МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Институт прокуратуры

Кафедра прокурорской деятельности

Выпускная квалификационная работа (магистерская диссертация)

на тему: «Правовые и организационные основы профессиональной
деятельности прокурора»

Направление подготовки: 40.04.01 Юриспруденция

Квалификация: Магистр
Профиль (магистерская программа): Прокурорская деятельность

Студент группы
ИП701М-зф _______________Семенова Дарья Вячеславовна
(подпись)

Допустить к защите:
Руководитель работы,
к.ю.н., доцент ____________Соловьева Алина Антоновна
(подпись)

«_____» _______________2022 г.
Екатеринбург 2022
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Прокурорский надзор в России и зарубежных странах: историко-
правовой и сравнительно-правовой анализ
1.1. Генезис и основные этапы развития органов прокуратуры в России
1.2. Особенности прокурорского надзора в ряде зарубежных стран

Глава 2. Теоретические и правовые основы деятельности органов

прокуратуры в Российской Федерации

2.1 Особенности правового регулирования деятельности органов

прокуратуры
2.2 Цели, задачи, принципы и пределы деятельности органов прокуратуры
Глава 3. Организационные основы деятельности органов прокуратуры
3.1 Основные направления и формы деятельности органов прокуратуры:
современное состояние, проблемы и перспективы
3.2 Цифровизация в организации профессиональной деятельности
прокурора: COVID19 как катализатор цифровой трансформации
Заключение
Библиографический список

2
 Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Проблема

исследования организации прокурорской деятельности не нова для российской
правовой доктрины. Глубокое и интенсивное реформирование правовой
системы за последние несколько десятилетий предъявляет особенно высокие
требования к качеству деятельности системы органов прокуратуры.
О. С. Капинус отмечает: «Организация работы – это краеугольный камень
деятельности прокурорской системы в целом и важное слагаемое работы всех
прокуратур городского (районного) звена в частности» 1. Однако в настоящее
время, когда государственно-правовое строительство в России характеризуется
особенно интенсивными темпами развития, к качеству деятельности системы
органов прокуратуры предъявляются особенно высокие требования. Вместе с
тем, пандемия короновируса, спецоперация России на Украине, ежемесячно
пополняющийся список недружественных по отношению к России стран и
другие параллельные кризисы, подвергшие угрозе национальную безопасность,
заставили сместить внимание прокуратуры с «традиционных» направлений.
Правовые реформы, проводимые в Российской Федерации за последние
десятилетия, сформировали демократически-гуманистическое отношение к
правопониманию. Вместе с тем, текущее состояние правоохранительной
системы можно охарактеризовать как нестабильное и противоречивое, в связи с
чем глобальное и непоследовательное обновление нормативного материала
привело к неравномерности развития прокуратуры. В этом свете для
прокурорского надзора актуальным является вопрос об организации
деятельности прокурора, а также ее модернизации в ответ на потребности
динамично развивающегося общества.
Многие правоведы склоняются к мнению, что система органов
прокуратуры «одна из опор нашего государства и от правильной организации
ее деятельности, как и любой ключевой системы, зависит многое для будущего
1 Капинус О.С. Прокуратуры городов и районов - ключевое звено системы органов
прокуратуры России // Прокурор. 2014. № 1. С. 56.

3
России». И с этим стоит согласиться. Рассматривая этот вопрос, необходимо
вспомнить об истории развития прокуратуры и некоторые правовые
положения. Истоки становления прокурорского надзора определились в то
время, когда у нас не допускалась теория разделения властей. Вместе с тем, в
результате спешки, соблазна нововведений, некогда успешно опробованных
другими странами, были не только приобретения, но и потери. Так,
характеризуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 г.,
но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся
русский юрист А. Ф. Кони писал: «В торопливом осуществлении страстного
желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее
бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже
леса»2.
Поэтому всестороннее изучение истории развития прокуратуры
необходимо для понимания эволюционных и революционных процессов,
происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления
объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и
правопорядка.
Вместе с тем, сопоставление с надзорными системами других развитых
государств, необходимо, чтобы перенимать элементы успешного опыта.
Однако, чтобы правовые новеллы приносили пользу государству и были
понятны народу, необходимо не просто увидеть заманчивый зарубежный
правовой аналог, а вникнуть в «технологию» и результативность его
функционирования, как минимум выяснить его современное восприятие его
специалистами, общественностью.
Это позволит, на наш взгляд, представить целостную картину
становления и развития прокуратуры, а также выявить основные тенденции в
деятельности прокуратуры анализируемого периода и происходящие изменения
внутри самой прокуратуры с учетом совокупности политических,
экономических, правовых факторов, в том числе и на региональном уровне.
2 Цит. по: Плевако Л.В., Тимохов В.П. Надзорно-контрольные органы в государственном
механизме России // Вестник МГТУ. 2001. № 2. С. 352.

4
 Также стоит отметить, что данная тема является актуальной ввиду того,
что мир в эпоху научно-технического прогресса модернизируется, а вместе с
ним и остается открытыми для научного анализа вопросы и предложения по
совершенствованию организации прокуратуры на основе имеющихся знаний и
современных тенденций.
Мир стремительно меняется под влиянием цифровых технологий:
личность отдельного человека, социум в целом, политика и экономика
практически полностью зависят от них. Личность и государство,
информационные войны и терроризм, бизнес и экономика, технологии и
коммуникации – оцифровано, кажется, уже все. Выигрывает тот, кто лучше
приспособится к этому «дивному новому миру».
Нельзя отрицать, что правоохранительные органы России существенно
позднее западных стран начали (и продолжают) внедрять новые технологии в
целях совершенствования организационной деятельности.
В тоже время, вопрос внедрения цифровых технологий уже отрицать
нельзя. Отношения к исследуемой категории у правоведов неоднозначное и
полярно диаметральное. Но сам факт такого внедрения существует независимо
от отношения к нему, что обуславливает необходимость его исследования.
Цифровизация органов прокуратуры – это часть программы «Цифровая
экономика», которую Правительство России утвердило летом 2017 г. В связи с
этим в 2018 г. была принята Концепция цифровой трансформации органов и
организаций прокуратуры до 2025 г. Основная цель мероприятий, проводимых
в рамках данной программы, – существенное сокращение сроков прохождения
документооборота и обеспечение возможности реагирования прокуроров на
нарушения закона в режиме онлайн.
Пандемия короновируса стала своего рода лакмусовой бумагой состояния
цифровизации в организации деятельности прокурора и показала, что она все
еще на достаточно низком уровне и нуждается в совершенствовании.
В сфере информационных технологий существует немало научных
трудов. Одни исследования основаны на сложившемся международном опыте,

5
другие пытаются найти уникальные решения, основанные на сложившихся
правовых нормах и обычаях нашей страны. Однако данность оставляет желать
лучшего.
Как справедливо отмечает О. Т. Анкудинов, «переходный период – это
такая объективная реальность, которую нельзя обойти стороной или
форсировать директивным методом, с помощью законов, переступая
закономерности формирующегося уклада жизни»3.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности избранной
темы настоящей выпускной квалификационной работы и обусловили ее выбор.
Проблема организации профессиональной деятельности прокурора
исследуется почти на всем протяжении существования прокуратуры России.
Теоретической основой проведённого исследования являются работы таких
правоведов, как В.И. Басков, Бессарабов В.Г, Ю.Е. Винокуров, Е.Р. Ергашев,
Ю.П. Касаткин, Б.В. Коробейникова, В.Н. Кудрявцев, О.А. Рассказчикова, Р.Х.
Якунов, В.В. Орлов, А.А. Сотникова, B.В. Степашин, А.Н. Мельников, В.В.
Тараненко и др.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные
отношения, возникающие в процессе реализации норм законодательства о
прокуратуре Российской Федерации. Предмет выпускной квалификационной
работы составляют нормы законодательства о прокуратуре, закрепляющие
основные руководящие идейные начала (принципы) организации и
деятельности российской прокуратуры.
Целью выпускной квалификационной работы выступает комплексный
теоретико-правовой анализ организации прокуратуры в России, ее
современного состояния и актуальных проблем, соотношение организации
прокуратуры в России и за рубежом, исследование применения средств научно-
технического прогресса, разработка организационно-правовой базы повышения
эффективности деятельности прокуратуры, в соответствии с перспективными
потребностями российского общества и государства.
3 Цит. по: Сухарев А.Я. Избранные труды. М.: Изд-во Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2017. С. 265.

6
 Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки и
решения следующих задач:
 раскрыть основные закономерности становления и развития
прокуратуры Российской Федерации;
 провести сравнительно-правовой анализ функционирования
российских органов прокуратуры и ряда зарубежных стран, в том числе
некоторых стран СНГ;
 выявить современное состояние организационно-правовых основ
функционирования органов прокуратуры Российской Федерации с учетом
последних достижений и рекомендаций правовой науки, теории и практики
государственного управления и других, имеющих отношение к теме
исследования, отраслей знания;
 проанализировать цели, задачи, принципы и пределы деятельности
органов прокуратуры;
 исследовать статистическую отчетность состояния законности в
приоритетных направлениях деятельности прокуратуры за 2021 г. и на ее
основе выявить факторы, негативно сказывающиеся на эффективности
организации прокуратуры;
 на основе проведенного анализа, предложить пути
совершенствования организации деятельности прокуратуры в соответствии с
современными интересами и потребностями российского общества и
государства, в частности в области цифровой трансформации органа и
некоторых других;
Методологическая основа исследования включает диалектический метод
познания, такие общенаучные методы, как метод сравнительного анализа,
системный подход, принцип историзма, методы логического анализа
(индукции, дедукции, аналогии, и др.). Наряду с общенаучными методами
познания применялись частно- научные методы: сравнительно-правовой,
формально-юридический и др. На основе сравнительно-правового метода
проведено сопоставление прокуратуры в странах англо-американской и

7
романо-германской правовой семьи. Использование историко-сравнительного
метода позволило раскрыть процессы реформирования организации
прокурорской деятельности, ее функций, принципов и задач в разные
исторические периоды в России, что имеет значение при изучении проблемы
повышения эффективности функционирования органов прокуратуры.
Комплекс применяемых методов и методических процедур, по замыслу
исследования, обеспечивал достоверность и получаемых эмпирических данных
и выводов.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, законы
РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти России, практика
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органов,
практические материалы надзора, данные статистической отчетности
Генеральной прокуратуры, обзоры и обобщения судебной практики.
Исследование проводилось с учетом отечественного и зарубежного опыта
разработки и формирования прокурорских систем. В диссертационном
исследовании широко использовались международно-правовые стандарты по
рассматриваемым вопросам, анализировались возможности применения в
отечественной практике опыта действующих систем организации прокуратуры
зарубежных стран.
Теоретическая значимость выпускной квалификационной работы.
Многие проблемы, исследуемые в работе, либо не подвергались ранее
всестороннему изучению, либо требуют переосмысления ввиду появления
новых тенденций развития мирового сообщества и условий развития нашей
страны в XXI в.
В диссертационном исследовании рассмотрены и проанализированы
организационно-правовые основы повышения эффективности деятельности
прокуратуры России, что позволило сделать определенный вывод о месте
прокуратуры в структуре общественной и государственной практики России и
факторах, способствующих или затрудняющих ее функционирование. Анализ
индекса преступности в разных странах по одному из направлений

8
прокурорского надзора позволил сделать выводы об эффективности работы
системы. Сделан вывод о причастности к статистике других факторов.
Недостаточная изученность проблемы организации органов прокуратуры
России потребовала выяснения сущности и содержания организации
деятельности прокуратуры, ее места, значения и роли в правовом государстве,
основных направлений повышения эффективности функционирования в
современных условиях и ближайшей перспективе.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит
в том, что выводы, предложения и рекомендации автора по совершенствованию
организации деятельности и управления прокуратурой Российской Федерации
могут быть использованы в законотворческом процессе и в квалификационной
практике.
Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целью и
задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих
шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и
литературы.

9
 Глава 1. Прокурорский надзор в России и зарубежных странах:
историко-правовой и сравнительно-правовой анализ

1.1 Генезис и основные этапы развития органов прокуратуры в

России

Двадцать лет назад Алексей Сурков сформулировал, на наш взгляд,

правильную мысль: «Создание новой структуры невозможно без тщательного
уяснения сути прежней»4. А как понять суть органа без обращения к истории
его развития?
Изучение истории становления и развития любого государственного
органа помогает ответить на ряд вопросов: какова историческая цель этого
органа и какое место он занимает в системе государственного управления;
насколько исторически необходимыми для государства являются функции,
возложенные на этот орган; и, наконец, только принимая во внимание
исторический опыт деятельности государственного органа, мы можем оценить
законодательные новшества и организационные изменения, которые
необходимы для повышения эффективности этого органа на современном этапе
развития. Вышесказанное относится и к прокуратуре, деятельность которой
всегда оценивалась неоднозначно.
Относительно других структур государственного устройства прокуратура
сравнительно молодой орган. Нелегкий исторический путь, который прошла за
триста лет существования российская прокуратура можно условно поделить на
несколько этапов: дореволюционный, советский и современный. На каждом из
этапов этот орган перенес множество существенных изменений, в ответ на
потребности динамично меняющегося государства.

4 Сурков А.Я. Старые кадры. Почему и как надо реформировать прокуратуру // Независимая
газета. 2000. 26 июля.

10
 Прокуратура в России возникла сравнительно позднее, чем в европейских
странах. Ее возникновение обусловлено историческими изменениями в
развитии государственного аппарата первой половины XVIII в. Высокая
степень централизации государственного аппарата при абсолютизме требовала
создания специальных контрольных органов.
По праву история возникновения прокуратуры Российской Федерации
связана с именем Петра I. Но следует отметить, что ранее в России уже
предпринимались попытки создать специальные органы, занимающиеся
надзором и контролем за деятельностью госаппарата. Так, в 1654 г. царь
Алексей Михайлович Романов основал прототип будущей российской
прокуратуры – Тайный приказ. Конечно, функции Тайного приказа далеко
отличались от прокуратуры нашего времени, но объединяющим фактором
являлось то, что приказ стоял над остальными органами государственного
управления, обладая независимостью. Однако просуществовал Тайный приказ
только до смерти его основателя5.
В ХVII в. в результате масштабных реформ, проведенных Петром I,
система государственных органов была радикально преобразована.
В течение нескольких лет император искал наиболее эффективную форму
организации надзора за этими органами. В результате 12 января 1722 г. по
указу Петра I была учреждена прокуратура или как представлял его император
«Око Государево». Затем были учреждены должности прокуроров в надзорных
судах и главного прокурора при Священном Синоде. В отличие от фискальной
службы, ранее созданной в 1711 г., в задачи которой входило «над всеми
делами тайно подсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе
казны и прочего», прокуроры напротив действовали гласно, при этом их
действия, по мнению А. И. Гальченко «были нацелены не столько на выявление
нарушений законов, сколько на их предупреждение». С момента создания
прокуратуры прокурорам было поручено принять меры по устранению

5 Сафонова Т.Ю., Пыльцина М.В., Полянская Е.М. История развития прокуратуры России //
История правоохранительных органов (IX – XX вв.): учебное пособие. Воронеж: ФГОУ ВПО
Воронежский ГАУ, 2010. С. 95.

11
нарушений закона. Однако именно предупреждение и пресечение нарушений с
тех пор стало одной из основных составляющих деятельности российской
прокуратуры, которая послужила эффективным механизмом обеспечения
надлежащего соблюдения и исполнения законов в государстве.
По мнению А.И. Попова, замыслом образования данного органа являлось
«получение истинной информации о положении дел на местах по исполнению
его государственной воли, выявление фактов противодействия боярами и
представителями духовенства проводимым реформам, борьба со
злоупотреблениями властью или должностными полномочиями,
взяточничеством и казнокрадством, а также выполнение иных государственных
задач, направленных на укрепление центральной власти и пополнение казны.
При этом, ключевым курсом деятельности прокуратуры должно было стать
обеспечение надлежащего исполнения законов»6.
Помимо надзора за государственными органами, прокуратуры также
осуществляли наблюдение за интересами казначейства, контролировали дела
об арестах и места содержания заключенных. Прокурорам было предоставлено
право обжаловать незаконные решения государственных органов. Они также
имели право вносить предложения об устранении других нарушений законов.
Так, полномочия генерал-прокурора по надзору в отношении
Правительствующего сената XVIII в. заключались в необходимости следить за
тем, чтобы этот орган осуществлял свою деятельность «истинно, ревностно и
порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам», «чтоб в Сенате
не на столе только дела вершились, но самим действом по указам
исполнялись», «дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал».
Прокуратура в России была создана как надзорный орган и строилась как
единая система, основанная на принципе централизации. Прокуроры в
основном осуществляли надзор за законностью деятельности государственных
органов, должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.

6 Попов А.И. История возникновения института прокуратуры в России // Правовые и

гуманитарные исследования: сборник научных статей. СПб., 2016. С. 92.

12
 Таким образом, цели, задачи и принципы прокуратуры в ее современном
воплощении соотносятся с содержанием указа Петра I, изданного три века
назад. Именно предупреждение и пресечение нарушений с тех пор стало одной
из основных составляющих деятельности российской прокуратуры, которая
послужила эффективным механизмом обеспечения надлежащего соблюдения и
исполнения законов в государстве.
Со смертью Петра I позиция прокуратуры значительно ослабла,
поскольку новоиспеченные императоры, в частности Екатерина I и Петр II,
видели в прокуратуре большую угрозу для своей власти.
В 1730 г. при императрице Анне Иоанновне были восстановлены ранее
упраздненные должности генерал-прокурора, обер-прокурора, прокуроров при
коллегиях и в судебных местах. Год спустя своим Указом императрица
расширила полномочия прокуратуры в части надзора за исполнением
налогового законодательства. Два года спустя, в Указе от 3 сентября 1733 г. «О
должности прокурора», полномочия прокурора были дополнены надзором за
деятельностью губернаторов, отправлением правосудия и исполнением
наказаний, соблюдением закона в местах принудительного содержания
(тюрьмы, остроги, работные дома), правильное исполнение по закону при
приёме на военную службу; особого упоминания заслуживает функция надзора
за должностными лицами, участвовавшими в освидетельствовании
душевнобольных и их дальнейшем содержании в соответствующих
учреждениях. По мнению правоведов, «это связано не только и не столько с
обеспечением защиты прав субъектов на свободу передвижения, сколько с
юридическими последствиями, касающимися возможности распоряжаться
своим имуществом»7. Подводя итог этому этапу, следует отметить, что во
время правления Анны Иоанновны произошло расширение надзорных
направлений деятельности прокуратуры и приближение их к современному
пониманию сущности надзорной деятельности.

7 Баева К.М. История развития и становления современной прокуратуры в Российской

Федерации // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2021. №4 (47). С. 226.

13
 В последней четверти XVIII в. при Екатерине II стало развиваться
нормативно-правовое регулирование деятельности прокуроров на местах. В
Указе от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний
Всероссийския империи» функции губернских прокуроров вышли за рамки
надзора за исполнением закона. Теперь им было поручено разъяснять
законодательство, давать заключения по конкретным ситуациям, согласовывать
правоприменительную практику с генерал-прокурором.
Не стало исключением и правление Павла I, который Указом от 16
декабря 1796 г. распространил надзорные функции на все отрасли
законодательства.
Развитие законодательства о прокуратуре при императоре Александре I
связывают с изменением структуры аппарата Российского государства. Так,
Манифест от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» определил
место прокуратуры в министерстве юстиции, а генерал-прокурора – в
должности министра юстиции.
Дальнейшие изменения, внесенные в Свод законов Российской империи в
первой половине XIX в., закрепили контрольно-надзорные функции
прокуратуры, не изменив сущностных начал прокурорской деятельности.
Принципиальные нововведения связывают с рядом демократических реформ
60-х гг., важнейшей из которых следует считать судебную реформу.
По мнению ряда, в сфере уголовного судопроизводства эта реформа
привела к повышению уровня законности8, но в вопросах взаимодействия с
должностными лицами государства позитивное значение реформы не так
позитивно9. Промедления во внедрении положений судебной реформы привело
к тому, что в последней трети XIX в. в системе прокуратуры была отмечена
определенная двойственность10.

8 Казанцев С.М. Прокуратура Российской империи: историко-правовое исследование:

автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т., 2003. С. 9–10.
9 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М.: Зерцало, 2011. С. 36.
10 Бабаев С.Н. Влияние Судебной реформы 1864 года на вопросы организации и
деятельности прокуратуры России // Судебная власть и уголовный процесс. 2014. № 3. С.
236.

14
 В 1862 г. при Александре II существенно ограничивается диапазон
прокурорского надзора введением «Основных положений о прокуратуре».
1870-1880-е годы ознаменовали подъем революционных настроений и
ощутимое ослабление авторитета власти, что не могло не отразиться на
деятельности прокуратуры. Нестабильная ситуация в государстве, зачатки
терроризма организованной формы требовали реакции власти, которая, на наш
взгляд, оказалась не совсем адекватной. В связи с этим характер деятельности
прокуратуры в этот период стал иметь карательно-пресекательную
направленность. Так, прокуроры стали принимать активное участие в
производстве дознаний по политическим делам, контролировать адвокатскую
деятельность, имели право возбуждать дисциплинарные производства о
частных поверенных за неправильные, по их мнению, действия. В это время
было также предложено приостановить действие правил, в соответствии с
которыми без разрешения прокуратуры было запрещено проводить аресты.
Таким образом, основной функцией прокурора на данном этапе являлось
уголовное преследование и гособвинение, а не надзор за законностью.
Следующий этап становления прокуратуры в России – революционный.
В этот период органы прокуратуры и юстиции России отвечали на
революционные выступления массовыми репрессиями, карательными
экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами.
Мы склоняемся к мнению, что негативный образ прокуратуры,
укоренился в сознании русского народа именно в этот период, поскольку в этих
условиях власть, тревожась за будущее самодержавного строя, пыталась с
помощью правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, подавить
революционные настроения в стране, а для реализации этих целей государству
были нужны карательные органы, нежели надзорные. Эта темная страница
истории прокуратуры не забыта народом и передает образ прокуратуры как
монстра по сей день на уровне поколений.
Следующие десять лет особых изменений в деятельности российской
прокуратуры не произошло, несмотря на то, что она работала постоянно. Мы

15
думаем, что отсутствие изменений связано с тем, что акцент государства был
смещен события, касающихся Первой мировой войны, а также Февральской и
Октябрьской революций 1917 г.
В ноябре 1917 г., Советом народных комиссаров, сменившего царскую
власть, был утвержден Декрет № 120 о суде, согласно которому были
упразднены существовавшие до революции суды, институты судебных
следователей, прокурорского надзора, а также присяжных заседателей и
частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные
суды, а также революционные трибуналы. Для проведения предварительного
расследования были созданы специальные следственные комиссии.
В условиях тяжелого перехода от гражданской войны к мирному
строительству и реализации новой экономической политики возникла
объективная необходимость создания независимого государственного органа
по надзору за соблюдением законов. Теоретические основы организации
прокурорского надзора и цели революционной законности в Советской России
были сформулированы В. И. Лениным в работе «О «двойном» подчинении и
законности»11.
Идеи В. И. Ленина нашли отражение в Положении о прокурорском
надзоре от 28 мая 1922 г., которое, в свою очередь, возлагало на прокуратуру
осуществление надзора от имени государства за деятельностью всех органов и
учреждений, соблюдением ими законодательства путем возбуждения
уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон
постановлений.
23 ноября 1923 г. была учреждена первая в СССР прокуратура
Верховного Суда. В Положении о Верховном Суде СССР определялись
функции прокуратуры, ее полномочия и структура. В этом акте из возложенных
на прокурора Верховного Суда СССР направлений деятельности был
предусмотрен общий надзор.

11 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 5. М.: Госполитиздат, 1960. С. 199.

16
 Было принято «Положение о прокуратуре РСФСР», в котором были
отражены основные принципы деятельности новой российской прокуратуры:
во-первых, централизация органов прокурорского надзора; во-вторых, строгое
подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; в-третьих
взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; в-четвертых,
независимость прокуратуры от местной власти; в-пятых, опора прокурорских
органов на помощь общественности и др.
В соответствии с Положением 1922 г., на прокуратуру возлагались
следующие полномочия: осуществление надзора от имени государства за
законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений,
общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения
уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих
закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью
следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за
деятельностью органов Государственного политического управления;
поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания
заключенных под стражей и т. д.
Несмотря на трагические страницы в истории органов советской
прокуратуры, Конституция СССР12, принятая 6 декабря 1936 г., придала
прокуратуре конституционный статус, который остается неизмененным по сей
день и соответствует Конституции РФ 1993 г. Впервые в истории
конституционного права было введено понятие высшего надзора за точным
исполнением законов. Причем эта прерогатива относилась только к
полномочиям прокурора СССР.
Накануне распада СССР было принято Положение о прокурорском
надзоре в СССР от 24 мая 1995 г., в котором были раскрыты и
конкретизированы конституционные основы о прокуратуре и которые оказали
существенное влияние на ее дальнейшую деятельность. Большое значение имел

12 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: утв.

Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05 декабря 1936 г. (утратила
силу) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.

17
и тот факт, что в Положении на Генерального прокурора СССР. возлагалось
осуществление высшего надзора за точным исполнением от законов всеми
министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как
отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. В этом
историческом документе получила своё воплощение одна из важных
обязанностей прокурора – опротестовывать всякое незаконное решение,
независимо от кого оно исходит.
Таким образом, можно констатировать, что в этот период происходил
процесс расширения конституционного регулирования вопросов организации и
деятельности прокуратуры СССР, ее статус в основных законах закреплялся в
качестве самостоятельного, независимого органа, не входящего ни в одну из
трех ветвей власти.
17 января 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации», в котором направление «надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина» выделено отдельной главой что
свидетельствует об укреплении и разрастании данного вида деятельности
прокуратуры в настоящее время.
Анализ истории отечественной прокуратуры показал, что задачи, цели,
функции, полномочия прокуратуры претерпели значительные преобразования.
В разные исторические периоды они были то более широкими, то наоборот,
прокуроры были ограничены в правах, однако нельзя не согласиться с тем, что
прокуратура прошла длительный, тернистый путь развития с
дореволюционного этапа до наших дней.
Возвращаясь к приведённому в начале параграфа высказыванию Алексея
Суркова, о том, что создание новой структуры невозможно без тщательного
уяснения сути прежней, можем ответить на вопрос – уяснена ли? Мы считаем,
что да. Да, прокуратура в нынешнем ее состоянии не совершенна, однако
положительная динамика по ее улучшению все же есть, история показывает,
что ошибки учитываются, прослеживается принятие попыток устранить
имеющиеся недостатки. И этот вывод подтверждают следующие заключения,

18
сделанные на основе сравнительного анализа прокуратуры в настоящее время и
прокуратуры на этапах ее становления.
1. Вектор приоритетов прокурорского надзора изменен в сторону
защиты прав и свобод человека и гражданина. Главные усилия прокуроров
подчинены задаче защиты прав и свобод человека и гражданина – задаче,
окончательно признанной первостепенной. Впервые за всю историю
прокуратуры этому посвящена специальная глава закона о прокуратуре,
предоставляющая прокурору максимум соответствующих полномочий.
2. Общенадзорные полномочия прокуроров заметно сжаты.
Законодательно установлено: «Органы прокуратуры не вмешиваются в
оперативно-хозяйственную деятельность организаций».
3. Право на приостанавливление действия прокурором
опротестованного правового акта отменено.
4. Вышестоящие прокуроры лишены права отзыва протестов,
внесенных нижестоящими прокурорами. Это было сделано в противовес
конъюнктурным устремлениям руководящего звена.
5. Решения прокурора, нарушающие права граждан, могут быть
обжалованы в суд, чего раньше не было.
6. Деятельность прокурора при осуществлении правосудия выведена
за рамки надзора. Из лица, надзирающего за законностью рассмотрения дел
судами, он превратился в равноправного участника процесса.

19
 1.2 Особенности прокурорского надзора в ряде зарубежных стран

«Нужно брать пример с Запада!» – призывают некоторые наши коллеги.

Но давайте опустим излишний трепет перед словом «Запад» и обратимся
устройству прокуратур зарубежных стран, а по итогу анализ определим, есть ли
элементы, заимствование которых способно повысить эффективность работы
системы.
Эффективное развитие деятельности прокуратуры Российской Федерации
невозможно без четкого понимания глобальных тенденций функционирования
этого института власти и разумной оценки опыта, накопленного в правовых
системах зарубежных стран.
В связи с значительными изменениями, произошедшими в последние
годы в законодательстве о прокуратуре в Российской Федерации, все чаще
вызывает интерес опыт организации и функционирования прокуратур в других
странах, в том числе тех, которые прошли большой путь в развитии демократии
и рыночных отношений.
Нет единой модели прокуратуры, определенной системы уголовного
судопроизводства, определенного типа уголовного процесса или определенной
системы правоохранительных органов. Нет единообразия и в выполняемых
прокуратурой функциях.
Именно поэтому необходимо объективно взглянуть на современный
зарубежный опыт, чтобы понять, как в действительности соотносится
существующая в России система органов прокуратуры с современными
тенденциями функционирования аналогичных институтов в правовых системах
других стран мира.
Принято считать, что идею учреждения надзорного органа в России Петр
I перенял у Европы, а если конкретнее – у Франции. Однако, несмотря на то,
что принципы организации прокуратуры были заимствованы у западных стран,
этот орган в России с тех пор настолько модернизировался, что сравнивая
современное положение прокурорского надзора в странах западного мира и

20
прокурорского надзора в России, сходств по организации, содержанию
деятельности практически не находится. Это позволяет сделать вывод, что
развитие института происходит на основе исторических, экономических,
национальных и социально-политических особенностей каждой страны.
Как справедливо отмечает А.Е. Родин, чтобы определить, как
функционирует прокуратура за рубежом, необходимо разобраться какое место
в системе государственных органов занимает этот орган13.
Итак, в настоящее время при рассмотрении института прокуратуры на
основе его места в системе органов государственной власти, в процессуальной
и юридической литературе сложилась нижеприведенная классификация.
1. Институт прокуратуры является частью министерства юстиции
(Бельгия, Германия, Дания, Израиль, Нидерланды, Польша, Румыния, Сирия,
США, Франция, Эстония, Япония и др.). Так, в Польше министр юстиции, в
США генеральный атторней (он же министр юстиции) являются одновременно
и генеральными прокурорами, у них в подчинении находятся все нижестоящие
прокуроры; при этом в США, где имеется федеральная прокуратура, наряду с
ней во всех штатах функционирует свои системы прокуратуры, которые
возглавляются генеральным атторнеем штата, но федеральной прокуратуре уже
подчиняются, по принципу «вассал моего вассала – не мой вассал». Президент
государства назначает на должность федеральных прокуроров по
представлению генерального атторнея только по совету и с согласия сената.
2. Институт прокуратуры является частью судебной власти, при этом
она входит в состав судейского корпуса магистратуры и состоит при судах
(Азербайджан, Болгария, Грузия, Испания, Италия, Индонезия, Колумбия,
Латвия). Так, в Испании в соответствии с Законом № 50 от 1981 г., который
определяет и регулирует органический статус прокуратуры (Ministerio Fiscal),
данный орган выполняет функции по оказанию помощи юстиции в соблюдении
законности, прав граждан и организаций, а также защите публичного интереса
исходя либо из своих обязанностей, либо по ходатайству заинтересованного
13 Родин А. Е., Бабкин Л. М. Процессуальные аспекты деятельности прокурора:
монография. М.: Издательство Юрайт, 2022. С. 152.

21
лица, при этом прокуратура также надзирает за нерушимостью независимости
трибуналов. В указанных государствах существуют прокуратуры включительно
до уровня провинции. Все прокуратуры Испании подчинены и возглавляются
генеральным прокурором государства, который назначается королем по
представлению правительства, с обязательным учетом мнения Генерального
совета судебной власти14.
3. Прокуратура как орган отсутствует в государстве (Великобритания,
Индия). В Великобритании генеральный атторней является одновременно
главой адвокатского корпуса и, в случае когда это необходимо, его
представители выступают в суде и осуществляют функции обвинителя. При
рассмотрении особо серьезных уголовных дел обвинение будет
поддерживаться специально созданным должностным лицом – директором
публичных слушаний.
4. Институт прокуратуры является самостоятельной системой,
подчиненной только президенту либо парламенту или одновременно всем этим
органам (Египет, КНР, КНДР, страны СНГ). В подобных странах к
вышеперечисленным функциям добавляется осуществление общего надзора за
соблюдением законности, и здесь объектами выступают как хозяйственные и
общественные организации и объединения, учреждения, физические лица, так и
государственные органы. Например, в КНДР систему прокуратуры составляют:
центральная прокуратура, провинциальные прокуратуры, подчиненные
напрямую центральной прокуратуре, городские или районные, прокуратуры
уездов и специальные прокуратуры. Функции прокуратур, как уже было
указано, достаточно обширны: надзор за соблюдение законности гражданами,
предприятиями, государственными органами и учреждениями и другими
организациями; надзор за законностью принимаемых государственными
органами распоряжений и постановлений, надзор за соблюдением прав и
свобод, защита граждан и организаций, их имущества. Имеется
централизованная система управления, при которой нижестоящие прокуратуры
14 Закон Испании «О прокуратуре» №50/1981 от 30 декабря 1981 г. URL:
https://wipolex.wipo.int/ru/legislation/details/1364 (дата обращения: 27.08.2022).

22
подчиняются вышестоящим. Возглавляет эту систему центральная
прокуратура, ответственная за свою деятельность перед Верховным народным
собранием, которое назначает и освобождает от должности председателя
центральной прокуратуры; также она подотчетна президенту и Центральному
народному комитету15.
Представленная категория доказывает ранее указанное утверждение о
том, что нет каких-либо определенных моделей, стандартов систем органов
надзора; каждое государство имеет свои отличительные черты и особенности.
Если говорить о принципах организации систем надзора в иностранных
государствах, то они также различны. Конечно, фундаментальные принципы,
такие как законность, равенства всех перед законом пронизывают прокуратуры
всех государств, однако отдельные принципы такие абсолютно не
перекликаются с принципами, свойственными прокуратуре Российской
Федерации.
Так, к примеру, принцип централизации и иерархической подчиненности,
закрепленный в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О
прокуратуре Российской Федерации»16, является базисным и
основополагающим для нашей системы надзора. Он проявляется в том, что вся
система органов и организаций данного органа строится на основе строгой
подчиненности. Применительно к прокуратуре речь идет о том, что все
нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим. Однако, есть государства
с дискретным построением системы органов прокуратуры. Например,
организация атторнейской службы США основывается на принципе
децентрализации и предполагает автономное функционирование прокуратуры
федерального уровня, прокуратур штатов и местных прокуратур17.

15 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4-х т. Т. 1-2 /

отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Изд-во БЕК, 2000. С. 784.
16 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17 января 1992
г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
17 Никитин Е.Л., Кулик Н.В. Модели и стандарты прокурорской деятельности в
современных условиях: учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский юридический
институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. С. 26.

23
 Принцип единства предполагает неделимость системы органов
прокуратуры, общность целей и задач, функций, полномочий, правовых средств
прокурорской деятельности. Также он предопределяет ряд общих условий
организации прокуратуры. В большинстве стран современного мира органы
прокуратуры составляют единую систему. Например, в России на
законодательном уровне запрещено создание и деятельность прокуратур, не
входящих в единую систему (п. 3 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации»). Прокуратуры всех уровней преследуют в своей
деятельности одни и те же цели, решают одинаковые задачи, реализуют
возложенные на прокуратуру функции. Каждый прокурорский работник
соответствующей прокуратуры, действующей на определенной территории, в
пределах своей компетенции использует предоставленные законом единые
полномочия, задействует одинаковые правовые средства прокурорской
деятельности18.
Принцип независимости устанавливает независимый (самостоятельный)
характер организации и деятельности прокуратуры и призван исключить
возможность произвольного вмешательства в ее деятельность. В большинстве
стран (за исключением государств, где органы прокуратуры входят в состав
исполнительной власти) органы прокуратуры осуществляют свои полномочия
независимо от федеральных и региональных органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и
в строгом соответствии с законодательством. Не допускается воздействие на
прокуроров в любой форме с целью повлиять на их решения или
воспрепятствовать их деятельности в любой форме.
Принцип деполитизации (беспартийности) означает недопустимость
участия прокуроров в деятельности политических партий, движений и
общественных объединений, преследующих политические цели. В
большинстве стран (за исключением ряда стран социалистической ориентации
– Китая, Северной Кореи и др.) прокуроры не могут быть членами
18 Никитин Е.Л., Кулик Н.В. Модели и стандарты прокурорской деятельности в
современных условиях: учебное пособие. С. 29.

24
политических партий и политических движений, активно поддерживать их
позиции, в своей служебной деятельности не должны быть связаны решения и
рекомендации любых общественных (политических) организаций, действуют
только на основании закона и подчиняются ему. Как правило, развитие этого
принципа предполагает также введение ограничений в правах прокуроров
заниматься иными видами деятельности, то есть запрет на совмещение их
служебной деятельности с любой другой оплачиваемой или безвозмездной
общественно полезной работой. Противоположный подход может привести к
нарушениям принципа независимости прокуроров в экономической и
социальной сферах жизни, создать условия для возникновения возможности
оказания на них противоправного воздействия19.
В других странах существуют отличия в функциях, возлагаемых на
органы прокуратуры и аналогичные органы, основными из которых являются
уголовное преследование и надзор за исполнением законов. Перечень функций
прокуратуры во многом зависит от социально-правовых условий развития
общества и государства, а также выбранных в них приоритетов дальнейшего
социально-правового развития конкретной страны. Практически
универсальными для всех прокуратур и подобных органов являются лишь
функции возбуждения уголовного дела и поддержания обвинения в суде.
В США и большинстве стран романо-германской системы права
(Бельгия, Германия, Греция, Италия и др.) прокуратура является органом,
функции которого обычно заключаются в уголовном преследовании лиц,
совершивших преступные деяния, при поддержании публичного обвинения в
суде, нередко также при надзоре за законностью предварительного
расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.
В социалистических и постсоциалистических государствах прокуратура
выступает как многофункциональный орган, который наряду с общим надзором
за соблюдением законности и другими надзорными направлениями

19 Никитин Е.Л., Кулик Н.В. Модели и стандарты прокурорской деятельности в

современных условиях: учебное пособие. С. 32.

25
осуществляет также уголовное преследование, процессуальное руководство
следствием, поддержку обвинения в суде.
В ряде стран (Азербайджан, Армения, Беларусь, Болгария и др.)
распространена такая функция прокуратуры, как непосредственное
производство предварительного следствия, наряду с другими
правоохранительными органами.
Не менее распространенной функцией прокуратуры является надзор за
законностью предварительного следствия и дознания (Армения, Беларусь,
Болгария, Венгрия, Италия и др.). Часто на прокуратуру возлагается надзор за
ОРД (Азербайджан, Грузия, Казахстан, Киргизия, Туркмения).
В законодательстве некоторых государств подчеркивается такая функция
прокуратуры, как осуществление процессуального руководства
предварительным расследованием (Азербайджан, Армения, Грузия, Чехия).
Фактически ту же функцию выполняет во Франции прокурор по отношению к
следственному судье.
Практически везде, где есть прокуратура или аналогичные органы, их
должностные лица участвуют в гражданском и некоторых других видах
неуголовного судопроизводства в защиту государственных, общественных или
частных интересов. В частности, возможность участия прокуроров в
гражданском процессе прямо закреплена в конституциях и (или) законах
Азербайджана, Армении, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Германии, США,
Франции, Японии.
Функция прокурорского надзора за законностью судебных решений (в
широком смысле) состоит, как правило, в возможности их оспаривания в
вышестоящей судебной инстанции и является непосредственным
продолжением процессуальных полномочий прокурора во всех видах судебной
практики. судопроизводства, и поэтому она закреплена в конституциях и (или)
законах многих государств, в частности Азербайджана, Армении, Белоруссии,
Казахстана, Киргизии, Латвии, Молдовы, Узбекистана.

26
 Надзор за применением наказаний и иных форм принуждения также
отчасти связан с основной функцией уголовного преследования, отчасти с
надзорной и правозащитной функциями прокуратуры. Эта функция
предусмотрена конституциями и законами Армении, Беларуси, Венгрии,
Грузии, Казахстана, Киргизии, Латвии и ряда других государств.
Таким образом не существует прокурорской системы, которую можно
принять за эталон. Данное утверждение также было отражено в решении
Паневропейской конференции «Трансформация прокуратуры в орган,
совместимый с демократическими принципами права», посвященной эволюции
прокуратуры в мире и проведенной Советом Европы в Вене с 11 по 14 мая 1993
г., в котором было отмечено, что было бы серьезной ошибкой создавать какой-
либо стандарт прокурорской системы в мире и изменять прокурорскую систему
конкретного государства в соответствии с ним, поскольку институт
прокуратуры в каждом государстве должен функционировать и осуществлять
свою деятельность в соответствии с установленными историческими и
культурными ценностями страны; прокуратура должна осуществлять свою
деятельность таким образом, чтобы соответствовать и в полной мере выполнять
свои функции, отвечающие потребностям общества20.
Мы не считаем, что российская прокуратура относительно других стран
работает плохо и неэффективно. Да, она не совершенна, но опять же, стоит
учитывать множество факторов, влияющих на преступность в стране. Однако,
на сегодняшний день ситуация преступностью в нашей стране весьма
неблагоприятная, взять к примеру сравнение показателей преступности в
области коррупции в России и других развитых странах.
На сегодняшний день не существует надежного способа определить
уровень коррупции в той или иной стране, чтобы составить объективный
рейтинг. Но одним из наиболее авторитетных методов составления рейтинга
государств по глобальному индексу организованной преступности,

20 Примова Э.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в России и зарубежных

странах (сравнительно-правовое исследование): монография. М.: Изд-во Акад. Ген.
прокуратуры Рос. Федерации, 2017. С. 105.

27
представляет международная неправительственная организация Transparency
International, которая помимо индекса других видов глобальной преступной
деятельности рассчитывает в частности «Индекс восприятия коррупции»
(ИВК). Данный расчет основан на экспертных оценках и опросах
общественного мнения, которые позволяют определить, насколько
коррумпирована страна. ИВК определяет коррупцию как «злоупотребление
государственной властью в личных целях». В отчете 180 стран ранжированы по
шкале от 0 до 100. Чем ниже оценка, тем более коррумпированной считается
страна.
Согласно настоящему расчету Россия занимает 136 место (индекс 28).
В странах бывшего СССР, в которых на выбор модели устройства
прокуратуры в какой-то степени оказала влияние бывшая советская модель,
ситуация с коррупцией (согласно вышеуказанному рейтингу) не более
оптимистична. Согласно рейтинга в Грузия занимает 45 место (индекс 55),
Армения – 58 место (индекс 49), Беларусия – 82 место (индекс 41), Казахстан –
102 (индекс 37), Украина – 122 (индекс 32), Азербайджан – 138 (индекс 30),
Узбекистан – 140 (индекс 28), Киргизия – 144 (индекс 27), Таджикистан – 150
(индекс 25), Туркмения – 169 (индекс 19).
В то же время западные страны находятся в верхней части списка, что
говорит о низком уровне коррупционных преступления. В первой десятке стран
с высоким индексом преимущественно западные страны. Так, возглавляют
список Дания и Финляндия с индексом 88, Германия на 10 месте с индексом 80,
Франция на 22 месте (индекс 71), США на 27 месте (индекс 67). «Тот факт, что
Россия каждый год занимает одно из самых низких мест в рейтинге, говорит об
отсутствии системной борьбы с коррупцией в стране», – сказано в докладе
«Transparency International».
Вместе с тем, стоит упомянуть доклад Совета Европы, в котором
отмечается, что по данным на 2018 г., в России самое большое в Европе
количество прокуроров: 25 на каждые 100 000 жителей. Это в два раза больше,
чем в среднем по Европе, где насчитывается 12 сотрудников на 100 000

28
населения. Казалось бы – парадоксально: прокуроров в России в два раза
больше, а статистика по преступлениям в два раза хуже.
Достаточно часто данные показатели ставят в упрек российской
прокуратуре с требованием изменения ее организации в сторону западных
моделей прокуратуры с более успешными показателями.
Можно ли сказать, что представленный рейтинг подчеркивает
необходимость заимствования Россией элементов организации прокуратуры на
Западе? Можно ли сказать, что российская модель прокуратуры плохо работает
над профилактикой преступлений в области коррупции? Мы склонны считать,
что нет. Запад, как мы, не переживал бесконечные разрушительные войны,
отсюда и, как следствие, экономическое отставание, которое в свою очередь
порождает преступления и беззаконие. Как было выяснено в начале параграфа
– все прокуратуры Запада разные по организации, при этом судя по уровню
преступности в странах его представляющих, каждая из них по-своему
работает. Отсюда следует, что эталона модели организации прокуратуры нет.
Поэтому «перекраивать» систему прокуратуры на западный лад мы не считаем
разумным.
В связи с этим представляются социально необоснованными призывы
российских и иностранных реформаторов коренным образом изменить роль и
значение отечественной прокуратуры, ограничить число ее функций, а также
поставить ее деятельность под контроль исполнительной власти.
Анализ порядка организации и функционирования прокуратур в других
странах позволяет сделать следующие заключения:
1. Для прокуратур всех демократических государств характерно
организационное и функциональное многообразие. Единых унифицированных
стандартов организации и функционирования прокуратуры не существует. Но
для прокуратур всех государств функция защиты прав человека выступает в
качестве основной.
2. Фундаментальные принципы, такие как законность, равенства всех
перед законом пронизывают прокуратуры всех государств, однако отдельные

29
принципы такие абсолютно не перекликаются с принципами, свойственными
прокуратуре Российской Федерации. При всем разнообразии моделей
прокуратур следует отметить, что общим для большинства зарубежных стран
является понимание и законодательное закрепление того факта, что
прокуратура является практически единственным органом, осуществляющим
контроль за деятельностью полиции, соблюдения данным органом закона,
выполнением основных нормативных актов в целях защиты прав и свобод
человека и защиты государства в целом.
3. Основной задачей прокуратур во всех правовых государствах
является защита общества от преступности. Если рассматривать статистику по
преступности в западных странах и России, то на Западе уровень преступности
примерно в в два раза ниже, чем в России, при этом прокуроров в западных
странах в среднем в два раза меньше, чем России (из расчета на 100 тыс.
жителей). Автор делает заключение, что оценивать эффективность работы
применимых моделей в России на основании сравнения статистики уровня
преступлений в других странах недопустимо. Анализ показывает, что
государство принимает решение об оптимальном количестве работников
прокуратуры исходя из особенностей развития и реалий своей страны.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что прокуратуру следует
оценивать в контексте конкретных социально-политических условий ее
функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры
каждого народа.

30
 Глава 2. Теоретические и правовые основы деятельности органов
прокуратуры в Российской Федерации

2.1. Особенности правового регулирования деятельности органов

прокуратуры

Место органов прокуратуры Российской Федерации в системе

государственных органов страны является особым фактически с момента
учреждения надзорного органа. Подобное закономерно определяется
его предназначением – осуществлением от имени государства надзора
за исполнением законов и соблюдением Конституции РФ в различных
сферах общественной жизни, что непосредственно следует из положений
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Несмотря на то, что на прокуратуру возложены и иные функции, ключевой в
ее деятельности является именно функция надзорная. В подобном контексте
следует обратить на справедливую позицию В.Ю. Шобухина, который
полагает, что к правовому регулированию прокурорской деятельности
предъявляются повышенные требования, обусловленные, прежде всего, ее
важностью и особым правовым статусом прокуратуры21.
Выявление и рассмотрение особенностей правового регулирования
деятельности органов прокуратуры целесообразно начать с уяснения
содержания понятия правового статуса, которое получает неоднозначное
толкование в теории правовой науки. Фундаментальное понятие «статус»
получает свою трактовку в современной научной литературе из латинского
языка как «правовое положение», «состояние» 22. Использование приведенного
понятия осуществляется на практике и в различных отраслях правовой науки,
с собственным значением в каждой сфере научных интересов.

21 Шобухин В.Ю. Проблемы и перспективы правового регулирования прокурорской

деятельности в условиях правовой реформы в России // Современное право. 2014. № 2. С.
50.
22 Современный словарь иностранных слов. толкование, словоупотребление,
словообразование, этимология. М.: Вече, 2006. С. 577.

31
 Так, исходя из положений Конституции РФ использование понятия
«статус» как правовой категории осуществляется не менее девяти
раз применительно к различным субъектам правоотношений, которые
характеризуются наличием субъективных прав и юридических обязанностей
(статус личности, статус республики, статус субъекта Российской Федерации
и др.). Следует полагать, что природа такого статуса, позволяющая установить
его место в системе общественных отношений с соответствующими правами
и обязанностями, определяет его как правовой23. В свою очередь понятие
правового статуса используется в каждой отрасли права, в том числе
применительно и к правовому статусу одного из правоохранительных органов –
органов прокуратуры.
Правовой статус государственных органов представляет собой сложный
юридический комплекс, в который необходимо включать не только
правовое положение такого органа, но и положение его сотрудников,
наделенных определенными правами и обязанностями для выполнения
возложенных на них полномочий. Как справедливо отмечается А.С.
Шульгиным, под правовым статусом прокуратуры как правоохранительного
органа следует понимать «совокупность правовых норм, содержащихся в
Конституции РФ, иных нормативных правовых актах, позволяющие
охарактеризовать этот орган как часть государственного механизма, а также
которые определяют его как самостоятельную организационную единицу и
орган, наделенный особой функцией с компетенциями и порядком
деятельности»24.
С учетом приведенного определения в правовой статус прокуратуры,
определяемый отечественным законодательством, необходимо включать такие
элементы, как:

23 Прудникова Т.А., Редкоус В.М., Акимова С.А. Административно-правовой статус органов

исполнительной власти (На примере миграционных служб): учебное пособие. М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2015. С. 61.
24 Шульгин С.И. Социально-правовой статус правоохранительных органов России: учебное
пособие. Новосибирск: Новосибирский государственный технический университет, 2019.
С. 3.

32
 1) правовая характеристика надзорного ведомства, в том числе
порядок его формирования и организации деятельности;
2) принципы, цели и пределы деятельности;
3) порядок прохождения службы прокурорами и работниками
прокуратур;
4) социальные гарантии и запреты работников правоохранительного
ведомства.
Рассмотрим приведенные элементы в наиболее подробно.
Как уже было отмечено ранее, правовой основой деятельности
прокуратуры России выступают прежде всего положения Конституции РФ,
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», уголовно-
процессуальное и гражданское процессуальное законодательство, а также
ведомственные правовые акты. Подобная система источников правового
регулирования надзорного ведомства обусловлена содержанием в Основном
законе лишь общих положений о правовом статусе прокуратуры, ее принципах
и особенностях функционирования, тогда как на уровне федерального
законодательства осуществляется детальная отраслевая и общая регламентация
указанной сферы, а в рамках ведомственных приказов решаются конкретные
задачи и указываются направления деятельности прокуроров.
Исходя из буквального толкования действующего законодательства
прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную
централизованную систему государственных органов, которая от имени
государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением действующих законов.
При этом положения п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» не содержат в себе указания на осуществление
прокуратурой своих функций от имени государства, равно как и не включают в
себя понятие «государственный орган» применительно к органам прокуратуры.
Так, в соответствии с указанной нормой по состоянию на август 2022 г.,
прокуратура Российской Федерации – «это единая федеральная

33
централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в
соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции».
Как справедливо указывает Т.Ю. Сафонова, подобное нормативное
определение размывает конституционно-правовой статус прокуратуры РФ
несмотря на то, что она выступает единственным государственным органом,
непосредственно реализующим волю государства «по надзору за исполнением
Конституции и законодательства Российской Федерации» 25. Подобные выводы
подтверждаются фактическим обособлением прокуратуры как
государственного органа от государственных органов власти, а именно
включением общих положений о прокуратуре РФ в главу 7 Конституции РФ
наряду с судебной властью путем перечисления. Следует предположить, что
устранение подобных пробелом путем закрепления в положениях п. 1 ст. 1
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» направленности
осуществления надзора и иной деятельности прокуратуры от имени
государства, а также ее терминологического обособления от понятия органов
государственной власти позволит уточнить правовой статус органов
прокуратуры и еще более обособить его.
Отдельные направления прокурорской деятельности получают свою
правовую регламентацию в положениях уголовного процессуального и
гражданского процессуального законодательства, законодательства об
административном процессе. Кроме того, полномочия прокуратуры по
некоторым специальным вопросам закреплены в положениях таких законов,
как, например, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»
от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ26, Федеральный закон «О Следственном

25 Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры

России как государственного органа с особым правовым статусом: автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2011. С. 6–7.
26 Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 № 144-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

34
Комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф327 и ряде
других. Наличие подобных правомочий прокуроров отражают повышенную
значимость и особую актуальность прокурорского надзора в соответствующих
сферах общественных отношений.
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации получают разрешение на уровне указов Президента РФ
и постановлений Правительства РФ. Так, на основании соответствующего указа
Президента РФ утверждено Положение о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью28, утвержден порядок
присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений
прокуратуры Российской Федерации29.
Также отметим, что построение системы прокуратуры РФ осуществляется
на основании указанных нормативных правовых актов, а также ведомственных
актов организационно-распорядительного характера.
Так, например, в соответствии с положениями ст. 14 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» возглавляет систему исследуемого
ведомства Генеральная прокуратура, руководство которой осуществляет
Генеральный прокурор РФ. Для организации эффективного управления
Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, в составе
Генеральной прокуратуры формируются коллегия, главные управления,
управления и отделы30, начальники которых являются старшими помощниками
и помощниками Генерального прокурора РФ. Кроме того, для разрешения

27 Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28.12.2010 №

403-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
28 Указ Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью») от 18.04.1996 № 567 // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
29 Указ Президента РФ «О классных чинах прокурорских работников органов и организаций
прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке присвоения
классных чинов прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской
Федерации») от 21.11.2012 № 1563 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 48. Ст. 6662.
30 См., напр.: Положение о Главном управлении обеспечения деятельности органов и
организаций прокуратуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации: утв.
Генеральным прокурором России 01 марта 2018 г. // СПС «Консультант Плюс».

35
вопросов об организации деятельности прокуратуры сформирован научно-
консультативный совет31. В свою очередь, прокуратуры субъектов, иные
специализированные прокуратуры, военные прокуратуры возглавляют
соответствующие прокуроры и их заместители. Прокуратуры городов и
районов, приравненных к ним прокуратур возглавляются прокурорами.
Формирование подобной системы органов прокуратуры позволяет
обеспечить наиболее эффективное достижение стоящих перед ними целей и
поставленных задач. Внутренняя организация работы ведомства
осуществляется на основании общих нормативных положений о статусе
работников прокуратуры и трудового законодательства, она представляет собой
систему действий таких работников, тесно связанных между собой, которые
обусловлены принципами оптимизации функционирования прокурорской
системы, прежде всего – иерархией и разделением труда32.
Характеристикой правового регулирования деятельности органов
прокуратуры также выступает установленный законом порядок прохождения
службы прокурорами и работниками прокуратур, в том числе предоставленные
им социальные и иные гарантии и установленные запреты. Служба в органах
прокуратуры является одним из видов федеральной государственной службы.
Правовой статус прокурорских работников соответствует правовому статусу
государственных служащих, исполняющими обязанности по государственной
должности федеральной государственной службы с учетом особенностей,
установленных законодательством о прокуратуре. В качестве характерных
признаков государственной службы могут быть выделены следующие аспекты:
1) она носит публично-правовой характер;
2) имеет специфические задачи, непосредственно связанные с
реализацией полномочий государственных органов33;

31 Приказ Генпрокуратуры РФ «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской

Федерации Научно-консультативного совета» г. № 1 от 03 января 1996 // Сборник основных
приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
32 Ергашев Е.Р. Организация работы в прокуратуре (первичного территориального звена
прокурорской системы): учебное пособие для вузов. М.: Издательство Юрайт, 2022. С. 7.

36
 3) регулирование государственной службы осуществляется на
основании федерального законодательства.
В подобном контексте представляется интересной позиция
дореволюционного отечественного юриста Н.М. Коркунова, под
государственной службой понимающего любую деятельность, осуществляемую
на пользу государства, который отмечал, что «деятельность, составляющая
содержание государственной службы есть всегда юридическая обязанность,
хотя бы и добровольно принятая, но тем не менее всегда обязанность»34.
Таким образом, анализ основ правового регулирования деятельности
прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день
прокуратура России является важнейшим государственным органом,
выступающим в качестве универсального инструмента правовой защиты,
обладающего широким спектром властных полномочий для разрешения
выявленных и возникающих проблем. Особая роль при этом придается системе
правового регулирования деятельности надзорного ведомства, которая является
по своей природе разноуровневой и всеобъемлющей. Развитие правового
регулирования деятельности прокуратуры видится, прежде всего, через
уточнение ее правового статуса, что может быть обеспечено путем закрепления
в законодательстве направленности осуществления надзора и иной ее
деятельности от имени государства, а также терминологического обособления
от понятия органов государственной власти. При этом внесение изменений в
действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,
направленное на повышение эффективности его применения, должны
соответствовать требованиям комплексности и законности, в полной мере
соответствовать положениям Конституции РФ.

33 Москалев А.В. Государственная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник

Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 64.

34 Цит. по: Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1: введение и общая часть /
Н.М. Коркунов. СПб., 1893. С. 280.

37
38
 2.2 Цели, задачи, принципы и пределы деятельности органов
прокуратуры

Рассмотрение теоретических и правовых основ деятельности органов

прокуратуры в Российской Федерации является неполным без исследования
целей, задач, принципов и пределов деятельности надзорного ведомства.
Цели деятельности прокуратуры прямо определены в положениях ст. 2
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно
которым такая деятельность осуществляется для «обеспечения верховенства
закона, единства и укрепления законности, прав и свобод граждан, суверенных
прав Российской Федерации и ее субъектов, местных представительных
органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических
организаций и движений».
В соответствии с общей теорией права принципы деятельности означают
собой основополагающие идеи, руководящие начала, выражающие ее
сущность и определяющие функционирование ее системы. Теория
прокурорского надзора рассматривает принципы организации и деятельности
прокуратуры как основополагающие начала, позволяющие определить
сущность прокурорского надзора как ведущего типа деятельности, а также
исходные моменты в его организации, определенные как положениями
Конституции РФ, так и иных нормативных правовых актах. Подобные подходы
отражены в ряде научных работ, прежде всего трудах А.Ю. Винокурова35.
Не оспаривая полноту и достаточность приведенных признаков
принципов деятельности и организации прокуратуры, необходимо отметить
позицию В.Д. Зорькина, полагающего, что изменения в отечественной правовой

системе, характерные для современной действительности, предопределяют

35 Винокуров А. Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону

«О прокуратуре Российской Федерации» в 2 т. Том 1. Разделы I–III. М.: Издательство
Юрайт, 2022. С. 49.

39
и соответствующие изменения в понятийном аппарате базовых начал
функционирования органов прокуратуры, например, относительно
характера взаимоотношений между отдельными элементами прокурорской
системы36. По мнению ученых, это является необходимым в целях
закономерного повышения роли прокуратуры «в обеспечении социальной и
экономической стабильности в обществе, преодолении последствий кризисных
явлений, раскрытии и реализации полном объеме ее правозащитного
потенциала»37.
В науке допускаются различные классификации таких принципов исходя
из самых разнообразных критериев, при этом применительно к принципам
деятельности прокуратуры, наиболее распространенным является их
подразделение на общие (конституционные) и специальные принципы.
Рассмотрим указанные группы в наиболее общем виде.
Общие принципы деятельности прокуратуры включают в себя принципы,
выступающие ориентиром в правозащитной и иной деятельности ведомства,
свое закрепление они получают в нормах Конституции РФ, например,
в ч. 1 ст. 129 Основного закона. К ним относятся следующие.
1. Принцип законности. Указанный принцип прямо не закреплен
в приведенных положениях, однако он непосредственно вытекает из
общего смысла и духа Конституции РФ.
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она обладает
высшей юридической силой на территории Российской Федерации, исходя
из чего принимаемые федеральным, региональным и местным законодателем,
локальные и ведомственные акты не могут ей противоречить. Одновременно
с этим законность не может рассматриваться в таком узком значении:
она является многокомпонентным правовым явлением, в структуру которого
входят система законодательства государства и ее способность обеспечивать

36 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма,
2016. С. 113.
37 Мезинов Д.А., Чаднова И.В. Прокурорский надзор: учебно-методический комплекс. М.:
Эль Контент, 2014. С. 66.

40
защиту интересов субъектов общественных отношений, сформированная
система органов государственной власти и государственных институтов,
ее реальная эффективность, в том числе при своевременной защите
нарушенных прав и свобод, а также правосознание граждан и должностных
лиц38.
Как отмечает А.О. Долгопят, материально-правовой аспект содержания
принципа законности состоит в содействии органов прокуратуры при
осуществлении своей деятельности не только укреплению законности, но
и предупреждению нарушений субъективных прав и юридических
обязанностей различных субъектов общественных правоотношений.
Одновременно с этим с процессуального аспекта принцип законности
применительно к организации и осуществлении прокурорской деятельности
может рассматриваться как обязанность прокуроров строго и неукоснительно
соблюдать действующее законодательство39.
2. Принцип единства и централизации прокуратуры. Правовое
закрепление указанного принципа осуществляется в положениях
ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации». Буквальное его толкование позволяет сделать вывод о
непосредственном подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим
прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Одновременно с этим в
соответствии с принципом единства и централизации внутри ведомства
обеспечивается построение системы служебной дисциплины, обеспечивается
достижение единых целей и задач.
Принцип единства прокуратуры включает в себя и более конкретный
принцип взаимозаменяемости прокуроров, согласно которому вышестоящим
прокурором могут быть приняты к исполнению обязанности нижестоящего
прокурора, а нижестоящий прокурор на основании поручения может

38 Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник и практикум для академического

бакалавриата / под. науч. ред. Ергашева Е.Р. М.: Юрайт, 2016. С. 21.
39 Долгопят А.О. Понятие и содержание принципа законности // Бизнес в законе. 2008. № 4.
С. 243.

41
осуществлять обязанности вышестоящего прокурора. Исключается
формирование каких-либо органов прокуратуры, которые не будут входить в
общую систему надзорного ведомства (п. 3 ст. 11 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации»).
Централизация надзорного ведомства обеспечивается также порядком
назначения и освобождения от должности прокуроров. В соответствии с
положениями п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» изданные Генеральным прокурором РФ ведомственные акты –
приказы, распоряжения, указы, положения, инструкции – являются
обязательными для исполнения всеми работниками органов и учреждений
прокуратуры. Так, например, ведомственным приказом Генерального
прокурора РФ от 11 января 2021 г. № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в
гражданском и административном судопроизводстве»40 определяются основные
обязанности прокуроров, участвующих в рассмотрении судами гражданских
дел.
Примечательно, что как противоречащий данному принципу
рассматривается принцип двойного подчинения, реализация которого
осуществляется в системе исполнительной власти и подразумевает под собой
существование двух параллельных уровней – федерального и регионального, с
совпадающим предметом ведения.
3. Принцип гласности, который означает открытость и
информационную доступность сведений о деятельности органов прокуратуры
как для физических, так и юридических лиц. Фактически посредством
реализации принципа гласности осуществляется общественный контроль за
надзорным ведомством с одной стороны, и, с другой стороны, обеспечивается
повышение степени информированности населения о состоянии законности на
территории государства, возможностям и фактическом обеспечении прав и
свобод граждан.

40 Приказ Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском

и административном судопроизводстве» № 2 от 11 января 2021 г. // Законность. 2021. № 2.

42
 Способы реализации данного принципа различны. Одними из наиболее
распространенных способов являются опубликование Генеральной
прокуратурой РФ официальных статистических сборников о состоянии
законности и результатах деятельности органов прокуратуры за отчетный
период41, опубликование сведений о проделанной прокурорами работе
применительно к конкретным жизненным ситуациям на официальных сайтах
ведомства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 42,
направление прокурорами информации в органы публичной власти,
официальное опубликование организационно-распорядительных документов,
не содержащих сведений для служебного пользования, в периодических
печатных и электронных изданиях, заключение соглашений о сотрудничестве и
обмене информацией с государственными органами и иными коммерческими
организациями и учреждениями, ведение разъяснительной и просветительской
работы о состоянии законности и способах ее обеспечения методами и
средствами органов прокуратуры среди несовершеннолетних.
Исключения из принципа гласности допускаются только на основании
конституционных положений или прямых требований действующего
законодательства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 123 Конституции РФ
устанавливается неприкосновенность частной жизни, обеспечивается защита
личной и семейной тайны. В свою очередь, на основании п. 2 ч. 4
ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность
прокуроров должна соответствовать принципу гласности в той мере, в которой

41 См., напр.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов

прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2021 г. // Генеральная прокуратура
РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=71671102 (дата
обращения: 26.08.2022).
42 См., напр.: Гусь-Хрустальный межрайонный прокурор в судебном порядке защитил
жилищные права сироты // Прокуратура Владимирской области: офиц. сайт. Владимир,
[2021]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_33/mass-media/news?item=72302865 (дата
обращения: 26.08.2022); Генеральной прокуратурой Российской Федерации реализуется
комплекс мероприятий по обеспечению законности в кредитно-банковской сфере //
Генеральная прокуратура РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=59525820 (дата обращения:
27.08.2022).

43
это не является противоречащим законодательству как об охране прав и свобод
граждан, так и о государственной и иной специально охраняемой законом
тайне, перечень которых устанавливается отраслевым и специальным
законодательством. В частности, речь может идти о следственной, врачебной
тайне, тайне страхования, банковской тайне и др.
В свою очередь специальные принципы получают свое выражение в
федеральном законодательстве, они направлены на конкретизацию и уточнение
конституционных положений. Так, следует упомянуть принцип независимости
прокуроров, в соответствии с которым принятие решений прокурором при
исполнении своих должностных обязанностей осуществляется на основании
закона, собранных материалов проверок и внутреннего убеждения, при этом
такие процессуальные проверки должны быть проведены в соответствии с
требованиями полноты, объективности и всесторонности.
На практике должно быть исключено воздействие на прокуроров с целью
изменения принимаемого им решения как со стороны должностных лиц
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, так и
со стороны политических партий, общественных объединений различной
направленности. Нарушение подобного правила влечет за собой применение по
отношению к виновному субъекту применение как мер юридической
ответственности, так и иных мер различного характера, применяемых в
судебном порядке. Тот факт, что законодатель предусмотрел подобные
реальные механизмы защиты независимости прокуратуры свидетельствует о
признании им важности прокурорской деятельности43.
С принципом независимости прокуратуры тесно связан принцип
внепартийности прокуроров, формулировка которого закреплена в положениях
п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Согласно приведенным нормам, прокурор не может являться членом каких-
либо общественных организаций, объединений, целью деятельности которых
43 Савелов М.А. Независимость органов прокуратуры как важнейший конституционный
принцип их деятельности // Бизнес в законе. 2014. № 2. С. 214.

44
является обеспечение политических интересов, равным образом он не вправе
принимать участие в осуществлении ими своей деятельности. Примечательно,
что законодатель распространяет действие указанного принципа не только
непосредственно на прокуроров и их помощников, но и на всех прокурорских
работников, имеющих классные чины. Допустимой в этом случае является
научная, преподавательская и иная творческая деятельность, как по
юридической специальности, так и по смежным с ней.
Обобщая приведенные положения, можно сделать вывод о том, что
рассмотрение принципа независимости прокуратуры осуществляется с двух
аспектов:
 внешнего, получающего свое выражение в независимости
прокуратуры как государственного органа;
 внутреннего, выражаемого в возложении на прокуроров и
прокурорских работников ряд ограничений и запретов.
В качестве обособленной группы принципов прокурорской деятельности
следует выделить организационные принципы, а именно зональный,
предметный и зонально-предметный. Использование указанных принципов
осуществляется при распределении обязанностей в структурных
подразделениях органов прокуратуры на различных уровнях.
Так, в соответствии с зональным принципом работа в отдельно взятом
структурном органе прокуратуры распределяется между работниками исходя из
закрепленных за ними территориальных участков (зон). Предметный принцип
организации работы прокуратуры подразумевает под собой организацию
работы исходя из распределения обязанностей между прокурорами по сферам
правового регулирования и группам общественных отношений, за законностью
применительно к которым прокурор осуществляет надзор. Применение
указанных принципов позволяет наиболее эффективно и своевременно
разрешать задачи, стоящие перед органами прокуратуры.
Предоставляя органам прокуратуры особое место в системе
правоохранительных органов и органов государственной власти законодатель

45
закономерно наделил прокуроров широким спектром властных полномочий,
необходимых для реализации возложенных на них функций и задач. И при
рассмотрении пределов деятельности и властных полномочий прокуроров
прежде всего следует указать на то, что соответствии с действующим
законодательством в наиболее общем виде органы прокуратуры осуществляют
свою деятельность в части:
1) надзора за исполнением Конституции РФ и соблюдения законов;
2) участия в судебных заседаниях в гражданском, административном и
арбитражном судопроизводстве;
3) участие прокурора в осуществлении предварительного
расследования;
4) поддержании государственного обвинения при рассмотрении и
разрешении судами уголовных дел.
Следует отметить, что в науке ведутся споры о допустимости смешения
понятий «функции прокуратуры» и «направления деятельности прокуратуры».
Не углубляясь в подобную дискуссию, полагаем возможным привести позицию
А.И. Гальченко, отмечающего, что недопустимо ни смешение, ни разделение
приведенных понятий. По его мнению, основные направления деятельности, в
отличие от функций прокуратуры, являются менее постоянными, поскольку
претерпевают изменения с учетом складывающейся обстановки и потребностей
общества. Подобные направления деятельности получают свое выражение в
организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ и
прокуроров субъектов РФ, в результате чего могут иметь актуальность как
федерального, так и регионального значения. Функции же прокуратуры могут
быть установлены только федеральным законодательством и рассматриваются
как единые на территории всего государства44.
Одной из важнейших функций прокуратуры является функция
осуществления надзора, который, исходя из правовой позиции
Конституционного Суда РФ, рассматривается в качестве контрольной функции
44 Гальченко А.И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы // Lex
Russica. 2014. № 11. С. 1348.

46
государства45. При этом в науке не сформирован единый подход к понятию
прокурорского надзора и его сущности. Так, отдельные исследователи под
прокурорским надзором предлагают понимать «вид государственной
деятельности, осуществляемый исключительно органами прокуратуры и
выражающийся в проверке соблюдения Конституции Российской Федерации и
действующих на российской территории законов присущими прокурорам
правовыми средствами надзора»46.
Анализ же наиболее распространенных точек зрения, имеющихся в
научной литературе по указанному вопросу, позволяет сделать вывод о том, что
понятие прокурорского надзора в науке принято рассматривать с двух точек
зрения: во-первых, как определенный вид прокурорской деятельности и ее
основной функции; во-вторых, как совокупность правовых отношений,
сформированных в конкретной сфере общественных отношений.
Прокурорский надзор имеет множество направлений, сгруппированных
по наиболее общим признакам. Так, например, основным таким направлением
является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
реализация которого обеспечивается путем совершения прокурором
конкретных действий. С учетом ориентации современной отечественной
правовой системы на демократизацию и обеспечение прав, свобод и законных
интересов населения, особое внимание при этом придается защите
закрепленных в Конституции РФ «прав на охрану здоровья и медицинскую

45 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П «По делу о

проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1
статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами
межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора»,
межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал»,
международной общественной организации «Международное историко-просветительское,
благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной
общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным
переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации
правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр»,
регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике
Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной» // Собрание законодательства РФ. 2015. №
9. Ст. 1389.
46 Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под общ.
ред. А.Ю. Винокурова. М.: Издательство Юрайт, 2019. С. 15.

47
помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и
иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина»47.
Вопросы о допустимости осуществления прокуратурой одновременно
и обеспечения интересов общества и государства, и прав и свобод граждан,
не являются дискуссионными. Как справедливо отмечается в науке, «интересы
государства и его граждан представляют собой единое целое» 48. В обоснование
приведенной мысли следует также указать на наличие взаимосвязи
между нарушениями прав и свобод гражданина в определенной сфере
общественных отношений и интересам общества и государства.
Так, при выявлении прокурором фактов нарушения трудовых прав
отдельно взятого работника зачастую устанавливаются и в последующем
исключаются либо минимизируются факты нарушения трудовых прав всех
работников организации-нарушителя, а установленное нарушение уголовно-
процессуальных прав лица, привлекаемого к уголовной ответственности,
оказывает непосредственное влияние на объективность предварительного
расследования и состояние законности в сфере уголовного судопроизводства.
В качестве иного примера направления прокурорского надзора можно
привести надзор за исполнением законодательства в кредитно-банковской
сфере. При осуществлении указанного направления надзора прокурором
обеспечивается правовая и фактическая защита прав граждан, находящихся в
правоотношениях с кредитными и банковскими организациями и
учреждениями, а также оказывается опосредованное влияние на
экономическую систему страны.
При определении пределов деятельности прокуроров необходимо
исходить из того, что полномочия прокуратуры всегда носят официальный и
властный характер. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» такая властность характеризуется через

47 Приказ Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением

законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 195 от 07 декабря 2007 г.//
Законность. 2008. № 3.
48 Чурилов А.В., Гущин В.З. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом
государстве // Государство и право. 1998. № 5. С. 60.

48
рассмотрение прокуратуры в общественных и иных правоотношениях как
компетентного органа власти, чьи принимаемые акты являются обязательными
для исполнения всеми субъектами правоотношений.
При этом, с другой стороны, возможность прокурором реализации
возложенных на него полномочий ограничивается требованиями
законодательства, которое в некоторых случаях содержит пробелы и
неточности, что наиболее наглядно может быть продемонстрировано на
следующих примерах.
В соответствии с положениями ст. 129 Конституции РФ полномочия
прокуратуры РФ могут быть предусмотрены исключительно федеральным
законодательством. В свою очередь, согласно положениям ст. 3 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации», не допускается выполнение
прокуратурой функций, которые выходят за рамки функций, предусмотренных
таким законодательством. Нормой ст. 9 указанного закона прокурорам всех
уровней предоставлено право законодательной инициативы при установлении
необходимости в выдвижении таковой в процессе осуществления своей
деятельности на соответствующем уровне – федеральном, региональном либо
местном. Однако вопрос о возможности реализации такого права на основании
регионального или муниципального законодательства остается на сегодняшний
день открытым. Так, региональные законодатели различными способами
подходят к установлению пределов законодательной инициативы прокуроров: в
соответствии с ч. 1 ст. 89 Конституции Республики Бурятия, прокуратуре
Республики принадлежит право законодательной инициативы в части,
ограниченной вопросами ее ведения49, в соответствии со ст. 63 Устава
Свердловской области прокурору Свердловской области принадлежит право
законодательной инициативы на общих основаниях без каких-либо
ограничений50, в соответствии с положениями ст. 27 Устава Пензенской области

49 Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. // СПС «Гарант».

50 Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. №105-ОЗ // СПС «Консультант Плюс».

49
право законодательной инициативы предоставлено не только прокурору
Пензенской области, но и Приволжской транспортной прокуратуре51.
Таким образом, отмечается правовая неопределенность в регламентации
пределов полномочий прокуроров при реализации права на законодательную
инициативу между федеральным и иным законодательством, нарушающая
принцип единства прокуратуры РФ, разрешение которой возможно путем
конкретизации таких полномочий на уровне федерального законодательства.
Наглядным также является пример участия прокурора в гражданском
судопроизводстве. Как справедливо полагает Р.Б. Осокин, рассматривающий
возможность расширения общего перечня субъектов, обладающих
специальным статусом, в защиту интересов которых прокурор может
обратиться в суд с последующим представлением их интересов при
рассмотрении дела судом, разрешение вопроса о некотором расширении прав и
обязанностей прокуроров в гражданском процессе на сегодняшний день
является обоснованным и необходимым52. Так, при рассмотрении судом дел,
возникающих из семейных правоотношений, законодателем предусмотрены
пределы полномочий прокурора, принимающего участие в таких делах как
путем инициирования судебного процесса, так и вступлением в уже начатый
процесс для дачи заключения по делу. Применяются подобные правила и при
разрешении вопросов о необходимости лишения родительских прав
недобросовестных родителей в отношении их ребенка.
В целях защиты прав несовершеннолетних при разрешении вопроса о
лишении родительских прав, его участие всегда обусловлено особой
значимостью подобного вопроса и важностью наступивших правовых
последствий прежде всего для несовершеннолетних детей, которые не
способны в силу возраста и особенностей развития психики самостоятельно
осуществить защиту своих прав. Прокурор, принимая участие в разрешении

51 Устав Пензенской области от 15 апреля 2022 г. // СПС «Консультант Плюс».

52 Осокин Р.Б. К вопросу об организации деятельности органов прокуратуры в Российской
Федерации (основные функции, принципы) // Вестник Московского университета МВД
России. 2015. № 9. С. 53.

50
подобных дел, осуществляет свои полномочия в строгом соответствии с
нормами гражданского процессуального и специального законодательства, он
не вправе выходить за их рамки.
При этом имеются тенденции к развитию общественных отношений,
порой настолько стремительному, что законодатель не успевает за такими
изменениями. Так, среди ученых и практиков имеют место споры о
допустимости применения института компенсации морального вреда в сфере
семейных правоотношений, в том числе, при лишении родительских прав.
Подобные дискуссии обусловлены наличием особых доверительных
отношений внутри семьи с минимальным привлечением государственных
механизмов для разрешения возникающих конфликтов53.
Одновременно с этим в соответствии с положениями ч. 1 ст. 23
Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях
прав ребенка в Российской Федерации»54 де-юре предусмотрено право
отдельных субъектов на взыскание морального вреда, причиненного ребенку. В
закрытый перечень таких субъектов входят родители, педагогические,
медицинские, социальные работники, психологи и иные специалисты, на
которых возложены «функции по воспитанию, обучению, охране здоровья,
социальной защите и социальному обслуживанию ребенка». Следует обратить
внимание на то, что несмотря на возможность инициирования прокурором в
интересах несовершеннолетнего судебного разбирательства о лишении
родительских прав, прокурор в перечень указанных субъектов, наделенных
правом на предъявление требований о возмещении морального вреда,
причиненного ребенку недобросовестными родителями, законодателем не
включен, что не может признаваться обоснованным. Равным образом не
разрешен законодателем вопрос о возможности предъявления прокурором
подобных требований в случае вступления в судопроизводство по

53 Тагаева С.Н. К проблеме компенсации морального вреда в семейном праве // Вестник

Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 1. С. 157.
54 Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» №
124-ФЗ от 24 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

51
гражданскому делу о лишении родительских прав для дачи заключения по
делу.
Однако институт возмещения морального вреда призван компенсировать
физические или нравственные страдания, претерпеваемые пострадавшим
лицом, которым может являться и несовершеннолетний, он отражает
компенсационную функцию гражданско-правовой ответственности, которая
может быть применена наряду с мерой семейно-правовой ответственности –
лишением родительских прав. Представляется необходимым внесение
изменений в действующее законодательство в части возложения на прокурора
обязанности при наличии правовых оснований по предъявлению требований к
родителям о возмещения вреда жизни и здоровью несовершеннолетних, их
имущественным и личным неимущественным правам, компенсации морального
вреда, без учета формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Таким образом, цели, задачи, принципы и пределы деятельности
прокуратуры, определенные в основных и специальных нормативных правовых
актах, определяют место и значение надзорного ведомства в системе
государственных органов. Применение единообразных подходов к дефиниции
приведенных понятий и их содержанию позволяет сформировать целостное
представление о содержании правовых и организационных основ в его
деятельности. При этом тенденции развития современного законодательства
предопределяют и направления развития законодательства, определяющего
пределы деятельности прокурорских работников, планомерно расширяемых
вслед за изменением различных сфер общественных отношений в условиях
глобализации, цифровизации и демократизации. В частности, одним из
направлений такого развития представляется расширение пределов
деятельности прокурора в части возложения на него обязанности при наличии
на то правовых оснований по предъявлению требований в рамках гражданского
судопроизводства к родителям о возмещения вреда жизни и здоровью
несовершеннолетних, их имущественным и личным неимущественным правам,
компенсации морального вреда. Внесение в законодательство подобных

52
изменений позволит повысить уровень правовой защищенности прав, свобод и
законных интересов несовершеннолетних как одной из наиболее уязвимых
категорий населения.

53
 Глава 3. Организационные основы деятельности органов прокуратуры

3.1 Основные направления и формы деятельности органов

прокуратуры: современное состояние, проблемы и перспективы

В составе приоритетных направлений деятельности органов

прокуратуры продолжают оставаться борьба с преступностью и коррупцией,
защита прав и законных интересов граждан, обеспечение единства правового
пространства страны.
Между тем практика свидетельствует о наличии определенных проблем в
прокурорской деятельности, о необходимости дальнейшего совершенствования
ее законодательной регламентации. В частности, это касается объема и
характера надзорных полномочий прокурора, необходимых для успешного
решения поставленных задач, порядка и сроков их реализации, пределов
прокурорского надзора. С другой стороны, существует потребность в
разработке новых форм и методов прокурорского надзора, тактики и методики
прокурорских проверок, которые отвечали бы современным общественным
отношениям.
Любое направление, курируемое прокуратурой, подразумевает контроль.
Прокурорский надзор обладает рядом сходных с контролем черт, но его
предназначение, принципы организации, формы реализации позволяют
рассматривать его как более сложную форму контроля. Будучи
самостоятельным правовым явлением, он обладает своим специфичным
содержанием, традиционно увязываемым с понятием законности.
В современной литературе законность рассматривается как правовой
принцип, метод (форма) реализации государственной власти и режим
(состояние) общественной жизни.
Применительно к деятельности прокуратуры подобное содержание
законности формулируется в п. 2 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской
Федерации» при определении целей надзорной деятельности, заключающихся в

54
обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты
прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых интересов общества
и государства.
Анализ работы прокуратуры Российской Федерации показал, что в 2020 г.
и 2021 г. он осуществлялся как в «традиционных» приоритетных направлениях,
таких как, например, соблюдение федерального законодательства в сфере
экономики, борьба с преступностью и коррупцией, защиты прав и законных
интересов граждан, сфера охраны окружающей среды и природопользования,
сфера ЖКХ, оплата труда, обеспечение единства правового пространства
страны, так и в «новых» направлениях, например, в сфере антиковидных
требований, а также в сфере киберпреступлений.
Организация надзора за соблюдением законодательства РФ в строится
исходя из требований приказов Генерального прокурора РФ, решений коллегии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры региона и
направляется на обеспечение единства и укрепления законности, защиту прав и
свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и
государства.
Как правило, когда речь заходит о состоянии любого из направлений
прокурорского надзора, то принято использовать показатели статистической
отчетности состояния законности. Однако, в действительности применение
показателей работы прокуратуры не всегда отражает истинное состояние
надзора.
По мнению Е.Р. Ергашева, именно прокурорская отчетность служит
важнейшим источником информации о нарушениях законов в нашем
государстве. Однако учитывая сложившуюся ситуацию, прокуроры при
назначении на должность вынуждены искусственно занижать показатели
работы прокуратуры, отраженные в статистической отчетности за первый год,
понимая, что при назначении или вступлении на должность не несут
ответственности за предыдущие низкие показатели работы. А в последующие
отчетные периоды составляют отчеты таким образом, чтобы указанные

55
показатели незначительно улучшались. Вместе с тем, значительная активизация
прокуратурой деятельности по борьбе с нарушениями закона невыгодна, так
как влечет за собой в видимый рост показателей этой работы, что в свою
очередь обуславливает в следующем отчетном периоде необходимость их
превысить. Вместе с тем, объективно невозможно постоянно наращивать
показатели работы, поскольку имеет предел интенсивности труда. работников55.
Мы согласны с мнением цитируемого автора. Вышеизложенное
позволяет сделать вывод, что показатели не показывают реальной
действительности состояния в конкретном надзоре. Однако, если учитывать то,
что показатели увеличиваются и уменьшаются поочередно и на незначительно,
то подобные манипуляции с процентами можно рассматривать как
погрешность, то есть в общем и целом при анализе состояния надзора
опираться на показатели можно. Вместе с тем, если рассматривать показатели в
разрезе пяти, десяти лет, то можно заметить, что результативность работы
прокуроров в увеличилась в разы.
К примеру, рассмотрим одно из важнейших направлений деятельности
прокуратуры – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Данный надзор закреплен в ст.ст. с 26 по 28 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации». Направление предполагает, что в
обязанности прокуратуры входит осуществление надзора за источниками
власти: различными министерствами, государственными комитетами и
службами, федеральными органами исполнительной власти исполнительными
и законодательными органами субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, военными управлениями, всех их должностными
лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Особенность данного вида надзора заключается в правовых отношениях, в
области прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в
Конституции Российской Федерации и иными основными законами страны.

55 Ергашев Е.Р. О проблемах организации работы прокуратур первичного звена

прокурорской системы Российской Федерации // Электронное приложение к Российскому
юридическому журналу. 2016. № 6. С. 105.

56
 В Указе Президента Российской Федерации от 19.12.2012 г. № 1666 «О
Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на
период до 2025 года»56, значится, что наряду с иными органами власти, органы
прокуратуры выступают инструментом для реализации политики государства
по обеспечению прав и свобод граждан, установленных в основном законе.
Только в 2021 г. было выявлено 4 251 163 нарушений закона в сфере
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод гражданина;
принесено 420 739 протестов, внесено 895 978 представлений и 96 427
предостережений, направлено 449171 заявлений в суд, 392 22 удовлетворено
исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований
прокурора, привлечено 724 876 лиц к дисциплинарной ответственности,
возбуждено 21 066 уголовных дел57.
Приведенные показатели в среднем на 3,5 % выше показателей в данном
направлении, чем в 2020 г. и на 6,4 %, чем два года назад.
За приведенными цифрами стоит колоссальная работа работников
прокуратуры, при этом, как видим, результаты деятельности прокуроров
улучшаются из года в год, что связано с растущей вовлеченностью
прокуратуры в реализацию основных задач государственного строительства.
С началом спецоперации России на Украине на особом контроле со
стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и
вынужденные переселенцы, права и законные интересы которых далеко не
всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного
проживания, зачастую лишенные средств к существованию, они нередко не
находят понимания и поддержки у местной администрации и среди населения.
В связи с этим их права и свободы должны быть предметом особой заботы
прокурора.

56 Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии государственной национальной

политики Российской Федерации на период до 2025 года» № 1666 от 19.12.2012 // Собрание
законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.
57 Генеральная прокуратура РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL: https://epp.genproc.gov.ru (дата
обращения: 26.08.2022).

57
 Уполномоченный по правам человека в России Татьяна Москалькова,
выступая в апреле 2022 г. в Совете Федерации на заседании Комитета Совета
Федерации по конституционному законодательству и госстроительству,
заявила, что выплаты беженцам с Донбасса и Украины в регионах России не
выполняются на местах. Вместе с тем, омбудсмен отметила важным, что
выплаты беженцам в регионах в настоящее время требуют особого и
усиленного контроля58.
Мы смеем предположить, что данный вопрос останется в фокусе
прокуроров еще продолжительное время. Неизвестен точный срок окончания
спецоперации и ее дальнейший ход, вместе с тем, Европа перестает быть столь
привлекательной для беженцев ввиду ощутимого сокращения расходов на
пособия. Поэтому контроль со стороны прокуратуры за данным направлением
важен, чтобы люди могли быть уверены в поддержке нашего государства,
прокуратура должна выступать гарантом предоставления мер поддержки.
Очевидно, что прокурорский надзор должен проводиться в отношении
наиболее неблагоприятных областей общественных отношений. Не является
исключением трудовая сфера.
Злоупотребления работодателей, в том числе связанные с невыплатой
заработной платы, увеличивали социальную напряженность, влекли массовые
протесты и выступления трудящихся. В результате комплекса организационных
и правовых мер, реализованных органами государственной власти при участии
прокуратуры РФ, ситуацию удалось в целом стабилизировать.
Процент показателей по выявлению нарушений в сфере оплаты труда
каждый год идет на спад. К примеру, в 2013 г. прокурорами было выявлено 721
599 нарушений трудового законодательства. В то же время в 2021 г. показатели
в данной области составили 248 805 выявленных нарушений. Таким образом, за
восемь лет показатели снизились почти в три раза. Подобную отрицательную
динамику можно оценивать по-разному: резкое снижение показателей в данной

58 Емельяненко В. Москалькова попросила Генпрокуратуру проследить за выплатами

беженцам // Российская газета. 2022. URL: https://rg.ru/2022/04/22/moskalkova-poprosila-
genprokuraturu-prosledit-za-vyplatami-bezhencam.html (дата обращения: 26.08.2022).

58
области может являться, как плодами эффективного контроля безопасности и
охраны труда, так и расцениваться, как уменьшение результативности
работников по данному направлению.
Так, во время пандемии был зафиксирован рост нарушений в сфере
оплаты труда. В данный период прокурорами активно пресекались нарушений
трудовых прав граждан.
К примеру, в Ямало-Ненецком автономном округе по представлениям
прокуроров был ликвидирован долг по оплате труда в размере 6,7 миллионов
рублей пере 236 работниками ООО «Геолад-Скважинные Технологии».
Мы склонны считать, что подобное резкое снижение говорит о
стабилизации законности в трудовой сфере благодаря вмешательству
прокуратуры. Своевременное предупреждение преступлений является
эффективной профилактикой и основой любого направления прокурорского
надзора. Вместе с тем, прокурорами успешно используются все доступные
формы и методы просветительской работы, направленной на повышение
правовой грамотности и правосознания граждан. Работодатели не желают
рисковать бизнесом, быть привлеченными к административной
ответственности и платить штрафы, а работники стали более осторожны в
выборе условий труда. Просвещенность работников о своих правах вынуждает
работодателя должным образом подходить к вопросу трудоустройства,
обеспечения безопасных условий труда и своевременности выплаты заработной
платы.
Однако уровень нарушения трудовых прав граждан все еще остается
высоким. В результате нарушений техники безопасности на предприятиях
ежегодно гибнут свыше 3 тыс. человек, в том числе женщины и
несовершеннолетние. Допускается сокрытие таких фактов от учета и
расследования. Также только в 2021 г. прокурорами было направлено 93 673
тыс. исков прокуроров о восстановлении прав на заработную плату на общую
сумму свыше 4,5 млрд. руб.

59
 Отдельное внимание в настоящее время прокуроры уделяют надзору за
соблюдением законодательства, направленного на преодоление последствий
пандемии.
Так, в Волгоградской области по материалам прокурорской проверки
возбуждено уголовное дело по факту мошенничества. ООО «И-Сервис»
присвоило 165 тыс. рублей, предоставленных ему в виде субсидии на
частичную оплату труда при организации общественных работ гражданам,
состоящим на учете в службе занятости.
Не меньшее внимание уделяется восстановлению и защите прав
несовершеннолетних, обеспечению права на образование, жилище, охрану
здоровья. Защищая права и законные интересы ветеранов и инвалидов Великой
Отечественной войны, прокуроры оспаривают в судах незаконные решения
органов государственной власти и местного самоуправления о снятии с учета
ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Органы
прокуратуры также заявляют требования о взыскании за счет средств
федерального бюджета недополученных ветеранами субсидий на приобретение
жилья, требуют проведения капитального ремонта жилых помещений.
Только в 2021 г. прокуроры выявили в области соблюдения прав
несовершеннолетних 758 899 нарушений закона, направили в суды свыше 93
тысяч исков в интересах защиты прав несовершеннолетних.
Что касается защиты интересов ветеранов и инвалидов Великой
Отечественной войны, то по понятным причинам статистика в этом вопросе
идет на спад. Причины трагичны: с каждым годом ветеранов становится все
меньше и меньше.
Одно из приоритетных направлений – защита свободы экономической
деятельности средствами прокурорского надзора. Динамичное развитие
экономики и изменения в законодательстве потребовали приведения в
соответствие с новыми экономическими реалиями прокурорского надзора за
соблюдением прав хозяйствующих субъектов. Это направление прокурорской
деятельности прошло эволюционный путь развития, менялись формы и методы

60
надзора, с каждым годом он становился более результативным, налаживалось
взаимодействие с общественными организациями предпринимателей.
Проблема защиты прав и законных интересов предпринимателей
особенно остро встала перед прокурорами в период пандемии. Так, несмотря на
мораторий проверки бизнеса по состоянию на апрель 2022 г. уже было
выявлено более 800 незаконных проверок.
По мнению экспертов, это свидетельствует о недостаточной
профилактике нарушения законности в данном вопросе, в связи с чем проверки
бизнеса на предмет их законности требуется брать на особый контроль59.
Безусловным приоритетом прокурорской деятельности является надзор за
соответствием правовых актов Конституции РФ и федеральным законам,
который позволяет обеспечить единство правового пространства страны,
включающей 85 субъектов РФ и около 25 тыс. органов местного
самоуправления, согласование интересов которых осуществляется на правовой
основе. Прокуроры обеспечивают проверку всех принятых органами
государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых
актов. В результате выявляется значительное количество актов, не
соответствующих федеральным законам, что обусловливает рост
соответствующих показателей.
Надзорная практика свидетельствует о широком распространении в
муниципальном нормотворчестве нарушений требований к форме правовых
актов, критериям разграничения на виды, порядка вступления в силу, фактов их
издания не уполномоченными лицами, без учета положений федерального
законодательства.
Причинами нарушений закона, допускаемых указанными органами в
сфере нормотворчества, являются низкий профессиональный уровень
специалистов органов местного самоуправления, дефицит бюджетов, особенно
в сельских поселениях, который не позволяет создать полноценный
управленческий аппарат, слабый мониторинг законодательства,
59 Адвокатская газета. URL: www.advgazeta.ru/novosti/genprokuror-rf-predstavil-doklad-o-
sostoyanii-zakonnosti-ipravoporyadka-v-2021-godu/ (дата обращения: 01.09.2022).

61
непредставление в органы прокуратуры всех нормативных правовых актов.
Ежегодно прокуроры России при принесении протестов вытесняют из
правового пространства дефектные, противозаконные правовые акты,
затрагивающие права и свободы граждан, обеспечивая тем самым верховенство
закона60.
На сегодняшний день в условиях обострения социальной напряженности
в мире, возрастания количества недружественных по отношению к Российской
Федерации стран, особого внимания требует профилактика и противодействие
экстремизму и терроризму. В настоящее время экстремизм и терроризм
являются реальной угрозой национальной безопасности Российской
Федерации. По состоянию на июль 2022 г. в реестрах запрещенных
организаций значатся 92 экстремистских и 39 террористических организаций.
Наряду с этим растет количество сайтов, содержащих материалы
экстремистского характера.
В связи с этим, в целях противодействия этим негативным тенденциям
органы прокуратуры должны сосредотачивать свои усилия по следующим
направлениям:
 выявление и пресечение экстремистской и террористической
деятельности;
 информационно-аналитическое обеспечение противодействия
терроризму и экстремизму (регулярное взаимодействие со СМИ, выпуск
всевозможных публикаций в прессе, проведение различных конференций);
 воспитательная работа и контрпропагадисткое обеспечение
(своевременная реакция на дезинформацию, выступления, распространение
пропагандисткой литературы, проведение профилактических встреч-бесед,
предупреждающих экстремисткую деятельность, формирующих патриотизм и
т.п.);
 контроль за общественной изоляцией террористических групп.

60 Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы

развития // Законность. 2013. № 7. С. 55.

62
 Подобную работу следует вести наступательно, в том числе отстаивая
интересы Российской Федерации в этой области и на международном уровне.
Также на особом контроле в настоящее время находится ситуация с
устранением нарушений в деятельности золотодобывающих предприятий
страны.
Золото имеет стратегически важное значение для экономического
развития страны, особенно это непростое санкционное время. К слову, в
соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от
16.01.1996 г., золото наряду с другими драгоценными металлами включено в
перечень основных видов стратегического минерального сырья.
Сложившаяся ситуация потребовала вмешательства Генерального
прокурора страны. В 2021 г. по поручению Генпрокурора России Игоря
Краснова в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Амурской области была
проведена проверка исполнения законодательства в области добычи золота и
разработки месторождений.
Результаты показали, что состояние законности в данной сфере является
крайне неудовлетворительным.
Применяемые в настоящее время способы добычи золота пагубно
сказываются на экосистеме, поскольку чаще всего они сопровождаются
изменением русел рек, сбросом в водные объекты промывочных вод, которые
содержат в себе химические вещества.
Если в целом рассматривать состояние законности в сфере охраны
окружающей среды и природопользования, то в настоящее время оно
оценивается экспертами как неблагополучное. Ежегодно выявляется примерно
одинаковое количество нарушений. Для сравнения: в 2013 г. в данном
направлении было выявлено 280130 нарушений закона, в 2021 г. – 290 905
нарушений. Таким образом, на протяжении последнего десятилетия динамики в
стабилизации законности в данной сфере не прослеживается.
Причин этому множество: проблема отходов производства и
потребления, рост промышленных выбросов в атмосферу, загрязнение

63
территорий добычи угля, нефти и природного газа, использование различных
химических средств в сельском хозяйстве и т.д. Однако главной проблемой
было и остается беспечное отношение человека к окружающей среде.
Исходя из анализа приведенной статистики состояния законности,
пожалуй, только защита прав трудящихся показывает существенные
результаты (если оценивать ее в разрезе показателей за последние десятилетия).
Это, на наш взгляд, связано с тем, что законодатель, как правило, на стороне
работника, поэтому восстановление нарушенных трудовых прав
осуществляется эффективно.
Подводя итог, необходимо отметить, что в связи с последними
событиями, в частности пандемией короновируса, спецоперацией России на
Украине, фокус надзорного органа сместился на новые «нетрадиционные»
направления. Однако исходя из статистики, правоохранительные органы
демонстрируют низкую способность противостоять новому виду преступности,
а безнаказанность, как известно, порождает рецидив.
Мы считаем, что для решения данной проблемы необходимо: увеличить
темпы цифровизации органа, поскольку противостоять преступлениям,
совершенных с помощью информационно-телекомуникационных технологий,
невозможно будучи технически не подготовленными; систематически
организовывать подготовку сотрудников прокуратуры в сфере IT-технологий;
ввести в образовательную программу потенциальных и действующих
работников прокуратуры новый, более объемный предмет, вместе с новыми
более системными методами получения знаний в области новых компьютерных
технологий; активно привлекать к сотрудничеству IT-специалистов,
рассмотреть возможность принятия IT-специалистов на работу в орган
прокуратуры, организовать в прокуратуре первичного звена соответствующий
отдел.
Таким образом, пока организация прокурорской деятельности не будет
приведена в соответствие с реалиями нового мироустройства, орган в данной
сфере будет продолжать сталкиваться со значительными трудностями.

64
 3.2 Цифровизация в организации профессиональной деятельности
прокурора: COVID19 как катализатор цифровой трансформации

За последние три года мир существенно диджитализировался. И это не

просто тренд современного мира, а фактор сложившейся экстренной
эпидемиологической ситуации. Возможно, это единственный положительный
момент, который породили последствия короновируса. Многие
правоохранительные системы были вынуждены адаптироваться под новые
условия. Пандемия стала своего рода катализатором готовности
государственных органов к переходу от привычного образа жизни к новым
реалиям онлайн-жизнедеятельности.
Следует отметить, что органы прокуратуры достаточно консервативны в
вопросах внедрения средств научно-технического прогресса. Прокуратура
сравнительно позднее других органов примкнула к цифровой трансформации
органа. Большинство государственных органов, и, в частности,
правоохранительные, существенно продвинулись в вопросах внедрения
цифровых технологий. К примеру, суды уже давно практикуют использование
видеоконференцсвязи и это в существенной мере помогло организовать
бесперебойную работу системы во время пандемии короновируса, а главным
образом – обеспечить безопасность граждан. Также многие структуры перешли
к электронному документообороту, тогда как органы прокуратуры все еще
используют классические способы отправления корреспонденции.
Мы считаем, что опыт использования цифровых технологий,
накопленный судами общей юрисдикции, арбитражными судами необходимо
осмыслить, переработать и обобщить для практического использования, в том
числе в целях эффективной организации прокурорской деятельности.
Кроме того, в последние годы исследователи небезосновательно приводят
примеры положительной зарубежной практики внедрения современных
технологий в организацию деятельности прокуратуры. Так, в Казахстане
ведется электронный реестр уголовных дел и происходит оцифровка этих

65
материалов; в Германии создается электронное досье с оцифрованными
материалами уголовного дела и для сокращения сроков ознакомления с
материалами уголовного дела защитник получает его электронные материалы
через свой специальный электронный ящик; электронный документооборот
также применяется в уголовном процессе США и ряде других стран61.
В целях исполнения поручения Президента Российской Федерации о
цифровой трансформации органов прокуратуры Российской Федерации в
Генеральной прокуратуре Российской Федерации с 2017 г. начали приводиться
в действие мероприятия по цифровой трансформации.
Согласно приказа Генеральной прокуратуры РФ от 14 сентября 2017 г.
№ 627 “Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и
организаций прокуратуры до 2025 года” среди целей, которые преследует
цифровая трансформация деятельности прокуратуры стоит особо выделить
повышение эффективности деятельности органов прокуратуры, создание
условий для готовности к изменениям в социально-политической и
экономической ситуации, вызванной переходом к цифровой экономике;
развитие свободного, стабильного и безопасного взаимодействия прокуратуры
с гражданами, организациями, институтами гражданского общества, органами
государственной власти и местного самоуправления.62
Для реализации установленных названной Концепцией целей был
предложен план мероприятий, условно разделенный на три этапа.

Первый этап (2017 год) – подготовительный. Данный этап предполагает

оценку уровня информатизации органов прокуратуры, пилотное внедрение

61 Ануфриева Е.А., Омельченко Т.В. Основные направления цифровизации уголовного

процесса в России // Проблемы получения и использования доказательств и
криминалистически значимой информации: материалы научно-практической конференции
26-27 сентября 2019 г., Мисхор (Большая Ялта) / отв. ред. М.А. Михайлов, Т.В. Омельченко;
Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского. Симферополь: ИТ «АРИАЛ»,
2019. С. 4–5.
62 Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 г.,
утвержденная приказом Генеральной прокуратуры РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 //
Законность. 2017. № 12.

66
компонентов цифровой инфраструктуры, разработка нормативного и
методического обеспечения, в целях мониторинга реализации концепции.

Второй этап (2018-2020 годы) включает непосредственно разработку и

внедрение программного обеспечения, формирование электронных баз,
системы обработки данных, электронного документооборота, защищенной
системы взаимодействия внутри органами и между другими структурами,
системы мониторинга и контроля передачи уголовных дел между субъектами
России, системы отслеживания всех возможных решений, принятых по
сообщению о происшествии (преступлении), начиная от его регистрации до
вынесения приговора суда.

Третий этап (2021—2025 годы) - заключительный. Он предполагает

полный перевод всех органов надзорного ведомства в электронный формат,
интеграцию с системами и реестрами других государственных органов, таких
как миграционная служба, налоговые органы, органы внутренних дел; развитие
возможности идентификации участников информационного взаимодействия
системы органов прокуратуры; введение возможности дистанционного
обучения сотрудников и разработка механизма по расширению компетенций
сотрудников в области цифровой экономики.
Общее современное понимание цифровой трансформации (Digital
Transformation (DX)) разработан доктринально на стыке нескольких наук
особенно в развитых странах, где такая трансформация началась раньше, чем в
России. В современных исследованиях под DX необязательно понимается
совокупность цифровых технологий. Чаще всего это их возможность,
потенциал быстрее (эффективнее) решать традиционные проблемы, когда
пользователи (граждане, предприниматели, органы власти) предпочитают
новое цифровое решение старому63. В условиях информационного общества
стадия трансформации означает, что цифровое использование по своей природе
обеспечивает новые типы инноваций и творчества в определенной области, а не

63 Caudron J., Van Peteghem D. Digital Transformation: A Model to Master Digital Disruption.
Duval Union Consulting, 2014 Ch. 1: How Digital Finally Became Important. Р. 280.

67
просто усиливает и поддерживает традиционные методы64. В более узком
смысле, применимом к области государственного управления и
правоохранительной деятельности, «цифровая трансформация» чаще всего
относится к понятию безбумажного обращения или достижения «цифровой
зрелости»65, затрагивающей как отдельные организации66, так и целые
социальные институты, включая органы власти (как правило, в рамках
проектов E-government)67.
Согласно Концепции цифровой трансформации органов и организаций
прокуратуры до 2025 года, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры
РФ от 14 сентября 2017 г. № 627, работу прокуратуры следует
совершенствовать с учетом современных технологий. Однако практическое
эффективное применение современных информационных технологий,
невозможно без квалифицированных кадров, обладающих знаниями в данной
области, а также оптимальных программ, отвечающих потребностям
прокурорской деятельности и, в то же время, простых в применении. Вместе с
тем, в условиях санкционной политики заслуживает внимания вопрос о
переходе от зарубежного программного обеспечения на отечественное, то же
самое касается и аппаратных средств, поскольку информационная безопасность
не может подвергаться рискам.
Как было отмечено, рост числа и разнообразия систем, используемых
правоохранительными органами, и данных, в них содержащихся, с одной
стороны, помогает в работе, но с другой – повышает требования к
квалификации сотрудников, их умению ориентироваться в современной
цифровой информационной среде68. Таким образом, специфика работы
прокурора в цифровой среде заключается, во-первых, в уверенном
64 Lankshear C., Knobel M. Digital Literacies: Concepts, Policies and Practices. Peter Lang, 2008,
Р. 173.
65 Heinze A., Griffiths M., Fenton A., Fletcher G. Knowledge Exchange Partnership Leads to
Digital Transformationat Hydro-X Water Treatment, Ltd. // Global Business and Organizational
Excellence. 2018 Vol. 37 (4). Р.9.
66 Patel K., McCarthy M.P. Digital Transformation: The Essentials of e-Business Leadership.
McGraw-Hill, 2000.
67 Roy J. E-Government in Canada: Transformation for the Digital Age. University of Ottawa
Press, 2006. Р.29.

68
использовании стандартных аппаратно-программных средств в объемах,
достаточных для выполнения профессиональных обязанностей; во-вторых, в
умении (подготовленности) и способности работать со всеми видами
автоматизированных информационных систем, предоставляющих информацию
в цифровом виде; в-третьих, в способности и умении в рамках надзорной
деятельности вести мониторинг цифровой информационной среды – интернет-
контента, социальных сетей, блогосферы и т.п., собирать, оценивать, обобщать
интерпретировать полученные данные.
В настоящее время в органах прокуратуры ведется учет поступающих
жалоб и документов, из них формируются наряды, а также надзорные
производства, для хранения которых необходимо выделять специальное
помещение - архив. Указанные документы имеют определенный срок хранения,
по истечении которого они подвергаются уничтожению, чаще всего -
сжиганию. Электронный документооборот и хранение огромного количества
материалов в электронном виде обеспечивали бы, во-первых, сохранность и
легкую доступность любого документа из соответствующего материала для
сотрудника прокуратуры, во-вторых, документы могли бы храниться
длительный период времени, и отпала бы необходимость их уничтожения, а
также выделения отдельного помещения для их хранения. Таким образом, у
органов прокуратуры была бы создана своя база архивной документации за
многие годы.
Цифровая трансформация дает массу преимуществ. Помимо
значительной экономии на затратах по производству, транспортировке и
хранению внушительного количества бумажных материалов, наилучшим
результатом перехода на цифровые технологии является то, что данные
становятся свободными от бумажных бункеров и легкодоступными для
анализа, опроса и поиска. Технологии также повышают прозрачность и
эффективность планирования работы прокурорского работника, увеличивают
68 Швырев Б.А., Спасенников Б.А. Совершенствование информационного обеспечения
уголовно-исполнительной системы // Актуальные вопросы образования и науки. 2016. № 5–
6 (57–58). С. 25.

69
качество подготовки к судебным заседаниям и, в общем и целом,
оптимизируют рабочий процесс, позволяя сосредотачиваться на более
значимых и глобальных вещах.
Внедрение достижений научно-технического прогресса в деятельность
органов прокуратуры существенным образом упорядочит документы, разгрузит
работу прокуроров, исключит случаи несвоевременного и ненадлежащего
направления информации, повысит эффективность работы.
Как справедливо отмечает В.В. Якуценко, «модернизация органов
прокуратуры и внедрение высоких технологий должны повысить доверие
граждан к деятельности органов прокуратуры и эффективность прокурорского
реагирования. В данном аспекте следует особо выделить проблематику,
сопряженную с обращениями граждан»69.
Отрадно, что динамика в вопросе, сопряженного с цифровой
трансформацией организации приема граждан все же имеется. Так, гражданами
и бизнесменами уже активно используется мобильное приложение Генеральной
прокуратуры Российской Федерации. С его помощью возможно направить
жалобу о нарушении прав, в том числе несовершеннолетних, оставить
обращение на прямую линию предпринимателей, сообщить об экстремизме, а
также записаться на прием в органы прокуратуры.
Предусмотрена система идентификации с помощью учетной записи
Портала государственных услуг Российской Федерации. Примечательно, что в
приложении также можно отслеживать статус рассмотрения заявления в
личном кабинете.
Также приложение оснащено различными полезными сервисами.
Например, имеется доступ к единому реестру проверок, сводному плану
проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, сводному
плану проверок органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и их должностных лиц, а также сервису часто задаваемых вопросов.
В приложении возможно найти образцы заявлений и документов, ознакомиться
69 Яцуценко В.В. Проблемы и перспективы внедрения цифровых технологий в деятельность
органов прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 11. С. 187.

70
с актуальными новостями о деятельности прокуратуры и даже пройти
викторину по вопросам деятельности органа. Кроме того, разработчики
позаботились о людях с ограниченными возможностями: разработали версии
приложения для слабовидящих.
На наш взгляд, приложение действительно заслуживает достойной
оценки. Подача обращения с помощью данного приложения позволяет
сэкономить на времени и средствах. Минимизируются затраты на бумагу,
конверты, услуги почтовой связи, печатные ресурсы. Благодаря возможности
отслеживать статус рассмотрения заявления в приложении практически
исключается вероятность повторной отправки обращения, поскольку работа
почтовой службы оставляет желать лучшего – зачастую письма с ответом на
обращение попросту не доходят до адресата, в связи с чем поступают
повторные обращения и жалобы на непредоставление ответа в срок.
Стоит отметить, что граждане нашей страны достаточно консервативны в
вопросах внедрения новейших технологий и относятся к ним с некоторой
опаской. Безусловно, необходимо время для адаптации людей к сервису.
Однако пока мы смеем предположить, что классические способы обращения
будут преобладать над электронными.
Работа с обращениями граждан является одним из приоритетных
направлений прокурорской деятельности, ее организация осуществляется в
соответствии с требованиями Федерального закона от 02.05.2006 № 59 70,
приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 455 71
и от 01.11.2011 № 37372. На необходимость обеспечения реализации
гражданами конституционного права на обращения, в том числе с
использованием информационно-телекоммуникационных технологий и
70 Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» от 02.05.2006 № 594 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
71 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об утверждении и введении в
действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах
прокуратуры Российской Федерации» от 30.01.2013 № 455 // Законность. 2013. № 4.
72 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «О порядке рассмотрения жалоб
на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя,
руководителя следственного органа и прокурора» от 01.11.2011 № 373 // Законность. 2011. №
10.

71
специального программного обеспечения, обращено внимание и в указании
Генерального прокурора РФ от 06.03.2020 № 137/9773.
Очевидно, что сейчас как никогда назрела необходимость проведения
приема граждан в формате видео-конференцсвязи с разработкой для этого
специалистами современной цифровой платформы с повышенным уровнем
защиты каналов передаваемой информации и серверов для хранения
информации. Это, безусловно, потребует серьезных финансовых и технических
затрат, которые нужно рассматривать как перспективное инвестирование.
Мы считаем, что введение возможности проводить прием граждан
посредством видеосвязи очень положительно отразится на работе системы. Во-
первых, в случае повторения сценария пандемии короновируса, это позволит
осуществлять бесперебойную работу системы, а самое главное обеспечит
безопасность как граждан, так и прокуроров. Во-вторых, существенным
образом улучшит удобство граждан. К примеру, жителям деревень, сел не
придется тратить время на дорогу, видео-прием также и сэкономит средства
граждан. В-третьих, прокурорам не придется выезжать на личный прием к
людям с ограниченными возможностями онлайн, что также позволит
сэкономить время и бюджет. В-четвертых, прием граждан посредством
видеосвязи позволит фиксировать процедуру обращения, исключить
превышение полномочий прокуроров, неграмотного консультирования
граждан, и, как следствие, обеспечит прозрачность системы, исключит подрыв
репутации прокуратуры.
Разумеется, имеются естественные трудности, с которыми может
столкнуться нововведение. К примеру, не все граждане располагают
необходимым техническим обеспечением, хорошей интернет-связью. Вместе с
тем, не все граждане обладают необходимыми знаниями в пользовании
электронной вычислительной техникой. В этих случаях, непосредственного

73 Указания Генерального прокурора РФ «О совершенствовании работы по рассмотрению

обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 06.03.2020
№ 137/97 // СПС «Гарант».

72
личного «живого» приема не избежать. Однако важно, чтобы у граждан был
выбор варианта коммуникации с прокурором.
Второй момент, идентификация гражданина. Однако, вход в систему мы
считаем возможным ограничить авторизацией через систему ЕСИА, как это
сделали суды, для доступа к онлайн-заседаниям.
Уже имеются положительные примеры онлайн-приема граждан. Так, по
словам заместителя прокурора Санкт-Петербурга Виктора Мельника в
Прокуратурах города Санкт-Петербурга во время пандемии был успешно
организован личный прием граждан в режиме онлайн с помощью
программного обеспечения Skype. Коллективные мероприятия – встречи,
переговоры, совещания также проводились в режиме онлайн посредством той
же программы74.
В Южно-Сахалинске первый заместитель прокурора области
А.В. Колесников в июле 2022 г. по видеоконференции провел прием граждан,
проживающих в муниципальном образовании «Южно-Курильский городской
округ»75. По мнению ряда ученых, основной причиной задержки
реформирования служит отсутствие единообразия используемых
информационных продуктов, которые не интегрируются один с другим76.
Для оптимизации функционирования прокурорской системы по
реализации целей и задач прокуратуры в рамках использования
информационных технологий необходимо выполнение определенной
деятельности, включающей в себя ряд последовательных действий, а именно
усовершенствования нормативного регулирования и фактического устройства
автоматизированной системы информационного обеспечения прокуратуры
Российской Федерации.

74 С прокурором по скайпу // Санкт-Петербургские ведомости. 2020. № 078 (6676).

75 Прокуратура Сахалинской области: офиц. сайт. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_65 (дата обращения: 01.09.2022).
76 Уголовно-юрисдикционная деятельность в условиях цифровизации: моногр. / под ред.
О. А. Зайцева, В. П. Кашепова, И. И. Кучерова, О. А. Степанова. М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
2019. С. 88.

73
 Нельзя не согласиться с тем, что цифровизация развивается стремительно
и открыла для человечества большое количество возможностей. Однако она
несет не только пользу. Как справедливо отмечает Д.С. Жирокин,
«экономическая преступность превратилась в одну из наиболее важных
проблем, стоящих перед обществом, оказывая деструктивное воздействие как
на экономику отдельных государств, так и на развитие мировой экономики. В
её состав входит самая прогрессивная, динамичная и научно подкованная
разновидность преступности – киберпреступность, ставшая негативным
последствием развития информационных технологий. Компьютеры и
телекоммуникационные системы, Всемирная сеть Интернет, ставшие
неотъемлемыми атрибутами жизнедеятельности современного человека,
сформировали новую разновидность экономической преступности»77. Скорость
появления и распространения указанных явлений порой такова, что ни
законодатель, ни правоприменитель не всегда успевают на них оперативно
реагировать.
Вместе с тем, современная действительность, ускорение процессов
жизнедеятельности общества и быстрота распространения объемов
информационных данных требуют автоматизации работы по выявлению
противоправного интернет-контента.
В этой связи в органах прокуратуры Российской Федерации введена в
действие программа для электронных вычислительных машин
«Информационно-аналитический комплекс по противодействию незаконных
материалов в сети Интернет»
Совершать киберпреступления потенциальных преступников привлекает
высокая выгода, однако при этом наказуемость за подобное деяние на очень
низком уровне. И это понятно, ведь как может реагировать прокуратура на
киберпреступления, когда сама структура сама еще не адаптировалась под
эпоху новых технологий.

77 Жиронкин Д.С. Влияние цифровой экономики на киберпреступность // Молодой ученый.

2019. № 30 (268). С. 88.

74
 Во время пандемии был отмечен рост преступлений, совершенных с
использованием информационно-коммуникационных технологий в почти
геометрической прогрессии. В 2021 г. их учтено почти на 70 % больше, а за
последние пять лет количество возросло более чем в 25 раз – 11 до 295 тысяч.
Причем общая раскрываемость составила менее четверти, а это 24 %.
Отмечено, что, так называемое кибермошенничество, по расскрываемости
составляет 9 %, то есть, по сути, не раскрывается вообще.
Указанное свидетельствует о том, что правоохранительные органы
демонстрируют низкую способность противостоять новому виду преступности,
а безнаказанность, как известно, порождает рецидив.
Таким образом, пока организация прокурорской деятельности не будет
приведена в соответствие с реалиями нового мироустройства, орган в данной
сфере будет продолжать сталкиваться со значительными трудностями.
Анализ состояния, проблем и перспектив цифровой трансформации
органов прокуратуры позволяет сделать следующие заключения:
1. За пять лет, с 2017 по 2022 год, прокуратура провела цифровую
трансформацию и добилась хороших результатов в этом направлении. На
данный момент уже введены в действие такие возможности, как подача
заявлений и запись на прием в прокуратуру онлайн через портал госуслуг, все
надзорные органы от центрального аппарата до самого отдаленного
подразделения в регионе обеспечены единой защищенной сетью передачи
данных, вводится система веб-надзора, которая позволит мониторить движение
жалобы и т.д.
2. Огромную роль в опережении плана, утвержденного приказом
Генеральной прокуратуры РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 “Об утверждении
Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до
2025 года” сыграла пандемия коронавируса COVID-19, которая дала мощный
импульс развитию цифровизации не только в органах прокуратуры, но и других
сферах. Вместе с тем, новая реальность стала лакмусовой бумагой для проверки
условий и средств готовности к изменениям в социально-политической и

75
экономической ситуации. К примеру, суды уже давно практикуют
использование видеоконференцсвязи и это в существенной мере помогло
организовать бесперебойную работу системы во время пандемии короновируса,
а главным образом – обеспечить безопасность граждан. Мы считаем, что опыт
использования цифровых технологий, накопленный судами общей
юрисдикции, арбитражными судами необходимо осмыслить, переработать и
обобщить для практического использования, в том числе в целях эффективной
организации прокурорской деятельности.
3. Очевидно, что сейчас как никогда назрела необходимость
проведения приема граждан в формате видео-конференцсвязи с разработкой
для этого специалистами современной цифровой платформы с повышенным
уровнем защиты каналов передаваемой информации и серверов для хранения
информации. Мы считаем, что введение возможности проводить прием
граждан посредством видеосвязи очень положительно отразится на работе
системы. Во-первых, в случае повторения сценария пандемии короновируса,
это позволит осуществлять бесперебойную работу системы, а самое главное
обеспечит безопасность как граждан, так и прокуроров. Во-вторых,
существенным образом улучшит удобство граждан. К примеру, жителям
деревень, сел не придется тратить время на дорогу, видео-прием также и
сэкономит средства граждан. В-третьих, прокурорам не придется выезжать на
личный прием к людям с ограниченными возможностями онлайн, что также
позволит сэкономить время и бюджет. В-четвертых, прием граждан
посредством видеосвязи позволит фиксировать процедуру обращения,
исключить превышение полномочий прокуроров, неграмотного
консультирования граждан, и, как следствие, обеспечит прозрачность системы,
исключит подрыв репутации прокуратуры.
4. Отмеченный в последние годы рост преступлений, совершенных с
использованием информационно-коммуникационных технологий.
правоохранительные органы демонстрируют низкую способность
противостоять новому виду преступности, а безнаказанность, как известно,

76
порождает рецидив. Необходимо отметить, что в связи с последними
событиями, в частности пандемией короновируса, спецоперацией России на
Украине, фокус надзорного органа сместился на новые «нетрадиционные»
направления. Однако исходя из статистики, правоохранительные органы
демонстрируют низкую способность противостоять новому виду преступности,
а безнаказанность, как известно, порождает рецидив.
5. Проведенный анализ показывает, что прокуратура демонстрирует
низкую способность противостоять киберпреступлениям. Мы считаем, что для
решения данной проблемы необходимо: увеличить темпы цифровизации
органа, поскольку противостоять преступлениям, совершенных с помощью
информационно-телекомуникационных технологий, невозможно будучи
технически не подготовленными; систематически организовывать подготовку
сотрудников прокуратуры в сфере IT-технологий; ввести в образовательную
программу потенциальных и действующих работников прокуратуры новый,
более объемный предмет, вместе с новыми более системными методами
получения знаний в области новых компьютерных технологий; активно
привлекать к сотрудничеству IT-специалистов, рассмотреть возможность
принятия IT-специалистов на работу в орган прокуратуры, организовать в
прокуратуре первичного звена соответствующий отдел.
Подводя итог следует отметить, что переход к цифровизации органов
прокуратуры не должен ограничивать доступность охраны прав граждан, а,
наоборот, должен служить ее полному обеспечению в пределах, установленных
законом и международными стандартами. В связи с этим первостепенная
задача всей системы, это подстройка под изменяющиеся реалии, разработка
нормативных и правоприменительных механизмов перехода в электронную
среду. В условиях распространения инфекций или иных угроз, исключающих
возможность проведения массовых мероприятий (в том числе личного приема в
привычном режиме), не нарушая при этом конституционных основ прав
личности и процессуальных сроков, а также не ограничивая прав граждан на
обращение.

77
78
 Заключение

Анализ опыта организации и функционирования прокуратур в других

странах, его сопоставления с практикой отечественной организации органов
прокуратуры, доказывает, что все прокуратуры разные по организации, при
этом судя по уровню преступности в сравниваемых странах, каждая из них по-
своему работает. Отсюда следует, что эталона модели организации
прокуратуры нет.
В связи с этим представляются необоснованными призывы российских и
иностранных реформаторов коренным образом перестроить организацию
отечественной прокуратуры на западный лад. Проведенное в первой главе
исследование позволяет сделать вывод о том, что прокуратуру следует
оценивать в контексте конкретных социально-политических условий ее
функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры
каждого народа.
Вместе с тем, обращение к истории развитии российской прокуратуры
позволяет сделать вывод, что в результате спешки, соблазна нововведений,
некогда успешно опробованных другими странами, были не только
приобретения, но и потери.
Однако если оценивать тенденции, которые неизбежно коснулись
организации каждой из надзорных систем любой развитой страны, то цифровая
трансформация, как фактор динамично развивающихся в мире технологий и как
катализатор пандемии короновируса заслуживает в этом вопросе оценки и
анализа опыта в зарубежных стран.
Рассматривая организационные проблемы профессиональной
деятельности прокурора, автор выделяет недостаточное правовое
регулирование, связанное с непоследовательно проводимыми законодателем
реформами, медленный темп внедрения средств научно-технического
прогресса, недостаточный уровень профессионализма работников прокуратуры
для работы с новыми видами преступлений, в частности киберпреступлениями.

79
 На основании подробно рассмотренных проблем, автор сделаны
следующие основные выводы и рекомендации.
1. В условиях неблагоприятных внешнеполитических и
экономических факторов, обусловленных пандемией, а впоследствии
санкционной агрессией западных стран, породивших множество
"нетрадиционных" проблем, таких как незаконные проверки бизнеса в условиях
моратория на проведение плановых проверок, киберпреступления, незаконное
повышение цен, невыплата пособия беженцам, угроза экстремизма и
терроризма и т.д., вызывает необходимость принятия мер по кардинальному
переформатированию прокурорского надзора. Общество требует
незамедлительной реакции прокуратуры на насущные проблемы и это
оправданно. Как следствие, в стремлении добиться высоких показателей для
демонстрации их обществу в целях разрядки социальной напряженности фокус
надзора смещается на новые направления, ставя на второй план некогда
приоритетные. В этой связи нарастает необходимость глубокого научного
осмысления организации профессиональной деятельности прокурора с целью
адаптации системы под интересы общества и государства, гармонизации
распределения задач, возложенных на прокурора.
2. Предлагая заимствовать модель организации правоохранительных
органов, в частности, прокуратуры, ссылаясь на ее «успешный» опыт,
сторонники этой позиции часто не берут в расчет функционирование этой
системы в кризисных положениях, что было бы куда логичнее при
заимствовании опыта для нынешней «совсем» кризисной России. Любые
заимствования строились на прочном фундаменте самобытности народа и при
внимательном их рассмотрении пропускались через решето отечественной
ментальности, а затем трансформировались в российские самобытные
институты, как это, возможно, было и с прокуратурой при императоре Петре I.
3. Повышение эффективности организации органов прокуратуры России
видится не за счет внедрения сторонних инноваций, а в формировании
отечественной модели работающей на фундаменте российского исторического

80
и культурного опыта, основными ориентирами которой должно оставаться
практическое воплощение общепризнанных прав и свобод человека и
гражданина, борьба с преступностью, а также обеспечение единства правового
пространства страны. Учитывая динамику развития прокуратуры заложенное
сохраняется и преумножается нынешним поколением прокурорских
работников. Однако процесс трансформации обещает быть долгим и
конфликтным в силу целого ряда причин, в основном объективного свойства.
4. Проведенное исследование показывает, что прокуратура России
является важнейшим государственным органом, выступающим в качестве
универсального инструмента правовой защиты, обладающего широким
спектром властных полномочий для разрешения выявленных и возникающих
проблем. Особая роль при этом придается системе правового регулирования
деятельности надзорного ведомства, которая является по своей природе
разноуровневой и всеобъемлющей. Развитие правового регулирования
деятельности прокуратуры видится, прежде всего, через уточнение ее
правового статуса, что может быть обеспечено путем закрепления в
законодательстве направленности осуществления надзора и иной ее
деятельности от имени государства, а также терминологического обособления
от понятия органов государственной власти.
Независимо от преобладания тех или иных тенденций развития
законодательства о прокурорском надзоре, нам представляется наиболее
важным сохранение прокуратуры в системе российской государственности как
самостоятельного государственного органа, призванного осуществлять четко
обозначенные функции в соответствии с законном. Таким образом, говоря о
перспективах прокуратуры в России, необходимо признать «вечный» характер
прокуратуры как правового института и правового явления в российской
государственности.
5. На сегодняшний день в условиях обострения социальной
напряженности в мире, возрастания количества недружественных по
отношению к Российской Федерации стран, особого внимания требует

81
профилактика и противодействие экстремизму и терроризму. В настоящее
время экстремизм и терроризм являются реальной угрозой национальной
безопасности Российской Федерации. Наряду с этим растет количество сайтов,
содержащих материалы экстремистского характера.
В связи с этим, в целях противодействия этим негативным тенденциям
органы прокуратуры автор предлагает сосредотачивать усилия прокуроров по
следующим направлениям:
 выявление и пресечение экстремистской и террористической
деятельности;
 информационно-аналитическое обеспечение противодействия
терроризму и экстремизму (регулярное взаимодействие со СМИ, выпуск
всевозможных публикаций в прессе, проведение различных конференций);
 воспитательная работа и контрпропагадисткое обеспечение
(своевременная реакция на дезинформацию, выступления, распространение
пропагандисткой литературы, проведение профилактических встреч-бесед,
предупреждающих экстремисткую деятельность, формирующих патриотизм и
т.п.);
 контроль за общественной изоляцией террористических групп.
Подобную работу следует вести наступательно, в том числе отстаивая
интересы Российской Федерации в этой области и на международном уровне.
7. Опыт использования цифровых технологий, накопленный судами
общей юрисдикции, арбитражными судами необходимо осмыслить,
переработать и обобщить для практического использования, в том числе в
целях эффективной организации прокурорской деятельности. Практика
использования видеоконференцсвязи судами в существенной мере помогло
организовать бесперебойную работу системы во время пандемии короновируса,
а главным образом – обеспечить безопасность граждан. Очевидно, что сейчас
как никогда назрела необходимость практики проведения прокурорами приема
граждан в формате видеоконференцсвязи с разработкой для этого
специалистами современной цифровой платформы.

82
 Мы считаем, что введение возможности проводить прием граждан
посредством видеосвязи очень положительно отразится на работе системы. Во-
первых, в случае повторения сценария пандемии короновируса, это позволит
осуществлять бесперебойную работу системы, а самое главное обеспечит
безопасность как граждан, так и прокуроров. Во-вторых, существенным
образом улучшит удобство граждан. К примеру, жителям деревень, сел не
придется тратить время на дорогу, видео-прием также и сэкономит средства
граждан. В-третьих, прокурорам не придется выезжать на личный прием к
людям с ограниченными возможностями онлайн, что также позволит
сэкономить время и бюджет. В-четвертых, прием граждан посредством
видеосвязи позволит фиксировать процедуру обращения, исключить
превышение полномочий прокуроров, неграмотного консультирования
граждан, и, как следствие, обеспечит прозрачность системы, исключит подрыв
репутации прокуратуры.
8. Отмеченный в последние годы рост преступлений, совершенных с
использованием информационно-коммуникационных технологий.
правоохранительные органы демонстрируют низкую способность
противостоять новому виду преступности, а безнаказанность, как известно,
порождает рецидив. Необходимо отметить, что в связи с последними
событиями, в частности пандемией короновируса, спецоперацией России на
Украине, фокус надзорного органа сместился на новые «нетрадиционные»
направления. Однако исходя из статистики, правоохранительные органы
демонстрируют низкую способность противостоять новому виду преступности,
а безнаказанность, как известно, порождает рецидив.
Мы считаем, что для решения данной проблемы необходимо: увеличить
темпы цифровизации органа, поскольку противостоять преступлениям,
совершенных с помощью информационно-телекомуникационных технологий,
невозможно будучи технически не подготовленными; систематически
организовывать подготовку сотрудников прокуратуры в сфере IT-технологий;
ввести в образовательную программу потенциальных и действующих

83
работников прокуратуры новый, более объемный предмет, вместе с новыми
более системными методами получения знаний в области новых компьютерных
технологий; активно привлекать к сотрудничеству IT-специалистов,
рассмотреть возможность принятия IT-специалистов на работу в орган
прокуратуры, организовать в прокуратуре первичного звена соответствующий
отдел.
Таким образом, пока организация прокурорской деятельности не будет
приведена в соответствие с реалиями нового мироустройства, орган в данной
сфере будет продолжать сталкиваться со значительными трудностями.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что одним из
факторов эффективного функционирования органов прокуратуры является
быстрая и продуманная адаптация к изменениям.

84
 Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным

голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный закон «О Следственном комитете Российской
Федерации» от 28.12.2010 № 403-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. №
1. Ст. 15.
3. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» от 02.05.2006 № 594 // Собрание законодательства РФ.
2006. № 19. Ст. 2060.
4. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.
5. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от
12.08.1995 № 144-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
6. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17
января 1992 г. № 2202-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
7. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии
государственной национальной политики Российской Федерации на период до
2025 года» № 1666 от 19.12.2012 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52.
Ст. 7477.
8. Указ Президента РФ «О классных чинах прокурорских работников
органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (вместе с
«Положением о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам
органов и организаций прокуратуры Российской Федерации») от 21.11.2012 №
1563 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 48. Ст. 6662.

85
 9. Указ Президента РФ «О координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с
«Положением о координации деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью») от 18.04.1996 № 567 // Собрание законодательства
РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
10. Приказ Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина» № 195 от 07.12.2007 // Законность. 2008. № 3.
11. Приказ Генпрокуратуры РФ «Об образовании при Генеральной
прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета» № 1 от
03 января 1996 г. // Сборник основных приказов и указаний Генерального
прокурора РФ. М., 1999.
12. Приказ Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия
прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» от 11
января 2021 г. № 2 // Законность. 2021. № 2.
13. Положение о Главном управлении обеспечения деятельности
органов и организаций прокуратуры Генеральной прокуратуры Российской
Федерации: утв. Генеральным прокурором России 01 марта 2018 г. // СПС
«Консультант Плюс».
14. Концепция цифровой трансформации органов и организаций
прокуратуры до 2025 г., утвержденная приказом Генеральной прокуратуры РФ
от 14 сентября 2017 г. № 627 // Законность. 2017. № 12.
15. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об
утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения
обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»
от 30.01.2013 № 455 // Законность. 2013. № 4.
16. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «О порядке
рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания,
дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора» от
01.11.2011 № 373 // Законность. 2011. № 10.

86
 17. Указания Генерального прокурора РФ «О совершенствовании
работы по рассмотрению обращений и приему граждан в
органах прокуратуры Российской Федерации» от 06.03.2020 № 137/97 // СПС
«Гарант».
18. Устав Пензенской области от 15 апреля 2022 г. // СПС
«Консультант Плюс».
19. Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. №105-ОЗ. // СПС
«Консультант Плюс».
20. Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. // СПС
«Гарант».
21. Конституция (Основной Закон) Союза Советских
Социалистических Республик: утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда
Советов СССР от 05 декабря 1936 г. (утратила силу) // Известия ЦИК СССР и
ВЦИК. 1936. № 283.
22. Закон Испании от 30 декабря 1981 г. №50/1981 «О прокуратуре».
URL: https://wipolex.wipo.int/ru/legislation/details/1364 (дата обращения:
27.08.2022).

Литература

23. Адвокатская газета. URL: www.advgazeta.ru/novosti/genprokuror-rf-

predstavil-doklad-o-sostoyanii-zakonnosti-ipravoporyadka-v-2021-godu/ (дата
обращения: 01.09.2022).
24. Ануфриева, Е.А. Основные направления цифровизации уголовного
процесса в России / Е.А. Ануфриева, Т.В. Омельченко // Проблемы получения и
использования доказательств и криминалистически значимой информации:
материалы научно-практической конференции 26-27 сентября 2019 года,
Мисхор (Большая Ялта) / отв. ред. М.А. Михайлов, Т.В. Омельченко; Крымский
федеральный университет имени В.И. Вернадского. Симферополь: ИТ
«АРИАЛ», 2019. С. 4–5.

87
 25. Бабаев, С.Н. Влияние Судебной реформы 1864 года на вопросы
организации и деятельности прокуратуры России / С.Н. Бабаев // Судебная
власть и уголовный процесс. 2014. № 3. С. 236–239.
26. Баева, К.М. История развития и становления современной
прокуратуры в Российской Федерации / К.М. Баева. // Вестник ВГУ. Серия:
Право. 2021. №4 (47). С. 225–228.
27. Винокуров, А. Ю. Научно-практический комментарий к
Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» в 2 т. Том 1.
Разделы I–III / А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, 2022. 358 с.
28. Винокуров, А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов /
А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров / под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М.:
Издательство Юрайт, 2019. 380 с.
29. Гальченко, А.И. Функции прокуратуры Российской Федерации:
спорные вопросы / А.И. Гальченко // Lex Russica. 2014. № 11. С. 1347–1350.
30. Генеральная прокуратура РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL:
https://epp.genproc.gov.ru (дата обращения: 26.08.2022).
31. Генеральной прокуратурой Российской Федерации реализуется
комплекс мероприятий по обеспечению законности в кредитно-банковской
сфере // Генеральная прокуратура РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=59525820 (дата
обращения: 27.08.2022).
32. Гусь-Хрустальный межрайонный прокурор в судебном порядке
защитил жилищные права сироты // Прокуратура Владимирской области: офиц.
сайт. Владимир, [2021]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_33/mass-
media/news?item=72302865 (дата обращения: 26.08.2022).
33. Долгопят, А.О. Понятие и содержание принципа законности /
А.О. Долгопят // Бизнес в законе. 2008. № 4. С. 242–245.
34. Емельяненко, В. Москалькова попросила Генпрокуратуру
проследить за выплатами беженцам / В. Емельяненко // Российская газета.

88
2022. URL: https://rg.ru/2022/04/22/moskalkova-poprosila-genprokuraturu-
prosledit-za-vyplatami-bezhencam.html (дата обращения: 26.08.2022).
35. Ергашев, Е.Р. Организация работы в прокуратуре (первичного
территориального звена прокурорской системы): учебное пособие для вузов /
Е.Р. Ергашев. М.: Издательство Юрайт, 2022. 143 с.
36. Ергашев, Е.Р. О проблемах организации работы прокуратур
первичного звена прокурорской системы Российской Федерации / Е.Р.
Ергашев // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу.
2016. № 6. С. 104–108.
37. Жиронкин, Д.С. Влияние цифровой экономики на
киберпреступность / Д.С. Жиронкин // Молодой ученый. 2019. № 30 (268).
С. 88–92.
38. Казанцев, С.М. Прокуратура Российской империи: историко-
правовое исследование: автореф. дис. ... докт. юрид. наук / С.М. Казанцев.
СПб., 2003. 30 с.
39. Капинус, О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов:
состояние и перспективы развития / О.С. Капинус // Законность. 2013. № 7.
С. 55–57.
40. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д.
Зорькина. М.: Норма, 2016. 1040 с.
41. Коркунов, Н.М. Российское государственное право. Т. 1: введение и
общая часть / Н.М. Коркунов. СПб., 1893. 205 с.
42. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений / В.И. Ленин. Т. 5. М.:
Госполитиздат, 1960. 730 с.
43. Мезинов, Д.А. Прокурорский надзор: учебно-методический
комплекс / Д.А. Мезинов, И.В. Чаднова. М.: Эль Контент, 2014. 326 с.
44. Москалев, А.В. Государственная служба: понятие, признаки,
принципы / А.В. Москалев // Вестник Пермского университета. Юридические
науки. 2012. № 2. С. 64–70.

89
 45. Никитин, Е.Л. Модели и стандарты прокурорской деятельности в
современных условиях: учебное пособие / Е.Л. Никитин, Н.В. Кулик. СПб.:
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета
прокуратуры Российской Федерации, 2018. 80 с.
46. Осокин, Р.Б. К вопросу об организации деятельности органов
прокуратуры в Российской Федерации (основные функции, принципы) /
Р.Б. Осокин // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 9.
С. 52–55.
47. Плевако Л.В., Тимохов В.П. Надзорно-контрольные органы в
государственном механизме России / Л.В. Плевако, В.П. Тимохов // Вестник
МГТУ. 2001. № 2. С. 351-356.
48. Попов, А.И. История возникновения института прокуратуры в
России / А.И. Попов // Правовые и гуманитарные исследования: сборник
научных статей. СПб., 2016. С. 92–94.
49. Примова, Э.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в
России и зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование):
монография / Э.Н. Примова и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М.:
Изд-во Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2017. 200 с.
50. Прокуратура Сахалинской области: офиц. сайт. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_65 (дата обращения: 01.09.2022).
51. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник и
практикум для академического бакалавриата / под. науч. ред. Ергашева Е.Р. М.:
Юрайт, 2016. 413 с.
52. Прудникова, Т.А. Административно-правовой статус органов
исполнительной власти. (На примере миграционных служб): учебное пособие /
Т.А. Прудникова, В.М. Редкоус, С.А. Акимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 139
с.
53. Пыльцина, М.В. История правоохранительных органов (IX–XX вв.):
учебное пособие / М.В. Пыльцина, Е.М. Полянская, Т.Ю. Сафонова. Воронеж:
ФГОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2010. 172 с.

90
 54. Родин, А. Е. Процессуальные аспекты деятельности прокурора:
монография / А. Е. Родин, Л. М. Бабкин. М.: Издательство Юрайт, 2022. 200 с.
55. Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. Т. 8 / под ред. О.И.
Чистякова. М.: Юридическая литература, 1991. Т. 8. 495 с.
56. С прокурором по скайпу // Санкт-Петербургские ведомости. 2020.
№ 078 (6676).
57. Савелов, М.А. Независимость органов прокуратуры как важнейший
конституционный принцип их деятельности / М.А. Савелов // Бизнес в законе.
2014. № 2. С. 214–216.
58. Сафонова, Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование
деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым
правовым статусом: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Т. Ю. Сафонова. М.,
2011. С. 6–7.
59. Современный словарь иностранных слов. толкование,
словоупотребление, словообразование, этимология. М.: Вече, 2006. 905 с.
60. Статистические данные об основных показателях деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2021 г. //
Генеральная прокуратура РФ: офиц. сайт. М., [2021]. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=71671102
(дата обращения: 26.08.2022).
61. Сурков, А.Я. Старые кадры. Почему и как надо реформировать
прокуратуру / А.Я. Сурков // Независимая газета. 2000. 26 июля.
62. Сухарев А.Я. Избранные труды / А.Я. Сухарев. М.: Изд-во
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. 339 с.
63. Тагаева, С.Н. К проблеме компенсации морального вреда
в семейном праве / С.Н. Тагаева // Вестник Пермского университета.
Юридические науки. 2012. № 1. С. 156–160.
64. Уголовно-юрисдикционная деятельность в условиях цифровизации:
моногр. / под ред. О. А. Зайцева, В. П. Кашепова, И. И. Кучерова,

91
О. А Степанова. М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2019. 212 с.
65. Чурилов, А.В. Правозащитные функции прокуратуры в
постсоциалистическом государстве / А.В. Чурилов, В.З. Гущин // Государство и
право. 1998. № 5. С. 60–63.
66. Швырев, Б.А. Совершенствование информационного обеспечения
уголовно-исполнительной системы / Б.А. Швырев, Б.А. Спасенников //
Актуальные вопросы образования и науки. 2016. № 5–6. (57–58). С. 25–27.
67. Шобухин, В.Ю. Проблемы и перспективы правового регулирования
прокурорской деятельности в условиях правовой реформы в России /
В.Ю. Шобухин // Современное право. 2014. № 2. С. 50–55.
68. Шульгин, С.И. Социально-правовой статус правоохранительных
органов России: учебное пособие / С. И. Шульгин; Новосибирский
государственный технический университет. Новосибирск: Новосибирский
государственный технический университет, 2019. 143 с.
69. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор / В.Б. Ястребов. М.: Зерцало,
2011. 408 с.
70. Яцуценко В.В. Проблемы и перспективы внедрения цифровых
технологий в деятельность органов прокуратуры / В.В. Яцуценко // Актуальные
проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 11. С. 187–193.
71. Caudron J., Van Peteghem D. Digital Transformation: A Model to
Master Digital Disruption. Duval Union Consulting, 2014 Ch. 1: How Digital Finally
Became Important.
72. Heinze A., Griffiths M., Fenton A., Fletcher G. Knowledge Exchange
Partnership Leads to Digital Transformationat Hydro-X Water Treatment, Ltd. //
Global Business and Organizational Excellence. 2018 Vol. 37 (4).
73. Lankshear C., Knobel M. Digital Literacies: Concepts, Policies and
Practices. Peter Lang, 2008.
74. Patel K., McCarthy M.P. Digital Transformation: The Essentials of e-
Business Leadership. McGraw-Hill, 2000.

92
 75. Roy J. E-Government in Canada: Transformation for the Digital Age.
University of Ottawa Press, 2006.
Судебная практика
76. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г.
№ 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6,
пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации
правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной
общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал»,
международной общественной организации «Международное историко-
просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал»,
региональной общественной благотворительной организации помощи
беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие»,
автономной некоммерческой организации правовых, информационных и
экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального
общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан
и гражданки С.А. Ганнушкиной» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 9.
Ст. 1389.

93