TEMA 5.

Европейская комиссия
1. История возникновения
2. Раннее развитие
3. Процесс формирования
4. Функции
5. Исполнительные полномочия
6. Законодательные полномочия
7. Организационная структура
8. Лоббисты и Еврокомиссия

1. История возникновения
Европейская комиссия — наследник одного из ключевых институтов, созданных в
наднациональной системе Европейского сообщества после опубликования декларации
министра иностранных дел Франции Робера Шумана 9 мая 1950 года. Возникнув в 1951
году в рамках Европейского объединения угля и стали как Высший руководящий орган
(англ. High Authority), Еврокомиссия подверглась значительным реформам, изменившим
её функции, положение и значимость[5].
Первая комиссия (Высший руководящий орган) возникла в 1951 году. В неё входили
девять членов, представлявших страны Европейского объединения угля и стали, её
председателем был Жан Моне. Официально Высший руководящий орган начал работать
10 августа 1952 года в Люксембурге. В 1958 году Римские соглашения создали два новых
сообщества наряду с ЕОУС: Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Евратом.
Исполнительные органы в этих организациях назывались комиссиями, а не Высшими
органами[5]. Причиной перемены названия были новые отношения между
исполнительной властью сообществ и Советами, в которые входили представители от
правительств стран. Некоторые государства были недовольны большими полномочиями
Высшего руководящего органа ЕОУС и хотели ограничить влияние исполнительных
властей в новообразованных организациях, дав больше полномочий Совету[6].
Луи Арман возглавлял первую комиссию Евратома. Вальтер Хальштайн стал
председателем первой комиссии ЕЭС. Комиссия Хальштайна достигла заключения
важного союзного соглашения о ценах на зерно и удачно выступила на международной
арене во время переговоров по «Генеральному соглашению по тарифам и торговле»[7].
Хальштайн начал консолидировать Право Европейского союза и влиять на национальное
законодательство стран-членов. При помощи Европейского суда справедливости
комиссия достаточно прочно закрепила свои полномочия[8]. Однако в 1965 году
разрастающиеся разногласия между французским правительством де Голля с одной
стороны и остальными странами-членами с другой (насчёт вступления в союз Британии,
прямых выборов в Европейскую ассамблею, Плана Фуше (англ.)рус. и бюджета
сообщества) привели к кризису «пустого кресла», поводом для которого стали
предложения в области Единой сельскохозяйственной политики. Хотя этот
институциональный кризис был решён через год, он позже стоил Вальтеру Хальштейну
места председателя комиссии[7].

2. Раннее развитие
 Три исполнительных органа европейских сообществ существовали параллельно до 1
июля 1967 года, когда Брюссельский договор объединил их в один институт,
председателем которого стал Жан Рей[5]. Из-за слияния комиссия Рея увеличилась до 14
членов, но следующая комиссия снова включала в себя девять комиссаров: по два на
большие страны и по одному на малые[9]. Комиссия Рея завершила формирование
таможенного союза в сообществе в 1968 году и выступала за введение прямых выборов в
Европейский парламент и передачу ему новых полномочий[10].

Комиссии Малфати и Мансхольта работали над монетарной кооперацией и первым

расширением ЕС в 1973 году[11][12]. После расширения количество комиссаров
увеличилось до 13 в комиссии Ортоли (Дания получила одно место, а Великобритания
два), которой пришлось в новых условиях увеличенного союза решать важные
международные (Кипрский кризис, Четвёртая арабо-израильская война) и экономические
(Нефтяной кризис 1973 года) задачи[9][13]. Международные позиции комиссии
укрепились, когда Рой Дженкинс первым из председателей участвовал от имени
сообщества в работе саммита группы восьми[14][15]. Следующий председатель Гастон
Торн участвовал в расширении сообщества на юг и начал работу над Единым
европейским актом[16].

Жак Делор

Председатель Европейской комиссии Жак Делор

Состав одной из выдающихся Европейских комиссий возглавлял французский
политический деятель Жак Делор. Делор рассматривался как политик, превративший
комиссию в важный, динамичный европейский институт. Еврокомиссия под его
управлением до сих пор считается эталонной, по ней оценивают деятельность следующих
председателей[17].Делора и его соратников иногда называют «отцами-основателями
евро»[18]. «International Herald Tribune» так оценила работу Делора в конце его второго
срока председательства в 1992 году: «Делор спас Европейское сообщество от упадка. Он
приступил к работе, когда евроскептицизм был силён как никогда. Почти никому не
известный экс-министр финансов Франции, он вдохнул жизнь и надежду в ЕС и в
удручённую брюссельскую комиссию. Во время первого срока (1985—1988) он сплотил
Европу призывом к единому рынку, а назначенный на второй срок, он убеждал
европейцев поддержать более масштабные задачи в развитии экономического,
монетарного и политического союза»[19].

Жак Сантер
Преемником Делора был Жак Сантер. Его комиссия занималась разработкой
Амстердамского договора, во время её деятельности был введён евро[20]. Комиссия
Сантера была вынуждена уйти в отставку в полном составе в 1999 году из-за обвинений в
мошенничестве и коррупционного скандала, главным фигурантом которого стала Эдит
Крессон. Впервые комиссия была вынуждена уйти в отставку в полном составе. Это
событие продемонстрировало увеличение влияния Европейского парламента среди других
европейских институтов[21][22]. В ответ на скандал было создано Европейское бюро по
борьбе с мошенничеством и инициировано создание Службы внутреннего аудита
Еврокомиссии.
Романо Проди
После Сантера председателем Еврокомиссии стал Романо Проди в 1999 году.
Амстердамский договор увеличил влияние комиссии, и Проди часто называли в СМИ
премьер-министром Европейского союза[23][24]. Ниццкий договор ещё больше расширил
полномочия председателя, дав ему новые права в процессе определения состава
комиссии[5]. В деятельность комиссии Проди входили подготовка к самому крупному
расширению ЕС, переговоры по Европейской конституции и развитие евро[25].

Жозе Мануэл Дуран Баррозу

В 2004 году председателем Еврокомиссии стал Жозе Мануэл Баррозу. При
формировании комиссии Европарламент использовал своё влияние, чтобы выступить
против некоторых предлагаемых кандидатов. Из-за оппозиции Баррозу пришлось
изменить предложенный им состав комиссии[26].
Комиссия Баррозу состояла из 25 членов, тогда как в конце деятельности Проди в
комиссию входили 30 комиссаров. Это сокращение было предусмотрено Амстердамским
договором, по которому любое государство могло направить в Брюссель только одного
комиссара (ранее большие государства предлагали своих кандидатов на две должности в
комиссии)[9].
31 октября 2009 года первый срок Баррозу завершился, и 16 сентября он был
переутверждён на второй срок.
Лиссабонский договор, над которым работала комиссия Баррозу и который вступил
в силу 1 декабря 2009 года, предусматривал снижение количества комиссаров в
следующей комиссии до двух третей от числа государств-членов, если Совет ЕС не решит
иначе. Право на назначение комиссаров должно передаваться между государствами на
равноправной основе. Однако договор был отвергнут на референдуме в Ирландии в 2008
году: граждане страны боялись потерять право на назначение комиссара. Поэтому для
назначения повторного голосования было выдвинуто условие пересмотреть в сторону
повышения число членов комиссии. По уже одобренному на тот момент Ниццкому
договору, количество комиссаров должно быть меньше количества стран. Потому была
предложена формула «26+1»: в комиссию будут входить 26 человек, а государство, чей
представитель не получил место в комиссии, будет номинировать кандидата на должность
Верховного представителя союза по иностранным делам и политике безопасности[27][28].
Эта гарантия внесла вклад в одобрение договора на референдуме в 2009 году.
Лиссабонский договор объединил должности Европейского комиссара по
иностранным делам и Верховного представителя по общей иностранной политике и
политике безопасности, работавшего в Совете ЕС. Новый пост стал называться
Верховный представитель союза по иностранным делам и политике безопасности.
Верховный представитель является заместителем председателя Европейской комиссии и
возглавляет как заседания по иностранным делам в Совете ЕС, так и осуществление
комиссией внешнеполитической деятельности. Ему в помощь создана Европейская
служба внешнеполитической деятельности[29][30]. Договор также провозглашает, что
формирование Еврокомиссии должно происходить с учётом выборов в Европейский
парламент, председатель должен предлагаться Европейским советом, а Европейский
парламент «избирает» комиссию, а не «одобряет», как было в Ниццком договоре[29].
Комиссия Юнкера
Европейская комиссия, сформированная после европейских выборов 22-25 мая 2014 года.
Она сменила вторую комиссию Баррозу и действует с 1 ноября 2014 года под
председательством Жан-Клода Юнкера.
1 ноября 2019 года Комиссия Юнкера должна была сложить полномочия перед вновь
сформированной Комиссией фон дер Ляйен, однако, из-за отклонения Европейским
парламентом кандидатур нескольких европейских комиссаров процедура смены власти
перенесена на более поздний срок[1].
27 июня 2014 года 26 из 28 участников встречи на высшем уровне
лидеров Евросоюза поддержали кандидатуру Жан-Клода Юнкера на должность
[2]
председателя новой комиссии, вопреки позиции Дэвида Кэмерона .
15 июля 2014 года Европейский парламент тайным голосованием, большинством в 422
голоса против 250 при 47 воздержавшихся утвердил назначение Юнкера[3].
В соответствии с юридическими процедурами Евросоюза, вновь назначенный
председатель Комиссии должен сформировать её персональный состав, основываясь на
предложениях государств-членов[4], но на этом этапе Юнкер встретил определённые
сложности. Премьер-министр Италии Маттео Ренци предложил на должность верховного
представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности кандидатуру
министра иностранных дел Италии Федерики Могерини, но резкое несогласие с этим
назначением высказали представители ряда стран Восточной Европы (прежде всего
Польши, Эстонии и Латвии), которые, по сообщениям прессы, сочли её настроенной
слишком про-российски[5][6]. В ходе встречи глав государств и правительств Евросоюза 16
июля 2014 года эти противоречия преодолеть не удалось, и решение о формировании
новой Еврокомиссии было перенесено на следующую встречу [7]. 30 августа 2014 года
в Брюсселе лидеры стран Евросоюза смогли согласовать состав комиссии Юнкера[8].
22 октября 2014 года Европейский парламент окончательно утвердил персональный
состав комиссии большинством 423 голоса против 209, к этому времени все новые
еврокомиссары прошли через индивидуальные парламентские слушания. Правые
евроскептики, в том числе Партия независимости Соединённого Королевства, «зелёные» и
радикальные левые остались в оппозиции, но основные политические блоки
Европарламента поддержали команду Юнкера. Он представляет Европейскую народную
партию, победившую на майских выборах. Впервые введена должность первого
заместителя председателя Комиссии, которую занял ветеран европейской политики,
голландец Франс Тиммерманс: одной из основных его задач должно стать развитие
принципа субсидиарности на фоне требований Соединённого Королевства и других
членов Евросоюза передать больше полномочий на национальный уровень[9].

Комиссия фон дер Ляйен

Европейская комиссия со сроком полномочий с 2019 по 2024 годы,
возглавляемая Урсулой фон дер Ляйен. В роли председателя комиссии Урсула возглавляет
26 комиссаров — по одному от каждой страны Европейского союза, за
исключением Германии, представленной самой фон дер Ляйен, и Великобритании,
отказавшейся предоставлять кандидата в связи с возможным выходом страны из союза.
Комиссия приступила к работе 1 декабря 2019 года.
Новый состав изначально планировал начать работу 1 ноября 2019 года, но формирование
комиссии было отложено из-за отклонения Европейским парламентом кандидатур
нескольких европейских комиссаров[1]. После замены отклонённых кандидатур
Европарламент утвердил новый состав Еврокомиссии 27 ноября 2019 года (461 голос «за»,
157 — «против», 89 воздержавшихся)[2].

3. Процесс формирования
Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Европейский совет на
уровне глав государств и/или правительств, предлагает кандидатуру председателя
Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом. Далее, Совет ЕС совместно с
кандидатом в председатели Комиссии формируют предполагаемый состав Еврокомиссии
с учётом пожеланий государств-членов. По общему правилу, выработанному на основе
практики, членами Еврокомиссии назначаются бывшие главы национальных правительств
и министры. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно
утверждён Советом ЕС.
Председателя Европейской комиссии предлагает Европейский совет, принимая во
внимание результаты предыдущих выборов в Европейский парламент[34]. Затем кандидат
должен быть избран Европарламентом. Если его отклоняют, то Европейский совет должен
предложить другого в течение месяца. Кандидат обычно является видным политиком в
одной из стран союза. До 2009 года, пока Лиссабонский договор не вступил в силу, у
Европейского совета не было обязанности учитывать результаты предыдущих выборов в
парламент. Но партия, имевшая большинство в парламенте, пытались «продавить» на
должность председателя политика из своих рядов. Например, в 1985 году больше всех
мандатов было у «Партии европейских социалистов», председателем Еврокомиссии стал
социалист Делор; при правоцентристском большинстве председателем был назначен Жозе
Мануэл Баррозу от «Европейской народной партии»[35].
После избрания председателя и назначения Верховного представителя Европейским
советом страны-члены союза предлагают одного кандидата на должность еврокомиссара
(кроме тех государств, гражданами которых являются председатель комиссии и
верховный представитель). Председатель Еврокомиссии имеет мало возможностей
повлиять на выбор кандидата от страны. Однако только на усмотрение председателя
остаётся распределение портфелей (полномочий) между назначенными кандидатами.
Затем сформированный состав комиссии проходит процедуру одобрения в Европейском
парламенте. Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование
ставится весь состав комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо
кандидатом вся комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не
перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося
кандидата, не предложит другую кандидатуру. После одобрения парламентом комиссия
проходит формальное назначение в Европейском совете (Договор о Европейском союзе,
статья 17.7).
После процедуры назначения председатель выбирает нескольких вице-председателей
Европейской комиссии (Верховный представитель должен быть одним из них) из
комиссаров. Эта должность не ведёт к большому увеличению полномочий комиссара, за
исключением первого заместителя председателя, который получает полномочия
председателя в случае его отсутствия[36].

Европейский парламент может отправить в отставку комиссию, но только

председатель может увольнять отдельных еврокомиссаров.

4. Функции
Задача Еврокомиссии — координация работы органов исполнительной власти всех
стран ЕС, выработка рекомендаций для деятельности Европарламента, внесение
законодательных инициатив с целью приведения в соответствие с общеевропейскими
стандартами национального законодательства стран-членов ЕС, наблюдение за
соблюдением всеми 27 странами единых европейских стандартов, а также прав и свобод
человека, проведение систематических консультаций со всеми национальными
правительствами для выработки единой экономической (промышленной,
сельскохозяйственной, налогово-бюджетной, социальной, таможенной, валютной,
денежно-кредитной и т. д.), военной, внешней, культурной политики.
Еврокомиссия в первую очередь контактирует с министрами по делам ЕС в каждом из
правительств 27 стран-членов. Повседневное администрирование ЕС осуществляется в
рамках комитологии[en]. Комитология — это система многочисленных комитетов,
созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается
исполнение принятых законодательных решений ЕС.
Все решения Еврокомиссии носят исключительно рекомендательный характер, все
спорные вопросы улаживаются на уровне национальных правительств. Кроме того,
Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая
сетью представительств (в том числе и в Москве).
Комиссия изначально была создана как независимый наднациональный орган,
отделённый от правительств стран-членов. Комиссары предлагаются государствами
союза, по одному кандидату от каждого, но члены комиссии обязаны работать независимо
и не поддаваться влиянию назначивших их правительств, в отличие от Совета ЕС,
защищающего интересы правительств, Европарламента, представляющего граждан, и
социально-экономического комитета, созданного для организованного гражданского
общества[2].
В соответствии со статьёй 17 Договора о Европейском союзе в полномочия
Европейской комиссии входят развитие общесоюзных программ и стратегий, внесение
законопроектов для рассмотрения в Европарламенте (законы союза могут быть приняты,
только если их предложила Европейская комиссия), надзор за выполнением договоров и
другого законодательства ЕС, разработка и выполнение Бюджета ЕС и участие в
международных отношениях от имени ЕС[37].

5. Исполнительные полномочия
До вступления в силу Лиссабонского договора исполнительная власть принадлежала
Совету ЕС: он делегировал полномочия комиссии и теоретически имел право вернуть их,
чтобы осуществлять свою политику напрямую[38][39]. Это изменилось, когда
Лиссабонский договор закрепил за Еврокомиссией её исполнительные полномочия. С
учётом того, что по Лиссабонскому договору Европейский совет стал официальным
институтом, имеющим право назначать комиссию, можно сказать, что эти два органа
разделяют исполнительную власть союза (Европейский совет определяет общее
политическое направление и приоритеты развития союза, а также осуществляет внешнюю
политику).

Когда законопроект принят Европарламентом и Советом ЕС, задача Еврокомиссии

— обеспечить его выполнение. Это можно сделать через политику государств-членов или
при помощи агентств Европейского союза. При разработке необходимых для выполнения
законодательства технических решений комиссии помогают разнообразные комитеты,
состоящие из представителей государств и лоббистов от общества и бизнеса (Этот
процесс называется комитология)[40][41].
Кроме того, в ответственность комиссии входит выполнение бюджета ЕС,
осуществление совместно с Европейской счётной палатой надзора за правильностью
использования фондов ЕС. В случае нарушения государствами или институтами
основополагающих договоров союза или другого законодательства Европейская комиссия
обязана направить нарушителям предписание об исправлении незаконных действий, а в
крайнем случае начать разбирательство в Европейском суде справедливости. Поэтому
комиссию иногда называют «защитником договоров»[42].
Наконец, комиссия имеет влияние на внешнюю политику союза. Она ведёт переговоры
по торговым договорам и соглашениям об оказании помощи другим странам,
представляет союз в ВТО и группе восьми[42].

6. Законодательные полномочия
Комиссия отличается от остальных органов тем, что у неё есть исключительное право
законодательной инициативы. Только комиссия может официально вносить
законопроекты в Европарламент. Совет ЕС и Европарламент могут запросить
Еврокомиссию разработать предложения по какому-нибудь вопросу, но она может и
отказаться. Монополия на инициативу призвана обеспечить согласованную и цельную
разработку права ЕС[43][44]. Однако существуют и критические оценки монополии со
стороны тех, кто считает, что парламент тоже должен иметь право вносить
законопроекты, как могут парламенты стран ЕС[45]. По Лиссабонскому договору,
граждане ЕС получили право направлять в Еврокомиссию предложения в области
законодательства через механизм Европейской гражданской инициативы[46].
Деятельность комиссии обычно фокусируется на разработке документов в области
экономики. Причём в её деятельности чаще всего превалирует «принцип
предосторожности (англ.)рус.». Это означает, что принимаются упреждающие меры, если
существует достоверная опасность для окружающей среды и здоровья человека,
например, по борьбе с изменением климата или ограничению генетически
модифицированных продуктов. (Этому принципу противостоит оценка вводимых мер по
их влиянию на экономику). Поэтому комиссия часто предлагает более строгие правовые
нормы, чем другие страны. Благодаря размеру европейского рынка требовательное
законодательство ЕС имеет большое влияние в мировой торговле[47].

7. Организационная структура
Кабинет для заседаний Еврокомиссии на 14 этаже Берлемона — резиденции комиссии
Еврокомиссия состоит из 27 комиссаров, по числу стран — членов ЕС. Каждый комиссар,
как и министр национального правительства, отвечает за определённое направление
работы. Каждого кандидата в Еврокомиссию рекомендует правительство его страны,
затем он проходит собеседование с председателем Еврокомиссии, который назначает
кандидату в комиссары область деятельности. Окончательный список кандидатов в
комиссары должен быть утверждён Советом Европейского союза. После этого весь состав
комиссии должен быть одобрен Европарламентом, для чего комиссары участвуют в
слушаниях, организованных соответствующими комитетами Европарламента[34].
Кроме того, в структуру Еврокомиссии входят профильные департаменты, называемые
Генеральными директоратами (англ.)рус., которые являются аналогами министерств в
национальных правительствах. Каждый директорат занимается определённым
направлением деятельности союза, например, сельским хозяйством, правосудием и
юстицией или служебной деятельностью (переводом, наймом персонала). Директорат
возглавляет генеральный директор, ответственный перед Еврокомиссаром. Еврокомиссар
может пользоваться услугами более чем одного генерального директората[48].
Существует критика подобной раздробленной системы генеральных директоратов,
указывающая на то, что борьба между различными директоратами затягивает процесс
принятия решения, а также на то, что директораты в некоторых случаях имеют
чрезвычайное влияние на комиссаров[49][50].

8. Лоббисты и Еврокомиссия
При Еврокомиссии давно функционирует большое количество зарегистрированных и
незарегистрированных лоббистских экспертных групп. После того, как в 2007 году
Европарламент потребовал раскрытия имён экспертов, пригрозив лишить Еврокомиссию
финансирования их транспортных расходов, комиссия опубликовала данные этих
специалистов[51]. В 2011 году было подписано соглашение между Еврокомиссией и
Европарламентом о создании единого реестра лоббистов вместо списков, который эти
органы вели по отдельности[52]. Работа по повышению прозрачности лоббизма
продолжается в настоящее время. С 1 декабря 2014 года Еврокомиссия публикует на
своём сайте информацию о всех встречах комиссаров, генеральных директоров и членов
кабинета с лоббистами (как зарегистрированными, так и незарегистрированными)[53]. На
2016 год в созданном по соглашению 2011 года реестре зарегистрированы более 8,3 тыс.
лоббистских организаций, среди которых российские ТНК «Газпром» и «Лукойл»[54].