственной властью реализовать их предписания и
практически не нуждаются ни в какой дополнительной силе,
обеспечивающей этот процесс. Применение должностными лицами закона
не исключает того, что они его одновременно исполняют, используют и
соблюдают. При таком понимании применение норм права в сфере
национальной безопасностивыступает не в качестве одной из форм их
реализации (пусть даже особой, сложной), а в качестве элемента процесса
реализации, действующего до того момента, пока закон не будет исполнен.
Главная проблема связанная с реализацией права национальной
безопасности заключается в выборе методики оценки правоприменительной
практики. В настоящее время в РФ складывается официальная система
мониторинга правоприменительной практики. 20 мая 2011 годаД.А.Медведев
обнародовал Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге
 284

правоприменения в Российской Федерации". Вместе с Указом было

опубликовано и "Положение о мониторинге правоприменения в Российской
Федерации"186.
В указе предусмотрено:
Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации:
а) осуществление мониторинга правоприменения в Российской
Федерации (далее - мониторинг) в целях выполнения решений
Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений
Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо
принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена)
законодательных и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации;
б) функции по координации мониторинга, осуществляемого
федеральными органами исполнительной власти, и его методическому
обеспечению.
Правительству Российской Федерации:
а) утверждать ежегодно план мониторинга;
б) представлять ежегодно Президенту Российской Федерации доклад о
результатах мониторинга;
в) учитывать в плане своей законопроектной деятельности
предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими
силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада
Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.

186
Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в
Российской Федерации" (вместе с "Положением о мониторинге правоприменения в
Российской Федерации")// "Собрание законодательства РФ", 23.05.2011, N 21.Ст. 2930
 285

Следственному комитету Российской Федерации, федеральным

органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов
Российской Федерации:
а) представлять ежегодно в Министерство юстиции Российской
Федерации:
предложения к проекту плана мониторинга;
доклады о результатах мониторинга, осуществленного указанными
органами;
б) принимать в пределах своих полномочий меры по устранению
выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и (или)
правоприменительной деятельности.
Президент РФ рекомендовал:
а) Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду
Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской
Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации,
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации,
Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам
ребенка, Счетной палате Российской Федерации, Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, Центральному банку
Российской Федерации, Общественной палате Российской Федерации,
государственным корпорациям, фондам и иным организациям, созданным
Российской Федерацией на основании федерального закона, ежегодно
направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к
проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о
результатах мониторинга;
б) Верховному Суду Российской Федерации и Высшему
Арбитражному Суду Российской Федерации учитывать результаты
мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики187.

187
Там же
 286

Кроме указа Президента РФ появились и другие документы по

организации мониторинга.
Методикаосуществления мониторинга правоприменения в Российской
Федерации утверждена также Постановлением ПравительстваРоссийской
Федерацииот 19 августа 2011 г. N 694188.
А Методикамониторинга правоприменения законодательства
о противодействии коррупции разработана Министерством юстиции
РФ
Такая активность не случайна. Правотворческая деятельность органов
государственной власти - это основная часть процесса создания механизма
правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое
регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично
развивающейся социальной действительности, и это воздействие не
абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому
осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного
анализа действующего законодательства и практики его применения,
сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных
действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности.
По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина,
"только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества
способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов
между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и
укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно
сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к
стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем
обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на
правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие

188
Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении
методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации"//
"Собрание законодательства РФ", 29.08.2011, N 35, ст. 5081
 287

результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью

права"189.
Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества
и эффективности может быть мониторинг законодательства и
правоприменения.
Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской
190
Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 ,
мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность,
осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке
информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания
утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов.
Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление
плана мониторинга. Однако в нашем законодательстве имеется множество
неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана,
определение первоочередных проблем правового регулирования будет
нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без
создания системы ее сопоставления и проверяемостисчитает
Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении
регистров нормативных правовых актов.
Для анализа и оценки правопримененияможно использовать
следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные
правовые акты, подготовленные органами государственной власти,
ведущими регистры нормативных правовых актов; 2) требования органов
прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в
нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты,

189
Зорькин В. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические уроки
предыдущих попыток модернизации России // Российская газета. N 5217. 25.06.2010.
190
Собрание законодательства РФ. 23.05.2011. N 21. Ст. 2930
 288

подготовленные независимыми экспертами, а также общественными

организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается
судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь
общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб
существующей проблемы, количество однотипных дел, т.е. обобщенная
информация (к примеру, информационные письма судов).
Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических
коллизиях, поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного
правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они
свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому
очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические
коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых
актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий
можно выявить не только иерархические (субординационные), временные
(темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии 191.
Основной проблемой в организации мониторинга остается
координация мониторинговой деятельности органов государственной власти,
а также общественности.
В настоящее время основным правовым средством организации
взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений.
К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов
Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки
предложений по совершенствованию законодательства Российской
Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем
обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных

191
Азми Д. О законодательном закреплении правил разрешения смешанных
юридических коллизий // Право и экономика. 2010. N 6.
 289
192
соглашениями . Соответственно соглашения, по сути, должны решать все
организационные вопросы.
Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования
сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать
проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают
новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них
можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для
организации совместной планируемой системной работы, в том числе по
созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию
единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам
законодательства.
Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру,
многие вопросы по организации и проведению мониторинга
законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом
о взаимодействии органов публичной власти.
Для плодотворной работы органов государственной власти следует
определить проведение мониторинга законодательства и практики его
применения как их постоянную функцию, с возложением обязанностей по ее
выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с
установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации
новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с
включением в показатели эффективности деятельности органов власти
выполнение таких планов.
Другой проблемой является интеграция правовой информации в
государственную автоматизированную информационную систему. В
условиях развития информационного общества единую систему можно
создать только с помощью электронного взаимодействия на основе
использования информационных технологий. Правовые процессы не могут

192
Указ Президента РФ от 02.07.2005 N 773 // Собрание законодательства РФ. N 27.
Ст. 2730.
 290

осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому

очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны
включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые
процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и
осуществления мониторинговых мероприятий.
Организационной основой мониторинга законодательства и
правоприменения могло бы стать электронное правительство, т.е.
использование информационного потенциала информационно-
коммуникационных технологий в государственном управлении.
"Электронное правительство - это форма организации деятельности органов
государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения
информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень
взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей,
оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными
лицами государственных услуг и информации о деятельности
государственных органов" 193.
Таким образом, в рамках развития программы "Электронное
правительство" могут быть созданы организационные и технические условия
для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы
данных, включающие официальную и неофициальную правовую
информацию, в частности действующие нормативные правовые акты,
заключения общественной, независимой, государственной экспертиз,
требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также
выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и
подготовленные предложения о совершенствовании законодательства.
Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало
создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов

193
Бачило И.Л. Электронное правительство - строитель инфраструктуры инноваций
на основе информационных технологий // Информационные ресурсы России. 2010. N 1.
 291

Российской Федерации194, это позволило повысить качество нормативных

правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
юридических лиц, граждан.
Вместе с тем созданный регистр технически наполняется
принимаемыми субъектами Российской Федерации нормативными актами, а
при проведении в целях ведения регистра правовой экспертизы нормативных
правовых актов территориальными органами юстиции в основном
выявляются фрагментарные недостатки. В направляемых органам
государственной власти субъектов Российской Федерации экспертных
заключениях указывается в большинстве своем на несвоевременную
актуализацию действующих нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации в связи с принятием нового федерального закона
либо на юридико-технические недостатки195. Но такая работа недостаточно
эффективна.
К сожалению, при ведении регистра, в частности при проведении
экспертизы нормативных правовых актов территориальными органами
юстиции, как правило, не выявляются системные проблемы (нарушения) в
правовом регулировании, в реализации норм права. В то же время многих
нарушений законодательства можно избежать при своевременном системном
анализе норм принятого нормативного правового акта и практики его
применения.
Регистры могли бы выполнять роль единой (комплексной)
информационной базы данных для проведения мониторинга

194
Указ Президента РФ от 10.08.2000 N 1486 "О дополнительных мерах по
обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // Собрание
законодательства РФ. 2000. N 33.Ст. 3356.
195
URL: http://zakon.scli.ru/ru/legaltexts/legislation.
 292

законодательства и правоприменения, но при условии их технического

совершенствования и повышения качества их ведения.
Требуют совершенствования и процедуры проведения правовой
экспертизы при ведении регистров. В частности, следовало бы закрепить
постановлением Правительства Российской Федерации обязанность
размещать экспертные заключения территориальных органов Минюста
России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не
дополнительных, а также направлять все экспертные заключения в органы
прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость
экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние
Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции
юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов
Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти
акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения.
Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении
регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому
неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных
правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование
процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов
выстраивания конструктивных взаимодействий не только между
государственными органами власти разных уровней, но и между публичной
властью и общественностью.
Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в
зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная,
независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт),
областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая,
экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных
заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению
общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики
признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным
 293

элементом правотворческой деятельности государственных органов власти.

Повышение качества ее проведения - это одно из основных условий
совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно,
качества принимаемых нормативных правовых актов.
Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания
правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться
обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее
время большое внимание уделяется вопросам проведения
специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе
независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения
государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных
правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом
регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных
общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия.
Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным
законом от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской
Федерации" 196 введено понятие "общественная экспертиза".
Но остается еще много вопросов по повышению результативности
общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом
комментарии Федерального закона "Об Общественной палате Российской
Федерации", законом установлен "принцип обязательного рассмотрения
органами государственной власти и местного самоуправления направленных
им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов
нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие
такой нормы призвано "сбалансировать" рекомендательный характер
заключений Общественной палаты" 197.

196
Собрание законодательства Российской Федерации. 11.04.2005. N 15. Ст. 1277.
197
Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N
32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и Регламента Общественной
палаты Российской Федерации / Под общ.ред. В.В. Гриба. М., 2008. С. 165.
 294

Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не

может носить императивного характера по своей природе, так как с точки
зрения легализации государственной власти достаточно того, что
нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган.
Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно
которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами
государственной власти и местного самоуправления направленных им
заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности
общественной палаты, самим своим существованием придает этим
экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для
подобного рода документов 198.
Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами
государственной власти и местного самоуправления направленных им
заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что
если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то
должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и
основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь
между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна
быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам,
излагающим основания отклонения позиции гражданского общества,
выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы
ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся
разработка и принятие нормативных правовых актов 199.
Систематизировать работу органов государственной власти,
общественных организаций по проведению экспертиз, исключить
фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об
экспертной деятельности, определив в нем понятия "государственная

198
Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в
законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2.
199
Там же
 295

экспертиза", "общественная и независимая экспертиза", включив в него

положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими
нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего
воздействия200.

6.2. Коллизии и пробелы в законодательстве в сфере национальной

безопасности
Одним из сложных вопросов законодательства в сфере национальной
безопасности является наличие пробелов в законодательстве.
Наиболее общее определение понятия пробела в праве, данное в
юридической науке − это отсутствие конкретного нормативного
предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере
правового регулирования, т.е. отсутствие в позитивном праве
соответствующей нормы для урегулирования какого-либо вида, скорее всего
вновь возникших общественных отношений.
В юридической науке, принято считать, что пробел в праве
представляет собой полное или частичное отсутствие в источниках права
норм, принципов, идей, необходимых для профессиональной юридической
оценки фактов и связей, возникших или способных возникнуть в такой сфере
общественных отношений, которая входит или должна входить в сферу
правового регулирования (в силу действующих в обществе экономических,
социальных, политических и других отношений)201.
Одни авторы (В.И. Акимов, В.К.Забигайло, И.В.Михайловский,
П.Е.Недбайло и др.) утверждают, что пробелы в праве есть не что иное как

200
Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и
правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10.С. 30 -
34.
201
http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/probely-v-prave-516336.html
 296

пробелы в законодательстве, т.е. ―фактическое правовое регулирование,

установленное законодательством‖202.
Другой подход к определению пробелов в праве (С.И. Вильнянского,
В.В. Лазарева и др.) связан с более широкой трактовкой сферы
общественных отношений, попадающих в сферу интересов правового
воздействия, что дает основание именовать данный подход ―широким‖.
Еще один подход к определению пробела в праве отражен в работах
авторов, сознательно разделяющих понятия ―пробел в праве‖ и пробел в
―законе‖ и стремящихся в тоже время ограничить сферу общественных
отношений, подлежащих правовому регулированию (Э.Ш. Кемулария, А.С.
Пиголкина, О.Э.Лейст и др.). Это так называемая ―умеренная позиция‖ или
―умеренный подход‖ к решению рассматриваемой проблемы.203
Вопрос о наличии пробела в праве можно ставить только в том случае,
когда в процессе столкновения определенных интересов (личных или
общественных) возникла необходимость юридической квалификации
спорной ситуации (факта, отношения) и если необходимость такой
квалификации охватывается профессиональным юридическим
правосознанием.
Признаками наличия пробела в праве являются:
- факт вхождения конкретной спорной ситуации в сферу
общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;
- невозможность однозначного разрешения данной ситуации при
помощи действующих правовых норм;
- необходимость профессиональной юридической оценки данного
спора.
Основными видами пробелов в праве являются:

202
Забигайло В.К. Проблема ―пробелов в праве‖: К критике буржуазной теории.
Киев,1974.С.11
203
http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/probely-v-prave-516336.html
 297

правовой вакуум (который может быть обусловлен неучтенностью той

или иной ситуации при разработке закона, возникновением новых
общественных отношений после издания конкретного закона);
неполнота правовой нормы (выраженная в неурегулированности
порядка применения закона, в наличии отсылки к актам, которые не приняты,
и т.п.)
квалифицированный пробел (под которым следует понимать правовую
ситуацию, возникающую в случае формального действия правовой нормы,
создающей препятствие на пути обычной хозяйственной практики) не может
быть восполнен на основании судебного решения;
условный (коллизионный) пробел, вызванный противоречивостью
правовых норм204.
Поскольку право должно в известной степени являться динамичной,
саморегулирующейся системой то в нем должны существовать такие
внутренние механизмы, которые давали бы возможность «смягчить»
просчеты законодателя, обеспечить действие юридических норм в
соответствии с требованиями развивающихся общественных отношений.
В тоже время, рассмотрев практическое использование таких правовых
возможностей как аналогия права и аналогия закона, следует отметить
отсутствие нормативной основы их применения.
Еще более сложным является вопрос, связанный с разрешением
коллизий (противоречий) в праве. Условно его можно разделить на две
составляющие части: теоретические представления о коллизиях в праве и
разрешение этих коллизий в реальном правоприменении в сфере
национальной безопасности.
Эволюция права предполагает непрерывный ход накопления и
разрешения разнообразных противоречий, имеющих социальные,
экономические, политические, психологические, антропологические

204
. http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/probely-v-prave-516336.html
 298

причины. Исследование этих противоречий и порождаемых ими коллизий

юридических норм, определение путей их разрешения является важнейшим
направлением формирования эффективной системы права и реализации прав,
свобод и законных интересов личности.
Коллизии свойственны праву как институциональному образованию
самых различных государств и на всех этапах их развития. Бесконфликтных
систем права в реальной действительности не существует, и никакая система
правовых знаний и принципов никогда не сможет полностью соответствовать
скорости социального прогресса, политическим интересам законодателя. Чем
активнее и динамичнее развивается законодательство, тем чаще в нем
возникают причины для простых и сложных коллизий.205.
Коллизии как противоречия между правовыми явлениями носят
объективный характер и возникают во всех правовых системах. Задачей
государства является создание эффективных механизмов их выявления и
разрешения путем правового регулирования.
Основа для исследования противоречий в праве была заложена
польскими юристами, в частности К. Опалеком и Ж. Врублевским206.
Различные теоретические и практические аспекты коллизий норм права
рассматривают современные российские ученые. Так, Н.А. Власенко в
монографии "Коллизионные нормы в советском праве" (Иркутск, 1984)
раскрывает понятие, причины, виды коллизий в праве, способы их
устранения и преодоления. Коллизионные нормы характеризуются им как
один из способов преодоления коллизий в праве.
Ю.А. Тихомиров в работе "Коллизионное право" (М., 2001)
обосновывает необходимость формирования такой отрасли российского
права, как коллизионное право, и акцентирует внимание на противоречиях в

205
См.: Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения //
Правоведение. 2000. N 5.
206
См.: Opalek K., Wroblewski J. Zagadnieniateoriiprawa.Warszawa, 1969.
 299

механизме публичной власти, в национальной системе права, на

столкновениях норм иностранного и отечественного права и др.
Значителен вклад в исследование проблем обеспечения единства и
согласованности системы права, иерархии источников права таких ученых,
как В.М. Баранова, А.П. Заеца, Г.И. Муромцева, С.В. Полениной, В.А.
Толстика и др.
Вопросы понятия, видов и правил разрешения противоречий норм
права затронуты в научных трудах не только представителей науки общей
теории права, но и специалистов в области отраслевых дисциплин: В.К.
Андреева, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.В. Демина, В.В. Ершова,
А.Я. Курбатова, А.Л. Маковского, Е.А. Суханова, Ю.П. Орловского, В.Ф.
Яковлева и др. Авторами раскрыты многие "отраслевые" особенности
коллизий норм права, их причины и др., дан ряд практических предложений
по совершенствованию законодательства.
Анализ научных трудов российских ученых показывает, что единого
подхода к понятию "коллизии норм права" не существует. Одни авторы (Н.Г.
Александров) понимают коллизию как существование "по одному и тому же
вопросу" нескольких норм, "расходящихся по содержанию друг с другом" 207.
Из определения следует, что коллизии норм права охватывают и такое
явление, как конкуренция норм права, понимаемая в юридической
литературе как связь общих и специальных норм или общих и
исключительных норм, при которой "общие нормы регламентируют род (или
вид) отношений, а специальные - вид (или подвид) их". Сфера их действия в
определенной степени совпадает. Предполагается, что при отмене
специальной нормы отношения будут регулироваться общей нормой.
Специальные нормы ограничивают объем, сферу регулирования общих норм,
делают изъятия из них 208. Иначе говоря, конкуренция норм права признается

207
См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.,
1955. С. 3.
208
См: Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 172.
 300

одним из видов коллизий норм права. Эту позицию поддерживают и другие

авторы. Так, А.Ф. Черданцев рассматривает коллизию норм права как
различие в содержании двух норм права, "распространяющихся на одни и те
же фактические ситуации"209. Н.А. Власенко утверждает, что коллизия норм
есть отношение между нормами, выступающее в форме различия или
210
противоречия при регулировании одного фактического отношения . Она
может существовать как противоречие между юридическими предписаниями
и как различие между ними. В первом случае коллидирующие нормы
"взаимоисключают друг друга", т.е. предполагают противоположные
варианты юридической регламентации, во втором не согласуются по своему
содержанию, но не находятся в отношениях контрадикторности211. Однако
ряд правоведов делает попытку обосновать противоположный вывод. Так,
В.В. Ершов представляет коллизии норм права, напротив, как частный
случай конкуренции норм права - полное или частичное противоречие права,
действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов. То есть
в данном случае родовым понятием признается не коллизия норм права, а
конкуренция норм права 212. "
Анализ показывает, что юридические коллизии, с которыми
сталкивается правоприменитель при осуществлении права в сфере
национальной безопасности, весьма разнообразны. Выделяются
противоречия, возникающие между отдельными нормами внутри отрасли
права (отраслевые коллизии); противоречия, существующие между нормами
разных отраслей права (межотраслевые коллизии), коллизии, существующие
между нормативным предписанием и его реальным применением, и др.
Действующее процессуальное законодательство Российской Федерации
не оперирует понятием коллизии норм права или правотворческой ошибки.
Однако факт признания закона неконституционным как один из способов

209
Там же С.43
210
Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 172.
211
См.: Там же. С. 21 - 23.
212
См.: Ершов В.В., Ершова Е.А. Трудовой договор. М., 2001. С. 12 - 13
 301

преодоления коллизий норм права выступает "новым обстоятельством" (п. 1

ч. 4 ст. 413 УПК РФ) и "вновь открывшимся обстоятельством" (п. 6 ст. 311
АПК РФ), служащим основанием для пересмотра по вновь открывшимся
обстоятельствам решения или определения суда, вступивших в законную
силу.
Конституционный Суд РФ связывает коллизию норм права с различным
истолкованием соответствующих норм в правоприменительной практике,
которое может приводить к столкновению конституционно значимых целей,
преследовавшихся законодателем при принятии законов, а также
гарантируемых Конституцией РФ прав граждан 213.
Поиск способов эффективного предупреждения и разрешения
противоречий норм права сегодня становится все более актуальным. Это
связано прежде всего с тем, что развитие различных сфер бизнеса, экономики
и финансов, науки и технологий, политики и культуры усложняет и
расширяет сферу правового регулирования. В результате этого темпы и
объемы законодательной работы увеличиваются настолько, что объективно
невозможно полностью обеспечить надлежащую согласованность
нормативных правовых актов. В определенной степени эта проблема может
решаться за счет реформирования законодательства, в том числе разработки
правил разрешения различных видов коллизий норм права.
Одной из приоритетных задач обеспечения непротиворечивости,
стабильности и единства российского права является решение проблемы
коллизий норм права равной юридической силы, полемика по которой
ведется с давних времен. Это предопределяется, с одной стороны,
сложностью решения многих важных теоретических проблем, напрямую
связанных с данным вопросом, с другой - особенностями данных

213
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П "По делу о
проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных
приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского
автономного округа" // СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2058.
 302

противоречий, связанных с общественными отношениями, образующими

фундамент разных областей жизни общества и государства и выступающими
предметом различных отраслей права. Узловые вопросы, вокруг которых
возникают разногласия, связаны с неодинаковым осмыслением предмета
отраслей права и принципов их выделения в системе права, структуры и
оснований построения отраслей права и законодательства, правил
разрешения отдельных видов разноотраслевых противоречий214.
Значителен вклад в исследование проблем обеспечения единства и
согласованности системы права, иерархии источников права таких ученых,
как В.М. Баранова, А.П. Заеца, Г.И. Муромцева, С.В. Полениной, В.А.
Толстика и др.
Вопросы понятия, видов и правил разрешения противоречий норм
права затронуты в научных трудах не только представителей науки общей
теории права, но и специалистов в области отраслевых дисциплин: В.К.
Андреева, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.В. Демина, В.В. Ершова,
А.Я. Курбатова, А.Л. Маковского, Е.А. Суханова, Ю.П. Орловского, В.Ф.
Яковлева и др. Авторами раскрыты многие "отраслевые" особенности
коллизий норм права, их причины и др., дан ряд практических предложений
по совершенствованию законодательства. Однако в указанных работах
практически не рассматриваются коллизии норм права равной юридической
силы215.
М.А.Занина выделяет следующие признаки коллизий:
а) коллидирующие нормы регулируют один и тот же круг
общественных отношений, в рамках которых реализуются права и
обязанности субъектов права. Определение круга общественных отношений
позволяет определить способ преодоления коллизии норм права: признание
нормы неконституционной или недействующей и не подлежащей
применению, а также и коллизионное правило, подлежащее применению;

214
Занина М.А. Указ соч.
215
Там же
 303

б) представляют собой технико-юридический дефект - логико-

языковые нарушения, деформации в построении и выражении правовых
норм в системе права, характеризующиеся отсутствием точного,
последовательного нормативного установления. Например, право,
предоставленное одной нормой, запрещается другой; система обстоятельств,
с которыми связывается действие или прекращение соответствующих
отношений, трактуется более широко или узко в другой норме;
в) имеют текстуальное выражение, фиксируются на бумажном
носителе с помощью письма. Они содержатся в правовых нормах,
закрепляемых в нормативных правовых актах. Внешнее закрепление
коллизий норм права позволяет их оперативно обнаружить и своевременно
обеспечить устранение или преодоление;
г) являются результатом правотворческой деятельности компетентных
субъектов - федеральных и региональных органов законодательной или
исполнительной власти или органов местного самоуправления. Коллизии
норм права создает правотворческий орган любого уровня, принимающий
нормативный правовой акт (коллегиальный орган или компетентное
должностное лицо). Коллизии возникают, например, между законами,
постановлениями, принимаемыми Государственной Думой Федерального
Собрания РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями
Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных
министерств, служб и агентств, законами и иными нормативными правовыми
актами законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований;
д) являются следствием нарушения требований, определяющих
законность нормативных правовых актов.
К деяниям, приводящим нормотворческий орган к созданию коллизий
норм права, придающих нормативному правовому акту незаконный характер,
можно отнести:
 304

- дублирование норм о предметах ведения и полномочиях, т.е.

одновременное отнесение полномочий к компетенции различных органов
государственной власти;
- неопределенность содержания норм, что влечет за собой их
противоречивое толкование и применение и др.;
е) устраняются правовыми средствами, реализуемыми в
процессуальном порядке.
Выполняя возложенные на него обязанности по осуществлению
правотворчества, нормотворческий орган обязан неукоснительно соблюдать
требования норм права и может и должен предвидеть последствия своих
действий при их несоблюдении. Создание незаконного, необоснованного и
несправедливого решения влечет возникновение юридической
ответственности. Ответственность наступает на основании ст. 125
Конституции РФ, ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ;
ж) препятствуют достижению целей и реализации прав и свобод
граждан и охраняемых законом интересов личности и ухудшают правовое
положение.216
Для разрешения юридических коллизий следует использовать два
основных способа: преодоление и снятие коллизии. Кроме того, способы
разрешения коллизий в праве в сфере национальной безопасности
необходимо разграничить на те, которые следует использовать в реальном
правоприменении, и те, которые могут быть применены законодателем.
Анализ норм Конституции РФ позволил выделить следующие
основные конституционные принципы разрешения коллизий: а) принцип
приоритета прав и свобод человека; б) принцип приоритета федерального
законодательства при соблюдении прав субъектов РФ; в) принцип
независимости арбитров, разрешающих споры; г) принцип

216
Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие,
причины, виды): монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП, ВолтерсКлувер, 2010
 305

конституционности и законности. Рассмотрим их подробнее с выделением

специфики каждого принципа217.
При анализе федеральных законов, ограничивающих права и свободы
граждан, нередко возникает неопределенность в вопросе их соответствия
конституционному принципу приоритета прав и свобод человека. Так,
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 8) устанавливает запрет на
проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно
прилегающих к резиденциям Президента РФ, что, возможно, противоречит
ст. 55 Конституции РФ, так как ограничение конституционного права
граждан собираться мирно и без оружия (ст. 31 Конституции РФ) не
направлено на защиту перечисленных в ней ценностей и нарушается
принцип приоритета прав и свобод человека. Недостаточно обоснованно
ограничены права религиозных организаций в Федеральном законе от 26
сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях" (ч. 3 ст. 27). И т.д218.
Как показал анализ правоприменения, одним из достаточно
распространенных способов реагирования на существующие юридические
коллизии в ходе применения норм права в сфере национальной безопасности
является их игнорирование, которое проявляется по-разному. По мнению
автора, недостатком здесь является то, что противоречия в законе
продолжают оставаться, и это осознает правоприменитель, который
вынужден искать возможность преодолеть эти противоречия в
законодательстве. Эти и другие обстоятельства не формируют уважительного
отношения к закону, надлежащего уровня правопонимания и правосознания.
Достаточную эффективность в разрешении коллизий имеет судебное
толкование, позволяющее преодолеть коллизионность норм, актов, процедур.

217
См.: Стародубцева И.А. Конституционные принципы федерального
коллизионного права // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 59 - 66.
218
Там же
 306

Хотя данный способ направлен не на устранение коллизий, поскольку

противоречия в нормах все-таки остаются, а на их преодоление.
Нет оснований отрицать и наличие такого способа преодоления
коллизий при применении норм права в сфере национальной безопасности,
как оптимизация правопонимания, взаимосвязь теории и практики.
Иными средствами разрешения юридических коллизий должен
пользоваться законодатель. Наиболее действенным является такой прием, как
корректировка закона. Здесь могут быть применены различные приемы,
например: отмена одного из противоречащих друг другу предписаний;
внесение изменений или уточнений в отдельные статьи законов;
систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; и,
наконец, принятие нового акта вместо действующего. Эти способы
направлены именно на ликвидацию (снятие) коллизий, а не на их
преодоление, что весьма важно. Однако в законотворческом процессе такие
способы используются крайне редко и малоэффективно. Законодатель явно
не обременяет себя анализом научных подходов, включая предложения по
согласованию отдельных нормативных предписаний, содержащих
противоречия.
Следует отметить, что в рамках правоприменения ряд авторов
различают правовой акт как действие (поведение) соответствующего
компетентного органа и как документ, в котором данное действие получает
закрепление (М. И. Бажанов, Н. Г. Муратова, М. С. Строгович).
Особого внимания заслуживают вопросы, связанные с понятием,
классификацией, законодательным установлением формы и содержания
актов-документов. Как правило, процессуальные документы не только
предусмотрены, но и строго регламентированы законом. Однако нередко тот
или иной документ в законе лишь назван либо подразумевается. В то же
время правоприменительными актами-документами в сфере национальной
безопасности являются только те документы, которые отражают решения и
 307

действия должностных лиц, уполномоченных осуществлять определенные

полномочия по обеспечению национальной безопасности.
 308

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государство в лице его органов, как основной институт политической

системы, занимает главное место в системе обеспечения национальной
безопасности. Указанная роль государства обусловлена прежде всего такими
коренными свойствами, как способность быть властным регулятором
общественных отношений, осуществляя при этом главную управленческую
функцию по обеспечению национальной безопасности. Эту функцию оно
осуществляет через институты президентства (главы государства),
законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институт
государственного контроля. Каждый из перечисленных институтов имеет
свою "нишу" в системе обеспечения национальной безопасности и выполняет
возложенную на них роль в соответствии с положениями Конституции РФ и
Законом РФ "О безопасности"219. Вместе с тем заслуживает внимания ряд
проблемных вопросов, возникающих в процессе осуществления
государством управленческой функции по обеспечению национальной
безопасности Российской Федерации, а именно:
 необходимость совершенствования организации стратегического
руководства системой обеспечения национальной безопасности на уровне
Президента Российской Федерации за счет создания специальных структур,
осуществляющих выработку государственной политики, теоретико-правовое
регулирование в сфере деятельности и координацию деятельности других
федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении
национальной безопасности России;
 важность системного развития концептуальной основы
обеспечения национальной безопасности;

219
Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий
государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности,
дана в книге: Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе
государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994. С.
123-251.
 309

 совершенствование правового регулирования деятельности

системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
 преодоление недостаточной системности воздействия
государственных органов на угрозы национальной безопасности и их
источники (причины);
 обеспечение адекватности и своевременности реагирования
государственных органов на угрозы национальной безопасности;
 необходимость дальнейшего усиления координации и
взаимодействия в системе федеральных органов исполнительной власти
отраслевой компетенции по актуальным вопросам обеспечения безопасности
путем создания межведомственного механизма сотрудничества для
объединения усилий в решении проблем обеспечения безопасности по
конкретным ее направлениям;
 важность уточнения распределения компетенции в сфере
обеспечения безопасности между государственными органами (прежде всего
органами исполнительной власти) на уровне федерации и субъектов
федерации, а также в унификации и определении правового статуса Советов
безопасности в субъектах федерации;
 развитие межгосударственного сотрудничества в борьбе с
международным терроризмом, организованной преступностью и др.
В целях разрешения вышеуказанных проблем в сфере
государственного управления системой обеспечения национальной
безопасности РФ было бы целесообразно:
1. Законодательно закрепить центральное звено системы обеспечения
национальной безопасности - Совет безопасности России, который должен
быть наделен правом не только давать рекомендации Президенту РФ по
вопросам национальной безопасности, но и правом давать соответствующие
заключения по данным вопросам, обязательные для учета в деятельности
всех субъектов обеспечения национальной безопасности. На
 310

законодательном уровне должны быть определены и постоянные члены

Совета безопасности РФ по должности.
3. Придать Стратегии национальной безопасности РФ высшую
юридическую силу посредством принятия соответствующего федерального
закона Федеральным собранием РФ.
4. В целях совершенствования правового регулирования системы
обеспечения национальной безопасности разработать и принять федеральный
конституционный закон "О национальной безопасности", в котором
закрепить законодательную основу ее обеспечения, систему и функции, силы
и средства обеспечения национальной безопасности, определить полномочия
и порядок взаимодействия органов государственной власти, установить
порядок организации и финансирования сил обеспечения безопасности,
контроля и надзора за их деятельностью.
5. Разработать теоретико-методологические основы формирования
права национальной безопасности как комплексной отрасли российского
законодательства, имеющего свой объект, предмет и метод правового
регулирования.
6. Четко разграничить полномочия субъектов, участвующих в
обеспечении национальной безопасности, определить правовой статус
Советов безопасности в субъектах федерации.
7. Создать межведомственный механизм сотрудничества в решении
проблем обеспечения национальной безопасности по конкретным
направлениям.
 311

Список использованных источников и литературы

Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации. (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)//
"Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4. Ст. 445
2. Закон РФ от 05.03.1992 N 2446 "О безопасности"//"Ведомости СНД и
ВС РФ", 09.04.1992, N 15. Ст. 769
3. Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе
безопасности" (принят ГД ФС РФ 22.02.1995)// "Собрание законодательства РФ",
10.04.1995, N 15. Ст. 1269.
4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О
чрезвычайном положении"// Собрание законодательства Российской Федерации
от 4 июня 2001 г. N 23. Ст. 2277
5. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных
экономических мерах"// Собрание законодательства Российской Федерации от 1
января 2007 г. N 1 (часть I) Ст. 44
6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации,
информационных технологиях и о защите информации"// Собрание
законодательства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) Ст.
3448
7. Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне"//
Собрание законодательства Российской Федерации от 13 октября 1997 г., N 41.
Ст. 4673
8. Закон РСФСР от 24.04.1991 N 1098-1 "О Президенте
РСФСР"//"Ведомости СНД и ВС РСФСР", 25.04.1991, N 17. Ст. 512
9. Указ «О долгосрочной государственной экономической
политике» от 7 мая 2012 года //http://президент.рф
 312

10. Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования

системы государственного управления» от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание
законодательства РФ, 07.05.2012, N 19.Ст. 2338
11. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 25.06.2012) "О
структуре федеральных органов исполнительной власти"// Собрание
законодательства РФ 28.05.2012, N 22.Ст. 2754.
12. Указ Президента РСФСР от 12.09.1991 N 116 "О Секретаре Комиссии
при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и
порядку деятельности Совета безопасности"// "Ведомости СНД и ВС РСФСР",
12.09.1991, N 37.Ст. 1201.
13. Указ Президента РФ от 25.05.2012 N 715 "Об утверждении состава
Совета Безопасности Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ,
28.05.2012, N 22, Ст. 2758
14. Указ Президента РФ от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета
Безопасности Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ",
09.05.2011, N 19, Ст. 2721
15. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы
Федеральной службы безопасности Российской Федерации"// Собрание
законодательства Российской Федерации от 18 августа 2003 г. N 33 Ст. 3254
16. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 25.06.2012) "О
структуре федеральных органов исполнительной власти"// Собрание
законодательства РФ 28.05.2012, N 22.Ст. 2754.
17. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года"//"Собрание законодательства
РФ", 18.05.2009, N 20. Ст. 2444
18. Указ Президента РФ от 07.06.2004 N 726 (ред. от 21.10.2008) "Об
утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и
аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и
признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской
Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 14.06.2004, N 24. Ст. 2392.
 313

19. Указ Президента РФ "О межведомственных комиссиях Совета

безопасности Российской Федерации" //"Собрание законодательства РФ",
31.10.2005, N 44. Ст. 4536.
20. Указ Президента РФ "О порядке реализации решений Совета
безопасности Российской Федерации" //"Собрание актов Президента и
Правительства РФ", 13.07.1992, N 2. Ст. 34
21. Распоряжение Президента РСФСР "Об утверждении положений о
комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу,
структуре и порядку деятельности Совета безопасности РСФСР и о
государственном советнике РСФСР - секретаре комиссии при Президенте РСФСР
по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета
безопасности РСФСР и его службе"
22. Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008
N Пр-1440 //http://www.mid.ru/
23. Указ Президента РФ от 05.02.2010 N 146 "О Военной доктрине
Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 15.02.2010, N 7, Ст.
724
24. Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 "Об утверждении Доктрины
продовольственной безопасности Российской Федерации"// "Собрание
законодательства РФ", 01.02.2010, N 5. Ст. 502
25. Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге
правоприменения в Российской Федерации" (вместе с "Положением о
мониторинге правоприменения в Российской Федерации")// "Собрание
законодательства РФ", 23.05.2011, N 21, ст. 2930
26. Указ Президента РФ от 1 ноября 1993 г. N 1807 "Об образовании
научного совета при Совете безопасности Российской Федерации" //"Собрание
актов Президента и Правительства РФ", 08.11.1993, N 45.Ст. 4326.

27. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв.

Президентом РФ 05.10.2009) // "Российская газета", N 198, 20.10.2009
 314

28. Основы государственной политики Российской Федерации в области

нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки
(утверждены Президентом Российской Федерации 19 февраля 2005 г. № Пр-260);
29. Стратегический курс России с государствами – участниками
Содружества Независимых Государств (утвержден Президентом Российской
Федерации 14 сентября 1995 г.);
30. Основные направления развития отношений России с государствами –
участниками Содружества Независимых Государств на современном этапе
(утверждены Президентом Российской Федерации 19 декабря 1999 г.);
31. Руководящие принципы и основные направления деятельности в
Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических
средств и психотропных веществ и злоупотребления ими на период до 2008 года
(утверждены решением совещания членов Совета Безопасности Российской
Федерации 29 июля 1999 г.).
32. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской
Федерации в пограничной сфере (утверждена решением Государственной
пограничной комиссии от 28 января 2005 г.).
a. Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом
Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706);
33. Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года
(утверждена Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г.)
34. Основы государственной политики в области обеспечения химической
и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и
дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 4
декабря 2003 г. № Пр-2194)
35. Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и
радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и
дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 4
декабря 2003 г. № Пр-2196)
 315

36. Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в

Российской Федерации (утверждены Президентом Российской Федерации 21 мая
2006 г. № Пр-843)
37. Перечень критических технологий Российской Федерации (утвержден
Президентом Российской Федерации 21 мая 2006 г. № Пр-842).
38. Основы политики Российской Федерации в области развития науки
и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утверждены
Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г. № Пр-576)
39. Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена
распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. №
1225-р)
40. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (утверждена
распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. №
1234-р)
41. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года
(одобрена Правительством Российской Федерации в 2004 году и утверждена
приказом Министра транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45).
42. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации
(утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895).
43. Концепция национальной стратегии противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма (утверждена Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. №
Пр-984).
44. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 12 сентября 1997 г. N 1695-II ГД ―О проекте
Федерального Закона ―О статусе Совета безопасности Российской Федерации‖‖
45. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об
утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в
Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 29.08.2011, N 35, ст.
5081
 316

46. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской

Федерации 12 ноября 2009 г.//http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
47. Медведев Д.С. Россия, вперед! //http://www.kremlin.ru/transcripts/5413
48. Путин В.В.Выступление на расширенном заседании Государственного
совета «О стратегии развития России до 2020 года» //
http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml
49. Путин В.В.Выступление на торжественном приѐме по случаю 20-летия
Совета Безопасности//http://президент.рф/%

i. Научная литература
50. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного
исследования. М., 1999
51. Алексеев С. С. Общая теория права. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ТК
Велби ; Изд-во «Проспект», 2008
52. Агалабаев М.И. Методология становления и развития теории
общественной безопасности // Российский следователь. 2009. N 18. С. 36 - 40.
53. Андреев Ю.Н. Механизм гражданско-правовой защиты. М.: Норма,
Инфра-М, 2010.
54. Антюхина-Московченко В.И., Злобин А.А., Хрусталев М.А. Основы
теории международных отношений. М., 1988;
55. Афонцев С. Национальная экономическая безопасность: на пути к
теоретическому консенсусу // Мировая экономика и междунар. отношения. - 2002.
- N 10. - С.30-39.
56. Афонцев С. Дискуссионные проблемы концепции национальной
экономической безопасности // Россия - XXI. - 2001. - N 2. - С.38-67; N 3. - С.26-
43.
57. Абрамова А.Л. Эффективность механизма правового регулирования /
Науч. ред. В.В. Сорокин. Барнаул, 2005.
58. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы
категорий. М.: Инфограф, 1999.
 317

59. Азми Д. О законодательном закреплении правил разрешения

смешанных юридических коллизий // Право и экономика. 2010. N 6.
60. Бачило И.Л. Электронное правительство - строитель инфраструктуры
инноваций на основе информационных технологий // Информационные ресурсы
России. 2010. N 1.
61. Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды
и структура // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 84.
62. Бахрах Д.Н. Административное право: Часть общая: Учебник. М.: БЕК,
1993.
63. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие,
правовой статус) // История становления и современное состояние
исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая
культура, 2003.
64. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное
право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007.
65. Бару М.И. Некоторые вопросы соотношения норм различных отраслей
права в охране прав граждан // Советское государство и право. 1963. N 12.
66. Безопасность
России. XXI век . Отв. ред. А.В. Загорский М. : Права
человека, 2000
a. Беляев
В.П.Прокуратура и прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное
пособие. Курск: Издательство ЮЗГУ, 2011
67. Беляев В. П.
Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и
практики : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01 Саратов, 2006
68. Беляев В. П. Государственное управление и государственный контроль:
общетеоретический аспект // Аграрное и земельное право. 2007. № 1. С. 52-57.
 318

69. Беляев В. П. Роль Совета законодателей в обеспечении единства

федеральной и региональной законотворческой политики // Современное право.
2008. № 12. С. 22-24.
70. Беляев В. П. Некоторые аспекты судебно-правовой политики и
контроля // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 1. С. 88-91.
71. Беляев В. П. Контрольная деятельность: некоторые сущностные
характеристики // Доктрина права. Тамбов-Саратов. 2009. № 2. С. 75-83.
72. Беляев В. П. Парламентский контроль как разновидность
государственного контроля // Доктрина права. 2009. № 1-2. С. 189-195.
73. Беляев В. П. Некоторые аспекты процессуальной формы юридической
деятельности // Право и государство: теория и практика. 2010. № 8 (68). С. 6-8.
74. Беляев В. П. Законность как принцип процессуального режима //
Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2.

75. Барабин В.В. Экономическая безопасность государства. - М., 2001.

76. Барабин, В. В.Философиянациональнойбезопасности – М. : Аванти,
2006
77. БондарьН.С. Конституционный Суд России - гарант конституционной
безопасности личности,общества, государства
//http://www.concourt.am/hr/ccl/vestnik/4.22-2003/N.%20S.%20Bondar.htm
78. Бородовская М.Б. Экономическая безопасность России в сфере
внешнеэкономических связей: Автореф. дис. ... канд. экон. наук / МГУ им.
М.В.Ломоносова. Экон. фак. - М., 2000.
79. Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: "Проспект",
2009.
a. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д.
Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999.
80. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М.,

2005.
 319

81. Буркин, А. И. Национальнаябезопасность России в контексте

современных политических процессов / А. И. Буркин, А. В. Возжеников, Н. В.
Синеок ; под общ. ред. А. В. Возженикова . М. : Изд-во РАГС, 2005
82. Бурцев В.В. Проблемы государственной экономической безопасности //
Финансы. - 2003. - N 8. - С.54-55.
83. Бендиков М.А. Экономическая безопасность промышленного
предприятия в условиях кризисного развития // Менеджмент в России и за
рубежом. — 2000. — №2.-С. 17-30.
a. Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент
в России и за рубежом. — 2001. — №1. — С. 55—69.
84. Бельков О.А.Мирошниченко В.М. Опасность как социальное явление и
научное понятие// Бюллетень "Проблемы безопасности" №1 2008 г. Научно-
исследовательского центра "Наука-XXI"
85. Валуев Б.И., Паламарчук А.И. Возможность углубления интеграции
данных оперативного и бухгалтерского учета в основных центрах угроз
экономической безопасности предприятия. – Одесса, 2000.
86. Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и
правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N
10. С. 30 - 34.
87. Возжеников А. В.Национальнаябезопасность России: методология
комплексного исследования и политика обеспечения М., РАГС, 2002
88. Витковский А.И. Национальная безопасность: понятие и нормативное
правовое обеспечение// Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 17
(403) С.15-17
89. Витковский А.И. Международное сотрудничество в борьбе с
терроризмом:состояние и основные направления повышения эффективности //
Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 15 (401) С.62
90. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е
издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.
 320

91. Вдовин И.А. Механизм правового регулирования

инвестиционной деятельности (исторический и теоретико-правовой анализ): Дис.
... д-ра юрид. наук. СПб., 2002
92. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное
право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, 2006
a. Горшенина Е.В. Система основных социально-экономических
индикаторов уровня жизни в регионе // Вопросы статистики. — 1999. — №4. — С.
47—54
93. Герасимов А.П. Экономическая безопасность российской
государственности: экономико-правовые аспекты. - СПб., 2001
94. Градов А.П. Экономическая безопасность страны и приоритеты
инвестиционной политики // Экон. наука современ. России. - 2001. - N 3. - С.70-
78.

95. Данилейко, В. В.Теоретико-правовые проблемы обеспечения

национальнойбезопасности России: автореферат дис. ... кандидата юридических
наук : 12.00.01 - Санкт-Петербург, 2010.
96. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное
право: Учебник. - "Юстицинформ", 2007 г
97. Зорькин В. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические уроки
предыдущих попыток модернизации России // Российская газета. N 5217.
25.06.2010.
98. Иванов Е. Экономическая безопасность России // Мировая экономика и
междунар. отношения. - 2001. - N 11. - С.44-51.
99. Исаев И.А. Политика — правовая утопия в России». М.,1991;
100. Исаев И.А.История государства и права России\. Полный курс лекций
М.,1994;
101. Исаев И.А.История правовых и политических учений России. М.,1995
102. Исаев И.А. История России: правовые традиции. М.,1995
103. Исаев И.А.История России: традиции государственности. М.,1995
 321

104. Исаев И.А.Метафизика власти и закона . М.,1998

105. Исаев И.А. «Politicahermetica: скрытые аспекты властиМ.,2000
106. Иззатдуст ЭС.Национальнаябезопасность России: институциональный
контекст и человеческое измерение – М, : Academia, 2010
107. Илларионов А. Критерии экономической безопасности // Вопр.
экономики. - 1998. - N 10. - С.35-58.
108. Кешикова Н.В. Порядок формирования государственных органов: к
теории вопроса // История государства и права. 2008. N 11
109. Киселев Д. Энергетическая безопасность России / Киселев Д., Киселева
Г. // Наука в Сибири. - 2000. - N 1.
110. Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и
государственного строительства в России. М.: Аванта +, 2001.
111. Кишенин В.Н. Экономическая безопасность, как глобальная проблема
современности, в контексте политических трансформаций: Автореф. дис. ... канд.
полит. наук / МГУ им. М.В.Ломоносова. - М., 2001.
112. Конарева Л.А. Качество потребительских товаров как элемент
национальной безопасности // США - Канада: экономика, политика, культура. -
2003. - N 11. - С.78-96.
113. Кешикоква Н.В. Порядок формирования государственных органов: к
теории вопроса // История государства и права. 2008. N 11.
114. Котов В. Организация государственных (муниципальных) концессий и
экономическая безопасность // Экономист. - 2000. - N 5. - С.81-85.
115. Кривцов А.И. Национальная минерально-сырьевая безопасность. - М.,
2000.
116. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах:
учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: "Проспект", 2010.
117. Корякин В.М. Введение в теорию военного права (монография).
М.:2007
 322

118. Кутилин, С. А.Обеспечениенациональнойбезопасности Российской

Федерации: политический аспект: по материалам Черноморского макрорегиона :
диссертация ... кандидата политических наук : 23.00.00 - Краснодар, 2011
119. Куковский, А. А.Национальнаябезопасность в Российской Федерации:
теоретико-правовое исследование : автореферат дис. ... кандидата юридических
наук : 12.00.01. М., 2011
120. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита //
Государство и право. 1999. N 10.
121. Ларина О.Г. Государственно-правовое регулирование финансовой
системы России в первой половине XIX века. Курск: Курск. гос.тех.ун-т. 2008
122. Ларина О.Г. Фискальные прерогативы государства: теоретико-
исторические аспекты // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. №
7. С.50-56.
123. Ларина О.Г. Регалии в России: национальные традиции и их правовое
закрепление. М.: «Проспект», 2011.
124. Ларина О.Г. Категория финансовых прерогатив государства в
историко-правовой науке // Известия Курского государственного технического
университета. 2010. № 2 (31). С. 128-132
125. Ларина О.Г. Государство как субъект права собственности: эволюция
законодательства и современные проблемы // Исторические, философские,
политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы
теории и практики. 2010. № 2 (6). С. 40-42.
126. Ларина О.Г. Учение о финансовых прерогативах государства и его
практическое значение: историко-правовой анализ // Юридические науки. 2010. №
2. С.17-21.
127. Ларина О.Г. Монополия государства в области почтового и
телеграфного дела в России: историко-правовое обоснование исключительного
права государства // Модернизация России: власть, общество, экономика:
материалы Всероссийской научно-практической конференции. Курган, 2010.
С.294-297
 323

128. Ларина О.Г. Концессия и экспроприация с точки зрения теории и

истории государства и права // «Великие свершения или «Лихие» 90-е ХХ в.:
сборник научных статей международного круглого стола. Курск: изд-во Юго-
Западного государственного университета. 2011. С. 235-238.
129. Ларина О.Г. Финансово-правовые реформы Е.Ф. Канкрина: основные
направления и итоги // Современная юридическая наука и правоприменение (IV
Саратовские правовые чтения): материалы Международной научно-практической
конференции. Саратов, 2011. С.57-58.
130. Ларина О.Г. Развитие теории о государственных финансовых
прерогативах в истории государства и права // Проблемы развития современного
общества: материалы Международной научно-практической конференции. Курск.
2011. С. 96-99
131. Ларина О.Г. Виды финансовых прерогатив государственной власти в
истории финансового права России // Общество: экономика, политика, право.
2011. № 2. С. 40-43. (0,2 п.л.).
132. Ларина О.Г. Финансовые прерогативы государственной власти:
историко-правовой анализ // Право и его реализация в XXI веке: материалы
Международной научно-практической конференции. Саратов, 2011. С.57-58. (0,2
п.л.).
133. Ларина О.Г. Законодательные меры борьбы с казнокрадством в России
в XVIII веке // Совершенствование судебной и правоохранительной системы в
России. Сборник материалов VII Международной научно-практической
конференции. Курск: КГУ, 2011. С.33-36. (0,2 п.л.).
134. Ларина О.Г. Полномочия Приказов в управлении казенным и царским
(дворцовым) имуществом // Модернизация в России: история, перспективы,
проблемы. Сборник статей круглого стола. Курск, 2011. С. 45-49. (0,3 п.л.).
135. Лукьянова Е.Г. Основные тенденции развития российского права в
условиях глобализации // Правовая система России в условиях глобализации и
региональной интеграции: теория и практика / Отв. ред. С.В. Поленина. М., 2006.
 324

136. Лысюк В. В. Конфликтный потенциал постсоветского

пространства и его влияние на национальную безопасность Российской
Федерации : автореферат дис. ... кандидата политических наук : 20.01.02 / Рос.
акад. гос. службы при Президенте РФ. М, 2004
137. Малько А.В. Краткий курс теории государства и права.
Саратов, 2003.
138. Малько А.В. Правовые средства: Вопросы теории и
практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 66 – 77
139. Малько А.В. Теория государства и права в схемах,
определениях и комментариях: Учеб. пособие. М., 2007
140. Матузов Н.И., Малько А.В. Теориягосударстваиправа: Учебник.
Матузов Н.И., Малько А.В. М.:Юристъ, 2004
141. Матузов Н.И. Малько А.В.Теория государства и права. Учебник.
М.,2004
142. Митюков М.А. Правовой статус Совета Безопасности // Президент.
Парламент. Правительство. 1997. N 4. С. 6.
143. Митюков М.А. Становление и развитие Совета
Безопасности Российской Федерации // Совет Безопасности Российской
Федерации: функции, структура, нормативные документы. М., 1997.
144. Матвеев В. Энергетическая безопасность России: политика и
экономика / Матвеев В., Литвинов Ф. // Мировая экономика и междунар.
отношения. - 2000. - N 7. - С.99-105.
145. Мельников В.А. Административное право Российской Федерации
(Общая часть): Учебное пособие. – Волгоград: Издательство Волгоградской
академии МВД России, 2004
Мачульская И.Г. О совершенствовании правовых основ противодействия
терроризму в Российской Федерации// Аналитический вестник Совета
Федерации 2010.№ 15. С. 36-37
a. Национальнаябезопасность России:
проблемы и пути обеспечения: сб. науч. ст. / Рос. акад. гос. службы при
 325

Президенте Рос. Федерации .Под общ. ред. А. А. Прохожева, С. В. Смульского.

Вып. 3. М., РАГС 2005
146. Научные проблемы национальной безопасности Российской
Федерации. Выпуск 3, 2002
147. Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1996
148. Национальнаябезопасность России :
проблемы и пути обеспечения : сб. науч. ст. / Рос. акад. гос. службы при
Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. А. А. Прохожева, С. В. Смульского.
Вып. 8 М.,РАГС 2007
149. Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. Изд. 2-е, доп. и пере-
раб., М.: изд-во МГТУ им. Баумана, 1995.
150. Осавелюк А.М. Вспомогательный аппарат высших органов
государственной власти в механизме государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 2006
a. Теория государства и права. Курс лекций под ред. М.Н. Марченко. -
М.: Зерцало, Теис, 1996. С. 336-368
151. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
152. Плисецкий Д. Экономическая безопасность: валютно-финансовые
аспекты // Мировая экономика и междунар. отношения. - 2002. - N 5. - С.28-37.
153. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под
общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006
154. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право
России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.:
"Проспект", 2010.
155. Потрубач Н.Н. Концепция экономической безопасности /
Н.Н.Потрубач, Р.К.Максутов // Соц.-гуманит. знания. - 2000. - N 4. - С.130-140.
156. Потрубач Н.Н. Проблемы информационной безопасности // Соц.-
гуманит. знания. - 1999. - N 2. - С.264-275.
157. Прокопчук А.В. Сущность и угрозы экономической безопасности в
России в условиях переходного периода. - М., 2000.
 326

158. Прохожев А. О проблеме критериев и оценок экономической

безопасности / А.Прохожев, М.Корнилов // Общество и экономика. - 2003. - N 4-5.
- С.225-239.
159. Прохожев А. А.Национальнаябезопасность: теория,
сущность, проблемы : лекция. М. : изд-во
РАГС, 2005
160. Провоторов В.Д.Понятие о чрезвычайной ситуации и
безопасности личности //http://www.sir35.ru/Safety/Chs.htm
161. Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник для
вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004.
162. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях:
учебное пособие. - М.,"Проспект", 2011
163. Редкоус, В.М.Административно-правовое обеспечение
национальнойбезопасности в государствах - участниках Содружества
Независимых Государств: автореферат дис. ... доктора юридических наук :
12.00.14 - М., 2011
164. Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной
экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция.
2010. N 2.
165. Савин А. Государственные расходы на оборону и безопасность в
рыночной экономике // Власть. - 2000. - N 6. - С.24-28.
166. Савин В.А. Некоторые аспекты экономической безопасности России //
Междунар. бизнес России. - 1995. - N 9. - С.14-16.
167. Сафрончук М.В. Экономическая безопасность и инвестиции как
факторы роста в переходной экономике России // Вопр. статистики. - 2001. - N 11.
- С.50-55.
168. Сенчагов В. Экономическая безопасность как основа обеспечения
национальной безопасности России // Вопр. экономики. - 2001. - N 8. - С.64-79.
169. Солдатов А.П. (Особенная часть), Мельников В.А. (Общая часть)
Административное право Российской Федерации. Учебник. 2006. С.14
 327

Совет Безопасности Российской Федерации: функции, структура,

нормативные документы. М., 1997
170. Совет Безопасности Российской Федерации. 10 лет. М., 2002
171. Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе
государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб.,
1994.
172. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., перераб. и
доп. М.: Юстицинформ, 2004.
173. Сусликов В.Н. Система рыночных правоотношений недвижимости в
России. М., изд-ва «Флинта» и «Наука». 2006.
174. Сусликов В.Н. Имущественно-правовое регулирование инновационных
отношений безопасности на рынке недвижимости // Российский судья. 2006. №
10. 0,5 п.л.
175. Сусликов В.Н. Механизм правового регулирования отношений в сфере
недвижимости // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 9.
176. Сусликов В.Н. Проблемы правового регулирования в сфере
недвижимости // Представительная власть – ХХI век: законодательство,
комментарии, проблемы. 2006. № 5.
177. Сусликов В.Н. Прямые и обратные связи субъектов и объектов
управления в системе учета недвижимого имущества // Социология власти. 2006.
№5
178. Сусликов В.Н. Некоторые проблемы информационной безопасности
недвижимости // Информационные ресурсы России. 2006. №5.
179. Сусликов В.Н. Правовой статус государства как единого субъекта
гражданских правоотношений // Право и образование. 2006. №6
180. Сусликов В.Н. Становление нового качества региональной системы. /
Вестник Воронежского государственного университета. Серия Право. 2006г. №1.
181. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и
доп. / Под ред. М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004.
 328

182. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и

методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
a. Тихомиров Ю.А. Интерес в публичном и частном праве // Журнал
российского права. 2003. N 1. С. 139-145.
183. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко. — М.:
Издательство «Зерцало», 2004
184. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и
доп. / Под ред. М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004
185. Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского
законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 44 - 45.
186. Труханова Э.Ф. Институализация медицинского права в качестве
самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ.// Медицинское право. -
2011. - N 2 (36). - С. 7-12.
187. Чевычелов В. В. Юридическая конструкция (Проблемы теории и
практики) : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 Н. Новгород, 2005
188. Чепунов О.И. Способы формирования государственных органов //
"Черные дыры" в российском законодательстве. 2008. N 3. С. 50 - 52.
189. Челпаченко О.А.Административно-правовые основы взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере
обеспечения национальнойбезопасности: диссертация ... кандидата юридических
наук : 12.00.14 - Саратов, 2011
190. Шевцов . Л. Система источников в развитии права Европейского Союза
(теоретико-правовое исследование) : диссертация... кандидата юридических наук :
12.00.01. Орел, 2007.
191. Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова.
М., 1997.
192. Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал
российского права. 2005. N 12.
193. Хижняк В.С Классификация национальных интересов современной
России//"Конституционное и муниципальное право", 2008, N 5
 329

194. Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976

195. Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая
интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1.