1

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

М. В. ИВАНОВА

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОБЩЕСТВА,
ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

Учебное пособие

ИЗДАТЕЛЬСТВО
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2016
 2

ББК 87.70
И20

Иванова М. В.

И20 Взаимодействие общества, государства и бизнеса : учебное по-

собие / М. В. Иванова. – СПб. : Изд-во СПбГЭУ, 2016. – 121 с.

ISBN 978-5-7310-3690-0

Учебное пособие подготовлено в соответствии с рабочей програм-

мой дисциплины «Взаимодействие общества, государства и бизнеса» по
направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление».
Рассмотрены теоретические, правовые и организационные основы взаимо-
отношений системы публичного управления в современном мире с бизне-
сом и гражданским обществом.
Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей вузов и
всех заинтересованных лиц.

The textbook is prepared in accordance with the program of “State, busi-

ness and society interaction” studies. It contains theories of interaction, law and
organization basics of modern interaction systems and practices.
The textbook is addressed to students, post-graduates, teachers of higher
education as well as to all those concerned about.
ББК 87.70

Рецензенты: канд. экон. наук, доц. М. Н. Магомедов

канд. экон. наук, доц. Т. В. Ртищева

ISBN 978-5-7310-3690-0

© СПбГЭУ, 2016
 3

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................... 4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ОБЩЕСТВА, ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА ....................................... 5
§ 1.1. Роль государства в жизни общества ................................................. 5
§ 1.2. Теория и модели взаимодействия власти и бизнеса ........................ 20
§ 1.3. Теоретические и правовые основы взаимодействия государства и
гражданского общества ................................................................................ 34

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА ..... 48

§ 2.1. Взаимная ответственность государства и бизнеса в социальной
сфере ............................................................................................................... 48
§ 2.2. Государственное предпринимательство как инструмент государ-
ственного регулирования ............................................................................. 58
§ 2.3. Государственная собственность в рыночной экономике................ 65
§ 2.4. Государственно-частное партнерство ............................................... 70
§ 2.5. Государственные услуги в системе взаимодействия власти и
бизнеса ............................................................................................................ 77

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАН-

СКОГО ОБЩЕСТВА ................................................................................. 84
§ 3.1. Роль институтов гражданского общества и формы их взаимо-
действия с властью ........................................................................................ 84
§ 3.2. Основы деятельности отдельных институтов гражданского об-
щества в России ............................................................................................. 91
§ 3.3. Некоммерческие организации как инструмент взаимодействия
государства и общества ................................................................................ 110

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .................................................... 120

 4

ВВЕДЕНИЕ

Данное учебное пособие является базовым по дисциплине «Взаимо-

действие общества, государства и бизнеса» для студентов, обучающихся по
направлению «Государственное и муниципальное управление». Оно позво-
ляет сформулировать систематизированную совокупность знаний о сущно-
сти взаимодействия системы публичного управления с экономической сфе-
рой и гражданским обществом, организации процесса взаимодействия, за-
кономерностях и специфике осуществления публичного управления на
базе взаимодействия перечисленных акторов.
Содержание учебного пособия охватывает большую часть вопросов,
предусмотренных для изучения рабочей программой дисциплины «Взаи-
модействие общества, государства и бизнеса».
Особенностью учебного пособия является ориентация на современ-
ные достижения теории и практики публичного управления, что позволяет
сформировать у обучающегося актуальную совокупность знаний и готов-
ность к ее постоянному обновлению на основании исследования лучших
практик. Кроме того, значительное внимание уделяется вопросам соотно-
шения теоретических основ и их практической реализации в деятельности
органов публичного управления.
 5

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ОБЩЕСТВА, ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

§ 1.1. Роль государства в жизни общества

Наверное, трудно найти более многозначное и сложное понятие в со-

циальных науках, чем понятие «общество». Сложнейшая саморазвивающа-
яся система связей между людьми, построенная на их интересах, потребно-
стях, объединениях, правилах взаимодействия, традициях и институтах.
Понятие «общество» может быть сформулировано как продукт взаи-
модействия людей, определенная организация их жизни, внутренне проти-
воречивая система, сущность которой заключается в многообразных связях
и отношениях между людьми (экономических, нравственных, семейных и
т.д.)1
Основой взаимодействий людей в обществе является реализация ими
тех или иных потребностей и интересов. Собственные интересы есть у каж-
дой отдельной личности, некоторые интересы объединяют значительные
группы людей, свои интересы характерны и для общества в целом. Для ре-
ализации потребностей и интересов общество традиционно формирует со-
циальные институты.
Социальный институт представляет собой исторически обуслов-
ленную форму совместной деятельности людей по реализации некоего
общего для них интереса, включающую в себя устойчивые правила взаи-
модействия, различные организации, объединения, традиции и т.д. Соци-
альные институты формируются во всех сферах жизнедеятельности об-
щества, упорядочивая нашу жизнь, реализуя весь спектр потребностей
личности и общества, выполняя закрепленные за ними функции (см. ри-
сунок 1).
Одна из древнейших осознанных обществом потребностей – упорядо-
ченность общественных отношений, порядок, защищенность от внутрен-
них и внешних угроз. Общество – это всегда баланс конфликтов и компро-
миссов, соперничества и сотрудничества. Таким образом, стремление к по-
рядку и беспорядку – две постоянно действующие противонаправленные
тенденции в социуме. Существуют различные возможности регулировать
общественные отношения, взаимодействия, конфликты, споры и т.д. Пер-
вый способ – индивидуальное регулирование, основанное на разрешении
конкретных ситуаций в отдельности, как правило, третьими лицами. При-
мечательно, что общество очень быстро установило основное требование к

1
Теория государства и права: Учебник для вузов /Под ред. В.М. Корельского,
В.Д. Перевалова. – 2-еизд., изм. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000.
 6

данных «разрешителям конфликтов» - беспристрастность в принятии реше-

ния. Второй способ регулирования – нормативный, был сформирован об-
ществом на основе осмысления очевидных недостатков индивидуального
регулирования. Нормативный способ регулирования основан на созда-
нии общих правил, моделей правильного поведения, которые распростра-
няются на все однородные случаи и которым должны подчиняться все, кто
оказался в сфере их воздействия.

Основные сферы жизнедеятельности общества

Экономическая Политическая Социальная Духовная

Основные институты по сферам

Деньги Власть Семья Образование

Собственность Государство Брак Общественное

мнение
Хозяйственные Местное само- Наследование
отношения управление Религия
Материнство
Конкуренция Парламентаризм Средства мас-
Право
совой инфор-
Налоги Партия
и т.д. мации
и т.д. и т.д.
и т.д.

Рисунок 1 – Социальные институты по сферам жизнедеятельности общества

Формирование нормативного способа регулирования – поворотный

пункт социального развития человечества. Посредством общих правил до-
стигается единый, непрерывно действующий порядок в обществе.
Очевидно, что для создания и, тем более, для обеспечения повинове-
ния общим установленным правилам требуются также соответствующие
институты. Требования к данным институтам также вполне объяснимы их
задачами – безличность, беспристрастность, независимость, а также нали-
чие возможности принуждать к исполнению правил, т.е. право на примене-
ние насилия к отдельной личности от имени общества и в его интересах.
Вопрос о праве на применение насилия ставит вопрос о возникнове-
нии в обществе понятия власти.
 7

Социальная власть – это организованная сила, обеспечивающая

способность той или иной социальной общности подчинять своей воле лю-
дей, используя различные методы.2
Определяющая черта власти – способность властвующих навязывать
свою волю окружающим, господствовать над подвластными. Отсюда про-
исходит негативная сторона власти, выражающаяся в возможности злоупо-
требления ей и ее произвольного использования.
С усложнением общественных отношений, внутренней структуры об-
щества стало увеличиваться количество противоречий и конфликтов
внутри него. Имеющиеся социальные институты не способны были спра-
виться с нарастающим давлением этих противоречий. Это создало предпо-
сылки для формирования нового общественного института, обладающего
необходимыми обществу чертами безличности, властного характера, функ-
циями реализации упорядочивающей власти, создания правовых норм и
поддержания их применения, иным словами – государства.
Государство – понятие сложное, многоплановое, противоречивое.
За тысячи лет своего развития оно «обросло» огромным количеством ми-
фов, суждений, идеологических убеждений и т.п. Все современные люди
живут в условиях принадлежности к тому или иному государству, имеют
определенные взгляды на его существование и редко способны рассмот-
реть данный институт «извне», с научной точки зрения. Только пра-
вильно и точно уяснив само понятие государства, можно изучать при-
роду, свойства, специфику, механизмы государственного и муниципаль-
ного управления.
В первую очередь, следует отказаться от упрощенного понимания
государства как аппарата управления обществом, совокупности органов
власти и должностных лиц. Такое определение не только неточно отражает
суть института, но и ведет к опасному искажению понимания отношений
государства и общества, личности. При таком подходе государство проти-
вопоставляется обществу, оторвано от него, является недоступным для воз-
действия и настроено в восприятии индивида исключительно на односто-
ронние вертикальные связи господства.
Также не в достаточной степени адекватно современному состоя-
нию науки и практики определение государства как института «легитим-
ного насилия», социальной структуры, обеспечивающей силой государ-
ственной власти господство меньшинства над обществом и с помощью
определенной системы методов воздействия способствующей достиже-
нию поставленных целей. Государство, действительно, характеризуется

2
Теория государства и права: Учебник для вузов /Под ред. В.М. Корельского,
В.Д. Перевалова. – 2-еизд., изм. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000.
 8

наличием возможности и аппарата принуждения, политической воли, ав-

торитета власти. Однако, такой подход фактически представляет один из
имеющихся у государства рычагов воздействия в качестве смысла и сути
существования самого института, происходит замена цели средством ее
достижения.
Государство как институт неотделимо от общества, выступает фор-
мой его структурирования и механизмом самоуправления общества. Госу-
дарство фактически является публичной и легитимной формой выра-
жения объединенной властной силы общества. Невозможно разделить
общество, структурирующееся в государственное образование, и результат
этого структурирования.
Простейшим определением государства, таким образом, можно счи-
тать следующее: государство – это политическое и правовое объединение
граждан для обеспечения общих интересов, прав и свобод, подчиненных
единой верховной власти.3
Подобное определение государства позволяет в большей степени при-
близиться к пониманию сущности отношений между государством и обще-
ством, взаимных ограничений и обязанностей, возможностей и пределов
влияния друг на друга. Именно такое понимание лежит в основе правовых
актов современных демократических государств, в оценках качества госу-
дарственного управления, уровня демократизма и политического режима в
целом.
Для формирования более точного определения государства можно
воспользоваться исследованием его необходимых атрибутов, т.е его суще-
ственных, неотъемлемых признаков.
К атрибутам государства относятся:
1. Территория - государство является территориальной организа-
цией жизнедеятельности людей, любое государство занимает определен-
ное, конкретное пространство на планете, государственная власть распро-
страняется именно на данную территорию и ограничивается ей, территория
составляет природную базу функционирования государства.
2. Население - государство по своей сути является формой объеди-
нения людей, а следовательно, не существует без населения. Государство
юридически закрепляет за собой население через институт гражданства.
3. Аппарат управления – фактическое, институциональное выраже-
ние интегрированных потребностей, целей и интересов объединенного
населения, т.е. государственной власти; система органов управления, меха-
низм функционирования государства.

3
Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник.
М.: Издательство «Экзамен», 2005.
 9

4. Правовая система – система нормативных актов, определяющих

правила функционирования как общества в целом, так и аппарата госу-
дарственного управления, способ легализации власти, форма закрепле-
ния публичных обязательств общества и государства относительно друг
друга.
5. Суверенитет – признанное верховенство государственной власти
данного населения на данной территории, порождающее независимость
государства, невмешательство других государств в осуществление власти,
признание самостоятельности государственной власти данного населения.
6. Налоговая система – материальный ресурс существования госу-
дарственного аппарата, оплата обществом выполнения переданных госу-
дарству функций.
Зачастую в качестве атрибутов государства также выделяют армию,
правоохранительные структуры, государственную символику и т.д.
Опираясь на приведенные атрибуты, можно сформулировать уточ-
ненное определение государства. Государство – это природно-обще-
ственное образование, включающее территорию, население и власть,
исторически развившееся вследствие их взаимодействия. Оно олице-
творяет всеобщую и легитимно выраженную властную силу обще-
ства.4 Государство получает от общества определенный объем власти,
декларируя и обеспечивая выполнение социально значимых функций с
использованием этой власти. Публичные обязательства государства (за-
щищать территорию, бороться с преступностью, осуществлять цели об-
щего благополучия и др.) являются обратной стороной взимаемых госу-
дарством налогов.
Только исходя из подобного определения государства, можно прийти
к пониманию источника государственной власти (население государства),
суверенитета народа, роли гражданского общества и т.п.
Следует четко разграничивать и понимать соотношение понятий
«государства» - как формы структурирования и самоуправления всего
населения, «государственной власти» - как формы выражения обобщен-
ных интересов и целей данного населения через объединенную, обезличен-
ную властную силу, «государственного аппарата» - как формируемой
населением системы органов для реализации государственной власти.
Важно подчеркнуть, что данные сущностные соотношения остаются неиз-
менными при любых политических режимах и формах государств, воз-
можно только искажение этих отношений, попытки придать им иной смысл
и содержание.

4
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник. М.: Издательство
«Омега – Л», 2010.
 10

Роль государства в жизни общества была предметом научного рас-

смотрения на протяжении всего существования государства.
Любое общество может быть представлено как более или менее раз-
витая система всевозможных групповых интересов (экономических, поли-
тических профессиональных, этнических и т.д.), постоянно пребывающих
в сложных взаимоотношениях сотрудничества и соперничества, имеющих
или стремящихся получить доступ к процессу выработки и принятия зна-
чимых политических/государственных решений с целью обеспечения вы-
год для себя.
Эволюция политической организации общества ведет к возникнове-
нию и постепенному совершенствованию сложного механизма взаимодей-
ствия государства и гражданского общества, граждан, преследующих опре-
деленные цели и интересы и государства, стремящегося преобразовать мно-
жественность интересов в единый общественный интерес.
Теории происхождения института государства определяют причины
и процесс формирования социального института государства, одновре-
менно, по ним можно судить о функциях, которые для государства явля-
ются важнейшими, а также о взаимоотношениях общества и государства. К
примеру, если рассматривать патриархальную теорию, государство – это
продолжение семьи, рода, с их особенностями взаимоотношений между
членами семьи, перенесенными на отношения между правителем и поддан-
ными. Очевидно, что в данной парадигме предусматривается гораздо более
глубокое вмешательство государства в жизнь общества, право на гораздо
более жесткий контроль, чем, к примеру, в рамках договорной теории. Та-
ким образом, даже изначальное соотношение прав и обязанностей государ-
ства и общества по отношению друг к другу очень сильно расходится в раз-
личных концепциях.
Функционирование государств на разных этапах развития данного
института также было объектом научного исследования и осмысления. К
настоящему времени сложилось множество концепций функционирова-
ния государства, которые можно рассматривать как системы взглядов на
роль государства в жизни общества. Рассмотрим некоторые из них.
Теория «государство – ночной сторож»: суть идеи состояла в обос-
новании так называемого минимального государства, наделенного ограни-
ченным комплексом самых необходимых функций по охране порядка и за-
щите страны от внешней опасности. Все остальные функции, «мирные»,
отдавались саморегулирующемуся обществу. Таким образом, приоритет
отдавался гражданскому обществу перед государством, которое рассматри-
валось как необходимое зло. Данная концепция государства является ядром
либеральной политической идеологии.
 11

Государство всеобщего благоденствия – система взглядов, постули-

рующая идею государства как нейтральной, «надклассовой» силы, способ-
ной удовлетворить интересы всех социальных слоев, перераспределив до-
ход в пользу трудящихся и уничтожив социальное неравенство, т. е. осу-
ществив принцип справедливого распределения и обеспечения благососто-
яния каждого члена общества. Фактически, государство всеобщего благо-
денствия берет на себя максимально возможный объем функций, активно
вмешиваясь в общественно-экономические процессы. Концепция государ-
ства всеобщего благоденствия является базовой для социал-демократиче-
ской и социалистической идеологии.
Теория элит – теория, обосновывающая функционирование государ-
ства, как осуществление господства элиты над народными массами. Сами по
себе народные массы не способны к управлению и нуждаются в руководстве.
Элита осуществляет это руководство, она формируется по различным призна-
кам: образование, принадлежность к определенным кругам, опыт, способно-
сти и т.д. Население может только косвенно контролировать деятельность
элиты (или борьбу нескольких элит) через избирательную систему.
Подвидами теории элит можно считать такие концепции, как мерито-
кратия («власть достойных» – принадлежность к управляющей элите опре-
деляется способностями, компетентностью и заслугами, а не происхожде-
нием или богатством) и технократия (многие властные процессы могут
быть управляемы компьютерами, а основным источником пополнения
элиты становится научная интеллигенция).
Теория плюралистической демократии - отражает политические
взгляды как социал-демократов, так и либералов. Власть, согласно данной
теории, утратила классовый характер и не связана напрямую с понятием
элиты. Общество представляет собой совокупность социальных объедине-
ний людей (страт), образующихся по различным признакам: возраст, про-
фессия, место жительства, круг интересов и проч. Каждый человек входит
во многие страты. На их основе создаются различные политические и об-
щественные организации, оказывающие давление на органы государства и
направляющие тем самым государственную политику. Таким образом, лю-
бой человек, каждое объединение обладают «частицей» государственной
власти, участвуют в управлении государством, а государство становится
выразителем всеобщей воли, интересов всего общества.
Последняя теория в настоящее время является преобладающей в со-
циальных науках и может служить описанием современных взглядов на
роль государства в жизни общества.
Исходя из установленного смысла существования и роли института
государства, формируются закономерности его организации, функциони-
рования, распределения прав и обязанностей внутри аппарата и в отноше-
ниях с населением.
 12

В частности, на базе такого понимания роли государства формируется

важнейшее понятие правового государства.
Отношения между государством и обществом, соответствующие сути
существования института государства, возможны только при соответствии
государство понятию правового государства.
Главное в идее правового государства – связанность государства пра-
вом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства,
подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола
государства и его органов.
Право – основной механизм упорядочения социальных отношений,
используемый государством. Закон является основным ограничителем де-
ятельности государственных органов, основным «языком общения» госу-
дарства и общества.
Правовое государство — это такая форма организации и деятельно-
сти государственной власти, которая строится во взаимоотношениях с
гражданами и их различными объединениями на основе норм права.
Правовое государство представляет собой особую форму организа-
ции политической власти в обществе, при которой признаются и гаранти-
руются естественные права человека, реально проводится разделение госу-
дарственной власти, обеспечивается верховенство правового закона и вза-
имная ответственность гражданина перед государством и государства пе-
ред гражданином.
Правовому государству присущи следующие признаки:
1. Верховенство закона во всех сферах жизнедеятельности общества.
Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие обще-
ственные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в
общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах
воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечива-
ются незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус,
юридическая защищенность. Основным законом любого правового госу-
дарства является конституция, в которой сформулированы правовые прин-
ципы государственной и общественной жизни. Приоритет конституции -
неотъемлемая черта правового государства.
2. Реальность прав личности, обеспечение ее свободного развития.
В социально-политической жизни свобода человека выступает как его
право. Важно подчеркнуть, что признаком правового государства является
не столько декларация наличия прав человека, а существование действен-
ных механизмов их реализации и защиты. Следовательно, одной из харак-
терных черт правового государства в его взаимоотношениях с гражданами
является наличие развернутых юридических процедур, рассчитанных на
 13

любые ситуации, с которыми может столкнуться гражданин. В каждом кон-

кретном случае должен быть набор юридических средств и форм, при по-
мощи которых гражданин мог бы с успехом и без особых сложностей за-
щитить свои права, свои законные интересы.
3. Взаимная ответственность государства и личности. Отношения
между государством как носителем политической власти и гражданином
как участником ее формирования и осуществления должны строиться на
началах равенства и справедливости. Определяя в законах меру свободы
личности, государство в этих пределах ограничивает себя в собственных
решениях и действиях. Оно берет на себя обязательство обеспечивать спра-
ведливость в отношениях с каждым гражданином. Применение государ-
ственного принуждения должно носить правовой характер, не нарушать
меру свободы личности, соответствовать тяжести совершенного правона-
рушения. Правовой характер взаимной ответственности государства и лич-
ности - это важная составная часть объективно складывающегося в обще-
стве права, а не продукт волеизъявления государства.
4. Правовое разграничение деятельности различных ветвей государ-
ственной власти. Традиционная концепция разделения властей на законо-
дательную, исполнительную и судебную применительно к современным
государствам должна пониматься не как простое разделение обязанностей
или «дележ власти», а как создание системы сдержек и противовесов, спо-
собствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти
своих функций. Равновесие властей поддерживается специальными орга-
низационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимо-
действие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах.
В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в
пределах тех же полномочий. Законодательная власть обладает верховен-
ством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и
общественной жизни, а следовательно, определяет в конечном счете право-
вую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной вла-
стей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме
правового государства обусловливает высшую юридическую силу прини-
маемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права,
выраженным в них. Однако верховенство законодательной власти не носит
абсолютного характера. Она находится под контролем народа и специаль-
ных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соот-
ветствие законов действующей конституции.
Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосред-
ственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Ее дея-
тельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках за-
кона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не
 14

имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не

предусмотренные законом, права или обязанности граждан и организаций.
Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если
она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдер-
живание исполнительной власти достигается также посредством ее подот-
четности и ответственности перед представительными органами государ-
ственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжа-
ловать любые незаконные действия исполнительных органов и должност-
ных лиц в судебном порядке.
Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государ-
ственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их ни совер-
шал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судеб-
ными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей пра-
воохранительной деятельности суд руководствуется только законом, пра-
вом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполни-
тельной власти. Независимость и законность правосудия являются важней-
шей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в це-
лом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законода-
тельной или исполнительной власти, с другой стороны, его важнейшей за-
дачей является организационно-правовой контроль за нормативными ак-
тами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживаю-
щим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и
прежде всего конституционных, как со стороны законодательных, так и ис-
полнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым ре-
альное разделение властей.
5. Единство права и закона. В правовом государстве любой норма-
тивно-правовой акт должен не только по форме и наименованию, но и по
смыслу и содержанию быть правовым. Это означает, что он должен: отра-
жать правовые начала, соответствовать международно-правовым нормам о
правах человека и гражданина, быть принятым легитимным органом госу-
дарственной власти, законно избранным или назначенным, при его издании
должен быть использован весь комплекс правовых средств и приемов, вы-
работанных мировой практикой.
Реализация цели существования института государства происходит
через осуществление государственного управления.
Государственное управление – это целенаправленная властная пре-
образовательная деятельность государственных органов и учреждений по
реализации политики.
Таким образом, государственное управление – это разновидность
социального управления, субъектом которого является государство (ор-
 15

ганы государственной власти и их должностные лица), а объектом – обще-

ственные отношения и процессы. В самом широком смысле оно может по-
ниматься в качестве механизма организации общественных связей. В по-
добном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практиче-
ски выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного
назначения, а также общественные объединения. Элементом системы со-
циального управления является также и местное самоуправление. В каче-
стве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все вари-
анты развивающихся в нем общественных связей.
Государственное управление может пониматься и в более узком
смысле, как специфический вид государственной деятельности, отличаю-
щий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, проку-
рорская деятельность), а также от управленческой деятельности обще-
ственных объединений и других негосударственных формирований (трудо-
вые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). В данном понимании мы
говорим, в основном, о процессном подходе к управлению и об админи-
стративной деятельности органов исполнительной власти.
В отличие от других существующих форм управления государствен-
ное и муниципальное управление носит публичный характер, поскольку
осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной
власти. Именно поэтому для объединения понятий государственное управ-
ление и муниципальное управление часто используется (и будет использо-
ваться здесь) термин публичное управление. Особенность публичной вла-
сти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей (напри-
мер, семья), а в публичном коллективе, члены которого связаны обществен-
ными отношениями.
Государственное управление имеет черты социального, политиче-
ского и административного управления.
Любое общество объединяет разные социальные группы, националь-
ные общности, множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и
т.п.), множество экономических и социальных институтов. Каждая из со-
ставляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдви-
гая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и
конфликты, которые необходимо разрешать.
Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития обще-
ства в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются
этими вопросами. В связи с этим, в обществе всегда наличие субъекта и
объекта управления и существование между ними прямой (отдание распо-
ряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполне-
ния команд субъекта управления). Разрешение конфликтов происходит
 16

благодаря социальному управлению с использованием разнообразных спо-

собов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе со-
циального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и
развитие общества. Кроме того, в обществе действуют институты полити-
ческого управления. Это управление осуществляется в результате деятель-
ности политической системы общества, в которую входят политические ин-
ституты (партии, избирательная система), регулятивные нормы, имеющие
политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим
и политическая идеология. Суть функционирования политической системы
состоит в упорядочении общественных процессов на законной основе и
обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества. Таким образом, по-
литическое управление помогает скоординировать и выработать общий,
компромиссный интерес, представление о путях развития общества. Задача
же реализации выработанного курса, объединение усилий в интересах
всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточен-
ной в определенных институтах общества, уже не политических, а адми-
нистративных. Действуя от имени народа, государство осуществляет госу-
дарственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком
смысле управление – административная и исполнительно-распорядитель-
ная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципаль-
ной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления.
Соединение нескольких видов управления обуславливает особые
свойства государственного управления как одного из видов управленче-
ской деятельности:
1. Наличие специфического субъекта – органов государственной вла-
сти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования
которых четко определен нормативно-правовыми актами.
2. Наличие у субъекта управления властных полномочий. Государ-
ственное управление – это способ реализации государственной власти,
охватывающей все общество.
3. Масштаб охватываемых общественных явлений – государственное
управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан
и социальных групп общества, на защиту совместных интересов, кроме
того, оно охватывает беспрецедентно широкий круг вопросов.
4. Право государства на применение в процессе управления методов
принуждения.
Таким образом, государственное управление — это практическое,
организующее и регулирующее воздействие государства (через систему
своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в
целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на
его властную силу.
 17

Важно подчеркнуть, что в современном понимании, государствен-

ная власть представляет собой безличную обобщенную силу, принадлежа-
щую обществу, которое общество передает для централизованной реали-
зации в его (общества) интересах государству, специальному институту
осуществления государственной власти через процесс государственного
управления. Именно такое понимание происхождения и сути государствен-
ной власти обуславливает формирование ряда принципов ее организации в
демократических государствах.
В общем виде цели государственного управления можно предста-
вить так:
- обеспечение безопасности граждан общества государства;
- создание условий, способствующих благополучию граждан обще-
ства;
- создание и содержание активности управляемых объектов;
- создание условий для реализации гражданами и организациями их
прав и свобод для свободной политической экономической социальной и
духовной жизни общества.
Для понимания сущности деятельности государства при осуществле-
нии государственного управления важно уяснить, что характер этот опре-
деляется, в первую очередь, функциями государства. Именно их реализа-
ция и представляет собой государственное управление как особый вид де-
ятельности. Огромное количество функций государства рождается из
огромного масштаба его деятельности. Поэтому мы можем рассмотреть
лишь классификацию функций государственного управления.
I. Внутренние функции - основные направления деятельности госу-
дарства по управлению внутренней жизнью общества.
1. Экономическая функция - выработка и координация государством
направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме.
2. Социальная функция - обеспечение социальной защищенности лич-
ности, нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимо-
сти от их непосредственного участия в производстве благ.
3. Функция финансового контроля выражается в выявлении и учете
государством доходов производителей часть этих доходов в виде налогов
направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных
и других общегосударственных нужд.
4. Функция охраны правопорядка - обеспечение точного и полного
осуществления законодательных предписаний государства всеми участни-
ками общественных отношений.
5. Природоохранная (экологическая) функция.
 18

II. Внешние функции государства - основные направления его дея-

тельности на международной арене. Внешние задачи государства: установ-
ление и поддержание нормальных отношений с другими государствами и
обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии.
В рамках другой классификации функции государственного управ-
ления можно разделить на общие и специфические.
Общие функции отражают основные управленческие функции, ко-
торые не являются прерогативой государства, а выполняются им наряду с
другими субъектами управления: организация, планирование, регулирова-
ние, кадровое обеспечение и контроль. Государство осуществляет эти
функции в любой сфере реализации своей политики.
Специфические функции отражают особенное содержание отдель-
ных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицен-
зирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Эти
функции есть только у государства как субъекта управления, никто другой
их реализовывать не може.
Особую подгруппу специфических функций составляют внутрен-
ние управленческие функции госорганов: обучение законности, подготовка
и повышение квалификации.
Основными формами осуществления функций государства явля-
ются следующие осуществляемые виды деятельности:
1) законодательная - заключается в издании законов, обязательных
для исполнения всеми государственными органами, общественными объ-
единениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и
гражданами.
2) управленческая (исполнительная) - основанная на законах опера-
тивная, повседневная реализация органами исполнительной власти функ-
ций государства в сферах развития экономики и культуры, социального
обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны обществен-
ного порядка и обороны страны и т.д.
3) судебная - охватывает реализацию функций государства путем
осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.
4) контрольно-надзорная.
В работе всех звеньев механизма государства при осуществлении его
функций различается деятельность правовая и организационная.
Под правовыми формами осуществления функций государства по-
нимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридиче-
ским последствиям) деятельность государственных органов, связанная с
изданием юридических актов (правотворческая деятельность и правопри-
менительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на опе-
ративно-исполнительную и правоохранительную).
 19

Правотворческая деятельность - это форма осуществления функций

государства путем издания нормативных актов, издания или санкциониро-
вания, изменения или отмены юридических норм.
Правоприменителъная деятельность - это деятельность государ-
ственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных ак-
тов путем издания актов применения права.
- Оперативно-исполнительная деятельность - исполнительно-распо-
рядительная работа государственных органов по осуществлению функций
государства путем издания актов применения норм права.
- Правоохранительная деятельность - оперативная работа государ-
ственных органов по охране норм права от нарушений.
Организационные формы реализации функций государства заклю-
чаются в однородной деятельности государства, не влекущей за собой юри-
дических последствий:
а) организационно-регламентирующая - текущая организационная
работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-
организационному обеспечению функционирования различных звеньев
государственного механизма;
б) организационно-хозяйственная - оперативно-техническая, текущая
хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизион-
ная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения,
сбыта и т.п.) по материальному обеспечению выполнения различных госу-
дарственных функций;
в) организационно-идеологическая - оперативно-разъяснительная,
воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций
государства (например, разъяснение издаваемых законов и иных норматив-
ных актов; формирование общественного мнения; работа средств массовой
информации и т.д.).
Для понимания роли государства в жизни общества важно устано-
вить, какие из функций являются для государства ключевыми, присущими
только ему, а какие – общество способно выполнять само.
Традиционно к неотъемлемым функциям государства относят:
- социальную (государство – важнейший институт перераспределе-
ния благ в обществе, обеспечивающий социальную защиту);
- политическую (государство – ключевой институт политического
процесса, обобщения и переработки разнообразных общественных интере-
сов в административные решения);
- экономическую (государство – регулятор рынка, производитель об-
щественных благ)
- военную (государство – традиционный монополист на рынке наци-
ональной обороны).
 20

Государство выполняет значительное количество других функций,

однако, как показывает практика, большинство государственных функций
общество может выполнять самостоятельно (по ряду направлений – даже
более эффективно, чем государство), но по перечисленным функциям об-
щество проигрывает государству в эффективности.

§ 1.2. Теория и модели взаимодействия власти и бизнеса

Каждый конкретный человек, семья, любое общество (в том числе

бизнес-сообщество), или государство обладают жизненно важными инте-
ресами, без которых невозможно их существование и развитие.
Интересы личности и семьи – это удовлетворение потребностей, обес-
печивающих существование и возможность всестороннего развития; обще-
ства – это его существование и возможность гармоничного развития всех
сфер общественной жизни; для государства – это его существование, функ-
ционирование и устойчивое развитие; для бизнеса – прибыль.
На базе этих обобщенных интересов субъекты формируют ряд кон-
кретных потребностей, в тот или иной период времени становящихся акту-
альными для реализации интереса. Реализация же интересов происходит в
неизбежном взаимодействии различных социальных институтов. Взаимо-
отношения государства, бизнес – структур и общества являются наиболее
серьезным фактором развития всего социального организма.
Экономические отношения лежат в основе общественной жизни. Эко-
номика является объективным, внешним условием государственного
управления, даже несмотря на право и возможность государства регули-
ровать действия экономических субъектов.
Для понимания взаимоотношений государства и экономической
сферы жизни общества рассмотрим вначале роль государства в рыночной
экономике.
Необходимость участия государства в экономическом процессе вы-
звана тем, что оно является самостоятельным субъектом общественной
жизни, агрегирующим интересы членов общества на самом высоком
уровне. В числе этих интересов находится и «нормальное» функциониро-
вание рынка, компенсация его, так называемых, «провалов» и поддержка
основных механизмов саморегуляции (например, поддержка конкуренции
через антимонопольное законодательство). Положение государства, таким
образом, уникально по отношению к другим рыночным игрокам: во-пер-
вых, оно создает правовые нормы для остальных участников, во-вторых,
имеет право на принуждение к своим решениям, в-третьих, обладает «не-
рыночными» доходами в виде налогов и сборов.
 21

Место и роль государства в любой сфере жизни общества определя-

ются его функциями в отношении данной сферы. Можно выделить следу-
ющие основные функции государства в экономической сфере:
 правовая
 воспроизводственно-технологическая
 защита конкуренции
 стабилизационная
 прогностическая
 регулирующая
Правовая функция государства заключается в его праве и обязанно-
сти регулировать наиболее важные отношения между субъектами хозяй-
ствования, которые требуют государственной охраны. К примеру - оформ-
ление статуса экономического агента, установление норм и правил хозяй-
ствования, формирование организационной структуры управления эконо-
мической сферой, регламентация отношений собственности, конкретиза-
ция правил создания и ликвидации предприятий и т.п.
Воспроизводственно-технологическая функция сводится к созда-
нию условий для обеспечения производства необходимыми ресурсами,
удовлетворению людей материальными и духовными благами, а также
условиями для образования, обучения и жизни. В качестве самостоятель-
ных здесь заслуживают рассмотрения две подфункции: перераспределе-
ния доходов и перераспределения ресурсов. Общество формирует запрос
на эту деятельность через представления о социальной справедливости.
Особая значимость этих вопросов обусловливается тем, что сам по себе ры-
ночный механизм не в состоянии их разрешить и в виду этого возникает
потребность в их государственном регулировании.
Функция защиты конкуренции. Конкуренция представляет собой
соревнование хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные дей-
ствия ограничивают возможность каждого влиять на общие условия реа-
лизации товаров на рынке и стимулируют производство необходимых по-
требителю товаров. Противоположностью этой ситуации является моно-
полия – ситуация, когда число продавцов становится бесконечно малым
и это позволяет им оказать влияние на объем производства, а следова-
тельно, — и на цену. В соответствии с кривой спроса на свою продукцию
монополист может манипулировать объемом производства и ценой, что
чаще всего приводит к понижению первого и росту второй. В результате
ресурсы распределяются таким образом, что это отвечает интересам мо-
нополистов-производителей, а не целям общества, что вызывает нераци-
ональное распределение ресурсов. Для предотвращения последствий мо-
нополизации государство вмешивается в экономику, формируя антимо-
нопольные ограничения.
 22

Стабилизационная функция представляет собой деятельность пра-

вительства, направленную на обеспечение экономического роста, полной
занятости и стабильности цен. Основная проблема здесь заключается в том,
что для увеличения объема производства необходим рост совокупных рас-
ходов, обеспечить который рыночная экономика не всегда способна. В ре-
зультате возможны две неблагоприятные ситуации: безработица и инфля-
ция. Для достижения полной занятости государству следует увеличить со-
вокупные расходы. Это возможно путем роста собственных совокупных
расходов и расходов частного сектора. Для их стимулирования необходимо
снижение ставок налогообложения. В случае же инфляционной экономики
у правительства возникает диаметрально противоположная цель — умень-
шение расходов. Достигается это путем сокращения государственных заку-
пок и увеличения налогов на частный сектор.
Прогностическая функция – определяет приоритетные ориентиры
экономического развития, которые вырабатываются на основе прогнозиро-
вания развития экономики; выявления тенденций и направлений движения,
формирования механизма рыночного хозяйствования, обеспечения занято-
сти населения и регулирования безработицы. В ходе реализации указанной
функции государство выполняет координирующую роль, что предполагает
налаживание гибкой системы взаимодействия государственного управлен-
ческого аппарата с экономическими и административно-хозяйственными
структурами общества.
Регулирующая функция представляет самую обширную и разносто-
роннюю деятельность государства. При этом перед государством могут
стоять следующие задачи:
1. минимизация негативных последствий функционирования рыноч-
ной экономики;
2. создание правовых, финансовых, социальных основ функциониро-
вания рынка;
3. обеспечение социальной защиты населения
Для достижения указанных целей правительство использует прямые
и косвенные методы, способствует формированию инфраструктуры, под-
держивает сбалансированность экономики, для чего использует кредитно-
денежные, ценовые, налоговые инструменты.
При всем вышесказанном, важно понимать, что государство, тем не
менее, не становится определяющим институтом экономики, оно не в со-
стоянии полностью контролировать ее функционирование. Государ-
ственно-политическая и экономическая системы взаимодействуют и вза-
имно обуславливают друг друга.
Государственно-политическая система – это формируемая на еди-
ной нормативной основе система общественных отношений по поводу
 23

управления самим обществом. Политическую систему в широком подходе

и в процессе ее функционирования можно соотнести с политическим режи-
мом, действующим в стране. Тогда можно выделить, к примеру, демокра-
тическую систему, авторитарную систему и т.д.
Экономическая система – понятие еще более широкое и разнообраз-
ное, сильно зависящее от экономических школ. В целом, это определенным
образом сложившаяся совокупность общественных отношений по поводу
производства, распределения и потребления экономических благ и ресурсов.
Несомненно, характер экономической системы любого государства
во многом предопределяется политической средой: формой правления и
политическим режимом, характером политической власти и уровнем ее ле-
гитимности, уровнем развития гражданского общества, личностью полити-
ческого лидера страны, составом политической элиты, степенью развития
политической системы страны и т.д. В свою очередь, несомненно и то, что
политическая система общества не может нормально функционировать, не
имея соответствующего экономического обеспечения политических про-
цессов. Политическая и экономическая сферы общества неразрывно свя-
заны и представляют собой взаимодействие государства, гражданского об-
щества и личности, то есть основополагающих определителей любого об-
щественного устройства.
Представители всех структур власти постоянно испытывают давле-
ние противоречивых экономических интересов различных общественных
слоев. В политическом пространстве определяется возможность реализа-
ции экономических интересов тех или иных общественных групп, способ-
ность политического деятеля объединить и узаконить интересы разных об-
щественных сил, используя соответствующие экономические рычаги,
прежде всего механизмы экономического стимулирования.
Можно выделить важнейшие направления политического про-
цесса, влияющие на экономическую сферу общества:
- организация законодательной, конституционной деятельности, си-
стема исполнительной власти, реализующая законы и создающая условия
для функционирования экономических институтов, охраняющих тот или
иной тип экономического порядка; соответствующая организация судеб-
ной власти, способная защитить установленный порядок;
- установившаяся система местной власти, позволяющая сочетать и
учитывать региональные и общегосударственные интересы;
- система отношений с мировым сообществом, позволяющая соотно-
сить интересы страны с глобальными интересами, способствовать стремле-
нию развиваться на мировом уровне.
В рамках этих важнейших направлений пересекаются экономические
интересы различных групп, вызывая острые, порой трудноразрешимые
 24

противоречия. Политический механизм государственного управления

направлен, во многом, в первую очередь, именно на их переработку и со-
гласование.
Как распределены общественные и природные ресурсы, кто ими вла-
деет, насколько справедлив установившийся порядок и каким образом по-
литическая власть его защищает — важнейшая сфера взаимоотношений
экономики и политики, важнейший вопрос любых экономических реформ
и преобразований.
Центральная проблема в формировании соответствующих условий —
процесс создания правового государства и соответствующего уровня леги-
тимной власти, способной улавливать экономические интересы различных
общественных слоев. В широком смысле вопрос о взаимодействии эконо-
мики и политики — это вопрос о соотношении государственной власти, об-
щественной организации и личности, которая относительно свободна в вы-
боре собственности и всегда не свободна по отношению к государственной
власти.
Обратное влияние – влияние экономических отношений на поли-
тическую систему, также вполне очевидно.
1. Сам приход к власти того или иного политика, партии (политиче-
ского блока) предопределяется программой экономических мероприятий,
которые они обязуются реализовать в случае обретения власти. Кроме того,
поддержка партий и политиков в обществе происходит, в том числе, через
механизм финансирования экономическими субъектами (фирмами, компа-
ниями и даже отдельными домохозяйствами через пожертвования и взносы).
Очевидно давление интересов финансирующих субъектов на формирование
экономической повестки партий. Таким образом, с самого начала своего ста-
новления (в партийной и избирательной системе) политическая власть ак-
тивно опирается на возможности экономической системы.
2. Легитимность уже действующей власти во-многом определяется
проводимой ей экономической политикой. Народ, несомненно, будет под-
держивать политическую власть, обеспечившую экономическую стабиль-
ность, рост благосостояния, оптимальную среду для предпринимательской
деятельности, социальную защищенность граждан. И наоборот, нередки
случаи, когда после экономических кризисов результаты выборов менялись
кардинально.
3. Все крупномасштабные политические решения (проведение ре-
форм, реализация мероприятий по ускорению темпов развития страны и
др.) требуют надежного и обоснованного экономического обеспечения.
Возможности экономики являются естественным ограничителем политиче-
ских планов и программ.
 25

4. Результирующее влияние выражается в том, что уровень и состо-

яние развития экономики в итоге инициируют и стимулируют политически
направляемые процессы и мероприятия: реформы, перестройки и т.п.
В конечном итоге, взаимное влияние политической и экономической
систем происходит постоянно, системы определяются друг другом
настолько, что выявляется четкая связь между господствующим политиче-
ским режимом и типом экономической системы.
К примеру, рыночная экономика как система базируется на несколь-
ких принципах, ключевых закономерностях, которые обуславливают ее
сущность и отличают от других экономических систем. Эти принципы, в
свою очередь, основываются на свободе человека, его предприниматель-
ских талантах и на справедливом отношении к ним государства. Причём
очевидно, что свобода индивида и честное соревнование очень тесно свя-
заны с понятием правового государства. Гарантии свободы и честного со-
ревнования могут быть даны лишь в условиях гражданского общества и
правового государства. Но и сама суть прав, обретенных человеком в усло-
виях правового государства, есть право свободы потребления: каждый
гражданин вправе устраивать свою жизнь так, как ему представляется, в
рамках его финансовых возможностей. Человеку необходимо, чтобы права
на собственность были нерушимыми, и в этой защите своих прав основную
роль играет он сам, а роль по защите от незаконных посягательств на соб-
ственность гражданина других граждан берет на себя государство. Оче-
видно, что невозможно обеспечить нормальное функционирование рыноч-
ной экономики при отсутствии тех черт государственной системы, которые
подпадают под характеристики демократического политического режима.
Таким образом, тип организации политической власти (форма прав-
ления и политический режим) воздействует на тип экономической системы,
а также на уровень экономического развития государств, порождая ряд за-
кономерностей. В частности, республиканская форма правления с хорошо
развитым демократическим политическим режимом обеспечивает благо-
приятные условия для экономического развития и как результат - для подъ-
ема уровня благосостояния народа. Не случайно первые десять наиболее
развитых в экономическом отношении современных государств - это демо-
кратические страны. Также закономерным является снижение темпов эко-
номического развития государств в переходные периоды, когда осуществ-
ляется смена политического режима.
В связи с проблемой взаимосвязи уровня экономического развития
государств и политического режима следует рассмотреть еще один важный
вопрос. Как показывают исследования, переход стран к демократическому
режиму (его темпы и масштабы) во многом зависит от имеющегося уровня
 26

экономического развития и организации экономической системы государ-

ства. При этом также прослеживаются определенные закономерности: 1)
для перехода к демократическому политическому режиму наиболее благо-
приятна децентрализованная экономика с ограниченным государственным
контролем, соответственно наименее благоприятные условия складыва-
ются при жесткой системе государственного управления экономикой; 2)
чем выше базовый уровень экономического развития, тем легче страна
встает на путь демократических перемен.
Исходя из установленных выше закономерностей взаимного влияния
политической и экономической систем, можно провести классификацию
функций государства по признаку воздействия на экономическую си-
стему. По данному признаку выделяются следующие виды функций:
1. Системоформирующие функции государства
2. Системоутверждающие функции государства
3. Системовоспроизводящие функции государства
Системоформирующие функции государства - функции, позволя-
щие трансформировать экономическую систему, выражающие политиче-
ское формирующее воздействие на экономику. К примеру, при переходе от
командно-административной к рыночной экономике, примерами таких
функций могут стать: разгосударствление и приватизация; демонополиза-
ция и формирование конкурентной среды; формирование нормативно-пра-
вовой базы, присущей рыночной экономике; содействие организации ин-
фраструктуры рыночного хозяйства и т.п.
Системоутверждающие функции государства, как правило, связаны
с закреплением необратимости трансформаций экономической системы.
Если системоформирующие функции создают необходимые условия для
новой экономической системы, то системоутверждающие - достаточные
условия для ее функционирования в новом режиме. Важнейшие из этих
функций (на изучаемом примере трансформации командной экономики в
рыночную) – следующие:
- структурная трансформация на макроуровне;
- содействие структурной трансформации на нижестоящих уровнях;
- поддержка предпринимательства и налаживание системы кон-
структивного взаимодействия с ним;
- стабилизация достигнутого в дотрансформационный период
уровня и качества жизни населения.
Системовоспроизводящие функции государства - придают эконо-
мическому развитию устойчивость и обеспечивают в результате этого вы-
сокий уровень социально-экономического развития общества. Примерами
могут служить:
 27

- формирование условий, необходимых и достаточных для устойчи-

вого развития сложившейся социально-экономической системы;
- обеспечение роста уровня и качества жизни всего населения
страны;
- обеспечение и защита общенациональных экономических интере-
сов посредством упрочения и расширения поля страны в мировом эконо-
мическом и политическом пространстве;
- обеспечение оптимума государственной, муниципальной и частной
собственности в экономике страны.
Исходя из вышесказанного, роль государства в современной ры-
ночной экономике должна сводиться к строго определенным направ-
лениям вмешательства:
1. принятие законодательства и контроль за его исполнением, обеспе-
чение соблюдения прав собственности и договорных обязательств;
2. предоставление так называемых “общественных благ”, распределе-
ния ресурсов для их производства. Для общественных благ характерны два
свойства:
 во-первых, неконкурентность: потребители не конкурируют за
право воспользоваться такими благами, поскольку увеличение числа потре-
бителей не снижает полезности, которая достается каждому из них;
 во-вторых, неисключаемость: ограничить доступ отдельного по-
требителя или группы потребителей к таким благам очень трудно или во-
обще невозможно.
Свойства общественных благ таковы, что их производство является
коммерчески неэффективным, и рынок не может самостоятельно его
обеспечить. Следовательно, эту функцию в экономике берет на себя гос-
ударство;
3. регулирование внешних эффектов частной предпринимательской
деятельности. Примером внешних эффектов может служить загрязнение
окружающей среды. Загрязнение влечет за собой дополнительные из-
держки для общества, выражающиеся в ухудшении условий жизни, росте
заболеваемости и сокращении продолжительности жизни населения на
прилегающей территории. Однако, с точки зрения предприятия строитель-
ство очистных сооружений означает непроизводительные затраты, и про-
ведение специальных природоохранных мероприятий возможно только
при применении регулирующих мер со стороны государства;
4. компенсация несовершенной конкуренции и информационной
асимметрии. Тенденция к повышению уровня концентрации производства
объективно присуща рыночной системе. Поскольку рынок сам по себе не
 28

может ограничить процесс возникновения монополий, задача его регулиро-

вания возлагается на государственных структуры;
5. перераспределение в целях обеспечения социально-экономи-
ческой справедливости. Рыночное распределение доходов может порож-
дать большее социальное неравенство, чем это желательно для общества.
Следовательно, задачей государственного регулирования является обеспе-
чение достойного уровня жизни для тех слоев населения, которые имеют
недостаточные доходы в рамках рыночной системы или не имеют их во-
обще (например, для пенсионеров и инвалидов);
6. регулирование общеэкономического равновесия, предотвращение
резких циклических изменений в экономике страны.
Следует отметить, что неэффективность присуща не только рыноч-
ным механизмам, но и государственному вмешательству в экономику. Рас-
ширение регулирующих функций государства и объема подконтрольных
ему ресурсов выше определенного предела негативно сказывается на эко-
номической ситуации.
К числу подобных “провалов” государственного сектора относятся:
- неполная информированность государства о реальных процессах,
происходящих в экономике (прежде всего, на микроуровне);
- искажающее воздействие государственного воздействия на рыноч-
ные процессы;
- бюрократизация процесса принятия решений, ограниченный кон-
троль над бюрократией и недостаточный уровень ответственности чинов-
ников;
- ограничения, связанные с политическим процессом; неполный учет
общественных приоритетов и др.
Государство использует различные методы регулирования эконо-
мической жизни.
А. Правовые методы
Заключаются в том, что государство принимает законы, призванные
упорядочить взаимоотношения участников рыночной игры.
Б. Финансово-экономические методы
К ним относятся, прежде всего, налоги. Увеличивая или уменьшая
размер налогов, государство либо способствует развитию производства,
либо тормозит его. Государство оказывает определенное влияние на эко-
номику при проведении своей денежной политики. Под денежной поли-
тикой понимают политику государства по управлению денежной массой
и кредитами. Главную ответственность за ее проведение, как правило,
несет государственный банк страны, который регулирует ставку банков-
ского процента. С ее помощью банк либо ограничивает, либо расширяет
 29

возможности получения предпринимателями кредита на развитие произ-

водства.
Государство также может помочь товаропроизводителям, вводя та-
моженные пошлины. Пошлина — это специальный налог государства на
товары, покупаемые за границей. Он вводится для того, чтобы импорт-
ные товары были дороже отечественных и потребители выбирали послед-
ние. Тем самым государство, с одной стороны, сдерживает импорт, а с дру-
гой — защищает соответствующие отечественные отрасли. К этой же
группе относятся бюджет, государственные инвестиции и др.
В. Экономическое программирование
Заключается в том, что государство составляет примерные планы раз-
вития экономики на некоторый период. Но в отличие от командной эконо-
мики, где подобные планы являются обязательными и внедряются при по-
мощи приказов сверху, в рыночной экономике они носят рекомендатель-
ный характер и на практике обычно оказывают определенное влияние на
частных товаропроизводителей.
Выбор методов воздействия также определяется экономической си-
стемой.
В централизованной экономике вмешательство государства проявля-
ется гораздо значительнее и реализуется в прямой, непосредственной
форме в виде директивных планов, жестких законов, государственного рас-
порядительства материальными, финансовыми, природными и даже трудо-
выми ресурсами, в виде централизации и централизованного распределе-
ния основной массы денежных средств через государственный бюджет и
финансовые органы.
В рыночной экономике степень вмешательства государства и его ор-
ганов в экономическую деятельность предприятий и предпринимателей
намного меньше и носит преимущественно косвенный характер. Государ-
ство воздействует на экономику посредством законодательных ограниче-
ний, налоговой системы, обязательных платежей и отчислений, государ-
ственных инвестиций, субсидий, льгот, кредитования, осуществления гос-
ударственных социальных и экономических программ. Во многом ограни-
ченность государственного вмешательства в условиях рыночной эконо-
мики обусловлена присущим ей разнообразием форм собственности на
средства производства.
Государственное регулирование экономики может быть направлено
как на ограничение или даже на подавление нежелательных для общества
видов экономической деятельности, таких как производство и торговля
наркотиками, оружием, так и на поддержку некоторых форм предпринима-
тельства (фермерских хозяйств, малого бизнеса, благотворительной дея-
тельности).
 30

Уровень необходимого вмешательства государства можно просле-

дить на примере одной из важнейших ролей государства в экономической
деятельности – защитной, функции снижения уровня опасности для дея-
тельности. Примечательно, что эта функция подобна ключевой функции
государства в обществе вообще – обеспечению безопасности обществен-
ных отношений.
В данном случае, речь идет о снижении риска для предприниматель-
ства. Предпринимательская деятельность осуществляется гражданами с
целью получения прибыли на свой риск. Государство не несет ответствен-
ности за негативные последствия действий предпринимателя и не отвечает
по его обязательствам. Это означает, что в подавляющем большинстве слу-
чаев государство не будет расплачиваться по долгам предприятия, каковы
- бы ни были причины его образования (недобросовестность партнеров, вы-
сокий уровень конкуренции, мошеннические схемы, неожиданное измене-
ние законодательной базы, непомерно высокая налоговая нагрузка, измене-
ние внешнеполитического государственного курса, прочее), не будет по-
крывать убытки предприятия, возникшие в результате вышеуказанных или
любых других причин, не будет "спасать" предприятие от банкротства, ко-
торое является неизбежным и закономерным финалом непродуманных и
неудачных предпринимательских проектов. Это было бы излишним уров-
нем государственного вмешательства и поставило бы под удар один из клю-
чевых принципов нормального функционирования рыночной экономики –
свободную конкуренцию.
Однако государство может снижать риски предпринимательства дру-
гим, гораздо более свойственным для его роли на рынке способом – совер-
шенствовать регулирование. Примером тому может служить антимоно-
польное законодательство, направленное на недопущение тайных сговоров
или скрытых соглашений олигополистов о ценах, разделении, распределе-
нии рынка. Кроме того, к направлениям снижения предприниматель-
ских рисков относятся:
- обеспечение прозрачной и непротиворечивой нормативной системы;
- обеспечение эффективного и независимого правосудия (в частности,
арбитражного и гражданского судопроизводства);
- упорядочение деятельности контрольных ведомств;
- поддержка функционирования каналов информации, объединений
предпринимателей, некоммерческих организаций и т.д.
Таким образом, деятельность государства в рыночной экономике бу-
дет гораздо эффективнее, если оно будет вмешиваться не напрямую, а со-
здавать и поддерживать условия для саморегулирования экономики.
В таком случае, государство будет вынуждено взаимодействовать в
другими акторами (носителями тех или иных интересов) экономической и
 31

социальной сферы. Интересы, наличествующие в обществе, могут конку-

рировать между собой, противостоять друг другу вплоть до взаимоисклю-
чения, но могут выступать и основой для солидарности и единства, сотруд-
ничества во имя достижения единой цели, что ведет к формированию более
общего интереса. Носителем общего интереса может выступать само обще-
ство в целом, либо составляющие его элементы и структуры. Следствием
интеграции индивидуальных интересов в более общий интерес является
групповая дифференциация членов общества.
Общество представляет собой сложное образование взаимодействую-
щих друг с другом множества групп, а социальные институты есть отраже-
ние борьбы заинтересованных групп. Все эти преследующие свои интересы
группы стремятся заручиться поддержкой государства, поскольку только
оно имеет право авторитетно распределять ресурсы и принимать политиче-
ские решения. Свободная конкуренция множества групп интересов способ-
ствует в конечном итоге сбалансированию интересов, что в свою очередь
создает стабильность все политической системе.
Группами интересов в рамках этой концепции называют институци-
ональные структуры самого разного типа (предпринимательские, профсо-
юзные, религиозные, этнические, культурные и т.д.), которые, не претендуя
на политическую власть, пытаются влиять на нее, посредничая в деле обес-
печения специфических интересов своих членов.
Получила распространение типология групп интересов, действующих
в определенной общественной сфере – экономической, духовной, социаль-
ной или политической (по У. фон Алеману):
1) организованные интересы в экономической сфере и в сфере
труда: предпринимательские объединения, профсоюзы, потребительские
союзы;
2) организованные интересы в социальной сфере: объединения за-
щиты социальных прав (общество слепых, союзы пенсионеров и др.), объ-
единения социальных достижений (благотворительные организации),
группы самопомощи (общество анонимных алкоголиков) и др.;
3) организованные интересы в сфере досуга и отдыха: спортивные
союзы, кружки общения и реализации хобби;
4) организованные интересы в сфере религии, науки и культуры:
церкви, религиозные секты, научные ассоциации, общеобразовательные
кружки, союзы деятелей искусств.
5) организованные интересы в общественно-политической сфере:
духовные, этические, правозащитные («Международная амнистия»,
«Врачи без границ»), общественные движения (экологическое, разоружен-
ческое, феминистское).
 32

Основными функциями групп интересов являются артикуляция и

агрегирование интересов, информативная функция, формирование поли-
тической элиты. Под артикуляцией интересов понимается преобразова-
ние социальных чувств, эмоций, ожиданий в рационально сформулиро-
ванные политические требования. Агрегирование интересов означает со-
гласование различных потребностей и требований, их иерархизацию и
выработку общегрупповых целей. Информативная функция выражается
в доведении до органов власти информации о проблемах, целях и инте-
ресах соответствующих групп. Поскольку группы интересов продвигают
своих представителей в органы власти, то следующая их функция - фор-
мирование политических элит.
В мире сложились две базовые модели взаимодействия бизнеса, госу-
дарства и общества – плюралистическая и неокорпоратистская. Разделение
основано на культурно-исторических особенностях стран, в которых они
формировались.
Исходная предпосылка плюралистической модели взаимодей-
ствия заключается в том, что государство, бизнес и общество находятся в
координационной зависимости, а значит, исключается доминантная роль
какого-то участника взаимодействия. Характерной особенностью данной
модели является равноудаленность государства от всех хозяйствующих
субъектов, которое действует в интересах национальной экономики в це-
лом, обеспечивая ее стабильность и относительное равновесие. Основу
плюралистической модели составляют англо-американские традиции взаи-
модействия бизнеса и государства. Исходной предпосылкой неокорпора-
тистской модели взаимодействия является стремление к добровольному
взаимодействию государства, бизнеса и общества. Характерной особенно-
стью данной модели является наличие институциональных форм правле-
ния, которые ориентированы па формирование партнерских, взаимовыгод-
ных отношений. Основные положения моделей представлены в таблице 1.
Таблица 1
Основные характеристики плюралистической
и неокорпоратистской моделей взаимодействия
Плюралистическая модель Неокорпоратистская модель
1. Преобладающий принцип индивиду- 1. Ориентация на партнерские отноше-
ализма социально-экономического по- ния и сотрудничество различных соци-
ведения основной части населения с альных и профессиональных групп
присущей ему ориентации на личный 2. Нацеленность на обеспечение ста-
успех и высокую степень готовности к бильности и успешного развития всей
принятию риска национальной экономики, а не отдель-
ной личности
 33

Плюралистическая модель
2. Конкуренция как движущая сила
развития. Попытки ее ограничить вос-
принимаются как нарушение прин-
ципа равных возможностей для всех
3. Прибыль как основной показатель
успешности
4. Регулирующая роль государства,
состоящая в выработке правил взаи-
модействия, разрешения конфликтов,
с которыми не может справиться биз-
нес, и поддержке национального биз-
неса на международном уровне. Вме-
шательство государства в экономику
как хозяйствующего субъекта не при-
ветствуется
5. Судебная процедура в качестве ос-
новного метода разрешения конфлик-
тов
Окончание табл. 1
Неокорпоратистская модель
3. Выполнение социальных обязательств
как важный результат ведения бизнеса
4. Конкуренция как важное условие раз-
вития, которая может быть ограничена в
случае необходимости защиты интере-
сов национальной экономики 5. Роль
государства как равноценного экономи-
ческого субъекта, обеспечивающего раз-
работку и соблюдение "правил игры",
который имеет большие социальные
обязательства перед обществом и право
формулировать требования к бизнесу
6. Разрешение конфликтов с помощью
договоренностей при посредничестве
профсоюзов, ассоциаций работодателей,
саморегулируемых организаций и объ-
единений граждан

Получило распространение деление стран по моделям. Например, в

Дании, Швеции, Норвегии, Нидерландах традиционной является неокорпо-
ратистская модель, а в США – плюралистическая. Однако в мировой прак-
тике ни одна из моделей не реализуется в чистом виде, но как их синтез,
причем с различием в преобладании одной модели над другой.
Опыт социального взаимодействия государства, бизнеса и общества
показывает, что модель взаимодействия "государство – бизнес – общество"
образует триаду социальных взаимоотношений:
• государство – бизнес;
• бизнес – общество;
• общество – государство.
В рамках этой триады происходит перераспределение ресурсов и до-
ходов национальной экономики с учетом доминирования одного из направ-
лений социального взаимодействия.
Характеристики наиболее типичных моделей социального взаимо-
действия – американской, германской и скандинавской, представлены в
таблице 2.
В любой из указанных моделей наличие превалирующего направле-
ния социального взаимодействия не отменяет налаженного взаимодействия
по остальным каналам.
 34

Таблица 2
Сравнительные характеристики моделей социального
взаимодействия государства, бизнеса и общества

Вид модели
Признак различия
Американская Германская Скандинавская
Доминирующее со-
Бизнес – обще- Государство –
циальное взаимо- Государство – бизнес
ство общество
действие
Темпы эконо-
Социальное партнер- Социальная ста-
Целевые ориентиры мического ро-
ство бильность
ста
Финансовая
поддержка кор- Финансирование соци- Государственное
Метод социального поративного альных расходов за счет финансирование
взаимодействия сектора страховых взносов кор- социальных рас-
поративного сектора ходов
(крупного)
Инструменты соци- Налоги из госу-
Дотации, суб- Страховые
ального взаимодей- дарственного
венции взносы
ствия бюджета
Уровень налогооб- Менее 30%
Около 35% ВВП Более 40% ВВП
ложения ВВП
Страны с наиболее
характерными про- Австрия, Германия, Швеция, Норве-
США, Япония
явлениями специ- Швейцария гия, Финляндия
фики модели

§ 1.3. Теоретические и правовые основы взаимодействия

государства и гражданского общества

Реализация самой сущности института государства через процесс гос-

ударственного управления подразумевает функционирование политиче-
ского механизма государственного управления.
Политический механизм государственного управления – способ
преобразования политической воли в административные решения и дей-
ствия государственной власти.
 35

В демократическом государстве политический механизм – способ

преобразования политической воли народа в административные решения и
действия государственных органов.
Также можно дать более глубокое определение политического меха-
низма - как упорядоченной совокупности нормативно оформленных мето-
дов, алгоритмов и средств политического волеизъявления народа, форми-
рования политических и административных органов государственной вла-
сти, их взаимодействия между собой, с организованными и неорганизован-
ными гражданами по поводу подготовки, выбора и организации исполне-
ния политических и административных решений и действий.
Таким образом, политический механизм государства включает в себя
весь процесс реализации народом своей власти через управленческий ме-
ханизм государства (государственный аппарат), а также через иные инсти-
туты (например, избирательную систему, политическую систему, инсти-
туты общественного контроля и т.д.). Важно понять, что политический ме-
ханизм государства и механизм государственного управления – не сино-
нимы. Механизм государственного управления в большей степени отож-
дествляется с системой государственных органов, учреждений и предприя-
тий, а политический механизм, помимо всего перечисленного, включает
политическую систему, избирательную систему и иные каналы взаимодей-
ствия общества и государства.
Вырождение политического механизма в чисто управленческий, от-
сечение дополнительных элементов взаимодействия и переработки интере-
сов происходит в авторитарных и тоталитарных государствах, где государ-
ственное управление является односторонним процессом воздействия на
общество. Наиболее развит именно политический механизм государствен-
ного управления в условиях демократической политической системы.
Граждане здесь участвуют в управлении и политике как прямо (непосред-
ственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффек-
тивными формами в прямого участия являются выборы и референдумы. В
условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие
процессы также оказывает общественное мнение, выраженное через
опросы, средства массовой информации и различные формы политического
участия (митинги, демонстрации, обращения и т.д.). В таком случае мы уже
не можем исключать данное воздействие из механизма формирования и ре-
ализации государственного управления.
В политический механизм государственного управления включаются
институционализированные и неинституционализированные элементы.
Институционализация - превращение какого-либо политического
явления, действий, идей, традиций, верований в правило поведения, орга-
низованное учреждение, формализованный, упорядоченный процесс с
 36

определенной структурой отношений, иерархией власти различных уров-

ней и другими признаками организации.
Институционализация политической власти – это механизм, обеспе-
чивающий организацию совместной политической деятельности людей,
предполагает формирование определенных организаций и методов.
Институционализированными элементами политического меха-
низма являются:
1. Механизм государства, система органов государственного управле-
ния, государственных учреждений и предприятий.
2. Правовая система государства
3. Избирательная система
4. Политическая система, партийная система и т.п.
5. Институты гражданского общества, группы интересов.
6. СМИ и иные коммуникативные институты.
Через институты политического механизма происходит непосред-
ственное преобразование властной воли народа в конкретные решения и
действия органов власти, включая выработку общей воли, формирование
самих органов, установление компромиссного решения, реализацию при-
нятых решений и т.д. Однако нужно понимать, что на функционирование
политического механизма оказывают влияние не только институционалзи-
рованные элементы. Не менее важны неинституционализированные эле-
менты общественной жизни: политические идеи, сознание, политическая
культура, политические идентичности. Они могут не оказывать прямого
воздействия на функционирование государства, однако их косвенное влия-
ние на весь процесс огромно, т.к. под их воздействием принимаются поли-
тические решения и шаги.
В целом, взаимодействие общества и государства, а также реализация
государственной власти через политический механизм выглядит следую-
щим образом (см. рис. 2).
Население может реализовывать свои потребности и интересы через
участие в деятельности политических партий, а также через голосование за
них и продвижение их программы в парламент.
Также представители населения могут становиться политическими
лидерами и лично включаться в состав государственных органов. Населе-
ние может организовываться в группы интересов, оказывающие внешнее
давление на органы власти без попадания непосредственно в состав органа
(например, деятельность профсоюзов, общественных движений и т.д.)
Под воздействием этих разнонаправленных интересов внутри госу-
дарственного аппарата вырабатывается компромиссное решение, устраива-
ющее максимальную долю общества. Данное решение через механизм гос-
ударства далее реализуется в конкретных управленческих действиях госу-
дарственных органов.
 37

Народ
(социальные общности)

Независимые Политические
политические Группы интересов
партии
лидеры

Представительство
в органах власти Давление на органы
(или оппозиция) власти (экспертное
участие)

Органы
государственного
управления

Рисунок 2 – Взаимодействие общества и государства

через политический механизм при реализации государственной власти

Определяющим фактором создания и функционирования государства

является, таким образом, его общественно-политическая природа, зависи-
мость от потребностей и интересов людей, выражаемых ими в своей власт-
ной силе. Именно эта зависимость воздействует на элементы системы гос-
ударственного управления (цели, функции, организацию и тд.), определяя
их состояние. То есть, наблюдается постоянное формирующее влияние
управляемой системы (общества) на организацию управляющей системы
(государственного аппарата).
Фактически, можно сказать, что общество взаимодействует с государ-
ством на базе принципа «относительной самостоятельности государ-
ства». Государство самостоятельно, свободно в выборе при принятии
управленческих решений, при выборе путей и методов решения стоящих
перед ним задач, однако сама постановка задач производится обществом,
общество же и ставит основные рамки в перечне методов воздействия.
Важно понимать, что процесс государственного управления происхо-
дит в постоянном взаимодействии государства и общества. Государство яв-
ляется механизмом реализации потребностей и интересов людей, однако не
все потребности и интересы реализуются именно через этот механизм.
В случае, если государство по каким-либо причинам не занимается опреде-
 38

ленной сферой жизни общества или отдельным вопросом - общество компен-

сирует недостаток государственного регулирования саморегулированием.
В различных государствах сложившееся соотношение саморегулирования об-
щества и государственного регулирования сильно различается. Однако, исто-
рия развития человечества позволила выработать некие общие «договорённо-
сти» о том, какие вопросы эффективнее считать сферой деятельности госу-
дарства и исключить из саморегулирования общества (например, охрана гос-
ударственных границ или предоставление общественных благ в экономиче-
ской сфере), а какие – исключить из регулирования государства (например,
некоторые вопросы духовной жизни общества).
Эффективное саморегулирование общества и нормальное взаимодей-
ствие его с государством возможно только при наличии развитого граждан-
ского общества.
Гражданское общество — это общество с развитыми экономиче-
скими, политическими, правовыми, культурными отношениями между его
членами, независимое от государства, но взаимодействующее с ним; это
союз индивидов, обладающих развитой, целостной, активной личностью,
высокими человеческими качествами (стремление к свободе, уважение
права, морали, чувство долга, наличие собственности и др.)
В гражданском обществе действуют многочисленные и разнообраз-
ные силы (политические и иные), достигающие своих целей путем горизон-
тального взаимодействия, консенсуса, компромисса.
Признаками (особенностями) гражданского общества являются
следующие:
 высокий уровень гражданского, политического, личностного само-
сознания людей;
 достаточная материальная обеспеченность на основе владения
частной собственностью;
 большое количество преимущественно горизонтальных связей
между членами общества;
 наличие подконтрольной государственной власти, преодолевшей
отчуждение от общества. Носители такой власти — всего лишь наемные
работники, обладающие соответствующей компетентностью, мастерством,
способностью решать проблемы общества;
 децентрализация власти;
 передача части власти органам самоуправления;
 использование компромисса, согласования позиций в качестве ос-
новных способов решения конфликтов;
 развитое чувство коллективности, обеспеченное сознанием принад-
лежности к общей культуре, нации;
 39

 личность гражданского общества — это человек, ориентированный

на созидание, духовность.
Гражданское общество строится на принципе самоуправляемости, за-
щищено традициями, обычаями, моральными нормами и правом вмеша-
тельства государства при необходимости. Подчеркнем, что оно представ-
ляет собой не некое изолированное от государства социальное простран-
ство, противостоящее ему в любых формах. Напротив, гражданское обще-
ство и правовое государство соединены друг с другом целым рядом струк-
турных связей, без которых не может успешно существовать ни одно, ни
другое. Важно понимать, что эта связь не односторонняя, не связь повели-
теля и подданных (как эта связь выглядит в антидемократических режи-
мах), а равноправный диалог, совместная коллегиальная работа. Граждан-
ское общество предполагает наличие правового государства и многочис-
ленных независимых союзов, институтов и организаций, которые служат
барьером против монополизма и посягательств государственных органов.
Гражданское общество подразумевает не только известную степень поли-
тической свободы, но и экономическую независимость человека, возмож-
ность получать доход не из рук государства.
Рассмотрим базу развития гражданского общества по сферам жизне-
деятельности общества:
- Экономической основой гражданского общества является много-
укладная рыночная экономика, основанная на институте частной соб-
ственности, свободная экономическая деятельность. Предполагается эко-
номическая независимость индивидов, основанная на праве каждого
иметь собственность или получать справедливое вознаграждение за доб-
росовестный труд.
- Социальной основой гражданского общества является так называ-
емый средний класс, включающий наиболее мобильную и активную часть
населения самого трудоспособного возраста. Основные признаки среднего
слоя – доходы, образование, образ жизни, общественный престиж. Граж-
данское общество предполагает эффективную социальную политику, обес-
печивающую достойный уровень жизни людей, а также социальный плю-
рализм (возможность создания различных клубов по интересам, ассоциа-
ций, объединений и т.д.)
- Политической основой гражданского общества является наличие
правового государства, политический плюрализм; гарантированная зако-
ном защита прав и свобод граждан, их возможность объединяться в незави-
симые от государства различные партии, профессиональные союзы и объ-
единения; наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, наличие
негосударственных средств массовой информации.
 40

- Духовной основой гражданского общества составляет идеологиче-

ский плюрализм, сосуществование различных культур, идеологий, конфес-
сий, не запрещенных законом; формирование культуры консенсуса, ком-
промисса; создание необходимых условий для развития науки, культуры,
образования и воспитания граждан, формирующих их как свободных, куль-
турных, нравственно чистых и социально активных, ответственных перед
законом членов общества.
Основные институты гражданского общества, обуславливающие
как само его развитие, так и определяющие уровень этого развития:
1. Объединения и организации экономической сферы (например, со-
юзы предпринимателей, союзы производителей, общества потребителей,
торгово-промышленные палаты и т.п.)
2. Политические партии и общественно-политические движения
3. Социальные объединения (профсоюзы, массовые общественные
движения, ассоциации по защите прав отдельных групп населения, органи-
зации по интересам и т.п.)
4. Религиозные организации, конфессии, иные духовные ассоциации.
5. Трудовые, научные, школьные, студенческие объединения.
6. Семья
7. Средства массовой информации.
Гражданин в обществе может входить в целый ряд организаций.
Именно данные организации гражданского общества обеспечивают усло-
вия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и кол-
лективов. Если они не могут решить проблемы человека самостоятельно,
им под силу «давить» на государственную власть, с тем чтобы заставить ее
обратить внимание на проблемы данной группы интересов и решить их.
Абстрактные понятия гражданского общества и правового государ-
ства в реальности составляют целостную единую структуру. Без разви-
того гражданского общества не может быть правового государства, а есть
тирания, насилие над личностью. Без правового государства не может
быть развитого гражданского общества, а будет хаос, дезорганизация,
анархия, распад. Идея правового государства есть идея взаимоуправле-
ния гражданского общества и государства, предполагающая разрушение
монополии последнего на власть с одновременным изменением соотно-
шения свободы государства и общества в пользу последнего и отдельной
личности. В таком взаимодействии содержатся гарантии разрешения воз-
никающих противоречий правовым цивилизованным путем, исключения
социальных катаклизмов, гарантия ненасильственного поступательного
развития общества.
В понимании роли государства в обществе есть две крайние пози-
ции - анархизм и этатизм. Анархизм отвергает государство вообще как
 41

орган принуждения и насилия над людьми. Этатизм, наоборот, всячески

преувеличивает роль государства в жизни общества, обосновывает и под-
держивает засилье государства в экономической, социальной, политиче-
ской и духовной жизни общества. Теоретически этатизм обосновывает
необходимость активного вмешательства государства во все сферы об-
щественной жизни, исходя из восприятия государства как всеобщей цен-
ности, высшего результата и цели общественного развития. Практически
этатизм проявляется в централизации, концентрации и бюрократизации
политической власти, распространении организационно-контрольных
функций государства за пределы оптимального соотношения государства
и общества. Процесс этатизации общественной жизни ведет к ослабле-
нию гражданского общества, его влияния на государство, что, в свою оче-
редь, негативно отражается на самой государстве, вызывая ее упадок.
Этатизация общественной жизни в наибольшей степени происходит
при недемократических, особенно тоталитарных, политических режимах.
Некоторые черты этатизма сохраняются и в демократическом обществе, но
здесь он охватывает, главным образом, сферу экономики и контролируется
политическими институтами гражданского общества.
Формой взаимодействия государства и гражданского общества явля-
ется политический режим как система методов и средств осуществления
политической власти, а различные типы политических режимов - демокра-
тический, авторитарный и тоталитарный - являются разными способами
этого взаимодействия.
Политический режим – характеризует систему методов, способов и
приёмов осуществления власти и отношения между политическими сооб-
ществами. Политический режим – это способ функционирования полити-
ческой системы государства, характер отношений между государственным
аппаратом и обществом, сложившийся в той или иной стране. В отличие от
формы правления и формы государственного устройства, политический ре-
жим невозможно оценить исключительно по нормативным актам государ-
ства. Отнесение государства к тому или иному политическому режиму про-
исходит на основании оценки реальной ситуации в стране. Показателями
для оценки политического режима являются:
- методы осуществления политической власти,
- степень вовлеченности граждан в управление государством,
- отношение государственных институтов к правовым основам соб-
ственной деятельности, т.е. степень исполнения законов самими органами
власти,
- степень политической свободы в обществе,
- открытость или закрытость политических элит с точки зрения соци-
альной мобильности,
 42

- фактическое состояние правового статуса личности, возможность

реального осуществления ее прав.
Существует разветвленная классификация политических режимов в
зависимости от необходимой степени детализации. Выделим ключевые
виды политических режимов.
Демократические политические режимы (от «демократия» - власть
народа) – политические режимы, соответствующие следующим признакам:
1. Признание народа высшим источником государственной власти,
его суверенитет.
2. Назначение лидеров государства происходит путем честных состя-
зательных выборов.
3. Периодическая выборность органов власти, ограниченность срока
их полномочий, сменяемость власти.
4. Отсутствие монополии на власть, свобода действия всех партий и
общественных движений, право на критику действий власти и свободную
деятельность оппозиции. Данная черта позволяет избежать «тирании боль-
шинства».
5. Законность в деятельности всех субъектов общественно-политиче-
ских отношений.
Демократия не является способом осуществления исключительно гос-
ударственной власти, демократическое построение властных отношений
возможно в любой управленческой иерархии (равно как и недемократиче-
ское). Одной из основных целей внедрения демократических процедур
именно в государственную власть является ограничение власти, защита от
ее узурпации, концентрации в одних руках и злоупотреблений властью в
ущерб ее источнику, народу.
Либеральный политический режим – является разновидностью
демократического, с более развитым акцентом на права человека в си-
стеме отношений «государство-общество». Наряду с честными, перио-
дическими и всеобщими выборами наделённых высшей властью лиц, в
ходе которых кандидаты свободно соревнуются за голоса избирателей
(т.е. помимо выполнения основных требований демократии), либераль-
ная демократия включает в себя обязательное верховенство права, раз-
деление властей и конституционные ограничения власти большинства
путём гарантий определённых личных или групповых свобод (для уязви-
мых групп). Либеральные режимы характеризуются предоставлением
гражданам широкого перечня политических, социально-экономических и
культурных прав и свобод, а также юридических гарантий их реализации,
более высоким, даже по сравнению с демократией, уровнем самоуправ-
ления общества. Также для либеральных режимов характерны прямые га-
рантии прав оппозиции.
 43

Очевидна связь между формой правления и политическим режимом.

Большинство стран мира, являющихся демократическими в реальности, а
не декларативно, являются республиками (большей частью - парламент-
скими) или ограниченными монархиями (также преимущественно парла-
ментскими).
К странам с демократическим политическим режимом можно отнести
страны Европейского Союза, Канаду, Австралию, США и т.п.
Антидемократические политические режимы – при всем своем
многообразии имеют одну общую черту: в них нарушаются принципы де-
мократии. Антидемократические режимы основываются на подавлении
личности, установлении диктатуры одного класса, группы, партии; огосу-
дарствлении общественных организаций; зачастую происходит милитари-
зация общества; политические права и свободы сводятся к минимуму или
ликвидируются и т.д.
Авторитарный режим – в наиболее общем представлении характе-
ризуется подчинением личности государству и его лидерам, персонализа-
цией власти, распространением принципа единоначалия на все стороны по-
литических и общественных процессов. Верховная власть концентрируется
в руках одного человека или группы лиц, которые являются неподотчет-
ными другим государственным органам. Отсутствуют или существуют
лишь формально демократические механизмы контроля за властью.
В авторитарных режимах всегда происходит принижение значения
парламента и других представительных органов в пользу усиления пол-
номочий исполнительно-распорядительной власти (правительства, главы
государства), чрезмерная её централизация. Закон не может в полной
мере ограничить власть, поскольку в условиях ущемления представи-
тельных органов законодательной власти законы принимаются по соб-
ственному усмотрению. Власть не формируется и не контролируется
народом. Отсутствуют механизмы её преемственности: передача из од-
них рук в другие осуществляется бюрократическим путем, выборы носят
формальный характер. Режим, как правило, опирается на силовые струк-
туры, вплоть до массовых репрессий при разрешении конфликтных ситу-
аций. Однако, легитимизация власти может обеспечиваться не только си-
лой, но и при помощи традиционного и харизматического способов, ав-
торитета и популярности политического лидера. Запрещается или огра-
ничивается деятельность легальной политической оппозиции, провозгла-
шается монопольное право авторитаризма на власть и политику. При нём
допускается существование определённого числа партий, различных ор-
ганизаций и объединений, но при условии их подконтрольности власти.
 44

Важной характеристикой авторитарных режимов, отличающей их от

тоталитарных, является отсутствие всеобщего контроля над обществом, не-
вмешательство или ограниченное вмешательство в неполитические сферы,
прежде всего, в экономическую. В авторитарных режимах сохраняются
элементы гражданского общества – свобода личной и семейной жизни
граждан, культурного, религиозного и, отчасти, идеологического плюра-
лизма, наличие нескольких альтернативных средств массовой информации
и рыночной экономики. Задачей авторитарного режима является не допу-
стить граждан именно в политическую сферу, лишить их механизмов воз-
действия на власть и ее смены, остальные сферы деятельности общества не
являются приоритетными.
Тоталитарные режимы – их характеризует полный контроль со
стороны государства над личностью и обществом во всех сферах жизне-
деятельности. Как и авторитарному режиму, тоталитарному свойственна
диктатура, только если в авторитарном это диктатура личности, то в то-
талитарном – диктатура государства. Часто указывают, что целью тота-
литарного режима является обеспечение единства личности, партии и
государства во имя достижения высшей, национальной идеи (идеология
итальянского фашизма - одной из первых тоталитарных систем). Тотали-
таризм характеризуется крайней степенью централизации в принятии ре-
шений во всех сферах жизнедеятельности общества, регламентацией
жизни общества со стороны государства, господством одной идеологии.
Существует монополия на власть единственной политической партии,
возглавляемой лидером – вождем. Эта партия поглощает гражданское об-
щество, и, как правило, её высшие органы либо подчиняют себе госаппа-
рат, либо полностью сливаются с ним. Оппозиционные партии и объеди-
нения запрещены, происходит полное отчуждение граждан от политиче-
ского процесса (при некотором использовании псевдодемократических
форм). Главенствующая идеология разрабатывается правящей партией и
активно насаждается в обществе, что обуславливает исключительное
право государства и руководящей партии на СМИ и пропаганду своей
идеологии, на убеждения, а также на силовое воздействие, полный кон-
троль над вооруженными силами. Существует монопольный контроль
государства над экономикой и большинством видов профессиональной
деятельности. Характерна высокая степень милитаризации всех сфер об-
щественной жизни. Ликвидируются почти все формы негосударственной
собственности. Осуществляется тотальный контроль над личной жизнью
человека.
Гражданское общество обретает свою силу и способность к развитию
именно во взаимодействии (диалоге и партнерстве) или противостоянии
(конфликте) с государством. Вместе с тем гражданское общество не может
 45

оставаться гражданским, если в него политическими методами не привно-

сится порядок. Только государственная власть - государство, управляемое
посредством легитимной верховной власти с помощью действующего в
стране законодательства, может стать эффективной защитой от несправед-
ливостей самого гражданского общества и синтезировать его частные ин-
тересы во всеобщее политическое сообщество.
Партнерские отношения гражданских институтов и органов власти
основываются на следующих пяти принципах:
1) соблюдение норм действующего законодательства;
2) невмешательство в определенные законом функции полномочных
органов сторон;
3) решение вопросов путем переговоров, организации дискуссий,
круглых столов и иных форм взаимодействия на равноправной основе;
4) отказ от публичного межсекторного противостояния;
5) принятие согласованных решений.
Для рассмотрения вариантов, в которых может реализовываться вза-
имодействие власти и общества, рассмотрим основные модели данного
взаимодействия:
Идеальной, целевой моделью взаимодействия гражданского общества
и государства является абсолютное равенство ее элементов («сильное гос-
ударство – сильное гражданское общество»), при котором действует
принцип паритета. Однако в истории становления и развития этого тандема
форма мирного сосуществования часто уступает место принципу приори-
тета и форме экспансии по отношению к другому.
Умеренно деэтатистская модель («умеренно слабое государство –
умеренносильное гражданское общество») реализуется в демократических
политических режимах и предполагает активность гражданского общества,
его контроль над государством, расширение влияния политических партий
и групп интересов, децентрализацию ряда государственных функций, уве-
личение активности органов местного самоуправления и гражданских ор-
ганизаций (НКО, НПО). Данная модель акционирует внимание на свободе
как доминирующей ценности, не допускает вмешательства государства в
жизнь гражданского общества, которое само определяет задачи государ-
ства. Наиболее характерным для данной модели оказывается целостность
гражданского общества как «структурированной всеохватывающей си-
стемы гражданских институтов, проникающих во все «споры» жизни соци-
ума». Плодотворное взаимодействие государства и гражданских объедине-
ний приводит к изменению соотношения социальных функций в пользу
гражданского общества.
Умеренно этатистская модель («умеренно сильное государство –
умеренно слабое гражданское общество») применима в большей степени к
 46

странам с демократическим режимом и в меньшей степени с переходным

(полудемократическим) режимом. Акцент в ней делается на идее об особой
роли государства в жизни общества. Свобода индивида ставилась в зависи-
мость от мощи государства, поскольку, лишь будучи сильным, государство
способно гарантировать защиту прав человека, его индивидуальную сво-
боду, порядок в обществе. В этом случае идея государственного порядка,
национального единства ставилась выше ценности свободы личности. Сила
государства в данной модели заключается в специализированной, профес-
сиональной и сплоченной администрации, что непосредственно формирует
уровень ее независимости от влияния среды, в том числе от давления граж-
данского общества. Под сплоченностью сильного государства подразуме-
вается строгая координация проектов и действий между различными уров-
нями и ветвями власти. При этом данная модель подразумевает наличие
развитой сети гражданских ассоциаций, обладающих возможностью выра-
жать самые разнообразные и конкретные интересы больших и малых групп
населения. Однако свобода действий, в большинстве своем, ограничивается
социальной и социокультурной сферами. Единственным механизмом уча-
стие народа в «большой политике» являются выборы и референдумы, а
средством – партии.
В странах с восточной идеологией сложилась этатистская модель
(«сильное государство – слабое гражданское общество») соотношения
гражданского общества и государства. В определенные моменты истории,
а именно при тоталитаризме или иных видах диктатур, в некоторых странах
данная модель приобретала ярко выраженную крайнюю форму («крайне
сильное государство – крайне слабое гражданское общество»).
Реализуется эта модель, главным образом, при авторитарном и тота-
литарном политических режимах. В своем крайнем проявлении (при тота-
литаризме) она означает, что государству принадлежит доминирующая
роль во всех сферах общественной жизни и что оно стоит выше граждан-
ского общества, подчиняет или даже поглощает его. С этатистской моде-
лью обычно связано также представление о насильственном вмешательстве
государства в экономическую жизнь, использовании жесткого централизо-
ванного планирования и создания административно-бюрокра-
тического аппарата. Спецификой крайней формы данной модели является
претензия власти на управление сознанием людей, контролирование или
программирование их ценностных ориентаций и образа мыслей. «Сильное»
государство здесь – это государство жестко централизованного типа, т.е.
государство-машина. В более традиционной форме (при авторитаризме)
этатистская модель означает, что государство занимается главным образом
вопросами обеспечения собственной безопасности, общественного по-
 47

рядка, обороны и внешней политики, оно может влиять на стратегию эко-

номического и социального развития, не нарушая при этом механизмы об-
щественного саморегулирования. Однако государство обладает достаточ-
ной силой, чтобы в случае необходимости по своему усмотрению исполь-
зовать ее и принудить граждан к повиновению.
«Слабость» гражданского общества проявляется в недопущении (или
ограничении) со стороны государства политической оппозиции и конку-
ренции. Причем это не всегда результат законодательных запретов и про-
тиводействия со стороны властей. Нередко «слабость» гражданского обще-
ства объясняется его неготовностью к созданию оппозиционных организа-
ций, отсутствием у населения таких потребностей. При этатистской модели
возможно существование ограниченного числа партий, профсоюзов и дру-
гих организаций, но лишь при условии их подконтрольности властям.
 48

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

§ 2.1. Взаимная ответственность государства и бизнеса

в социальной сфере

Успешное функционирование и развитие страны зависит от взаимо-

действия государства, бизнеса и общества в интересах человека. Если ин-
тересы одного из них доминируют над интересами других, то возникает не-
эффективный тип общественного развития.
В современных условиях необходимость многостороннего взаимо-
действия государства, общества и бизнес-структур обусловлена тем, что
каждая из взаимодействующих сторон, обладая определенными специ-
фическими ресурсами, не способна в одиночку удовлетворить необходи-
мые общественные потребности. Объединение ресурсов взаимодейству-
ющих сторон порождает синергетический эффект, суть которого состоит
в том, что слияние ресурсов в единую систему дает возможность полу-
чить больший социально-экономический результат, чем тот суммарный
результат, который был бы получен при использовании каждого из ре-
сурсов в отдельности.
Фактически, мы можем говорить о совместном развитии общества,
осуществляемом равноправными стейкхолдерами (носителями интересов)
на основе добровольного соглашения и принципов доверия с целью реше-
ния актуальных проблем социально-экономического развития.
При таком подходе можно сформировать модель многостороннего
взаимодействия общества, государства и бизнеса, схематично она пред-
ставлена на рисунке 3.
Главной целью социального государства является обеспечение бла-
гополучия личности и благоденствия общества, обеспечение социальной
справедливости и солидарности в распределении ресурсов, результатов
труда и доходов. Социальная справедливость и социальная солидарность
предусматривают реализацию на практике таких положений, как: солидар-
ная ответственность поколений и сословий, богатые платят за бедных; здо-
ровые платят за больных; трудоспособные платят за еще или уже нетрудо-
способных; обеспечение равных прав и равных возможностей мужчин и
женщин.
Социальное государство охватывает конкретные сферы и отношения,
к которым относят:
• отношения по поводу оплаты и охраны труда;
• отношения на рынке труда, в области занятости и безработицы;
 49

Установление законода-
тельных норм и контроль
Органы государ- Бизнес-струк-
за их исполнением
ственной власти туры
и управления Организационные и финан-
совые ресурсы, направлен-
ные на развитие террито-
рии присутствия

Отношения партнерства и доверия

Собственники Отраслевые ассоциации Потребители

Акционеры Поставщики
Профессиональные
Инвесторы объединения
Посредники
Кредиторы
НКО СМИ Конкуренты
Работники

Стейкхолдеры

Социальная стабильность
и экономический рост

Рисунок – 3 Многосторонняя модель взаимодействия власти,

бизнеса и общества

• отношения в области регулирования доходов и потребления товаров

массового спроса;
• сферу пенсионного обеспечения;
• сферу социального вспомоществования и предоставления адресной
социальной помощи;
• сферу социального страхования;
• сферу социального обслуживания – обеспечение жильем, комму-
нальными и бытовыми услугами;
• сферу образования, профессиональной подготовки, переподготовки
и повышения квалификации;
• науку;
 50

• здравоохранение;
• культуру;
• физическую культуру, спорт и туризм;
• отношения в области демографии, семьи, материнства и отцовства,
детства, молодежь;
• отношения в области экологической безопасности, защиты от при-
родных и техногенных аварий и катастроф;
• отношения в области защиты социальных прав всех категорий граждан.
Все вышеперечисленное можно назвать зоной социальной ответ-
ственности государства.
Под социальной ответственностью понимается объективная необ-
ходимость отвечать за нарушение социальных норм. Она выражает харак-
тер взаимоотношений личности с обществом, государством, коллективом,
другими социальными группами и образованиями - со всеми окружаю-
щими ее людьми.
Бизнес также несет свою социальную ответственность, реализуемую
в рамках концепции корпоративной социальной ответственности.
Под корпоративной социальной ответственностью (КСО) чаще
всего подразумевают концепцию, согласно которой бизнес, помимо соблю-
дения законов и производства качественного продукта или услуги, добро-
вольно принимает на себя дополнительные обязательства перед обществом
и своими работниками следовать высоким стандартам поведения в соответ-
ствии с этическими нормами, инвестировать в устойчивое развитие обще-
ства в местах его оперирования. Применительно к крупному бизнесу это
означает, что экономическая эффективность не может быть самоцелью.
Бизнес должен одновременно способствовать гармоничному развитию об-
щества в целом.5
В современной концепции КСО крупного, среднего и малого бизнеса
его ответственность выражается в:
• обеспечении выпуска качественной продукции и в борьбе с контра-
фактной, фальсифицированной продукцией, поддельными продоволь-
ственными товарами и лекарственными препаратами, наносящими ущерб
здоровью граждан;
• своевременной выплате достойной заработной платы и создании
условий для воспроизводства рабочей силы;
• обеспечении охраны и безопасных условий труда работников;
• поддержании уровня занятости, участия в программах переквалифи-
кации кадров при ликвидации рабочих мест;

5
Корпоративная социальная ответственность: управленческий аспект: монография /
под общ. ред. И. Ю. Беляевой, М. А. Эскиндарова. М.: КноРус, 2008.
 51

• софинансировании систем профессиональной подготовки кадров и

повышения их квалификации;
• своевременном и полном отчислении страховых платежей по про-
граммам пенсионного, медицинского и социального страхования;
• адресной поддержке беднейших слоев населения;
• развитии и софинансировании объектов социальной сферы;
• развитии корпоративного профессионального пенсионного страхо-
вания;
• софинансировании добровольных видов страхования работающих;
• осуществлении социальной поддержки наемных работников (льгот-
ные кредиты, ссуды, семейные пособия и т.д.).
Таким образом, современный бизнес способен брать на себя значи-
тельный объем социальных обязательств. Для достижения, формирования
и поддержания достаточного уровня развития КСО государство может при-
менять ряд инструментов.
В мировой практике выделяют три группы инструментов нацио-
нальной политики в области КСО, способствующие:
1. распространению (продвижению) концепции КСО, среди них:
- повышение осведомленности участников рынка;
- исследования;
- государственно-частное партнерство;
- поощрение бизнеса (награды);
- управление КСО.
2. обеспечению транспарентности (прозрачности) компаний в области
КСО, среди них:
- кодекс КСО;
- отчетность компаний;
- социальное инвестирование;
- реклама.
3. внедрению государственных политик, имеющих положительное
влияние на КСО, среди них:
- политика устойчивого развития;
- социальная политика;
- политика государственных закупок;
- экологическая политика;
- экспортная политика.
Социальное партнерство представляет собой систему взаимодей-
ствия бизнеса с местными властями и обществом, основанную на прин-
ципах сотрудничества и взаимного учета интересов. Именно социальное
 52

партнерство рассматривается как основная форма взаимодействия в изу-

ченной выше модели многостороннего взаимодействия 6. Современные
механизмы и инструменты взаимодействия бизнеса с заинтересован-
ными сторонами в рамках социального партнерства представлены в таб-
лице 3.
Бизнес-структурам необходимо понимать, что взаимодействие со
стейкхолдерами не сводится к их информированию о достигнутых успехах.
Под взаимодействием нужно понимать регулярный последовательный про-
цесс, основанный на построении диалога между компанией и ее заинтере-
сованными сторонами. Основные этапы этого процесса:
• выявление мнения и ожиданий заинтересованных сторон;
• интеграция ожиданий заинтересованных сторон в деятельность ком-
пании;
• оценка эффективности принятых мер и информирование;
• переход к следующему циклу взаимодействия.
Основные сферы деятельности и применяемые формы социального
партнерства представлены в таблице 4.
Таблица 3
Современные механизмы и инструменты взаимодействия бизнеса
с местными властями и обществом
Механизм Инструмент
Пресс-релизы, отчеты, разделы корпоративного
Регулярное информирование
сайта, информационные письма и т.д.
Переговоры, консультации, общественные слуша-
Обмен мнениями (диалог)
ния, круглые столы
Опросы, анкетирование, фокус-группы, Интернет-
Выявление мнений и интересов
блоги и другие интерактивные сервисы, ответы на
заинтересованных сторон
запросы
Участие в мероприятиях, прово-
димых заинтересованными сто- Доклады, участие в дискуссиях
ронами
Консультативные и экспертные комитеты, рабочие
Экспертные обсуждения
группы
Программы, проекты, акции, мероприятия, выра-
Совместная деятельность
ботка общих позиций по существенным вопросам

6
Аленичева Л. В. Механизмы взаимодействия органов власти и бизнеса в рамках
корпоративной (социальной) ответственности. Опыт социального партнерства. URL:
asi.org.ru/
 53

Таблица 4
Сферы деятельности и формы социального партнерства
Сфера Форма
Грантовые конкурсы для студентов и преподавателей. Стипендиальные
программы.
Образова-
Программы профессиональной ориентации. Программы развития специ-
ние
альных навыков, адресованные отдельным категориям жителей (инвали-
дам, детям-сиротам и т.д.)
Корпоративные спортивные программы (для сотрудников и членов се-
мей).
Здоровый
Городские спортивные мероприятия.
образ жизни
Поддержка детского и юношеского любительского спорта.
Развитие новых видов спорта, востребованных среди молодежи
Грантовые конкурсы для общественных и муниципальных организаций,
оказывающих социальные услуги жителям.
Акции с участием жителей, работников компании, муниципальных ра-
Социальная
ботников и т.д.
среда
Программы развития добровольчества.
Целевые программы, направленные на повышение социальной адапта-
ции детей-сирот, пожилых, инвалидов и т.д.
Сфера Форма
Целевые программы, направленные на повышение знания жителями го-
Культура рода своей культуры и истории. Поддержка объектов культуры (включая
акции и специальные мероприятия)

В таблице 5 представлены инструменты реализации социального

партнерства компаний с местными властями в рамках КСО на территориях
ведения хозяйственной деятельности.
Предметом государственного воздействия в сфере социальной отве-
ственности бизнеса становятся так называемые макрорегуляторы КСО.
Макрорегуляторы КСО аналогичны макрорегуляторам рыночных
отношений и рассматриваются как общественный способ организации и
упорядочения национально-хозяйственной системы. Они выполняют сле-
дующие регулирующие функции:
1) объединение производства общественных благ в государственном
и бизнес-секторе в единое целое;
2) направление деятельности отдельных хозяйствующих субъектов в
сфере удовлетворения социальных потребностей общества;
3) распределение ресурсов по отраслям и видам производства обще-
ственных благ;
4) стимулирование социального предпринимательства.
 54

Таблица 5
Формы и механизмы реализации социального партнерства
и их преимущества
Форма социаль- Механизм
Преимущества партнерства
ного партнерства реализации
Достижение баланса интересов регио-
нального развития и приоритетов компа-
Диалоги и обществен-
ний. Повышение адресности программ.
ные слушания.
Координация и со- Снижение расходов на социально значи-
Грантовые конкурсы.
финансирование мые программы (с обеих сторон).
Фонды местных сооб-
Повышение эффективности программ
ществ
благодаря профессиональному управле-
нию
Разовые или программ-
ные акции, включая
участие сотрудников
Подключение ком- компани и в качестве
паний к целевым добровольцев. Целевые
Применение новых методов реализации
программам регио- программы.
программ, включая интерактивные
нальной (муници- Бесплатное предостав-
пальной) власти ление в социально зна-
чимых целях товаров
или услуг, которые
производит компания
Передача про- Для местной власти – получают про-
грамм, выведенных грамму, в которой реализован наиболее
компаниями на Целевые программы, затратный этап (разработки и запуска).
устойчивый уро- возможно, в сочетании Для бизнеса – выведение программы на
вень работы, адми- с акциями более устойчивый уровень, не требую-
нистрациям горо- щий от компании постоянной включен-
дов ности в управление ею

В соответствии со структурой рыночной модели экономики объек-

тами макрорегулирования КСО являются:
• совокупный спрос на общественные блага. Такой спрос представляет
собой совокупность социальных потребностей, которые членам общества
необходимо удовлетворять, чтобы улучшить качество их жизни. Объем со-
вокупного спроса зависит от остроты социальных проблем, структуры и ве-
личины социальных потребностей населения, мирового уровня социальных
потребностей, национальных или культурных особенностей общества;
• совокупное предложение общественных благ, которое представляет
собой совокупность благ общественных, которые их производители пред-
лагают обществу. Объем совокупного предложения зависит от влияния та-
ких факторов, как: потенциально возможный объемом изготовления благ в
 55

стране, уровень издержек производства общественных благ, коммерческая

выгода производства общественных благ, уровень социальной ответствен-
ности производителей;
• совокупное производство общественных благ. Под ним подразуме-
ваются все виды хозяйств национальной экономики, выпускающие обще-
ственные блага. К ним относятся как бизнес-структуры, так и государствен-
ные предприятия и учреждения, производящие на вынужденной или доб-
ровольной основе общественные блага.
Все объекты макрорегулирования КСО взаимосвязаны. Между ними
поддерживаются необходимые объемные пропорции, при нарушении кото-
рых возникает социальное неравновесие, приводящее к социальной неста-
бильности и общественным кризисам. Особенностью системы рыночных
отношений, сформированных с учетом КСО, является то, что в ней не про-
исходит процессов перепроизводства. Чаще производство общественных
благ оказывается на уровне существенно ниже того, что нужно для людей,
то есть налицо – кризис недопроизводства.
Важнейшим вопросом, требующим решения для функционирования
модели взаимодействия государства и бизнеса в рамках социальной ответ-
ственности, является формирование институциональной среды для взаимо-
действия. Под институциональной средой подразумевается совокупность
основополагающих политических, социальных и юридических правил, ко-
торые формируют базис для производства, обмена и распределения и опре-
деляют рамки человеческого поведения.7
Среди факторов плотности институциональной среды КСО следует
назвать:
• наличие разнообразных институтов в обществе, включая фирмы и
предприятия, финансовые и страховые компании, торговые палаты,
агентства по подготовке и переподготовке персонала, торговые ассоциации
и союзы, инновационные центры, учебные заведения, домашние хозяйства,
органы региональной и местной власти и т.п.;
• высокий уровень взаимосвязей и контактов между институтами, за-
крепившийся в общих правилах и нормах поведения, различные соглаше-
ния и контракты;
• способность институтов к согласованному реагированию, адаптации
в ответ на изменяющиеся условия.
Важнейшими институтами, формирующими институциональную
среду в области КСО, являются:

7
Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория:
учебник / под общ. ред. д.э.н., проф. А. А. Аузана. М.: ИНФРА-М, 2006.
 56

• институт хозяйственного права, регулирующий правовые взаимоот-

ношения государства и бизнеса, возникающие в процессе осуществления
ими какого-либо рода деятельности;
• институт права собственности, регулирующий взаимоотношения,
возникающие между государством и бизнесом в процессе обмена благами
и правомочиями;
• институт рынка, регулирующий взаимоотношения, возникающие
между государством и бизнесом в процессе обмена товарами, услугами, ре-
сурсами;
• институт налогообложения, регламентирующий взаимоотношения
между бизнесом и государством, возникающие в процессе взимания нало-
гов и сборов всех видов;
• институт социальных гарантий, регулирующий взаимоотношения
государства, экономических агентов и различных слоев населения, возни-
кающие при формировании и развитии людских ресурсов;
• институт общественного выбора, регулирующий процесс принятия
макроэкономических решений в условиях представительной демократии;
• институт обеспечения производства общественных благ, регулиру-
ющий достижение равновесия между предельной общественной пользой и
предельными общественными издержками в области производства соци-
ально необходимых благ, не выгодных для частного производителя;
• институт образования, имеющий в системе социальной политики
статус антикризисного фактора, способствующего усилению социального
равенства, продуктивной самозанятости и осуществлению социальной за-
щиты малоимущих слоев населения и др.
Очевидна роль государства в поддержание нормального функциони-
рования перечисленных институтов.
Оценку плотности институциональной среды представляется необхо-
димым осуществлять в связке отношений "государство – общество – биз-
нес" по характеристикам – сильное (слабое) развитие. В таблице 6 пред-
ставлены варианты оценок сочетаний качественных характеристик взаимо-
действий государства, общества и бизнеса.
Самое высокое качество взаимосвязи с позиций КСО характерно для
вектора "сильное государство – сильное общество – сильный бизнес". Ха-
рактер отношений в идеальной модели взаимодействия основан на партнер-
стве и сотрудничестве, где интересы всех участников согласовываются и
соблюдаются.
Самая низкая оценка взаимодействий с позиции КСО характерна для
вектора "слабое государство – слабое общество – слабый бизнес". Ему со-
ответствуют конфликтные, жесткие отношения.
 57

Таблица 6
Оценка взаимодействий государства, общества и бизнеса в рамках КСО8
Сильное государ- Сильное госу- Слабое государ-
Слабое государ-
ство/Сильное обще- дарство/Слабоество/ Сильное
ство/Слабое общество
ство общество общество
1. Характер отноше- 1.Характер отно-
1. Характер отно- 1. Характер отношений
ний – партнерство, шений – приори-
шений – приори- – приоритет интересов
сотрудничество. Со- тет интересов тет интересов об- бизнеса.
гласованы интересы государства и щества и биз- 2.Институциональная
всех сторон бизнеса. неса. среда и общественные
Сильный бизнес

2.Отсутствие об-
2.Институцио- регуляторы – не раз-
щественных ре-нальная среда не виты.
гуляторов и развита. 3.Отсутствие стратеги-
гражданского 3. Отсутствие ческих ориентиров раз-
общества стратегических вития государства, об-
ориентиров раз- щества и национальной
вития государ- экономики и граждан-
ства, общества и ского общества
национальной
экономики
1. Характер отноше- 1. Характер от- 1. Характер отно- 1. Отсутствие взаимо-
ний – приоритет ин- ношений – прио- шений – приори- связи между государ-
тересов государства ритет интересов тет интересов об- ством, обществом и
и общества. государства. щества. Институ- бизнесом. Интересы
2. Отсутствие эф- 2. Отсутствие циональная среда разрознены.
фективного пред- общественных не развита.
Слабый бизнес

принимательского регуляторов и 2. Отсутствие

сектора гражданского стратегических
общества. ориентиров раз-
3. Отсутствие вития государ-
эффективного ства, общества и
предпринима- национальной
тельского сек- экономики.
тора 3. Отсутствие эф-
фективного пред-
приниматель-
ского сектора

В современной российской действительности, по мнению экспертов в

области КСО, сложился вектор "сильное государство – слабое общество –
слабый бизнес". Его отличительными характеристиками являются: приори-

8
Федосова Р. Н. Исследование взаимодействия государства, общества и бизнеса в
рамках КСО: Материалы НИР. М.: Инновационный социальный центр, 2013.
 58

тет интересов государства, недостаток общественных регуляторов и ресур-

сов гражданского общества, отсутствие эффективного социально ориенти-
рованного предпринимательского сектора.
Для развития взаимодействия в области КСО для России рекоменду-
ются развитие и совершенствование общественных и регулятивных инсти-
тутов, механизмов и инструментов, а также обеспечение условий для взаи-
модействия государства и малого и среднего бизнеса.

§ 2.2. Государственное предпринимательство как инструмент

государственного регулирования

Экономическую основу любого государства составляет производство,

в процессе которого создается экономический продукт. Деятельность пред-
приятий, связанная с выпуском продукции, выполнением работ и оказа-
нием услуг, является основой для потребления и приумножения националь-
ного богатства.
Государство может взаимодействовать с экономической сферой жиз-
недеятельности общества путем прямого участия в рыночных отношениях
в качестве игрока на рынке, создавая предприятия и осуществляя государ-
ственное предпринимательство.
Предприятие — основная единица производственно-хозяй-
ственной и коммерческой деятельности, самостоятельно хозяйствующий
субъект, производящий продукцию, выполняющий работы и оказываю-
щий услуги в целях удовлетворения общественных потребностей и полу-
чения прибыли.
В условиях рыночной экономики предприятия осуществляют пред-
принимательскую деятельность.
Предпринимательство — особый вид экономической активности,
основанный на самостоятельной инициативе, ответственности и инноваци-
онной предпринимательской идее. Оно предполагает осуществление непо-
средственных производственных функций, таких как производство товара
(продукта) или оказание услуг, посредничество и деятельность, связанную
с продвижением товара на рынок.
Объектами предпринимательской активности (деятельности) явля-
ются товар, продукт, услуга, т.е. то, что может удовлетворить чью-то по-
требность и предлагается на рынке для приобретения, использования и по-
требления.
Целью предпринимательской активности является производство и
предложение рынку такого товара, который бы вызвал на рынке интерес и
принес предпринимательскую прибыль или доход.
 59

Государственное предпринимательство — форма осуществления

экономической активности от имени предприятия, учрежденного государ-
ственными органами управления, уполномоченными управлять государ-
ственным имуществом или органами местного самоуправления.
Сферой государственного участия традиционно являются производства:
1. с высокой капиталоемкостью (например, атомная энергетика,
транспортные коммуникации);
2. со значительной степенью неопределенности коммерческого ре-
зультата (например, космонавтика, фундаментальные научные исследова-
ния);
3. производства, представляющие большую общественную значи-
мость (общественные блага).
Предприятия государственного сектора в странах с социальной ры-
ночной экономикой создаются для:
- обеспечения рабочих мест, ослабления циклических колебаний в
экономике, в частности экономического кризиса,
- содержания отраслей коммунального хозяйства – водоснабжения,
электроснабжения, телефонной связи, муниципального транспорта, что
обусловлено необходимостью создания социальных гарантий потребления
этих видов услуг для абсолютного большинства населения и соответ-
ственно контроля за ценами в этих отраслях;
- обеспечения обороноспособности страны;
- пополнения государственного бюджета. В этом случае создавались
фискальные монополии, соответствующие виды предприятий.
Важно подчеркнуть, что в предпринимательской деятельности госу-
дарства имеется важное ограничение: если государство начинает произво-
дить больше некоторой доли общественного продукта, то рыночные связи
начинают заменяться административными. Это отрицательно влияет на са-
морегулирование рынка и приводит к проблемам в экономике.
В этом заключена принципиальная особенность государственного
предпринимательства, масштабы которого имеют предел, количественная
характеристика которого задается разными факторами: экономическим по-
тенциалом частного, прежде всего, монополистического бизнеса, конку-
рентоспособностью национальной экономики на мировых рынках товаров
и услуг, целями и характером экономической политики государства и так
далее. Государство может, таким образом, использовать госсектор как ин-
струмент регулирования экономики.
В силу особого социально-экономического статуса государства, как
субъекта макроэкономического регулирования и социального партнера ра-
ботодателей и наемных работников, его предпринимательская деятель-
ность имеет и другие особенности:
 60

- Во-первых, сам собственник (государство) непосредственно коммер-

ческой деятельностью не занимается. Он либо учреждает соответствующие
хозяйственные организации, либо передает на определенных условиях дей-
ствующим частным предпринимателям права по распоряжению и пользова-
нию имуществом и нематериальными активами, ему принадлежащими.
- Во-вторых, государство в управлении своим капиталом решает пре-
имущественно стратегические вопросы. Так, создавая предприятие, оно,
как правило, ограничивается выбором сферы и направлений его работы,
назначением руководителя, определением источников финансирования,
установлением порядка распределения полученных доходов между соб-
ственником и хозяйствующим субъектом
- В-третьих, доходность государственного капитала не является
единственным критерием успешности бизнеса. Государство ответственно
за функционирование не только собственного сектора, но экономики в це-
лом. Поэтому существенное значение имеет решение и других важных за-
дач: экономических (например, финансовая поддержка малого предприни-
мательства, развитие отсталых регионов страны, обеспечение нормального
функционирования инфраструктуры и др.) и социальных (сохранение и
увеличение числа рабочих мест, обеспечение экологической безопасности,
расширение перечня социальных стандартов и пр.)
Государственное предпринимательство осуществляется:
а) коммерческими предприятиями госсектора;
б) хозяйственными субъектами, основанными на смешанной форме
собственности;
в) посредством формирования сферы рыночного предложения госу-
дарственного капитала.
Коммерческие государственные предприятия могут функциониро-
вать как в рамках публичного, так и частного права. Уровень экономиче-
ской самостоятельности вторых существенно выше, чем первых. Они
имеют широкий спектр прав: от выбора поставщиков и покупателей до це-
нообразования на свою продукцию. Они финансируют собственные теку-
щие и капитальные затраты. Самофинансирование не означает полной не-
зависимости от кредитно-финансовых институтов. Не исключает оно и ис-
пользование в ряде случаев бюджета в виде дотаций и субсидий. Но это -
дополнительные ресурсы, привлекаемые на определенных условиях. Если
ссудный капитал - то возвратности и платности, если финансовая помощь
государства, то целевая, охватывающая ограниченный круг объектов и но-
сящая исключительно временный характер.
Важным инструментом обеспечения самостоятельности госпредпри-
ятий являются контракты (соглашения), заключаемые предприятиями с
правительством. Они предусматривают:
 61

- среднесрочные задачи развития предприятия;

- задания по обеспечению занятости, проведению НИОКР, экономии
энергетических ресурсов;
- механизм финансовых отношений с государством (общий размер
инвестиций, государственных дотаций, дивидендов, получаемых собствен-
ником).
Контракты позволяют государству четко определить задачи каж-
дого предприятия в рамках общей стратегии развития национальной эко-
номики, его финансовые взаимоотношения с правительственными орга-
низациями, исходя из твердо установленных налогов, цен и тарифов на
продукцию.
Перспективной формой государственного предпринимательства яв-
ляется интеграция государственного и частного капитала в рамках от-
дельной компании.
Такие смешанные предприятия могут создаваться сразу (ФРГ), в ре-
зультате частичной реприватизации государственных корпораций (Велико-
британия), путем "филиализации", при которой смешанную форму приоб-
ретают, как правило, дочерние и внучатые компании государственных хол-
дингов (Италия, Франция, Австрия, Испания, Швеция).
Акционерные общества со смешанным капиталом позволяют госу-
дарству использовать частный капитал для достижения различных целей:
обеспечения конкурентоспособности предприятий, экономии бюджетных
средств, используемых на дотирование хиреющих государственных фирм,
расширения сферы действия инструментария менеджмента и др.
Особенно широко акционерные смешанные предприятия распростра-
нены в Италии, ФРГ, Австрии, Франции, Испании. Крупнейшие их пред-
ставители по своей отраслевой структуре представляют собой высоко ди-
версифицированные компании, организованные по однотипной схеме: го-
ловные финансовые холдинги руководят звеньями дочерних, чисто финан-
совых или финансово-промышленных холдингов, созданных по отрасле-
вому принципу. Последние, в свою очередь, направляют деятельность ос-
новной массы внучатых, как правило, государственно-частных компаний,
связанных между собой разветвленными системами участия.
Предпочтительные сферы деятельности смешанных предприятий:
- отрасли, нуждающиеся в крупных инвестициях (наукоемкое про-
изводство, производство, подлежащее конверсии, или ее уже осуществ-
ляющее);
- важнейшие импортозаменяющие производства;
- отрасли, дающие основные валютные поступления;
- рыночная инфраструктура (предприятия, оказывающие разнообраз-
ные услуги: инжиниринговые, факторинговые, лизинговые и др.).
 62

Развитие смешанного предпринимательства позволяет существенно

снизить трансакционные издержки, связанные с подключением частного
бизнеса к среднесрочному и долгосрочному макроэкономическому манев-
рированию (например, к выполнению общенациональных, региональных
программ); обеспечивать известную "прозрачность" организационных свя-
зей государства и частного бизнеса, а следовательно, снижать в определен-
ной степени риски совместно проводимых финансовых операций.
Динамично развивающейся формой государственного предпринима-
тельства является передача государственного имущества во временное
пользование частным юридическим и физическим лицам.
Современная хозяйственная практика отличается разнообразием ин-
струментов использования такой формы. Один из них - передача объектов
государственной собственности в трастовое (доверительное) управление
частным предпринимателям. Такое управление не влечет перехода права
собственности на имущество от собственника к доверительному управляю-
щему. В соответствии с договором учредитель траста передает управляю-
щему на определенный срок часть своего имущества, которое используется
последним в интересах либо учредителя, либо указанного им третьего лица.
Потребность в такой передаче может определяться неспособностью соб-
ственника эффективно использовать некоторые объекты принадлежащего
ему имущества, желанием использовать для этого профессионалов. При
этом собственником определяются условия и параметры хозяйственного
использования этих объектов, выполнение которых необходимо для реали-
зации интересов государства (сохранение профиля деятельности, поддер-
жание заданного числа рабочих мест, обеспечение определенного техниче-
ского уровня производства, темпов обновления основного капитала и др.),
формируются механизмы эффективного контроля за состоянием государ-
ственного капитала.
Другим инструментом становится контрактная система размеще-
ния государственного заказа. Она предполагает конкурентную борьбу
между соискателями госзаказа. Предмет конкуренции - минимальная стои-
мость исполнения контракта при обеспечении качества и экологических
требований. Госзаказ содержит количественные и качественные показатели
предоставляемых государству товаров и услуг, финансовый план, регла-
ментирующий состав прямых и косвенных расходов, плановую цену заказа,
норму прибыли. В финансовый механизм госзаказа встроен принцип "по-
ощрения-санкции", связанный с выполнением содержащихся в договоре
условий.
Развитие предпринимательского потенциала достигается также при-
менением механизма франчайзинга, при котором частному предпринима-
телю предоставляется привилегия на право пользования государственной
 63

собственностью для производства определенных товаров (услуг), заказчи-

ком которых выступает государство. Соглашение о франчайзинге заключа-
ется с теми, кто при соблюдении устанавливаемых государством требова-
ний (к тарифам, объемам производства и др.) берут на себя обязательство
вести дело при наименьших размерах выделяемых из бюджета средств или
же при выплатах в него больших доходов.
Обратим внимание на выгоды, получаемые франшизодателем. Во-
первых, создаются условия для наращивания объемов продукции без при-
влечения дополнительных финансовых ресурсов от собственника. Финан-
сирование эксплуатационных расходов, а также издержек по управлению,
найму рабочей силы, новым разработкам и другим необходимым элемен-
там производственной программы осуществляется, как правило, за счет
частной фирмы. Во-вторых, повышается степень использования производ-
ственных мощностей госпредприятия, ускоряется оборот основного капи-
тала. В-третьих, частный бизнес начинает "питать" государство не только
налоговыми платежами, но и чистыми доходами (в виде процента от объ-
ема продаж).
Параллельное функционирование в рамках одного предприятия раз-
личных по организации и уровню использования ресурсов хозяйственных
структур способно оказать существенное влияние на ценностные ориента-
ции и мотивы деятельности трудового коллектива. Для государства такая
практика примечательна тем, что позволяет апробировать механизм инте-
грации интересов его и частного бизнеса, формирования общей ответствен-
ности за результаты предпринимательской деятельности, заинтересованно-
сти в устойчивых доходах.
Основной организационно-правовой формой госпредприятий в Рос-
сии в соответствии с Гражданским Кодексом РФ является "унитарное
предприятие". В отличие от других коммерческих организаций, оно, во-
первых, может заниматься только теми видами деятельности, которые от-
вечают уставным задачам, во-вторых, не наделено правом собственности
на закрепленное за ним имущество. Последнее неделимо, и на него не
имеют никаких имущественных прав ни трудовые коллективы, ни отдель-
ные работники. Предприятию оно принадлежит на праве оперативного
управления или хозяйственного ведения. В первом случае предприятие
приобретает статус "казенного". Такое предприятие находится только в
федеральной собственности и работает под жестким контролем государ-
ства (в лице уполномоченных органов), которое определяет план-заказ на
основной объем производства, необходимый для удовлетворения государ-
ственных нужд, цены на продукцию (работы, услуги), предусмотренные
этим заказом, порядок распределения доходов, способы распоряжения
имуществом. Как правило, производство продукции, предусмотренной
 64

планом-заказом, неэффективно по рыночным критериям, но необходимо

для общества.
В отличие от казенных, унитарные предприятия, использующие режим
хозяйственного ведения имеют иной уровень экономической самостоятель-
ности. Планирование, ценообразование, разработка политики в области инве-
стиций и доходов отнесены к их компетенции. Собственник здесь определяет
предмет и цели деятельности, назначает руководителя, осуществляет кон-
троль за использованием имущества, имеет право на получение части при-
были. В оценке их предпринимательского потенциала следует учитывать, что
это - предприятия, во-первых, крупные и средние. Во-вторых, как правило,
ориентированные, прежде всего на удовлетворение потребностей общерос-
сийского рынка. Следовательно, их деятельность должна являться объектом
макроэкономического регулирования. В-третьих, представляющие преиму-
щественно отрасли первого подразделения общественного производства, а
также производственной инфраструктуры, а соответственно, государство -
основной по объему предъявляемого платежеспособного спроса заказчик. В-
четвертых, имеющие в большинстве своем устарелую материально-техниче-
скую базу и структуру производства.
Для понимания функционирования государственного предпринима-
тельства в России важно также рассмотреть такую форму его осуществле-
ния, как государственная корпорация. Хотя формально государственная
корпорация относится к некоммерческим организациям и регулируется со-
ответствующим законом, право на предпринимательскую деятельность она
имеет, следовательно, может включаться в сферу исследования.
Государственная корпорация - не имеющая членства некоммерче-
ская организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имуще-
ственного взноса и созданная для осуществления социальных, управленче-
ских или иных общественно полезных функций. Создается на основании
федерального закона. Имущество, переданное ей Российской Федерацией,
является собственностью госкорпорации.
Госкорпорация не отвечает по обязательствам Российской Федера-
ции, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпора-
ции, если законом о ее создании не предусмотрено иное. Может осуществ-
лять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это
служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим
целям.
Госкорпорация в отличие от открытого акционерного общества
(ОАО) с преобладающим государственным участием не может быть при-
знана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает
банкротство лишь некоммерческих организаций, действующие в форме по-
 65

требительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На гос-

корпорации также не распространяются требования о раскрытии информа-
ции, обязательные для ОАО.
Принципиальное отличие госкорпорации от государственного уни-
тарного предприятия заключается в выводе госкорпорации даже из-под
формального контроля государственных органов. В частности, госкорпора-
ции не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за
исключением ежегодного представления Правительству России годового
отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и фи-
нансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии
по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некото-
рых иных документов. Любые другие федеральные органы государствен-
ной власти, включая налоговую и таможенную службу, органы государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само-
управления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом
госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она
публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании). Со-
здание госкорпораций стало возможным после внесения 8 июля 1999 года
изменений в Закон "О некоммерческих организациях".
Форма функционирования госкорпораций неоднократно вызывала
нарекания экспертов в экономической и юридической сфере, поскольку,
«вместо отделения государственного аппарата от экономики происходит
превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды
экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных
полномочий» (председатель Комитета по промышленной политике Со-
вета Федерации В.Завадников). Предлагалось те из них, что предназна-
чены для временных работ (например, ГК «Олимпстрой»), ликвидиро-
вать после реализации задач, а те, которые предусматривают ведение
коммерческой деятельности – переформировать в ОАО. Однако, ряд гос-
корпораций существует до сих пор.

§ 2.3. Государственная собственность в рыночной экономике

Государственная собственность – является неотъемлемым элемен-

том экономических систем промышленно развитых стран и кардинально
отличается целью, функциями и ролью от всех других форм. С теоретиче-
ской точки зрения «государственная собственность» является условным и
собирательным понятием.
Государственная собственность выражает отношения между людьми
по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публич-
 66

ных интересов. Управление ею направлено на организацию воспроизвод-

ства, использования, трансформации и присвоения ее объектов посред-
ством экономических функций, форм и методов.
Государственная форма собственности существует в экономике прак-
тически любой страны. Основные правомочия собственника сосредото-
чены у государственных органов власти, которые наделяют назначенных
ими руководителей (менеджеров) предприятий, соответствующим набором
правомочий. Государственная собственность прежде всего существует в
тех сферах хозяйства, где частный сектор не хочет или не может принимать
участие в силу разных причин: низкая прибыльность, значительные раз-
меры инвестиций и сроки их окупаемости, большой риск и т.п. Кроме того,
государственная собственность охватывает отрасли инфраструктуры, спо-
собствующие решению общественных задач, таких как образование, наука,
здравоохранение, транспорт, связь и т.п.
Государственная собственность возникает в результате:
- национализации (возмездной — с полной или частичной компенса-
цией или безвозмездной — без компенсации, т.е. насильственной);
- строительства новых объектов за счет средств госбюджета;
- покупки государством контрольного пакета акций частных компа-
ний и т.п.
В системе экономических отношений не исключено и сосуществова-
ние частной и государственной собственности одновременно. В этом слу-
чае имеет место смешанная экономика.
Однако традиционно преобладает одна из двух форм собственности:
либо частная, либо государственная. Именно преобладание той или иной
формы собственности и определяет общественно-экономический строй.
В современном мире наблюдается не просто сосуществование разных
форм и видов собственности, но и их взаимопроникновение и взаимодопол-
нение. Так, внутри госпредприятия могут образовываться структуры част-
нопредпринимательского и кооперативного содержания; само госпредпри-
ятие может быть передано в доверительную собственность (траст) или в
аренду и т.д. Совместные предприятия, холдинги, концерны, финансово-
промышленные группы — вот далеко не полный перечень объединения
различных форм и видов собственности на основе соответствующей специ-
фикации прав собственности.
Государственная собственность в соответствии с Гражданским Ко-
дексом РФ существует в виде федеральной собственности, собственности
субъектов РФ и муниципальной собственности.
Во-первых, государственная собственность необходима в тех сферах
и отраслях, которые остаются вне сферы деятельности частного бизнеса,
приложения частного капитала. Обычно это те отрасли и производства, в
 67

которых сложно или невозможно получить среднюю норму прибыли, где

низка отдача от вложений или положительный эффект наступает через про-
должительный промежуток времени. В качестве примеров можно назвать,
прежде всего, такие капиталоемкие отрасли, как энергетика, связь, транс-
порт, а также малопривлекательные для частных инвесторов спорт, меди-
цина, образование, культура и др.
Во-вторых, роль государственной собственности особенно отчетливо
прослеживается в производстве так называемых общественных товаров.
Сюда, в частности, относятся поддержание обороноспособности страны,
содержание правоохранительных органов, дорожной сети и др. Все эти то-
вары и услуги необходимы обществу в целом, предельные издержки на их
производство не связаны с количеством потребителей, и государству целе-
сообразнее взять на себя заботу об этом.
В-третьих, необходимость государственной собственности в эконо-
мике может быть продиктована не столько стремлением получить прибыль,
сколько необходимостью решения задач по проведению структурной пере-
стройки, санированию отраслей посредством национализации убыточных
предприятий. Например, рыночный механизм стимулирует внедрение и эф-
фективное использование уже имеющихся результатов научно-техниче-
ского прогресса, но обычно слабо обеспечивает стратегические прорывы в
науке и технике, развитие фундаментальных исследований в самых различ-
ных областях.
В-четвертых, наличие государственной собственности позволяет
обеспечить в стране единое экономическое пространство, функционирова-
ние экономики как единого народнохозяйственного комплекса. Например,
особенно это касается таких элементов, как единая энергосистема, маги-
стральные железнодорожные линии и т.д. В данном случае существование
государственной собственности способствует проведению определенной
экономической политики.
В целом зарубежный опыт свидетельствует о том, что государствен-
ная собственность необходима и может быть эффективной. Ее наличие в
экономике способствует проведению экономической политики государ-
ства, оптимизации структуры экономики и т.д.
В условиях рыночной экономики государство заботится не о расши-
рении собственного сектора, а о развитии всех производительных сил об-
щества, стабильном экономическом росте, обеспечении максимальной эф-
фективности хозяйствования и повышении жизненного уровня населения.
Вместе с тем, нужно учесть, что государственная собственность часто ока-
зывается эффективнее, чем другие формы, т.е. ее роль не следует переоце-
нивать.
 68

Государственная собственность выполняет ряд важнейших для

регулирования экономики функций.
Среди них выделяются следующие:
- государственная собственность создает материальные предпо-
сылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капи-
тала. Это становится возможным потому, что государству, как правило,
принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное
значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры. Государ-
ство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, ин-
теллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фун-
даментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему
принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.;
- она позволяет государству быть самостоятельным элементом в эко-
номических правоотношениях с другими субъектами собственности
внутри страны и за рубежом, является гарантом многих международных и
внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового
права;
- государственная собственность обеспечивает функционирование
капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высо-
кий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, кото-
рые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, совре-
менная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);
- государство создает благоприятные условия для развития частного
предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах дея-
тельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране
(даже высокоразвитой) рынок не способен обеспечить оперативного управ-
ления воспроизводством в аграрной сфере. Свободный перелив капитала в
эту сферу лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозмо-
жен. Здесь нужны государственное регулирование и поддержка;
- государственная собственность обеспечивает функционирование
некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ;
национальную безопасность;
- она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на
быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использо-
вания государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию за-
купок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национали-
зируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д.
Управление государственной собственностью можно определить
как систему организационно-экономических отношений между различ-
ными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации вос-
производства и использования объектов государственной собственности
 69

посредством организационно-экономических функций, форм и методов с

целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономи-
ческих интересов общества и государства.
Так, при управлении государственной собственностью реализуется
система функций, включающая прогнозирование, планирование, организа-
цию, мотивацию, координацию, контроль и т.д. При этом могут быть ис-
пользованы административные, экономические и другие методы. Следует
также заметить, что общественные и государственные интересы могут сов-
падать и не совпадать. Государство нередко выражает интересы не всего
общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппа-
рата и т.д.
Среди общих принципов управления государственной собствен-
ностью выделяются следующие:
1. Необходимость оценивать его результативность на основе крите-
риев социальной и экономической эффективности. При первой затраты на
управление соотносятся с благами, получаемыми обществом, при второй -
с интегральным народнохозяйственным эффектом. При этом используется
целая система показателей.
2. Целеполагание – разработка дерева целей с выделением основной
и приоритетных. Стратегической социальной целью является создание ма-
териальных условий для устойчивого воспроизводства благ, удовлетворя-
ющих социальные потребности общества. Общая экономическая цель –
обеспечение устойчивого развития государственного сектора экономики.
При реализации принципа целевого подхода необходимо, чтобы:
• государство осознало объективно обусловленные цели, в том числе
и применительно к каждому конкретному объекту (группе объектов), и за-
фиксировало их в нормативно-правовых актах;
• способы достижения целей определялись по отношению к каждому
объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и
утверждались уполномоченным государственным органом, которые стиму-
лируются и несут ответственность за достижение запланированного ре-
зультата.
3. Прогрессивная мотивация. В этом плане важно разработать меха-
низм материальной заинтересованности в зависимости от полученных ре-
зультатов. Здесь используются научно обоснованная политика дивидендов,
прогрессивная система оплаты труда, продвижение по служебной лест-
нице, система социального обеспечения, защиты и страхования и т.д.
4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управле-
ния за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эф-
фективность использования ее объектов. Безусловно, субъекты управления
государственной собственностью должны нести ответственность за ущерб,
 70

наносимый обществу и государству некомпетентными действиями, бездея-

тельностью, а тем более коррупцией и криминальными махинациями при
управлении.
5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит
свое выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, об-
щей цели управления, обеспечивающей направленность системы элемен-
тов управления; единстве действия органов представительной и исполни-
тельной власти, всех управляющих структур и лиц; органичном сочетании
экономических и административных методов управления; в использовании
единых критериев оценки эффективности управления и т.д.
6. Непрерывная эволюционная реорганизация. Она осуществляется с
помощью таких методов управления государственной собственностью, как
приватизация и деприватизация, национализация и денационализация, из-
менение форм государственного предпринимательства, децентрализация
управления, его демократизация и т.д.
7. Обязательность качественного правового регулирования. Для этого
необходимы разработка, принятие и совершенствование системы законода-
тельных актов, создающих правовое обеспечение управлению.
8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает
конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их
подготовки и повышения квалификации, исключение коррупции при при-
еме и оценке уровня квалификации менеджеров.

§ 2.4. Государственно-частное партнерство

Мировой опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает,

что в кризисных ситуациях роль государства возрастает, а в условиях ста-
бильности и оживления – снижается, но никогда не прекращается. Во всех
случаях государство должно придерживаться основного правила – воздей-
ствовать на инвестиционную деятельность, но не разрушать рыночные ос-
новы развития экономики.
Государство не всегда обладает достаточными ресурсами, управлен-
ческими навыками и опытом для того, чтобы эффективно осуществлять
непосредственную хозяйственную деятельность. Вместе с тем, в ряде сфер
приватизация объектов собственности и предприятий невозможна по ряду
причин. Эти объекты могут представлять общественную ценность, быть не-
привлекательными для рыночных игроков, их приватизация негативно вос-
принимается обществом и т.д.
Эффективным решением в таких случаях может стать такая форма
взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство
(ГЧП).
 71

Государственно-частное партнерство в трактовке Европейской эко-

номической комиссии ООН — это форма взаимодействия государственных
структур и частного сектора с целью реализации крупных проектов в обла-
сти инфраструктуры, где ресурсы, преимущества и возможности каждого
участника взаимно дополняются. Важными признаками такого партнерства
являются:
- согласование действий сторон и учет взаимных интересов;
- действующая система уступок и преференций;
- распределение расходов и рисков;
- совместное использование полученных результатов.
Наиболее существенное содержание государственно-частного парт-
нерства логично определить как объединение материальных и нематери-
альных ресурсов государства и частного сектора на долговременной и вза-
имовыгодной основе для создания общественных благ (к примеру, благо-
устройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной ин-
фраструктур) или оказания общественных услуг (в области образования,
здравоохранения, социальной защиты и т.д.) при разделении полномочий,
ответственности и рисков.
В числе базовых условий государственно-частных партнерств в
узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:
• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической
основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направ-
ленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются,
объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты рас-
пределяются между сторонами в заранее определенных пропорциях.
Как правило, государственно-частное партнерство предполагает, что
не государство подключается к проектам бизнеса, а напротив, государство
приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых
проектов.
Участники партнерства:
– разделяют полномочия и ответственность;
– функционируют на равных, совместно затрачивают время и ре-
сурсы, разделяют инвестиции, риски и выгоды;
– поддерживают отношения в течение определенного срока, а не для
осуществления одной транзакции;
 72

– имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливаю-

щий документ.
В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и
государственного управления можно отнести:
• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и биз-
неса;
• государственные контракты;
• арендные отношения;
• финансовую аренду (лизинг);
• государственно-частные предприятия;
• соглашения о разделе продукции (СРП);
• концессионные соглашения.
Важно разграничивать ГЧП и другие инструменты государственного
регулирования. Например, по определению, принятому в современной за-
падной экономической науке, к государственно-частному партнерству не
относятся: государственные закупки, кредитование и субсидирование гос-
ударством частных компаний, дотирование предприятий, банковского и ре-
ального секторов (в том числе, дотирование процентных ставок по коммер-
ческим кредитам), льготное налогообложение, льготные таможенные та-
рифы и пр. Но в то же время государственные инвестиционные программы,
которые финансируются не только за счет бюджета, но и частным секто-
ром, считаются государственно-частным партнерством.
Широкое распространение ГЧП в современном его понимании полу-
чило в последней четверти XX в., когда правительства многих развитых
стран мира, пережив экономические неурядицы 1970-х – 1980-х гг. и нако-
пив при этом внушительный объем долговых обязательств, исчерпали воз-
можности по привлечению государственных заимствований для финанси-
рования общественной инфраструктуры. Между тем потребности в созда-
нии и развитии коммунальных предприятий, объектов социальной сферы,
транспортной инфраструктуры по-прежнему оставались насущными, и
идея привлечения частных компаний на тот период стала для националь-
ных правительств решением актуальной дилеммы: как сохранить прежние
темпы развития, не прибегая к дополнительным государственным заим-
ствованиям.
В развитых странах, как правило, функции государства и частного ка-
питала в ГЧП принципиально различаются и дополняют друг друга.
В большинстве случаев государство в ГЧП выполняет свои основопо-
лагающие институциональные функции – законодательное обеспечение,
контроль и регулирование деятельности ГЧП с целью соблюдения обще-
ственных интересов. Задача частного капитала состоит в предоставлении
 73

услуг высокого качества за счет внедрения эффективных методов произ-

водства и управления, оперативного реагирования на изменения во внеш-
ней среде, налаживания кооперационных связей с поставщиками и подряд-
чиками.
В российских условиях сложились предпосылки для распростране-
ния иной формы ГЧП, при которой государство и бизнес выступают со-
инвесторами в финансировании крупномасштабных инфраструктурных
проектов.
Можно выделить следующие преимущества ГЧП:
• позволяет повысить качество государственных услуг населению;
• помогает успешно осуществлять крупные инфраструктурные про-
екты, которые вряд ли могли бы быть реализованы усилиями одного лишь
государства в обозримом будущем;
• способствует эффективному развитию объектов государственного
имущества;
• снижает финансовую нагрузку на налогоплательщиков и предостав-
ляет возможность доведения средств до конечных потребителей;
• позволяет успешно использовать опыт и профессионализм частного
сектора при сохранении государственного контроля над активами;
• способствует развитию новаторских форм проектного финансирова-
ния;
• стимулирует предпринимательское мышление и способствует внед-
рению передовых методов управления в органах власти;
• способствует развитию диалога между бизнесом и властью в разных
сферах.
Необходимыми условиями для активного использования схем гос-
ударственно-частного партнерства являются:
• принятая стратегия развития различных отраслей на основе исполь-
зования государственно-частного партнерства;
• нормативно-правовая база, регламентирующая экономические отно-
шения в рамках государственно-частного партнерства;
• действующая система мониторинга проектов, реализуемых по схе-
мам государственно-частного партнерства;
• наличие механизма предложения проектов потенциальным инвесто-
рам и отбора кандидатов;
• организация контроля над реализацией проекта.
Заинтересованность государства в ГЧП связана с тем, что:
- оно перекладывает на бизнес бремя расходов по инвестированию и
содержанию своего имущества в надежде на то, что таким образом удастся
повысить эффективность его функционирования;
 74

- посредством ГЧП государство отказывается от неэффективных

форм ведения хозяйства, освобождается от ряда экономических функций
(строительства, эксплуатации, ремонта и пр.), которые частные компании
выполняют более качественно;
- прибегнув к ГЧП, государство отчасти смягчает остроту социально-
экономических проблем.
Интерес частного бизнеса в проектах ГЧП связан с тем, что частная
компания:
- получает в долговременное владение государственные активы, ча-
сто – на льготных условиях;
- в рамках долгосрочного контракта с государством располагает га-
рантированным рынком сбыта своей продукции;
- осуществляя инвестиции, имеет высокие гарантии их возврата, по-
скольку государство, как ее партнер, разделяет риски по обеспечению ми-
нимального уровня рентабельности;
- обладая хозяйственной свободой, могут повышать доходность сво-
его бизнеса за счет опыта, знаний, ноу-хау, инвестиций при минимизации
рисков предпринимательской деятельности.
Общество от партнерства между государственным сектором и част-
ным бизнесом может ожидать повышения качества услуг и снижения цен
на них. Часто при помощи такого партнерства удается частично решить не-
которые социальные проблемы. Экономический эффект для общества со-
стоит также в сокращении сроков проектирования и сооружения объектов
инфраструктуры, более высокой эффективности строительства.
В России в настоящее время механизм взаимодействия между госу-
дарством и бизнесом в рамках ГЧП регулируется федеральным законом
«О концессионных соглашениях», закона непосредственно о ГЧП не суще-
ствует. В 2006 г. появился первый закон регионального масштаба, регла-
ментирующий ГЧП, который был принят в Санкт-Петербурге. В этом до-
кументе государственно-частное партнерство рассматривается как «взаи-
мовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или ино-
странным юридическим или физическим лицом, либо действующим без об-
разования юридического лица по договору простого товарищества (дого-
вору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реали-
зации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заклю-
чения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».
Существуют различные подходы к классификации форм ГЧП. В ка-
честве критериев обычно используются правоотношения собственности
(владение, пользование, распоряжение), степень зависимости от государ-
ства, в первую очередь в вопросах финансирования и разделения рисков, и
другие параметры.
 75

Наиболее обоснованной и широко используемой в мировой практике

стала классификация проектов ГЧП, разработанная Всемирным банком, со-
гласно которой выделяются четыре категории ГЧП9:
1. контракты на управление и арендные договоры (management and
lease contracts);
2. концессии (concession);
3. проекты, предполагающие новое строительство «под ключ»
(green-field projects);
4. частичная приватизация активов (divestiture).
При заключении контрактов на управление и арендных догово-
ров частная компания получает госсобственность в управление или в
аренду на фиксированный срок. При этом инвестиции осуществляет госу-
дарство. В контракте управления риски несет государство, в арендном до-
говоре операционный риск ложится на частную компанию.
В случае концессии правительство предоставляет частной компании
(концессионеру) правомочия владения и пользования существующим объ-
ектом за плату и, как правило, с условием возврата. В то время как государ-
ственной стороне принадлежит право собственности на объект, частный
сектор сохраняет за собой права на все усовершенствования, проведенные
в концессионный период. Частная компания несет операционные и инве-
стиционные риски.
Выделяются следующие наиболее популярные виды концессий:
- восстановление (реконструкция, модернизация) – эксплуатация –
передача (rehabilitation – operate - transfer);
- восстановление – аренда – передача (rehabilitation – lease –transfer);
- строительство – эксплуатация – передача (build – operate – transfer).
Строительство с нулевого цикла «под ключ» предполагает, что
частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощ-
ности в течение срока, указанного в контракте.
Частичная приватизация предполагает, что компания приобретает
пакет акций объекта, находящегося в государственной собственности (или
наоборот). В этом случае правительство передает ей (или приобретает у
нее) некоторые правомочия прав собственности на объект. При этом госу-
дарство устанавливает определенные требования того, как объект будет
усовершенствоваться, а граждане — обслуживаться.
В зарубежной практике часто встречаются смешанные формы, соче-
тающие в себе отдельные элементы указанных выше типов контрактов.

9
Types of private participation. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// ppi.
worldbank.org/resources/ppi_ methodology.aspx
 76

Используя приведенные формы ГЧП, рассмотрим особенности кон-

трактов по различным формам по показателям степени ответственности,
которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и
техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансиро-
вание, коммерческий риск, а также по длительности сотрудничества и тем,
кому принадлежат активы.
К основным формам контрактов, согласно изученной классификации,
относятся: контракты на обслуживание; контракты на управление; дого-
воры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (да-
лее – СЭП) и их разновидности; а также договоры концессии. Особенности
контрактов приведены в таблице 7.
Таблица 7
Формы ГЧП и особенности заключаемых контрактов
Разграничение прав и обязанностей участников партнерства
Форма Право соб- Эксплуатация и Капиталь- Дли-
ГЧП Коммерче-
ственности на техническое об- ные вложе- тель-
ский риск
активы служивание ния ность
Контракт на Государ- Государ-
Государствен- Государственный
обслужива- ственный ственный 1–2 года
ная и частный сектора
ние сектор сектор
Государ- Государ-
Контракт на Государствен-
Частный сектор ственный ственный 3–5 лет
управление ная
сектор сектор
Государ-
Договор об Государствен- Коллектив-
Частный сектор ственный 8–15 лет
аренде ная ный
сектор
Частная и гос- Частный Частный 20–30
СЭП Частный сектор
ударственная сектор сектор лет
Договор кон- Государствен- Частный Частный 25–30
Частный сектор
цессии ная сектор сектор лет

Следует отметить, что даже в тех случаях, когда частный сектор при-
нимает на себя все обязанности по эксплуатации и финансированию, как
это происходит в случаях с концессией и продажей активов, выполняет он
эти обязанности в рамках правового поля, созданного государством.
Целью участия государства в создании такого правового поля явля-
ется защита потребителей от монопольного ценообразования, обеспечение
следования санитарным и экологическим нормам и применение механиз-
мов субсидирования, которые гарантировали бы доступ к услугам соци-
ально-незащищенной части населения. На практике часто используются
комбинации перечисленных в таблице 7 форм.
 77

Затраты частной компании, участвующей в партнерстве, могут ком-

пенсироваться напрямую – за счет платы, взимаемой с пользователей
услуги или же опосредованно – за счет налогов в виде компенсации поне-
сенных частной компанией затрат из бюджета (гранты, субсидии, налого-
вые льготы и т.п.). Софинансирование со стороны государства может также
осуществляться в натуральном выражении, например, в виде земельного
участка, помещений, иных материальных и нематериальных активов.

§ 2.5. Государственные услуги в системе взаимодействия власти

и бизнеса

Одной из задач государства является создание условий для обеспече-

ния удовлетворения материальных и нематериальных потребностей граж-
дан и организаций, в том числе посредством оказания государственных
услуг.
Как указано в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об орга-
низации предоставления государственных и муниципальных услуг", госу-
дарственная услуга – это деятельность по реализации функций федераль-
ного органа исполнительной власти, государственного внебюджетного
фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а
также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных гос-
ударственных полномочий, переданных федеральными законами и зако-
нами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пре-
делах установленных нормативными правовыми актами РФ и норматив-
ными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставля-
ющих государственные услуги.
Государственной услугой является деятельность органов власти и
подведомственных учреждений, осуществляемая в целях реализации граж-
данами их прав, свобод и обязанностей.
Услуги предоставляются безвозмездно или по регулируемым ценам в
области образования, здравоохранения, социальной защиты населения,
специальных административных режимов и др.
Примерами государственных услуг являются:
• оформление и выдача паспортов;
• оформление и выдача приглашений на въезд в Российскую Федера-
цию;
• предоставление физическим и юридическим лицам персональных
данных граждан;
• прием заявок (запись) на прием к врачу;
• выдача удостоверения частного охранника;
 78

• выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение

и ношение охотничьего пневматического, огнестрельного оружия либо
оружия ограниченного поражения и патронов к нему;
• предоставление в пользование геологической информации о недрах;
• выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых под участ-
ком предстоящей застройки;
• осуществление государственной экологической экспертизы;
• проставление апостиля на официальных документах, подлежащих
вывозу за границу.
Государственные услуги могут предоставляться органами власти как
непосредственно, так и через подведомственные им учреждения либо иные
организации.
Очевидно, что через механизм предоставления государственных
услуг реализуется значительный объем государственных функций.
Государственные услуги – одно из направлений взаимодействия гос-
ударства, бизнеса и общества.
Сам по себе подход к государству как к производителю услуг в доста-
точной степени нов. Корни его находятся в концепции нового государ-
ственного менеджмента, которая предлагала рассматривать государствен-
ное управление на тех же основаниях, что и управление крупной корпора-
цией, признать граждан потребителями результатов управления и, что
наиболее важно для изучаемой темы, деятельность государства рассматри-
вать как предоставление обществу управленческих услуг.
Ключевой идеей данной концепции является утверждение, что основ-
ное значение надо придавать такому изменению стимулов в государствен-
ном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления бо-
лее эффективным. Основные принципы концепции «перестройки прави-
тельства»:
- конкуренция между структурами, претендующими на предоставле-
ние услуг для правительства;
- наделение местных сообществ большими полномочиями;
- ориентация на конечный результат;
- модель «сервисного государства», которая рассматривает граждан
в качестве клиентов;
- упреждение проблем вместо их разрешения;
- ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату;
- децентрализация деятельности правительства;
- опора на рыночные механизмы в деятельности государственных
структур.
Концепция и практика нового государственного менеджмента, суще-
ствуя в разных странах под разными названиями (предпринимательское
 79

правительство, менеджеризм и др.), предполагает вполне определенный

набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в отдельных странах в
ходе реформирования государственного управления.
Основные элементы нового государственного менеджмента:
- предпочтение отдается рыночным механизмам управления госу-
дарственным сектором;
- оценка деятельности системы государственного управления по ре-
зультатам, представляющим ценность для потребителей
- ориентация деятельности государственного аппарата на достиже-
ние целей развития, а не следование инструкциям;
- формирование конкурентных начал в государственном секторе;
- сокращение масштабов и ресурсов государственного управления
(приватизация, децентрализация, деконцентрация);
- усовершенствование механизмов управления государственными
финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);
- акцент на «зарабатывании» денег, в отличие от традиционного их
растрачивания;
- ориентация государства на потребности и перспективы потреби-
теля;
- разделение полномочий и ответственности между государством и
обществом;
- передача функций контроля от бюрократических структур на уро-
вень местного самоуправления.
Новый государственный менеджмент стал приоритетной концепту-
альной основой реформ государственного управления во многих разви-
тых странах в конце ХХ – начале ХХI веков. Несмотря на то, что резуль-
таты реформ были двойственными, и от многих принципов позднее при-
шлось отказаться, подход к реализации части функций государства в
форме услуг оказался положительным опытом и закрепился в практике
функционирования.
Положительные следствия из рассмотрения государственных функ-
ций как услуг следующие:
1. Определенное упорядочение и унификация перечня услуг.
2. Возможность выработки стандартов оказания услуг, как след-
ствие, рост прозрачности и предсказуемости их оказания.
3. Рост качества оказания услуг.
4. Упорядочение ответственности исполнителей.
5. Ликвидация противоречивых множественных инструкций и ве-
домственных приказов.
6. Устранение дублирования действий сотрудников госорганов, ав-
томатизация соответствующих административных процессов.
 80

Основная цель стандартизации государственных услуг состоит в ми-

нимизации издержек взаимодействия между гражданами (юридическими
лицами) и органами власти в процессе оказания государственных услуг.
Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполне-
ние услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных
часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов
позволяет ориентировать деятельность органов исполнительной власти на
интересы пользователей.
На базе стандартов государственных услуг, в России разрабатыва-
ются административные регламенты оказания государственной услуги.
Административные регламенты предоставления государствен-
ных услуг определяют сроки и последовательность действий федерального
органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его струк-
турными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимо-
действия с другими федеральными органами исполнительной власти и ор-
ганизациями при исполнении государственных функций или предоставле-
нии государственных услуг.
В России законодательно определены основные принципы предо-
ставления государственных услуг:
• правомерность предоставления государственных и муниципальных
услуг;
• заявительный порядок обращения за предоставлением государствен-
ных и муниципальных услуг;
• правомерность взимания с заявителей государственной пошлины
или платы за предоставление государственных и муниципальных услуг;
• открытость деятельности органов и организаций, предоставляющих
государственные или муниципальные услуги;
• доступность обращения за предоставлением государственных и му-
ниципальных услуг и предоставления услуг, в том числе для лиц с ограни-
ченными возможностями здоровья;
• возможность получения государственных и муниципальных услуг в
электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных фор-
мах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.
Субъектами административных процедур в сфере предоставления
государственных услуг являются, с одной стороны, заявители – получатели
государственных услуг, а с другой – органы, предоставляющие государ-
ственную услугу, а также субъекты, уполномоченные на организацию
предоставления государственных услуг.
Получателями государственных услуг могут быть как физические, так
и юридические лица.
 81

Производство по предоставлению государственных услуг включает

следующие стадии:
1) прием запросов заявителей о предоставлении государственных или
муниципальных услуг;
2) обработка запросов, сбор необходимых сведений, подготовка ито-
говых документов;
3) выдача итоговых документов заявителям.
Взаимодействие государства и бизнеса в сфере получения государ-
ственных услуг – не настолько очевидное направление, как, к примеру, гос-
ударственно-частное партнерство, однако, его важность не стоит недооце-
нивать.
Бизнес является получателем целого ряда государственных услуг и от
того, будут ли они оказываться качественно, стабильно и по приемлемым
ценам, зависят многие бизнес-процессы.
Европейский Союз выработал в своих документах список базовых
услуг государства для бизнеса:
- социальные отчисления на служащих;
- корпоративные налоги: декларирование и прочее;
- налог на добавленную стоимость: декларирование, уведомления;
- регистрация новой компании;
- подача статистических данных;
- таможенное декларирование;
- получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды;
- закупки для государственных нужд.
В данном перечне содержатся критически важные для функциониро-
вания бизнеса процедуры взаимодействия с государством, организация ко-
торых наиболее эффективным способом позволяет компаниям значительно
сократить временные, трудовые и иные виды затрат.
В настоящее время приоритеты в предоставлении государственных и
муниципальных услуг связаны:
— с развитием многофункциональных центров (МФЦ) предоставле-
ния государственных и муниципальных услуг как учреждений, уполномо-
ченных на организацию взаимодействия с заявителем услуг по принципу
"одного окна";
— предоставлением государственных (муниципальных) услуг, испол-
нением государственных (муниципальных) функций в электронном виде с
использованием информационно-коммуникационных технологий, включая
осуществление в рамках такого предоставления (исполнения) электронною
взаимодействия между государственными органами, органами местного са-
моуправления, организациями и заявителями.
 82

В современном мире с развитием компьютерных технологий развива-

ется и постоянно расширяется возможность предоставления государствен-
ных услуг в электронном виде. Процесс использования информационных
технологий в государственном управлении характеризует переход государ-
ства на новый уровень взаимодействия с обществом – «электронное прави-
тельство».
Электронное правительство чаще всего рассматривается с позиций
взаимодействия государства и граждан, упрощения доступа к государ-
ственным услугам физических лиц. Однако, направление «government to
business» («от правительства к бизнесу») – одно из трех равноправных клас-
сических направлений информатизации взаимодействия в концепции элек-
тронного правительства.
Современной открытой формой взаимодействия административных
структур, выстраивающих коммуникации в сфере государственных услуг
между организационными структурами, предоставляющими государствен-
ные услуги в электронном виде, и гражданами и представителями бизнес-
организаций — потребителями государственных услуг, является «Портал
государственных и муниципальных услуг Российской Федерации»
(www.gosuslugi.ru). На региональном уровне с ним интегрированы порталы
государственных услуг регионов. Отметим, что именно на региональных
порталах в основном осуществляется взаимодействие граждан и бизнеса
с органами государственной власти.
Основным звеном оказания государственных услуг в России в послед-
ние годы стал многофункциональный центр.
Использование принципа «одного окна» в МФЦ призвано разрушить
многие административные барьеры. Непосредственная работа с получате-
лем государственных услуг, возможность получения потребителем не-
скольких услуг одномоментно, оперативность, комфортность и клиенто-
ориентированность входят в число главных задач МФЦ. Структурам,
участвующим в предоставлении услуг, удается заметно снизить расходы на
взаимодействие с их получателями за счет сокращения штата сотрудников,
офисных площадей и затрат на автоматизацию.
Принцип "одного окна" формулирует правило, в соответствии с ко-
торым предоставление публичной услуги осуществляется после однократ-
ного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие
с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами,
предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункци-
ональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными
правовыми актами и соглашением о взаимодействии (ст. 15 Закона
"О предоставлении услуг").
 83

В сфере взаимодействия государства и бизнеса перспективной ка-

жется идея формирования отдельных МФЦ для бизнес-структур.
В пользу создания МФЦ для бизнеса можно отнести следующие ар-
гументы:
– Обеспечение свободного и равного доступа малого и среднего биз-
неса ко всем ресурсам и преференциям государства, снижение администра-
тивных барьеров, коррупционных рисков при взаимодействии бизнеса и
государства;
– Повышение качества взаимодействия бизнеса и государства;
– Возможность для МФЦ максимально сосредоточится и развивать
услуги и сервисы, оптимизировать процессы предоставления услуг, для той
категории, которая входит в зону обслуживания (либо физические, либо
юридические лица).
К отрицательным факторам можно отнести:
– Формирование и содержание МФЦ для бизнеса наряду с Центрами
«Мои документы» повлечет дополнительные расходы бюджетов субъек-
тов РФ
– Отсутствие нормативно-правовой и методической базы по вопросам
создания и деятельности МФЦ для бизнеса
– Возможные неудобства для индивидуальных предпринимателей.
Ввиду того, что индивидуальные предприниматели – это физические лица
и в настоящее время в МФЦ они могут одновременно решить вопросы по
бизнесу, так и частные вопросы, разделение МФЦ по категориям может по-
влечь необходимость «двойного» обращения в МФЦ.
Кроме государственных услуг, рассматривается возможность работы
в МФЦ для бизнеса с такими направлениями взаимодействия, как госпро-
граммы (информирование о действующих государственных программах
поддержки малого и среднего бизнеса, иных преференциях государства, по-
мощь в формировании необходимого пакета документов); госзакупки (ин-
формирование малых и средних предприятий о закупках, осуществляемых
в соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц»); госконтроль (консультационная
поддержка предпринимателей при осуществлении мероприятий в рамках
Федерального Закона №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и инди-
видуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон-
троля (надзора) и муниципального контроля").
 84

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

§ 3.1. Роль институтов гражданского общества

и формы их взаимодействия с властью

Категория "гражданское общество" отражает качественно новое со-

стояние общества, основанное на развитых формах его самоорганизации и
саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных (государственно-
общественных) и частных (индивидуально-личностных) интересов при
определяющем значении последних и при безусловном признании в каче-
стве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод.
Ключевым понятием гражданского общества является понятие
"гражданин", субъект жизни общества, активно влияющий на процесс его
изменений, раскрывающийся через понятие "участие", т.е. через деятель-
ность в различных общественных организациях и институтах по основным
направлениям государственной политики.
В современной науке существуют разные классификации институтов
гражданского общества.
Так, в частности, в зависимости от отношения к государству инсти-
туты гражданского общества можно разделить на автономные и зависимые.
Автономные институты гражданского общества возникают и функциони-
руют в частной сфере общественной жизни. Зависимые социальные инсти-
туты создаются и поддерживаются государством (некоторые из них явля-
ются полностью государственно-политическими). Государство же по отно-
шению и к тем, и к другим выступает организующим и координирующим
началом. Вместе с тем оно призвано регулировать межинституциональные
связи и противоречия.
В зависимости от сферы и специфики осуществляемой деятель-
ности институты гражданского общества подразделяют на несколько
групп.
К первой относят организации, объединяющиеся на основе общности
интересов для реализации указанных в уставных документах целей: обще-
ственные объединения (неполитической направленности, в том числе про-
фессиональные союзы), иные некоммерческие организации.
Во вторую группу входят институты гражданского общества, осу-
ществляющие свою деятельность в сфере оказания профессиональной юри-
дической помощи: адвокатура и нотариат.
К третьей группе относятся институты политической направленно-
сти, в частности политические партии.
 85

В качестве отдельных институтов гражданского общества выступают

средства массовой информации, церковь (религиозные организации, кон-
фессиональные объединения), торгово-промышленные палаты, саморегу-
лируемые организации и т.д.
Элементы гражданского общества вынуждены следовать правилам
игры, которые разрабатывает для них государство. Вместе с тем, они неза-
висимы в выборе цели деятельности и методов работы, воздействуют в
своих интересах на принятие политических решений в той степени,
насколько им позволяют это делать имеющиеся ресурсы.
Сущность деятельности институтов гражданского общества – те ас-
пекты его жизнедеятельности, в основе которых лежат сотрудничество и са-
моорганизация граждан, выходящие за рамки сугубо политической либо эко-
номической активности, т.е. возникающие не с целью завоевать и удержать
власть либо получить предпринимательский доход. Они объединяются в не-
правительственные некоммерческие организации, для которых характерна
социально значимая деятельность, направленная на расширение пределов
свободы и вовлечение населения в процесс социальных изменений.
Структуру институтов гражданского общества в зависимости от
сферы представляемых интересов можно свести в схематичную форму (см.
таблицу 8)
Таблица 8
Структура институтов гражданского общества
Потребности,
Сфера интересов Институты
в удовлетворении
человека гражданского общества
которых нуждается человек
Производственная Пища, одежда, жилье, - частные и акционерные
работа предприятия
- профсоюзы
Социокультурная Знания, информация, - семья
общение - религиозные организа-
ции
- СМИ
- творческие ассоциации
и объединения
Политико-культур- Политическая - партии
ная деятельность - движения
-лоббисты

Эффективной самоорганизации граждан, особенно их взаимодей-

ствию с государством, благоприятствует придание их объединениям право-
вых форм общественных и других некоммерческих организаций (НКО),
 86

объединяемых под названием "третий сектор". Гражданское общество не

сводится к совокупности зарегистрированных организаций, но его характе-
ристика утратила бы конкретность, если отождествить ее с комплексной
оценкой функционирования политической, социальной, экономической и
правовой систем.
Общественные объединения способны представлять интересы насе-
ления, взаимодействовать с властью, в определённых случаях оказывать
давление на неё. Движения, выступая в качестве одной из самых динамич-
ных организационных форм, быстрее других адаптируются к новым соци-
альным условиям, аккумулируют новые идеи, приспосабливаются к изме-
нившимся правилам. Объединяя иногда миллионы людей в своих рядах,
движение позволяет, во-первых, формулировать те интересы, которые об-
щество ставит перед собой целью добиваться, во-вторых, пропагандиро-
вать свои требования, и, наконец, «заставить» власть, если не полностью
следовать этим провозглашённым интересам, то учитывать эти требования
в своей деятельности. Именно неформальные, неорганизованные «сверху»
движения способны сформулировать и представить таким образом требо-
вания, близкие каждому члену общества, от установки гаражей и разбития
парка, до широких социальных реформ.
Методами такого воздействия на власть и на общество чаще всего
бывают петиции и обращения – как самый простой способ обратить внима-
ние на проблему. Кроме того, может использоваться широкий арсенал дру-
гих методов: начиная от пикетов и заканчивая забастовками и акциями
гражданского неповиновения.
Особую роль играют политические партии и общественные движе-
ния, участвующие в выборах.
С одной стороны, эти объединения являются выразителями опреде-
лённых общественных сил, своих членов и сторонников. В своей деятель-
ности они вынуждены, если не руководствоваться интересами общества,
интересами избирателей, то, по крайней мере, прислушиваться к ним, учи-
тывать их и делать свои цели привлекательными для большего числа лю-
дей. С другой же стороны, достигнув власти, политические партии и дви-
жения получают возможность реального воплощения в жизнь этих требо-
ваний. Другими словами, политические движения и организации, как один
из элементов механизма взаимодействия государства и общества, отно-
сятся к гражданскому обществу и включаются в государственные струк-
туры. Особое положение политических организаций и движений в соци-
ально-политическом пространстве объясняет и их специфическую роль, ко-
торую они играют в жизни общества. Политические объединения обеспе-
чивают государству «открытость по отношению к изменяющимся потреб-
ностям граждан», сохраняют стабильность при постоянном противостоя-
нии гражданского общества и государства.
 87

Консенсусная демократия предполагает наличие координируемого

государством механизма переговоров, процесса согласования интересов и
в парламенте, и вне него.
Гражданское общество и правовое государство логически предпола-
гают друг друга – одно немыслимо без другого. В то же время гражданское
общество первично: оно является решающей социально-экономической
предпосылкой правового государства. Появление правовой государствен-
ности было обусловлено развитием самого общества и стало возможным в
результате вызревания гражданского общества. Развитое гражданское об-
щество является гарантией существования правопорядка и правовой госу-
дарственности. В соединении с конструкцией гражданского общества пра-
вовое государство превращается из теоретической модели в действительно
живой организм, обеспечивающий законные интересы конкретного инди-
вида и сохранение, стабилизацию общества с рыночной экономикой и де-
мократическим политическим режимом.
Партнерские отношения в обществе возможны лишь при условии со-
циальной ориентированности рыночной экономики, когда во главу угла
ставится стремление не только получить прибыль любой ценой, но и удо-
влетворить потребности общества, обеспечить высокий уровень благосо-
стояния его членов. Одной из форм взаимодействия предпринимателей,
государства и общества выступает социальное партнерство, которое
утвердилось во многих странах.
Социальное партнерство по своей сущности относится к одному из
способов разрешения социальных противоречий. Ключевыми при опреде-
лении этого явления являются категории социально-экономических инте-
ресов и социального положения различных групп, слоев, классов, их взаи-
модействие, а также понятия коллективного договора, отраслевого (тариф-
ного) соглашения и др.
Политическую основу современного социального партнерства пред-
ставляют развитые формы демократии, когда основные права и свободы
личности не только декларируются, но и надежно гарантируются государ-
ством. Диктаторские или авторитарные режимы, как показывает опыт, не в
состоянии поддерживать такие отношения в полном объеме.
Адаптируя исследованные в первой главе модели взаимодействия
государства, общества и бизнеса (неокорпоратистская и плюралистическая)
к взаимодействию именно по направлению «государство - общество», по-
лучаем основные характеристики данных моделей.
В плюралистической модели государству отводится роль арбитра
при согласовании интересов различных социальных групп, соревнующихся
между собой за принятие политических решений. Плюралистическая мо-
дель схематически выглядит как: общество → третий сектор (некоммерче-
ские организации) → государство.
 88

Путь формирования гражданского общества «снизу» характерен для

обществ с высокой степенью самоорганизации. Именно такое общество
наиболее эффективно оказывает влияние на действия органов власти и
участвует в конверсии требований, которые поступают из окружающей
среды в политическую систему. Посредником в этом механизме являются
объединения третьего сектора.
В неокорпоратистской модели органам власти принадлежит иная
роль, которая состоит в покровительстве отдельным организациям, патер-
налистской политике по отношению к ним. Схематически государственно-
корпоратистская модель взаимодействия гражданского общества и госу-
дарства можно представить следующим образом: государство → третий
сектор (некоммерческие организации) → общество (институты граждан-
ского общества формируются государством).
В первом приближении можно представить себе три варианта взаи-
модействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество,
отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация.
При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумева-
ющим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, по-
строенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сто-
рон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей
стороной может быть только государство.
Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные мо-
дели .
10

А. Партнерское взаимодействие
Модель поддержки развития гражданских объединений, или «мо-
дель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти при-
нимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию неза-
висимых общественных организаций, как основы зарождающегося граж-
данского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки
развития таких организаций.
Партнерская модель, при которой государственные органы пони-
мают важность независимых неправительственных организаций и не пыта-
ется ими управлять, а участвует в различных формах диалога с некоммер-
ческими организациями (НКО), в виде «переговорных площадок» и иных
форм. Важным критерием для существования подобной модели является
понимания ответственными представителями органов власти важности са-
мого феномена общественного контроля.

10
А.Ю. Сунгуров «Модели взаимодействия органов государственной власти и
структур гражданского общества: российский опыт» // RELGA, №9 [172], 2008
 89

«Модель архитектора». Организации гражданского общества фор-

мируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения
определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы
конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании но-
вых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников
государственных структур
Б. Взаимодействие, основное на доминировании власти.
Патерналистская модель. В обмен на политическую лояльность
властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности
послушных организаций – путем представления бесплатных помещений
или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преферен-
ций при распределении грантов и иными способами.
Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко пред-
ставлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государ-
ственный аппарат рассматривал все общественные организации исключи-
тельно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым
жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и
говорить не приходилось.
В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)
Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства
НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может
быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке
деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообраз-
ных политических и экономических проблемах, с другой.
Г. Конфронтация
Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представи-
тели государства видят в лице независимых неправительственных организа-
ций, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для
собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их за-
крывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется
как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».
Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения
властью гражданских прав человека и политических свобод ряд обществен-
ных организаций избирает тактику гражданского неповиновения – участия
в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызываю-
щих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически
уже в плоскость политической борьбы. Право на гражданское неповинове-
ния в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав.
Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочета-
ние нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев
можно выделить преобладающую модель.
 90

Формы взаимодействия гражданского общества и государства

условно можно подразделить на две полярные категории:
1) формы воздействия государственной власти на институты граж-
данского общества;
2) формы воздействия институтов гражданского общества на органы
государственной власти.
Можно выделить следующие формы воздействия государственной
власти на институты гражданского общества, упоминаемые в ряде
нормативных актов:
- контроль за деятельностью институтов гражданского общества;
- ограничения и запреты в осуществлении деятельности;
- финансовая поддержка;
- предоставление льгот (налогового и неналогового характера);
- целевые программы и стратегии;
- участие в формировании и функционировании;
- участие в деятельности и руководстве;
- консультационная помощь;
- бюджетное финансирование;
- иные формы.
Среди форм взаимодействия гражданского общества с государ-
ством можно выделить следующие:
- законотворческая (правотворческая) инициатива субъектов граж-
данского общества;
- участие граждан в референдуме;
- участие субъектов гражданского общества в правоприменительном
процессе;
- обращение граждан в органы государственной власти и органы мест-
ного самоуправления;
- общественный контроль;
- публичные слушания;
- публикация заявлений и обращений в СМИ, обращение с «откры-
тыми письмами»;
- участие в формировании государственных органов;
- иные формы.
Большинство форм воздействия гражданского общества находят за-
крепление в нормативных актах, т.е. поддаются государственному регули-
рованию. Однако, с другой стороны, законодательное закрепление позво-
ляет гарантировать наличие данной формы воздействия.
При изучении форм взаимодействия государства и общества нельзя
упускать из виду и различные формы выхода общества за пределы установ-
ленных для него государством методов воздействия - протестные отношения.
 91

Протестные отношения – одно из ключевых проявлений функцио-

нирования гражданского общества; специфические общественные отноше-
ния по поводу проводимой в государстве политики, в рамках которых субъ-
ектами таких отношений реализуется право на самовыражение, заключаю-
щееся в конкретных инициативных действиях, имеющих ярко выраженный
оппозиционный характер.
Следует также отметить, что понимание протестных отношений не
сводится к исключительно оппозиционным выступлениям против действу-
ющей власти, а то и против конституционного строя в целом. Подход к дан-
ному политико-правовому явлению должен быть двояким: с одной стороны
проявлением политического протеста могут стать бурные революционные
выступления и действия; с другой – иные уравновешенные и адекватные
действия, укладывающиеся в существующий конституционный порядок.

§ 3.2. Основы деятельности отдельных институтов

гражданского общества в России

Рассмотрим подробнее некоторые из институтов гражданского обще-

ства. Поскольку деятельность большинства общественных институтов под-
вергается государственному правовому регулированию, рассмотрение их
деятельности оправданно проводить относительно российского законода-
тельства. В данном параграфе будут рассмотрены основы деятельности
именно российских институтов гражданского общества.
1. Общественные объединения
Под общественным объединением в российском законодательстве по-
нимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,
созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности
интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного
объединения.
Из данного определения вытекает, что основными принципами функ-
ционирования общественных объединений являются:
- свобода создания объединений по инициативе граждан Российской
Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на основе прин-
ципов добровольности, равноправия и законности;
- общественное объединение является некоммерческой организа-
цией, т.е. не преследует в качестве основной цели своей деятельности из-
влечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участни-
ками;
- главной целью создания общественного объединения является за-
щита общих интересов членов объединения, достижение общих целей и по-
мощь в реализации прав и законных интересов граждан;
 92

- общественное объединение является самоуправляемым. Это зна-

чит, что оно осуществляет свою деятельность независимо от органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления, а внутренняя структура,
цели, формы и методы деятельности определяются самим объединением.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим статус обще-
ственных объединений, а также порядок их создания и функционирования,
является Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях».
Виды общественных объединений. В зависимости от организаци-
онно-правовой формы, выделяется шесть видов общественных объединений:
1. общественная организация;
2. общественное движение;
3. общественный фонд;
4. общественное учреждение;
5. орган общественной самодеятельности;
6. политическая партия.
Подробно характеристики видов общественных объединений рас-
смотрены в таблице 9.
Учитывая специфику и важную роль во взаимодействии граждан-
ского общества и государства такого вида объединений, как политические
партии, мы рассмотрим их далее, отдельно и более подробно.
Учредителями общественного объединения могут быть как физиче-
ские (не менее трех человек), так и юридические лица, созвавшие съезд или
общее собрание, на котором принимается решение о создании объедине-
ния, также принимается устав и формируются руководящие и контрольно-
ревизионные органы. С того момента, как все эти условия будут соблю-
дены, объединение будет считаться созданным.
Государственная регистрация для общественных объединений не яв-
ляется обязательной, она необходима лишь для приобретения прав юриди-
ческого лица общественным объединением.
Набор прав общественных объединений зависит от того, является ли
оно юридическим лицом. Основные права записаны в статье 27 Закона об
общественных объединениях.
Общественное объединение, являющееся юридическим лицом,
имеет право:
- свободно распространять информацию о своей деятельности;
- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетиро-
вание;
- участвовать в выработке решений органов государственной власти
и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотрен-
ными настоящим Федеральным законом и другими законами;
 93

Таблица 9
Виды общественных объединений
Организаци-
онно- Понятие Органы управления
правовая форма
Общественная основанное на членстве обществен- 1.Высший руководящий
организация ное объединение, созданное на ос- орган - съезд или общее
нове совместной деятельности для собрание;
защиты общих интересов и достиже- 2.Постоянно действую-
ния уставных целей объединившихся щий коллегиальный ор-
граждан ган, подотчетный съезду
или общему собранию.
Общественное состоящее из участников и не имею- 1.Высший руководящий
движение щее членства массовое общественное орган - съезд или общее
объединение, преследующее соци- собрание;
альные, политические и иные обще- 2.Постоянно действую-
ственно полезные цели, поддержива- щий коллегиальный ор-
емые участниками общественного ган, подотчетный съезду
движения или общему собранию.
Общественный является одним из видов некоммерче- Руководящий орган фор-
фонд ских фондов и представляет собой не мируется его учредите-
имеющее членства общественное объ- лями и (или) участни-
единение, цель которого заключается ками либо решением
в формировании имущества на основе учредителей, либо путем
добровольных взносов, иных не запре- избрания участниками
щенных законом поступлений и ис- на съезде или общем со-
пользовании данного имущества на брании
общественно полезные цели.
Общественное не имеющее членства общественное Коллегиальный орган,
учреждение объединение, ставящее своей целью избираемый участни-
оказание конкретного вида услуг, от- ками
вечающих интересам участников и
соответствующих уставным целям
указанного объединения
Орган не имеющее членства общественное Формируется по инициа-
общественной объединение, целью которого явля- тиве граждан и не имеет
самодеятельно- ется совместное решение различных над собой вышестоящих
сти социальных проблем, возникающих у органов или организа-
граждан по месту жительства, ра- ций.
боты или учебы, направленное на
удовлетворение потребностей не-
ограниченного круга лиц, чьи инте-
ресы связаны с достижением устав-
ных целей и реализацией программ
органа общественной самодеятельно-
сти по месту его создания
 94

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих чле-

нов и участников, а также других граждан в органах государственной вла-
сти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
- учреждать средства массовой информации и осуществлять изда-
тельскую деятельность;
- осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные за-
конами об общественных объединениях;
- выступать с инициативами по различным вопросам общественной
жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
- участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Общественное объединение, не являющееся юридическим лицом,
имеет право:
- свободно распространять информацию о своей деятельности;
- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетиро-
вание;
- представлять и защищать свои права, законные интересы своих чле-
нов и участников, а также других граждан в органах государственной вла-
сти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
- выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к ре-
ализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государ-
ственной власти и органы местного самоуправления.
Статья 27 закона содержит не полный перечень прав, которыми Закон
наделяет общественные объединения. Отдельно оговариваются такие пра-
вомочия, как:
- право на создание общественными объединениями любых организа-
ционно-правовых форм союзов общественных объединений (статья 13);
- право использовать в своих названиях наименование «Россия» и
«Российская Федерация» без специального разрешения государственных
органов (абзац 6 статьи 14);
- право на государственную поддержку в виде целевого финансирова-
ния отдельных общественно полезных программ общественных объедине-
ний по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов до-
говоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; соци-
ального заказа на выполнение различных государственных программ не-
ограниченному кругу общественных объединений (статья 17);
- право собственности общественных объединений на свое имуще-
ство и право распоряжаться им в соответствии с уставными целями.
Широкий объем прав предоставляется законом об общественных объ-
единениях в сопровождении довольно обширного круга обязанностей.
 95

Согласно положениям Закона, общественное объединение обязано:

- соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнан-
ные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его де-
ятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учреди-
тельными документами;
- ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества;
- ежегодно информировать орган, принявший решение о государ-
ственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей
деятельности;
- информировать орган, принявший решение о государственной ре-
гистрации, об изменениях, вносимых в устав, для регистрации данных из-
менений;
- представлять по запросу органа, принимающего решения о госу-
дарственной регистрации, решения руководящих органов и должностных
лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты
о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые
органы;
- допускать представителей органа, принимающего решения о гос-
ударственной регистрации, на проводимые общественным объединением
мероприятия;
- оказывать содействие представителям органа, принимающего ре-
шения о государственной регистрации общественных объединений, в
ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с до-
стижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской
Федерации;
- информировать федеральный орган государственной регистрации
об объеме получаемых общественным объединением от международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства де-
нежных средств и иного имущества, о целях их расходования или исполь-
зования и об их фактическом расходовании или использовании по форме и
в сроки, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а
сведения об учредителях и программных документах – общедоступными.
В интересах соблюдения прав и законных интересов общества, лич-
ности и государства, право на свободное создание общественных объеди-
нений имеет некоторые ограничения.
Например, участником и учредителем общественного объединения
может быть только лицо, достигшее 18 лет, за исключением молодежных и
детских общественных объединений (здесь участие допускается с 14 и с
 96

8 лет соответственно). К учредителям предъявляется еще несколько требо-

ваний. Не допускается учреждение общественного объединения иностран-
ным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых при-
нято решение о нежелательности их пребывания в Российской Федерации.
Также учредителем не может быть лицо:
- отбывающее наказание в местах лишения свободы по приговору
суда;
- включенное в перечень организаций и физических лиц, в отноше-
нии которых имеются сведения об их причастности к экстремистской дея-
тельности или терроризму;
- в отношении которого вступившим в законную силу решением суда
установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской де-
ятельности.
Сама деятельность общественных объединений должна соответство-
вать нормам, установленным законодательством, и не может быть направ-
лена на осуществление экстремистской деятельности и разжигание нацио-
нальной, расовой, религиозной и иных видов розни.
Деятельность общественных объединений может быть приостанов-
лена в случае нарушения законодательства и совершения действий, проти-
воречащих уставным целям.
Общественные объединения являются одним из важнейших институ-
тов гражданского общества, так как призваны направлять активность граж-
дан на решение определенных общественных проблем или на помощь гос-
ударству в решении таких проблем. Большинство общественных объедине-
ний привязаны к определенной социальной среде и ориентированы на ин-
тересы конкретных групп, которые могут реализовываться посредством
оказания взаимной помощи, в том числе и правовой, обмена услугами и ин-
формацией.
Сферы, в которых создаются общественные объединения, охваты-
вают огромное количество различных интересов экономического, социаль-
ного, культурного и творческого характера. Но, к сожалению, далеко не
всегда деятельность общественных объединений направлена на достиже-
ние общественного блага. Любое общество, так или иначе, в какой-то мере
сталкивается с проблемой деструктивных общественных объединений. Под
деструктивными общественными объединениями понимаются такие объ-
единения людей, в которых пропагандируется неуважительное отношение
к закону и общепринятым общественным ценностям. В таких объедине-
ниях цели функционирования и методы ведения деятельности не соответ-
ствуют законодательным нормам. К деструктивным объединениям отно-
сятся криминальные структуры: террористические организации, преступ-
 97

ные группировки и другие. Такие объединения не решают проблем обще-

ства в определенной сфере, а лишь создают новые, нанося огромный урон
деятельности государства и жизни общества. Нередко также создаются
фальшивые общественные объединения, целью деятельности которых яв-
ляется привлечение денежных средств, которые потом идут не на реализа-
цию уставных целей. Во многом из-за этого российские граждане в боль-
шинстве своем продолжают видеть в общественных организациях номи-
нальные структуры, а не реально действующие социальные институты.
2. Политические партии
На данный момент в Российской Федерации основным нормативно -
правовым актом, закрепляющим правовой статус политических партий яв-
ляется Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях».
Данный закон закрепляет право граждан на объединение в полити-
ческие партии, что подразумевает (статья 2):
- право создавать на добровольной основе политические партии в со-
ответствии со своими убеждениями,
- право вступать в политические партии либо воздерживаться от
вступления в политические партии,
- право участвовать в деятельности политических партий в соответ-
ствии с их уставами,
- право беспрепятственно выходить из политических партий.
Политическая партия - общественное объединение, созданное в це-
лях участия граждан в политической жизни общества посредством форми-
рования и выражения их политической воли, участия в общественных и по-
литических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представ-
ления интересов граждан в органах государственной власти и органах мест-
ного самоуправления.
Политические партии являются одним из важнейших институтов
гражданского общества, так как, помимо решения общественно важных за-
дач по политическому воспитанию и формированию общественного мне-
ния, партии напрямую участвуют в политической жизни государства. В
случае победы, партии и их представители имеют реальную возможность
повлиять на государственную политику в различных сферах. Именно через
партии непосредственно реализуется право граждан на участие в управле-
нии государством.
Закон о политических партиях содержит перечень условий, которым
должна отвечать политическая партия для того, чтобы официально за-
ниматься политической деятельностью.
 98

Во-первых, политическая партия может существовать только на

уровне Российской Федерации. Межрегиональные, региональные и мест-
ные партии создаваться не могут, эта возможность предоставляется всем
иным общественным объединениям, а закон о политических партиях особо
оговаривает, что партия действует на всей территории Российской Федера-
ции и не может существовать лишь на территории одного или нескольких
субъектов – там могут быть лишь региональные отделения.
Политическая партия должна иметь региональные отделения не менее
чем в половине субъектов Российской Федерации (по одному в каждом
субъекте), чтобы считаться общероссийской.
Уставом партии может быть предусмотрено установление требований
к минимальной численности членов партии в ее региональных отделениях.
Во-вторых, все руководящие органы и структурные подразделения
партии должны находиться на территории Российской Федерации
В-третьих, численность членов партии не может быть менее 500 че-
ловек. Каждый гражданин России может быть членом только одной поли-
тической партии и состоять только в одном региональном отделении дан-
ной партии (по месту постоянного или преимущественного проживания).
Политическая партия создается и функционирует на основе принци-
пов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласно-
сти. Все члены политической партии должны иметь равный доступ к руко-
водству партии.
В России провозглашен принцип свободного создания политических
партий, без разрешения каких-либо органов государственной власти.
Законодательство предусматривает два способа создания партии:
1. преобразование в политическую партию общероссийской обще-
ственной организации (или движения) на съезде такой организации (дви-
жения). В этом случае партия считается созданной с момента внесения со-
ответствующей записи в ЕГРЮЛ.
2. создание на учредительном съезде партии.
Для того чтобы была возможность созвать съезд и принять на нем ле-
гитимное решение о создании партии, необходимо первоначально создать
организационный комитет в составе не менее десяти человек (статья 12).
Организационный комитет должен уведомить в письменной форме Мини-
стерство юстиции Российской Федерации о своем намерении создать поли-
тическую партию с указанием ее предполагаемое наименование. Мини-
стерство выдает комитету документ, подтверждающий подачу документов.
Следующим шагом в создании политической партии будет публикация ор-
ганизационным комитетом общероссийских периодических печатных из-
даниях сведений о намерении создать политическую партию и о представ-
 99

лении в федеральный уполномоченный орган соответствующих докумен-

тов. Затем комитет проводит «организационную и информационно-пропа-
гандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах
Российской Федерации региональных отделений создаваемой политиче-
ской партии, в том числе проводит собрания сторонников создаваемой по-
литической партии для избрания делегатов на учредительный съезд поли-
тической партии» (статья 13). Поскольку процесс создания партии является
публичным, сведения о месте и дате проведения учредительного съезда по-
литической партии организационный комитет публикует за месяц до со-
зыва собрания в "Российской газете" или иных общероссийских периоди-
ческих печатных изданиях.
Учредительный съезд политической партии считается правомочным
в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие не
менее чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно
проживающие в этих субъектах Российской Федерации, не менее двух от
каждого регионального отделения.
Политическая партия считается созданной со дня принятия учреди-
тельным съездом следующих решений:
- о создании политической партии,
- об образовании ее региональных отделений не менее чем в поло-
вине субъектов Российской Федерации,
- о принятии устава политической партии,
- о принятии ее программы,
- о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов
политической партии.
Созданная в установленном законом порядке политическая партия и
ее региональные отделения подлежат обязательной государственной реги-
страции в соответствии с Федеральным законом "О государственной реги-
страции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Зако-
ном о политических партиях.
Основания для отказа в регистрации прописаны в пункте 1 статьи
20 Закона о политических партиях.
Получить отказ можно в случаях, если:
а) положения устава политической партии противоречат Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам и иным
федеральным законам;
б) наименование и (или) символика политической партии не соответ-
ствуют требованиям закона;
в) не представлены документы, необходимые для государственной ре-
гистрации политической партии;
 100

г) федеральным уполномоченным органом установлено, что содержа-

щаяся в представленных для государственной регистрации политической
партии документах информация не соответствует требованиям закона;
д) нарушены установленные Законом о политических партиях сроки
представления документов, необходимых для государственной регистра-
ции политической партии;
е) не устранены основания, вызвавшие приостановление государ-
ственной регистрации политической партии.
Отказ и уклонение от регистрации могут быть обжалованы в суд. Не
исключена и возможность повторной подачи документов для регистрации,
с условием, что обстоятельства, послужившие причиной для отказа, были
устранены.
Статья 26 закона о политических партиях приводит перечень основ-
ных прав политических партий:
1) Политические партии вправе свободно распространять информа-
цию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи.
Реализовать данное право партии могут путем учреждения собственных
СМИ, а также через другое право, гарантированное Законом о политиче-
ских партиях:
2) пользоваться на равных условиях государственными и муници-
пальными средствами массовой информации. В период избирательной кам-
пании политические партии имеют право на предоставление им средствами
массовой информации определенного эфирного времени и печатных пло-
щадей безвозмездно, а также дополнительного эфирного времени и печат-
ной площади за плату, которая устанавливается равной для всех. Это прав
гарантируется Федеральным Законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об ос-
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации».
3) Политические партии вправе участвовать в выработке решений ор-
ганов государственной власти и органов местного самоуправления. Формы
реализации данного права существуют самые разнообразные: представле-
ние своих предложений в соответствующие органы, реализация права зако-
нодательной инициативы в законодательном органе субъекта, участие в вы-
борах в Государственную Думу и выдвижение кандидатов на должность
Президента Российской Федерации.
Закон предоставляет также право:
- использовать в своем наименовании слова "Россия", "Российская
Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания;
- создавать региональные, местные и первичные отделения, в том
числе с правами юридического лица, принимать решения об их реоргани-
зации и ликвидации;
 101

- создавать объединения и союзы с другими политическими партиями

и иными общественными объединениями без образования юридического
лица (например, избирательный блок);
- организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, ше-
ствия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
- защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;
- устанавливать и поддерживать международные связи с политиче-
скими партиями и иными общественными объединениями иностранных
государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
- осуществлять предпринимательскую деятельность.
Также партии, согласно статье 32 Закона о политических партиях,
имеют право на получение государственной поддержки, в том числе фи-
нансовой, которая осуществляется по итогам участия партии в выборах в
целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет
средств федерального бюджета. Общий объем средств федерального бюд-
жета, выделяемых для государственного финансирования политических
партий, не может быть менее двадцати рублей, умноженных на число изби-
рателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих вы-
борах депутатов Государственной Думы либо выборах Президента Россий-
ской Федерации (статья 33).
В обязанности политических партий входит (статья 27):
- соблюдать в своей деятельности законодательство Российской Фе-
дерации;
- допускать представителей уполномоченных органов на открытые
мероприятия, проводимые политической партией, ее региональными отде-
лениями и иными структурными подразделениями;
- извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствую-
щего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих
кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должно-
сти в органах государственной власти и органах местного самоуправления,
и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего
уровня на указанные мероприятия;
- представлять один раз в три года в уполномоченный орган информа-
цию о продолжении своей деятельности, а также сведения о количестве вы-
двинутых политической партией, ее региональными отделениями и иными
структурными подразделениями зарегистрированных кандидатов в депу-
таты и на иные выборные должности в органах государственной власти и
органах местного самоуправления;
- информировать налоговые органы об изменениях, вносимых в до-
кументы, предоставляемые при регистрации партии, и подлежащих внесе-
нию в ЕГРЮЛ.
 102

Закон о политических партиях содержит большое количество ограни-

чений, на основании которых партии и должны выстраивать способы и ме-
тоды своей деятельности.
Первое важное ограничение связано с принципом законности - дея-
тельность политических партий не должна нарушать права и свободы че-
ловека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Феде-
рации – это принцип устанавливается в статье 5 Закона о политических
партиях и является основополагающим для всей деятельности партии от
самого ее создания.
Основной перечень ограничений содержится в статье 9 Закона о по-
литических партиях:
1. Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели
или действия которых направлены на осуществление экстремистской дея-
тельности.
2. Не допускается создание политических партий по признакам про-
фессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.
3. Не допускается создание и деятельность структурных подразделе-
ний политических партий в органах государственной власти и органах
местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации,
в правоохранительных и иных государственных органах, в государствен-
ных и негосударственных организациях. Возможен только территориаль-
ный признак создания партий, но не производственный.
4. Запрещается создание и деятельность иностранных политических
партий и их структурных подразделений на территории России. Иностран-
ные граждане не имеют право вступать в российские политические партии.
5. В наименовании политической партии не допускается использова-
ние наименований других существующих в Российской Федерации партий
и общественных объединений, а также названий органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Функционирование политических партий в РФ сопряжено с опреде-
ленными трудностями, связанными как с особенностями законодательного
регулирования государством их деятельности, так и их собственными дей-
ствиями.
3. Средства массовой информации
В юридической науке и в понимании граждан СМИ рассматриваются
в качестве института демократии, создание которого направлено на обес-
печение информирования населения об общественно значимых событиях,
для охраны личности, защиты прав и законных интересов лиц, поддержки
таких социальных ценностей, как свобода выражения мнений, политиче-
ский и идеологический плюрализм, свобода мысли и слова.
 103

В общем виде можно выделить несколько основных функций СМИ,

вытекающих из природы данного института:
- Информационная функция.
- Утилитарная функция. Любое печатное издание, радио или те-
левидение может служить средством достижения определенного рода це-
лей. Эти цели могут быть различными: реклама используется для продви-
жения товаров, заявление влиятельного политического лидера способ-
ствует продвижению определенных политических идей.
- Воспитательно-нравственная функция. СМИ пропагандируют
определенные идеалы, формируют и развивают общественное сознание и
правовую культуру с целью образования в людях определенных социально-
психологических качеств, взглядов и убеждений, отвечающих требованиям
гражданского общества.
- Функция по формированию общественного мнения. Распростра-
нение посредством СМИ различных сведений, идей и политических про-
грамм дает возможность согласиться с чем-то или, наоборот, не согла-
ситься. Так формируется мнение, как конкретного человека, так и опреде-
ленных общественных групп.
В настоящее время средства массовой информации могут создаваться
в различных формах, только некоторые из которых перечислены в законе о
СМИ.
Среди основных форм выделяются:
- Периодическое печатное издание – издание, имеющее постоянное
наименование и свой текущий номер, выходящее в свет не реже одного раза
в год. К периодическим печатным изданиям относятся газета, журнал, аль-
манах, бюллетень, другие издания.
- Радиопрограмма – совокупность периодических аудиосообщений и
материалов (передач), имеющих постоянное название и выходящих в эфир
не реже одного раза в год.
- Телепрограмма, видео- и кинохроникальные программы - совокуп-
ность периодических аудиовизуальных сообщений и материалов (передач),
имеющих постоянное название и выходящих в телеэфир не реже одного
раза в год.
- Специализированные СМИ - такое средство массовой информации,
для регистрации или распространения продукции которого законом уста-
новлены специальные правила.
Учредителем средства массовой информации может быть любой
гражданин, являющийся совершеннолетним и дееспособным, объединение
граждан и организация, деятельность которых не запрещена законом, а
также государственные органы. Практически все средства массовой инфор-
мации подлежат регистрации в Федеральной службе по надзору в сфере
 104

связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее –

Роскомнадзор) и внесению в реестр средств массовой информации, что
подтверждается выдачей свидетельства. Исключение составляют специа-
лизированные СМИ, для них регистрация не требуется.
Телевизионное и радиовещание осуществляется на основе лицензии
на вещание, которая также выдается Роскомнадзором на срок, не превыша-
ющий 10 лет, на основании заявления, при соблюдении установленных за-
конодательством требований. Возможно неоднократное продление лицен-
зии на тот же срок.
Статья 47 закона о СМИ закрепляет перечень прав журналиста. Жур-
налист имеет право:
1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию;
2) посещать государственные органы и организации, предприятия и
учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы;
3) быть принятым должностными лицами в связи с запросом инфор-
мации;
4) получать доступ к документам и материалам;
5) копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроиз-
водить документы и материалы с соблюдением установленных законом
процедурных требований;
6) производить записи, в том числе с использованием средств аудио-
и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмот-
ренных законом;
7) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, ава-
рий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а
также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присут-
ствовать на митингах и демонстрациях;
8) проверять достоверность сообщаемой ему информации;
9) излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материа-
лах, предназначенных для распространения за его подписью;
10) отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или мате-
риала, противоречащего его убеждениям;
11) снять свою подпись под сообщением или материалом, содержание
которого, по его мнению, было искажено в процессе редакционной подго-
товки, либо запретить или иным образом оговорить условия и характер ис-
пользования данного сообщения;
12) распространять подготовленные им сообщения и материалы за
своей подписью, под псевдонимом или без подписи.
Перечень прав является открытым и не исчерпывается положени-
ями этой статьи. Уголовный Кодекс Российской Федерации содержит
 105

статью 144, предусматривающую ответственность за воспрепятствова-

ние законной профессиональной деятельности журналистов. За злоупо-
требление своими правами и свободой массовой информации журнали-
сты подлежат привлечению к уголовной, административной или дисци-
плинарной ответственности.
Редакция СМИ и журналисты вправе запрашивать информацию и
комментарии в государственных органах и органах местного самоуправле-
ния и получить ответ в течение трех дней.
Статья 49 закона о СМИ предусматривает следующие обязанности
журналиста:
1) соблюдать устав редакции, с которой он состоит в трудовых отно-
шениях;
2) проверять достоверность сообщаемой им информации;
3) удовлетворять просьбы лиц, предоставивших информацию, об ука-
зании на ее источник, а также об авторизации цитируемого высказывания,
если оно оглашается впервые;
4) сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника;
5) получать согласие (за исключением случаев, когда это необходимо
для защиты общественных интересов) на распространение в средстве мас-
совой информации сведений о личной жизни гражданина от самого граж-
данина или его законных представителей;
6) при получении информации от граждан и должностных лиц ставить
их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино - и фотосъемки;
7) ставить в известность главного редактора о возможных исках и
предъявлении иных предусмотренных законом требований в связи с рас-
пространением подготовленного им сообщения или материала;
8) отказаться от данного ему главным редактором или редакцией за-
дания, если оно либо его выполнение связано с нарушением закона;
9) предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности
по первому требованию редакционное удостоверение или иной документ,
удостоверяющий личность и полномочия журналиста;
10) соблюдать запрет на проведение им предвыборной агитации, аги-
тации по вопросам референдума при осуществлении профессиональной де-
ятельности. При осуществлении профессиональной деятельности журна-
лист обязан уважать права, законные интересы, честь и достоинство граж-
дан и организаций.
Кроме содержащихся в перечне данной статьи обязанностей, закон
содержит большое количество других предписаний: соблюдение авторских
прав на публикуемые (распространяемые) материалы, обязанность публи-
кации опровержения по требованию граждан и организаций, а также пуб-
 106

ликовать бесплатно вступившие в законную силу решения суда, содержа-

щие требование об опубликовании решения через данное средство массо-
вой информации, поступившее от органа, зарегистрировавшего данное
средство массовой информации, сообщение, касающееся деятельности ре-
дакции.
Предусмотренные законом ограничения на деятельность СМИ приве-
дены в таблице 10.
Таблица 10
Ограничения и запреты в деятельности СМИ
Группа интересов – оснований Направления ограничения
для ограничения в рамках группы
Иностранные учредители
Учредитель находится в местах лишения
свободы
Обеспечение безопасности Экстремистские материалы
государства Призывы и оправдание террористиче-
ской деятельности
Разглашение государственной и служеб-
ной тайны
Защита прав, законных интересов, чести Нарушение авторских прав
и достоинства граждан и Разглашение личной, семейной, профес-
организаций сиональной, коммерческой и иной тайны
Способы, воздействующие на подсозна-
Защита нравственности и здоровья ние и здоровье людей
Эротическая продукция

При нарушении перечисленных выше требований деятельность сред-

ства массовой информации может быть приостановлена по решению суда
по иску Роскомнадзора, а в случае повторного нарушения законодательства
о выборах и референдуме, после привлечения к административной ответ-
ственности за первое нарушение – по иску Центральной избирательной ко-
миссии, если продукция средства массовой информации предназначена для
распространения на территории всей страны или нескольких субъектов,
или избирательной комиссией соответствующего субъекта Российской Фе-
дерации, если продукция предназначена для распространения на террито-
рии одного субъекта.
4. Религиозные объединения
Для формирования гражданского общества в правовом государстве
необходимо, чтобы люди с различным мировоззрением, верующие и неве-
рующие могли мирно сосуществовать в обществе, не отказываясь от своих
взглядов, имея равные права и равные возможности на доступ к осуществ-
лению власти или к занятию общественной деятельностью.
 107

Принцип отделения религиозных объединений от государства преду-

сматривает невмешательство государства, его органов и должностных лиц
в вопросы, определяющие отношение граждан к религии, во внутреннюю
деятельность религиозных объединений, если эта деятельность не нару-
шает установленных законом требований. Государство не должно финан-
сировать деятельность религиозных организаций и не должно пропаганди-
ровать иные убеждения. Также государство должно обеспечивать светское
образование. В свою очередь, религиозные организации не могут вмеши-
ваться в дела государства, не участвуют в выборах его органов власти и
управления, в деятельности политических партий. Существует законода-
тельный запрет на создание партии по признаку религиозной принадлеж-
ности. Но при этом служители религиозных организаций имеют право на
участие в политической деятельности наравне со всеми гражданами.
Под религиозным объединением понимается добровольное объедине-
ние граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных
основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образо-
ванное в целях совместного исповедания и распространения веры. Оно
должно отвечать следующим признакам:
- вероисповедание;
- совершение богослужений, других религиозных обрядов и цере-
моний;
- обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Создаваться религиозные объединения могут в форме религиозных
групп и организаций.
Религиозная группа характеризуется следующими чертами:
1. Представляет собой добровольное объединение граждан, образо-
ванное в целях совместного исповедания и распространения веры, осу-
ществляющее деятельность без государственной регистрации и приобрете-
ния правоспособности юридического лица.
2. При образовании религиозной группы с дальнейшим намерением
преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о начале своей
деятельности орган местного самоуправления.
Религиозная организация - добровольное объединение граждан Рос-
сийской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях про-
живающих на территории Российской Федерации, образованное в целях
совместного исповедания и распространения веры и в установленном зако-
ном порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Выделяются местные и централизованные религиозные организации.
Местная религиозная организация - религиозная организация, со-
стоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемна-
дцати лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном го-
родском или сельском поселении.
 108

Централизованная религиозная организация - религиозная орга-

низация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех
местных религиозных организаций.
Чтобы учредить местную религиозную организацию, необходимо не
менее 10 граждан, состоящих в одной религиозной группе на данной тер-
ритории не менее пятнадцати лет. Подтвердить существование группы мо-
жет свидетельство, выданное органами местного самоуправления. Это
условие не является необходимым, если группа входит в структуру центра-
лизованной религиозной организации.
Для создания централизованной религиозной организации необхо-
димо наличие не менее трех местных религиозных организаций.
Религиозные организации подлежат государственной регистрации в
Министерстве юстиции Российской Федерации или, в случае регистрации
местной религиозной организации, в его территориальном органе, и внесе-
нию в ЕГРЮЛ.
Отказать регистрирующий орган может лишь в перечисленных в ста-
тье 12 закона о свободе совести случаях:
 Когда цели и деятельность религиозной организации противоречат
Конституции и законодательству Российской Федерации;
 создаваемая организация не признана в качестве религиозной;
 устав и другие представленные документы не соответствуют требо-
ваниям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них
сведения не достоверны;
 в ЕГРЮЛ ранее зарегистрирована организация с тем же наименова-
нием;
 учредитель является неправомочным.
Законодатель предоставляет довольно широкий круг прав и возмож-
ностей для религиозных организаций.
Основные права религиозных организаций:
- право действовать в соответствии со своими внутренними установ-
лениями, если они не противоречат законодательству России;
- право основывать и содержать культовые здания и сооружения, бес-
препятственно совершать в них богослужения;
- религиозные организации имеют право проводить религиозные об-
ряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских до-
мах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, ис-
полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам
находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых адми-
нистрацией для этих целей;
 109

- право производить, приобретать, экспортировать, импортировать и

распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматери-
алы и иные предметы религиозного назначения;
- религиозные организации имеют право осуществлять благотвори-
тельную деятельность;
- право создавать культурно-просветительские организации, образо-
вательные учреждения и собственные СМИ;
- право создавать учреждения профессионального религиозного обра-
зования для подготовки служителей и религиозного персонала;
- право осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать
собственные предприятия;
- право на получение от государства финансовой, материальной и
иной помощи в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, яв-
ляющихся памятниками истории и культуры;
- право использовать для своих нужд земельные участки, здания и
имущество, предоставляемые им государственными, муниципальными, об-
щественными и иными организациями и гражданами.
В отличие от перечня прав, закон не закрепляет каких-либо специаль-
ных обязанностей для религиозных организаций, кроме обязанностей со-
блюдать закон, зарегистрировать свою организацию в Министерстве юсти-
ции, подавать в регистрирующий орган обновленные сведения и ежегодно
информировать о продолжении своей деятельности.
Ограничения деятельности религиозных организаций:
1. запрет на создание религиозных объединений в государственных
органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправле-
ния, воинских частях, государственных и муниципальных организациях.
2. запрет на создание и деятельность религиозных объединений,
цели и действия которых противоречат закону, что является вполне есте-
ственным ограничением в правовом государстве.
Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их
учредителей или по решению суда в случае неоднократных или грубых
нарушений норм Конституции Российской Федерации и законодательства,
либо в случае систематического осуществления религиозной организацией
деятельности, противоречащей целям ее создания, прописанным в уставе.
5. Профсоюзы
На сегодняшний день правовое положение профсоюзов закреплено в
Федеральном законе от 12.01.1996 № 10-ФЗ «»О профессиональных сою-
зах, их правах и гарантиях деятельности» 94 и Трудовом кодексе Россий-
ской Федерации.
Профессиональный союз определяется в Законе о профсоюзах, как
добровольное общественное объединение граждан, связанных общими
 110

производственными, профессиональными интересами по роду их деятель-

ности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-тру-
довых прав и интересов.
Каждый гражданин, осуществляющий трудовую (профессиональ-
ную) деятельность, имеет право создавать профсоюзы или вступать в суще-
ствующие, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсо-
юзов. Профсоюзы подлежат государственной регистрации в Министерстве
юстиции Российской Федерации. Профсоюзы независимы в осуществлении
своей деятельности.
Среди основных функций профессиональных союзов можно вы-
делить:
 защита прав и интересов работников в трудовой сфере;
 представительство работников (ст. 29 ТК РФ);
 экономическая функция – повышение эффективности труда.

§ 3.3. Некоммерческие организации как инструмент взаимодействия

государства и общества

Под НКО в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О неком-

мерческих организациях" понимаются организации, не имеющие извлече-
ние прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распреде-
ляющая полученную прибыль между участниками.
Некоммерческие организации могут создаваться для достижения соци-
альных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управ-
ленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической
культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных по-
требностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организа-
ций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а
также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Осуществляя перераспределение в пользу общества финансовых ре-
сурсов, находящихся в распоряжении отдельных его членов, как в рамках
семейных, родственных, дружеских связей и отношений, так и в целях фи-
нансирования духовных и иных потребностей – благотворительных, рели-
гиозных, национально-общинных, политических, многие некоммерческие
организации способствуют формированию и укреплению общественной
солидарности. Именно с помощью НКО государство, коммерческие струк-
туры и граждане оказываются связанными системой трехсторонних отно-
шений, позволяющей путем достижения договоренностей совместно ре-
шать вопросы воспроизводства.
Некоммерческий сектор в западных странах известен как обществен-
ный институт, сформированный в последнее столетие для выравнивания
 111

конфликтов, минимизации потерь и восстановления справедливости между

производственной и социальной сферами. Это сектор, где осуществляется
негосударственное и некоммерческое социальное воспроизводство и обра-
зуется большое количество некоммерческих организаций различных орга-
низационно-правовых форм, изначально определялся методом исключения
– он не являлся ни государственным, ни коммерческим.
Некоммерческие организации могут создаваться в форме обществен-
ных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих парт-
нерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социаль-
ных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в
других формах, предусмотренных федеральными законами.
В Конституции РФ закреплена основа, фундамент законодательного
обеспечения права третьего сектора на участие в решении государством
проблем, связанных с целями деятельности НКО. Согласно ее нормам
Россия – социальное государство, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека. Каждый имеет право на объединение. Граждане РФ
имеют право участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а
также направлять коллективные обращения в государственные органы и
органы местного самоуправления.
Основными федеральными законами, устанавливающими правовые
основы взаимодействия являются:
1. ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому органы
государственной власти и органы местного самоуправления в пределах
своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям
экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.:
- предоставление в соответствии с законодательством льгот по
уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;
- предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное осво-
бождение от платы за пользование государственным и муниципальным
имуществом;
- размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной ос-
нове государственных и муниципальных социальных заказов;
- предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов
гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим органи-
зациям материальную поддержку
2. ФЗ «Об общественных объединениях» в дополнение к вышеназван-
ным предусматривает такую форму поддержки государством деятельности
НКО, как целевое финансирование отдельных общественно полезных про-
грамм общественных объединений по их заявкам (государственные
 112

гранты). Данный закон закрепляет право общественных объединений

участвовать в выработке решений органов государственной власти и орга-
нов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных зако-
нодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным
вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государ-
ственной власти.
3. ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятель-
ности и благотворительных организациях» помимо экономических форм
поддержки НКО предусматривает также, что в целях осуществления взаи-
модействия органов государственной власти, органов местного самоуправ-
ления и благотворительных организаций могут создаваться советы (коми-
теты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят пред-
ставители органов законодательной и представительной власти, благотво-
рительных организаций, общественных организаций, общественные дея-
тели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер
для участников благотворительной деятельности.
Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затраги-
вают лишь отдельные аспекты взаимодействия. В российском законода-
тельстве отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов вза-
имодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.
В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной под-
держке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналист-
ский подход. Поддержка государства, конечно же, нужна третьему сектору,
но взаимодействие не может свестись к односторонней поддержке, в чем-
то и институты гражданского общества могут поддерживать государствен-
ные органы и учреждения.
Законодательство РФ всех трех уровней предусматривает различные
формы взаимодействия власти и НКО. Условно их можно разделить на
2 группы:
1) экономические:
- предоставление НКО грантов, субсидий, в т.ч. в рамках проводи-
мых ярмарок проектов НКО;
- размещение социального заказа;
- предоставление налоговых и иных льгот НКО;
- предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное осво-
бождение от платы за пользование государственным и муниципальным
имуществом
- предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов
гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим органи-
зациям материальную поддержку.
 113

2) неэкономические:
- проведение совместных мероприятий;
- общественно-экспертные советы;
- участие НКО в законотворческом процессе (лоббирование);
- взаимные консультации, обучение, обмен информацией.
Можно также выделить ряд механизмов взаимодействия власти и
НКО при решении социально-значимых задач:
- государственный социальный заказ;
- социальное обслуживание;
- государственное социальное спонсорство;
- лоббирование;
- стимулирование социальной активности прямым финансирова-
нием;
- социальное побуждение негосударственных спонсоров.
Государственный социальный заказ, по существу - одна из форм,
один из способов решения государством проблем социальной сферы. Дого-
ворно-правовой формой социального заказа является некоммерческая воз-
мездная услуга, оказываемая социально незащищенным группам населе-
ния. Услуга оказывается исполнителем социального заказа, определяемым
по результатам публичного конкурса.
Социальный заказ способствует снижению социальной напряженно-
сти, так как при его применении:
- выявляются и устраняются наиболее болезненные проблемы соци-
альной сферы;
- повышается адресность социальной политики;
- создаются новые рабочие места в социальной сфере;
- повышается оперативность в решении социальных проблем;
- расширяется вовлечение граждан в процесс решения социальных
проблем.
Также социальный заказ способствует реальному усилению власти:
- происходит оптимизация структуры управления;
- повышается эффективность использования бюджетных средств;
- происходит упрочение авторитета власти.
Принципы социального заказа:
- открытость и свобода движения информации;
- конкурсность и конкурентность;
- детальная проработка процедур и независимая внешняя оценка;
- сочетание, в процессе внедрения предлагаемой технологии:
а) учета особенностей региональной ситуации;
б) необходимости осуществления пилотных (экспериментальных)
проектов (программ) с возможностью
 114

в) распространения приобретаемого опыта на всю территорию

России.
- целевое софинансирование;
- социальная прибыльность.
Три основные формы участия независимых некоммерческих орга-
низаций в реализации государственных и муниципальных социаль-
ных программ:
- Координация деятельности и совместная разработка программ;
- Размещение заказа на выполнение социальных услуг;
- Поддержка проектов и программ НКО в рамках государственных и
муниципальных программ.
Для понимания особенностей функционирования НКО в России рас-
смотрим некоторые виды НКО и основы их деятельности.
Потребительские кооперативы – одна из наиболее распространен-
ных форм некоммерческих организаций. В общем случае, целью существо-
вания является создание и развитие организаций торговли для обеспечения
членов потребительских обществ товарами. Специализированные потреби-
тельские кооперативы (гаражные, садовые, жилищно-строительные, кре-
дитные и др.) подпадают под свое законодательное регулирование, однако
организационная форма сохраняется.
Потребительские кооперативы отличаются от других некоммерче-
ских организаций тем, что доходы, полученные ими от осуществления
предпринимательской деятельности, в соответствии с законом и уставом
распределяются между его членами. Это является исключением из общего
для всех некоммерческих организаций правила. В этом смысле потреби-
тельские кооперативы схожи с коммерческими организациями. Однако это
не влияет на основные качества потребительского кооператива, как неком-
мерческой организации.
Еще одну организационно-правовую форму потребительских коопе-
ративов представляют собой союзы потребительских обществ разных уров-
ней: районные, областные, краевые, республиканские и центральный союз
потребительских обществ. Они представляют собой добровольные объеди-
нения потребительских обществ на основании решений их общих собраний
и являющихся одной из разновидностей объединений (союзов) юридиче-
ских лиц.
Учредителями потребительского кооператива могут быть граждане,
достигшие 16 лет, и (или) юридические лица, в том числе торговые органи-
зации. Число учредителей не должно быть менее пяти граждан и (или) трех
юридических лиц.
Объединения коммерческих и (или) некоммерческих организаций мо-
гут создаваться в форме ассоциаций и союзов, которые представляют со-
бой самостоятельную организационно-правовую форму некоммерческих
 115

организаций и должны создаваться с учетом требований антимонопольного

законодательства. Торговые организации создают некоммерческие объеди-
нения в целях координации своей предпринимательской деятельности, а
также для представления и защиты имущественных интересов. Если на ас-
социацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности,
такая ассоциация (союз) преобразуется в хозяйственное общество или то-
варищество в порядке, предусмотренном ГК.
В связи с тем что ассоциации (союзы) создаются на добровольной (до-
говорной) основе, как правило, они не вправе осуществлять управленче-
ские функции и вмешиваться в хозяйственную деятельность ее членов. Ис-
ключение из этого правила предусмотрено п. 5 ст. 31 Закона РФ от
19.06.1992 № 3085-1, согласно которому союз вправе осуществлять кон-
трольные и распорядительные функции в отношении потребительских ко-
оперативов. Проверки их деятельности проводятся правлением союза или
его контрольно-ревизионным управлением не реже одного раза в два года.
Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ "О саморегулируемых
организациях" внес существенные коррективы в деятельность некоммерче-
ских организаций, предоставляя им часть полномочий, принадлежавших
только государственным органам.
Саморегулируемыми организациями (СРО) признаются неком-
мерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основан-
ные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятель-
ности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или
рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъек-
тов профессиональной деятельности определенного вида.
Такая организация создается в соответствии с Гражданским Кодексом
и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и должна отве-
чать следующим требованиям:
1) объединение в составе СРО в качестве ее членов не менее 25 субъ-
ектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов про-
фессиональной деятельности определенного вида;
2) наличие стандартов и правил предпринимательской или професси-
ональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами са-
морегулируемой организации;
3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной
имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями
произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.
Членство субъектов в саморегулируемых организациях является доб-
ровольным. Субъект, осуществляющий различные виды предприниматель-
ской или профессиональной деятельности, может являться членом несколь-
 116

ких СРО, если они объединяют субъектов соответствующих видов деятель-

ности. Субъект, осуществляющий определенный вид предприниматель-
ской или профессиональной деятельности, может являться членом только
одной СРО, которая объединяет субъектов такого вида деятельности.
Саморегулируемая организация осуществляет следующие основные
функции:
1) разрабатывает и устанавливает условия членства субъектов пред-
принимательской или профессиональной деятельности в саморегулируе-
мой организации;
2) применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные
законом и внутренними документами саморегулируемой организации, в от-
ношении своих членов;
3) образует третейские суды для разрешения споров, возникающих
между членами саморегулируемой организации, а также между ними и по-
требителями произведенных членами саморегулируемой организации това-
ров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о
третейских судах;
4) осуществляет анализ деятельности своих членов на основании ин-
формации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме
отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации
или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов
саморегулируемой организации;
5) представляет интересы членов саморегулируемой организации в их
отношениях с органами государственной власти РФ, органами государ-
ственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;
6) организует профессиональное обучение, аттестацию работников —
членов саморегулируемой организации или сертификацию произведенных
членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное
не установлено федеральными законами;
7) обеспечивает информационную открытость деятельности своих
членов, опубликовывает информацию об этой деятельности в порядке,
установленном Законом и внутренними документами саморегулируемой
организации;
8) осуществляет контроль за предпринимательской или профессио-
нальной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований
стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в
саморегулируемой организации;
9) рассматривает жалобы на действия членов саморегулируемой ор-
ганизации и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил
саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой ор-
ганизации.
 117

Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих

членов осуществляется путем проведения плановых (не реже одного раза в
три года и не чаще одного раза в год)и внеплановых проверок.
За нарушение стандартов и правил СРО может применять к своим
членам следующие меры дисциплинарного воздействия:
— выносить предписания, обязывающие члена СРО устранить вы-
явленные нарушения и устанавливающие сроки устранения таких нару-
шений;
— выносить предупреждение;
— налагать штраф;
— рекомендовать исключение лица из членов СРО, которое рас-
сматривается постоянно действующим коллегиальным органом управле-
ния СРО;
— иные меры, установленные внутренними документами СРО.
Денежные средства, полученные СРО в результате наложения на
члена штрафа, подлежат зачислению в компенсационный фонд СРО.
СРО вправе применять следующие способы обеспечения имуще-
ственной ответственности своих членов перед потребителями произведен-
ных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами: создание системы личного
и (или) коллективного страхования; формирование компенсационного
фонда. Этот фонд комплектуется за счет взносов членов.
Некоммерческие организации, сведения о которых не внесены в уста-
новленном порядке в государственный реестр СРО, не вправе использовать
в своем наименовании, а также при осуществлении своей деятельности
слова "саморегулирования", "саморегулирование" и производные от слова
"саморегулирование".
В коммерческой сфере получают развитие такие формы торговых
объединений, как торговые лиги, специализированные торговые со-
юзы, торговые палаты, торгово-промышленные палаты (ТПП) и др.
Торгово-промышленная палата является негосударственной не-
коммерческой общественной организацией и представляет собой добро-
вольное объединение на началах членства коммерческих и некоммерческих
организаций и индивидуальных предпринимателей. Важнейшая роль ТПП
России заключается в самоорганизации предпринимательства, представле-
нии и защите его интересов.
Учредители ТПП, которых должно быть не менее 15, созывают учре-
дительный съезд (конференцию) или общее собрание, на котором прини-
мается устав и образуются руководящие органы. В отличие от других ассо-
циаций учредительным документом ТПП является только устав.
Членами ТПП могут быть только российские коммерческие организа-
ции, индивидуальные предприниматели и их объединения.
 118

ТПП может заниматься предпринимательской деятельностью лишь

постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач.
Полученная от этой деятельности прибыль между членами ТПП не распре-
деляется.
Особенностью правового положения ТПП является то, что ее члены
не несут никакой ответственности по ее обязательствам, и она не отвечает
по обязательствам своих членов.
Одной из важных задач ТПП является содействие урегулированию
споров, возникающих между организациями, предпринимателями.
Законодательство наделяет ТПП следующими правами:
- осуществление независимой экспертизы проектов нормативных ак-
тов в области экономики и внешнеэкономических связей;
- представление интересов членов ТПП в государственных органах;
- оказание содействия предпринимателям в патентовании изобрете-
ний, полезных моделей, промышленных образцов, регистрации товарных
знаков, знаков обслуживания и наименования мест происхождения това-
ров;
- проведение по поручению предпринимателей экспертизы, контроля
качества, количества и комплектности товаров;
- удостоверение в соответствии с международной практикой различ-
ных видов сертификатов происхождения товаров;
- ведение негосударственного Реестра российских предприятий и
предпринимателей, финансовое и экономическое положение которых сви-
детельствует об их надежности как партнеров для предпринимательской
деятельности в России и за рубежом; и др.
Объединение работодателей — форма некоммерческой организа-
ции, основанная на добровольном членстве работодателей (юридических и
(или) физических лиц). В соответствии с Федеральным законом от
27.11.2002 № 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" объединения рабо-
тодателей могут создаваться по территориальному (региональному, межре-
гиональному), отраслевому (в том числе торговой сфере), межотраслевому,
территориально-отраслевому признакам.
Объединение работодателей создается на основании решения его
учредителей. Учредителями объединения могут быть не менее двух рабо-
тодателей или двух объединений работодателей.
Деятельность объединения работодателей осуществляется на основе
принципа добровольности вступления в него и выхода из него работодате-
лей и (или) их объединений. Объединения работодателей самостоятельно
определяют цели, виды и направления своей деятельности. Взаимодействие
объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений,
органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере
 119

социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отно-

шений осуществляется на основе принципов социального партнерства.
Объединение работодателей имеет право формировать согласован-
ную позицию членов объединения работодателей по вопросам регулирова-
ния социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических
отношений и отстаивать ее во взаимоотношениях с профессиональными со-
юзами и их объединениями, органами государственной власти, органами
местного самоуправления.
Вне зависимости от конкретной формы некоммерческой организации,
возможно выделить основные задачи государства в сфере взаимодей-
ствия с НКО:
- Создание основы для реализации экономических, политических и
социальных прав
- Обеспечение политической воли, направленной на общественное
развитие
- Разработка и внедрение законов и правил, в том числе и для обес-
печение выполнения международных обязательств
- Предоставление государственных услуг по обеспечению основных
потребностей и прав
- Также выделим ряд задач НКО во взаимодействии с государ-
ством:
- Предоставлять широкий спектр возможностей для индивидуаль-
ного развития и творчества
- Оказывать поддержку и услуги социально-незащищенным слоям
- Выполнять функцию «стража» общественных ценностей
Рассмотренные подходы к взаимодействию власти, бизнеса и обще-
ства позволяют констатировать:
1. Взаимодействие власти, бизнеса и общества — один из ведущих
способов современной организации общественной жизни, управления об-
ществом.
2. Взаимодействие власти, бизнеса и общества это открытая социаль-
ная система, функционирование которой сегодня должно быть основано на
принципе многостороннего взаимодействия, солидарной социальной от-
ветственности и социального партнерства.
3. Интеграция подходов в практике взаимодействия власти, бизнеса и
общества как системы эффективна в условиях рыночной экономики.
 120

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Конституция Российской Федерации

2. Гражданский кодекс Российской Федерации
3. Трудовой кодекс Российской Федерации
4. Уголовный кодекс Российской Федерации
5. Закон РФ "О потребительской кооперации (потребительских об-
ществах, их союзах) в Российской Федерации" от 19.06.1992 N 3085-1
6. Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благо-
творительных организациях» от 11.08.1995 г. N 135-ФЗ
7. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от
19.05.1995 № 82-ФЗ
8. Федеральный закон "Об объединениях работодателей" от
27.11.2002 № 156-ФЗ
9. Федеральный закон "Об организации предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 № 210-ФЗ
10. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от
12.06.2002 г. № 67-ФЗ
11. Федеральный закон "О государственной регистрации юридиче-
ских лиц и индивидуальных предпринимателей" от 08.08.2001 N 129-ФЗ
12. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индиви-
дуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон-
троля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ
13. Федеральный закон "О концессионных соглашениях" от
21.07.2005 № 115-ФЗ
14. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от
12.01.1996 г. N 7-ФЗ
15. Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 г.
№ 95-ФЗ
16. Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности» от 12.01.1996 № 10-ФЗ
17. Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" от
01.12.2007 № 315-ФЗ
18. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объеди-
нениях" от 26.09.1997 N 125-ФЗ
19. Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в госу-
дарственно-частных партнерствах" от 25.12.2006 N 627-100
20. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник.
М.: Издательство «Омега-Л», 2010.
 121

21. Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия.

Под общ. ред. Шохина А.Н.М.: ВШЭ, 2011.
22. Василенко И.В. Гражданское общество в современной России:
теория становления, истоки формирования, современное состояние. Волго-
град, 2011.
23. Гражданское общество и государство: учебно-методическое по-
собие / А.А. Троицкая, Н.С. Малютин, С.Н. Баркова.
24. Институциональная экономика: новая институциональная эко-
номическая теория: учебник / под общ. ред. д.э.н., проф. А. А. Аузана. М.:
ИНФРА-М, 2006.
25. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального
управления: Учебник. М.: Издательство «Экзамен», 2005
26. Корпоративная социальная ответственность: управленческий
аспект: монография / под общ. ред. И. Ю. Беляевой, М. А. Эскиндарова. М.:
КноРус, 2008
27. Корпоративная социальная ответственность: новая философия
бизнеса: учеб, пособие. М.: Внешэкономбанк, 2011.
28. Мерсиянова И. В., Якобсон Л. И. Негосударственные некоммер-
ческие организации: институциональная среда и эффективность деятельно-
сти. М.: ВШЭ, 2007.
29. Старилов Ю.Н. Гражданское общество и государство в России:
обеспечение демократии и правомерности. Воронеж, 2006
30. Теория государства и права: Учебник для вузов /Под ред. В.М.
Корельского, В.Д. Перевалова. – 2-еизд., изм. и доп. – М.: Издательство
НОРМА, 2000.
31. Федосова Р. Н. Исследование взаимодействия государства,
общества и бизнеса в рамках КСО: Материалы НИР. М.: Инновационный
социальный центр, 2013.
32. Политико-правовые проблемы взаимодействия власти,
общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран. Материалы
Международной научно-практической конференции 1-2 июля 2011г. г.
Саратов. Саратов: Издательство «Саратовский источник», 2012
33. А.Ю. Сунгуров «Модели взаимодействия органов государствен-
ной власти и структур гражданского общества: российский опыт» //
RELGA, №9 [172], 2008
34. Types of private participation. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http:// ppi. worldbank.org/resources/ppi_ methodology.aspx
 122

Учебное издание

Иванова Марина Вячеславовна

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОБЩЕСТВА,
ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

Учебное пособие

Издано в авторской редакции

Подписано в печать 10.10.16. Формат 6084 1/16.

Усл. печ. л. 7,75. Тираж 70 экз. Заказ 1510.

Издательство СПбГЭУ. 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

Отпечатано на полиграфической базе СПбГЭУ